XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009

Los desafos de la gobernanza en los sistemas pblicos iberoamericanos* Francisco Longo

INTRODUCCIN Como ha escrito Francis Fukuyama, hoy en da, la afirmacin de que las instituciones constituyen la variable clave del desarrollo forma parte ya de la sabidura popular. Iberoamrica ha aprendido, como pocas regiones del mundo, esta leccin, a lo largo de las diversas peripecias que han jalonado su historia durante el siglo XX. La teora del desarrollo ha debido constatar en Amrica Latina el fracaso de enfoques que, enarbolando como bandera la sustitucin de importaciones o el ajuste estructural, pusieron el nfasis en los contenidos de la poltica econmica de los pases. La mirada se ha vuelto desde los contenidos de la poltica hacia los modos de hacer poltica. As, el Informe de Progreso Econmico y Social del BID para 2006, fue titulado significativamente La poltica de las polticas, en un juego de palabras que refleja este giro: Es importante acertar en el diseo de cada poltica concreta, pero lo decisivo es cmo se desarrolla el ciclo completo de creacin de polticas pblicas, esto es, los modos mediante los cuales se forma la agenda, se implementan y se evalan las polticas pblicas. El cambio de perspectiva nos conduce directamente a los actores de estos procesos, a los valores que encarnan, a las formas mediante las cuales expresan sus preferencias e intereses, a las interacciones que se producen entre ellos y a las normas, escritas y no escritas, que rigen todo lo anterior. Esto es, nos llevan a analizar la calidad de los marcos y arreglos institucionales que configuran el modelo de gobernanza actuante en cada caso. A QU LLAMAMOS GOBERNANZA La expansin del uso del trmino Gobernanza se debe a una multiplicidad de factores. Dos de esos factores, de origen diferente, han sido determinantes para que esa expansin se produzca, y han contribuido ms que los dems a dotar al trmino de los contornos conceptuales que ha ido adquiriendo en nuestros das. El primero de estos factores es de naturaleza terica y origen acadmico y radica en el xito y arraigo adquiridos por los enfoques neoinstitucionalistas en las ciencias sociales. El segundo de ellos es de naturaleza fctica y se relaciona con los cambios producidos en las formas de intervencin pblica, en lo que puede definirse como la evolucin hacia el estado relacional o cooperativo. El neoinstitucionalismo ejerce una doble influencia. Por una parte, destaca la importancia que tienen los marcos institucionales para la comprensin del funcionamiento de la esfera pblica. Por otra parte, sita la reflexin en una escala supraorganizativa, en la que, mientras las instituciones son las reglas del juego, las organizaciones y otros actores- actan, en la expresin de North, como jugadores y las interacciones propias de esos juegos poseen una dimensin trascendente. La evolucin del estado contemporneo hacia modelos relacionales de accin pblica es un proceso de gran envergadura, acelerado y extendido de un modo espectacular en los ltimos 25 aos. El volumen de las polticas pblicas que se ejecutan mediante modos distintos de la integracin vertical jerrquica (contratos, subvenciones, prstamos, alianzas y regulaciones) constituye ya la amplsima mayora. Las polticas y servicios gestionados directamente son, desde el punto de vista presupuestario, minoritarios.
