A obrigatoriedade do Oramento Participativo no Municpio.

A (no) efetividade em discusso

http://jus.com.br/revista/texto/17559 Publicado em 10/2010 Jos Ossian Lima

INTRODUO
Democracia participativa, controle social, cidadania e outros termos so comuns hoje na linguagem das sociedades, em busca do aperfeioamento dos mecanismos de fortalecimento das prticas democrticas na gesto pblica. H uma preocupao, por intermdio desses esforos, de consolidao da chamada democracia semidireta, posta como caminho para que o cidado no apenas acompanhe o mais amplamente possvel o que ocorre na administrao pblica, mas dela participe por vrios meios. A inteno de assegurar a contrapartida em forma de servios pblicos de qualidade s obrigaes de natureza tributria que lhes so impostas. O desejo de controle e participao na coisa pblica no vem de hoje, como se procura demonstrar no primeiro captulo deste trabalho, em que se relata a experincia da Grcia Antiga. Naquela poca ocorria a prtica da democracia direta, na praa pblica, em que a comunidade se reunia com os governantes para tratar das questes de interesse coletivo. Faz-se uma sntese da evoluo da democracia da gora democracia do agora, passando pelas fases que culminaram com o quadro que se tem na atualidade. As naes foram se tornando mais complexas, impossibilitando a permanncia da democracia direta, o que resultou na adoo da chamada democracia representativa, que no correspondeu totalmente sua finalidade. Nas populaes, a constatao foi de que no se achavam representadas satisfatoriamente no parlamento, o que motivou o estabelecimento, sobretudo a partir do incio da segunda metade do sculo XX, dos instrumentos de democracia semidireta. Entre eles, pode-se incluir o Oramento Participativo OP), uma experincia em desenvolvimento, aplicada no Brasil (a partir da dcada de 1970, tema desta monografia, focada no mbito do Municpio. Apesar do tempo decorrido, o OP no Brasil ainda pouco (e mal) utilizado, mesmo nos Municpios, nos quais legalmente obrigatrio. O problema que se coloca, ento, por que o atendimento a essa exigncia legal no acontece. Quais as causas desse descumprimento? O que pode ser feito para modificar essa situao? O que precisa ser discutido e aperfeioado com relao ao assunto? O que indispensvel saber ou o que controvertido quanto a ele? Buscar respostas a esta problemtica a proposta desta monografia, que, para atender a esse fim, requer, primeiramente, uma abordagem preliminar at se chegar ao foco principal pretendido com a escolha do terma. Nesta linha de raciocnio, no primeiro captulo, na abordagem histrica a respeito de democracia, trata-se dos instrumentos assecuratrios do exerccio da democracia participativa, para, ento, voltar-se para o Oramento Participativo. Com esse objetivo, recua-se no tempo, para falar sobre a instituio do Oramento Pblico, sua natureza e objetivos. Utiliza-se essa forma de abordagem como base metodolgica para se referir, ento, ao Oramento Participativo, como uma das inovaes na elaborao e discusso 1

das leis oramentrias pblicas. O captulo 2 est voltado para o Oramento Participativo no Brasil, do ponto de vista da legislao que lhe proporciona sustentao, indo da Constituio Federal de 1988, passando pelo Estatuto da Cidade e outros documentos legais, at projetos em andamento no Congresso Nacional capazes de reforar a sua legitimidade e sua obrigatoriedade legal no contexto da Municipalidade. Essa fundamentao da natureza jurdica aprofundada no captulo 3, com avaliao da efetividade desse aparato legal que situa o Oramento Participativo como obrigatrio nos municpios. Buscam-se as razes da no efetividade dessa obrigatoriedade e os caminhos que podero reverter este quadro, a partir do comportamento dos agentes envolvidos direta ou indiretamente com a questo. Cumprida essa etapa do trabalho, o ponto seguinte que a existncia de instrumentos legais de cidadania seja acompanhada de uma cobrana, por parte da sociedade, da efetiva utilizao deles. Nessa perspectiva, mostra-se que no basta apenas legislar, mas educar a populao para a cidadania, tornando-a conhecedora e convicta dos direitos que tem nesse sentido. Defende-se, a, a necessidade de educao para a cidadania, a partir dos segmentos mais jovens da populao, a partir da escola, com a adoo da Pedagogia do Cotidiano. A constatao que se faz hoje, no Brasil, para efeito de exemplificao, que o povo no desfruta dos muitos direitos que lhe so garantidos constitucionalmente por desconhecerem a sua existncia. Concludo o captulo 3, parte-se para as consideraes finais, no com a ousadia de inovar a doutrina referente ao Oramento Participativo, j to estudado no pas. O desejo apenas de sintetizar pontos que possam suscitar novos debates sobre a importncia de cumprir o que a legislao dispe quanto obrigatoriedade do Oramento Participativo.

1 DEMOCRACIA E ORAMENTO PARTICIPATIVO

Quando se fala na utilizao do Oramento Participativo, no se pode abstrair o seu vnculo profundo com a democracia, por se constituir em um processo de a populao intervir na definio de itens fundamentais das leis oramentrias, principalmente os que dizem respeito fruio dos direitos sociais. Uma das premissas de um estado democrtico de direito que a dignidade humana se coloque como ponto fundador da ordem constitucional. Vista nesta tica, democracia, para poder ser assim denominada, deve se configurar como a garantia de atendimento aos direitos fundamentais da criatura humana, tais como trabalho, educao, habitao, sade e outros. A implementao de polticas pblicas voltadas para o alcance de metas e indicadores nessas reas tem que estar permanentemente vinculada ao alcance de metas e indicadores que, de fato, venham a conduzir para a reduo gradativa das desigualdades sociais, que, se no ocorrer, representar a manuteno de um status quo indigno de ser considerado democrtico. Para atingir os seus fins, um governo para o povo, com o povo e para o povo, como acentuava o presidente norte-americano Abraham Lincoln, a democracia precisa de se apoiar no somente nas vias institucionais existentes, fortalecendo-as, mas implantar outras. A democracia que se pretende hoje aquela que se reflita no s nas constituies e nas leis, mas nas realidades sociais, pois somente assim ela se efetiva, sai do papel para usar uma expresso clara. Pressupe a recorrncia aos princpios j consolidados na Administrao pblica, com destaque para a moralidade, a legalidade, a transparncia, a legitimidade e, nos dias atuais, um alto ndice de profissionalismo capaz de apresentar, nos atos administrativos, eficcia, eficincia e efetividade. 2

No pode dispensar a participao popular, por meio do direito de petio, do direito de iniciativa de projeto de lei, do Oramento Participativo, entre tantos outros. assim que se concretiza o controle social, significativo para estimular a gesto pblica ao atingimento desses propsitos, que so muito mais do que intenes polticas, princpios que so da moderna Administrao pblica. Numa democracia o poder no pode ficar isolado na mo dos polticos, mas compartilhado com os vrios segmentos da sociedade o que, para muitos, ainda pode parecer uma utopia, mas o grande projeto que, com avanos e recuos, vai amadurecendo no mundo atual. A propsito, num testemunho de sua experincia com Oramento Participativo frente da prefeitura de Porto Alegre, Tarso Genro taxativo quanto a essa separao: Creio que a principal conquista democrtica da revoluo burguesa, (...) foi a separao da estrutura formal do Estado com a sociedade, uma separao fundamental para a afirmao das grandes democracias modernas. necessrio hoje que reforcemos esta separao, reforcemos pela conferncia de identidade pblica clara e transparente aquilo que Estado e aquilo que sociedade. E para conferir identidade pblica sociedade, tem ela que estar estruturada e organizada para dialogar com o Estado e referir-se a ele enquanto sociedade civil e criar uma esfera pblica no estatal, onde Estado e sociedade estabeleam seus conflitos, seus conceitos, seus consensos (GENRO, 1997, p. 18). Este esprito de justia social, emblemtico como proposta para uma democracia real, cidad positivado com firmeza na Constituio Federal de 1988, logo no seu art. 3: Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I constituir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Tais objetivos fundamentais evidentemente dizem respeito diretamente ao interesse popular de que sejam realmente perseguidos, o que, por si s, justifica o direito que sociedade tem que ser concedido para que se pronuncie diretamente sobre eles e no somente por meio da democracia representativa. a que entra a validade do Oramento Participativo, naturalmente no como mera formalidade, mas como um processo objetivo, como ver-se- mais adiante. 1.1.Democracia: da gora ao agora No sculo V a.C., mais conhecido como o sculo de Pricles, Atenas, uma das cidades-estados da Grcia Antiga, vivenciou a democracia direta. Os cidados (formando uma multido de 3.500 a 6.500 pessoas) reuniam-se na gora, a praa pblica, com os governantes. O encontro era o momento para prestao de contas pelos que estavam no governo da cidade e decises administrativas com a assemblia, da qual, todavia, no podiam tomar parte escravos e mulheres. A excluso destes era devida s normas do estado ateniense que neles no reconheciam o direito cidadania, evidenciando que, em termos reais, a democracia j se mostrava, contraditoriamente, excludente. 3

A evoluo das sociedades, com a expanso das cidades e da rea de muitos pases, indo muito alm dos limites geogrficos do que eram as cidades-estados, inviabilizou a preservao do exerccio da democracia direta. Como nova alternativa, com a fundao do Estado Liberal (aps a Revoluo Francesa), surgiu a democracia representativa, em que no parlamento os diversos segmentos sociais passaram a se fazer representar por pessoas por eles eleitos para, na esfera parlamentar, defender os interesses populares, suas reivindicaes e sugestes e at mesmo reclamaes contra os governantes. Os estudiosos, apesar das restries, entenderam, desde o comeo, que diante da impossibilidade da manuteno do modelo de democracia da gora ateniense, a alternativa seria mesmo a democracia representativa. o que sintetiza, em artigo sobre o assunto, o jurista Dalmo de Abreu Dallari: Sendo muito grande o nmero de pessoas com direito a participar do governo da sociedade e sendo bastante numerosas e diversificadas as decises a serem tomadas quase todos os dias, estabeleceu-se a democracia representativa como alternativa possvel (DALLARI, 2010, p.1). Com o tempo, essa forma de representao da sociedade foi apresentando diversas debilidades, notadamente na primeira metade do sculo XX. Estava constatado que a democracia representativa no mais atendia aos seus objetivos de defender os interesses populares, voltando-se mais para os interesses de grupos empresariais ou outros segmentos, principalmente das elites. Registrou-se, ento, uma crise na democracia que foi uma crise da representao poltica, conforme explica Diogo de Figueiredo Moreira Neto, acentuando que a representao poltica, que durante tanto tempo havia atendido a um mnimo de exigncias de legitimidade do poder legitimidade quanto origem --, sofria a eroso provocada pelo crescente distanciamento entre a sociedade e o Estado legitimidade quanto destinao e ao exerccio do poder (MOREIRA NETO, 1992, p. 6). O modelo de Estado, ento, mostrou-se exaurido, do ponto de vista da representatividade popular, conforme explica o professor de Direito e procurador do Estado de So Paulo Jivago Petrucci: Como antdoto para tal enfermidade do Estado, buscou-se legitimar as aes estatais atravs de mecanismos que garantissem uma vinculao entre as decises polticas e a vontade da populao. Inseriram-se, pois, nos ordenamentos jurdicos das naes modernas, instrumentos para que o povo participasse diretamente da formulao da vontade governamental, originando o conceito de democracia semidireta ou participativa, definida como um processo de construo gradual que no compreende o banimento de todas as formas de representao, mas sua substituio por aqueles instrumentos de participao popular que implicam interveno do governado na governana e seu controle sobre os governantes (PETRUCCI, 2004, p. 5). na mesma direo a opinio da constitucionalista Maria Macedo Ferrari, ao se reportar s deficincias na democracia representativa praticada no Brasil, observando que os eleitos, como representantes do povo, nem sempre honram os mandatos recebidos, mostrando-se como incompetentes e frustrando a expectativa popular fato este que tem propiciado a adoo de certos mecanismos de participao e controle direto da sociedade sobre a ao dos representantes, 4

