Вы находитесь на странице: 1из 25

Da Invalidade Administrativa

Breves consideraes1
Angelina Teixeira

Mestranda na rea das Cincias Jurdico-Administrativas Faculdade de Direito da Universidade do Porto

Nota Introdutria: O presente trabalho tem por objecto uma temtica de sobremaneira nobre relacionada com

o direito administrativo, mormente no que diz respeito ao regime das invalidades2. No se trata de uma matria muito escrutinada no nosso ordenamento jurdico, o que desde logo, levanta uma maior curiosidade, um redobrar de atenes e que de antemo nos leva a uma maior inquietude e cautela nas breves consideraes a tecer. No decorrer das sesses na Unidade Curricular de Practicum, foram adestradas vrias matrias, cujo escopo visava que os mestrandos adquirissem competncias para a anlise terica e prtica com o intuito de servir de fio condutor para o trabalho que agora se apresenta e no futuro. a tudo isto, que me faz sentir particularmente as palavras de ANTNIO MACHADO: caminante, no hay camino, se hace camino ao andar. Antes de mais, um olhar sobre os,

Requisitos dos actos jurdicos da administrao3:

a) As propriedades dos actos jurdicos da administrao4: Os actos jurdicos da administrao5 que se podem considerar como paradigmticos, no sentido de serem aqueles para cuja produo a
1

TrabalhoapresentadoaosSr.(es)ProfessoresDoutoresJooPachecodeAmorimeLusFilipeColaoAntunescomo parte dos requisitos para obteno da avaliao final da Unidade Curricular de Practicum, integrada no percurso acadmicodo2SemestredoMestradoemCinciasJurdicoAdministrativasdaFaculdadedeDireitodoPorto. 2 SegundoCELSOANTNIOMELLO,nohgrausnainvalidadepoisatoalgumemDireitomaisinvlidodoqueoutro. Todavia,podehaverehreacesdoDireitomaisoumenosradicaisantesasvriashiptesesdeinvalidade.Ouseja,a ordem normativa pode repelir com intensidade varivel atos praticados em desobedincia s disposies jurdicas, estabelecendo,destarte,umagradaonorepdioaelespg.454,CursodeDireitoAdministrativo,26.Ed. 3 Como escreveu AFONSO QUEIR, o termo administrar remonta as suas origens s expresses latinas ad ministrare (servir) e ad manus trahere (manejar). Para este professor de Coimbra" administrar" seria agir ao servio de determinadosfins e com vista a realizar certos resultados cfr. Lies de Direito Administrativo, Coimbra, 1976,pg. 6. Na mesma um autor clssico da cincia da administrao norteamericana, LUTHER GULICK, escreveu que a administrao tem a ver com fazer coisas, com a prossecuo de objectivos definidos cfr. Science, values and public administracion,inPapersontheScienceofAdministration,NovaIorque,1969,pg.191(reimpresso).

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
ordem jurdica concorre, so actos providos de determinadas propriedades. Estas estabelecem atributos positivamente valorados pela ordem jurdica, de tal modo que s os actos que conjuntamente os renam esto em condies de desempenhar de forma plena as funes que a ordem jurdica lhes assaca. As propriedades dos actos jurdicos da administrao so a existncia jurdica, a legalidade e a eficcia. As duas ltimas pressupem a primeira: s um acto juridicamente existente que pode ser legal e/ou eficaz6.

1. A existncia jurdica, consiste na identificabilidade mnima (do ponto de vista orgnico, formal e material) de um concreto quid enquanto acto jurdico-poltico ou enquanto acto pertencente a uma determinada categoria de actos da administrao7. No deve causar admirao que se mencione a categoria da existncia a propsito de uma realidade do domnio do dever ser, como o direito: os comandos jurdicos determinam o que deve ser, mas o direito, enquanto ordem, pertence categoria do ser. A categoria da existncia (assim como a da inexistncia) jurdica constitui, por isso, uma verdadeira imposio ontolgica.

2. A legalidade, consiste na conformidade dos actos da administrao com o bloco de legalidade. Por conformidade entende-se, quer o respeito dos limites impostos pelo bloco de legalidade, quer a observncia do fundamento normativo exigido para os actos em causa. Quando estejam em causa actos imateriais, a legalidade desenvolve-se, por sua vez, em duas subpropriedades8: Validade9: Exprime a congruncia doa actos da administrao com os aspectos do bloco de legalidade dos quais a ordem jurdica faz depender o desempenho, pelos actos em causa, das funes que lhes esto atribudas; consiste assim, na idoneidade intrnseca do acto para a produo dos efeitos jurdicos por si visados

Alegislaofuturo,ajurisdioopassadoeadministraoopresenteG.HUSSERI,RechtundZeit,1955. Porumlado,aeficcianopressupealegalidade. 7 Porexemplo,oactoadministrativo,oregulamentoadministrativoouocontratoadministrativo. 8 As subpropriedades apontadas no so susceptveis de aplicao aos actos materiais: com efeito, no faz sentido falarsedeinaptidoparaaproduodeefeitosquantoaactoque,pelasuanatureza,coenvolvemnecessariamentea modificao da realidade exterior. Sendo os conceitos de validade e invalidade totalmente inaplicveis aos actos materiais,infelizoAc.STA4/3/2004(Proc.01353/03),quequalificacomonuloumactomaterialpraticadosemttuloe discuteasuaeventualanulabilidade. 9 SegundoomanualdeJOSTAVARES,AdministraoPblicaeDireitoAdministrativo,2Ed.Almedina,1996,pg.87a validade corresponde a um juzo de valor segundo o qual o acto rene os requisitos legalmente exigidos para a produodosseusefeitosespecficos.
6

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
3. Regularidade: Declara a plena conformidade, dos actos da administrao com o bloco de legalidade.

4. A eficcia consiste na produo de efeitos jurdicos por um acto jurdico. Efeitos Jurdicos so modificaes da realidade da ordem jurdica, podendo ou no consistir em modificaes da realidade fsica.10 Para que um acto da administrao adquira qualquer uma destas propriedades, a ordem jurdica exige-lhe que ele respeite determinadas exigncias, denominados requisitos. Os actos que no renam cumulativa e integralmente os requisitos que a ordem jurdica lhes entrosa so necessariamente actos imperfeitos; embora podendo no ser irrelevantes para o direito, eles ingressam nas categorias da inexistncia, da ilegalidade11 e/ou da ineficcia, s quais a ordem jurdica associa efeitos negativos. Cada uma das categorias de requisitos dos actos da administrao refere-se a uma das trs propriedades daqueles12. b) Requisitos de existncia dos actos da administrao: A distino entre o que juridicamente existente ou inexistente feita pela prpria ordem jurdica, mediante o estabelecimento de requisitos de existncia, que so precises normativas de cuja verificao cumulativa depende a existncia jurdica dos actos da administrao. Estas exigncias so relativas, quer nos aspectos integrantes da categoria do acto do poder pblico do Estado, quer os aspectos integrantes da concreta categoria do acto da administrao em que um determinado quid pretende ingressar. Os requisitos da existncia so, assim, os elementos da previso de uma norma implcita cuja estatuio corresponde determinao da aplicao de determinado regime jurdico; ou, por outras palavras, a verificao de todos os requisitos de existncia permite a integrao de um acto numa determinada categoria jurdica (ou seja, permite que o acto em causa adquira existncia jurdica) e determina a aplicao do regime jurdico correspondente.

A eficcia distinguese da validade por dizer respeito produo efectiva de efeitos e no mera aptido para a produo de tais efeitos. A validade depende de circunstncias imanentes ao acto em questo; j a eficcia depende imediatamente de circunstncias extrnsecas aos actos a que diz respeito (embora esteja parcialmente dependente da suavalidadeouinvalidade). 11 Aqui podemos fazer a destrina de 4 figuras jurdicas, a saber a ilicitude (entendida como a contrariedade de uma determinada conduta seja ela consubstanciada num acto jurdico, numa conduta material relativamente a normas imperativas); a invalidade ( a consequncia e atributo exclusivo do acto jurdico que em abstracto na sua tipicidade a lei atribui ou garante determinadas jurdicas se o acto preencher determinados requisitos); irregularidade (dita invalidademenor,vistascasuisticamente)eporfimainexistncia(humaaparnciadeactoquenosiludeapensarque existeactoluzdoselementosbsicos). 12 Falase,assim,emrequisitosdeexistncia,delegalidadeedeeficcia.
10