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Conferencia Magistral presentada en Salvador-Bahia, el 28 de octubre de 2009. 1

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Mercados y redes disputan a las jerarquas pblicas su papel preponderante durante largas dcadas. La globalizacin hace aflorar nuevos marcos polticos supranacionales de extrema importancia. El desarrollo de las formas de participacin social, la expansin de las asociaciones de defensa de causas pblicas y el aumento del peso de los medios en la formacin de la opinin pblica forman parte de esa esfera pblica ampliada y compleja que caracteriza a las democracias contemporneas. Esta evolucin no es ajena, desde luego, a la aparicin de nuevas necesidades sociales y problemas colectivos. Cuestiones como la inseguridad global, el desfallecimiento de los sistemas educativos, las migraciones, la crisis energtica, la convivencia multicultural, el acceso a la vivienda, los riesgos sanitarios y medioambientales, la violencia juvenil o la pobreza extrema, entre otros, estn trasladando a los gobiernos problemas que ni las personas individualmente o asocindose en forma privada- ni los mercados son capaces de resolver. La complejidad de estos problemas reclama una agenda pblica para cuyo desarrollo los gobiernos y sus organizaciones carecen de la capacidad y de la legitimidad que les haban venido permitiendo un protagonismo casi exclusivo en la produccin de respuestas pblicas. El gobierno sigue siendo un actor central, pero debe compartir la esfera pblica con otros actores, pblicos y privados, para lo cual las formas de intervencin y de interaccin deben ser contundentemente revisadas. El trmino Gobernanza (Governance) surge en este marco, y lo hace por la necesidad de ir ms all de la palabra Gobierno (Government) demasiado apegada a modelos de decisin pblica propios de los antiguos escenarios, predominantemente jerrquicos. Cualquier intento de precisar el alcance conceptual de la expresin debe considerar dos aproximaciones diferentes: una descriptiva o analtica y otra normativa o prescriptiva. Desde el ngulo descriptivo, la gobernanza puede ser vista como el conjunto de arreglos institucionales mediante los cuales se preparan, adoptan y ejecutan las decisiones pblicas en un entorno social determinado. Incluira estructuras, procesos, relaciones entre actores, reglas, mecanismos de imposicin, control y rendicin de cuentas, incentivos, normas informales y en general todos los instrumentos que inciden sobre las decisiones en la esfera pblica Ahora bien, Gobernanza posee tambin una significacin que va ms all de lo descriptivo y se relaciona con la aspiracin a una accin pblica de calidad, al modo de un atributo que caracteriza a las sociedades capaces de afrontar con xito los desafos del progreso y el bienestar. Hay al menos tres perspectivas que se relacionan con esta aproximacin. La primera de esas perspectivas (gobernanza como gobernanza democrtica) pone el acento sobre todo en aquellos elementos que facilitan la aproximacin e incorporacin de los ciudadanos a la accin pblica. Es, por poner un ejemplo, la nocin de gobernanza que podemos encontrar en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea, para el que sta apunta al cmo las instituciones de la UE utilizan los poderes que le otorgan los ciudadanos. Para los defensores de esta perspectiva, la democracia, adems de poseer valor legitimador, desempea un papel funcional en la gobernanza.

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La segunda perspectiva (gobernanza como gobernanza eficaz) considera sobre todo los elementos de capacidad para actuar con eficacia y conseguir los resultados pretendidos. Aguilar, entre otros, se suma a esta nocin de gobernanza cuando la relaciona con la eficacia directiva del proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia y la forma de coordinarse para realizarlos. La tercera perspectiva normativa (gobernanza como buena gobernanza o good governance) pone el acento en los marcos institucionales que garantizan un funcionamiento eficaz de los mercados y facilitan el desarrollo del entrepreneurship y la formacin de capital social. Esta es la ptica desde la que el Banco Mundial y otros organismos internacionales implicados en la promocin del desarrollo consideran fundamentalmente las cuestiones de la Gobernanza y ha sido, por ello, una nocin ampliamente divulgada en Amrica Latina. En cualquiera de las perspectivas y acepciones anteriores, el concepto de Gobernanza se relaciona estrechamente, como sealbamos al comienzo, con el de instituciones, lo que nos obliga a introducir una distincin de crucial importancia cuando se pretende analizar la gobernanza realmente existente en un escenario y contexto histrico determinados. Hablamos de la necesidad de distinguir entre instituciones formales e informales. La gobernanza se refiere tanto a las primeras (constituciones, leyes, estructuras, artefactos tecnolgicos, procedimientos formalizados) cuanto a las segundas (creencias, modelos mentales, pautas de comportamiento, normas implcitas