Direito de Águas no Brasil: aspectos constitucionais e sistemas jurídicos

Realizao: 1. Agncia Nacional de guas - ANA 2. Universidade de Braslia - UnB 3. Secretaria de Recursos Hdricos SRH/MMA 4.
. Fundo Setorial de Recursos Hdricos CTHIDRO
Curso: Direito de guas no Brasil

Prof Cid Tomanik Pompeu
Auditrio Comandante Roy Braslia, DF 19 a 23 de agosto de 2002
CID TOMANIK POMPEU - Direito de guas no Brasil
CID TOMANIK POMPEU
DIREITO DE GUAS NO BRASIL
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DIREITO DE GUAS NO BRASIL PARTE I I - O DIREITO DE GUAS 1.1 O DIREITO DE GUAS E SUAS FONTES 1.1.1 O conceito de Direito de guas O Direito de guas pode ser conceituado como conjunto de princpios e normas jurdicas que disciplinam o domnio, uso, aproveitamento e a preservao das guas, assim como a defesa contra suas danosas conseqncias. De incio, denominava-se direito hidrulico. 1/ A estreita vinculao das normas jurdicas relativas s guas com o ciclo hidrolgico, que praticamente desconhece limites no seu percurso, faz com que o Direito de guas contenha tanto normas tradicionalmente colocadas no campo do direito privado, como no do direito pblico. 2 Suas fontes so a legislao, a doutrina, a jurisprudncia e o costume. 3/ 1.1.2 As regies secas e as regies midas Filiado ao sistema de direito romano-germnico, o Brasil adotou -- graas generosidade do regime hidrolgico existente em quase todo o seu territrio -- como regra, o direito prprio das regies midas. Inobstante, seu nunca assaz louvado Cdigo de guas previu a edio de lei especial para as regies periodicamente assoladas pelas secas, 4/ o que, todavia, no ocorreu. 5/ 1.1.3 Os sistemas de direito de guas vigentes Numa viso ampla e resumida, os sistemas de Direito de guas encontrados no mundo podem ser assim localizados: 6/ (a) na Europa, originrios do direito de guas romano, mesclado com o dos demais povos que habitam o continente, ou que para l migraram, so identificadas algumas reas como a do common law, a germnica, a francesa, a espanhola, a italiana e a escandinava; (b) nos pases com predomnio do culto islamtico vigora o denominado direito de guas muulmano, levado a pases rabes por eles conquistados e ocupados nas costas do Mediterrneo, assim como a naes africanas;
POMPEU, Cid Tomanik, Enciclopdia Saraiva do Direito, sub voce Direito de guas, SP, 1977. POMPEU, Cid Tomanik. Direito e Administrao de guas, Revista de Direito Administrativo, vol. 162, out/dez, RJ, 1985, p. 317-325. 3 POMPEU, Cid Tomanik, guas Doces no Direito Brasileiro, em guas Doces no Brasil, Capital Ecolgico, Uso e Conservao, Organizado por Aldo da C. Rebouas, Benedito Braga e Jos Galizia Tundisi, Organizao do Instituto de Estudos Avanados IEA e Patrocnio da Academia Brasileira de Cincias, ed. Escrituras Editoras, S.P., 1999, p. 601-635. 4 Art. 5. 5 POMPEU, Cid Tomanik. Lei de guas para o Nordeste, O Estado de So Paulo, 24/02/1985, So Paulo, SP, p. 50. 6 CANO, Guillermo J., Geografia e Histria del Derecho de guas. Su Papel en el Manejo de los Recursos Hdricos, Coleccin de Estudios Jurdico-Polticos sobre los Recursos Naturales y el Ambiente Humano. Instituto Nacional de Ciencia y Tcnicas Hdricas, Mendoza, 1976, vol. 1, p. 34-36.