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
A no verificao de um ou mais requisitos de existncia implica a inexistncia do acto em causa; contudo, a falta de requisitos de existncia no cobe que determinado acto exista com uma qualificao diversa daquela que lhe correspondia prima facie13. c) Requisitos de legalidade dos actos jurdicos da administrao: Os requisitos de legalidade so exigncias jurdicas de cuja verificao, reunida depende da legalidade dos actos da administrao; as exigncias em causa reportam-se a cada um dos pressupostos e elementos dos actos da administrao, pelo que subsistem requisitos de legalidade subjectivos e objectivos e, dentro dos ltimos, requisitos de legalidade materiais, funcionais e formais. Os mesmos podem dizer respeito a momentos anteriores prtica do acto, designadamente ao procedimento para a sua formao; podem ser simultneos do prprio acto e podem ainda incidir sobre averiguaes ou ponderaes reflectidas no acto mas necessariamente efectuadas em momento anterior. Cotejam-se no momento em que o acto fica perfeito; assim sendo, por definio, os requisitos (necessariamente relativos a formalidades) posteriores prtica do acto no so requisitos de legalidade, podendo, quando muito, ser requisitos de eficcia. Para um acto da administrao ser legal, tem que respeitar todos os seus requisitos de legalidade: a infraco de um ou mais deles acarreta a sua ilegalidade. Esta ltima pode, por sua vez, conduzir invalidade ou irregularidade do acto em causa; os requisitos de legalidade podem, assim, subdividir-se em requisitos de validade de mera regularidade, consoante as consequncias associadas sua preterio. d) Requisitos de eficcia dos actos jurdicos da administrao: Os requisitos de eficcia14 so exigncias jurdicas de cuja verificao cumulativa depende a eficcia dos actos da administrao. Frequentemente, trata-se de exigncias extrnsecas ao acto em causa e, por isso, relativas a, momentos posteriores sua prtica. No entretanto, a ordem jurdica priva determinados actos de eficcia em funo da sua invalidade; por isso, alguns requisitos de validade acabam por ser tambm, mediatamente, requisitos de eficcia. Cumprindose todos os requisitos de eficcia, o acto que a eles est juridicamente sujeito passa a produzir efeitos; a falta de cumprimento de um requisito de eficcia acarreta a ineficcia do acto em causa15.

A ttulo de exemplo, um acto emanado de um tribunal que pretenda passarse por acto administrativo no existe enquantotal,maspodeexistirenquantosentena,aindaqueilegal. 14 Cfr. M.Esteves de Oliveira, Direito Administrativo Vol.I, Livrarias Almedina, 1980, pgs.510, o acto eficaz o acto passveldeexecuomaterialoujurdica. 15 Tal como os requisitos de validade, estes variam significativamente entre as diversas formas de actividade administrativa e dentro destas, podendo consistir em actos administrativos, em simples actuaes administrativas, em factosouactosquecorrespondamverificaodecondiesestabelecidasnoprprioacto.

13

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira

Existncia e inexistncia jurdica dos actos da administrao:

I.

Noo e aspectos gerais

A doutrina administrativa tem-se separado em campos opostos, quanto questo da admissibilidade da categoria da inexistncia jurdica16 do acto administrativo17. Para uns a inadmissibilidade da categoria da inexistncia colocar-se- no plano conceitual: a categoria da inexistncia no uma categoria jurdica, porque na sua base esto consideraes no jurdicas. a posio de ROGRIO SOARES. Para outros, embora se pudesse falar de um acto inexistente com o conceito, a verdade que no lhe cabendo um regime jurdico diferente do da invalidade, a figura seria destituda de interesse, sendo intil a sua anlise terica. H ainda quem no esteja, com uma, nem com outra das posies18. Se verdade, como sublinha R.SOARES, no plano conceitual a figura da inexistncia jurdica carece muitas vezes de sentido carecia de sentido afirmar que uma sentena uma lei inexistente- no menos certo que, em muitas outras ocasies, s atravs da figura da inexistncia se podem explicar as deficincias. O acto administrativo19, portanto, inexistente quando praticado sob reserva mental ou coaco absoluta. Um acto juridicamente existente aquele que respeita os seus requisitos de existncia cfr. aludido anteriormente. Em virtude disto, a ordem jurdica acarreta a sua qualificao como acto jurdico e a sua integrao numa determinada categoria de actos jurdicos, bem como, consequentemente a

In PAULO OTERO, Legalidade e Administrao Pblica O sentido da vinculao administrativa juridicidade, Almedina, pg. 1034, a inexistncia jurdica, enquanto desvalor de uma conduta administrativa, no uma simples questo de Teoria do Direito, antes se configura tal como a anulabilidade e nulidade, tendo em considerao os valores, os bens e os interesses subjacentes s normas que foram violadas pela Administrao Pblica, como um problemadedimensoconstitucional. O conceito de acto administrativo relativamente antigo, e pode dizerse conhecido desde os primeiros tempos do Direito Administrativo. bastante difcil afirmar se a origem do conceito francesa acte adminitratif) e assim a expresso alem Verwaltungsakt a sua traduo, ou se tm beros independentes, s mais tarde vindo aproximar se e influir sobre a terminologia doutros pases R. EHRDARDT SOARES, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pg.51ss. 18 Numa coisa todos esto em consenso: que no deve falarse de acto inexistente verdadeira contraditio in terminusdadoqueactoinexistenteumnoacto,cfr.ROGRIOSOARES,ob.cit.,pg.20. 19 Segundo, AROSO DE ALMEIDA, Consideraes em torno do conceito de acto administrativo impugnvel, Separata de Estudos de Homenagem ao Professor Doutor MARCELLO CAETANO, Coimbra Editora, 2006, pg. 259 o acto administrativo no corresponde a uma realidade que, seja numa perspectiva de direito comparado, seja mesmo numa perspectiva de anlise circunscrita s fronteiras de cada um dos pases do sistema da administrao europeu continental, possa ser definida e delimitada nos seus contornos em termos claros e unvocos. Nas palavras de ANDR de LAUBADRE, poderia pensarse que uma noo to fundamental em direito administrativo como o do acto administrativofoiobjectodeumadefinionicaecerta.
17

16

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
plicao do regime jurdico que lhe corresponde. Ao invs, um acto juridicamente inexistente20, aquele que no respeita pelo menos um dos seus requisitos de existncia, o que leva a ordem jurdica a rejeitar a sua qualificao como acto jurdico ou a sua reconduo categoria de acto jurdico em que se pretendia ingressar. De inexistncia jurdica pode falar-se em dois sentidos: Inexistncia material e a inexistncia jurdica.

Quanto primeira, corresponde a um nada ontolgico, sendo neste caso mais correcto falar-se em inexistncia21 de acto do que, propriamente, em acto inexistente. Quanto ao segundo sentido, podemos entender no seu significado mais restrito, por um juzo formulado sobre realidade ontologicamente existentes mas s quais o direito recusa a qualificao como jurdicas, ou a qualificao, que pretendem assumir, em determinada categoria jurdica, em virtude de no reunirem os respectivos requisitos de existncia. Nos dois casos, tenha ou no algum suporte ontolgico, o acto inexistente assim, uma mera aparncia de acto. Por este motivo, a inexistncia jurdica no pode ser entendida um desvalor dos actos da administrao, uma vez que aquilo que no existe no pode, por definio, ser valioso ou desvalioso22. Tal como sucede com os requisitos de existncia dos actos jurdicos em geral, os requisitos de existncia dos actos administrativos consistem em exigncias relativas aos aspectos estruturais do conceito de acto administrativo23, tal como resulta do art. 120. CPA24. Assim, para um determinado quid existir enquanto acto administrativo25, tem que ser um

Exemplosdeactosjuridicamenteinexistentes:actospraticadosporusurpadoresdefunessoinexistentesumavez quenorespeitamorequisitodaexistnciaqueconsistenaverificaodeumnexodeimputaojurdicaaumapessoa colectivaadministrativa. 21 Entre ser e o no ser, este dilema SKAKESPERIANO, a situao de contraste muito grande com as restantes figuras dainvalidade. 22 A relevncia da categoria da inexistncia jurdica no pacfica na doutrina portuguesa: os administrativistas de Lisboa tendem a aceitla (M.CAETANO, FREITAS DO AMARAL, M.REBELO DE SOUSA, SRVULO CORREIA) e os de Coimbra a negla (R.EHRHART SOARES) ou, quando muito, a tratla como uma espcie de nulidade agravada (J. C. VIEIRADEANDRADE). 23 Segundo ROGRIO SOARES, o acto administrativo uma estatuio autoritria, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da administrao no uso de poderes de Direito Administrativo, pela qual se produze os efeitos jurdicos externos, positivos ou negativos R. EHRDARDT SOARES, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pag.76ss. 24 Uma parte da doutrina tem reconduzido a nova noo de acto administrativo introduzida pelo art. 120. CPA ao conceito amplo de acto administrativo de MARCELLO CAETANO. Segundo MRIO AROSO de ALMEIDA, remete, pois, paraum conceito relativamente restrito deacto administrativo,que os circunscreve aos actoscomcontedodecisrio, sdecises. 25 Sobreasfunesdedireitoprocedimentaledafunomaterialdoactoadministrativo,Vd.COLAOANTUNES,A teoriadoActoeaJustiaAdministrativa,Almedina,2006,pgs.94ss

20

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
acto jurdico positivo, material, unilateral, no normativo, praticado por um rgo da administrao no exerccio da funo administrativa26.