y convicciones sobre lo que resulta apropiado). LOS EJES DE LA GOBERNANZA Una vez explorados los contornos conceptuales de la gobernanza, nuestro inters se centra en identificar sus contenidos. Cules son las materias a las que se extiende un modelo completo e integrado de gobernanza en el estado contemporneo? O, dicho de otro modo y de acuerdo con el propsito que hoy nos gua, cules son los referentes de contenido que nos pueden permitir, contrastndolos con la situacin realmente existente, deducir los desafos centrales de la gobernanza en los pases de Amrica Latina? Dado que la Gobernanza se extiende a la totalidad de los procesos de decisin que tienen lugar en la esfera pblica, sus contenidos son, como es obvio, extraordinariamente diversos. Intentaremos ordenar esta diversidad en torno a cinco ejes: 1) las instituciones polticas; 2) las instituciones de justicia; 3) las instituciones de mercado; 4) la gestin pblica; y 5) la sociedad civil. Como apuntbamos antes, el anlisis de la gobernanza real (la efectivamente existente) en cada uno de estos ejes estructuradores deber considerar tanto las instituciones formales como las informales, as como la relacin (de congruencia y reforzamiento recproco o bien de contradiccin, bloqueo o neutralizacin) que se aprecie en cada caso entre unas y otras. 1) Las instituciones polticas Hacemos referencia en este apartado a aquellos arreglos institucionales que enmarcan la accin poltica de los gobiernos, los ciudadanos y los grupos sociales. El primer parmetro a considerar en este punto es el grado de inclusividad de la participacin poltica, esto es, la capacidad del sistema poltico para
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englobar al mayor nmero de personas, sin perjuicio de que ocupen una posicin u otra en el sistema social. Hablamos, en definitiva, del tamao del demos activo, y del grado en que integra de facto la diversidad social existente. En algunos pases iberoamericanos, el propsito de superar la exclusin de facto del sistema poltico de importantes sectores de la poblacin sigue constituyendo un desafo crucial. En ntima relacin con este atributo, hay que considerar la socializacin del sistema poltico, esto es, el grado en el que las reglas bsicas y principios vertebradores del sistema democrtico son comprendidas, aceptadas e interiorizadas por la ciudadana. En este mismo apartado, hay que considerar las condiciones de la competencia electoral. Hablamos aqu del grado de igualdad efectiva en el acceso a los recursos polticos que permiten una competencia real, as como del carcter equitativo de las reglas y condiciones de todo tipo que enmarcan los procesos electorales. La calidad de la representacin poltica se halla directamente relacionada con dos parmetros: por una parte, las caractersticas del sistema de partidos, y, por otra, con el funcionamiento de los parlamentos. En lo que respecta al parlamento, la investigacin del BID de 2006 atribuye efectos positivos, en trminos de gobernanza, a su capacidad propia para elaborar y participar constructivamente en la elaboracin de polticas pblicas, en lugar de asumir un papel de estricto refrendo de las decisiones del poder ejecutivo. En cuanto a los partidos, debe tenerse en cuenta que desempean un papel crucial de canalizadores de los procesos de emergencia y socializacin de las vocaciones polticas, imprescindibles en una democracia. En este sentido, garantizan al sistema de representacin el suministro de las elites polticas de cuya calidad depender en buena parte la del sistema en su conjunto. En Amrica Latina, el generalizado deterioro de la imagen de los partidos polticos hace que resulte especialmente conveniente recordar el papel insustituible de stos en las democracias contemporneas. Por aguda que sea su crisis, y por fundada que se halle esa percepcin social negativa, detrs de la destruccin de los partidos y el que se vayan todos acechan escenarios peores que los precedentes. En relacin estrecha con lo anterior se halla la cuestin del liderazgo. Sin duda, la existencia de liderazgos polticos de calidad constituye un atributo de buena gobernanza. Ahora bien, la calidad del liderazgo ha de medirse, en primer lugar, por su impacto positivo en el mantenimiento, desarrollo y fortalecimiento de instituciones democrticas. La historia nos muestra abundantes ejemplos de hiperliderazgos destructores o suplantadores de las instituciones. La tradicin caudillista latinoamericana es rica en ejemplos de este tipo. Desde luego, en ningun caso los liderazgos son la frmula adecuada para subsanar los dficits de marcos institucionales slidos. No pocos autores han destacado el papel creciente, en las democracias avanzadas, de una ciudadana activa y vigilante, que cabra considerar como la cara externa de una verdadera accountability del sistema poltico. En una obra reciente, Pierre Rosanvallon identifica como problema central de las democracias la disociacin entre la legitimidad de la representacin que, en general, se conserva, y la confianza en los representantes, que se considera seriamente erosionada.

