POBREZA RURAL EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

ALBERTO VALDS - TOM WIENS. INTRODUCCION Latinoamrica y el Caribe (LAC) aspira en su totalidad a alcanzar un desarrollo equilibrado, equitativo y sostenible, con beneficios compartidos por todos. Ningn pas desea deliberadamente que en el futuro la civilizacin consista en un puado de conglomerados humanos masivos, rodeados por campos degradados y desprovistos de habitantes. Sin embargo, muy frecuentemente, el crecimiento econmico en LAC ha sido fomentado a expensas de una distribucin desigual de las oportunidades y frutos del desarrollo entre las ciudades y el campo, as como entre sus respectivos habitantes; a esto se suma una falta de consideracin por los recursos naturales que constituyen la base ecolgica del desarrollo. Se ha reconocido demasiado tarde la importancia que tiene la estabilidad social, que surge de un desarrollo balanceado y equitativo, sobre el crecimiento econmico liderado por el sector privado. Cualquier estrategia dirigida a aliviar la pobreza rural y promover el crecimiento econmico rural deber afrontar una historia de negligencias. Frecuentemente se asume que la pobreza en LAC es principalmente un fenmeno urbano, dado que el 70% de la poblacin es urbana, y que los barrios bajos son muy extensos. Esta visin, se debe en parte a que cuatro pases grandes y relativamente urbanizados - Brasil, Mxico, Colombia y Argentina - dominan las estadsticas regionales. Adems, se sabe sorprendentemente poco acerca del grado de pobreza rural en la regin, debido a que las estimaciones sobre pobreza en LAC son incompletas, o que en su anlisis se le presta escasa atencin a la pobreza rural. La pobreza urbana en LAC ha sido mejor estudiada y documentada a travs de encuestas. Sin embargo, existen datos que son notables: En seis pases, la poblacin rural supera la mitad del total nacional. Debido a que una proporcin mucho ms elevada de la poblacin rural es pobre, en por lo menos 12 pases, la mayora de los pobres habitan en zonas rurales. En Colombia, donde menos del 42% de la poblacin es rural, el 74% de los pobres habitan zonas rurales. En Brasil, donde el 26% de la poblacin es rural, aproximadamente el 40% de la pobreza es rural. En Venezuela, donde 16% de la poblacin es rural, el 30% de los pobres habitan zonas rurales. En Mxico, donde el 41% de la poblacin es rural, 57% de los pobres habitan zonas rurales. En todos los pases de Amrica Latina, los deciles de ingresos ms bajos, es decir los extremadamente pobres, se hallan constituidos mayoritariamente por poblacin rural. Este trabajo, basado en evaluaciones recientes de pobreza, en los estudios en curso del Banco Mundial, y en la literatura existente, destaca la naturaleza y grado de extensin de la pobreza rural (incluyendo una comparacin con la pobreza urbana), junto con las principales caractersticas de los hogares rurales pobres en varios pases de Amrica Latina. El trabajo busca contestar preguntas tales como: quines son los pobres, cul es su ubicacin geogrfica y su medio productivo, cules son sus recursos; y cules son sus ingresos y fuentes de ingreso. La seccin siguiente (basada en un anlisis preliminar sobre recientes encuestas realizadas en hogares rurales de cuatro pases de LAC) resume los principales hallazgos que surgen del anlisis de los factores determinantes de la pobreza de los hogares rurales, con el objetivo de encontrar soluciones que indiquen cmo combatir la pobreza rural. El anlisis intenta aislar la importancia de las siguientes restricciones: a) la formacin del capital humano y el funcionamiento del mercado laboral, b) dotacin de tierra, c) acceso a sistemas de provisin de tecnologa, d) dotacin de capital, e) ingresos provenientes de empleo fuera de la finca. Debido a la falta de datos bsicos en varios pases, los resultados son parcialmente especulativos. La cuarta seccin provee un resumen general sobre el marco de poltica econmica, y sobre anteriores estrategias y programas gubernamentales referidos a la agricultura en LAC, enfatizando el hecho de que los pobres de zonas rurales han recibido muy pocos beneficios y que su situacin prcticamente no ha variado durante las ltimas dos dcadas. Se resaltan las causas de dichos problemas, junto con lo

aprendido a partir de anteriores experiencias, con el fin de mejorar el diseo de dichos programas. La ltima seccin ofrece las bases de una estrategia para enfrentar la pobreza rural, aplicable a la mayora de los pases de LAC. Existe evidencia que justifica la implementacin de una estrategia de inters econmico nacional, para alcanzar una mayor estabilidad y justicia social. El objetivo consiste en mejorar, donde fuere posible, los ingresos de los pobres en las zonas rurales utilizando instrumentos apropiados que apunten a los siguientes tres sub-grupos: aquellos hogares que se espera puedan transformarse en nuevos pequeos agricultores (a tiempo completo o a medio tiempo), de ser atendidas las restricciones que enfrentan; aquellos cuyas futuras oportunidades se encuentran fuera de la finca, ya sea como trabajadores agrcolas o no-agrcolas, en carcter de trabajadores asalariados o empresarios; y, los pobres restantes, con escasas posibilidades de escapar a la pobreza, a los que se debera aliviar a travs de transferencias. El tratamiento diferenciado de los pobres rurales debe ser complementado con reformas en las polticas econmicas, diseadas para promover un crecimiento econmico descentralizado y favorecer la creacin de puestos de trabajo en el sector agrcola. La fragmentacin de responsabilidades gubernamentales para encarar la pobreza rural hace que resulte difcil implementar dicha estrategia, si no se crea un ente coordinador en los niveles ms altos y una red que facilite el control de los beneficiarios en las bases. PERFIL REGIONAL DE LA POBREZA RURAL Antes de poder resolver los problemas de la pobreza rural, es necesario comprender de manera ms cabal los orgenes de dicha pobreza. Esto requiere datos slidos tanto sobre los hogares como sobre las fincas, pero en el caso de Amrica Latina existe un notable vaco en dicha informacin. Esta seccin presenta un resumen sobre la pobreza rural en Amrica Latina, apoyado en una reciente y homognea base de datos contenida en informes del Banco Mundial, y complementado por materiales de CEPAL y FLASCO. Los datos encuestales utilizados abarcan el perodo 1990-1994 para el sector rural de Colombia, Chile, Honduras y Paraguay. Estas muestras son representativas de algunas de las regiones ms pobres (Honduras), pero no representan a las poblaciones rurales ms numerosas de Amrica Latina. Sin embargo, tambin puede realizarse una descripcin de las generalidades de la pobreza a partir de estudios sobre zonas rurales pobres llevados a cabo durante la ltima dcada. Comparaciones urbanas-rurales Los datos estadsticos disponibles para LAC (hasta 1990), sugieren que la incidencia de la pobreza urbana pas de alrededor del 25% sobre el total de hogares urbanos en 1980, a un 34% en 1990, mientras que la pobreza rural se mantuvo relativamente constante, pero a un nivel mucho ms elevado del 53-54% de los hogares rurales (Altimir, 1994; Stewart, 1992; la lnea de pobreza fue fijada al doble del presupuesto para los requerimientos nutritivos mnimos de alimentos). La pobreza extrema (un presupuesto que slo satisface los requerimientos mnimos de alimentacin) se increment aparentemente tanto para los hogares urbanos como para los rurales, del 9% al 13% en las reas urbanas, y del 28% al 30% en las rurales. Es probable que la incidencia de la pobreza rural haya permanecido aproximadamente constante, pero slo porque que se produjo una migracin de los pobres a las zonas urbanas, quienes fueron absorbidos por el sector informal (Stewart, 1992). Esta tendencia llev a la urbanizacin de la pobreza, de modo tal que en el ao 1990, la mayora de los pobres (59%) en LAC (pero solo 48% de los extremadamente pobres) residan en reas urbanas (Altimir, 1994). A pesar de dicha "urbanizacin" de la pobreza rural, sigue siendo caracterstico de LAC la alta prevalencia y severidad de la pobreza en las zonas rurales. En todos aquellos pases para los que hay datos disponibles, ms de la mitad de los extremadamente pobres viven en reas rurales (Tabla 1), y la proporcin de la poblacin rural que es extremadamente pobre es ms elevada que en las zonas urbanas. En Mxico, por ejemplo, un 16% de la poblacin rural es extremadamente pobre, comparado con un 2% en las zonas urbanas. Tabla 1. Pobreza en LAC: Una comparacin entre zonas urbana y rural

Pas

ao y Proporcin de la fuente de poblacin en informacin pobreza

Proporcin Proporcin de de extrema poblacin

(2) Rural........Urbano Brasil (4)

pobreza en reas rurales

(90-WB) 32(--) 11(--) 52 (90-Cepal) ---(56) 22(39) Chile (92-WB) --(33) -14 --(34) (92-Cepal) 9(29) 7(27) (9210.6(23.8) 8.6(23.7) CASEN) Colombia (92-WB) 31(65) 10(36) 70 30 Ecuador (90-WB) 22(47) 10(25) 60 44 El (92-WB) 14(56) 7(43) 67 56 Salvador Guatemala (89-WB) 72(86) 34(57) 72 61 Guyana (93-WB) --(50) --(30) 84 67 Honduras (92-WB) 42(--) 15(--) 78 56 (92-Cepal) Jamaica (89-WB) --(41) --(36) -48 (5) Mxico (92-WB) 16(47) 2(25) 84 27 (92-Cepal) 20(46) 7(30) Nicaragua (93-WB) 38(77) 8(31) 78 40 Paraguay (90-WB) 8(34) 4(21) 85 52 (6) Per (86-WB) 39(64) 16(45) 64 30 Trinidad y (92-WB) --(20) --(24) 51 31 Tobago Venezuela (9344(78) 28(64) -16 IIES/VCV) 1/El ao se refiere al perodo en que la informacin utilizada para calcular las cifras sobre pobreza fue recolectada; la fuente corresponde a la organizacin en que se publicaron esas estimaciones. las referencias estn citadas en el texto. 2/Las dos cifras reportadas son para: extrema pobreza, definida como hogares que no pueden financiar el requerimiento mnimo de alimentos, y pobres (dentro de parntesis), definidos como los hogares que no pueden financiarse sus requerimientos mnimos alimentos y no alimenticios. 3/ Las cifras se refieren a 1990. reporte de desarrollo Mundial, 1992. 4/ Esta cifra para pobreza urbana no incluye reas metropolitanas. El % de extrema pobreza en reas metropolitanas es 12.6. 5/ la cifra para pobreza urbana no incluye Kingston. La incidencia de pobreza en Kingston es 10% 6/ La cifra de pobreza para el urbe se refiere slo a asuncin. Lo rural se refiere slo a 8 pequeas ciudades.