II.

A relevncia da inexistncia jurdica

A inexistncia jurdica , por determinao, uma categoria ultrapatolgica e, como tal, de ocorrncia pouco frequente. Para mais, o legislador tem utilizado a sua liberdade de conformao dos requisitos de existncia dos actos da administrao no sentido de estabelecer a consequncia da nulidade27 para situaes que, prima facie, seriam de inexistncia28. A dissoluo, na prtica, da inexistncia jurdica na nulidade facilitada pela circunstncia de o regime de ambas ser muito semelhante a ponto de, por vezes, a lei disciplinar conjuntamente os actos nulos e os actos inexistentes29. Estes factores contribuem para que, globalmente, a inexistncia jurdica tenha uma relevncia muito secundria em todas as formas da actividade administrativa30. A relevncia jurdico-administrativa da inexistncia sofreu uma forte eroso com a entrada em vigor do CPA, quer pela amplitude dos casos de nulidade objecto de previso normativa (art.133.CPA, admitindo-se ainda nulidades previstas em leis especiais), que abrangem situaes que de outro modo seriam consideradas inexistentes, quer pelas consequncias associadas ao seu regime (sobretudo, art. 134. CPA), cuja radicalidade se aproxima muito do regime da inexistncia. III. Regime jurdico da inexistncia

No direito portugus no existe qualquer disposio normativa que consagre, em termos gerais, o regime da inexistncia jurdica. Em congruncia com a sua viso minimal, o CPA no contm um regime global de actos administrativos inexistentes, limitando-se a referir, em parelha com os actos nulos, a sua insanabilidade mediante ratificao, reforma ou converso (art.137. /1
Enquanto direito da funo administrativa, o direito administrativo no regula apenas a actuao da administrao pblicaemsentidoorgnico. 27 Desde sempre a doutrina e a jurisprudncia nacionais convivem habitualmente com a nulidade, no contexto da avaliao da conformidade das actuaes administrativas com o Direito, mas a figura no deixa por vezes de surpreender quando se tem de escolher o comportamento certo adoptar perante ela em algumas situaes da vida, quando se trata de conseguir a soluo justa de determinados litgios ou, numa dimenso mais reflexiva, quando se pretende definirlhe com maior rigor os contornos dogmticos. Isto resulta porventura de nem sempre se observar a nulidade administrativa com olhos de ver, sobretudo desde que o CPA a define e regula Revista de Legislao e de Jurisprudncian.3957,Ano138,CoimbraEditora,JulhoAgosto2009pg.334. 28 A ttulo exemplificativo, cfr. o art. 133., 2 CPA considera nulos os actos administrativos viciados de usurpao de poder [al.a)] e praticados sob coaco fsica [al.e)], situaes em que aspectos do conceito de acto administrativo respectivamente,oexercciodafunoadministrativaeaocorrnciadeumadeciso(art.120.CPA). 29 Cfr.art.s137.e139.a)CPA. 30 Concebida durante muito tempo como um instrumento e meio de realizao do poder poltico, a actividade administrativa resistiu sua delimitao jurdica invocando a propsito diversos brocardos impossvel administrar, seaAdministraotiverderespeitarasleis;ExisteumantagonismoinevitvelentreaAdministraoealegalidade Entre ns, fez carreira o dito de um ministro: A lei est na ponta da minha caneta JOS OSVALDO GOMES, Fundamentaodoactoadministrativo,2Ediorevistaeactualizada,CoimbraEditora,Limitada,1981,pg.9ss.
26

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
do CPA) e a sua irrevogabilidade cfr. art.s 139./1 a) e art. 58./1 do CPA. Podem, no entretanto, enunciar-se os aspectos gerais desse regime, reconstrudo a partir da natureza da inexistncia jurdica e de alguns dados dispersos pela ordem jurdica: os actos inexistentes
31

no produzem qualquer efeito jurdico, independentemente de declarao

jurisdicional ou administrativa; no tem carcter vinculativo e no so susceptveis de execuo coerciva; a invocao da sua inexistncia, mesmo mediante impugnao32 administrativa ou jurisdicional, no est sujeita a qualquer prazo, pelo que o decurso do tempo no acarreta a sua consolidao na ordem jurdica; so insanveis mediante ratificao, reforma ou converso; podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurdico, pblico ou privado e a sua inexistncia pode ser oficiosamente declarada por qualquer rgo administrativo ou jurisdicional; so irrevogveis, mas susceptveis de declarao de inexistncia; e as decises jurisdicionais que os apliquem no gozam, nessa medida, do efeito de caso julgado. Abrigando a noo de inexistncia como consequncia da falta de verificao de requisitos mnimos de identificabilidade, no pode, deixar de aplicar-se aos actos administrativos inexistentes, por maioria de razo, o regime dos actos nulos; por vezes afirmado que no pode aplicar-se aos actos inexistentes o art. 134., 3 CPA, mal tal no claro, na medida em que o regime a previsto visa salvaguardar situaes de confiana que podem gerar-se independentemente da existncia jurdica do acto33. O regime dos actos administrativos inexistentes no diverge, assim, fundamentalmente, daquele que foi identificado para os actos jurdicos inexistentes em geral; nota distintiva em relao ao regime da nulidade apenas a no formao de caso julgado sobre actos inexistentes.

Existncia e inexistncia jurdica dos actos da administrao:

Oregimedosactosinexistentesabrangeapossibilidadedasuaimpugnaocontenciosa(art.46.,2,a)doCPTA,entre outros, limitandose o art. 79., 3 CPTA, a exigir que, quando seja pedida a declarao da inexistncia jurdica de um acto administrativo, o autor produza ou requeira a produo da prova da aparncia desse acto. luz do CPTA e do princpio da tutela jurisdicional efectiva (art. 20., 1 CRP) deve, portanto rejeitarse a ideia expressa no Ac.STA 3/05/2005, Proc.00139/04 segundo o qual a impugnao contenciosa de actos material ou juridicamente inexistentes aceitar a impugnao e declarar oficiosamente a inexistncia apenas quando no seja razovel exigirse ao recorrente que conhecesse a falta do acto antes da interposio (no sentido correcto, Acs. STA 19/02/2001, Proc.046027 e 27/01/1982,Proc.012522). 32 A funo da impugnao de actos administrativos , nos termos mais amplos, a do controlo da sua invalidade. Por isso, a lei continua a prever a utilizao deste meio para obter a declarao de nulidade ou de inexistncia de actos administrativos,emborasejaprovvelqueopedidocontinueaser,emregra,dirigidoaobteraanulaodetaisactos Vd.VIEIRADEANDRADE,AJustiaAdministrativa,Lies,10,Ed.Almedina,2009,pg.211. 33 SegundoomanualdeM.REBELODESOUSA,DireitoAdministrativoGeralIII,2.ed.,PublicaesDomQuixote,Lisboa, 2009, pg.151refere que oart.369. CCconsidera como autnticos e portanto,dotados defora probatria os documentos exarados por quem exera publicamente funes de autoridade ou oficial pblico que no as detm, desde que os intervenientes ou beneficirios no conhecessem a sua incompetncia ou a irregularidade da sua investidura.

31

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
1. Noes e aspectos gerais Um acto legal da administrao um acto que respeita os respectivos requisitos de legalidade, sendo portanto juridicamente conforme. Um acto ilegal da administrao um acto que, por no respeitar um dos seus requisitos de legalidade, se apresenta numa situao de desconformidade com o bloco de legalidade. Esta desconformidade pode resultar, quer do desrespeito dos limites impostos pelo bloco de legalidade, quer da ausncia de fundamento normativo. Um acto legal da administrao necessariamente vlido e regular; j um acto ilegal da administrao pode ser invlido ou simplesmente irregular, consoante, em funo dos requisitos de legalidade que tenham sido preteridos, a ordem jurdica o prive ou no da aptido intrnseca para a produo de efeitos jurdicos. 2. Ilegalidade e vcios Os requisitos de legalidade, cuja anlise origina a ilegalidade dos actos da administrao, dizem respeito aos diferentes pressupostos e elementos daqueles actos; a ilegalidade manifesta-se assim, de formas diversas, consoante o requisito de legalidade que seja concretamente violado. As formas especficas de manifestao da ilegalidade que seja concretamente violado. As formas especficas de manifestao da ilegalidade designam-se como vcios destes podem ser subjectivos e objectivos e, dentro dos ltimos, formais, materiais e funcionais. Por outro lado, os vcios podem ser prprios ou consequentes, consoante afectem directamente o acto que deles padece ou actos anteriores dos quais a legalidade daquele depende. O conceito de vcio assume importncia especial na teoria do acto administrativo. a) Breves notas sobre a evoluo histrica e relevncia actual da teoria dos vcios do acto administrativo A teoria dos vcios do acto administrativo (sobre o conceito de vicio) nasceu no direito administrativo francs do sculo XIX. O nico mecanismo de reaco dos particulares contra os actos administrativos ilegais era ento o chamado recurso por excesso de poder; a partir do conceito de excesso de poder foram progressivamente sendo autonomizados os vrios vcios do acto administrativo, designadamente a incompetncia, o vcio de forma34, a violao de lei e o desvio de poder. At aos anos trinta do sculo XX, a doutrina e a legislao portuguesa referiam-se geral a incompetncia, excesso de poder e violao de lei ou ofensa de direitos adquiridos; mas tal no pressupunha propriamente a construo de uma teria dos vcios dos actos administrativos,
Quanto hiptese da impugnao do acto por vcio de forma ou procedimental no tutelar eficazmente o interesse legalmente protegido, podendo inclusive, a Administrao renovar o acto administrativo, Vd. COLAO ANTUNES, A teoriadoActoeaJustiaAdministrativa,Almedina,2006,pg.139ss.
34

