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CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL 1 Liszt Vieira

1. Los derechos de ciudadana La ciudadana ha asumido histricamente varias formas en funcin de los diferentes contextos culturales. El concepto de ciudadana, como derecho a tener derechos, se ha prestado a diversas interpretaciones. Entre ellas, se ha hecho clsica la concepcin de T.H. Marshall (1967), que analizando el caso ingls, sin pretensiones de universalidad, generaliz la nocin de ciudadana y de sus elementos constitutivos. La ciudadana estara compuesta por los derechos cvicos y polticos - derechos de primera generacin - y por los derechos sociales - derechos de segunda generacin. Los derechos civiles, conquistados en el siglo XVIII, corresponden a los derechos individuales de libertad, igualdad, propiedad, de libre desplazamiento, derecho a la vida, a la seguridad, etc. Son los derechos que sustentan la concepcin liberal clsica. Ya los derechos polticos alcanzados en el siglo XIX, tienen que ver con la libertad de asociacin y de reunin, de organizacin poltica y sindical, la participacin poltica y electoral, el sufragio universal, etc. Son tambin llamados derechos individuales ejercidos colectivamente, y terminaron incorporndose a la tradicin liberal. Los derechos de segunda generacin, los derechos sociales, econmicos o de crdito, fueron conquistados en el siglo XX a partir de las luchas del movimiento obrero y sindical. Se trata del derecho al trabajo, a la salud, a la educacin, a la jubilacin, al seguro de paro, en fin, de la garanta de acceso a los medios de vida y al bienestar social. Tales derechos tornan reales los derechos formales. En lo que se refiere a la relacin entre los derechos de ciudadana y el Estado, existira una tensin interna entre los diversos derechos que componen el concepto de ciudadana (libertad x igualdad). En tanto los derechos de primera generacin - civiles y polticos - exigiran, para su plena realizacin, un Estado mnimo, los derechos de segunda generacin - derechos sociales, demandaran una presencia ms fuerte del Estado para ser realizados. As, la tesis actual del Estado mnimo patrocinada por el neoliberalismo, que parece haber predominado sobre la socialdemocracia en esta dcada - corresponde no a una discusin meramente cuantitativa, sino a estrategias diferenciadas de los diversos derechos que componen el concepto de ciudadana y de los actores sociales respectivos.

Extractos seleccionados por el Dr. Alejandro Hener para uso de la materia Ciudadana, Control y Conflicto, Licenciatura en Seguridad Ciudadana, Universidad Nacional de Lans. Versin completa disponible en: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/unpan000170.pdf

En la segunda mitad de nuestro siglo surgieron los llamados derechos de tercera generacin, cuyos titulares son, no el individuo sino los grupos humanos como el pueblo, la nacin, colectividades tnicas o la propia humanidad. Es el caso del derecho a la autodeterminacin de los pueblos, derecho al desarrollo, a la paz, al medio ambiente, etc. En la perspectiva de los nuevos movimientos sociales, seran derechos de tercera generacin los relativos a los intereses difusos, como el medio ambiente, el consumidor, as como los derechos de las mujeres, de los nios, de las minoras tnicas, de los jvenes, de los ancianos, etc. La cuestin de las minoras trajo consigo la innovacin y el desafo de la discriminacin positiva para compensar los prejuicios, contraponiendo la diferencia y la particularidad al patrn clsico de la igualdad y la universalidad. Ya se habla hoy de derechos de cuarta generacin, relativos a la biotica para impedir la destruccin de la vida y regular la creacin, por la ingeniera gentica, de nuevas formas de vida en el laboratorio.

Otras visiones de ciudadana La concepcin de ciudadana de Marshall se prest a numerosas crticas, desde las que excluyeron los derechos sociales del concepto de ciudadana, por no ser derechos naturales sino histricos (Cranston, 1983) hasta las que clasificaron la ciudadana en pasiva, desde arriba va el Estado, y activa, desde abajo, de instituciones locales autnomas. Habra as una ciudadana conservadora - pasiva y privada - y otra ciudadana revolucionaria - activa y pblica (Turner, 1990). En efecto, para Cranston, los derechos naturales no estaran vinculados a colectividades nacionales, y habra que desvincular la nocin de ciudadana de la de nacin. Los derechos naturales estaran limitados a la libertad, la seguridad y la propiedad: son los derechos humanos que escaparan a una reglamentacin positiva por tratarse de principios universales. As, los derechos sociales no seran considerados derechos naturales, como hizo la ONU al incluir los derechos sociales en el conjunto de derechos humanos. Por otra parte, Turner acus a Marshall de evolucionista y etnocentrista, en tanto que M. Roche clasific la concepcin de Marshall de apoltica. Ambos discrepan con la lectura de Marshall del caso ingls y refutan la ubicacin de los derechos civiles en un principio: el Bill of Rights sera fruto de un proceso poltico, de una lucha poltica por las libertades individuales. As, una accin poltica precedi al reconocimiento de los derechos civiles implantados por la Revolucin (Roche, 1987). Adems de esto, Marshall habra ignorado la crtica a la cultura de sbditos, pues el ingls sera ms sbdito que ciudadano, as como la crtica al imperialismo ingls, que despreci los derechos civiles en las colonias
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britnicas. La religin fue un factor importante para favorecer u obstaculizar el desarrollo de la ciudadana. La versin calvinista del protestantismo reforz el individualismo y favoreci la ciudadana haciendo nfasis en la sociedad y no en el Estado. A su vez, el protestantismo luterano en Alemania fue diferente del calvinismo holands. La religin es escogida por el Prncipe para el pueblo: Lutero refuerza la obediencia al Estado. El alemn es primero alemn, despus ciudadano, al contrario del francs, que primero es ciudadano y despus francs (Hermet, 1991). Siguiendo una lnea agustiniana de inspiracin platnica, Lutero se aparta de la poltica, pues la ciudad de los hombres es mala. De ah la aceptacin de la autoridad y el fuerte sentido de nacionalismo. La tradicin catlica, por otra parte, habra aportado consigo un dbil sentido de identidad, al contrario del calvinismo con su proliferacin de sectas. La Iglesia favoreci a las monarquas en su lucha contra el Sacro Imperio. Y, desde el siglo XVI al siglo XVIII, apoy a las monarquas absolutas catlicas para oponerse al progreso de la Reforma protestante, contribuyendo as con el cisma que ira ms tarde a oponer la ciudadana latina referida al Estado a la ciudadana calvinista volcada hacia s misma. El catolicismo, as, fortaleci el Estado Central (Hermet, 1991). Pero Richard Morse parece discrepar: la tradicin catlica favorecera el espritu pblico y la ciudadana. El iberismo fortaleci la cultura poltica y el espritu pblico, lo que podra constituir una ventaja del atraso. Contraponindose al individualismo y al contractualismo de la cultura anglosajona, en la cultura ibrica predominara el todo sobre el individuo, fruto de la visin tomista del Estado como promotor del bien comn (Morse, 1988). Pero, llevada a sus extremos, esta visin produjo una concepcin de la poltica como un ataque al Estado, sin control de la sociedad. El iberismo se preocupara ms del Estado que del ciudadano, reducido a una posicin de colaborador obediente. La libertad, en el iberismo, correra el riesgo de reducirse a la obediencia al Estado. Morse parece aproximarse a la tradicin cvica que es muy distinta de la tradicin civil de la Modernidad, con el Estado garantizando los derechos individuales. La tradicin cvica se ubica ms desde el punto de vista del Estado que desde el punto de vista del ciudadano. Llevada al extremo, como en Esparta, la virtud del civismo llega a negar los derechos individuales. La actitud contempornea que parece prevalecer es la de buscar una estrategia para combinar lo civil - derechos individuales - y lo cvico - deberes para con el Estado, responsable por el bien pblico. Combinar la libertad de los antiguos - participacin poltica del hombre pblico - con la libertad de los modernos - derechos individuales del hombre privado -. Pero para eso parece ser necesaria la presencia previa de un elemento aglutinador, el sentimiento de comunidad, de identidad colectiva que sera, entre los antiguos, pertenecer a una ciudad,
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y entre los modernos, pertenecer a una nacin. La construccin de una ciudadana plena exige un sabio equilibrio entre los dos espacios - el pblico y el privado - pues el predominio excesivo de un polo puede inviabilizar el otro (Carvalho, 1989). En otras palabras, se tratara de buscar la integracin de la solidaridad familiar existente en el espacio domstico, con las reglas impersonales, racionales, de las instituciones pblicas. En fin, se tratara de llevar la casa para la calle. Otro abordaje interesante propone el concepto de ciudadana para s (Leca, 1986), muchas veces presentado bajo el trmino de civismo. Recurdese que el trmino civilidad, adoptado por Jean Leca, fue empleado por Shills en un sentido al mismo tiempo individualista, parroquial y holstico, tendiendo un puente entre sociedad civil y Estado. Es un intento de explicar la paradoja de la construccin de la ciudadana en una sociedad dominada por valores individuales. Civilidad es la actitud individual de preocupacin por el bien pblico, transmite la idea de espritu pblico que se perdi en la sociedad de mercado. Se aproxima a lo que Montesquieu llam virtud: amor a la Repblica y a la Democracia. Civilidad, en suma, es la conducta de una persona cuya auto-conciencia individual est parcialmente sobredeterminada por su auto-conciencia colectiva, siendo los referentes de esta ltima la sociedad como un todo y las instituciones de la sociedad civil. La sociedad civil es aqu concebida no slo como mercado, sino como el espacio, ms all de la familia y de la localidad, y ms ac del Estado, que significa todava buenos modales con los amigos y tolerancia con los enemigos (Shills, 1991).