total que vive en reas rurales (3) 25

Si se compara el nivel de vida promedio de los pobres urbanos con los de zonas rurales, queda en evidencia que la severidad de la pobreza es mucho mayor en reas rurales. En Ecuador, por ejemplo, los pobres de zonas rurales cuentan con un nivel de pobreza tres veces ms severo que el de los de zonas urbanas. En Guyana, las zonas rurales ms pobres llegan a valores casi diez veces mayores que los de las urbanas; y en Mxico, el ndice de severidad es ms del doble que el de las reas urbanas Educacin, Salud y Otros Servicios

Los pobres de zonas rurales, en comparacin con los que no son pobres, suelen tener niveles de educacin ms bajos (Tabla 2), familias ms numerosas y niveles de dependencia ms elevados, as como acceso ms limitado a los servicios e indicadores de salud ms bajos (Tabla 3). Por ejemplo, los niveles de analfabetismo para los mayores de 15 aos, son todava extremadamente elevados en varios pases (como ser Guatemala y Brasil). En promedio, el porcentaje de analfabetismo en las reas rurales es 2 a 6 veces mayor que en las reas urbanas. Una comparacin del promedio de aos de escolaridad indica que, en todos los pases analizados, los promedios rurales de escolaridad son de aproximadamente tres aos menos que los promedios urbanos. Lo mismo se observa para la diferencia entre los pobres y los no-pobres tanto en las reas rurales como las urbanas, ya que los no-pobres tienen por lo menos tres aos ms de educacin que los pobres. Si se divide la escolaridad en primaria y secundaria, queda en evidencia que la diferencia no es tan grande a nivel primario, ya que los porcentajes de pobres y no-pobres que terminan el nivel primario son aproximadamente iguales (con excepcin de Guatemala). Sin embargo, la situacin es completamente diferente para el nivel secundario, y los porcentajes son an ms bajos en las zonas rurales pobres. En Ecuador, por ejemplo, 14% de los no-pobres de zonas rurales versus 5% de los pobres de zonas rurales terminan el nivel secundario; el 12% de la poblacin rural termina el secundario, comparado con el 32% correspondiente a la poblacin urbana. Por lo tanto, y en particular para las reas rurales, una proporcin muy baja de los pobres terminan sus estudios secundarios. Adems de los factores de oferta (disponibilidad de escuelas y calidad de enseanza), esto puede estar reflejando tambin factores de demanda: con adolescentes que trabajan en la finca, o como empleados asalariados, el costo de oportunidad de enviarlos a la escuela -sin considerar gastos de escolaridad, y de pensin para aquellos que deben vivir en el pueblo- es considerablemente mayor que en las reas urbanas. La disponibilidad de informacin sobre la provisin de servicios de salud y otros servicios es muy escasa. Sin embargo, un indicador clave de la salud, la mortalidad infantil (Tabla 3), muestra no slo que las tasas son extremadamente elevadas en los pases en desarrollo de ingresos medios, sino que, para la mayora de los pases, dichas tasas son considerablemente mayores en las zonas rurales que en las urbanas (con excepcin de Colombia, Paraguay y Trinidad y Tobago). El acceso a servicios de electricidad es tambin mucho mayor en zonas urbanas. Tabla 2. Educacin en Amrica Latina: Rural vs. Urbana (1)

Pas (ao de recoleccin de la informacin) Rural Urbano Rural Chile Urbano Rural Colombia Urbano Rural Ecuador Urbano Rural El Salvador Urbano Rural Guatemala Urbano Rural Honduras Urbano Rural Mxico Urbano Nicaragua Rural Brasil

Proporcin de la poblacin analfabeta (sobre los 15 aos de edad) 46 11 15 3 --19* 5* 27 9 52* 21* 40 14 27 9 35

Proporcin de la poblacin con. (2) slo primaria completa 71' 38' ----63 39 ----52' 52' ---slo secundaria completa 22' 47' --------4' 31' ----

Aos promedio de escolaridad (3)

2.6+ 5.9+ 6.2 9.6 3.9^ 6.6^ 4.4^ 8.7^ --1.7+ 5.6+ 2.9+ 6.6+ --6^

Urbano 10 --2.4^ Rural 28* --6.4+ Per Urbano 4* --9.9+ 1/ Las cifras son extradas de los Reportes de Evaluacin de Pobreza del Banco Mundial, con la excepcin de aquellos* que son FLACSO, 1995 y se refieren al ao de 1990; y aquellos con + se refieren 1989 y se han tomado de Psacharopoulos, 1993. La de aos de escolaridad promedio para Chile son del reporte del BM "Chile en Agricultura, 1994", y se refiere al ao 1990. 2/ Las cifras con ' se refieren a la gente que termin el nivel primario. 3/ Las cifras se refieren al ao promedio de escolaridad de la familia, excepto aquellas estimaciones que se refieren al jefe de hogar slamente. Tabla3: Acceso Seleccionado a Servicios e Indicadores de Salud en Amrica Latina: Rural vs. Urbana

Pas

Mortalidad Infantil: nmero de nios Acceso a electricidad (% of bajo 5 aos de edad (por mil) (1) poblacin) (2) (Ao de Rural Urbano (Ao de Rural Urbano referencia) referencia) Brasil (1986) 121 88 (1990) 50 -Chile (1990) --(1992) 53 98 Colombia (1990) 33 36 (1992) 81 98 Ecuador (1987) 112 65 (1990) 69 99 El Salvador (1988) 74 63 (1992) 52 90 Guatemala (1987) 85 65 (1989) 27 87 Mxico (1987) 104 32 (1992) 54 79 Nicaragua --(1993) 37 93 Paraguay (3) (1987) 38 43 (1990) 26 98 Per (1992) 131 67 --Trinidad y Tobago (1987) 30 41 --Venezuela --(1990) 64 92 1/ Cifras de Psacharopoulos, 1993 2/ Cifras de los Reportes de Evaluacin de Pobreza del Banco Mundial, excepto para Venezuela: reporte IIES-VCV; y Chile: Censo Poblacional de 1992. 3/ Urbano se refiere a Asuncin solamente, y rural se refiere a 8 pequeas poblaciones.

Caractersticas socio-culturales Existe una fuerte correlacin entre la pobreza rural y las caractersticas tnicas. La poblacin indgena de Amrica Latina alcanza entre 19 y 34 millones de personas, y se encuentra distribuida prinicipalmente en Bolivia, Ecuador, Guatemala, Mxico y Per. La gran mayora (aproximadamente el 80%, si se utilizan las estimaciones ms bajas para el total de poblacin indgena) son pobres, y de stos ms de la mitad son extremadamente pobres. Los pobres de zonas rurales, tanto los indgenas como los no indgenas, son generalmente trabajadores sin tierra propia en reas de explotacin agrcola a nivel comercial, o dueos de pequeas extensiones de tierra en reas de productividad marginal y bajo grado de comercializacin. Los hombres muy frecuentemente trabajan fuera de la finca como empleados asalariados; por ejemplo, en la zona serrana de Ecuador, la participacin femenina corresponde a un 68% del total de trabajo familiar en fincas con una superficie inferior a la hectrea (De Janvry y Sadoulet, 1989). Niveles de Gasto, Ingresos y su Composicin Los gastos (ajustados por diferencias en el costo de vida segn el rea geogrfica, y que incluyen bienes de consumo autoabastecidos), representan el indicador de nivel de vida ms confiable, as como la base para definir la pobreza, segn sugieren los estudios de incidencia de pobreza realizados por el Banco Mundial . Por lo tanto, las estimaciones del Banco sobre el nmero de pobres en zonas rurales, tienen una