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La gobernanza de un pas se relaciona tambin con la capacidad de agregacin poltica y construccin de consensos que manifiestan sus instituciones polticas. Muchas polticas pblicas son proyectos de largo plazo que necesitan sobrevivir ms all del ciclo electoral. Ello hace de la capacidad de los diversos actores polticos, administradores y grupos de inters- para cooperar establemente a lo largo del tiempo, un factor esencial de buena gobernanza. La distribucin territorial del poder constituye igualmente una cuestin central para la gobernanza. El diseo institucional debe buscar aqu equilibrios complejos en los que se combinan perspectivas de funcionalidad (cules son los ptimos desde el ngulo de la eficiencia de los procesos decisionales, contrastando resultados y recursos), de legitimidad (en la que pueden combinarse razonamientos diversos: histricos, culturales, polticos), de equidad (desde el punto de vista de las personas y de los grupos de inters), de capacidad para defender el patrimonio pblico, de respaldo poltico y otras. Similares equilibrios son necesarios para afrontar con xito otra dimensin de la gobernanza en el plano de las instituciones polticas, que es la referida a la integracin supranacional. Todas estas materias componen, tanto en el mbito subnacional como supranacional, el repertorio temtico de la llamada gobernanza multinivel, objeto creciente de estudio y anlisis entre los expertos, y particularmente importante en Espaa. 2) Las instituciones de justicia El primer atributo de la gobernanza en este campo es la existencia de una justicia independiente y transparente, esto es, capaz de adoptar sus decisiones sin mediatizacin de intereses ajenos y de mostrarse abierta al escrutinio pblico, pero es indispensable, adems, un sistema de garantas que la conviertan en un derecho efectivo para todos. Por ello, es necesaria tambin una justicia accesible, abierta a todos los ciudadanos sin distincin ni discriminacin. Por otra parte, la justicia es, adems de un poder del estado y un derecho ciudadano, un servicio pblico. En este sentido, debe ser una justicia eficaz, capaz de dar respuestas de buena calidad a las expectativas de sus usuarios. El estado de derecho requiere tambin el control legal del uso de la fuerza, lo que implica, de entrada, la supeditacin efectiva de las fuerzas armadas y de seguridad al poder civil, as como su actuacin dentro de marcos de estricta regularidad y bajo la supervisin permanente del poder judicial. En este sentido, es importante recordar que la seguridad personal y el imperio de la ley son bienes pblicos primarios, y por ello legitimadores fundamentales del sistema poltico, sin los cuales la auctoritas del estado, en cualquiera de sus campos de actuacin, se desvanece irremisiblemente. La existencia de formas extrajudiciales de resolucin de conflictos, constituye un atributo de gobernanza al que se confiere una importancia creciente, en la medida que facilita, agiliza y robustece el funcionamiento efectivo de la justicia, a la vez que tiende a estimular formulas de acuerdo menos costosas socialmente. Por ltimo, pero no por ello menos importante, habra que hacer referencia en este apartado a la socializacin del imperio de la ley, entendiendo por tal la observancia ordinaria de las normas en el comportamiento ordinario de los ciudadanos en sus relaciones, en las relaciones entre los ciudadanos y el estado, y en las relaciones que se dan entre el estado y las organizaciones del sector privado.
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3) Las instituciones de mercado Entre las instituciones que favorecen el buen funcionamiento de los mercados, el respeto de los derechos econmicos bsicos (propiedad, crdito, comercio, iniciativa empresarial, etc.), garantizado por el correspondiente elenco de instituciones (fe pblica, registros pblicos, legislacin civil, mercantil y fiscal, etc.) es, desde luego, el primer atributo de gobernanza. De hecho, la seguridad jurdica, a la que hemos hecho alusin en el apartado anterior, constituye el principal requisito para un funcionamiento eficiente de los mercados. Entre esas instituciones necesarias para asegurar el buen funcionamiento de los mercados se hallan las instituciones reguladoras. La enorme expansin del rol regulador del Estado en nuestra poca convierte la eficacia de las instituciones reguladoras en un atributo esencial de la gobernanza contempornea. La crisis financiera global que nos aqueja ratifica en forma elocuente esta importancia. Para el logro de esa eficacia, resulta en muchos casos imprescindible que los marcos institucionales garanticen la independencia de esas autoridades y su proteccin frente a los vaivenes del ciclo poltico. La interferencia poltica en estos campos constituye un factor perturbador de consecuencias claramente negativas. En este punto es, desgraciadamente, frecuente la aparicin de distorsiones derivadas de la contradiccin entre instituciones formales (garantas formales de independencia) e informales (politizacin, patrimonializacin por lotes o cuotas de partido, etc.). Tambin resultan importantes, en este campo, y como veamos antes, los instrumentos de concertacin social capaces de promover estrategias sectoriales de largo plazo. 