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
antes constituindo uma frmula utilizada para descrever de forma unitria todas as formas de ilegalidade de que aqueles podiam padecer. S a partir daquela altura que, sobretudo por influncia de M.CAETTANO, passou a poder-se falar verdadeiramente de uma construo coerente neste domnio, que distinguia claramente cinco vcios: a usurpao de poder35, a incompetncia, o vcio de forma, o desvio de poder e a violao de lei. Aquilo que inicialmente era apenas uma concepo doutrinal passou mesmo a ter valor normativo em 1956, quando o art. 15.,1 LOSTA36, que esteve em vigor at 2003, introduziu pela primeira vez no direito portugus uma enumerao legal de vcios do acto administrativo correspondente aos cinco vcios identificados pela doutrina. Iniciou-se ento a idade de ouro da teoria dos vcios, durante a qual esta chegou a ter um peso asfixiante na teoria geral do acto administrativo, quer em termos substantivos, quer em termos processuais. Do ponto de vista substantivo, entendia-se que a enumerao legal dos vcios do acto administrativo era fechada, o que deixava na sombra outras formas de ilegalidade que no se reconduzissem de forma clara a cada um deles. Do ponto de vista processual, entendia-se que a no alegao de um determinado vcio no recurso hierrquico necessrio precludia a possibilidade da sua alegao num futuro recurso contencioso37; por outro lado, entendia-se tambm o recurso contencioso no podia prosseguir se, na petio inicial, o recorrente no indicasse os vcios que de entendia padecer o acto impugnado. A tendncia actual para relativizar a teoria dos vcios do acto administrativo. A entrada em vigor do CPTA38 acarretou a revogao 39do art. 15., 1 LOSTA e, como tal, j no existe na ordem jurdica portuguesa, uma enumerao legal dos vcios do acto administrativo. No plano substantivo, entende-se que os cinco vcios doutrinalmente identificados no correspondem a um catlogo taxativo de formas de ilegalidade do acto administrativo; no plano processual, deixou de ter qualquer fundamento a exigncia de alegao dos vcios dos actos administrativos so hoje patentes; esta consiste, isso sim, no facto ou factos integradores do vcio ou vcios imputados ao
Vd. JOO CAUPERS, Introduo ao direito administrativo, 6. ed., ncora Editora, Lisboa, 2001 a usurpao de poderes consiste na ofensa por um rgo da Administrao Pblica do princpio da separao de poderes, por via da prticadeactoincludonasatribuiesdopoderjudicialoudopoderlegislativo. 36 Lei Orgnica do Supremo Tribunal Administrativo (aprovada pelo DecretoLei n. 40768 de 8 de Setembro de 1986, revogadopelaLein.15/2002de22deFevereiro. 37 Oqueeracoerentecomavisodoprocessocontenciosocomoumacontinuaodoprocedimentoadministrativo. 38 A propsito da reforma do contencioso administrativo, FREITAS DO AMARAL, AROSO DE ALEMIDA Grandes linhas dareformadocontenciosoadministrativo,3.Ed.,Almedina,2007. 39 Vd. GONALVES, Relaes entre as impugnaes administrativas necessrias e o recurso contencioso de anulao de actosadministrativo,LivrariasAlmedina,Coimbra,1996,pg.18naterminologiaadoptadapelolegislador,arevogao abrange, em rigor, duas figuras distintas: a anulao, ligada existncia de vcios na formao do acto administrativo, que convoca um poder um poder de controlo, e a revogao em sentido prprio, que implicando uma tomada de posio nova sobre a convenincia ou o mrito actual de um acto administrativo, exige um rgo com competncias dispositivassobreamatriareguladapeloactoprimitivo.
35

10

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
acto impugnado. As insuficincias da teoria dos vcios imputados ao cato administrativo so hoje patentes: ela um produto da histria, pelo que no apresenta um carcter inteiramente lgico; desde logo, no existe uma correspondncia entre as categorias de requisitos de legalidade e os vcios do acto administrativo. O inegvel declnio da teoria dos vcios do acto administrativo leva a que o seu alcance actual seja fundamentalmente sistemtico e pedaggico. Em todo o caso, embora com os limites assinalados, a sua formulao clssica tem resistido ao tempo. 3. Ilegalidade e invalidade Como consequncia da sua desconformidade com o bloco de legalidade, os actos da administrao so objecto de um juzo desfavorvel por parte da ordem jurdica, que envolve a cominao de consequncias negativas. A ilegalidade dos actos jurdicos imateriais traduz-se normalmente (salvas as situaes marginais de irregularidade) na sua invalidade. Esta consiste na inaptido de determinado acto para a produo estvel dos efeitos por si visados. O acto invlido pode, eventualmente produzir efeitos de forma precria. 4. Invalidade e desvalores jurdicos A invalidade pode assumir diferentes formas, denominadas desvalores jurdicos a que correspondem regimes tambm diversos. Os dois desvalores tpicos dos actos da administrao so a nulidade e a anulabilidade.

Nulidade:

1.1 Regime da nulidade Os aspectos tpicos do regime dos actos nulos, tal como podem induzir-se dos regimes especificamente previstos para diversos actos jurdicos da administrao, so os seguintes: os actos nulos no produzem qualquer efeito jurdico, independentemente de declarao jurisdicional ou administrativa; no tem carcter vinculativo e no so susceptveis de execuo coerciva; a invocao da sua nulidade, mesmo mediante impugnao administrativa ou jurisdicional; no est sujeita a qualquer prazo, pelo que o decurso do tempo no acarreta sua consolidao na ordem jurdica; so insanveis mediante ratificao, reforma ou converso; podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurdico, pblico ou privado e a sua nulidade pode ser oficiosamente conhecida, embora no necessariamente declarada com fora obrigatria geral, por qualquer rgo administrativo ou jurisdicional; so irrevogveis, mas susceptveis de declarao de nulidade. O art. 133. CPA contm um elenco geral das situaes de nulidade dos actos administrativos; a tcnica utilizada a de clusula geral (n.1) seguida de enumerao 11

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
exemplificativa (n.2). Existe um outro caso de nulidade prevista no CPA, alm de inmeros casos previstos em leis especiais; e podem mesmo existir situaes de nulidade no expressamente previstas na lei: - Actos Administrativos de renncia competncia (art. 29./2 CPA): Por fora do princpio da legalidade40 da competncia, so nulos os actos administrativos que tenham por objecto a renncia titularidade ou ao exerccio da competncia41. A soluo legal justifica-se inteiramente42.

- Nulidades estabelecidas em leis especiais: Da expresso designadamente, bem como da prpria clusula geral dos art.s 133./2; 133./1 CPA referido supra, decorre o elenco de nulidades com carcter meramente exemplificativo. Outras situaes de nulidade previstas em lei especial so, por exemplo, as constantes do art. 95. LAL43 e do art. 68. RJUE44.