mesmo porque o ideal do exerccio da Democracia direta nunca desapareceu ( FERRARI, 2003, P. 329). Essa nova realidade sinalizou para a necessidade da criao e utilizao de instrumentos ensejadores da implementao de inovaes no processo democrtico, com a instituio dos instrumentos de democracia semidireta ou participativa. Esta surgiu no para anular a democracia representativa, que permaneceu como meio formal, de ndole constitucional, de representao da sociedade. Ficava cristalino que a proposta da democracia participativa era e continua a se r a complementaridade atuao da democracia representativa. A funo complementar da democracia participativa destacada por Emir Sader, com base na experincia que teve com Oramento Participativo na gesto de Luiza Erundina na Prefeitura de So Paulo. Para ele, "as experincias polticas que assumiram o nome de democracia participativa em geral se opem ou buscam complementar as formas de democracia representativa" (SADER, 2003, p. 657). No vem de hoje a constatao da necessidade da complementaridade da democracia participativa, entre outros objetivos, como caminho para suprir as deficincias e fragilidades diagnosticadas no exerccio da democracia representativa. Ainda na dcada de 80 do sculo XX Noberto Bobbio j admitia esse papel da democracia participativa: Parto de uma constatao sobre a qual podemos estar todos de acordo: a exigncia, to freqente nos ltimos anos, de maior democracia exprime-se como exigncia de que a democracia representativa seja ladeada ou mesmo substituda pela democracia direta (NOBBIO. 2002, P. 53). Acerca desta matria, so elucidativas as reflexes da jurista Maria Goretti Dal Bosco, ao enfocar a democracia no s como forma de governo, mas tambm como direito fundamental de quarta gerao: Modernamente, a democracia deve ser considerada mais como um direito do que umas forma de governo. Um direito novo, de quarts gerao. A tese do professor Paulo Bonavides, para quem os direitos individuais seriam os de primeira gerao, os direitos sociais, de segunda e os direitos da fraternidade, de terceira gerao. E acrescenta: os direitos humanos de primeira gerao pertencem ao indivduo, os de segunda,ao grupo, os da terceira, comunidade e os de quarta gerao, ao gnero humano (DAL BOSCO, 1996, p. 142). Complementa acentuando que " a democracia direito do povo" e que "se converte em pretenso da cidadania titularidade direta e imediata do poder, subjetivado juridicamente na conscincia social e efetivado de forma concreta pelo cidado, em nome e em proveito da sociedade, e no do Estado" (DAL BOSCO, 1996, P. 142). O que seria, ento, neste comeo de sculo, a democracia? Para esta pergunta, pode se encontrar resposta no jurista Paulo Bonavides, contextualizando-a na realidade poltico-institucional brasileira, nos seguintes termos: Ao nosso ver, a democracia, conforme temos reiteradamente assinalado, , a esta altura da civilizao poltica, direito do gnero humano, direito da quarta gerao, direito cuja universalidade, em rigor, deriva de sua natureza principal e, como princpio, entra ele de forma constitutiva no ordenamento republicano, precisamente com o caput do art. 1, onde o constituinte qualifica por democrtico o nosso Estado de Direito ( BONAVIDES, 2003, P. 255).

Esse panorama que se traa da democracia nos dias atuais encontra apoio nas reflexes de outros pensadores polticos brasileiros, entre os quais Jos Eisenberg, que oferece uma definio atualizada de democracia: Democracia no meramente um regime em nome do povo, governado por seus representantes eleitos, mas um governo do povo, em que os consentimentos gerados no seio deste legitimam permanentemente decises governamentais, tornando-as, desta maneira, decises vinculantes (EISENBERG, 2003, p. 200). J o socilogo Boaventura dos Santos prefere se entregar a uma prospeco do futuro da teoria democrtica, utilizando para isso os seguintes argumentos: A renovao da teoria democrtica assenta, antes de mais, na formulao de critrios democrticos de participao poltica que no confinem esta ao acto de votar. Implica, pois, uma articulao entre democracia representativa e democracia participativa. Para que tal articulao seja possvel , contudo, necessrio que o campo do poltico seja radicalmente redefinido e ampliado. (SANTOS, 1997, p. 270-271). 1.1.1. Instrumentos da democracia participativa No Brasil, a Constituio foi to prdiga ao estabelecer instrumentos de democracia participativa que acabou sendo denominada de "Constituio Cidad". Os seus autores se empenharam no sentido de, com a promulgao dela, configurar um novo ordenamento constitucional que situasse a cidadania como um dos seus pilares. nessa vertente que Diogo Figueiredo Moreira Neto v a Constituio Federal: Em suma, uma Constituio que contm mais de meia centena de dispositivos matriciais do Direito de Participao j enseja uma preocupao vlida com a urdidura de seu tratamento doutrinrio sistemtico, no s com vistas melhor interpretao do seu conjunto como ao aperfeioamento da busca da finalidade a que todos convergem: a instituio de uma democracia participativa em que se harmonizem eficincia e legitimidade (MOREIRA NETO, 1992, p. 183). Entre esses instrumentos positivados na Carta Magna promulgada em 1988 esto os seguintes: - poder poltico de deciso do cidado sobre a coisa poltica, com base no artigo primeiro que colocava o povo tambm como detentor do poder; - direito participao poltica, o que embasa o direito audincia pblica; - princpio associativo com direito formao de entidades representativas dos seus filiados, tais como associaes e sindicatos profissionais, entre outras; - publicidade dos atos administrativos, com exceo apenas daqueles de veiculao vedada por razes de Estado; - devido processo legal, aplicvel realizao de audincia pblica (como espcie processual administrativa), com garantia do contraditrio, de forma a assegurar o amplo debate de propostas e idas; - cooperao das entidades representativas no planejamento municipal; - participao da comunidade, por meios dos conselhos especiais, das decises da Administrao pblicas envolvendo a seguridade social, a sade, a educao e a 6

habitao; - ao popular visando anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural. O cidado brasileiro, como se no bastasse o amplo espao de participao poltica e administrativa que lhe proporcionado na Constituio, ainda conta com outros instrumentos dispersos na legislao infraconstitucional. Entre estes, podemos relacionar os seguintes: - acompanhamento de licitaes feitas pela Administrao por meio de audincias pblicas, nos casos especficos previstos na Lei n 8.666/ 93, que dispe sobre licitaes e contratos pblicos; - participao popular na elaborao dos planos diretores e leis oramentrias dos municpios, de conformidade com o Estatuto da Cidade; - participao e acesso, em tempo real, gesto fiscal em todos os entes federativos, como determinam a LRF e a Lei Complementar n 131/2009; - audincias pblica, com a presena de entidades privadas, quando forem, por convenincia administrativa, convocadas pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente, para debate de estudos de impacto ambiental, como assegura a Lei n 6.938; - audincia pblica para tratar de matria objeto de processo administrativo popular, antes da tomada de deciso, sempre que a autoridade entenda necessrio a oitiva popular, nos termos da Lei n 9.784/99, que regulamenta o processo administrativo na Unio; - audincia pblicas para discusso com usurios na delegao de servios pblicos, de conformidade com a Lei n 8.897/95, que disciplina as concesses e permisses dos servios pblicos. Procurando sintetizar todo esse embasamento referente ao assunto, o jurista Paulo Modesto prefere falar do uso do que denomina de instrumentos processuais "empregados na administrao pblica, com maior ou menor grau de autenticidade e integrao social", citando os seguintes: - consulta pblica; - audincia pblica; - colegiados pblicos, representativos de cidados ou de entidades representativas do direito de integrar rgo de consulta ou de deliberao colegial do Poder Pblico; - assessoria externa, pela convocao da colaborao de especialistas para formulao de projetos, relatrios ou diagnsticos sobre questes a serem decididas; - denncia pblica, como instrumento de formalizao de denncias quanto ao mau funcionamento ou responsabilidade especial de agente pblico; - reclamao relativa ao funcionamento dos servios pblicos, no concernente relao jurdica entre o Estado ou concessionrio do Estado e o particular-usurio; - colaborao executiva, por organizaes que desenvolvam, sem fim lucrativo, com alcance amplo ou comunitrio, atividades de colaborao em reas de atendimento social direto; - ouvidoria; - controle social;

- fiscalizao orgnica, ou seja, a obrigatoriedade, por exemplo, de participao de entidades representativas em concursos pblicos. Tamanha quantidade de dispositivos constitucionais e constantes na legislao ordinria em favor da cidadania configura a adequao do Brasil, a partir dos anos de 1980, ao novo constitucionalismo que passou a se consolidar internacionalmente. uma transformao em processo com o objetivo de fortalecer o cidado quanto sua dignidade e ao usufruto dos seus direitos essenciais. Para chegar a esse usufruto, esse cidado no pode deixar de contar com um aparato, do ponto de vista constitucional que o conduza a um crescente potencial de exerccio de cidadania, condio sine qua non para a efetivao de uma autntica democracia. nesse contexto que se insere o Oramento Participativo, sobre o que falaremos mais adiante, cuidando, antes, de uma abordagem sobre a origem, natureza e objetivos do Oramento Pblico, para que se tenha uma noo bsica do que representa a lei oramentria na Administrao pblica. 1.1.2. Oramento pblico: origem, natureza e objetivos O oramento pblico surge nos sistemas feudalistas da Idade Mdia, j para fins de controle, devido ao cansao causado pelos abusos por parte dos monarcas na cobrana de impostos, sem prvia autorizao legislativa. Diante daquela situao, a sada foi criar o oramento pblico, para prever legalmente despesas e fontes de receitas nos governos, bem como a criao de qualquer imposto, alm dos j existentes. Foi institudo, pois, j com as funo de controle da gesto pblica (no caso, a monarquia), como freio postura absolutista que os reis eram sempre tentados a assumir. A partir de ento, no mais poderia haver cobrana de tributos que no estivessem programados no oramento, princpio consagrado na Magna Carta de 1215, na Inglaterra. Com base no princpio das partidas dobradas (pelo qual, para cada despesa programada deve haver previso da respectiva receita, com a devida previso de fonte) e outros conhecimentos contbeis e jurdicos, o oramento foi ganhando sua formatao,com o modelo ingls ficando totalmente desenvolvido no sculo XIX. O aperfeioamento desse instrumento prosseguiu, com sua adoo por outros pases, dando um passo significativo para sua modernizao no incio do sculo XX, com a instituio do oramento-programa. No Brasil, o oramento pblico s ganha um formato mais claro com o advento da Repblica, cuja proclamao indicava a perspectiva de mudanas de prticas na gesto pblica, que passava do figurino monrquico para o republicano, mais aberto s inovaes administrativas. A proposta republicana se fazia sentir, dentre outras maneiras, pelo interesse em melhorar a utilizao dos recursos pblicos pelo Poder Central, agora chefiado pelo Presidente da Repblica. a poca em que comea a se propugnar maior profissionalismo na feitura dos oramentos, mais critrio na definio de despesas prioritrias e at mesmo, pela voz de Rui Barbosa, do fortalecimento do controle externo da coisa pblica, mediante a criao dos tribunais de contas, para auxiliarem, tecnicamente (sobretudo juridicamente) o Poder Legislativo no julgamento das prestaes de contas governamentais. Dessa etapa de euforia com a nascente Repblica brasileira houve, pois, alguns frutos teis para uma melhor aplicao dos dinheiros pblicos, incluindo-se ai a criao, na dcada de 1890, do Tribunal de Contas da Unio (TCU). No Brasil, o oramento pblico, por no ser impositivo, mas meramente autorizativo, acaba sendo questionado por alguns doutrinadores at mesmo como lei ordinria. Para eles, no passa de um ato-condio, aquele que, segundo o Direito Administrativo, se antepe a 8

outro ato para permitir a realizao deste. Ou seja, o oramento serviria como ato-condio para a realizao das despesas na Administrao, sem o rigor que uma lei deve ter. Portanto, lei permissiva, funcionando como ato-condio, o que significa dizer que, na gesto pblica, todas as despesas somente podero ser efetuadas se autorizadas na lei oramentria. Essa fragilidade do oramento d margem aos freqentes contingenciamentos que ele sofre por parte dos governantes, acarretando um certo descrdito. H quem encare a situao numa outra perspectiva: a de que o fortalecimento da cidadania poder inibir o excesso de discricionariedade na execuo oramentria, ou seja, o grande nmero de suspenso de recursos na lei oramentria. A responsabilidade implcita no oramento pblico, ainda que com carter autorizativo e no impositivo, ressaltada por um dos mais experientes conselheiros de contas do pas, Helio Saul Mileski, do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Ele salienta essa responsabilidade ao apresentar sua definio de oramento pblico: Como o Estado desempenha uma intensa atividade financeira arrecadando, despendendo e administrando recursos financeiros no sentido de realizar os seus objetivos de interesse pblico, h a necessidade de utilizao de um meio que discipline essa ao estatal por um determinado espao de tempo. Esse meio chama-se oramento pblico (MILESKI, 2209, p. 31). esta tambm a postura de Rgis Fernandes de Oliveira, para quem, "a pea oramentria deixa de ser mera formalidade a ser cumprida pelo Legislativo, passando a ser, alm de um programa de governo, item fundamental na responsabilidade do agente pblico" (OLIVEIRA, 2001, p. 37-38). Nesta linha de raciocnio, frisa ainda que o oramento pblico Deixa de ser mero documento financeiro ou contbil para passar a ser instrumento de ao do Estado. Atravs dele que se fixam os objetivos a serem atingidos. Por meio dele que o Estado assume funes reais de interveno no domnio econmico (OLIVEIRA, 2001, p.38). Apoiado nesta viso de oramento, aquele jurista prega a necessidade da participao popular no ciclo oramentrio (PPA, LDO e LOA), conforme se pode deduzir destas observaes: "De outro lado, deve o Poder Pblico incentivar a participao popular e a realizao de audincias pblicas, durante o processo de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramento anuais" (OLIVEIRA, 2001, p. 84). A defesa da participao popular no ciclo oramentrio tambm feita pelo tributarista Kiyoshi Harada, sob o argumento de que o direcionamento de despesas pela LOA deve respeitar a vontade mdia da populao, pois a LOA outra coisa no se no o instrumento de exerccio da cidadania, significando prvio consentimento popular na realizao das despesas fixadas (HARADA, 2002, P. 54). Por seu lado, Ricardo Lobo Torres, um dos mais respeitados doutrinadores nacionais em matria oramentria, leciona que, "apesar de no ser fundante de valores, o oramento se move no ambiente axiolgico, eis que profundamente marcado pelos valores ticos jurdicos que impregnam as prprias polticas pblicas" (TORRES, 1995, p. 85). No entendimento de Ricardo Lobo Torres, "a lei oramentria serve de instrumento para a afirmao da liberdade para a consecuo da justia e para a garantia e segurana dos 9