4) La gestin pblica La existencia de una administracin pblica imparcial y eficaz es un atributo bsico de gobernanza. La imparcialidad de la administracin en sus relaciones con los particulares forma parte del mismo bloque de instituciones al que hacamos referencia en el apartado anterior, garantes de la seguridad jurdica y la igualdad de trato, y reductoras, por ello, de la incertidumbre, con los consiguientes efectos benficos sobre las transacciones entre los actores econmicos. En cuanto a la eficacia, es una exigencia derivada de la magnitud e importancia del papel de proveedor de bienes y servicios que caracteriza a los estados modernos, y que se concreta en elevadas tasas de gasto pblico sobre el PIB. Este tipo deseable de administracin pblica obliga a las modernas sociedades democrticas a disponer de un empleo pblico profesional. El primero de los requisitos de un modelo de empleo pblico de esta naturaleza es el de configurarse como un sistema de mrito. La profesionalizacin del empleo pblico sigue siendo hoy un propsito imprescindible en los pases iberoamericanos Ahora bien, la evolucin productora, empresarial del estado moderno, obliga en nuestros das a ampliar esta nocin formal del mrito, incorporndole, adems, las nociones de idoneidad para la tarea y de rendimiento, lo que obliga a la introduccin, en el manejo del empleo pblico, de polticas flexibles de recursos humanos, que han inspirado las reformas realizadas en los ltimos aos en muchos pases del mbito OCDE. En la actualidad la construccin de meritocracias flexibles es el objetivo inspirador de nuevos arreglos institucionales que implican, casi siempre, el desarrollo de capacidades de gestin todava deficitarias en los sistemas pblicos.

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Entre estas capacidades necesarias, y formando parte del elenco de instituciones nacidas con las reformas administrativas de las ltimas dcadas, se halla la direccin pblica profesional, que aparece como respuesta a la necesidad de mejorar la eficacia directiva de los gobiernos y su capacidad de control sobre una maquinaria administrativa cada vez ms diversificada y compleja. Ello obliga a profesionalizar un segmento directivo en la cspide de las organizaciones pblicas, tal como estn haciendo muchos pases e incluso, en la Regin, son destacables la importante experiencia de Chile y la reforma, todava incipiente, del Per. Forma parte de los atributos de la gobernanza en este campo el desarrollo de capacidades de coordinacin estratgica de las polticas pblicas, necesarias para maximizar el impacto de las decisiones de inversin de recursos en prioridades sociales. Estas capacidades resultan particularmente deseables en escenarios institucionales de gobernanza multinivel (concurrencia de diversos escalones territoriales de administracin pblica, lo que llamaran en Brasil la agenda federativa) y en especial cuando como resulta frecuente- la implementacin de las polticas requiere el concurso de redes de actores, pblicos y privados, con intereses diversos. Como veamos al principio, actualmente, la mera existencia de criterios de preeminencia jerrquica, por alto que sea su fundamento constitucional o legal, no garantiza a los gobiernos, en estos contextos, el logro de una efectiva coordinacin estratgica. Los escenarios indicados obligan, adems, a una buena gestin de las relaciones de colaboracin entre actores pblicos y privados, imprescindibles en muchos casos, pero portadoras, a su vez, de nuevos peligros. Por ello, la gobernanza contempornea debe incorporar arreglos institucionales especficamente orientados a fortalecer las capacidades de proteccin del patrimonio pblico frente a los riesgos de captura por intereses particulares, como ha destacado, entre otros, Bresser-Pereira. La existencia de un sistema tributario que facilite al estado recursos suficientes, y que sea compatible con el buen funcionamiento de la actividad econmica del pas, constituye un atributo fundamental de gobernanza. En cuanto al gasto, la existencia de sistemas transparentes de compras pblicas, as como el buen funcionamiento de los controles internos y externos de regularidad en la gestin presupuestaria son ingredientes institucionales bsicos. Por ltimo, una buena gobernanza exige, en la gestin pblica, la existencia de sistemas efectivos de evaluacin y responsabilizacin (accountability). El primer paso es la extensin de la transparencia en el acceso a la informacin sobre las estructuras y el funcionamiento de los gobiernos y sus organizaciones, que debe estar, toda ella, sometida al escrutinio pblico sin ms restricciones que las derivadas de la seguridad pblica o los derechos de privacidad de las personas. Sobre esta base, habra que construir mecanismos eficaces y pblicos de exigencia y rendicin de cuentas a los que deberan estar sometidos los gestores pblicos, favoreciendo de este modo la existencia de una deliberacin pblica informada sobre la efectividad de las polticas pblicas.