- Nulidades por natureza: Diferente da questo de saber se pode haver casos de nulidade do acto administrativo no previstos no CPA mas em lei especial a questo de saber se pode casos de nulidade no previstos na lei. Segundo um velho dogma da teoria das nulidades, no previstos na lei45. No direito administrativo portugus, a questo foi suscitada com premncia antes da entrada em vigor do
A formulao do princpio da legalidade consubstanciase na ideia de que os rgos e agentes da Administrao Pblicasomentepodemagircomfundamentonaleiedentrodoslimitesporestesestabelecidos. 41 Segundo Marcelo Rebelo de Sousa a lei esclarece que isto no pe em causa a delegao de poderes e as figuras afins,masnoserianecessriodizlo,umavezqueaquelesinstitutosnoimportamqualquerrennciacompetncia DireitoAdministrativoGeral,TomoIII,2.ed.pg.179. 42 Casofossemmeramenteanulveis,osactosemcausapoderiamimportarumamodificaoduradouranadistribuio normativadecompetnciase,comotal,umaderrogaodaprefernciaedareservadelei. 43 Leiqueestabeleceoquadrodecompetnciaseoregimejurdicodefuncionamentodosrgosdosmunicpiosedas freguesias(aprovadapelaLein.169/9,de18deSetembro,ltimaalteraopelaLein.67/2007,de31deDezembro). Que estabelece no seu art. supra referido Actos administrativos dos rgos das autarquias locais que envolvem o exerccio de poderes tributrios ou determinem ou autorizem a realizao de despesas no permitidas por lei e que prorroguem ilegalmente os prazos de pagamento voluntrio dos impostos, taxas, derramas, maisvalias, tarifas e preos. 44 Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao 8aprovado pelo Decretolei n. 555/99, de 16 de Dezembro, ltima alterao pela Lei n. 60/2007, de 4 de Setembro), que no seu art. supra referido define ": actos administrativos permissivos em matria urbanstica que violem planos municipais de ordenamento do territrio, planos especiais de ordenamento do territrio, medidas preventivas ou licenas ou autorizaes de loteamento em vigor que no tenham sido precedidas de aprovao legalmente exigida de rgo da administrao estadual ou que no tenham sido precedidas de aprovao legalmente exigida de rgo da administrao estadual ou que no tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes sejam legalmente exigveis ou que sejam desconformes com estes) e dos art.s 103. e 115. RJIGT (actos administrativos praticados em violao de qualquer instrumentodegestoterritorialaplicvel). 45 Segundo um velho dogma da teoria das nulidades, no pode haver nulidade seno por determinao da lei (ps de nullitsanstexte).
40

12

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
CPA, na medida em que no existia um elenco completo de nulidades previsto na lei e aplicvel com carcter geral. Face ao exposto, parta da doutrina defendeu que um acto administrativo poderia ser nulo, independentemente de previso legal, caso a possibilidade da sua produo de efeitos, decorrente da aplicao do regime da anulabilidade46, fosse lgica ou valorativamente da aplicao do regime da anulabilidade, fosse lgica ou inaceitvel, admitia-se, assim, a existncia de nulidades por natureza47. 1.2 Critrio e mbito da nulidade48 A primeira dvida quanto ao mbito da figura da nulidade, tal como construda pelo CPA, tem a ver com o significado normativo do art. 133.. At ento vigorava, entre ns a regra da tipicidade dos actos nulos: a nulidade dependia de expressa cominao legal; agora a lei estabelece uma clusula geral de nulidade ou de um conceito genrico de actos nulos (actos a que falte qualquer dos elementos essenciais), embora mantenha a referncia s nulidades por determinao legal (ou actos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade). Neste contexto coloca-se a questo de saber se a exemplificao contida n.2 do art. 133. so designadamente nulos deve ser considerada como concretizao do paradigma substancial da nulidade ou como um conjunto de hipteses tpicas de determinaes politicolegislativas. A enumerao que repete, em larga medida, o catlogo anteriormente estabelecido na lei para os actos das entidades da administrao local, acrescentando as hipteses propostas pela doutrina e pela jurisprudncia49. Nesta senda, VIEIRA DE ANDRADE 50, julga que o problema do mbito da nulidade no CPA se h-de pr, em primeira linha como uma questo de natureza jurdica, independente da qualificao legal das espcies os tipos de invalidade so caracterizados por momentos substanciais prprios, sem prejuzos de a lei ter autoridade para equiparar espcies a um ou outro
A anulabilidade (dantes tambm chamada nulidade simples) produz efeitos at anulao: enquanto no for anulado, um acto eficaz e obrigatrio, no apenas para os funcionrios mas tambm para os particulares a que se destineVd.MARCELLOCAETANO,ManualdeDireitoAdministrativo,10.Ed.,TomoI,LivrariaAlmedina,1980. 47 A teoria das nulidades por natureza foi defendida por FREITAS DO AMARAL, para os actos administrativos de contedo ou objecto impossvel, que implicassem a prtica decrimes ou que violassem o contudo essencial de direitos fundamentais. Inicialmente repudiada por MARCELLO CAETANO e pela jurisprudncia, esta concepo veio a recolher maioraceitaonavignciadaCRP.Hoje,todasassituaesindicadascorrespondemanulidadespordeterminaoda lei[art.133./2c)d)]doCPA. 48 A nulidade diferenciase da inexistncia na medida em que os vcios de que padece o acto nulo, embora graves, no perturbam a sua qualificao jurdica; assim, o acto nulo juridicamente existente, embora lhe seja recusada a produodeefeitosjurdicos. 49 A ttulo exemplificativo, FREITAS DO AMARAL, sugeriu a nulidade do acto por ofensa do caso julgado, a propsito da execuo das sentenas anulatrias, e JORGE MIRANDA considerou nulo o acto praticado com violao do contedo essencialdedireitosfundamentais. 50 Vd. A nulidade administrativa essa desconhecida Revista de Legislao e de Jurisprudncia n. 3957, Ano 138, CoimbraEditora,JulhoAgosto2009pg.335ss.
46

13

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
dos desvalores tipificados, sujeitando-as aplicao do respectivo regime. Assim, a graduao, pela ordem jurdica, do desvalor de um determinado acto jurdico tem por referncia critrios substanciais: em princpio, os actos da administrao so nulos quando incorrem em ilegalidades de tal modo graves que, perante elas a ordem jurdica reclama o restabelecimento integral do interesse violado, com consequente recusa de reconhecimento de efeitos jurdicos ao acto em causa, ainda que tal, envolva a postergao de interesses, pblicos ou privados, que de outro modo poderiam justificar a sua manuteno. O restabelecimento integral do interesse violado assegurado pelo regime legal dos actos nulos, que tem precisamente por base a sua total improdutividade jurdica ab initio. O critrio material apontado resulta da sistematizao das situaes de nulidade previstas para cada uma das formas de actividade administrativa, sendo por isso apenas tendencial e insusceptvel de aplicao directa pelos operadores jurdicos e pela doutrina: o legislador goze de assinalvel liberdade de conformao dos desvalores dos actos da administrao, podendo cominar a nulidade para actos menos severamente viciados, bem como a mera anulabilidade para actos afectados por vcios cuja gravidade poderia justificar a nulidade, tudo em funo da interpretao conjuntural dos interesses pblicos primrios (assim, uma certa hiperbolizao dos interesses pblicos no domnio do ordenamento do territrio, do urbanismo e do ambiente levou generalizao da nulidade nesses domnios51. Por isto, sempre necessrio verificar qual o desvalor normativamente previsto para determinao do acto ilegal52, independentemente do juzo para determinado acto ilegal, independentemente do juzo que possa formular-se acerca da gravidade do vcio que possa formular-se acerca da gravidade do vcio por ele incorrido53. Em funo do momento estrutural afectado, podemos em jeito de rodap apontar trs tipos de vcios, a saber, relativos aos sujeito, ao objecto e ao fim. Quanto ao primeiro, sero nulos em principio os actos praticados fora das atribuies, por rgo territorialmente incompetente ou com faltas graves de legitimao (falta de convocatria, falta de investidura do titular). J ser discutvel, no entanto, como sempre defendeu VIEIRA DE ANDRADE, que a mera falta momentnea de qurum deva sempre conduzir nulidade54. No que respeita aos vcios relativos ao objecto, sero nulos, em regra, os actos cujo objecto (mediato) seja impossvel (fsica ou juridicamente) ou indeterminado, tal como aqueles em que se verifique a impossibilidade, a ilicitude muito grave e a

Cfr.arts68.RJUE,103e115.RJIGT. Vd. M.CAETANO, Princpios Fundamentais do Direito Administrativo, 1 reimpresso portuguesa, Livraria Almedina, 1996, pg.150, a invalidade do acto administrativo ilegal um conceito doutrinrio, uma consequncia lgia da doutrina da legalidade dos actos administrativos, isto , da necessidade de que o acto seja produzido conforme preceituaalei,enoaoabrigodeumalicitudeamplamentefacultadapelaOrdemJurdica. 53 A relevncia da nulidade varia em funo das diversas categorias de actos jurdicos da administrao; maior nos regulamentosemenornosactosecontratosadministrativos. 54 Nestasenda,segundoVIEIRADEANDRADE,haverquandomuitoumanulidadepordeterminaolegal(namedida emqueseentendanofazerumainterpretaodopreceitodoCPA).
52

51

14

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
incompreensibilidade do contedo (imediato). Assim, na senda do mesmo autor,

independentemente da qualificao legal, de que so nulos os actos cujo contedo ofendam o contedo essencial de um direito fundamental. Por ultimo quanto ao fim, embora os vcios relativos aos pressupostos legais conduzam em regra anulabilidade, podem provocar nulidades em situaes muito graves. Nesta linha de entendimento cabe perfeitamente a atribuio da consequncia da nulidade a actos administrativos que estejam viciados por desvio de poder para realizao de interesses, comparado com o desvio de poder para outros fins pblicos55. Face multiplicidade de situaes e devido s exigncias da realidade e do tempo, no contudo, razovel nem justa uma leitura formalista dos requisitos de invalidade, que se limite a separar os casos de nulidade dos da anulabilidade, aplicando aos primeiros indiscriminadamente um regime radical56 como consequncia automtica de ilegalidade. Da torna-se necessrio reconhecer a dificuldade problemtica, mesmo para os juristas, em distinguir ou qualificar hoje os actos nulos, e introduzir alguma flexibilidade na aplicao dos regimes de invalidade, em funo da diversidade de situaes o que justifica propostas de distino e de modulao de regimes nas distintas situaes57.