direitos fundamentais" (TORRES, 1995, P. 85). Manifesta-se Torres a favor da formao, no Brasil, de uma cultura oramentria, a respeito do que diz faz estas colocaes: O debate permanente sobre a feitura do oramento, as discusses entre os polticos em torno das prioridades da despesa pblica, a participao e o interesse do povo na preservao e no respeito aos princpios da boa administrao oramentria e a eficincia do controle da execuo oramentria, tudo isso contribui para formar a cultura oramentria (TORRES, 1995, p. 25). Esta nova viso de elaborao e execuo oramentria encontra receptividade entre tcnicos e estudiosos da gesto pblica e na sociedade civil por implicar a viso concebida na CF/ 88, ao estabelecer um ciclo oramentrio para a gesto pblica, iniciando-se pelo PPA (Programa Plurianual de Investimentos). No PPA, o governante, no primeiro ano do seu mandato, formaliza os projetos e programas a serem cumpridos em mdio prazo, ou seja, nos trs anos seguintes de sua gesto e no primeiro ano do mandato do seu sucessor na Chefia do Executivo, aplicando-se a exigncia na Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Todos esses entes federativos, em cada exerccio, devem elaborar e encaminhar ao Legislativo, para discusso e votao, para execuo no ano seguinte, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) no primeiro semestre e a Lei Oramentria Anual (LOA) no segundo semestre, completando-se, assim, o ciclo oramentrio que deve garantir a compatibilidade do PPA com a LDO e a LOA para cada exerccio, isto , para cada ano abrangido por esse PPA. Antes da Constituio de 1988, no havia nem PPA, nem LDO, mas apenas o oramento anual, elaborado segundo as normas gerais de Direito Financeiro estabelecidas na Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964 e que ainda se encontra em vigor, tendo recebido, ao longo do tempo, algumas alteraes. Dispe sobre as normas gerais para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Dever ser substituda por uma nova lei, complementar, regulamentando o disposto no pargrafo 9 do art. 165 da CF/88, que o seguinte: 9. Cabe a lei complementar: I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; II estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. J tramitam no Congresso Nacional vrias propostas visando redao e votao da nova lei, j denominada de Lei de Qualidade Fiscal, que ser abordada mais detalhadamente mais adiante. O debate a respeito da Lei de Qualidade Fiscal se processa no somente no mbito do Legislativo Federal, mas tambm em diversas instituies, que vo apresentando sugestes aos trs projetos com o mesmo fim formalizados no Senado. Mesmo com um maior envolvimento da sociedade no controle social da execuo oramentria na gesto pblica, a permanncia da condio simplesmente autorizativa nas leis oramentrias ainda motivo para desnimo daqueles que defendem o oramento participativo, ainda que no na sua totalidade, mas nos itens mais significativos para o interesse coletivo. O jurista Jos Nilo de Castro, um dos maiores especialistas 10

brasileiros em Direito Municipal, mostra desencanto ao se reportar ao assunto: As audincias e consultas pblicas na elaborao das Leis Oramentrias tem sido realizadas, aqui e alhures. Mas, como os oramentos pblicos, que se constituem as leis mais importantes depois da Constituio, so autorizativas, os efeitos dos instrumentos da democracia de proximidade (participao popular) no so alcanados, tendo ficado apenas na formulao romntica da participao, porque o povo, o dono do poder, no acompanha e, por outro lado, nem sempre so transparentes os poderes pblicos, exceo dos poderes municipais (CASTRO, 2009, p. 374). J o jurista Afonso Aguiar, tambm especialista em assuntos municipalistas, tributrios e oramentrios, tem um olhar mais entusiasmado para a questo do oramento pblico. A respeito, ele diz que Se houve poca em que o oramento pblico no passava de um instrumento autorizatrio de arrecadao de receitas e realizao de despesas pblicas, hoje, no mais h quem conteste sua utilizao como instrumento de planejamento e anlise, necessrio implantao de uma poltica econmica e social mais aperfeioada, dando, assim, s receitas pblicas, dinheiro do povo, uma destinao e aplicao mais aceitvel politicamente, com a produo de resultados mais eficientes em proveito da coletividade ( AGUIAR, 1997, P. 43). De qualquer modo, inegvel a melhoria do nvel das nossas peas oramentrias pblicas, notadamente a partir da dcada de 1970, quando comeava a ficar para trs a idia caolha de que oramentar apenas cumprir o princpio segundo o qual, na Administrao, s pode ser feito o que est permitido em lei. Transportando esse princpio para a questo oramentria, claro estava que oramento tinha como finalidade primordial autorizar as despesas a serem feitas pela gesto pblica, para que no tivessem que ser efetuadas sem a previso legal, indispensvel ao ato administrativo. No se olhava, ento, para um outro lado igualmente estratgico e bastante vlido do oramento, que o de funcionar como instrumento de planejamento da gesto pblica, aproveitando-o como meio de autorizao legislativa para viabilizao de projetos, construo de obras e outros empreendimentos com os quais o gestor pblico teria que beneficiar a populao. Se ainda no estava ntida como est hoje a vertente de planejamento na ao de oramentar receitas e despesas na Administrao pblica, hoje no h como abstrair essa finalidade das leis oramentrias. Ao inovar na questo oramentria, criando um ciclo oramentrio, em que seus componentes guardam conexo entre si, a Constituio de 1988 veio valorizar, na gesto pblica, a funo oramento como funo de elaborar e implementar projetos, programas e aes voltadas para o atendimento s demandas postas pela sociedade, naquele tempo por intermdio dos seus representantes nas casas legislativas. Ainda sem espaos organizados e articulados para agir com poder real de reivindicao, como acontece a partir da adoo de mecanismos de democracia participativa, a sociedade tinha, antes da dcada de 1950, nos plenrios legislativos e nos jornais (ento poderosos por falta, ainda, da concorrncia da televiso, que mal acaba de chegar ao pas), seus espaos para falar ao Poder Pblico, apresentando demandas coletivas, sugerindo, criticando,denunciando. A Carta de 1988 reconfigurou a questo oramentria na gesto pblica, estabelecendo um ciclo ao qual se incluam o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), alm de manter o oramento anual (agora denominado de Lei Oramentria Anual-LOA), direcionado e conectado, em seus pontos essenciais com programas, projetos e metas preconizados no PPA. Estava fortalecida, pois, o potencial das leis oramentrias 11

como peas de planejamento. 1.1.3. Oramento Participativo: adoo, experincia e outros aspectos No Brasil, o uso do Oramento Participativo teve incio ainda na dcada de 1970, em alguns municpios brasileiros, como forma de o Poder Executivo consultar a populao sobre suas prprias demandas (habitao, educao, sade, transporte, saneamento e outras). Antes preso tecnoburocracia e aos resqucios de uma poltica ultrapassada, o poder local passava, ento, a se abrir interlocuo com a sociedade, estimulada pelos anseios de participao popular que se adensavam na razo direta do esgotamento do regime militar, que, pela sua natureza, cerceava essa vontade de ingerncia nas decises referentes coisa pblica. No perodo de 1975 a 1986 se desenvolveram as primeiras experincias brasileiras de Oramento Participativo, contemplando os municpios de Piracicaba (SP), Lajes (SC), Campinas (SP), Vila Velha (ES), Boa Esperana (ES), Rio Branco (AC), Toledo (PR), Prudente de Morais (MG), Juiz de Fora (MG) e Pelotas (RS). Elas, ao mesmo tempo que atenderam a um objetivo especfico, a participao social na elaborao dos oramentos dessas localidades, serviram de impulso ao exerccio da democracia participativa, sob outras formas. Nos anos de 1970, o Brasil assistia ao esgotamento do perodo militar, simultaneamente existncia de demandas sociais reprimidas. Havia, ento, uma nsia por participao coletiva nas decises administrativas, que cresceu na dcada seguinte, refletindo-se diretamente nos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, convocada para a feitura da nova Constituio Federal, que seria promulgada em 1988. O cientista poltico Leonardo Avritzer lembra esse perodo, dele fazendo esta anlise: A partir dos meados dos anos 1970, comea a ocorrer no Brasil o surgimento daquilo que se convencionou chamar de uma sociedade civil autnoma e democrtica. Tal fato esteve relacionado a diferentes fenmenos: um crescimento exponencial das associaes civis, em especial das associaes comunitrias; uma reavaliao da idia de autonomia organizacional em relao ao Estado; a defesa de formas pblicas de apresentao de demandas e negociao com o Estado (AVRITZER, 2007, P. 405-406). Aduz aquele pesquisador que "o crescimento das formas de organizao da sociedade civil no Brasil foi um dos elementos mais importantes da democratizao do pas" (AVRITZER, 2007, P. 406). Outros subsdios sobre a articulao de foras comunitrias so oferecidos por Ana Claudia Teixeira, ao lembrar que o OP no a nica forma de gesto democrtica experimentada pelos municpios. Ele faz parte de um conjunto de iniciativas que, desde a segunda metade da dcada de 1970, fizeram emergir propostas de deixar a administrao pblica mais permevel participao popular, tornando-se contrapontos ao regime militar. Os mutires para a construo de casas populares e as hortas comunitrias em Lages, Santa Catarina, entre 1976 e 1982, durante o governo MDB (Movimento Democrtico Brasileiro), so um exemplo (TEIXEIRA, 2003, p. 191). Essas iniciativas precursoras j representavam os efeitos do movimento pelo fortalecimento dos municpios brasileiros, que se esboa a partir da dcada de 1940 e se intensifica a partir da dcada seguinte, desaguando na consagrao, pela primeira vez em nossa histria 12

constitucional, do Municpio como ente integrante da Federao no Brasil. Em conseqncia, tem-se a partir da dcada de 1980 a ampliao da autonomia poltica e financeira dos municpios, que, se ainda no chegou ao nvel esperado, pelo residual centralizador que ainda perdura no Governo Federal (Unio), passou por considerveis avanos. Um deles foi e est sendo uma maior interlocuo entre o Poder local e sua populao, por vrios meios e mtodos, entre os quais o Oramento Participativo. Logo veio a percepo de que o Municpio o ente federativo por excelncia para a concretude da democracia participativa, em razo da proximidade entre gestor e administrados, sem o distanciamento geogrfico existente entre os habitantes das cidades em relao aos Governos estaduais e, mais ainda, com referncia ao Governo Federal. Os fatores determinantes do surgimento do Oramento Participativo no Brasil so analisados sob diversas ticas. Uma delas do especialista em questes tributrias e oramentrias Marcos Nbrega: Na verdade, entende-se que um dos fatores que levaram ao surgimento do oramento participativo foi a total inoperncia, inrcia dos legislativos, sobretudo dos legislativos municipais, em discutir matrias de natureza oramentria. Na maioria das vezes, os oramentos no so sequer discutidos e recebem aprovao sem nenhuma apreciao material (NBREGA, 2002, p. 96). Para a jurista Dayse Coelho de Almeida, o oramento participativo e as audincias pblicas so formas de participao que tem sido bastante enaltecidas e servem para embasar a afirmativa de que o povo quer e pode participar do processo de tomada de decises, e sabe sim discernir o que deseja dentre vrias opes, o que esvazia o discurso preconceituoso que s o povo educado pode decidir sobre seus rumos (ALMEIDA, 2009, p. 2). As audincias pblicas representam um espao para a presena legtima e democrtica da sociedade nas decises dos gestores pblicos, devendo ser usufrudo pelas associaes comunitrias e outras entidades da sociedade civil. salutar esse processo, desde que no seja maculado por ingerncias polticas ou de outra ordem que as afastem do compromisso unicamente com o interesse coletivo, o bem comum. O direito audincia pblica, originado no Direito Anglo-Saxo, alcanou acolhida internacional j no sculo XX, sendo recepcionado em diversos tratados e convenes internacionais. Est, implcita ou explicitamente, assegurado no Pacto de San Jos da Costa Rica, Declarao Universal dos Direitos Humanos; Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos e Declarao dos Direitos e Deveres do Homem, s para se valer de alguns exemplos. Fazem-se estas consideraes por ser a audincia pblica o preferido entre os procedimentos adotados no Oramento Participativo, como demonstra uma avaliao do OP nos municpios que o utilizam. Embora no tenham poder vinculante, as reivindicaes feitas em nome da populao em uma audincia pblica se revestem, de qualquer modo, de algum peso no processo de definio dos projetos, programas e aes que iro compor principalmente a Lei Oramentria Anual do Municpio. Por isso mesmo, so parte essencial para o Oramento Participativo, seja quando este adotado pelo Poder Executivo Municipal, seja quando o debate sobre a proposta oramentria anual da municipalidade se d j na Cmara Municipal, entre os vereadores e lideranas representativas da sociedade.