La crisis de la ciudadana moderna () De acuerdo con la doctrina de la representacin, fundada en la soberana popular, el origen y el fin de toda soberana se encuentra en el pueblo. El ciudadano no puede ya ejercer en persona el poder, pero escoge con su voto a sus representantes. Este principio se universaliz, pero sufri algunos perodos de derogacin, como la llamada democracia censaria, reservada a los propietarios. Otra dificultad en la aplicacin de la ciudadana moderna tiene que ver con el concepto de hombre y de su naturaleza. La repblica moderna tard mucho tiempo en admitir que la persona humana es doble, que comprende al hombre y a la mujer. En trminos generales, fue solamente en el siglo XX que el sufragio universal se extendi a las mujeres. En relacin a la ciudadana antigua, la ciudadana moderna sufri una doble transformacin. Por abajo, ella se ampli y se extendi al conjunto de los miembros de una misma Nacin. Por arriba, sin embargo, ella se estrech, pues la decisin poltica fue transferida a los electos y representantes. Otro elemento importante para la comprensin de la ciudadana es el principio contemporneo
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de las nacionalidades que, tal como se desarroll en los siglos XVIII y XIX, remodel la definicin de ciudadana. Por el principio del derecho de los pueblos, la soberana es atributo de la nacin, del pueblo, y no del prncipe o monarca. El principio de las nacionalidades recuerda que la nacin precede a la ciudadana, pues es en el marco de la comunidad nacional que los derechos cvicos pueden ser ejercidos. La ciudadana queda as limitada al espacio territorial de la Nacin, lo que contrara la esperanza generosa de los filsofos del Iluminismo, que haban imaginado una repblica universal. La relacin entre ciudadana y nacionalidad configura un campo de confrontacin entre el pensamiento conservador y el pensamiento progresista. Para los conservadores, la ciudadana se restringe al concepto de nacin, es decir, solamente son ciudadanos los nacionales de un determinado pas. La ciudadana es vista como una relacin de filiacin, de sangre, entre los miembros de una nacin. Esta visin nacionalista excluy a los inmigrantes y extranjeros residentes en el pas de los beneficios de la ciudadana. En el otro extremo, encontramos una visin opuesta, enraizada en la doctrina tradicional de la Repblica, segn la cual la ciudadana no se basa en la filiacin, sino en un contrato. Si la ciudadana no excluye la idea de nacin, sera inaceptable restringirla a determinantes de orden biolgico. () Concepciones recientes, ms democrticas, procuran disociar por completo la ciudadana de la nacionalidad. La ciudadana tendra, as, una dimensin puramente jurdica y poltica, apartndose de la dimensin cultural que existe en cada nacionalidad. La ciudadana tendra una proteccin transnacional, como los derechos humanos. De acuerdo con esta concepcin, sera posible pertenecer a una comunidad poltica y tener participacin, independientemente de la cuestin de la nacionalidad. Last, but not least, cabe recordar que los problemas que afectan a la humanidad y el planeta atraviesan fronteras y se tornan globales con el proceso de globalizacin que se acelera en este fin del siglo XX. Cuestiones como las relativas a produccin, comercio, capital financiero, migraciones, pobreza, daos ambientales, desempleo, informatizacin, telecomunicaciones, en fin, las grandes cuestiones econmicas, sociales, ecolgicas y polticas, dejaron de ser slo nacionales para tornarse transnacionales. Es en este contexto que nace hoy el concepto de ciudadano del mundo, de ciudadana planetaria, que viene siendo paulatinamente construido por la sociedad civil de todos los pases en contraposicin al poder poltico del Estado y al poder econmico del mercado. ()