Anulabilidade

1.1 Critrio e mbito da anulabilidade: De combinao com um critrio material, a anulabilidade corresponde a situaes de violao do interesse pblico menos graves que as conducentes nulidade, pelo que a necessidade de reposio do interesse pblico violado, prima facie, tendente eliminao dos efeitos do acto jurdico viciado, tm que ser compatibilizada com outros interesses pblicos ou privados (designadamente, a tutela da confiana de terceiros), prima facie conducentes preservao dos efeitos do acto jurdico viciado. A compatibilizao dos interesses colidentes assegurada pelo regime legal dos actos anulveis, em especial, na medida em que aquele admite
Figura defendida entre ns na doutrina nacional h bastante tempo, embora no resulte directamente dos textos legais. que,nessa situao,no s no secumpre ofim legal,como serevela que o agente ou,de todo o modo, para satisfazer interesses privados de algum, e isso especialmente grave e, em regra evidente numa avaliao razovel dascircunstncias),nofundodizerqueviolagravementeaordemjurdica,emtermosquesoequiparveiscarncia absolutadefimlegal. 56 A doutrina e a jurisprudncia tm concludo naturalmente que o acto nulo no tem qualquer fora vinculativa, nem fora executria, nem fora executiva, de modo que nenhum rgo ou agente administrativo teria de o acatar e os particularespoderiamdesobedecerlhe,exercendooseudireitoderesistncia. 57 No fundo e no seguimento do entendimento de VIEIRA DE ANDRADE, Revista de Legislao e de Jurisprudncia n. 3957,Ano138,CoimbraEditora,JulhoAgosto2009,PG.342.queaopolegislativaporumacategoriadanulidade, a par da anulabilidade, no que respeita invalidade das actuaes administrativas, no justifica iniquidades ou injustiasderesultado,nemdevedispensarosoperadoresjurdicosdepensaremedeactuaremracionalmenteemjogo nasrelaesreaisdavidasocial.
55

15

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
a produo precria de efeitos pelo acto viciado e a sua consolidao na ordem jurdica uma vez decorrido um prazo relativamente curto para sua impugnao. A relevncia da anulabilidade varia em funo das diversas categorias de actos da administrao: trata-se do desvalor residual, e por isso, mais frequente, dos actos e contratos administrativos, sendo praticamente insignificantes nos regulamentos. 1.1 Regime da anulabilidade: Os ares tpicos do regime dos actos anulveis, tal como podem exortar em regimes especificamente previstos para diversos actos jurdicos da administrao (especialmente os actos e contratos administrativos), so os seguintes: os actos anulveis podem produzir efeitos jurdicos, desde que renam os respectivos requisitos de eficcia; na medida em que sejam eficazes, tm carcter vinculativo e so susceptveis de execuo coerciva; a sua anulabilidade s pode ser invocada durante determinado prazo, findo o qual o acto anulvel se consolida na ordem jurdica; so sanveis mediante ratificao, reforma ou converso; as consequncias associadas invalidade s podem ser efectivadas aps anulao jurisdicional ou revogao administrativa, que assumem carcter constitutivo; no so passveis de desobedincia pelos diversos sujeitos jurdicos, pblicos ou privados, e a sua invalidade pode ser conhecida apenas por um nmero restrito de rgos da administrao, bem como, a ttulo no oficioso, pelos tribunais administrativos; e so susceptveis de revogao58. 1.2 Desvalores atpicos: A nulidade e anulabilidade so os desvalores tpicos dos actos jurdicos da administrao, aos quais correspondem regimes tambm tpicos. Mas a lei pode, para ilegalidades determinadas, cominar desvalores cujo regime no se reconduz integralmente a qualquer um deles, ou seja, desvalores atpicos. Por exemplo, pode um acto invlido produzir efeitos e, simultaneamente, ser permitida a sua impugnao a todo o tempo (aspecto tpico da nulidade); pode ser um determinado vcio ser de conhecimento oficioso (aspecto tpico da nulidade), mas o acto viciado seguir, nos restantes aspectos, o regime da anulabilidade.

Ilegalidade:

1.1 Elementos de um acto da administrao: No mbito da teoria geral da actividade administrativa denominam-se pelos aspectos integrantes da sua estrutura. O conceito adquire particular importncia merc da sua utilizao,
Sobre a revogao dos actos administrativos, vd. ROBIN DE ANDRADE, A revogao dos actos administrativos, 2. Ed.CoimbraEditora.
58

16

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
embora num sentido amplo, e em parte imprprio, na clusula geral de nulidade dos actos administrativos a que faltem elementos essenciais que na sua diviso podem ser subjectivos e objectivos. Ora os primeiros decorrentes da noo de acto jurdico como conduta voluntria, a vontade que para o direito algo que est envolto em grande controvrsia59. Uma vez que a administrao pblica60 age atravs de rgos, que so puras abstraces, um conceito psicolgico de vontade , no entanto, imprestvel para o direito administrativo. Por sua vez, os segundos subdividem-se em elementos objectivos materiais, funcionais e formais.
a) Elementos objectivos materiais so o contedo e o objecto:

O contedo (ou objecto imediato) a configurao jurdica dos efeitos visados pelo acto, consistindo no efeito jurdico criado ou declarado, pressupondo uma declarao de vontade, juzo ou conhecimento que nele se contm61. O objecto (ou objecto mediato) a realidade ontolgica, e em alguns casos mesmo fsica, sobre a qual o acto visa produzir efeitos62. So nas palavras de M.ESTEVES DE OLIVEIRA as pessoas, os animais, as coisas e as relaes jurdicas sobre que se produz o efeito jurdico do acto.
b) Elementos objectivos funcionais so o fim e os motivos:

O fim o propsito visado por um determinado acto; diz-se fim legal o fim imposto por lei (necessariamente de interesse pblico63 e fim real aquele que efectivamente prosseguido com a prtica de um acto. a necessidade ou interesse que atravs dele rgo administrativo visa prosseguir. Pode defender-se, com Gonalves Pereira64, que o fim no um elemento essencial do acto administrativo, j que no acto vinculado ele no existe. Os motivos so as circunstncias que, de um ponto de vista casual, levaram o autor do acto sua prtica65.

c) Elementos objectivos formais so a forma e as formalidades:

No se tratando de uma definio inteiramente satisfatria, pode dizerse que a vontade o nimo de um ente conscienteeautodeterminadoparaaadopodeumdeterminadocomportamento. 60 A administrao constituda pelo conjunto de rgos, servios e agentes do Estado e demais organizaes pblicas queasseguram,emnomedacolectividade. 61 Cfr.M.ESTEVESDEOLIVEIRA,DireitoAdministrativoVol.I,LivrariasAlmedina,1980,pgs.448ss. 62 So exemplos: o contedo de um acto administrativo de requisio a determinao da translao temporria de um bem para a esfera jurdica de uma pessoa colectiva administrativa; o seu objecto o bem concretamente requisitado. 63 Segundo JOO CAUPERS, Introduo ao Direito Administrativo, ncora Editora, 2001, pg.62, o interesse pblico o interessedeumacomunidade,ligadosatisfaodasnecessidadescolectivasdesta(obemcomum). 64 Vd.M.ESTEVESDEOLIVEIRA,DireitoAdministrativoVol.I,LivrariasAlmedina,1980,pg.503. 65 Soexemplos:asalvaguardadaintegridadefsica,davidaedopatrimnioofimlegaldoart.64./5c)doLAL,que permiteCmaraMunicipalordenarademolioouabeneficiaodeconstruesqueameacemrunaouperigopara asadeeseguranadaspessoas.
59