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 que o modo como se processa o Oramento Participativo no rigorosamente igual em todos os municpios que o adotam, variando at mesmo em um mesmo municpio (quando h mudana de natureza partidria e/ ou ideolgica na Chefia do Executivo local) quanto metodologia. No Rio de Janeiro, por exemplo, numa administrao, o OP foi iniciativa do Prefeito, portanto, na fase de elaborao da proposta oramentria. Em outro momento, sendo outro o Prefeito, este no tomou qualquer iniciativa quanto ao OP, deixando que a Cmara o fizesse, quando da chegada e tramitao, na Casa, do projeto da LOA do Municpio, limitando-se a ouvir representantes dos bairros e das entidades sociais em audincias na prpria Cmara. A diferena, nesse caso especfico, que o Prefeito, tratando-se de matria oramentria possui, institucionalmente, muito mais poder do que os vereadores. O Prefeito est frente da elaborao da proposta e d a palavra final a respeito do que nele deve constar ou no. Por sua vez, os vereadores possuem competncia legal para apresentar e aprovar emendas ao projeto, mas com limitaes impostas legalmente, por se tratar de matria financeira, portanto, sem a mesma flexibilidade que tem o Prefeito para acatar as propostas encaminhadas pela populao. H os que optam pela realizao de assemblias nas diversas reas do municpio, coletando sugestes para o Oramento-Programa a ser elaborado, tomando como exemplo o sucesso com essa frmula em Porto Alegre, referncia de OP no s no Brasil, mas tambm para cidades do Exterior. Em outros, a discusso ocorre de modo mais simplificado, em encontros de menor porte, apenas com os representantes de cada rea do municpio. H tambm o caso das cidades em que o Oramento discutido apenas no ambiente da Cmara Municipal, indo at ela as lideranas representativas da sociedade. Tem-se conhecimento tambm das experincias com OP apenas por meio eletrnico, sendo as consultas pblicas feitas por meio do site da Prefeitura, como j aconteceu, por exemplo, em Contagem, na Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Com os avanos alcanados na tecnologia da informao, as gestes municipais passaram a contar com mais um meio de interlocuo com a sociedade, valendo-se de uma nova opo de consulta populao para o Oramento Participativo: a Internet. Sobre o assunto, o socilogo Srgio Amadeu, ex-Coordenador do Governo Eletrnico do Municpio de So Paulo, afirma que governos em rede podem ser instrumentos democrticos a servio da cidadania e da participao poltica. Processos pblicos, como o Oramento Participativo, ganham mais um espao de envolvimento da comunicao, de recolhimento de opinies e propostas, como podem articular consultas eletrnicas (SILVEIRA, 2002, p. 75). Para os entusiastas do OP, o essencial que ele seja utilizado da maneira possvel na realidade de cada municpio, por ser uma maneira de a Administrao local abrir espaos participao popular. Ou seja, acham que mais interessante OP do que a no adoo do instrumento, pois, no havendo o processo de consulta, acentua-se o risco da persistncia da cultura do oramento de gabinete, preparado isoladamente, sem nenhum tipo de articulao com a comunidade. O importante , nas condies possveis, dado o encurtamento da distncia entre o poder pblico e o cidado na menor circunscrio territorial (o municpio), motivar a participao da sociedade, sem o que nenhuma gesto pblica se poder haver por exitosa (RONZANI, 2005, p. 14

1). A facilidade de adaptar o Oramento Participativo s diferentes realidades dos municpios brasileiros que torna possvel que ele possa ser adotado em qualquer regio do pas, sendo o seu sucesso resultante do empenho dos gestores que a ele recorrem e no dependente de fatores sociais e econmicos. O fato das experincias vitoriosas com o OP acontecerem em municpios de regies distintas do Brasil comprova pragmaticamente a flexibilidade do OP, que planejado, formatado em conformidade com as caractersticas e as condies econmicas, sociais, polticas e at geogrficas de cada municpio. Esse lado da questo analisado por Leonardo Avritzer: O que torna o OP influente como proposta de redemocratizao do oramento o peso dos municpios onde ele praticado. Em 2002, o OP foi praticado nos municpios de So Paulo, Belo Horizonte, Recife e Porto Alegre, cidades com um enorme peso nacional e regional. No entanto, discutir a prtica do OP tambm reconhecer as enormes variaes que existem entre essas cidades ou entre os 103 municpios que praticaram o OP entre 1997 e 2000 (AVRITZER, 2003, p.30). Pela sua natureza, oramento no pode deixar de ser utilizado como instrumento responsvel de planejamento administrativo, tendo que trabalhar com as prioridades ditadas no pelo Prefeito e sim pela sociedade, pois as dele, geralmente, no coincidem com as da populao, em sua quase totalidade. Portanto, se o oramento para o povo, que este seja chamado a dizer o que gostaria de ver nele, para atendimento s demandas sociais. Somente assim, por meio do oramento, estar sendo feito um planejamento administrativo de olho principalmente na problemtica social, nas carncias em setores como educao, sade, transporte e outros; enfim naqueles projetos, programas e aes que possam propiciar a melhoria das condies de vida da populao, sobretudo as menos favorecidas economicamente. O emprego do OP visto com perspectivas favorveis, na opinio de Ana Claudia Chaves Teixeira, expressa nestes termos: A Constituio de 1988 forneceu ainda capacidades financeiras e legais que permitiriam aos municpios a administrao de questes locais (Farias, 200). Estas novas capacidades sero importantes para o desenvolvimento da experincia do OP, que se tornar a mais inovadora forma de co-gesto e de controle social sobre o oramento j realizada no Brasil (TEIXEIRA, 2003, p. 191). Outro depoimento animador sobre a experincia brasileira com o OP de Oscar Jos Rover: No contexto do OP, a participao vista como um elemento que gera eficincia, na medida em que atravs dela se orienta o uso dos recursos pblicos de forma adaptada s necessidades e anseios das populao; gera transparncia da mquina pblica, oportunizando o controle social do uso do dinheiro pblico; forja a cidadania, na medida em que os espaos participativos so tambm espaos formadores de cidados, constituindo sujeitos polticos que se tornam mais preparados para a construo de polticas pblicas (ROVER, 2003, p.292). No Brasil, o Oramento Participativo tem sido adotado em mais de 200 municpios, entre os quais So Paulo, Rio de Janeiro, Fortaleza, Icapu (CE), Belm, Santo Andr (SP), Aracaju, 15

Blumenau (SC), Belo Horizonte, Cosmpolis (SP), So Bernardo do Campo (SP), Florianpolis, Vitria e Joinvile (SC). O Oramento Participativo, pelos reflexos positivos apresentados sobre as gestes pblicas locais, no se restringe ao Brasil, conforme registra o socilogo portugus Boaventura dos Santos, um dos estudiosos das experincias de democracia participativa internacionais. Segundo ele, somente na Amrica Latina, ele vem sendo adotado em 1.200 cidades, a exemplo do que acontece tambm em outros continentes. Fora do Brasil, podem ser mencionadas como praticantes do Oramento Participativo, entre outras cidades, Buenos Aires (Argentina), Rosrio (Argentina), Montevidu (Uruguai), San Salvador (Salvador), Barcelona ( Espanha), Saint Denis (Frana), Pieve Emanuele (Itlia), Palmela ( Portugal), Toronto (Canad), Manchester (Inglaterra), Bruxelas (Blgica) e Mons (Blgica). O instrumento comea a chegar tambm frica, mais exatamente a Praia, capital do Cabo Verde. L, espelhado na vivncia com o assunto que tem o Brasil, se iniciaram os preparativos para a utilizao do OP pela Cmara Municipal.

2 ORAMENTO PARTICIPATIVO NA LEGISLAO BRASILEIRA

Adotado inicialmente de modo voluntrio, o Oramento Participativo, mesmo ainda com um baixo ndice de aceitao no conjunto dos municpios brasileiros, se legitimou pelas experincias exitosas em grande parte das cidades em que foi utilizado. Esta foi uma das motivaes para que, na regulamentao dos arts. 182 e 183, por meio do Estatuto da Cidade, cuja proposta teve uma demorada tramitao no Congresso Nacional, houvesse uma grande articulao, sobretudo dos movimentos em defesa da reforma urbana, no sentido de que nele constasse um captulo (o 4) sobre a gesto democrtica da cidade. Foi um espao para a consagrao do Oramento Participativo em nvel municipal como obrigao legal, a partir, primeiramente, dos princpios formadores da democracia participativa existentes na CF/88, entre os quais os citados arts. 182 e 183. Essa obrigatoriedade viria posteriormente a ser reafirmada em outros documentos legais, conforme ver-se-, a seguir, em maiores detalhes. 2.1. Oramento Participativo e a Constituio Federal A Assemblia Nacional Constituinte, que funcionou de 1977 a 1988, foi prdiga ao inserir na Constituio Federal promulgada em outubro de 1988 mais de cinquenta dispositivos assecuratrios da participao popular na gesto pblica. Logo no seu art. 1 a Lei Maior de 1988 assegura ao cidado o amplo direito ao controle social e outras opes de acompanhamento e participao nas decises na esfera pblica, ao estabelecer que "todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio". Exatamente a partir desta incluso do povo no Poder, justifica-se que a Constituio contenha tantos dispositivos assecuratrios da prtica de formas de exerccio da democracia participativa ou semidireta. Mais especificamente ligada ao tema deste trabalho, merece destaque o art. 29, inciso XII, da CF/88 que obrigue cada Municpio a incluir, entre outros princpios, na respectiva Lei Orgnica a obrigatoriedade da "cooperao das associaes representativas no planejamento municipal". Considerando-se os termos da mesma Constituio, nos artigos disciplinadores da elaborao e votao das leis oramentrias, ir se constatar que o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA) no implicam apenas controle, preveno de despesas e fontes de arrecadao para a manuteno da mquina administrativa pblica. Implicando um planejamento financeiro para a execuo de programas e projetos, implicam tambm o prprio planejamento administrativo. Logo, enquadram-se no 16