2. El renacimiento del concepto de sociedad civil El resurgimiento contemporneo del concepto de sociedad civil ha sido interpretado como la expresin terica de la lucha de los movimientos sociales contra el autoritarismo de los regmenes
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comunistas y de las dictaduras militares en varias partes del mundo, especialmente en Europa Oriental y en Amrica Latina. La nocin de sociedad civil resurgi en el escenario terico y poltico en los aos 80, gracias sobre todo a la influencia de autores como Keane (1988), Wolfe (1992), Cohen y Arato (1992), entre otros. Este renacimiento se debe principalmente a tres factores: a) el agotamiento de las formas de organizacin poltica basadas en la tradicin marxista, con la consecuente reevaluacin de la propuesta marxista de fusin entre sociedad civil, Estado y mercado; b) el fortalecimiento en Occidente de la crtica al Estado de bienestar social, por el reconocimiento de que las formas estatales de implementacin de polticas de bienestar no son neutras, y el reconocimiento de los llamados nuevos movimientos sociales que centran su estrategia no en la demanda de accin estatal, sino en la proposicin de que el Estado respete la autonoma de determinados sectores sociales: c) los procesos de democratizacin de Amrica Latina y de Europa del Este, donde los actores sociales y polticos identificaron su accin como parte de la reaccin de la sociedad civil ante el Estado (Avritzer, 1993). El concepto de sociedad civil se encuentra en ciernes en los procesos que llevaron a la constitucin de la modernidad occidental, que se revel incapaz de producir formas de solidaridad a partir de una estructura de coordinacin impersonal de la accin. Buena parte de la filosofa poltica y de la sociologa del siglo XIX estuvo orientada hacia la cuestin de cmo producir formas no particularistas de accin en sociedades donde las formas comunitarias de solidaridad no operan ms, y donde el mercado no es la solucin satisfactoria para la generacin de formas de igualdad y solidaridad. De aqu la vinculacin entre la necesidad de producir formas modernas de solidaridad y el concepto de sociedad civil que aparece asociado a las siguientes tres constataciones: 1. La sociedad civil aparece asociada a procesos de diferenciacin entre Estado y mercado, derecho privado y derecho pblico. Ella identifica la vida tica y la construccin de estructuras de solidaridad con la limitacin de la influencia del mercado y del Estado sobre las formas interactivas de organizacin social. Se trata de limitacin y de regulacin, no de abolicin. 2.- El concepto aparece asociado al sistema legal moderno, que cumple el papel de relacionar individuos sin la intermediacin del Estado, cuyo poder pasa a ser controlado por reglas de publicidad, que operan como lmites legales al ejercicio de la autoridad. As, el sistema legal establece, a travs de los derechos positivos, la institucionalizacin no slo de la sociedad civil, sino tambin de sus forma de control sobre el aparato administrativo del Estado moderno. 3.- El concepto de sociedad civil implica el reconocimiento de instituciones intermediarias entre el individuo por un lado, y el mercado y el Estado por otro. Estas instituciones mediadoras cumplen el papel de institucionalizar principios ticos que no pueden ser producidos ni por la accin estratgica del
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mercado ni por el ejercicio del poder por el Estado. En este sentido, la reconstruccin de la solidaridad social en la modernidad estara asociada a la idea de autonoma social (Avritzer, 1993). El proyecto implcito en esta concepcin de sociedad civil critica tanto el paternalismo estatal como esta otra forma de colonizacin de la sociedad basada en la economa de mercado sin regulacin. Busca realizar el trabajo de una poltica social mediante programas autnomos y descentralizados, basados en la sociedad civil, en vez de los programas tradicionales del welfare state. Busca, asimismo, realizar el trabajo de una poltica econmica de regulacin mediante formas no burocrticas y menos intrusivas de legislacin. Se trata de combinar la continuacin reflexiva del welfare state (Habermas) en la democracia liberal con la continuacin reflexiva de la revolucin democrtica (Arato) en los regmenes autoritarios. Segn Arato y Cohen, los movimientos sociales contemporneos se han apoyado en tipos eclcticos de sntesis, vinculados con la historia del concepto de sociedad civil. Ellos presuponen, en diferentes combinaciones, la divisin gramsciana tripartita entre sociedad civil, Estado y mercado, al tiempo que preservan aspectos claves de la crtica marxista a la sociedad burguesa. Ellos reivindican asimismo, la defensa liberal de los derechos civiles, el nfasis dado por Hegel, Tocqueville y otros a la pluralidad societaria, la importancia dada por Durkheim a la solidaridad social, y la defensa de la esfera pblica y de la participacin poltica destacada por Habermas y Hanna Arendt. En esta perspectiva, el fin ltimo de las revoluciones no es ms la reestructuracin del Estado a partir de un nuevo principio, sino la redefinicin de las relaciones entre Estado y sociedad, desde el punto de vista de esta ltima (Arato y Cohen, 1994). Para Waltzer, la sociedad civil se apoya en seres sociales que son al mismo tiempo ciudadanos, productores, consumidores y miembros de una nacin. Este autor seala asimismo los peligros de una concepcin despolitizada de sociedad civil, que prescindira del Estado, como fue propuesto por algunos disidentes del rgimen socialista del Este europeo. La sociedad es un campo de tensiones donde ambas esferas - Estado y sociedad civil - deben controlarse mutuamente (Waltzer, 1992). ()

3. Esfera pblica y nuevo asociacionismo Durante dcadas predominaron en Amrica Latina las llamadas teoras de la transicin democrtica, que no obstante su innegable contribucin, subestimaron la organizacin autnoma de asociaciones civiles, confiando en lo institucional. No se dedicaron a analizar el hiato entre la existencia formal de las instituciones y la incorporacin de la democracia a las prcticas cotidianas de los agentes polticos en la sociedad. Dado que conceban la democracia como ausencia de
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autoritarismo, no pudieron comprender la existencia de una cultura poltica no democrtica entrelazada con la institucionalidad democrtica. Comienza hoy a desenvolverse otra perspectiva, de carcter culturalista, segn la cual los estudios sobre democratizacin deben acompaar a los procesos culturales, pues la democratizacin no se da en un vaco: ella deja de ser abordada como fenmeno relacionado exclusivamente con las instituciones polticas y pasa al terreno de las formas de accin social que garantizaran la democracia a lo largo de un proceso de modernizacin societaria (Avritzer, 1996). En esta perspectiva, la democratizacin deja de ser pasajera y funcional para tornarse forma permanente y proceso de ajuste entre legalidad y legitimidad, entre moral y ley. Esta nueva interpretacin abre un espacio para los movimientos sociales y asociaciones de la sociedad civil en la comprensin misma del proceso de democratizacin, incorporando nuevos conceptos, entre los que se destaca el de esfera pblica. Los procesos de reproduccin sociocultural se convierten en forma poltica en el espacio pblico. Las asociaciones civiles absorben iniciativas sociales difusas, encaminndolas al espacio pblico para la confrontacin poltica. Las asociaciones y los movimientos sociales amplan el espectro de lo poltico, incorporando nuevos temas en la agenda poltica, desempeando as un papel fundamental en la construccin del espacio pblico. La adopcin de una concepcin societaria de la democratizacin toma en consideracin procesos de limitacin del Estado y del mercado identificados con el surgimiento de la ciudadana, y permite conectar la democracia en tanto prctica societaria con el horizonte poltico de los actores partcipes del proceso de democratizacin (Avritzer, 1996). La perspectiva culturalista se diferencia tambin de la visin republicanista, que concibe las asociaciones polticas como depositarias de la voluntad colectiva, correspondindole al Estado reconocerlas y legitimarlas sin intermediacin de las asociaciones de la sociedad civil. En este caso, la esfera pblica no estatal se convierte en un espacio ms dentro del Estado, tornndose en una esfera para-estatal en vez de no-estatal. Tanto las teoras de transicin como la visin republicanista tendran dificultades para ver la relacin entre procesos socio-culturales y procesos institucionales, despreciando as el papel del asociacionismo. La perspectiva culturalista intenta recuperar la raigambre y la esfera social pre-poltica de estas organizaciones. No se trata de negar la participacin institucional de las asociaciones civiles, sino de evitar una institucionalizacin inmovilizadora, preservando el papel de estas asociaciones en el proceso socio8