17

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
A forma o modo de exteriorizao de um determinado acto jurdico. As formalidades espelham trmites, consistentes em verdadeiros actos ou em meros factos jurdicos, que integram o procedimento concludente aprovao de um determinado acto. A forma propriamente dita dum acto na linguagem jurdica, o modo por que se exterioriza ou se manifesta o seu autor, o modo atravs do qual ele ou eles decidiram a sua vontade66. As formalidades anteriores ao acto visam fundamentalmente permitir ou facilitar a sua formao em termos conformes ao bloco de legalidade, ao interesse pblico e s posies jurdicas subjectivas dos particulares; as formalidades concomitantes do acto visam em regra assegurar a observncia dos requisitos legais de formao da vontade da administrao ou atingir desideratos de transparncia, informao e de colaborao da administrao pblica com os particulares; as formalidades posteriores ao acto visam permitir a sua publicitao, prova e/ou eficcia. As formalidades dizem-se essenciais ou no essenciais, consoante sejam estabelecidas pr lei ou determinadas por deciso discricionria da administrao; e dizem-se ainda suprveis ou insuprveis, consoante possam ser cumpridas em momento posterior quele prescrito para a sua prtica normal ou, pelo contrrio, s possam ser cumpridas no momento fixado por lei. Quer a forma, quer as formalidades, podem ser simples ou solenes, consoante a lei se limite a estabeleclas ou regule, com maior ou menor mincia, os termos a que deve obedecer o seu cumprimento. A forma e as formalidades nunca estabelecem fins em si mesmo, sendo sempre prescritas pelo bloco da ilegalidade em ateno a finalidades substanciais que as transcendem, luz das quais tm necessariamente que ser interpretadas as normas que as impem. Assim, quando sejam preteridos determinados requisitos de legalidade formais mas os fins que presidem sua imposio normativa tenham sido integralmente atingidos por outro modo, a previso das normas que estabelecem aqueles requisitos no deve considerar-se preenchida e, em consequncia, as normas em causa no devem ser aplicadas. Daqui pode resultar uma degradao da forma legal ou a degradao de formalidades essenciais em formalidades ao essenciais, que na prtica conduzem a uma depreciao do efeito invalidamente do vcio, em causa a uma mera irregularidade.

Irregularidade:

a) Critrio e mbito da irregularidade A irregularidade a consequncia marcada pela ordem jurdica para os actos que tolerem de ilegalidades pouco graves e, como tal, tidas como insusceptveis de afectar de forma essencial a produo de efeitos estveis pelos aos viciados em causa. Subjacentes aos casos de
66

Com faz notar, STASSIONOPOULOS, so requisitos de forma todos aqueles que provm dum rgo administrativo Vd.M.ESTEVESDEOLIVEIRA,DireitoAdministrativoVol.I,LivrariasAlmedina,1980,pg.457.

18

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
irregularidade podem estar vcios competenciais e formais e nunca vcios materiais ou funcionais. A irregularidade excepcional no direito administrativo (e em geral, no direito pblico), na medida em que, por fora do princpio da legalidade, em especial na sua dimenso de preferncia de lei, a violao do bloco de legalidade acarreta prima facie o no reconhecimento de efeitos aos actos jurdicos ilegais ou a sua destruio, pelo menos potencial. b) A depreciao da invalidade em mera irregularidade: degradao da forma e de formalidades e aproveitamento do acto: Por vezes, a ordem jurdica comina, prima facie, a invalidade (nulidade67 ou anulabilidade) para um acto jurdico da administrao que padece de determinado vcio, mas permite que, reunidas determinadas circunstncias, o acto em causa passe a ser considerado como simplesmente irregular. Este fenmeno exclusivo dos vcios formais. Situaes tpicas so as de degradao da forma legal e de degradao de formalidades essenciais em no essenciais: quando as finalidades que a prescrio da forma ou das formalidades exigidas para um determinado acto visava prosseguir foram plenamente atingidas por outro meio, critrio da inutilidade, mas com concluses demasiadas extensas68. Nestes casos, o acto em causa no privado da aptido intrnseca para a produo plena dos seus efeitos principais. Os tribunais administrativos construram, sobretudo a propsito do acto administrativo, um princpio do aproveitamento dos actos administrativos nos termos do qual a invalidade de um acto que padea de vcio de forma ou de violao de lei por falta de fundamentao69 pode ser descaracterizada70 mantendo-se vigente o acto impugnado. A jurisprudncia introduz geralmente algumas limitaes operatividade deste princpio: assim, a existncia da margem da livre deciso e de dificuldades na interpretao da lei ou na fixao dos pressupostos de facto afastariam a operatividade deste princpio. Mas, ainda assim, tudo menos clara a sua admissibilidade: com efeito, ele redunda numa depreciao do vcio de forma margem da lei, para alm de que, para poder concluir que o acto em causa seria necessariamente praticado sem o vcio de que padece, o

A ideia de o acto nulo no produz efeitos, uma realidade que deve ser adequada actual construo da nulidade administrativa,nemummtodocorrectoparaarealizaododireitoedajustia. 68 Cfr.Ac.STA3/3/2004,Proc.01240/02. 69 A fundamentao realiza uma espcie de aveu prconstitu das razes do acto pela Administrao funcionando como um processo de autolimitao. Por outro lado, sujeitaa indirectamente a certas regras de trabalho, na medida emqueatornamaisprudentemaisatentaemaisrespeitadoradodireitoelheimpearacionalizaodosmtodosde trabalho administrativo, a rotina e o arbtrio. A fundamentao do acto administrativo deve ser entendida como a obrigao de enunciar expressamente os motivos de facto e de direito que determinaram o seu agente. Vd. JOS OSVALDO GOMES, Fundamentao do acto administrativo, 2Edio revista e actualizada, Coimbra Editora, Limitada, 1981pg.22ss.
67

19

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
tribunal ter que desenvolver uma actividade materialmente instrutria, violando o princpio da separao de poderes. c) Regime da irregularidade O regime tpico dos actos irregulares fundamentalmente idntico ao dos actos legais regulares. A irregularidade pode, no entanto, acarretar uma depreciao dos efeitos secundrios dos actos jurdicos afectados, sem afectar os seus efeitos principais. Em especial, os actos meramente irregulares no deixam de ser ilegais, podendo dar origem a responsabilidade disciplinar e civil (e mesmo, teoricamente, contra-ordenacional e criminal) dos seus autores.

Eficcia e ineficcia dos actos jurdicos da administrao:

a) Noo e aspectos gerais: Um acto jurdico eficaz aquele que produz efeitos jurdicos; um acto jurdico ineficaz aquele que no produz efeitos jurdicos. A ineficcia pode ser originria ou superveniente: a primeira mais frequente correspondendo preterio dos requisitos de eficcia mais comuns; a segunda pode decorrer da suspenso, administrativa ou jurisdicional, dos efeitos de um acto jurdico. Recorde-se que, ao contrrio da validade71 e da invalidade, que dizem respeito aptido ou inaptido intrnsecas para a produo de efeitos, a eficcia e a ineficcia tm que ver com as efectivas produo ou no produo de efeitos. b) Relao entre os binmios validade/invalidade e eficcia/ineficcia: No existe uma interdependncia necessria entre validade e eficcia, por um lado, e invalidade e ineficcia, por outro: existem actos jurdicos invlidos mas eficazes (os actos anulveis) e actos jurdicos vlidos mas ineficazes (aqueles que no renam os respectivos requisitos de eficcia). Em todo o caso, a ineficcia pode decorrer necessariamente da nulidade, se esta assumir uma forma a nulidade - que impea a produo de efeitos pelo acto. A ineficcia pode ter, assim, duas origens distintas:

Esta descaracterizao opera quando, no julgamento, o tribunal possa ficar absolutamente seguro de que o acto, com o sentido e contedo com que foi praticado, era a nica deciso admissvel, independentemente das incidncias doprocedimentoadministrativo(v.g.Acs.STA7/10/191,Proc.047857;26/04/2006,Proc.01275/05). 71 Vd. SANTAMARIA PASTOR, Fundamentos de Derecho Administrativo I, Editorial Centro de Estudios Ramon Areces, S.A., 1991, pg. 380 para empezar,la vigncia de una norma es consequncia de su validez: es decir, del hecho de haberseproduciocomplenaobservnciadelasregrasestructuralesdelsistemanormativo.

70

20

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
A ineficcia pode emergir como consequncia da preterio de meros requisitos de eficcia72. Normalmente a ineficcia decorrente da preterio de requisitos de eficcia tem carcter temporrio e suprvel mediante o preenchimento posterior do requisito em falta (tal no ocorre, no entanto, se a verificao do requisito de eficcia em causa depender de uma conduta discricionria por exemplo a prtica de um acto administrativo de aprovao e esta for definitivamente recusada pelo rgo competente para a sua adopo).

A ineficcia pode brotar como consequncia da preterio de requisitos de validade (assim, um acto administrativo nulo no produz, como consequncia da sua nulidade, qualquer efeito jurdico: art. 134., 1 CPA). A ineficcia decorrente da preterio de requisitos de validade tem, normalmente, carcter definitivo e insuprvel mediante o preenchimento posterior do requisito em falta (o acto ineficaz em consequncia de nulidade pode, no entanto, adquirir supervenienemente eficcia, embora apenas na medida em que seja permitida a sanao da sua invalidade). A ineficcia de um acto jurdico, ainda que vlido, pode ter consequncias para actos subsequentes: assim, como os actos ineficazes no produzem efeitos, os actos que procedam sua aplicao ou execuo so necessariamente ilegais e, no caso de se tratar de actos imateriais, invlidos.