base distinta que la de las estimaciones en muchos de los pases de LAC, que estn basadas muy frecuentemente en indicadores obtenidos a partir de censos de poblacin ( como ser, condiciones de vivienda, niveles de educacin de miembros del hogar, agua y condiciones sanitarias), o censos de fincas/agrcolas (realizados en fincas por debajo de determinado tamao). El Banco define tpicamente un nivel mnimo de nutricin, una canasta de alimentos local que provee dichos requerimientos, y el costo local correspondiente. La lnea de pobreza se define como el nivel de gastos totales (inlcuyendo consumo autoabastecido), que cubre el consumo de alimentos necesario para alcanzar el mnimo de requerimientos nutritivos. Si, como ocurre comnmente, los alimentos constituyen aproximadamente el 50% de los gastos de los pobres, entonces, el nivel de pobreza sera de aproximadamente el doble del costo de una canasta alimenticia de subsistencia. La lnea de pobreza extrema se define como el nivel de gastos totales que alcanza slo para cubrir los requerimientos mnimos de alimentacin. En Amrica Latina, un ingreso anual per cpita de US$730 se acerca a la lnea de pobreza, y un ingreso de US$365 (US$1 por da) representa la lnea de pobreza extrema. Los datos del perodo 1993-1994 sobre caractersticas claves, como ser los ingresos de los hogares rurales en ciertos pases de Amrica Latina (Colombia, Honduras, Chile y Paraguay), pueden ser utilizados para visualizar estas dos lneas de pobreza (Tabla 4). En dos de estos pases, el ingreso per cpita de los agricultores rurales encuestados (excluyendo a agricultores medianos y grandes en Chile, y a terratenientes que residen en zonas urbanas y la mayora de los agricultores grandes en Colombia) supera la lnea de pobreza, mientras que en los otros dos pases no la supera. Sin embargo, en todos los casos, el quintil inferior (y en la mayora el segundo quintil tambin) de agricultores se encuentra dentro de la categora de pobreza extrema. Cuando se examina la composicin de la pobreza rural al nivel de los hogares, queda en evidencia que la mayora de los pobres rurales no dependen exclusivamente de la agricultura; sino que, en menor o mayor medida, complementan los ingresos de la finca con ingresos fuera de la misma. Generalmente, uno o ms miembros del hogar, emigran durante parte o todo el ao para obtener ingresos como trabajadores asalariados, en fincas de mayor extensin explotadas comercialmente, como trabajadores temporarios, o como empleados domsticos en la ciudad. Los hogares rurales pueden tambin participan en actividades complementarias, como el comercio menor, manualidades y otros servicios. Muy frecuentemente, la actividades no-agrcolas o fuera de la finca, alcanzan una proporcin elevada de los ingresos en efectivo; y, su presencia o ausencia, marca la diferencia entre la pobreza y la extrema pobreza. Sin embargo, como se indica en la Tabla 4, existe una fuerte variacin con respecto a las ganancias fuera de la finca entre los distintos pases de LAC. Tomando como referencia a las economas asiticas en desarrollo, aquellos ingresos fuera de la finca que representan slo entre 12% y 24% del ingreso total (tal como ocurre en tres de las cuatro casos aqu tratados), seran considerados relativamente bajos. Entre los pobres rurales, habitualmente se ha considerado que los hogares de trabajadores sin tierra , suelen ser ms pobres que aquellos hogares que tienen acceso a una parcela. Para Colombia, donde ambos grupos han sido diferenciados, esto no parece ser el caso, ya que los ingresos de los que no poseen tierra son levemente mayores que los de los agricultores. Esta distincin se refleja en otras caractersticas. Los trabajadores rurales sin tierra son ms jvenes (25 aos de edad versus 30,5 en el caso de los pequeos agricultores), cuentan con una mejor educacin (con casi el doble de personas que asisten a establecimientos secundarios), el tamao de sus familias es menor ( 4,7 versus 5,1 en el caso de los pequeos agricultores), y una proporcin mayor de hogares tiene acceso a servicios de salud (13,7% versus 7,2% para los pequeos agricultores) y electricidad (71,2% versus 59,3% para pequeos agricultores). La Tierra y su Tenencia El tamao de la propiedad en las zonas rurales pobres de varios de los pases de LAC depende del grado de densidad poblacional en las tierras arables, pero lo ms comn es que flucte en un rango de 1 a 5 hectreas (fincas sub-familiares). Generalmente, estas extensiones de tierra, si no son irrigadas y si son extensamente explotadas, no pueden sostener niveles de consumo que superen la lnea de pobreza extrema, salvo que existan otras fuentes de ingreso. En efecto, propiedades sustancialmente mayores, como las encontradas en los quintiles inferiores en la Tabla 4, no necesariamente implican ingresos mayores, como ocurre en reas marginales donde decenas de hectreas no alcanzan ms que los niveles de subsistencia. Si bien la tenencia de la tierra es frecuente en varios de los pases de LAC, la mayora de los hogares rurales pobres en la regin no son terratenientes. Si bien nuestra muestra de cuatro pases puede no ser representativa, y Mxico y los pases andinos tienen arreglos de tenencia muy particulares,

podemos decir con seguridad que una proporcin elevada de las tenencias de tierra de los pobres no poseen ttulos ni estn registradas; por dicha razn, no pueden ser utilizadas como garantas para acceder al crdito, y tienen menor valor de venta que las tierras con ttulos. La falta de propiedad asegurada de las tierras se debe a varios motivos: en el caso de los indgenas, la tierra es generalmente un bien colectivo, y a veces no tiene reconocimiento legal. En otros casos, los agricultores pobres, o incluso sus ancestros (a veces inmigrantes o migrantes) se han establecido en las tierras sin obtener un ttulo. Tabla 4. Comparacin de Medias de Caractersticas Claves en Areas Rurales para Pases seleccionados de Amrica Latina

Ver tabla.

En la mayora de los pases de LAC el registro de las tierras y los procesos para obtener los ttulos son ineficientes y costosos; de modo tal que, para los pequeos terratenientes, dichos procesos no se justifican sino son subsidiados. El trabajo y los dependientes El grado de riqueza de un hogar se determina segn la habilidad para producir ingresos y el nmero de dependientes. En igualdad de condiciones, los hogares que cuentan al menos con dos adultos activos y pocos o ningn nio, generalmente estarn mejor que aquellos hogares representados por una mujer jefe de familia junto con varios nios pequeos, o por dos ancianos cuyos hijos han dejado la finca. En la Tabla 4 puede observarse una relacin inversa entre el ingreso y otros factores como el tamao familiar, el nmero de dependientes, y el radio de dependencia (nmero de dependientes dividido por el nmero de trabajadores). Dichos patrones se acentan con las diferencias en el nivel de educacin, tal como ocurre con los grupos indgenas de menor nivel educativo. La diferencia entre el costo de la educacin de los dependientes, y el beneficio de dicha educacin entre los miembros de la poblacin econmicamente activa, es especialmente aguda para las clases pobres. Todas estas generalidades pueden aplicarse a nivel mundial, tanto en pases desarrollados como en desarrollo. De todas maneras, son elementos importantes para diferenciar entre los distintos grupos de pobres rurales, y para identificar estrategias apropiadas para cada grupo (por ejemplo, los hogares en los que la mujer es el jefe de familia). Ubicacin e infraestructura No resulta sorprendente que la pobreza no sea importante (excepto entre los trabajadores contratados para trabajos de finca) en aquellas reas de Amrica Latina en las que la tierra es frtil y nivelada, donde el agua es abundante y el clima es templado. Los pobres tienden a concentrarse en zonas marginales para la agricultura, faltas de tcnicas para mejorar la fertilidad, nivelar el terreno, y proveer irrigacin (se debe tener en cuenta que el altiplano andino alguna vez cont con una infraestructura de mayor nivel de productividad agrcola que la existente hoy en da, y que otras reas que actualmente se utilizan para cultivos anuales son ms apropiadas para cultivos de rboles perennes). En el caso de las poblaciones indgenas, es bien sabido que stas perdieron sus tierras ms frtiles y el acceso al agua con la llegada de conquistadores y usurpadores. Los asentamientos que surgieron en pocas recientes, tanto en la ecolgicamente frgil Cuenca del Amazonas como en las zonas de frontera de varios pases, se han transformado en nuevos focos de pobreza rural. An si los gobiernos de LAC hubiesen invertido adecuadamente en infraestructura rural, habitualmente estas reas suelen ser las ltimas en acceder a dicha inversin , debido al bajo rendimiento de la infraestructura en reas de fincas aisladas y terreno difcil. Consecuentemente, los pobres rurales generalmente no tienen acceso a caminos adecuados, agua potable, electricidad, comunicaciones, colegios secundarios, servicios pblicos de salud, etc. En este aspecto, el nivel de vida de los pobres rurales es menor que el de los pobres urbanos.

Produccin agraria y utilizacin de insumos La mayor parte de la produccin agropecuaria de los pobres rurales es extensiva, est orientada hacia la subsistencia, y el uso de insumos es mnimo: se produce maz y frijoles en Amrica Central y el Caribe, tubrculos y animales en los Andes, y una combinacin ms diversa en el norte de Brasil. El cultivo rotativo en laderas, utilizando variedades locales sin mejoras, es un sistema de produccin muy comn. Se producen cultivos de venta en efectivo tales como cacao, caf, bananas, o caa de azcar-- y se cran animales, pero las variedades son pobres, la administracin es mala, y las cantidades comercializadas son muy pequeas como para obtener buenos precios o recibir apoyo a travs de programas gubernamentales de investigacin y de extensin (la baja proporcin de agricultores que cuentan con contactos de extensin o acceso al crdito para la compra de insumos puede apreciarse en la Tabla 4). Los programas gubernamentales de investigacin y extensin en LAC han prestado atencin a los cultivos alimenticios y al ganado, pero se han concentrado en los sistemas de comercializacin con alta utilizacin de insumos . Se ha tendido a ignorar a los sistemas de cultivo orientados hacia la subsistencia, o se ha tenido poco xito en su implementacin. De todos modos, algunos programas auspiciados por ONGs han demostrado que es posible incrementar sustancialmente la productividad de pequeas fincas, mediante la utilizacin de tcnicas trabajo-intensivas, mejorando la provisin de alimentos y el nivel de vida de los pobres. Ingresos no agropecuarios y empleo autnomo El acceso a estas modalidades de ingreso marca la diferencia entre la extrema pobreza y un nivel de vida moderadamente mejor. Pero qu es lo que determina dicho acceso? En parte, sin duda, el nivel y contenido de la educacin; los pobres rurales, cuyo nivel de educacin es escaso, slo pueden acceder a los puestos de trabajo menos especializados, y no cuentan con el herramental necesario para convertirse en empresarios. Adems, las polticas a nivel nacional implementadas en el pasado, han discriminado en contra de las reas agropecuarias y rurales en general, y han marginado el crecimiento econmico regional, favoreciendo la concentracin del crecimiento en unas pocas manos. El contraste con Asia (por ejemplo, Corea, Taiwn e Indonesia) es digno de mencin: salvo algunas pocas excepciones, el peso poltico de las mayoras rurales en los pases asiticos ha forzado a los gobiernos a ofrecer una poltica ms favorable hacia las reas rurales. Adems de haber logrado una distribucin de activos ms equitativa, estos gobiernos efectuaron fuertes inversiones en educacin e infraestructura, y llevaron adelante polticas comerciales y de precios que protegieron ampliamente a la produccin local de alimentos de la competencia extranjera. Si bien el problema de la pobreza rural no ha sido eliminado, dichas polticas han reducido fuertemente su incidencia, bsicamente mediante el crecimiento de los ingresos no agropecuarios de los agricultores, adems del crecimiento dinmico de la economa agraria. RESTRICCIONES DE LA POBREZA RURAL: RESULTADOS DE UN ANALISIS CUANTITATIVO PRELIMINAR El objetivo de esta seccin es realizar un anlisis multivariado sobre datos de tipo transversal correspondientes a hogares rurales, con el fin de identificar las restricciones que se hallan asociadas a la pobreza, y que, de ser modificadas, podran reducir su incidencia. Si bien existen conocidos problemas al intentar inferir causalidad a partir de datos transversales, por lo menos es posible distinguir entre intervenciones fuertemente o levemente vinculadas con la pobreza, manteniendo constantes las influencias sobre ingresos y produccin. La Tabla 5 muestra resultados sobre estimaciones economtricas de funciones de ingresos (agrarios y no agrarios) correspondientes a agricultores de Chile, Honduras y Paraguay, basadas en una encuesta de hogares realizada en 1994. En la Tabla 6 pueden observarse las estimaciones economtricas de las funciones de produccin para los mismos pases, tambin basadas en dicha encuesta. Estas tablas proporcionan informacin sobre los coeficientes de elasticidad de la tierra, el trabajo y el capital, y, como medida de impacto educacional, la elasticidad del incremento absoluto del ingreso per cpita de los hogares asociado a un ao adicional de estudios. Dichas tablas tambin proporcionan informacin sobre el impacto de los ttulos de propiedad, asistencia tcnica y ubicacin geogrfica, sobre las funciones de ingresos y de produccin. La tierra Un resultado llamativo es la baja elasticidad del ingreso con respecto a la superficie de las fincas, tanto para