cultural. Las asociaciones deben participar del Estado en tanto espacio de formacin de la opinin y de la voluntad poltica, pero no como espacio administrativo, so pena de transformarse en para-estatales. Segn Leonardo Avritzer, habra tres tipos de asociaciones con diseos formales distintos: a) asociaciones no conflictivas , como las recreativas, de ayuda mutua y religiosas, numricamente preponderantes, que por su naturaleza no tematizan problemas, no estableciendo en consecuencia un campo tico-cultural b) asociaciones conflictivas con el campo sistmico, como los sindicatos, asociaciones profesionales, educacionales, de salud, comunitarias, etc., que se institucionalizan en campos pre-definidos de accin, burocratizndose con temas fijos del pasado c) nuevo asociacionismo, con diseos simultneamente solidarios, democrticos e identitarios, como el movimiento de mujeres, negros, indgenas, ecolgicos, de derechos humanos, configurando un campo tico-poltico-cultural que apunta hacia una esfera pblica democrtica. Este tercer tipo no demanda directamente al Estado, pero influye en el sistema poltico y econmico planteando cuestiones temticas al Estado y al mercado, que no se limitan en modo alguno al mundo societario. Transformaciones histricas recientes indican la ruptura con el patrn homogeneizador de accin colectiva, tpico del populismo latinoamericano, y el aumento considerable del nmero de asociaciones civiles en el continente. Tales cambios muestran la indiscutible reduccin de la influencia de la vida sindical en la vida colectiva, as como el consecuente fortalecimiento de otros movimientos formadores de opinin, como el de derechos humanos, por ejemplo. El asociacionismo comunitario se fortalece, ocupando un proliferan organizaciones no gubernamentales de clase media,

espacio diferenciado y plural, al tiempo que se desenvuelven las asociaciones

temticas del tercer tipo, los llamados nuevos movimientos sociales. () Es verdad, sin embargo, que las asociaciones se organizan en torno a algunos intereses, excluyendo otros, conteniendo as necesariamente algn tipo de exclusin. La equidad consistira en no privilegiar ciertos sectores, en general los ms organizados, en detrimento de otros, menos organizados, perjudicando todava ms a los excluidos. El concepto de espacio pblico con nfasis en la dimensin societaria legitima las reivindicaciones polticas de la sociedad civil, concebida como un espacio propio y no slo anti-institucional.

Movimientos sociales y grupos de inters A partir de los aos 80 comenz a declinar la militancia partidista en razn de la prdida de
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prestigio de los partidos polticos, que dejaron de atraer el inters poltico de muchos ciudadanos, quienes pasaron a involucrarse con otros grupos y actividades. Aument la distancia existente entre el sistema institucional de representacin en el plano del Estado y la llamada sociedad civil organizada. Las asociaciones de la sociedad civil juegan el papel de formadoras de la opinin pblica y de constituyentes de la opinin colectiva en los espacios situados por fuera del Estado y del mercado. Se distinguen as de los grupos de inters, caracterizados por la lgica de los intereses econmicos particulares y por la defensa de los intereses privados especficos, como por ejemplo las organizaciones sindicales y empresariales. Los actores de la sociedad civil, organizados en movimientos sociales, cumplen una funcin pblica. Defienden el inters pblico y se constituyen como una instancia de crtica y de control del poder. Los grupos de inters, por su parte, poseen una visin corporativa, se organizan en lobbies e intentan apropiarse de los espacios pblicos en funcin de sus intereses particulares. Los movimientos sociales enarbolan la bandera de la autonoma y de la democratizacin de la sociedad, pero sera un error imaginar que ellos podran prescindir de las instituciones del Estado en cuanto sociedad polticamente organizada. De ah la necesidad de una estrategia dual (Cohen & Arato, 1992): los movimientos sociales deben actuar en el plano institucional y extra-institucional, apoyndose al mismo tiempo en las organizaciones de base de la sociedad civil y en otros actores como los partidos y los sindicatos. () La distincin entre movimientos sociales y grupos de presin, en la prctica no siempre es muy clara. En principio, los primeros ejercen una funcin pblica, pues defienden intereses pblicos de forma abierta y transparente, fortaleciendo con su accin la esfera pblica. Los segundos, como se ha visto ms arriba, se caracterizan por la defensa de sus intereses particulares. Ocurre que a veces las organizaciones de la sociedad civil luchan por sus intereses particulares realizando acuerdos de cpulas, sin discusin pblica. Fue el caso, por ejemplo, de ciertas asociaciones de pobladores que concertaron acuerdos con el Estado en el mismo estilo de los grupos de inters. En estos casos, ya no es ms posible distinguir, como observa Sergio Costa, las organizaciones de la sociedad civil de los grupos de inters que utilizan al Estado para la consecucin de sus objetivos particulares (Costa, 1994). Estos casos, sin embargo, en modo alguno pueden eliminar la distincin analtica entre, por una parte, los movimientos sociales y las organizaciones de la sociedad civil orientados hacia la defensa de la ciudadana y del inters pblico, y por otra parte, las asociaciones de carcter econmico y polticoadministrativo. Es lo que intenta llevar a cabo la idea de sectores intermediarios, que cae en un lugar comn al colocar en el mismo plano a todas las organizaciones entre el Estado y la sociedad civil,
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desde asociaciones filantrpicas a partidos y sindicatos. Es tambin lo que intentan hacer aquellos que en vano procuran descalificar a las organizaciones de la sociedad civil, equiparndolas a los grupos de inters. Sin embargo, los innumerables ejemplos de movimientos sociales en lucha por el inters pblico, como bien lo ilustra, entre otros, la Accin de la Ciudadana contra el Hambre y la Miseria, en el Brasil, son una demostracin de que las asociaciones civiles desempean cada vez ms un papel de fortalecimiento de la esfera pblica. ()