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(c) no processo de colonizao da Amrica, frica e sia, as grandes potncias europias, nos sculos XVI e XVII, para l levaram seus sistemas hdricos jurdicos e institucionais, que nesses continentes receberam, na maior parte, influncia indgena, e assim passaram a vigorar aps a independncia dos respectivos territrios; (d) a Revoluo Sovitica e a posterior implantao de regimes socialistas na Europa Central e Oriental, aps a II Guerra Mundial, difundiram na regio um direito de guas que refletia sua concepo de economia centralmente planificada e que hoje vem se aproximando dos vigentes nos pases ocidentais; (e) na sia e no Oriente, salvo em pases que receberam influncia europia, os regimes jurdicos conservaram sua individualidade, sendo que os sistemas hindu e chins, fundamentados em concepes filosficas e religiosas, e nas normas de conduta delas derivadas, exerceram marcante presena nos pases vizinhos; e (f) o sistema vigente em Israel, de criao moderna, cuja exportao para outros pases vem sendo tentada. II - ASPECTOS CONSTITUCIONAIS 2.1 AS CONSTITUIES BRASILEIRAS ANTERIORES A 1988 2.1.1 A Constituio do Imprio de 1824 A Constituio Poltica do Imprio, de 25 de maro de 1824, no trata especificamente de matrias relativas s guas. 2.1.2 A Constituio Federal de 1891 A Constituio Federal, de 24 de fevereiro de 1891, anterior ao Cdigo de guas, no disciplina o domnio hdrico. Referindo-se a ele, atribui ao Congresso Nacional competncia para legislar sobre navegao dos rios que banhem mais de um Estado ou se estendam a territrios estrangeiros. 7/ 2.1.3 A Constituio Federal de 1934 A Constituio Federal, de 16 de julho de 1934, declara do domnio da Unio os bens que poca lhe pertencem, nos termos das leis em vigor, 8/ os lagos e quaisquer correntes em terrenos do seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases ou se estendam a territrio estrangeiro. 9/ Aos Estados, so conferidos os bens de sua propriedade, conforme legislao em vigor, com exceo dos atribudos Unio, 10/ assim como as margens dos rios e lagos navegveis, destinadas ao uso pblico, se por algum ttulo no sejam do domnio federal, municipal ou particular. 11/
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Art. 34, 6. Art. 20, I. Art. 20, II. Art. 21, I. Art. 21, II.
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O aproveitamento das guas e da energia hidrulica, ainda que de propriedade privada, depende de autorizao ou concesso federal, na forma da lei, no caso, o Cdigo de guas. 12/ 2.1.4 A Constituio Federal de 1937 A Constituio Federal, de 10 de novembro de 1937, pode-se dizer, repete, no tocante s guas, as disposies da de 1934. 13/ 2.1.5 A Constituio Federal de 1946 A Constituio Federal, de 18 de setembro de 1946, altera substancialmente o domnio hdrico. Exclui a categoria dos rios municipais, atribui Unio os lagos e quaisquer correntes de gua em terrenos do seu domnio ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limite com outros pases ou se estendam a territrio estrangeiro. 14/ Aos Estados atribui os lagos e rios em terrenos do seu domnio e os que tm nascente e foz no territrio estadual. 15/ 2.1.6 A Constituio Federal de 1967 A Constituio Federal, de 24 de janeiro de 1967, praticamente repete os termos da de 1946, atribui Unio, alm dos bens que poca lhe pertencem, os lagos e quaisquer correntes de gua em terrenos do seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limite com outros pases ou se estendam a territrio estrangeiro. 16/ Aos Estados confere os lagos e rios em terrenos do seu domnio e os que tm nascente e foz no territrio estadual. 17/ 2.1.6.1 A Emenda n 1, de 1969 A Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, segue a mesma linha da Carta emendada, inclui entre os bens da Unio, alm dos que poca lhe pertencem, os lagos e quaisquer correntes de gua em terrenos do seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, constituam limite com outros pases ou se estendam a territrio estrangeiro. 18/
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Entre os bens dos Estados e dos Territrios, destes conforme Emenda posterior, / so colocados os lagos em terrenos do seu domnio, bem como os rios que neles tm nascente e foz. 20/
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Art. 119. Art. 36, "a" e "b" e art. 37, "a" e "b". Art. 34, I. Art. 35. Art. 4, V e II. Art. 5. Art. 4, V e II. Emenda n 16, de 27/11/80, artigo nico. Art. 5.