Chile como para los pobres en Honduras (Tabla 5), contradiciendo aparentemente la relacin ms fuerte y uniforme que existe entre superficie y produccin (Tabla 6). Quizs esto se deba a que los ingresos no agrarios (y el trabajo no agrario) varan inversamente con el tamao de las fincas (entonces, si se incluyen otras variables que explican separadamente el comportamiento del ingreso no agrario en la ecuacin de ingresos, la elasticidad de la tierra puede resultar ms razonable). Puede hacerse una obvia inferencia sobre la eficacia de una reforma agraria: si los hogares rurales han utilizado tpicamente los ingresos no agrarios para compensar al acceso limitado a la tierra, entonces mejorando el acceso a la tierra producira un impacto menos que proporcional en el ingreso de los hogares, puesto que sera compensado en parte por una reduccin en las actividades no agrarias. Dado que los salarios por trabajo no agrario suelen ser mayores que la productividad marginal del trabajo en la finca, y que sin capital las fincas de mayor dimensin no pueden ser explotadas productivamente, no es seguro que los agricultores elegiran explotar ms tierras si se les ofreciera el acceso a mayores extensiones sin ningn otro tipo de asistencia. Trabajo Los insumos de capital y trabajo plantean varios problemas de medicin. En Honduras, el capital incluye rboles de caf; en Chile, el capital incluye maquinaria perteneciente a sus dueos, y en los tres pases tambin se incluye el ganado propio. En cuanto al trabajo de los hogares, ste se mide por la cantidad de individuos en edad de trabajar, en vez del nmero de horas efectivamente trabajadas. En consecuencia, el impacto del trabajo en la ecuacin de ingreso, es exacerbado por el impacto de los ingresos no agrarios, mientras que en la funcin de produccin, la significatividad del trabajo se ve reducida por los errores de medicin. Estas imprecisas mediciones tampoco captan la heterogeneidad del trabajo familiar (tales como sexo y edad). Capital El mismo problema de tipo estadstico -los efectos por variables omitidas- influencia los resultados obtenidos para el capital. Uno esperara que el retorno del capital para los que no son pobres (que cuentan con un mayor acceso al crdito subsidiado) fuera menor que para los pobres (que cuentan con muy escaso capital). Esto slo es modestamente visible para la funcin de produccin agrcola de Honduras. Tanto la escasa contribucin del capital propio a los ingresos en Honduras, como la alta disparidad entre pobres y no pobres en Paraguay llaman la atencin, aunque quizs esto se deba a la omisin de trabajo contratado y de otras variables que expliquen los ingresos no agrcolas. Educacin y tenencia de la tierra La influencia de la educacin, tanto en la productividad agrcola como en el ingreso , es un resultado que engloba a los pases analizados. Sin embargo, en Honduras y Paraguay, cuyas funciones fueron estimadas para pobres y no pobres, parece ser que los pobres obtienen beneficios de la educacin significativamente menores. Los ttulos de propiedad registrados tienen un significativo efecto positivo en los ingresos de los hogares en Chile y Honduras (Tabla 5), aunque no en Paraguay para aquellos agricultores con menos de 20 hectreas, quizs debido a: a) la disponibilidad de tierras de frontera, b) mercados financieros poco desarrollados que no llegan a los agricultores ms pequeos, y c) un bajo nivel educativo.

Extensin La extensin no es significativa, excepto en Paraguay. Tanto en Chile como en Honduras (Tabla 5), no parece contribuir significativamente al incremento del ingreso agrcola neto. Un anlisis detallado realizado para Chile con la misma muestra de pequeos agricultores concluy que los servicios de extensin tienen un impacto positivo y significativo sobre la produccin agrcola. An as, esto no result en un ingreso neto mayor, debido a: a) el incremento en los costos de los insumos variables que resultaron de seguir las sugerencias de los extensionistas. b) la implcita reduccin de ingresos como consecuencia de no haberse empleado en trabajos no agrcolas (R. Lpez, 1996), y c) el "tradicional sesgo hacia los cultivos" propuestos por los extensionistas. Tabla 6. La Contribucin de Varios Factores al Producto del Predio Agrcola

Implicancias Si bien los resultados obtenidos son preliminares y sujetos a varias calificaciones, stos resaltan algunas implicancias en trminos de estrategias, como son: a) la importancia de la educacin en la productividad, en un contexto de apertura comercial, en el que los agricultores deban adaptar continuamente la composicin de sus cultivos, tecnologa, eleccin de mercados; la educacin es especialmente importante para aquellos que deban elegir empleos fuera de las fincas (migracin) para sobrevivir; b) el aparentemente escaso beneficio proporcionado por los programas de extensin existentes, ya sea porque la tecnologa provista no ha resultado ser rentable para los pobres, o porque la intensificacin lleva a un fuerte abandono de trabajo fuera de la finca; c) la insuficiencia que resulta de la provisin de mayores extensiones de tierra no acompaadas por mejoras en los dems factores (capital fsico y humano, tecnologa, mejor infraestructura, y un marco de incentivos no discriminatorio); y d) la posibilidad de que algunos pequeos agricultores, dados sus escasos recursos, no puedan abandonar la pobreza si no acceden a ingresos no agrarios. LIMITACIONES DE LAS INICIATIVAS GUBERNAMENTALES La Dinmica de la Pobreza Rural en el Pasado Las secciones anteriores han presentado una visin esttica de la pobreza rural, una fotografa basada en encuestas aisladas. La historia de la pobreza rural en LAC -que este trabajo no intenta cubrir- debera distinguir entre los distintos grupos culturales: a) la poblacin indgena, que histricamente ha sido empobrecida y privada de las mejores tierras y el acceso al agua, y que se encuentra en peligro de perder lo que constituy sin duda una tecnologa agrcola bien desarrollada, tal como es el caso de la mayora de