4. La esfera pblica no estatal A partir de la dcada del 70, la nocin de sociedad civil cambi considerablemente. Hubo una verdadera ruptura conceptual que, segn Cohen y Arato, como vimos, se vincula con los movimientos sociales y polticos democratizantes de Europa Oriental, de Asia y de Amrica Latina. Expresiones como autonoma, autogestin, independencia, participacin, empowerment, derechos humanos, ciudadana, pasaron a ser asociadas al concepto de sociedad civil. No se trata ms de un sinnimo de sociedad, sino de una manera de pensarla, de una perspectiva ligada a la nocin de igualdad de derechos, autonoma, participacin, en fin, de los derechos civiles, polticos y sociales de la ciudadana. En virtud de esto, la sociedad civil tiene que ser organizada. Lo que era un estado natural en los filsofos contractualistas o una condicin de la poltica moderna en Hegel y Marx, se torna ahora un objetivo para los activistas sociales del 2o. o 3er. Mundos: la sociedad civil tiene que ser construida, reforzada, consolidada. Se trata del medio y del fin de la democracia poltica (Fernandes, 1995). Rescatada de los libros de historia por los activistas de las ltimas dcadas, la nocin de sociedad civil se transforma y pasa a ser comprendida en oposicin no slo al Estado, sino tambin al mercado. Trtase ahora de una tercera dimensin de la vida pblica, diferente del gobierno y del mercado. En lugar de sugerir la idea de un escenario para la competencia econmica y la lucha por el poder poltico, pasa a significar exactamente lo opuesto: un campo donde prevalecen los valores de la solidaridad. Esta perspectiva se aproxima de la nocin anglosajona de tercer sector, o tambin de movimiento social u organizacin no gubernamental, que a efectos de este trabajo se emplearn indistintamente, a la luz de la concepcin actual de la sociedad civil esbozada anteriormente. Es en esta perspectiva que trabajan algunos pensadores contemporneos que suministraron importantes subsidios tericos para la actuacin de las llamadas organizaciones no gubernamentales,
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tales como Alan Wolfe, por ejemplo. El propio Habermas, como vimos, haba roto con la relacin ideolgica unvoca entre sociedad civil y esfera privada, entendida como economa, y el Estado entendido como esfera pblica. Hay una esfera privada en el sistema (economa) y una esfera pblica no estatal, constituida por los movimientos sociales, ONGs y asociaciones de la ciudadana. En la esfera estatal - privada estn las empresas y corporaciones estatales que, an cuando formalmente pblicas, encuentran su lgica en la defensa de intereses particulares, econmicos o sectoriales, comportndose en la prctica como organizaciones de mercado. En la esfera social pblica, todava emergente, se encuentran los movimientos e instituciones que, an cuando formalmente privados, persiguen objetivos sociales, articulando en la prctica la construccin de un espacio pblico no-estatal. Es el caso de las organizaciones no gubernamentales que, como sugiere Alan Wolfe, son tambin organizaciones de no-mercado (ONMs) y adems, organizaciones no corporativas (Wolfe, 1992). De esta esfera pblica no estatal estaran excluidos los partidos polticos que, aunque formalmente puedan ser considerados como instituciones de la sociedad civil, en la prctica se comportan como instituciones pro-estatales. Orientados hacia la lucha por el poder, los partidos acaban asumiendo las razones de Estado, pues su centro estratgico no se sita en el interior de la sociedad civil que pretenden representar, sino en el modelo de Estado que pretenden conservar o cambiar (Franco, 1994). Segn Alberto Melucci, la existencia de espacios pblicos independientes de las instituciones del gobierno, del sistema partidista y de las estructuras del Estado, es la condicin necesaria de la democracia contempornea. Como intermediaciones entre el nivel del poder poltico y las redes de la vida cotidiana, estos espacios pblicos requieren simultneamente de los mecanismos de la representacin y de la participacin. Ambos son fundamentales para la existencia de la democracia en las sociedades complejas. Los espacios pblicos son puntos de conexin entre las instituciones polticas y las demandas colectivas, entre las funciones de gobierno y la representacin de conflictos (Melucci, 1988). La construccin de esta esfera social pblica, en cuanto a participacin social y poltica de los ciudadanos, pasa por la existencia de entidades y movimientos no-gubernamentales, no-mercantiles, no-corporativos y no-partidarios. Tales entidades y movimientos son privados por su origen, pero pblicos por su finalidad. Ellos promueven la articulacin entre esfera pblica y mbito privado, como una nueva forma de representacin, buscando alternativas de desenvolvimiento democrtico para la sociedad.
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Las organizaciones de la sociedad civil que cumplen funciones pblicas perciben su prctica como innovadora en la articulacin de una nueva esfera pblica social, y se consideran precursoras de una nueva institucionalidad emergente. El Estado, el mercado, las corporaciones y los partidos no seran suficientes para la articulacin y la ampliacin de la esfera pblica como un todo, ni seran adecuados para la construccin de una nueva institucionalidad social-pblica. Al contrario, la presin de una esfera social-pblica emergente es la que podra reformar y democratizar efectivamente el Estado, el mercado, las corporaciones y los partidos. Los llamados nuevos movimientos sociales - movimientos ecolgicos, feministas, de minoras, de consumidores, etc. - se organizaron de forma autnoma, fuera de los partidos polticos, pues se han visto ahuyentados por la forma piramidal, burocrtica y profesional de las luchas poltico-partidistas. En suma, estas entidades y movimientos de la sociedad civil, de carcter no-gubernamental, nomercantil, no-corporativo y no-partidista, pueden asumir un papel estratgico cuando se transforman en sujetos polticos autnomos y levantan la bandera de la tica, de la ciudadana, de la democracia y de la bsqueda de un nuevo patrn de desarrollo que no produzca la exclusin social y la degradacin ambiental. Un tema de gran inters es el que tiene que ver con las redes, como formas recientes de organizacin de la lucha social por parte de las asociaciones y movimientos. Se tratara de una organizacin social de nuevo tipo, heterognea y fragmentada, muy diferente del centralismo democrtico de las organizaciones tradicionales. Segn Ilse Scherer-Warren, las redes traen importantes cambios en la sociabilidad y en la espacialidad, creando nuevos territorios de accin colectiva, un nuevo imaginario social, una comunidad virtual. Sin embargo, si bien amplan las posibilidades de comunicacin, tambin contienen un aspecto de exclusin, pues no todos tienen acceso a la comunicacin (Scherer-Warren, 1993). () Una perspectiva basada en la sociedad civil, en lo pblico no estatal, vera en consecuencia dos dimensiones en la accin colectiva contempornea: la poltica de influencia (de la sociedad civil sobre la sociedad poltica) y la poltica de identidad (centrada en la autonoma, la identidad y la democratizacin de las relaciones sociales fuera del campo poltico). No se trata slo de presionar al Estado para reivindicar derechos, sino de modernizar la propia sociedad civil, transformando las estructuras tradicionales de dominacin, exclusin y desigualdad que, fuera del aparato del Estado, se encuentran enraizadas en las instituciones, normas, valores e identidades colectivas, basadas en preconceptos de raza, clase y gnero. El movimiento feminista, por ejemplo, siempre trat de destruir la instituciones patriarcales de la sociedad civil, con miras ms al cambio cultural y normativo que a la obtencin de ganancias en la
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esfera econmica y poltica. De la misma forma, el movimiento de ciudadanos que en esta dcada se desarrolla en varias partes del mundo, no aspira tomar el poder, sino transformar la relacin entre el Estado y la sociedad civil, consolidando en esta ltima la imagen de la diferencia, de la diversidad, as como de la capacidad subjetiva de los individuos y de los grupos ()