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5) La sociedad civil La calidad de la gobernanza de un pas se relaciona estrechamente con la de su sociedad civil, entendida como capital social. Con esta expresin, habitual en las ciencias sociales durante las ltimas dcadas, se alude a la densidad de las redes de involucramiento cvico en las que participan los ciudadanos, nutridas por relaciones basadas en la confianza y en la existencia de normas de reciprocidad. Una de las cuestiones centrales de la gobernanza en las democracias actuales es, justamente, el conseguir una organizacin adecuada de la participacin de las organizaciones sociales en los asuntos de inters pblico. Dos son los problemas clsicos: por una parte, el de dilucidar el grado de representatividad real de estas organizaciones; por otra, el evitar la captura del patrimonio pblico por intereses particulares. Como ha sealado Aguilar slo el gobierno est, en un contexto democrtico, en condiciones de validar el contenido de la frmula especfica de colaboracin o participacin que evite esos problemas y redunde en fortalecimiento de la gobernanza. Es importante tener en cuenta que no siempre la fortaleza de las asociaciones de la sociedad civil favorece a la gobernanza. Las redes mafiosas seran un contratipo extremo. Sin llegar a l, las sociedades contemporneas se caracterizan por lo que Kettl ha llamado hiperpluralismo, esto es, la fragmentacin de la esfera pblica en grupos organizados para la defensa de intereses comunes de sus miembros, ya sean stos de base econmica, profesional, territorial u otras. El avance de los neocorporativismos radicales o la extensin de las reacciones nimby, forman la parte ms negativa de estos escenarios, desde el punto de vista de la gobernanza. Frente a estos peligros, dos atributos de la gobernanza, desde este ngulo de la sociedad civil, deben ser resaltados. El primero, una representacin equilibrada de los intereses de los grupos sociales en la esfera pblica, esto es, que no exista una apropiacin hegemnica o dominante de la voz por parte de ciertos grupos de inters. El segundo, la existencia de mecanismos adecuados de articulacin de los intereses en presencia, es decir, la cristalizacin de marcos institucionalizados en los que sea posible dirimir las controversias y transar las posiciones de los diferentes grupos de inters con los menores costes sociales posibles. MEDIR Y MEJORAR LA GOBERNANZA Llegados a este punto, la reflexin debiera abordar, antes de darla por conclusa, la posibilidad de evaluar y, especialmente, de mejorar la gobernanza. El primer problema que se nos plantea en el momento de evaluar la calidad de la gobernanza es que, por la misma naturaleza de sta y por la dimensin relacional, metaorganizativa, que le es propia, no nos permite limitarnos a medir outputs, esto es, el producto o resultado inmediato obtenido por la actuacin de un actor determinado en un proceso (por ejemplo, una norma gubernamental que impone la reduccin de la ratio de alumnos por aula en la educacin secundaria).

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Hemos de aspirar a medir los resultados agregados de las interacciones contenidas en dicho proceso, es decir, a evaluar los impactos efectivamente producidos en la realidad, o outcomes (por ejemplo, la evolucin del ndice de comprensin lectora, o el abandono prematuro de la enseanza post-obligatoria, o cualquier otro indicador del informe PISA de la OCDE). Con esta finalidad, se han ido construyendo y publicando los llamados indicadores institucionales, medidas numricas que pretenden evaluar la calidad y el desempeo de las instituciones de un pas. Los organismos internacionales, pero tambin otros actores (agencias de riesgo, ONG como World Economic Forum o Transparency International, universidades) han elaborado esta clase de indicadores que han ido evolucionando con el tiempo. Inicialmente, fueron muy criticados por su carcter instrumental respecto de ciertos modelos especficos de desarrollo adoptados especialmente por el FMI y el Banco Mundial. Los llamados indicadores institucionales de segunda generacin se apoyan en datos objetivos y juicios expertos y buscan mayor transparencia y aceptabilidad poltica, incorporando una filosofa ms integral del desarrollo de los pases. Lo anterior nos traslada desde el mbito del anlisis y la evaluacin al del desarrollo institucional. Es posible, para las sociedades democrticas, promover procesos de mejora de la calidad de la gobernanza?. Y, si es as, cmo construir, fortalecer, cambiar o desarrollar los marcos institucionales afectados por dicho propsito? En este punto, nos volvemos a encontrar con