los pueblos indgenas en pases como los Estados Unidos, Canad, Australia, y Nueva Zelandia (Banco Mundial, 1995d); b) mestizos e hispanos que migraron en el pasado a zonas de frontera, quienes por lo general descienden de familias pobres con escasas tierras, o que fueron desalojados, y que a veces cuentan con un adiestramiento que resulta inadecuado para estos nuevos entornos; c) trabajadores que migran hacia zonas de explotaciones comerciales agrcola, quienes a veces forman parte de una clase permanente, constituidos recientemente por individuos que suplementan sus ingresos derivados de pequeas parcelas. Cabe preguntarse como han vivido estos grupos en los ltimos aos, especialmente bajo el impacto de la liberalizacin del comercio y la reduccin de subsidios. Puede idearse una estrategia que llegue individualmente a cada uno de los distintos grupos, o acaso existen otras estrategias ms aptas? Tanto el ajuste macroeconmico como la liberalizacin comercial, parcialmente completados en la mayor parte de los pases de Latinoamrica, han desmantelado estructuras que discriminaban en contra de las reas rurales; se espera que estas medidas beneficien al sector agrcola en el largo plazo. Un estudio comparativo del Banco Mundial sobre intervenciones en el precio de los productos agrcolas durante el perodo 1960-1985 -que incluye cinco pases de Latinoamrica- indica un resultado impactante. Las intervenciones de precios y de comercio, tanto directas (sectoriales) como indirectas (macroeconmicas), que gravaron fuertemente a la produccin agrcola (particularmente bienes exportables), provocaron una reduccin significativa del crecimiento agrcola (Schiff y Valds, 1992). Dicho estudio concluy que estas polticas econmicas produjeron una fuerte transferencia de ingresos desde la agricultura hacia el resto de la economa, de entre el 35 a 45 porciento del PBI. En algunos pases, la evidencia sugiere que el proceso de ajuste en el corto plazo ha coincidido con una prdida significativa del ingreso de los pobres rurales, mientras que los pobres urbanos han experimentado mejoras en el ingreso. Por ejemplo, en Colombia, desafortunadamente, los aos que siguieron al inicio de las reformas coincidieron con una adversa situacin externa para la agricultura, debido a cadas en los precios internacionales de los productos agropecuarios, severas sequas, y una apreciacin del tipo de cambio. Segn un informe del Banco Mundial (1994), en Colombia, el ingreso de los hogares correspondientes a los cuatro ms bajos deciles de las reas rurales cay un 15% en trminos reales, entre 1990 y 1992; al mismo tiempo, los ingresos de los hogares urbanos experimentaron un alza del 11% en el ingreso real (Banco Mundial 1995a). Un estudio del Banco Mundial sobre el programa de ajuste para el sector agrcola en Honduras concluy que los agricultores pequeos se beneficiaron en trminos del ingreso real. Las reformas de poltica en Chile tuvieron un impacto altamente positivo sobre la agricultura comercial, y han inducido a un incremento significativo tanto del empleo como de los salarios reales en las reas rurales. De todos modos, los agricultores pequeos de zonas menos ventajosas se beneficiaron en menor medida ante el rpido crecimiento del sector en la dcada del 80. Mxico (y Brasil antes de 1990) es prcticamente un caso nico debido al grado de proteccin previa al sector agrcola. El impacto de la liberalizacin, la depreciacin, y los declinantes precios agropecuarios, ha sido distinto segn los pequeos agricultores hayan sido vendedores netos o compradores netos de determinados productos, cun importante haya sido el trabajo asalariado en las reas de cultivo a nivel comercial como fuente de ingreso familiar, y segn determinados tipos de productos hayan sido gravados o protegidos antes de la liberalizacin. En Mxico, por ejemplo, se ha estimado que (antes de la devaluacin) los agricultores que se especializaron en cultivos de venta en efectivo (ya sea para la exportacin o venta en mercados locales protegidos) fueron por lo general afectados por el proceso de liberalizacin, al igual que los trabajadores agrcolas cuyos trabajos dependan de la prosperidad de la agricultura comercial. Otro grupo, compuesto por (generalmente ms pobres) agricultores autosuficientes, orientados bsicamente hacia la produccin de cultivos comestibles, que no eran ni compradores ni vendedores, quizs no hayan sido afectados, salvo por las oportunidades de trabajo asalariado perdidas. Por otra parte, los agricultores ms pobres son bsicamente compradores netos de alimentos, y se encuentran muy lejos de las zonas de explotacin agrcola comercial como para beneficiarse de las oportunidades de trabajo asalariado, de modo que probablemente stos hayan sido beneficiarios netos de la liberalizacin (De Janvry, Sadoulet and Davis). Agricultura y Pobreza Rural La creciente participacin de la pobreza urbana sobre la pobreza total impone nuevos desafos sobre el tratamiento de los problemas de la pobreza rural. El sector agrcola representa menos del 10% del PBI para la regin, si bien an representa ms del 20% en cinco pases (Bolivia, Hait, Paraguay, Nicaragua y Honduras). De todos modos:

La agricultura, silvicultura y pesca constituyen la principal fuente de exportaciones y subsistencia para una considerable parte de la sociedad. La participacin de la agricultura en el total de las exportaciones de mercancas ha cado en promedio a 24%, pero an representa ms del 50% en la mitad de los pases de Amrica Latina; y En Brasil, an constituye el 40% de los ingresos por exportaciones, y el 25% del empleo. La agricultura an juega un papel fundamental en la disminucin de la pobreza rural. A grandes rasgos, el desarrollo rural no ha tenido lugar en aquellas regiones en las que simultneamente no se experimentaron incrementos en la productividad agrcola; quizs (juzgando por la exitosa experiencia asitica) ste sea el principal factor para el desarrollo. Los requerimientos para incrementar la productividad agrcola (estructura de incentivos, tecnologa, infraestructura, etc.) se hallan mucho ms identificados que las condiciones y medios para promover el desarrollo rural no agrcola. Sin embargo, an subsiste el dilema de que las estrategias para promover el desarrollo agrcola son ms fciles de identificar y aplicar en aquellas zonas en las que el entorno natural, el estado de la infraestructura, y la viabilidad de las empresas agrcolas, son favorables. Si bien es difcil generalizar sobre los esfuerzos de los gobiernos en todo LAC, se pueden formular algunos puntos vlidos: en general , "las dinmicas del perodo de rpida expansin econmica fueron tales como no ofrecer estmulo a la agricultura de pequea escala, y proponer soluciones implcitas a la pobreza rural que no implicaron compromiso con el desarrollo rural." (Howe y Goodman, refirindose a Brasil). Ello no sugiere que nada se intent: en realidad programas importantes y costosos de reforma agraria fueron implementados en Bolivia, Per, Chile, Mxico, El Salvador y Nicaragua. En algunos casos (Chile, Per) la creacin de un sector agrcola familiar viable sobre la base de tenencias privadas no fue un objetivo, y en la mayora de casos se hizo poco para superar limitaciones que no fueran las de tierra, o para proveer un entorno favorable de incentivos. En otros lugares, los programas se han interrumpido por la resistencia de los propietarios locales a la expropiacin, y por presupuestos inadecuados. Algunos pases (Brasil, Paraguay y Argentina) han tratado de usar la colonizacin en reas de frontera para evitar este problema, pero esto ha tenido la capacidad de beneficiar a slo un nmero relativamente pequeo de agricultores, o ha provisto de servicios de apoyo inadecuados que no han hecho ms que transplantar pobreza a nuevas reas. Ms recientemente, con el mayor inters por el impacto en los derechos de propiedad, el modelo de expropiacin de reforma agraria no se ve ms factible y los costos fiscales de un programa a gran escala se muestran desanimantes. Por consiguiente, los esfuerzos se han focalizado en la regularizacin de ttulos de propiedad, pero esto tambin ha probado ser difcil por el nivel de esfuerzo burocrtico requerido. Ms frecuentemente, sin embargo, la incertidumbre en las tenencias de tierra, y los tamaos muy pequeos de predios han servido simplemente como limitantes en la efectividad de otros programas. Como resultado, las intervenciones de los gobiernos han fallado usualmente en tener un impacto positivo en la situacin de la pobreza, an cuando las intervenciones se justificaron sobre la base de objetivos de alivio a la pobreza. En un sentido diferente a las polticas de reforma agraria y colonizacin, la mayora de intervenciones de poltica en el pasado, se focalizaron en la agricultura comercial. Anterior a la dcada de los noventas, las exportaciones agrcolas, en algunos pases, fueron gravadas considerablemene por medio de polticas de precios y de tarifas. El crdito subsidiado junto con las concesiones impositivas compensaron en una muy pequea proporcin el ingreso transferido fuera de la agricultura (Schiff y Valds, 1992). Los pobres del rea rural -principalmente pequeos propietarios de agricultura de subsistencia- usualmente fueron slo indirectamente afectados por tal poltica de entorno. La mayora del crdito subsidiado fue a predios de comercio agrcola ms grandes. En varios pases, el precio de la tierra se increment, lo que reflej el acceso a subsidios, excluyendo o dejando de lado a los pequeos propietarios. El entorno de incentivos favoreci tpicamente el capital de alta intensidad, lo que result en el reemplazo de trabajo (especialmente trabajo permanente) por maquinaria, y prdida de oportunidades del salario laboral en el sector. La mayora de los elementos dainos de la poltica gubernamental, y gran parte de los subsidios -debido a la restringencia presupuestaria- fueron eliminados en los noventas. Sin embargo, la reduccin en la demanda de trabajo agrcola por fincas comerciales permaneci como su legado. Los proyectos de irrigacin auspiciados por el gobierno no fueron enfocados hacia los pobres; sin embargo, cumplieron con el objetivo de promover la produccin intensiva con un uso escaso de tecnologa moderna, aunque a costos extremadamente altos por hectrea o por beneficiario. El resultado ha sido una focalizacin en tales reas como solucin a los problemas de oferta alimentaria interna, y la consecuente negacin de tecnologas de riego por goteo. Los pobres se han beneficiado slo por medio del incremento