Organizaciones sociales: No estatales o para-estatales? Es verdad que las organizaciones pblicas no estatales no tienen fines de lucro, ni son parte del aparato del Estado, y sus funcionarios no son pblicos, puesto que se rigen por leyes privadas. Pero esto, por s solo, no garantiza la eficiencia deseada. Esas organizaciones, al celebrar contratos de gestin con el Estado, se alejan del escenario social y del espacio pblico fertilizado con los influjos comunicativos de la sociedad civil, y pasan a girar en la rbita del Estado. Y esto sin mencionar la posibilidad de que el propio Estado seleccione las organizaciones contratantes o estimule su creacin por mecanismos de cooptacin y de clientela poltica. Cmo garantizar que las organizaciones pblicas no estatales sean sustentables? En los cambios de gobierno, cmo asegurar la continuidad en los contratos de gestin?. La transferencia de recursos del Estado y la autonoma gerencial y financiera de las organizaciones no garantiza por s sola la reciprocidad ante el compromiso poltico del Estado con el rea social. A travs del contrato de gestin, el Estado separa la formulacin de la ejecucin de las polticas pblicas; deja de ser el ejecutor de las polticas sociales, pero contina como formulador, regulador, fiscalizador y evaluador. La transferencia de la ejecucin hacia la sociedad civil debe incorporar la cuestin social en la gestin de los servicios. La transferencia de la ejecucin de las tareas no debe resultar en la transferencia de la responsabilidad del Estado. Las organizaciones pblicas no estatales que, por el contrato de gestin, reciben recursos del Estado para la ejecucin de bienes y servicios sociales, deben ser controladas tanto por el Estado que transfiere los recursos - pero no las responsabilidades - como por la propia sociedad. Al desburocratizar el Estado, el contrato de gestin puede aumentar la gobernabilidad, ampliando reas de apoyo en la sociedad, pero sera ilusorio imaginar que un nuevo modelo poltico de relacin Estado - sociedad pudiese ser alcanzado por la va administrativa, sin tomar en consideracin la necesidad de negociacin poltica con los actores sociales que se enfrentan en el espacio pblico. En sntesis, el papel del Estado puede ser analizado a partir de tres perspectivas bsicas: a) Una posicin estadocntrica, que entiende que es funcin indelegable del Estado asegurar el bienestar social, formular y aplicar polticas sociales; la delegacin de tareas tradicionales del Estado
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para el mercado o para organizaciones de la sociedad civil es vista como privatizacin y evasin de responsabilidades inherentes a la funcin estatal, por imposicin de la poltica neoliberal y de los ajustes estructurales del FMI. b) Una posicin mercadocntrica, segn la cual el Estado debe privatizar las funciones que pueden ser asumidas por el mercado con mayor eficiencia y optimizacin de recursos, pues es el mercado que produce riquezas y suministra empleo a los trabajadores. La transferencia hacia el mercado de empresas econmicas o actividades sociales antes desarrolladas por el Estado es una caracterstica central de los gobiernos neoliberales, que promueven la integracin econmica con el proceso de globalizacin. c) Una posicin sociocntrica, que sustenta que el papel del Estado debe ser redefinido en funcin de la dinmica de los actores de la sociedad civil presentes en la esfera pblica, a partir de una perspectiva societaria; lo que importa es garantizar el inters pblico y no el hecho de la propiedad de ser estatal, privada, e inclusive pblica no estatal, debiendo una nueva relacin Estado - sociedad abrir camino para la profundizacin de la democratizacin, no slo poltica, sino tambin social y econmica. La transferencia de la gestin de actividades estatales para organizaciones sociales, difcilmente se podra enmarcar en las modalidades as descritas. En la realidad, estas organizaciones sociales que celebran contratos de gestin con el Estado no seran organizaciones privadas, ni estatales, ni tal vez no estatales: ellas podran considerarse como organizaciones para-estatales, teniendo en cuenta que se constituyen o funcionan en torno al Estado. La transformacin de instituciones estatales, tales como hospitales y universidades, en instituciones para-estatales, impropiamente denominadas instituciones de la sociedad civil, constituira una nueva tentativa de fusin entre Estado y sociedad civil (Avritzer, 1997). Esto no significa, sin embargo, que por esta razn tales organizaciones dejarn de ser tiles y quedarn imposibilitadas de prestar servicios relevantes a la sociedad. Estas organizaciones productoras de bienes y servicios sociales podrn compatibilizar eficiencia e inters pblico, desde que estn sometidas al control del Estado y de la sociedad civil con el objetivo de evitar su burocratizacin y mercantilizacin. Por otra parte, la expresin para-estatal no parece ser adecuada a los casos de organizaciones autnomas de la sociedad civil, con trayectoria reconocida en el espacio pblico, que concretan asociaciones con el Estado para la gestin de bienes y servicios pblicos. El financiamiento estatal de estas organizaciones pblicas no estatales conlleva, asimismo, una serie de cuestiones que necesitan ser resueltas. Uno de los problemas principales son los criterios pblicos para la evaluacin del desempeo a fin de evitar los riesgos de favoritismo burocrtico y clientelismo poltico.
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Ms all de su funcin de control social, de su vocacin poltica de lucha por los derechos de la ciudadana, por la democratizacin del Estado y de la sociedad, la sociedad civil tambin puede asumir la responsabilidad econmica de ejecucin de programas y servicios sociales. Al hacerlo, sin embargo, asume un perfil productivo que exige fiscalizacin y control por parte de Estado y de la propia sociedad. Segn Nuria Cunill (1995), desde el mbito privado, es posible - y necesario -enfrentar la produccin de bienes pblicos, siempre que esto, a su vez, no suponga la abdicacin de la responsabilidad pblica por parte del Estado.