"planejamento municipal" a que alude o art. 29, no inciso mencionado, constituindo-se, pois, fundamentao constitucional para a obrigatoriedade do Oramento Participativo no Municpio. Viu-se h pouco que oramentar, na Administrao pblica,, modernamente planejar, da o sentido da interpretao intensiva do art. 29 da Constituio Federal, suficiente para embasar toda a legislao que viesse depois dispondo sobre obrigatoriedade do Oramento Participativo. Essa determinao da Carta Magna de 88 foi cumprida por vrios municpios, se no quando da promulgao de suas Leis Orgnicas, mas no processo de reviso delas, j providenciada em vrias cidades, a partir da dcada de 1990. A exigncia contida na Constituio e a preocupao em buscar um mnimo de efetividade para o Estatuto da Cidade, a par de outros avanos legislativos envolvendo questes municipais, motivaram a atualizao das Leis Orgnicas em vrias localidades, entre as quais Fortaleza. Na verso revisada (datada de 2006) da Lei Orgnica do Municpio de Fortaleza, no art. 6 est disposto: Art. 6. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I rgos colegiados de polticas pblicas; II debates, audincias e consultas pblicas; III conferncia sobre os assuntos de interesse pblico; IV iniciativa popular de planos, programas e projetos de desenvolvimento; VI a elaborao e a gesto participativa do Plano Plurianual, nas diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para a sua aprovao pela Cmara Municipal. No Municpio do Rio de Janeiro, idntica providncia foi adotada, conforme o artigo 255 de sua Lei Orgnica: Art. 255. Fica garantida a participao popular na elaborao do oramento plurianual de investimentos, nas diretrizes oramentrias e no oramento anual e no processo de sua discusso [...] VI pelo oramento participativo. Os casos de Fortaleza e do Rio de Janeiro evidenciam que a Lei Orgnica do Municpio pode ser o espao ideal para recepcionar a obrigatoriedade do OP Municipal contida no Estatuto da Cidade. Desse modo, figurando na Lei Orgnica, no ter como deixar de ser cumprida como exigncia, j que estar inserida na Lei Maior do Municpio. Se em todos municpios fosse feita esta interpretao intensiva do art. 29 da CF/88 e houvesse conhecimento e interesse na efetividade do contedo do Estatuto da Cidade, certamente seria bem mais expressiva a quantidade de municpios que estariam fazendo do Oramento Participativo um instrumento democrtico para maior legitimidade das leis oramentrias do Poder local. Mas isso um problema vinculado necessidade de maior 17

e melhor educao social e poltica da populao, tema explorado mais no final deste trabalho. 2.2. Oramento Participativo e o Estatuto da Cidade O objetivo bsico do Estatuto da Cidade, denominao dada Lei n 10.257/01, de 10 de julho de 2001, foi regulamentar os arts. 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, dispondo o 182 sobre a funo social da propriedade urbana e o 183 sobre a funo social da propriedade rural. Com isso, definiu como objetivos da poltica urbana o ordenamento do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e a garantia do bem-estar dos seus habitantes. Com essa finalidade, estabeleceu a exigncia do Plano Diretor para o direcionamento ou redirecionamento da ocupao do espao fsico da cidade, de modo a possibilitar o planejamento dessa ocupao e, consequentemente, da diviso territorial do municpio por reas especficas (residenciais, comerciais, industriais, de preservao, de interesse social, etc.), Com a exigncia do Plano Diretor, veio facilitar o planejamento da administrao municipal, uma vez que o zoneamento propiciado pelo Plano viria exatamente para ordenar as atividades econmicas e administrativas locais. Aproveitou-se, ento, para inserir no Estatuto, com vistas tambm democratizao da gesto da cidade, um captulo, o 5, relativo gesto democrtica da cidade, para o que criou, entre outros instrumentos, a obrigatoriedade do Oramento Participativo. Ao estabelecer as normas reguladoras do uso da propriedade em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental, ficaram criados no Estatuto os instrumentos da poltica urbana, tais como o plano diretor, gesto oramentria participativa, disciplina do parcelamento do uso e ocupao do solo, zoneamento ambiental, IPTU, contribuio de melhoria e vrios outros. A preocupao foi assegurar ao poder pblicos meios de controle do crescimento das cidades, procurando disciplin-lo ou mesmo redimension-lo, no caso das grandes cidades, cuja expanso desordenada acarretou o agravamento de problemas de moradia, transporte, segurana e saneamento, alm de outros. Faz-se apenas uma sntese para resumir o contedo do Estatuto da Cidade, j que, neste trabalho, a nfase deve ser para a gesto democrtica da cidade, posta, logo no inciso II do art. 1 como uma das diretrizes gerais da poltica urbana nos seguintes termos: gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. A participao popular na administrao da cidade aparece de maneira mais consistente no captulo V, determinando no artigo 43 o seguinte: Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; II debates, audincias e consultas pblicas; III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal;

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IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Para efeito de argumentao, veja-se tambm o artigo seguinte: Art. 44.No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4 desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. Portanto, ao aludir alnea f do inciso III do art. 4, a qual se refere gesto oramentria participativa da cidade, o art. 44 detalha os procedimentos a serem observados para essa gesto oramentria, colocando como obrigatrio o Oramento Participativo. A expresso "como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara" no deixa dvida de que o Prefeito fica obrigado a utilizar o Oramento Participativo na fase de elaborao das propostas de leis oramentrias, compreendendo todo o ciclo oramentrio exigido para todos os entes federativos na Constituio Federal, isto , o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Em bom Portugus jurdico, sempre conveniente atentar para as formas como os verbos aparecem no texto da Constituio e da legislao ordinria, pois so essas formas que vo dar a dimenso da fora e da conotao que esses verbos esto tendo no contexto frasal. o recurso interpretao intensiva, que a sada para a percepo do que o texto legal traz nas entrelinhas, que margem de flexibilidade possvel na interpretao deste. No caso especfico do art. 44, a fora est na expresso " condio obrigatria", numa linguagem cristalina, de fcil compreenso, no dando margem, pois, a nenhuma dvida quanto obrigatoriedade contida naquele dispositivo. Fosse um comando posto em tempos verbais do tipo "promover", "assegurar", "garantir" ou outras tambm sem plena clareza, uma interpretao intensiva entenderia como obrigatoriedade ou ato voluntrio, mas esse no o caso, como se percebe, do art. 44 do Estatuto. Diante do exposto, oportuno se torna lembrar o que orienta a boa doutrina em Direito Administrativo: o processo administrativo se torna passvel de nulidade quando um dos atos nesse processo foi viciado. Considerando-se que a proposta oramentria do Municpio, na sua fase de elaborao e redao, ainda no se constitui num processo legislativo e sim administrativo, a concluso de que, no caso de descumprimento da exigncia do Oramento Participativo contido no art. 44 do Estatuto da Cidade, um ato, a participao popular, no foi praticado. Logo, estar criada margem legal para a anulao dessa proposta oramentria como processo administrativo. Este o raciocnio da constitucionalista Maria Macedo Ferrari, ao lecionar que as audincias pblicas s podem se realizar a partir de previso legal. E a estabelece um liame desse ensinamento com o Estatuto da Cidade, para se referir s audincias estabelecidas como obrigatrias sobre os planos diretores e as propostas de leis oramentrias municipais. Sobre o assunto, adverte que Assim, quando prevista como obrigatria como, por exemplo, no caso previsto pelo art. 40, pargrafo 4, do Estatuto da Cidade --, a falta de sua realizao (das audincias) vicia o ato com nulidade, o que tambm acontece nas hipteses previstas nos arts. 43 e 44 do mesmo diploma legal, podendo haver a caracterizao de improbidade administrativa do prefeito, quando impea sua realizao ou deixe de garanti-la ( FERRARI, 2003, p. 345). 19

Posteriormente, idnticos posicionamentos quanto ao assunto seriam externados por outros juristas, tendo sido um deles Rgis Fernandes Oliveira, autor de vrios livros e com experincia em diversas atividades jurdicas e na vida poltica. Com a segurana de quem conhece os pormenores jurdicos e tcnicos da Administrao pblica, ele defende intransigentemente a obedincia ao disposto no Estatuto da Cidade quanto ao Oramento Participativo. So palavras suas: Em verdade, a lei criou um requisito de validade das diversas leis oramentrias. Caso no tenha havido audincias pblicas e consultas populares, podero as leis ser questionadas, em sua validade, perante o Judicirio (OLIVEIRA, 2006, p. 397). Com elas, Oliveira reitera a advertncia que j havia feito sobre o assunto: Em verdade, a participao popular no oramento, por exemplo, passa a ser obrigatria, o que leva concluso de que, em sua ausncia, o processo de elaborao do oramento viciado, podendo ensejar disputa judicial (OLIVEIRA, 2005, p. 26). Na oportunidade, ele havia complementado com estas palavras: Ressalte-se que, ao impor os debates, as audincias e as consultas pblicas como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara, quer parecer que se cuida de condio de validade do oramento. Poder qualquer das leis oramentrias ser contestada em juzo, no caso de no satisfazerem a tais exigncias (OLIVEIRA, 2005, P. 140). Pela sua abrangncia e pelos avanos que traz em termos de democracia participativa aplicada gesto municipal, o Estatuto da Cidade tem sido exaltado por juristas e estudiosos. Tome-se como exemplo o jurista Walter Ceneviva, para quem, "o aspecto social mais importante da Lei 10.257 foi o de convocar a comunidade municipal para se integrar gesto democrtica da cidade" (CENEVIVA, 2003, p. 175). Poucos meses atrs, num dos painis do V Frum Urbano Mundial, realizado no Rio de Janeiro, foi discutida a importncia do Estatuto da Cidade, classificado, na oportunidade, como "a melhor lei do mundo" pelo mexicano Carlos Morales- Schechinger, do Instituto de Estudos em Habitao e Desenvolvimento Urbano da Universidade Erasmus, na Holanda. Foi mais alm, desafiando o Brasil a enfrentar o desafio de provar que o Estatuto perfeitamente aplicvel na prtica. No mesmo evento, especialistas brasileiros e representantes de gestores municipais mostraram-se enfticos no reconhecimento do significado do Estatuto, reconhecendo que aquele documento legal contribuiu para avanos no planejamento administrativo do Poder Executivo local, e em poltica sociais bsicas, como o caso do setor habitacional. Demonstraram que, ao regulamentar a funo social da propriedade urbana e instituir mecanismos para elaborao do Plano Diretor e para a gesto democrtica das cidades, o Estatuto veio propiciar embasamento legal para a implementao de melhorias estruturais e sociais nos centros urbanos, contribuindo at mesmo para a reduo do ndice de pobreza. Enquanto se verifica um reconhecimento internacional importncia do Estatuto da Cidade, aqui ele permanece desconhecido, descumprido, ignorado, deliberadamente ou no, especialmente pelos gestores pblicos. No fica no esquecimento absoluto graas a vozes isoladas, otimistas quanto ao crescimento de espaos para a democracia participativa na prtica.Continuam cobrando o seu cumprimento e que seus instrumentos, com vistas efetividade, sejam recepcionados nas Leis Orgnicas Municipais. Um desses 20

entusiastas o gegrafo e professor universitrio Jos Borzacchielo da Silva, que, em artigo no jornal O Povo, diz que o ideal republicano implantado no Brasil em 1989 "assumiria nova significao se os preceitos do Estatuto da Cidade fossem considerados como meio de legitimao de uma sociedade realmente democrtica" (SILVA, O Povo, 15/09/2009, P. 7). No h dvida de que o Estatuto da Cidade vem trazer sustentao legal para a aplicao de vrios instrumentos capazes de viabilizar polticas urbanas mais eficazes, um melhor planejamento administrativo para os municpios, mas tem alguns pontos que chamam a ateno. O primeiro deles que se intitula Estatuto da Cidade, quando, de fato, se refere ao municpio como um todo e no apenas sede, criando uma equivalncia de sentido entre os dois termos. Qualquer gegrafo sabe que cidade e municpio no so palavras sinnimas, sendo a cidade apenas parte da rea total do municpio, do qual serve de sede. Um outro ponto que estende os seus efeitos ao Distrito Federal, que, sabe-se no cidade, mas um ente especfico da Federao, diferenciado dos demais entes, em vrios aspectos. Tambm no feliz quando trata das exigncia do Plano Diretor para os municpios. Primeiro, porque coloca essa exigncia para os municpios com mais de vinte mil habitantes, quando deveria ser para todos, como preveno para evitar o crescimento desordenado das sedes de municpios com nmero de moradores inferior a vinte mil. Segundo porque no claro com relao ao prazo para aprovao do Plano Diretor nos municpios criados depois da sano do Estatuto. Falhas, pontos obscuros, falta de clareza e outras deficincias de redao legislativa costumam ocorrer nos projetos que tem tramitao demorada no Congresso Nacional. o caso do Estatuto da Cidade, que esperou muito tempo para ser levado a votao em plenrio, quando o texto original j havia passado por diversas alteraes, ocasionando uma certa falta de coeso na redao final. So, contudo, detalhes que no tiram o valor do Estatuto como instrumento de melhoria das condies de vida, das atividades econmicas e do cotidiano das cidades. Tais advertncias, importante reafirmar, no invalidam o Estatuto da Cidade, pelos pontos positivos nele contidos, constituindo-se em avanos na legislao sobre o ordenamento das cidades e o reordenamento que se faz inadivel naquelas que se agigantaram, num crescimento desordenado. O que no admitido pelos juristas e outros estudiosos que dispositivos essenciais do Estatuto da Cidade continuem a ser descumpridos. Tratando-se de uma lei que se situa na condio de Estatuto, evidente que uma lei bsica para o cumprimento dos arts. 182 e 183 da CF/88 e para uma efetiva gesto democrtica das cidades. A tradio jurdica no deixa dvida de que, se uma lei bsica, no h como fugir das determinaes bsicas nela estabelecidas. Resumindo: estatuto, conforme a boa doutrina jurdica, no uma lei qualquer. 2.3. Oramento Participativo e as Leis Complementares Pelo menos duas leis complementares recepcionam a participao popular na elaborao e discusso das leis oramentrias municipais: a Lei Complementar n 101/ 2000, e a Lei Complementar n 131/2009, de 27 de maio de 2009. Mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LC 101 trata nos artigos 48 e 49 da transparncia na gesto fiscal na Administrao pblica em todos os nveis (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). No art. 48 est posto que essa transparncia fica assegurada tambm "mediante incentivo populao popular e realizao de audincias pblicas durante o processo de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes 21