de demanda de trabajo casual. Investigaciones anteriores de sesgo exportador han generado ms atencin a los cultivos de alimentos en aos recientes. Sin embargo, ha habido mayores xitos con respecto a tecnologas adecuadas para operaciones de gran escala altamente capitalizadas principalmente; y escaso xito con tecnologas adecuadas para pequeos agricultores escasamente capitalizados, especialmente aquellos en reas marginales. En extensin agrcola, ha habido un crecimiento considerable de esfuerzo, y an asistencia especfica a pequeos propietarios. Pero, nuevamente los ms pobres entre los pequeos propietarios recibieron escasa atencin en la prctica, en parte debido a las conexiones entre extensin y crdito (slo los receptores de crdito reciban asistencia tcnica) o con organizaciones representantes de los intereses de productores comerciales. En cualquier caso, debido a las limitaciones en la investigacin, la extensin tambin ha tenido pocos mensajes apropiados que entregar. En general, los pequeos propietarios no tienen forma de canalizar ni la investigacin ni la extensin en su agenda. Los programas de crdito subsidiados en LAC, prevalecientes antes de los noventas y ofrecidos principalmente por medio de la banca gubernamental o de programas de agencia de lnea, han sido explcitamente justificados sobre la base de la pobreza de sus clientes rurales. Sin embargo, en la experiencia real, los pobres recibieron poco de la asistencia financiera ofrecida en su nombre, debido a que el criterio de eligibilidad no fue lo suficientemente estrecho para ser bien focalizado. Por ejemplo, en 1980 en Brasil, donde la mitad de los predios eran de menos de diez hectreas (y la mayora de stos en el rango de 1-3 hectreas), slo 4% del crdito fue a tales agricultores; ms an, el 90% de los pequeos agricultores en el noreste no recibieron crdito alguno (Howe y Goodman). Similarmente, un estudio sobre mercados financieros rurales en Mxico en 1990-94, encontr que menos de un cuarto de los empresarios rurales (empresarios agrcolas y no agrcolas) recibieron prstamos de dinero de cualquier fuente; slo como un 8% recibieron crdito del sector formal; y la probabilidad de haber recibido crdito fue menor para pequeos agricultores sin antecedentes de crdito en reas predominante agrcolas (World Bank, 1995c). Obviamente, el riesgo y la falta de paquetes tecnolgicos acompaantes, redundara en contra del tratamiento igualitario para pequeos propietarios, y stos a su vez, podran haber estado cautelosos del crdito debido a los factores de riesgo. Sin embargo, los programas de gobierno para facilitar la comercializacin tambin han fallado en alcanzar a los pobres del sector rural. An cuando el gobierno provey una poltica de precios mnimos potencialmente favorable a los agricultores, los productores de pequea escala no se beneficiaron mayormente, debido a que estos ltimos vendieron sus excedentes principalmente a intermediarios cuyos mrgenes de intermediacin reflejaron el tamao de los predios, la calidad irregular, la distancia de los silos oficiales de compra y las relaciones de crdito de los pequeos agricultores con los intermediarios. El patrn anterior de proyectos gubernamentales grandes, del tipo apoyado por el Banco Mundial y otros donantes, ha sido una combinacin de los elementos arriba mencionados, con la esperanza de reducir las mltiples limitaciones para la creacin de sistemas comercializables para pequeos propietarios agrcolas. Tales proyectos, esencialmente "proyectos integrados de desarrollo de rea" (IADPs), han cado en descrdito en el Banco Mundial, en parte sobre la base del supuesto de complejidad y de dificultad de coordinar los esfuerzos requeridos de las mltiples agencias de los gobiernos centrales (y asegurndose que los recursos son realmente entregados a los programas prescritos), pero ms importante, porque el necesario marco de incentivos tampoco estaba en su lugar (IADPS ha probado ser exitoso a menudo en Asia, por ejemplo). Ellos tambin se debilitaron por los fracasos de cada uno de sus componentes, como se mencion anteriormente. En general, entre las principales fallas de tales proyectos (Howe y Goodman) se encuentran: la inhabilidad de promover cambios en la tenencia de tierra, la falta de paquetes tecnolgicos adecuados para las condiciones de pequeos propietarios agrcolas, el beneficio capturado por mayor nmero de productores comerciantes, y a su vez ms poderosos, la absorcin de fondos por los gastos de las agencias implementadoras, y un paternalsta y prescriptivo enfoque que desfavorece el beneficio de la "propiedad". Mientras los principales proyectos y programas del gobierno fueron acumulando una historia de fracasos en la atencin a la pobreza rural, un conjunto de diferentes enfoques estaban emergiendo en la base, con origen en las actividades de la Iglesia, cooperativas rurales, sindicatos, asociaciones comunitarias, grupos de estudiantes, organizaciones y tcnicos gubernamentales, especialmente los agentes de extensin y trabajadores sociales. Estos caracterizaron el involucramiento de los beneficiarios en la planificacin y construccin de pequeos trabajos pblicos y otras actividades de beneficio a la comunidad. Ello tambin incluye el trabajo de las ONGs en el campo de tecnologas adecuadas para pequeos propietarios, el cual demuestra que se pueden obtener beneficios medibles con estrategias orientadas a la produccin, por medio de trabajar dentro de restricciones tangibles con el propsito de desarrollar sistemas sustentables de produccin para pequeos propietarios.

Desde los finales de los ochenta hasta el presente, est ocurriendo un cambio de enfoque en los programas gubernamentales, con el activo apoyo del Banco Mundial. Se est pasando de IADPs centralizados hacia proyectos descentralizados y participativos, los cuales se basan en los enfoques promovidos por las ONGs. El nuevo tipo de programa podra ser denominado como DRIF (Fondo de Inversin Rural canalizado por Demanda). Los DRIFs son similares a los fondos sociales de "emergencia", tambin comunes en LAC, en su nfasis de promover la participacin de los beneficiarios -a menudo con la asesora de las ONGs- en la identificacin, financiamiento e implementacin de pequeos subproyectos financiados en bloque, usualmente de naturaleza de infraestructura. Aparte de su enfoque en las reas rurales, los DRIFs difieren de los fondos sociales en la promocin de la administracin descentralizada, especialmente a nivel municipal, y la inclusin, en principio, de subproyectos cuya intencin es mejorar los ingresos rurales. Otra intencin de los DRIFs, es ser mejor focalizados en las reas de pobreza rural y en los pobres con respecto a los IADPs (a pesar que la experiencia real ha sido menos que perfecta). Los mejores ejemplos conocidos incluyen el Fondo Solidaridad Municipal de Mxico, el DRI Colombiano, y el PAPP brasileo. Los DRIFs representan una mejora sustancial con respecto a los IADPSs en trminos de mejorar la focalizacin hacia los verdaderos pobres, de incrementar a los beneficiarios que son propietarios y control por parte de ellos, mnima absorcin de fondos en los gastos burocrticos, y flexibilidad para responder a las condiciones variantes de las diferentes comunidades. En lo que respecta a la construccin de capacidad de gobiernos locales para gestionar sus propios programas de desarrollo de pequea escala, los DRIFs son ms sostenibles que los IADPs o los fondos sociales de "emergencia". Una pregunta pendiente, es si ellos son medios adecuados para superar las principales restricciones para mejorar el nivel de vida de los pobres rurales. Los DRIFs, como los IADPs, no tratan con temas de tenencia de tierra, ni ofrecen paquetes tecnolgicos apropiados a las condiciones de los pequeos propietarios: an cuando financian la provisin de asistencia tcnica, lo hacen sobre una base fragmentada, orientada a la demanda, lo cual conduce a problemas simples como la falta de infraestructura social; en una palabra, les falta el respaldo tcnico adecuado para tratar con medios ms complejos para incrementar la productividad. La entrega de transferencias de "una sola vez" para infraestructura social o productiva, con escasa consideracin a las fuentes de desarrollo sostenible a los pobres, es tambin altamente vulnerable para su explotacin como instrumentos electorales (Howe y Goodman). En general, entonces, la combinacin de descentralizacin y participacin de los pobres son elementos necesarios pero no suficientes para un enfoque apropiado al alivio de la pobreza rural, dado que ofrecen medios para asegurar la entrega de beneficios relevantes a los pobres rurales en relacin a otros, pero dejan todava la pregunta abierta de cules beneficios cambiaran realmente el status de vida de los pobres rurales. ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS PARA TRATAR CON LA POBREZA RURAL Por qu se necesita una estrategia En primer lugar, es un tema tanto de justicia social como de realidad poltica. Las polticas de desarrollo econmico en el pasado en LAC recompensaron esencialmente el capital de gran escala a costa del trabajo y el masivo capital pequeo, con el propsito de permitir acumulacin, industrializacin, y urbanizacin (Howe y Goodman). Las sociedades de LAC, de este modo, acumularon una gran deuda por medio de promover el crecimiento con inequidad relativa y pobreza. En el futuro, si este proceso de democratizacin ahora en camino contina, la deuda ser crecientemente articulada tanto como las demandas de recursos sociales por un amplio segmento de la poblacin. Si contina no habiendo una respuesta sustantiva, las recientes o actuales inestabilidades rurales en Mxico, Colombia, Per y otros pases implicarn un alto costo social. Segundo, las respuestas anteriores no han tenido resultado y se observan crecientemente insostenibles. Estas respuestas son que tanto los pobres son localizados en sistemas marginales de produccin que no son viables, y de este modo deben ser apoyados por medio de la poltica social; o que el problema de pobreza desaparecera con el crecimiento econmico general y la integracin de la poblacin marginal dentro de la fuerza laboral regular del sector moderno. Sin embargo, la creciente estrechez de los recursos del presupuesto nacional implica que la poltica de simple transferencia de ingreso, si es lo suficientemente amplia para hacer una diferencia, no ser fcilmente sostenible. Mas an, tanto la tasa de crecimiento esperada del sector moderno y el cambio en la estructura econmica requerida para sostenerla, impiden la fcil integracin de los pobres marginales dentro de la fuerza laboral urbana. En la mayora de LAC, la frontera agrcola se est cerrando ( por razones de medio ambiente, debera ser cerrada), limitando una

"apertura de excedente". La agricultura comercial ha estado reduciendo su demanda por trabajo, reduciendo las oportunidades para el trabajo asalariado como medio de complementar ingresos agrcolas insuficientes. Tercero, existen argumentos econmicos para una estrategia ms efectiva. Ante todo, est la posibilidad que sea menos costoso para la sociedad mantener a los pobres rurales in situ que controlar una tasa excesiva de influjo dentro de las reas urbanas (comparece en la Figura 1, donde surge que LAC se ha caracterizado por las mayores tasas de migracin rural-urbana que cualquier otra regin en el mundo). En las reas rurales, los pobres dentro de un gran margen se han mantenido en la tierra, la cual de otro modo hubiera sido abandonada o sub-utilizada. En las ciudades, ellos se mantienen principalmente por medio de la economa informal -y en cierto grado- a costa de los ingresos de sus similares. Los gobiernos se sienten obligados a proveerlos de infraestructura y transferencias de bienestar social en las reas urbanas para aliviar la pobreza y controlar las externalidades negativas del medio ambiente asociadas con los barrios pobres, y tanto el gobierno como los residentes urbanos incurren en alto costos de mantener el orden social y proteger la propiedad. A pesar que las poblaciones rurales estn ms dispersas y proveer infraestructura y servicios sociales en los niveles de calidad y cantidad equivalentes a las reas urbanas sera mas costoso, las expectativas rurales son menores, y la principal demanda en cualquier caso es por trabajo cerca al predio. No hemos encontrado estudio que intente comparar el costo de desincentivar la migracin con los costos que las tasas excesivas de migracin urbana traen a la sociedad, a pesar que stas ltimas estn ampliamente citadas en la teora como una justificacin para medir la asistencia a los pobres rurales.