Nota conclusiva:

Percorrida assim, toda esta via-sacra, no podemos deixar de afirmar que a especificidade temtica das invalidades administrativas implica muitos problemas gerais suscitados pelo regime legal da nulidade dos actos administrativos, tal como resulta do CPA. H contudo, uma srie de questes especiais, substanciais e processuais, que dependem do sentido e alcance da nulidade administrativa, fazendo apelo a uma construo coerente e a uma aplicao prudente e razovel do respectivo regime, das quais qui enunciarei com mais afinco na tese de mestrado que ora se avizinha. A ttulo de exemplo, alguns problemas especficos poder-se-o apontar nesta matria, tendo em conta a necessidade de salvaguardar valores e interesses comunitrios complexos e de primeira grandeza, associados ao ordenamento do territrio e gesto do espao urbano, o legislador optou por determinar a nulidade de actos por vcios procedimentais e substanciais que, mediante a aplicao das regras gerais, seriam apenas anulveis. Apesar disso, tambm aqui perfilham interesses particulares especialmente valiosos, seja por se tratar de uma importante
72

A ttulo exemplificativo, um regulamento ineficaz se no for publicado cfr. art. 119.,1, h), 2) CRP ; um acto administrativodesfavorvelineficazsenofornotificadoatentodisposiodoart.132.,1CPA.

21

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira
actividade empresarial, seja pela circunstncia de estarem em causa, de uma maneira ou de outra, direitos relativos propriedade privada, que solicitam uma proteco jurdica adequada. Contudo aqui perfilham, interesses particulares valiosos, cuja tenso entre interesses e valores vitais entre a comunidade e os particulares implica solues razoveis, equilibradas, cuja iniciativa urbanstica de uma proteco adequada carecia de uma proteco adequada, no apenas como direito de aproveitamento do solo, mas tambm como uma actividade de colaborao dos particulares com as entidades pblicas na execuo da poltica do ordenamento do territrio. Uma outra matria que ficou de fora na nulidade73 administrativa e que merecer qui num futuro um maior aprofundamento ao nvel do Cdigo dos Contratos Pblicos na parte que regula a invalidade dos contratos administrativos74. Uma crtica a este respeito passar pelo facto de revelar um automatismo lgico-formal que no tem justificao teleolgica nem racionalidade prtica75. Daqui poder-se- retirar possveis vantagens nomeadamente, permitir conciliar a defesa eficaz dos direitos de terceiros interessados que podem impugnar o contrato no prazo de 6 meses, protegendo a estabilidade dos contratos celebrados cuja manuteno pode ser de imperioso interesse pblico e justa da respectiva confiana do co-contratante privado.

Porto, Junho de 2010

Angelina Teixeira
(angelina.teixeira.ucp@gmail.com)

No fiz nada, bem sei, nem o farei, mas de no fazer nada, isto tirei
FERNANDO PESSOA (POESIAS INDITAS)

De tudo aquilo que foi dito anteriormente, podemos em jeito sumrio, dizer que a nulidade ainda que englobe os casos mais graves de falta de elementos essenciais, constitui invalidade e no se deve confundir com as situaes de inexistncia, aconselhandose um aprofundamento doutrinal na distino. Mais ainda, pelo facto de no englobar os caosmaisgravesdefaltadeelementosessenciais,deveterumregimeflexvel,diversificadoenoregimeparecidocom assituaesdeinexistncia. 74 Art. 283./1 CCP Os contratos so nulos se a nulidade do acto procedimental em tenha assentado a sua celebraotenhasidojudicialmentedeclaradaoupossaaindaslo. 75 Uma possvel resposta passar pelo facto, desde logo, a nulidade administrativa do acto prcontratual no deveria acarretar sempre invariavelmente a nulidade do contrato. Esta nulidade decorrente sobretudo do vcio formal deveria teromesmoregimedaanulabilidade,originandoanulabilidadedocontratocomasressalvasdoart.283.4CCP.

73

22

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira

Bibliografia geral
Manuais e lies acadmicas:

AROSO DE ALMEIDA, Regime Jurdico dos actos consequentes de actos administrativos


anulados, in CJA, n. 28, 2001

AROSO

DE ALMEIDA, Anulao de Actos Administrativos e Relaes Jurdicas

Emergentes, Coimbra, 2002

AROSO DE ALMEIDA, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4.


ed., Coimbra, 2005

AROSO

DE ALMEIDA, Consideraes em torno do conceito de acto administrativo

impugnvel, Separata de Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Coimbra Editora, 2006

AFONSO QUEIR, Lies de Direito Administrativo, Coimbra, 1978 D. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Coimbra, I, 1994 D. FREITAS DO AMARAL / AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da
Contencioso Administrativo, Coimbra, 2002

Reforma do

COLAO ANTUNES, A teoria do Acto e a Justia Administrativa, Almedina, 2006 COLAO ANTUNES, Para um direito administrativo de garantia do cidado
administrao Tradio e reforma, Almedina, 2000.

e da

COLAO ANTUNES, O Direito Administrativo e a sua justia no inicio do sculo XX IAlgumas questes, Almedina, 2001.

M. CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10.Ed. Livraria Almedina, Tomo I, 1980 M.CAETANO, Princpios Fundamentais do Direito Administrativo, 1 reimpresso
portuguesa, Livraria Almedina, 1996

J. CAUPERS, Introduo ao Direito Administrativo, Lisboa, 6. ed., ncora Editora 2001 ROBIN DE ANDRADE, A revogao dos actos administrativos, 2. Ed. Coimbra Editora,
1969

J.M. SRVULO CORREIA, Noes de Direito Administrativo, I, Lisboa, 1982 JOS OSVALDO GOMES, Fundamentao do acto administrativo, 2Edio
actualizada, Coimbra Editora, Limitada, 1981

revista e

R. EHRDARDT SOARES, Direito Administrativo, Coimbra, 1978


23

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira

M. REBELO DE SOUSA, Lies de direito Administrativo, I, Lisboa, 1999 M. REBELO DE SOUSA, Direito Administrativo Geral I, 3.ed., Publicaes Dom Quixote,
Lisboa, 2008

M.

REBELO DE SOUSA, Direito Administrativo Geral III, 2.ed., Publicaes Dom

Quixote, Lisboa, 2009

M.ESTEVES

DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Vol. I, 2. reimpresso, Livrarias

Almedina, 1980.

SANTAMARIA PASTOR, Fundamentos de Derecho Administrativo I, Editorial Centro de


Estudios Ramon Areces, S.A., 1991

VIEIRA DE ANDRADE, A Justia Administrativa (Lies), 10. ed., Coimbra, 2009 VIEIRA DE ANDRADE, Os direitos fundamentais na Constituio Portuguesa de
reimpresso, Livraria Almedina, 1987

1976,

LUTHER GULICK, Science, values and public administracion, in Papers on the Science
of Administration, Nova Iorque, 1969, pg. 191 (reimpresso).

PEDRO GONALVES, Relaes entre as impugnaes administrativas necessrias e o


recurso contencioso de anulao de actos administrativo, Livrarias Almedina, Coimbra, 1996.

PAULO OTERO, Direito Administrativo Relatrio, Revista da Faculdade de Direito da


Universidade de Lisboa, 2001.

PAULO OTERO, Legalidade e Administrao Pblica O sentido da vinculao administrativa juridicidade, Almedina.

CELSON ANTNIO MELLO, Curso de Direito Administrativo, 26.Ed.Malheiros Editores.


S.D.pg.454.

JOS

TAVARES, Administrao Pblica e Direito Administrativo, Guia de Estudo,

2Ed.Almedina, 1996.

Legislao / Legislao Anotada: ESTEVES DE OLIVEIRA / P. COSTA GONALVES / J. PACHECO DE AMORIM,

M.

Cdigo do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ed., Coimbra, 1997

J. CASALTA NABAIS, Procedimento e Processo Administrativos, Almedina, 6 ed. 2010 CONSTITUIO DA REPBLICA PORTUGUESA, Almedina, 2004 JOO CAUPERS / JOO RAPOSO, A Nova Justia Administrativa, ncora Editora, 2002
24

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes AngelinaTeixeira

CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS, Almedina, 4. ed. 2009 GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada,
Coimbra, 1993

Dicionrios e enciclopdias:

Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, 7 vols, Lisboa, 1990-2001


Revistas Especializadas:

Cadernos de Justia Administrativa Revista de Legislao e de Jurisprudncia


Agosto 2009

n. 3957, Ano 138, Coimbra Editora, Julho -

25