oramentrias e oramentos", logicamente no s dos municpios federativos. Mesmo sem a mesma nfase do Estatuto da Cidade, porque, ao contrrio deste, coloca a obrigatoriedade do Oramento Participativo um tanto vaga, porm no deixa de ser mais um passo, em matria de legislao, rumo efetividade do Oramento Participativo, com a vantagem sobre o Estatuto da Cidade, que a de passar uma exigncia legal para os demais entes federativos, alm dos municpios. O avano institudo no art. 48 da LRF em matria de oramento pblico recebeu aplausos do jurista Rgis Oliveira, autoridade em assuntos tributrios e que considera que essencial e importantssimo o dispositivo que introduz uma condio de validade de aprovao da lei oramentria. O que antes era mera pea de fico passou a ser comando obrigatrio com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal e, agora, as realizao de audincia pblicas e de consulta passa a ser condio necessria para aprovao das leis oramentrias (OLIVEIRA, 2005, p. 140). Em 2009, foi sancionada a LC 131, que trouxe vrias alteraes no artigo 48 da LRF, que, no tocante transparncia da gesto fiscal, manteve, como uma das formas de assegur-la a participao popular e as audincias na elaborao das leis oramentrias dos entes federativos. No esforo do seu aperfeioamento e atualizao, a LRF, com o seu novo texto, passou, portanto, a contemplar o Oramento Participativo. O entendimento do Congresso Nacional foi o de que, diante de sua falta de aplicao, o Estatuto da Cidade deve ser reforado na forma de recepo do instituto do Oramento Participativo em outras leis. Em artigo sobre o tema, um dos mais experientes conselheiro de contas em atividade no Brasil, Jos de Ribamar Caldas Furtado, do Tribunal de Contas do Estado do Maranho, chama ateno para esse avano, ao asseverar que Um marco importante da LRF foi a institucionalizao do chamado oramento participativo. O pargrafo nico do art. 48 dispe que transparncia ser assegurada mediante incentivo participao popular com realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso do PPA, da LDO. A Lei quer que tal experincia praticada apenas em alguns municpios brasileiros, em face da ideologia do partido poltico frente do Poder Executivo, se estenda a todos (FURTADO, 2005, P. 3). Lei de Qualidade Fiscal Tramitam conjuntamente no Senado trs propostas para a elaborao e votao da Lei de Qualidade Fiscal, uma lei complementar que ser substituta da Lei n 4320, dispondo, portanto, sobre elaborao e controle das leis oramentrias de todos os entes federativos. Os seus propositores colocam trs pontos bsicos para a nova lei, transparncia, gesto e controle, inovando, por outro lado, com a incluso da exigncia no apenas de legalidade, mas tambm de eficcia, eficincia e efetividade na realizao das despesas pblicas. Nesse sentido, a nova lei, pelas discusses que est havendo, dentro e fora do Congresso, sobre ela, poder instituir, inclusive, a exigncia da fixao de indicadores, a serem cumpridos na implementao das polticas pblicas, nas leis oramentrias. Uma das propostas para a nova lei a garantia de participao da sociedade na elaborao e discusso das propostas das leis oramentrias, reforando o esprito da Lei de Responsabilidade Fiscal e do ciclo oramentrio institudo na Constituio de 1988. Por 22

se tratar de matria polmica, no existe previso de quando ser levado ao Plenrio do Senado nem mesmo o substitutivo aos trs projetos em andamento naquela Casa. Autor da proposta da elaborao e votao da nova lei complementar, substitutivo resultante de trs projetos sobre o assunto que tramitavam no Senado, o senador Renato Casagrande (ES) sobre ela escreveu artigo publicado na edio de 2 de novembro de 2009 do site brasiliense Congresso em Foco, de que extramos o seguinte trecho: Necessrio, portanto, se faz que aprovemos normas permanentes que estabeleam um formato de discusso e votao dos oramentos pblicos no pas. No s pela transparncia, mas pela necessidade de de buscarmos resultados mais eficazes na aplicao dos recursos pblicos nas polticas de governo. Refiro-me a um instrumento legal que aborde todos os aspectos, desde o planejamento contabilizao, passando pelo controle dos oramentos (CASAGRANDE, Renato, 2009). 2.4. Perspectivas de avanos na legislao Encontram-se em tramitao no Congresso algumas propostas que, se aprovadas, podero contribuir para reforar a legislao que estabelece a obrigatoriedade do Oramento Participativo. Entre eles, podem-se destacar a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n 29, de 2003, de autoria da senadora Lcia Vnia (GO); e o Projeto de Lei do Senado n 171/05, de lei complementar (altera a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de autoria do senador Pedro Simon, dos quais se fala a seguir. Lei de Responsabilidade Social A PEC n 29 prope alterar o artigo 193 da Constituio Federal, que passaria a ter a seguinte redao: "Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho e, como objetivo, o bem-estar e a justia sociais, a serem avaliados por meio de indicadores de responsabilidade social, nos termos de lei complementar". Na justificativa propositura, a parlamentar argumenta que A aprovao dessa PEC constituir-se-ia o passo inicial para que, obrigatoriamente, viesse a ser constituda, logo em seguida, uma Lei de Responsabilidade Social (LRS) capaz de definir, adequadamente, Metas Macro-Sociais (MMS) para o pas e, complementarmente, capaz de instituir um ndice Nacional de Responsabilidade Social. Observa que a Lei de Responsabilidade Social, a ser regulamentada em lei complementar, como decorrncia da aprovao da PEC, a exemplo da Lei de Responsabilidade Social, abranger os trs nveis de Governo (Federal, Estadual e Municipal). Conter, conforme est dito na justificativa PEC, normas gerais para a ordem social e econmica exigindo que metas sociais sejam alcanadas e a excluso reduzida. Acrescenta que as Metas Macro-Sociais (MMS) tero que ser conhecidas e acompanhadas por toda a sociedade, o que abre espao para que, na lei complementar regulamentadora do novo teor do artigo 193 da CF/88, fique determinada a realizao de audincias pblicas ou outras formas de Oramento Participativo especificamente para a definio de projetos e programas sociais para a Lei Oramentria Anual (LOA) do respectivo ente federativo. Ser a oportunidade, assegurada em lei, para a populao atuar como parceira da Administrao no momento de serem postos na LOA esses projetos e programas, bem como os respectivos indicadores e metas. 23

A iniciativa da senadora por Gois mira-se na experincia que diversos municpios brasileiros j esto fazendo, adotando a Lei de Responsabilidade Social, tendo como parmetro uma experincia j consagrada em muitas cidades, que a existncia de conselhos de gesto pblica (de direitos ou setoriais) nos quais a comunidade tambm se pronuncia sobre o planejamento pblico municipal no mbito social. So exemplos os Conselhos de Sade, de Direitos da Criana e Adolescente, de Assistncia Social, de Desenvolvimento Rural Sustentvel, do Fundeb (Fundo de Desenvolvimento do Ensino Bsico) e outros, todos com previso em leis nacionais especficas. Essas experincias levadas a efeito j representam o resultado de um movimento nacional, o Frum Brasil do Oramento (FBO), que congrega cerca de 60 entidades e movimentos sociais em defesa do acompanhamento e participao na formulao e execuo do oramento pblico federal. Em 2002, o FBO deliberou elaborar uma proposta de Lei de Responsabilidade Social, baseada em cinco princpios: promoo do empoderamento social; desenvolvimento sustentvel; combate s desigualdades sociais e regionais; participao e controle social; e transparncia e clareza nas informaes. Apoiada na CF/88 e na legislao federal sobre polticas pblicas sociais, alguns municpios, estimulados pelo FBO, adotaram a Lei de Responsabilidade Social em mbito local, antecipando-se aprovao de uma Lei de Responsabilidade Social para todos os entes federativos. O primeiro municpio brasileiro a aprovar sua Lei de Responsabilidade Social foi So Sep (RS), seguindo-se Apucarana (PR), Maring (PR), Umuarama (PR), Mau (SP), Montes Claros (MG), Ribero Preto (SP) Lucas do Rio Verde (MT) e outros. Cabe lembrar que a Lei de Responsabilidade Social s existe nesses municpios por uma questo de deciso poltica, simultaneamente a um movimento popular organizado, e no por imposio legal federal. Essa imposio vir com a aprovao, pela Cmara Federal, da PEC de autoria da senadora Lcia Vnia, j aprovada no Senado, e, em seguida, de uma Lei de Responsabilidade Social com aplicao obrigatria por todos os entes federativos, com o que, obviamente, os demais municpios ficariam obrigados adoo de lei dessa natureza. Ao se reportar campanha em defesa da aprovao de uma Lei de Responsabilidade Social nacional, ou seja com aplicao obrigatria para todos os entes federativos, Rud Ricci, um dos coordenadores do movimento, adianta que o esboo da lei nacional concentra-se inicialmente em trs eixos. Segundo ele, so os seguintes: - O estabelecimento de mnimos sociais, metas sociais anuais e quadrianuais a serem definidas por cada ente federativo a partir da definio de prioridades de melhorias sociais; - A criao de um Sistema Pblico de Monitoramento de Polticas e Metas Sociais, financiado com recursos pblicos e composto por representantes dos conselhos de direitos e polticas pblicas j existentes no pas; - A incluso dessa lei no ciclo oramentrio vigente, isto , estabelecendo como norma a criao de metas sociais na Lei Oramentria Anual, na Lei de Diretrizes Oramentrias e no Plano Plurianual da Unio, Estados e Municpios. Os conselhos representativos da sociedade, alm da participao na definio das polticas e metas sociais a serem cumpridas pela gesto pblica, faro o monitoramento da execuo dessas polticas e metas inseridas nas leis oramentrias, conforme est no esboo da lei preparado pelo Frum Brasil Oramento (FBO). Na aplicao da Lei de Responsabilidade Social, a parte social das leis oramentrias nesses municpios resulta de um processo de negociao do Poder Executivo com os 24

conselhos de direitos e polticas e entidades locais da sociedade civil. Para o acompanhamento da execuo dos programas, projetos e aes sociais definidos na LOA, constitudo um colegiado representativo da sociedade, consolidando-se mais uma experincia de Oramento Participativo no Pas, em uma quantidade pequena de cidades, mas que no deixa de ser um exemplo que pode ser visto como incentivo a outras. Ser mais um instrumento de apoio legal luta por uma vida melhor para a sociedade, sobretudo para os segmentos economicamente mais fragilizados. Projeto do senador Pedro Simon De iniciativa do senador Pedro Simon (RS), o PLS 171/05, proposta de lei complementar, inicialmente dispunha em seu art. 1 o seguinte: Art. 1. Os Poderes Executivo e Legislativo promovero e incentivaro a participao direta de cidados brasileiros ou de entidades civis legalmente constitudas no processo de elaborao, aprovao e controle da execuo do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e das leis oramentrias anuais. Como se percebe, a proposta seria de que no apenas as entidades, mas at mesmo o cidado, individualmente, pudessem tomar parte nas fases do processo oramentrio no apenas em nvel municpio, mas tambm na Unio, Estados e Distrito Federal. Ficou posto de modo indiscutvel o objetivo de fornecer as bases regulamentares para viabilizar a obrigatoriedade da realizao de audincias e acolhimento de emendas populares aos projetos de leis oramentrias (plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias e leis oramentrias anuais em todos os nveis de Governo (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). O projeto estabelecia ainda que fossem discutidos com a populao e as entidades representativas os relatrios dos tribunais de contas da execuo das leis oramentrias em todas as esferas de governo. A entraria tambm o controle, pela populao, tambm da execuo oramentria, ainda que sem carter deliberativo, pois se sabe que esses relatrios ou so julgados pelo Poder Legislativo, quando se trata das contas anuais do Chefe do Poder Executivo (Federal, Estadual, do Distrito Federal ou do Municpio) ou pelas prprias cortes de contas quando se trata dos demais gestores pblicos nesses nveis de governo. A propositura, em sua tramitao no Senado (aps o que ainda ter que tramitar na Cmara Federal), recebeu, em 2009, na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ) do Senado parecer favorvel, mas nos termos de um substitutivo, em que perdeu muito do seu contedo original. Sob o argumento de que j havia normatizao da matria no pargrafo nico do art. 48 da LRF, o projeto ficou reduzido, na CCJ, ao seguinte teor: EMENDA N -- CCJ (SUBSTITUTIVO) Projeto de lei do Senado N 171, DE 2005 Complementar Altera a Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias para dispor sobre a participao da populao e de suas entidades no processo oramentrio. 25

O CONGRESSO NACIONAL decreta: Art. 1 A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos: SEO III A Da Participao Popular Art. 7 -A Os Poderes Executivo e Legislativo promovero e incentivaro a participao dos cidados brasileiros, diretamente ou mediante entidades civis legalmente constitudas, no processo de elaborao, aprovao e controle da execuo do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e das leis oramentrias anuais. Art. 7 -B Para o cumprimento do disposto no art. 7-A, a participao ser exercida mediante: I a realizao de audincias pblicas, precedidas de ampla divulgao; II - a recepo, para anlise, de propostas de iniciativa popular". Art. 2 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao. O projeto, como j afirmado, ainda tem um longo caminho pela frente, em termos de tramitao parlamentar, ensejador de outras emendas que possam resultar em um outro substitutivo. No deixa de implicar um avano em relao a este assunto, na Lei de Responsabilidade. Persiste, todavia, a mesma lacuna de tudo que j foi sancionado ou se encontra em nvel de proposta parlamentar quanto obrigatoriedade do Oramento Participativo: no prev nenhuma forma de punio para a autoridade que descumprir essa imposio, ou seja, , mais uma vez, norma legal sem punio pelo descumprimento, porta aberta para no ser obedecida.