Otra lnea de argumento enfatiza la contribucin positiva que los pequeos propietarios podran hacer a la seguridad nacional alimentaria y a las exportaciones. Debido a la necesidad de satisfacer demandas de trabajo para acceder a los bienes salariales, el sector de cultivos alimenticios internos necesita ser revitalizado, pero no a costa de las exportaciones. En verdad, el potencial para el pequeo propietario ha sido probado en Colombia (flores), Paraguay (algodn), Costa Rica y Guatemala (fruta), tomates para pasta y fruta para jugos de fruta (Chile), entre otros, a pesar que se necesitan empresas con requerimientos de

insumos altamente variables. Obviamente, a menos que los problemas de acceso a la tierra sean resueltos, slo una fraccin de los pobres rurales pueden esperar incrementar sus excedentes vendibles, y est siempre la pregunta abierta de si los productores de semi-subsistencia tendran incentivo de vender ms a precios internos no protegidos de la competencia internacional. (Sin embargo, si el rcord actual de precios internacionales de productos alimenticios contina por ms de un ao o ms -poco probable, en nuestra opinin- los incentivos para los productores de alimentos para el mercado interno debera ser mejorado). En cualquier caso, desde el punto de vista de una oferta creciente de mercado a las ciudades, una reduccin de los dficits de alimentos entre productores marginales - quienes deben complementar su produccin desde el mercado - es cada tanto tan efectivo como un incremento de los excedentes vendibles de otros productores. El mismo costo de intermediacin que conduce a una cua entre los precios urbanos mayoristas y los precios en el predio, permite mantener los precios rurales al menudeo altos y crea un incentivo para el incremento de la autosuficiencia. Bajo estos argumentos, una estrategia para tratar con la pobreza rural debera focalizarse en inversiones para aumentar la produccin y los ingresos dentro de los sistemas en los cuales los pobres ya existen. En cuanto a que la liberalizacin haya significado un abandono de la poltica de alimentos baratos y tambin acerca de subsidios de la agricultura de gran escala, se espera que el mercado (especialmente en un momento de incremento de los precios internacionales de granos) crea los incentivos financieros necesarios para tales inversiones, pero estos medios financieros no estn disponibles para los pobres. La necesidad de diferenciar Existe un claro consenso de los observadores que el status de anti-pobreza se puede beneficiar por medio de distinguir diferentes tipos de pobres rurales y de sus especficas fuentes de ingreso (De Janvry, Sadoulet y Davis; Howe y Goodman). Sin embargo, la diferenciacin apropiada tiene menos que hacer con la experiencia histrica de grupos culturales, y mucho con la situacin real del hogar. El principal beneficio potencial es que ciertos recursos pueden ser focalizados a clientes que tienen una oportunidad real de incrementar su productividad agrcola, otros programas hacia clientes cuyo real destino se apoya en el mercado laboral no-agrcola, y todava otro programa para aquellos que no tienen ningn tipo de prospecto por escapar del abatimiento de la probreza. El primer grupo podra ser sustancialmente aumentado si hubiera reforma agraria o an ms importantes mejoras en la seguridad de tenencia (Howe y Goodman). Tal como esa la situacin, el grupo de agricultores "emergentes" podra ser pequeo. Mientras la diferenciacin se ve razonable en teora, no es claro como en la prctica se podra trazar la lnea entre agricultores "emergentes" y los otros. Por ejemplo, si el objetivo est focalizado en la agricultura de subsistencia en pequeas fincas que podran volverse viables, el tamao y la rentabilidad existentes no es un criterio apropiado. Tampoco es el grado de fuentes de ingreso no agrcola en el cual la familia de la propiedad agrcola se apoya, dado que no habra diferencia en la viabilidad de la finca entre una unidad con un slo trabajador y sin ingreso externo, y una unidad de tamao similar con tres trabajadores, dos de los cuales son trabajadores asalariados fuera de la finca. En realidad, las fincas de medio tiempo podran ser tan viables como agricultores de tiempo completo, dado que el propietario entregue a la finca la suficiente atencin y recursos. En la medida que el incremento de las ventas o la reduccin de las compras tengan un efecto similar en los excedentes regionales, no tiene mucho sentido diferenciar de acuerdo con el grado de excedente vendible producido en la finca. Los programas de asistencia agrcola existentes, varios de los cuales ya se diferencian sobre la base de los tamaos de las fincas, la dependencia del salario laboral de la familia, o el grado de excedente, podran por consiguiente estar mal enfocados. La pregunta relevante a formular es si un agricultor, dentro del grupo objetivo de los pobres rurales, tiene la habilidad y la intencin de mejorar su finca, y puede superar las principales restricciones para hacerlo con una cantidad razonable de asistencia externa. Esto exige opiniones locales y un conocimiento profundo del funcionamiento empresarial de la finca. Por consiguiente, una combinacin de auto-seleccin (e.g., elegibilidad requiere participacin previa en los grupos relacionados con la agricultura y una provisin de cierta contraparte por los agricultores) y las opiniones de los organizadores comunales o agentes de extensin, seran una base adecuada para la identificacin. La auto-seleccin no sera confiable, sin embargo, si los subsidios disponibles incentivan a postular al tipo equivocado de cliente. Con respecto al grupo de agricultores que son capaces de "surgir", qu es lo que realmente se necesita? Presumiblemente, este grupo tiene una tenencia relativamente segura de su propiedad, pero carece de ttulos, lo que hara apropiados los programas catastrales y de propiedad. Se requiere tecnologa relevante, y probablemente la nica forma segura para incrementar esta relevancia sera entregar algn grado de

control formal a los productores con respecto a las actividades provistas para ellos. La clave para esto es, a su vez, que una parte del apoyo estatal previamente dirigido a la extensin sea dirigido en la forma de "vouchers" o crditos para asistencia tcnica a grupos de agricultores, quienes a su vez, proveeran cierta contraparte. La falta de recursos financieros es tambin una restriccin crucial. Para los agricultores "emergentes" elegibles, una vez que las restricciones de tenencia y de tecnologa hayan sido resueltos, los retornos a la inversin deberan ser bastante sustanciales. De este modo, mientras que el acceso al crdito es crucial, el subsidio por riesgo con respecto a las tasas bancarias "normales" no es requerido. Lo que se necesita es un sistema de distribucin capaz de alcanzar a los productores con relativamente pequeos requerimientos financieros individuales, para las cuales los costos de transaccin seran muy altos para ser atractivos para los financiadores comerciales. Esto debe implicar cierto intermediario (e.g., una ONGs o asociacin de crdito) entre los bancos y los beneficiarios, el cual est preparado para absorber los altos costos de transaccin. Un caso concreto puede lograrse por medio de subsidiar los costos de transaccin de tales intermediarios. El segundo grupo de los pobres rurales son aquellos para quienes el futuro no se apoya en la agricultura sino en actividades fuera de la finca. Este no es un subconjunto de fincas, sino un subconjunto de fuerza laboral potencial. Los ingresos fuera de la finca pueden contribuir a la viabilidad de fincas "emergentes", si las oportunidades de ganancia fuera de la finca son suficientes para hacer la migracin innecesaria (algo como los tres cuartos de las granjas americanas son realmente operaciones de tiempo parcial mantenidas por ingreso generado fuera de la finca). Estos, tambin, pueden mantener familias cuyas operaciones en la finca nunca sern ms que marginales. Ms an, varios de las habilidades requeridas para el xito de las actividades fuera de la finca, son igualmente requeridas para la concepcin de la finca pequea moderna: ms all de la capacidad de leer y escribir, y de las operaciones matemticas bsicas, alguna planificacin bsica, gestin y conocimientos de contabilidad, probablemente requieran el equivalente a la educacin secundaria. Adems de los programas con algunas ONGs, este tipo de programas educacionales o de capacitacin no es una caracterstica de los programas de pobreza rural en LAC ahora en el corto plazo; y como hemos visto la educacin secundaria es la brecha insalvable para los pobres rurales. Finalmente, existen hogares rurales para quienes no hay medios obvios de escape de la pobreza denigrante -quiz la abrumadora mayora en la ausencia de reforma agraria. La escasez de tierras, la incertudimbre en la tenencia, los entornos en los cuales no se puede apoyar rentablemente mayores niveles de productividad agrcola, el analfabetismo y la falta de educacin, y/o ambicin, el excesivo nmero de dependientes, la falta de poder laboral- alguna combinacin de stos aspectos genera una situacin econmica del hogar realmente desperanzadora. Una estrategia de prueba podra ser adoptada para este grupo, para conservar los recursos para aquellos que tienen ms potencial. Alternativamente, por razones de justicia social y para desincentivar la migracin urbana, un programa distinto de asistencia podra ser desarrollado, focalizado en el hogar ms que en la finca. Como los hogares indgenas y los hogares cuya jefe de hogar es una mujer, responden conjuntamente por una alta proporcin de este grupo, el diseo del programa debera tomar en cuenta estas caractersticas. Tal programa debera colocar menor nfasis en el incremento de la productividad y ms en aliviar penalidades. Si el apoyo fuera hecho para lograr un incremento de la productividad, entonces las cantidades de inversin seran pequeas, para una mezcla de actividades bastante variada (incluyendo procesos de pequea escala, artesana, mercadeo, etc, as como produccin agrcola), y sin esperar repago. Como los paquetes estndares de tecnologa tienen poco que ofrecer a este grupo, sera mejor permitir a los beneficiarios de identificar sus propios problemas y formular sus propias soluciones (Howe y Goodman). Como han mostrado las evaluaciones participativas de pobreza rural, las soluciones buscadas por los pobres son, abrumadoramente, medidas prcticas para incrementar la productividad de la tierra y de los recursos humanos -especialmente infraestructura (tales como irrigacin de pequea escala) y capacitacin- pero el contenido detallado y prioridades pueden variar considerablemente en diferentes comunidades (Henstchel, Waters y Webb). La focalizacin en los hogares ms que en la finca y la diversificacin de necesidades y soluciones sustenta por la confianza en las ONGs, incluyendo organizaciones comunitarias de base, como intermediarios en un programa apropiado. El Problema de Demanda El dar cuenta de la pobreza rural por medio de la asistencia orientada a aumentar la productividad del hogar o de las calificaciones con las cuales los miembros de los hogares se acercan al mercado laboral externo, ignora el tema de la demanda limitada de produccin de los hogares y de los servicios laborales. Los limitados mercados locales para productos rurales y trabajo representan una seria restriccin a la economa de los hogares; especialmente, en los pases donde el patrn de crecimiento econmico es excesivamente centralizado en las principales ciudades o regiones particulares, y donde la poltica sectorial discrimina en contra de los pequeos propietarios de tierra en favor de tenencias extensivas de gran escala o