Ciudadana, control social y democratizacin del Estado La ciudadana ocupa un lugar central en la bsqueda de un nuevo paradigma que deber superar las limitaciones del Estado tecnocrtico y del Estado liberal. Para desarrollar mejor este punto, nos parece adecuado utilizar las categoras de gobernabilidad y de gestin de gobierno (governana), tal como han sido concebidas por Eli Diniz (1996). La gobernabilidad se refiere, en principio, a las condiciones sistmicas ms generales sobre las cuales se da el ejercicio del poder en una sociedad, tales como las caractersticas del rgimen poltico (democrtico o autoritario), la forma de gobierno (parlamentarismo o presidencialismo), las relaciones entre los poderes, los sistemas de partidos (pluripartidismo o bipartidismo), el sistema de intermediacin de intereses (corporativista o pluralista), etc. (Diniz, 1996). La gestin de gobierno (governana) tiene que ver con la capacidad para gobernar, en sentido amplio, vale decir la capacidad de accin estatal en la implementacin de las polticas y en la consecucin de las metas colectivas. Se refiere al conjunto de mecanismos y procedimientos para lidiar con la dimensin participativa y plural de la sociedad. Sin abandonar los instrumentos de control y supervisin, el Estado se torna ms flexible, capaz de descentralizar funciones, transferir responsabilidades y ampliar el universo de actores participantes (Diniz, 1996). Para Bresser Pereira (1997), la gestin de gobierno es la capacidad de hacer efectivas las decisiones gubernamentales, a travs del ajuste fiscal, la reforma administrativa y la separacin entre formulacin y ejecucin de las polticas pblicas. Y la gobernabilidad tiene que ver con la existencia de instituciones polticas aptas para garantizar una mejor intermediacin de intereses y tornar ms legtimos y democrticos a los gobiernos, perfeccionando la democracia representativa y abriendo espacios para el control social o democracia directa. Entre los elementos de la gobernabilidad, seala la existencia de mecanismos de responsabilizacin (accountability) de los polticos y de los burcratas ante la sociedad.
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El mismo autor, basndose en Adam Przeworski, analiza la reforma del Estado en la ptica de la teora del principal - agente, segn la cual el ciudadano - principal - debe controlar a los polticos que, a su vez, deben controlar a los burcratas. Es sin duda muy pertinente su abordaje de la lgica de los sitios de control, que permite distinguir con claridad el espacio pblico del privado y, dentro del espacio pblico, el espacio estatal del espacio pblico no estatal. Creemos que la actual crisis de legitimidad del Estado revela, en el fondo, la crisis de la democracia representativa parlamentaria clsica. Los ciudadanos no se reconocen ms en instituciones que, por definicin, fueron creadas por ellos. La democracia, principalmente en Amrica Latina, atraviesa por un impasse entre las tentaciones de retorno al autoritarismo y los profundos cambios institucionales necesarios para su profundizacin. La consolidacin democrtica no puede alcanzarse sin la reforma del Estado. El rescate de la legitimidad del Estado pasa, ciertamente, por el perfeccionamiento de los instrumentos de gobernabilidad, en el sentido que le da Diniz, o de gestin de gobierno en el sentido de Bresser Pereira, segn las condiciones histricas y culturales de cada pas. A nuestro modo de ver, no obstante, es en el concepto de gestin de gobierno (governana) que le da Diniz o de gobernabilidad en el sentido de Bresser Pereira, que se encuentra la piedra de toque para recuperar la perdida legitimidad del Estado. La accin estatal desvinculada de las nociones de inters pblico, bien comn y responsabilidad poltica, pierde legitimidad. Solamente la participacin de la ciudadana, en los moldes de una democracia asociativa, puede contraponerse a las caractersticas negativas del modelo representativo, como son por ejemplo, la fragilidad de las instituciones, de los partidos, del sistema electoral, del Legislativo, junto con la hipertrofia de la autoridad personal del Presidente. En la actualidad se comprueba el agotamiento del poder pblico, la inercia en la prestacin de servicios, la ausencia de canales para la expresin de derechos, y en suma, la omisin del Estado en la atencin de necesidades fundamentales mediante polticas sociales efectivas. Aumentar la eficacia del Estado significa no slo aumentar la eficiencia de la maquinaria burocrtica y perfeccionar los mecanismos tcnicos de gobernabilidad. La reforma democrtica del Estado exige mejorar las condiciones de governance del sistema estatal, perfeccionando las capacidades de mando y de coordinacin, pero fundamentalmente redefiniendo las relaciones con la sociedad civil, mediante la creacin y articulacin de canales de negociacin entre la sociedad y el Estado. La existencia de canales permanentes de negociacin junto a los diversos rganos del Estado, permitir la institucionalizacin de la participacin de la ciudadana en las decisiones gubernamentales.
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Diversos pases ya cuentan con la existencia de Consejos, con la participacin de representantes del Gobierno y de la sociedad civil, para la elaboracin de las polticas pblicas. En la misma direccin apunta el funcionamiento de las Cmaras Sectoriales de negociacin, que involucran a los actores interesados y a las autoridades gubernamentales, as como los ejemplos de presupuesto participativo en el plano local. En el modelo representativo, los partidos polticos se orientan hacia la conquista y la preservacin del poder. La creciente profesionalizacin de la poltica y la comercializacin de las campaas electorales aumentan la distancia entre representantes y representados. Son las asociaciones, organizaciones y movimientos de la sociedad civil quienes abonan, con sus reivindicaciones, la esfera pblica, contraponindose al poder de los medios, del gobierno y del mercado. Est claro que tambin tienen lugar nuevos procesos de masificacin, que bloquean a la ciudadana activa mediante, por ejemplo, la integracin electrnica de telespectadores. Una esfera pblica democrtica requiere, sin embargo, una vida asociativa libre, con la regulacin de los medios y del mercado. La democracia exige una cultura poltica gestada en la libertad. La nocin de espacio pblico no puede ya ms limitarse a la visin liberal de un mercado de opiniones, donde los intereses organizados procuran influir en los procesos decisorios. En el modelo llamado discursivo, de inspiracin habermasiana, la esfera pblica acta como instancia intermediadora entre los impulsos comunicativos generados en la sociedad civil (en el mundo de la vida) y las instancias que articulan, institucionalmente, las decisiones polticas (parlamento, consejos). No se trata ms de un sitio al Estado, sin intencin de conquista, sino de un sistema de compuertas entre el Estado y la sociedad. Al trasponer estas compuertas, los influjos comunicativos de la sociedad civil acaban influenciando las instancias decisorias (Habermas, 1997). Para llevar a cabo esta funcin integradora, la ciudadana democrtica debe, evidentemente, ser ms que una definicin estatutaria meramente legal. Es necesario que ella se convierta en el elemento central de una cultura poltica compartida. Una sociedad multicultural slo puede mantenerse unida si la ciudadana democrtica no se limita a la visin liberal de los derechos polticos, expandindose para abarcar derechos culturales y sociales. Si el movimiento socialista, de inspiracin marxista, acab cuando en el poder degener en un totalitarismo, el liberalismo apoy las dictaduras autoritarias y acostumbra a mirar la democracia en forma instrumental: es buena en cuanto sirve a sus intereses econmicos. La democracia, que es un valor universal, es utilizada como ideologa por los grupos dominantes. Ahora bien, la democracia no es slo un rgimen poltico con partidos y elecciones libres. Es sobre todo una forma de existencia social. Democrtica es una sociedad abierta, que permite la creacin de nuevos derechos.