3 A BUSCA DA EFETIVIDADE NA OBRIGATORIEDADE DO ORAMENTO PARTICIPATIVO

A existncia de todo esse suporte legal para a adoo do Oramento Participativo no apresentou, concretamente, sua efetividade, por razes que precisamos levantar e analisar, com o diagnstico sobre o assunto. Isso significa dizer que se tem que avaliar como est, em termos objetivos, o Oramento Participativo no Brasil, notadamente no mbito municipal. Nesta proposta de se voltar para esse problema, trata-se de avaliar sua efetividade e eficincia onde vem sendo utilizado, recorrendo-se s diversas experincias feitas, em termos de gesto pblica local, em diversos municpios e, em termos de administrao estadual, no Rio Grande do Sul. Como a proposta bsica deste trabalho volta-se para os municpios, abordam-se, a seguir, esses aspectos de eficincia e eficcia. Segue-se uma abordagem dos caminhos a serem adotados com vistas a essa efetividade, sobretudo com relao obrigatoriedade do OP nos municpios. 3.1. Oramento Participativo na prtica: efetividade e eficcia V-se que, apesar da imposio legal do Oramento Participativo em termos municipais, ela permanece descumprida, por vrios motivos. Um deles a resistncia da maioria dos 26

Chefes de Executivo Municipais a essa exigncia, postura que aparece como resqucio de uma viso ultrapassada de gesto local, em que o titular se considera dono da Prefeitura, abstraindo, por isso mesmo, qualquer forma de participao popular. O municpio, como sobejamente demonstrado em inmeros estudos de diferentes reas (jurdica, acadmica, etc.), ainda tem arraigada, entre suas tradies viciadas, a existncia do binmio patrimonialismo - clientelismo, inibidor de uma abertura do gestor ao controle social. Essa questo enfatizada em artigo do conselheiro Jos de Ribamar Caldas Furtado, em artigo sobre o surgimento da LRF: Sabe-se que, na tramitao da LRF no Congresso nacional, o aspecto mais difcil da negociao foi exatamente o que diz respeito transparncia fiscal. Se foi assim na concepo da lei, tem sido tambm dessa forma no seu cumprimento. Os gestores pblicos resistem ao ter que obedecer ao art. 49 da LRF. Mas, por qu? Por que ser que os gestores pblicos, salvo excees, insistem em esconder suas contas? Pode-se at ser romntico, mas no se precisa ser ingnuo a ponto de se olvidar o alto grau de corrupo que assola as administraes pblicas brasileiras. Diz-se correntemente que, em matria de gesto de recursos pblicos, onde h segredo, h malversao. Mas tambm no se pode esquecer que h nesse processo uma forte barreira cultural a ser transposta. O gestor pblico brasileiro no est acostumado ao procedimento de expor suas contas, por isso administra sem estrutura adequada, com falta de planejamento e organizao (FURTADO, 2005, p.4). A postura de esconder as contas antecedida, quando h, de fato, planejamento administrativo, pelo descumprimento do Estatuto da Cidade, no caso dos municpios. A exigncia nele contida quanto participao popular desobedecida porque no prprio Estatuto no est prevista nenhuma forma de punio a ser aplicada ao gestor no caso do descumprimento. Fica aberta, desse modo, a porta para a impunidade, j que uma lei estimula o seu descumprimento sempre que no traz nenhuma previso de sano, para o caso de ser descumprida. A bem da verdade, na verso do Estatuto da Cidade aprovada pelo Congresso Nacional em julho de 2001 (quando ele foi tambm sancionado), o inciso I do artigo 52 estabelecia que incorreria em improbidade administrativa o Prefeito que descumprisse o pargrafo 3 do artigo 4 do Estatuto, cujo teor era o seguinte: "Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil". Como se percebe, a vontade do legislador, com o inciso I do art. 52 e o pargrafo 3 do art. 4, foi de, ao mesmo tempo, garantir a obrigatoriedade do Oramento Participativo no Municpio e fixar sano rigorosa para o gestor que no obedecesse a essa exigncia. Os dois dispositivos, contudo, quando da sano do Estatuto pelo Presidente da Repblica, foram vetados, com o que a lei, mesmo mantendo a exigncia do Oramento Participativo no art. 43, perdeu, por antecipao, praticamente a segurana de que seria aplicada. Isto , persistiu no teor do Estatuto a exigncia, mas sem que houvesse qualquer forma de punio para aquele que a ignorasse, como ocorre na maioria dos 5.560 municpios brasileiros, j que menos de 400 utilizam o Oramento Participativo. Pode at ter havido, ao longo do j prolongado tempo de vigncia do Estatuto, por parte de algum integrante do Ministrio Pblico Comum ou do Ministrio Pblico de Contas ou ainda do cidado comum ou alguma instituio, o desejo de forar o cumprimento da 27

exigncia, no mbito do Poder local, do Oramento Participativo. Todavia, se isso ocorreu, a impunidade, albergada no prprio Estatuto, desestimulou o desejo de perseguir a efetividade dela. Nesta situao, a soluo, defendida por estudiosos e mesmo por operadores do Direito e lideranas de entidades da sociedade que promova o Congresso Nacional uma reformulao do Estatuto da Cidade. Tal reviso permitiria o estabelecimento, no Estatuto, dos instrumentos sancionatrios destinados a garantir a exigncia do Oramento Participativo no Municpio, alm de corrigir outras defeituaes apontadas no Estatuto. Uma delas, apontada recentemente no Frum Urbano Mundial, ocorrido em maro de 2010, no Rio e Janeiro, diz respeito falta de maior clareza, no texto do Estatuto, do conceito de funo social da propriedade social, de modo, entre outras vantagens, a facilitar essa definio nos planos diretores de cada municpio, exigidos, como se sabe, no Estatuto. 3.2. Caminhos para a efetividade da exigncia legal Como se pode depreender at aqui, indispensvel procurar e percorrer alguns caminhos para se alcanar a efetividade da exigncia legal do Oramento Participativo Municipal. Tais vias reclamam o protagonismo no apenas do Congresso Nacional, mas tambm dos gestores pblicos e vereadores em nvel local, entidades da sociedade civil, Tribunais de Contas, Ministrio Pblico e outros agentes. O objetivo deve extrapolar o aperfeioamento do aparato legal que configura a exigibilidade para o Oramento Participativo no Municpio, incluindo um debate sobre a reformatao do Oramento Pblico no Brasil, em todas as esferas de governo, de maneira que passe a haver maior rigor no contingenciamento das despesas fixadas nas leis oramentrias, pelo menos nas rubricas diretamente relacionadas com direitos sociais. No se trata da opo pelo oramento impositivo como um todo no pas, que, convm admitir, no detm ainda a necessria maturidade institucional e poltica para esse tipo de oramento. O que se prope uma ampliao do nmero dos itens que j so impositivos no Oramento Pblico da Unio, Estados, Distrito Federa e Municpios, tais como os percentuais de aplicao mnima em educao e sade e a limitao para despesas com pessoal. Se no ocorrerem inovaes no processo de elaborao e votao das nossas leis oramentrias, elas continuaro sendo alvo do abuso do poder discricionrio dos gestores na utilizao do contingenciamento, anunciado, muitas vezes, antes mesmo do incio do exerccio financeiro para o qual o oramento foi aprovado. A farra em suspenso de despesas previstas nos oramentos, os chamados contingenciamentos, tem contribudo para o sentimento de decepo, inclusive, dos defensores do Oramento Participativo. Mesmo quando os gestores pblicos (muito poucos) utilizam o Oramento Participativo e acolhem nas leis oramentrias muitas das sugestes coletadas por meio do Oramento Participativo, essas propostas no se concretizam. Fica, ento, a sensao de inutilidade do Oramento Participativo, desestimulando, nas ocasies seguintes, o cidado a tomar parte em audincias pblicas e outras formas de consulta popular com vistas elaborao das leis oramentrias anuais. Enquanto esse sonho de reformatao do Oramento Pblico persiste distante, a sociedade deve recorrer aos meios com que conta, sobretudo na legislao, e a instituies que possuem atribuies nessa rea. chegado o tempo de a populao cobrar do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas um posicionamento mais vigoroso quanto exigncia legal do Oramento Participativo, pelo menos no mbito municipal. 28

 por a que a Justia, provocada, poder tomar decises novas sobre a matria, plantando sementes para a consolidao, paralelamente aos aperfeioamentos na legislao, de uma jurisprudncia sustentadora da tese da obrigatoriedade. O ex-presidente da Atricon (Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil), conselheiro Victor Faccioni, do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, reconhece a falta de efetividade quanto ao Oramento Participativo em mbito municipal, ao declarar que "creio faltar regulamentar a legislao federal, no que diz com a participao popular no oramento e contas do mesmo, prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal" (FACCIONI, 2008, P. 327). O ex-dirigente da Atricon, todavia, no aprofunda o assunto, omitindo a existncia do Estatuto da Cidade, ao mesmo tempo em que deixa de explicar como poderia ocorrer a regulamentao da legislao federal impositiva da participao popular na elaborao e discusso dos projetos de leis oramentrias. Mesmo assim, reconhece a existncia do problema, motivo de inquietao para os que desejam ver o Oramento Participativo com mais ampla utilizao nos entes federativos. A mdia, por sua vez, tem a obrigao moral, como ponto de cumprimento do seu papel social, de incentivar a sociedade ao controle social. Nessa condio, tem condies de fazer sua parte, estimulando o cidado a buscar no Judicirio os seus direitos de participao e nas instncias administrativas espaos para se fazer ouvir. No entanto, para poder fazer esse tipo de cobrana, a mdia nacional, no modelo que se tem hoje, se ressente da necessria independncia, devido, entre outros fatores, ao atrelamento que mantm aos governantes. Essa realidade se agrava mais ainda nos municpios, em muitos dos quais as emissoras de rdio se encontram nas mos dos prefeitos ou de pessoas aos quais esto ligados politicamente. Assim, nos municpios o Oramento Participativo continuar a ser adotado somente onde o gestor tiver para isso vontade poltica, o mesmo sendo indispensvel por parte das cmaras municipais. A estas compete recepcionar na Lei Orgnica de cada municpio a obrigatoriedade do Oramento Participativo, tirando a margem de discricionariedade de que os prefeitos ainda se acham possuidores quanto ao assunto. 3.3. Uma questo tambm de educao para a cidadania No Brasil, quase unnime a constatao da existncia de um dficit de educao poltica, o que dificulta o amadurecimento do exerccio do voto, um maior engajamento no controle social e apatia de muitos com relao ao aproveitamento dos meios de democracia participativa. uma deficincia reconhecida pelo ex-presidente da Atricon, Victor Faccioni, conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, que, sobre essa questo, assim se posiciona: H uma falta de cultura de participao popular, entendendo boa parte da sociedade que de nada adianta comparecer a reunies, a audincias pblicas, pois as decises sero tomadas sem ouvir-se o que o povo tem a dizer (FACCIONI, 2008, p. 326). Muitos estudiosos advertem para a necessidade de que, no Brasil, para consolidar a democracia poltica, social e econmica, haja muitos avanos nos resultados das polticas pblicas direcionadas para a educao. Passaram a defender com maior intransigncia uma educao de qualidade que no se restrinja capacitao profissional, mas que, ao mesmo tempo, contemple tambm a formao para a cidadania, optando por uma pedagogia libertadora. 29