mecanizadas, o en favor de ganado en comparacin con cultivos. El crecimiento econmico centralizado ha tenido como corolario a menudo la centralizacin del poder poltico y de los recursos fiscales conduciendo inter alia a una infraestructura pobremente desarrollada en los pequeos caseros y ciudades. Las polticas sectoriales discriminatorias estn usualmente incorporadas en estructuras impositivas y tarifarias, en el criterio de elegibilidad para varios tipos de subsidios gubernamentales, y a menudo en la estructura y funcionamiento del mercado de producto y de insumos. Desmantelar las polticas que causan una centralizacin excesiva de la inversin pblica y privada y que desincentivan el empleo del trabajo asalariado en el sector de la agricultura comercial, cambiara los incentivos en favor del crecimiento del ingreso y consumo regionales, y la expansin de la fuerza laboral y de las oportunidades de empresa para los pequeos propietarios agrcolas. Precisamente por la pobreza de los habitantes rurales, las elasticidades de los ingresos de demanda para productos rurales, tales como alimentos y productos de consumo simples, son las ms altas con respecto a la capital y centros industriales, tal que el ingreso creciente rural y el de los pequeos poblados se traduce en un mercado expandido por productos agrcolas procesados y no procesados. La expansin de pequeos poblados se traduce tambin en trabajo fuera de la finca cerca a los predios, aliviando, en efecto, la restriccin al acceso a tierra por medio de permitir una economa viable del hogar basada sobre la combinacin de actividades agrcolas y no agrcolas, En resumen, aumentar la capacidad productiva de los pobres rurales no es suficiente - el mercado para bienes y servicios de los pobres debe ser expandido a travs del desarrollo regional y del cambio estructural de absorcin laboral en la agricultura comercial. Esto tambin puede ser expresado como una estrategia que trae el mercado a los pobres, como oposicin de traer los bienes y servicios de los pobres rurales a un mercado (distante). Quienes hablan por los pobres rurales? En la mayora de LAC (as como en cualquier otro lugar en el mundo), la responsabilidad gubernamental para los varios componentes de una estrategia integrada para confrontar la pobreza rural - como ha sido discutida anteriormente - ha estado fragmentada. No ha habido "Ministerio de Asuntos Rurales" responsable por los intereses generales del desarrollo rural. Los ministerios de agricultura, principalmente focalizados en la agricultura comercial y tendientes a representar el inters de los grandes productores, tambin han tenido, generalmente, el mandato de mejorar la produccin agrcola y los ingresos agrcolas de las pequeas fincas. La educacin rural, salud, carreteras, comunicaciones, electrificacin, etc., han recado en los ministerios individuales responsables por cada tipo general de servicio, y usualmente han recibido la menor parte de su atencin. El desarrollo rural ha recado en cualquier ministerio que trate con gobiernos locales, y las necesidades de bienestar de las comunidades indgenas tambin han sido confrontadas por agencias especiales. La pobreza como tal, ha sido ocasionalmente asignada al ministerio de asuntos sociales (o su similar) pero ha sido confrontada en aos recientes por medio de fondos sociales "de emergencia" extra-ministeriales. La mayora de estos fondos han sido focalizados casi exclusivamente en pobreza urbana y servicios sociales bsicos. Ha habido algunas notables excepciones, en particular, los DRIFs de Mxico, NE Brasil y Colombia, los cuales han focalizado ms o menos sus recursos en reas pobres y rurales. En algunos casos han promovido infraestructura productiva de pequea escala as como otra, y en general han ayudado a esparcir geogrficamente la inversin pblica y por consiguiente, han promovido el crecimiento regional. Sin embargo, la focalizacin en comunidades y familias rurales como tales, se ha delegado a ciertas ONGs con este tipo de capacidad. Todos los agentes involucrados en confrontar la pobreza rural han tenido sus ventajas comparativas en un elemento particular de solucin, pero ninguno est en una posicin para coordinar elementos desde el punto de vista de la necesidades de las comunidades particulares o segmentos de los pobres rurales, y cada uno tiende a guardar celosamente la prioridad de su "parcela" y presupuesto. Es probablemente poco realista sugerir que cualquier ministerio existente debe ser dado el mandato nico de tratar con la pobreza rural o el desarrollo rural en general. Sera ms realista sugerir que, al momento en que varias agencias estn experimentado reduccin o privatizacin de sus funciones tradicionales de regulacin, subsidio y provisin de gobierno, se debera dar una mayor atencin a la pobreza rural, donde las funciones gubernamentales legtimas no pueden ser privatizadas fcilmente porque habra muy poca ganancia en servir las necesidades de los pobres rurales. Esto sera paralelo a la redefinicin del rol de la anterior divisin agrcola del Banco Mundial, la que ha sido ampliamente reestructurada para focalizarse en el desarrollo rural como un todo, con el mandato de confrontar la pobreza, la gestin de recursos naturales y los temas "verdes" del entorno. Se podra establecer un caso, sin embargo, para un comit super-ministerial o comisin con el rol de desarrollar una estrategia para alcanzar el desarrollo rural y el alivio de la pobreza, que intermedie dentro del gobierno por sus prioridades, y que se haga valer a travs de algn tipo de control sobre los

presupuestos y programas especficos de los ministerios individuales y agencias. Por ejemplo, en los mediados de los ochentas, la importancia del hecho de que el tercio ms pobre de los condados en China estaba siendo dejado atrs luego del progreso surgido de la liberalizacin, llev al establecimiento de tal tipo de comisin (como un Comit de Desarrollo de Areas Pobres inmediatamente bajo el Consejo del Estado, el mximo organismo de control administrativo) y le asignaron un monto importante de fondos a ser usados como subvenciones para llevar a cabo programas de desarrollo a travs de agencias de lneas y gobiernos locales. Obviamente, tal comisin sera efectiva en directa proporcin a sus poderes y recursos, reflejando la importancia poltica asignada a ste por el gobierno como un todo. Como se ha visto anteriormente, las soluciones centralizadas a la pobreza rural, tales como los proyectos de desarrollo de rea integrada, no han sido muy exitosos en LAC, y el tener una comisin coordinadora poderosa con recursos adecuados no cambiara ello probablemente. La identificacin participativa de los problemas y soluciones, y la entrega descentralizada de los servicios, dando considerable control a los beneficiarios, ha sido identificada arriba como un principal remedio. Definitivamente, los pobres deben hablar por los pobres, por medio de sus propias organizaciones, ONGs intermediarias, y/o los menores niveles de gobierno. De este modo, una red para canalizar los requerimientos de los pobres ascendentes (quiz por medio de traspasar las agencias de lneas, directamente a la comisin) y el aumento de la confianza en los modos de financiamento - dando a los pobres rurales el poder de inducir respuestas de las agencias de lneas y de los gobiernos locales - completaran un arreglo institucional favorable a la implementacin de una estrategia integrada para impedir la pobreza rural. BIBLIOGRAFIA Altimir O., 1994. Distribucin del ingreso e incidencia de la pobreza a lo largo del ajuste, En: Revista De La Cepal / Naciones Unidas, Comisin Econmica Para Amrica Latina Y El Caribe, No. 52:1-32. Arieira M. L., 1995. Household Surveys in Latin-Amrica and the Caribbean Countries: An Assessment, Consultant Report, Inter-American Development Bank, Washington, D.C. Deininger K. y Heinegg A., 1995. Rural Poverty in Mxico. Borrador. The World Bank, Washington, D.C. De Janvry A. y Sadoulet E., 1989. Investment Strategies To Combat Rural Poverty: A Proposal For Latin Amrica, En: World Development (U.K.) 17, pp. 1203-21. De Janvry A., Sadoulet E. y Davis B., 1995. "NAFTAs Impact on Mxico: Rural Household-Level Effects". En: American Journal of Agricultural Economics 77, pp. 1283-91. Grosh M. E. y Glewwe P., 1995. A Guide to Living Standards Measurement Study Surveys and Their Data Sets, Borrador, The World Bank, Washington, D.C. Howe G. y Goodman D., 1992. Smallholders And Structural Change In The Brazilian Economy : Opportunities In Rural Poverty Alleviation (IFAD/IICA strategies for the alleviation of rural poverty in Latin America and the Caribbean ; 3 ), International Fund for Agricultural Development, Roma, Italia. IFAD, 1993, The State of world rural poverty: A profile of Latin Amrica and the Caribbean, International Fund for Agricultural Development, Roma Italia. Nitlapn-U.C.A., 1995. Diagnstico de la Produccin Agropecuaria: Anlisis de Encuesta Rural 1995, Proyecto de Tecnologa Agraria y Ordenamiento de la Propiedad Agraria, Managua, Nicaragua. Redclift M. R., 1984. Urban Bias And Rural Poverty: A Latin American Perspective, En: Journal of Development Studies (U.K.) 20, pp. 123-38. Schiff M. y Valds A., 1992. The Political Economy of Agricultural Price Interventions, vol. iv (Synthesis on the Economics for Developing Countries). Johns Hopkins University Press, Baltimore. Stewart F., 1992. Protecting the poor during adjustment in Latin America and the Caribbean in the 1980s.

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