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Los movimientos sociales, en sus luchas, transformaron los derechos declarados formalmente en derechos reales. Las luchas por la libertad y la igualdad ampliaron los derechos civiles y polticos de la ciudadana, crearon los derechos sociales, los derechos de las llamadas minoras - mujeres, nios, ancianos, minoras tnicas y sexuales - y, por las luchas ecolgicas, el derecho a un medio ambiente sano. Los grupos excluidos podran ser compensados mediante polticas diferenciadas discutidas pblicamente. Es siempre a travs del debate poltico que las cuestiones se hacen pblicas, posibilitando que los ciudadanos ejerzan la funcin de crtica y de control sobre el Estado. Un Estado democrtico es aqul que considera legtimo el conflicto. No slo trabaja polticamente los diversos intereses y necesidades particulares existentes en la sociedad, sino que procura instituirlos como derechos universales formalmente reconocidos. Los individuos y grupos se organizan en asociaciones, movimientos sociales, sindicatos y partidos, constituyendo un contra-poder social que limita el poder del Estado. Una sociedad democrtica no cesa de trabajar sus divisiones y diferencias internas, y siempre est abierta a la ampliacin de los derechos existentes y a la creacin de nuevos derechos (Chau, 1995). La ciudadana, definida por los principios de la democracia, se constituye en la creacin de espacios sociales de lucha (movimientos sociales) y en la definicin de instituciones permanentes para la expresin poltica (partidos, rganos pblicos), lo que significa necesariamente conquista y consolidacin social y poltica. La ciudadana pasiva, otorgada por el Estado, se diferencia de la ciudadana activa en que el ciudadano, titular de derechos y deberes, es esencialmente creador de derechos para abrir nuevos espacios de participacin poltica (Chau, 1984). En la ciudadana activa se inspiran las propuestas de democracia directa basada en los mecanismos constitucionales de referendo, plebiscito, iniciativa popular, posibilidad de revocacin de mandatos, exigencia de rendicin de cuentas, etc., asegurando de esta forma, complementariedad entre la representacin poltica tradicional y la participacin popular directa. Este tipo de concepcin, fundada en el dinamismo de la creacin y la libertad de nuevos sujetos y nuevos espacios pblicos, superara la visin liberal del modelo de ciudadano patriota propuesto para toda la sociedad, como si ella fuese homognea y unidimensional. La ciudadana, en consecuencia, implicara la vinculacin necesaria entre democracia, sociedad pluralista, educacin poltica y democratizacin de los medios de comunicacin de masas (Benevides, 1994). Si el gran hecho poltico del siglo XX fue el haberse consolidado la democracia (Bresser Pereira, 1997), es tambin cierto que la legitimacin del Estado, con base exclusiva en la democracia representativa se agot por su creciente distanciamiento de la mayora absoluta de la sociedad. La poltica se subordin a la economa, dominada por un sector financiero que busca riqueza sin
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produccin. En estas condiciones, el poder poltico del Estado no deja de perder legitimidad. En Amrica Latina, el desarrollo econmico no redujo las desigualdades sociales: la intensificacin continua de la pobreza y el triste espectculo de la miseria llev a un proceso de banalizacin del horror. A los excluidos que fueran expulsados del mercado de trabajo, vinieron a unirse las nuevas generaciones que jams ingresarn a este mercado. Segn Boaventura de Sousa Santos, el Estado es democrtico para las zonas civilizadas del contrato social, y fascista para las zonas salvajes de exclusin social. La igualdad que el liberalismo defiende en el dominio jurdico-poltico debe ser ampliada para abarcar los dominios econmico y social. La solidaridad debe ser practicada en relacin con la diferencia y no slo entre iguales. De aqu la importancia de reivindicar la igualdad cuando la diferencia inferioriza, y el derecho a la diferencia cuando la igualdad implica prdida de aspectos caractersticos (Santos, 1997). Para Tarso Genro (1997), la ciudadana exige nuevas formas de organizacin del Estado democrtico, que dejara de ser un instrumento predominante de reproduccin de las desigualdades socioeconmicas, para convertirse en un instrumento de regulacin, orientando las relaciones entre los sujetos sociales, con miras a la superacin de las desigualdades. Tendramos, entonces, un Estado regulador, controlado por los propios ciudadanos. La transparencia y el control social del Estado por la sociedad civil slo pueden asegurarse mediante la combinacin de las actuales instituciones con la adopcin de los mecanismos de consulta, referendo, plebiscito y otras formas de participacin directa, a travs de instituciones colegiadas - que emergen de la democracia directa - que puedan remitir inclusive a la estructuracin y el control de los presupuestos pblicos (Genro, 1997). La relacin de representacin poltica debe ser articulada con las representaciones de hecho y de derecho, que tengan capacidad de representar a la ciudadana activa, que hoy organiza a la sociedad civil por abajo, con nuevas formas de poder que construyen nuevas formas de legitimacin. As, la existencia de un espacio pblico no estatal es la condicin necesaria de la democracia contempornea, que como vimos, sufre hoy una profunda crisis de legitimidad. Enfrentar los desafos de perfeccionar los instrumentos de gobernabilidad y de crear nuevas estructuras para la gestin de gobierno (governana), son requisitos necesarios para superar la crisis actual de la democracia representativa. La recuperacin de la legitimidad del Estado depende de la democratizacin de sus instituciones. Los parlamentos y los partidos polticos perdern legitimidad si se confinasen a los marcos institucionales diseados y controlados por la lite poltica, apartndose de los influjos
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comunicativos provenientes de la sociedad civil. La reforma de las instituciones estatales requiere, as, de mecanismos que aseguren la participacin directa de los ciudadanos, como en los ejemplos citados de referendo, revocatoria de mandatos, iniciativa popular, participacin en consejos que deciden las directrices de las polticas pblicas. Algunos de estos mecanismos, sin embargo, tales como el plebiscito o el referendo, desempearan un papel ms auxiliar que central, al estimular una movilizacin electoral por una sola vez y un tipo de respuesta s o no para cuestiones complejas que, en general, pueden ser mejor encaminadas en las redes asociativas con sus cualidades multifacticas y con debates de mayor profundidad (Chalmers, 1996). El control social ha sido tradicionalmente visto como el aumento de la capacidad de influencia de la sociedad sobre el Estado. Con el desarrollo de las organizaciones pblicas no estatales surge la necesidad de una autoridad democrticamente fundada para justificar y regular este tercer sector. El control social pasa a tener un doble carcter: perfeccionar los mecanismos de control de la sociedad sobre el Estado e inventar formas de control de la sociedad sobre la sociedad. La doble dimensin de la esfera pblica no estatal -por una parte, el control social del Estado y la accin colectiva para la afirmacin de derechos e identidades culturales, y por otra, la produccin de bienes y servicios pblicos - encuentra su ltimo fundamento y su denominador comn en el concepto de ciudadana. Es la ciudadana la que suministrar el lan vital para la creacin de una nueva institucionalidad poltica, donde la sociedad civil cumplir un papel central en la construccin de un espacio pblico democrtico, nica fuente posible de gobernabilidad y de legitimidad del sistema poltico. Los espacios pblicos no estatales son escenarios de negociacin entre las instituciones polticas y las demandas colectivas, imbricando las funciones de gobierno y la representacin de conflictos. Como intermediaciones entre el Estado y la sociedad, estos espacios pblicos, como sealsemos anteriormente, requieren simultneamente de los mecanismos de representacin y participacin. Ambos son necesarios para la existencia de la democracia en las sociedades complejas y para el control democrtico del Estado por la sociedad, garantizndose la expresin de la voluntad poltica de los ciudadanos y no slo el inters del mercader o el deseo del prncipe.

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