Somente com uma preparao poltica, no sentido amplo e salutar que lhe foi dado por Aristteles, poderemos ver uma populao cnscia das deficincias da democracia brasileira, dos pecados da poltica feita por governantes e parlamentares. Somente por essa via ter o eleitor-cidado brasileiro discernimento para sentir que o exerccio do seu direito-dever de votar vem sendo mal desfrutado; que, na prtica, ele no est representado no Legislativo, onde os integrantes se voltam primordialmente para interesses pessoais ou corporativos, esquecendo, deliberadamente, as grandes inquietaes e demandas sociais. Tem-se um panorama em que os protagonistas, beneficiados com o mandato conferido pela sociedade, valem-se de um processo eleitoral viciado e que s ser reformulado a contento com uma reforma poltica, que eles no querem fazer, por contrariar suas convenincias. Desse modo, s com a presso e participao popular que poder haver um reforma poltico-eleitoral sria e conseqente. Em reportagem publicada na revista poca (ed. 581, 06/07/2009, p. 44), sobre uma avaliao do Congresso Nacional, em pesquisa feita com 247 congressistas, uma das concluses, segundo a publicao, de que "os deputados e senadores reconhecem que a sociedade no est bem representada no Congresso". A volta a questo de sempre: o povo s far essa presso, essa cobrana, se para isso for conscientizado, por meio da educao poltica, da educao para a cidadania. No se trata simplesmente da educao formal, mas de um processo amplo que carece ser desenvolvido e aprofundado tambm na mdia (pelo menos numa mdia popular, descolada dos interesses das elites), do sindicalismo, dos movimentos populares. O pedagogo marroquino-espanhol Csar Muoz, que conheceu, no incio deste sculo a experincia do Oramento Participativo Criana que envolveu cerca de 500 unidades escolares mantidas pelo Municpio de So Paulo, entende que o OP Criana uma opo duplamente vlida. Em primeiro lugar, porque enseja a participao das crianas na definio das polticas pblicas que o Municpio vai colocar na Lei Oramentria Anual (LOA) a elas dirigidas. Ou seja, rompe-se o hbito de que as polticas pblicas para o segmento infanto-juvenil so da alada unicamente os adultos e no delas, destinatrias e que, nessa condio, sabem, sentem na pele as prprias carncias, em termos de educao, lazer, sade, etc. Em segundo lugar, o OP Criana funciona como instrumento pedaggico voltado para a formao de uma conscincia cidad, levando ao pblico infantil as primeiras noes de cidadania e, consequentemente, o comeo de uma conscientizao para a prtica democrtica. Um dos objetivos do OP Criana de consolidar nas crianas e adolescentes a conscincia de que so portadores e sujeitos de direito, no podendo ser excludos quando da oitiva pelo Poder local com vistas preparao da proposta oramentria a ser encaminhada Cmara de Vereadores, para discusso e votao. Ao analisar a experincia paulista, o Coordenador do Oramento Participativo da Prefeitura de So Paulo, Flix Snchez, no prefcio ao livro Pedagogia da vida cotidiana e participao cidad, de Csar Muoz, declara que O OP Criana a concretizao, no plano da gesto da poltica pblica local, de um projeto de articulao do mundo infanto-juvenil e do mundo adulto. O OP Criana um mecanismo de participao que combina democracia direta e representao, permitindo um efetivo protagonismo do referido segmento etrio da populao (MUOZ, 2004, p. 10). Corroborando estas colocaes, o prprio Muoz enfatiza a validade do OP Criana como uma das formas de prtica da proposta que ele faz, a partir das idias do educador Paulo 30

Freire, da Pedagogia da Vida Cotidiana. Esta prope a preparao para a vida cidad, a partir da mediao educativa, conforme explica o seu criador: A mediao educativa uma realidade concreta, situada entre a outra, o outro (indivduo, grupos ou comunidade) que oferece consistncia, objetividade e realismo educao, relao de convivncia, de envolvimento, que se d entre as duas partes que protagonizam a vida cotidiana (MUOZ, 2004, p. 52). Espelhado no xito obtido na capital paulista, outros municpios vem empregando, para a formulao de suas leis oramentrias, o OP Criana, citando-se como exemplo, bem mais prximo da realidade cearense Caucaia. Naquele municpio, a utilizao do OP Criana, sob a coordenao do professor doutor Marcus Vinicius Veras, da Universidade Federal do Cear, j dura quase seis anos, levando rede oficial de ensino da municipalidade espao para participao na gesto pblica local e noes de cidadania, participao popular, educao fiscal, transparncia, etc. O fundamental que haja, por parte das instncias oficiais e da populao uma disposio para a educao para a cidadania, para o amadurecimento das prticas democrticas. Sobre este ponto, Muoz que ainda adverte que "no haver democracia (predomnio do povo no governo poltico de um Estado) enquanto todo o povo no estiver representado", numa crtica, nas entrelinhas, s limitaes constatadas na democracia representativa que se tem hoje. por isso que ele se empenha em prol da Pedagogia para a Vida Cotidiana, como etapa para uma efetiva capacitao de cada indivduo com vistas ao exerccio da cidadania, alertando para o detalhe de que "podemos dizer que existe democracia participativa a partir de uma participao cidad intergeracional, global, que no esquea ningum" (MUOZ, 2004, p.36). Ao fazer tantas referncias participao popular nas deliberaes e formulaes dos programas, projetos e aes da Administrao, o educador espanhol pe de forma cristalina a concluso de que essa participao pressupe um longo processo de preparao, que se inicia na infncia, prosseguindo na adolescncia, simultaneamente s demais faixas etrias da populao. Sobre este ponto, enfatiza que "participao no se improvisa. Requer um processo de: informao-sensibilizao; formao" (MUOZ, 2004, p. 52). As idias de Muoz encontram convergncia com as de estudiosos brasileiros das questes relativas cidadania, busca por efetividade de direitos sociais implcitos na prestao de servios pelos gestores pblicos. Se a concretizao desses direitos no acontece, deve-se justamente ausncia de um trabalho de conscientizao no apenas do movimento popular, mas at mesmo de instncias oficiais. No se tem dvida, diante da realidade enfocada por esses estudiosos e mesmo do que divulgado na mdia, que as entidades da sociedade necessitam aliar sua disposio para reivindicar e o desejo de participar e acompanhar a gesto pblica um empenho de formao do ponto de vista poltico e legal. No pode atuar mais objetivamente desconhecendo os dispositivos constitucionais garantidores do direito participao e documentos legais, como o Estatuto da Cidade e outros que tratam desses direitos. A viso estrangeira de Muoz sobre o assunto chancelada por militantes dos movimentos sociais, como o caso de Lizandra Serafim, do Instituto Polis, uma das poucas entidades sociais que tem tido a preocupao e o esforo de divulgar o Estatuto da Cidade e outras leis assecuratrias dos direitos inerentes cidadania e s obrigaes sociais dos governantes. Em artigo a respeito do controle social, ela recomenda: 31

O efetivo exerccio do controle social depende no apenas da disponibilizao dos instrumentos necessrios, mas especialmente da capacidade dos movimentos, organizaes, fruns, grupos e outros atores da sociedade em debater com qualidade as polticas pblicas, que sociedade querem, o que necessrio fazer para transformar a realidade de modo a garantir direitos. aqui que entra o papel insubstituvel da sociedade em suas diversas organizaes autnomas para ocupar os espaos de dilogo e de partilha do poder com o Estado (SERAFIM, 2008, p. 2). Por sua vez, do lado da esfera oficial, notria a inao ou mesmo o desinteresse na efetividade de muitos desses direitos, embora o Poder Judicirio, quando provocado (j que precisa s-lo, conforme o princpio da inrcia que lhe prprio), j tenha tomado algumas decises rumo a essa efetividade. Mas essencial que tambm outros setores, como o Ministrio Pblico, os Tribunais de Contas, em todos os nveis, se tornem mais atentos na fiscalizao da elaborao, aprovao e execuo das leis oramentrias, incluindo-se a, claro, se est havendo ou no descumprimento de importantes garantias postas na Constituio Federal, nas Constituies estaduais, nas Leis Orgnicas Municipais e na legislao infraconstitucional. Se no se atingir, no Brasil, essa espcie de convergncia, muito do que est na Constituio e na legislao continuar sem cumprimento, deixando de redundar em resultados prticos para a sociedade. No se nega a importncia da aprovao de novas leis que possam tornar mais slidos os pressupostos constitucionais e legais para a cidadania. Mas esse esforo ter sido em vo enquanto a grande maioria da populao desconhecer a existncia de todo esse arcabouo legal e dele, por ignorncia, no fizer uso.

CONSIDERAES FINAIS
Como advertiu-se inicialmente, este trabalho no teve a preocupao de promover nenhuma revoluo espetacular no estudo sobre Oramento Participativo, de inventar a roda com relao ao assunto. Sua inteno primordial foi de servir de manifesto em defesa do cumprimento de algo que est consolidado, claramente positivado na lei: a obrigatoriedade da adoo do Oramento Participativo no mbito dos municpios. Para isso, tivemos que fazer um apanhado que, se no foi profundo (em razo dos limites espaciais de uma monografia), foi, pelo menos, abrangente. Partiu da criao da democracia, que nos foi deixada, como estmulo at, acredita-se, como herana pelos atenienses que, cinco sculos antes de Cristo, j acreditavam no poder do povo de se manifestar em praa pblica em favor do atendimento s demandas coletivas pelos governantes. Depois, sintetizamos a trajetria da democracia como opo de governana pblica, at chegar democracia participativa. Os passos seguintes referiram-se ao surgimento do oramento pblico; Oramento Participativo; a realidade deste no Brasil, em termos legais e prticos. Conclui-se com um questionamento, de que no se pode fugir, do nvel de educao poltica do nosso povo, defendendo e mostrando as razes impulsionadoras da necessidade de uma redefinio rumo a uma melhoria e ampliao dessa educao. Feito isto, podem-se fazer, ento, as seguintes consideraes finais: 1) A democracia participativa representa um grande avano no exerccio da democracia, por propiciar sociedade meios e instrumentos para uma efetiva interlocuo da Administrao com o povo, sem intermediaes desnecessrias; 32

2) A experincia com Oramento Participativo no Brasil, ainda que em nmero restrito de municpios (levando-se em conta que so 5.560), deve ser avaliada como fornecedora de subsdios e estimuladora sua utilizao pelas outras municipalidades, tendo como resultado o fortalecimento do poder local, ou seja, do Municpio como ente federativo; 3) Uma leitura cuidadosa da Constituio Federal de 1988 e vrios documentos legais no permite dvidas quanto compreenso de que, para os Municpios, a utilizao do Oramento Participativo no ato de voluntarismo, mas sim uma imposio legal, infelizmente descumprida por uma srie de fatores que analisamos ao longo deste trabalho; 4) indispensvel o esforo de buscar para o Oramento Participativo no apenas a efetividade de sua obrigatoriedade no mbito municipal, mas a efetividade, eficcia e eficincia das propostas levadas, por meio dele, ao gestor pblico local; 5) importante avanar na consolidao de uma legislao infraconstitucional que, amparada nos mais de cinqenta dispositivos constitucionais assecuratrios de formas e meios para a prtica da democracia participativa, fortalea a presena do cidado nas deliberaes da Administrao pblica, j que delas ele o destinatrio, na contrapartida, em forma de servios, que as gesto pblica deve populao, em retribuio pelo pagamento de uma das mais pesadas cargas tributrias do mundo; 6) No haver sentido em legislar na direo do fortalecimento da cidadania e na garantia da fruio dos direitos fundamentais e sociais que a Administrao est obrigada a promover, em nome da dignidade humana, alada condio de principal postulado norteador da feitura da "Constituio Cidad", se no for proporcionada populao suficiente educao poltica que possa conscientiz-la quanto existncia e cobrana dos seus direitos fundamentais. Perseguindo tais objetivos, pode parecer que a sociedade est se deixando levar por utopias, diante de uma viso derrotista que tira muitos brasileiros da luta pelo fortalecimento dos seus direitos de cidadania, empurrando-os para a apatia ou o comodismo da omisso. Porm, com esses sonhos, que so projetos plenamente viveis e no momentos de utopia, os brasileiros estaro buscando o crescimento do ndice de aplicao prtica dos instrumentos da democracia cidad. Participar das decises na esfera pblica, fazer-se ouvir nas deliberaes sobre as polticas pblicas, marcar presena como cidado-contribuinte no uma opo cvica para uso imediato. Exige perseverana, preparao e coragem para, pertencendo a setores da sociedade que formariam o mundo dos fracos, tornar-se forte para ser ouvido e portar-se como protagonista e no mero figurante no confronto de idias e propostas entre governantes e sociedades. Somente assim cada um pode fazer controle social no como um silencioso espectador, mas como um participante ativo nas discusses promovidas na esfera pblica.

Informaes sobre o texto

Artigo tambm publicado no boletim Governet e no site do Observatrio das Cidades da Universidade Federal de Sergipe. Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT): LIMA, Jos Ossian. A obrigatoriedade do Oramento Participativo no Municpio. A (no) efetividade em discusso. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2652, 5 out. 2010 . Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/17559>. Acesso em: 29 jun. 2013.

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