una dificultad derivada de la distincin que hacamos al principio entre instituciones formales e informales. No cabe duda de que stas ltimas son la verdadera clave del cambio institucional, y aquellas que cambian con mayor dificultad, ya que se hallan directamente implicadas en los procesos histricos de formacin de las identidades colectivas. March y Olsen sostienen que el cambio institucional requiere de un aprendizaje experiencial, y creen que las instituciones democrticas se hallan seriamente limitadas para este tipo de aprendizaje. Segn ellos, para aprender, las instituciones necesitan cuatro capacidades bsicas. En primer lugar, capacidad para experimentar, lo que entra para los autores citados- en conflicto con algunos rasgos de la democracia poltica, especialmente las reglas que refuerzan la jurisdiccin, la estandarizacin y la rendicin de cuentas. En segundo lugar, necesitan capacidad para derivar inferencias de la experiencia, y esta capacidad se halla limitada por el modo en que se construyen las explicaciones polticas de las cosas. Innerarity destaca, en este sentido, la necesidad de decodificar el discurso poltico, elaborado para producir la impresin de la diferencia y a veces para disimular el parecido. En el mismo sentido ha hablado Ignatieff del narcisismo de las pequeas diferencias. En tercer lugar, precisan la capacidad para actuar en base al conocimiento, a lo que se opone el nfasis democrtico en reglas claras y estables. Por ltimo, para completar el ciclo de aprendizaje, las instituciones necesitan capacidad para conservar el conocimiento, pero las democracias tienen serias dificultades para retener las lecciones de la historia. Pese a su aparente pesimismo, en el diagnstico de March y Olsen subyacen algunas claves de desarrollo institucional que podemos entender, por difcil que resulte el conseguirlas, como desafios centrales de la gobernanza en las democracias contemporneas. En sntesis, podramos decir que necesitamos marcos institucionales que favorezcan el aprendizaje social, removiendo, para ello, algunos de los obstculos apuntados. A nuestro juicio, el tratamiento del desarrollo institucional como aprendizaje es claramente coherente con la complejidad de los problemas de la agenda emergente, a los que hacamos referencia al principio.
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En particular, resulta imprescindible reforzar la capacidad para desarrollar y mantener una experimentacin adecuada, lo que obliga a perseguir dos logros, de carcter instrumental pero cruciales ambos. En primer lugar, la creacin de espacios y mecanismos de concertacin poltica y social capaces de permitir la exploracin experimental de ciertas polticas pblicas centrales, y de sostenerla a lo largo de perodos relativamente extensos, en forma compatible con el ciclo poltico-electoral. En segundo lugar, la compatibilidad de ese consenso con una esfera vigorosa de deliberacin pblica, alimentada con informaciones fiables, capaz de ejercer la accountability y manejar las explicaciones polticas de lo que ocurre, de tal modo que se haga posible la existencia de procesos razonablemente eficaces y tiles de evaluacin y aprendizaje colectivo. Por eso, la construccin de instituciones capaces de estimular esa deliberacin y fundamentarla, superando la manipulacin y la superficialidad de los marcos en los que se desarrolla en nuestros das el debate poltico, es uno de los desafos ms trascendentes de las democracias, en Iberoamrica y en todo el mundo. Resea biogrfica Francisco Longo francisco.longo@esade.edu Profesor del Departamento de Direccin de Recursos Humanos y Director del Instituto de Gobernanza y Direccin Pblica de ESADE, Universidad Ramon Llull, en Barcelona, Espaa. Antes, entre otros cargos de gestin, fue Gerente de los Servicios Centrales del Ayuntamiento de Barcelona y Director ejecutivo del Centro Municipal de Operaciones de los Juegos Olmpicos de 1992. Ha trabajado como consultor de numerosas organizaciones pblicas espaolas y de varios organismos internacionales, como el Banco Mundial, el BID, Naciones Unidas y el CLAD, en especial en pases de Amrica Latina, donde asesora frecuentemente a gobiernos y organizaciones del sector pblico. Ha sido redactor y ponente de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica. Recientemente, ha sido nombrado miembro del Comit de Expertos en Administracin Pblica de Naciones Unidas para el perodo 2010-2013. Es miembro de los consejos editoriales de varias revistas acadmicas internacionales y autor de numerosas publicaciones sobre gobernanza, gestin pblica y gestin de recursos humanos.

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