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A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 2.2.1 Os direitos e as garantias fundamentais
Antes de discorrer sobre os aspectos legais que envolvem as guas, importante lembrar que, num Estado de Direito, tanto administrados como administrao esto sujeitos s normas legais estabelecidas, devendo o Poder Pblico ter sempre presente que existem direitos e garantias fundamentais, constitucionalmente protegidos. Entre os direitos e as garantias fundamentais est o de ningum ser obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. 21/ Tal mandamento deve estar presente quando so propostas normas relativas s guas pblicas, a serem seguidas pelos cidados. Em muitos casos, precisam elas ser objeto de lei formal, ou baixadas em decorrncia de lei. 2.2.2 O domnio hdrico nacional Conforme demonstrado, tem sido peculiaridade das Constituies brasileiras, a partir de 1934, definir o domnio hdrico das entidades que compem a federao. Atualmente, as guas pblicas pertencem Unio, aos Estados e ao Distrito Federal. 2.2.3 A participao ou compensao financeira nos aproveitamentos hidreltricos Inovando no tocante s guas, a Constituio de 1988 assegura, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municpios e a rgos da Administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de recursos hdricos para a produo de energia eltrica, no respectivo territrio, na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao. 22/ 2.2.4 As regies Centro-Oeste e Nordeste Para incentivar a irrigao naquelas reas, estatui a Constituio que, durante quinze anos, a contar de 05/10/88, a Unio aplicar, dos recursos destinados irrigao, vinte por cento na Regio Centro-Oeste e cinqenta por cento na Regio Nordeste, preferencialmente no semi-rido. 23/ Na dcada de setenta, a SUDENE elaborou a primeira fase de estudos sobre os recursos hdricos do Nordeste, do qual tivemos oportunidade de participar, cujo prosseguimento ou atualizao desconhecemos. 24/ 2.2.5 As regies de baixa renda e secas peridicas Lei complementar dever dispor sobre prioridade para o aproveitamento econmico e social dos rios e das massas de gua represadas ou represveis dessas regies, nas quais a Unio incentivar a recuperao de terras ridas e cooperar com os
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Art. 5, II. Art. 20, 1. Art. 42, I e II, do ADCT. Plano de Aproveitamento Integrado dos Recursos Hdricos do Nordeste do Brasil, PLIRHINE - Fase I.
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pequenos e mdios proprietrios rurais, para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes de gua e de pequena irrigao. 25/ Sendo o Brasil pas mido, o Cdigo de guas previu legislao especial para as regies periodicamente assoladas pelas secas, 26/ que, com exceo de disposies sobre guas subterrneas, constantes do Plano de Desenvolvimento do Nordeste, para os anos 1966 a 1968, 27/ no foi editada. 2.2.6 Os servios e as instalaes de energia eltrica Limitando a atuao da Unio nesse campo, a Constituio determina que, para a explorao dos servios e instalaes de energia eltrica, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, precisa ela articular-se com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos. 28/ Sem essa concordncia, a explorao ser constitucionalmente impossvel. A simples audincia de Comits de Bacia Hidrogrfica no substitui a manifestao do Estado, que deve ser feita pelo Governador, ou autoridade para tanto competente. 2.3. A DISTRIBUIO CONSTITUCIONAL DE COMPETNCIAS 2.3.1 A repartio de competncias A Constituio Federal fixa a competncia legislativa da Unio, dos Estados, Municpios e do Distrito Federal. 29/ A Unio legisla privativamente sobre guas, 30/ podendo lei complementar autorizar os Estados a tambm o fazerem sobre questes especficas da matria. 31/ No tendo sido a lei promulgada, a competncia permanece da Unio. 2.3.2 A competncia para legislar sobre guas e a criao do direito Neste ponto, convm analisar o alcance da disposio constitucional relativa matria, uma vez que as guas estaduais so bens pblicos do domnio destes, aos quais cabe geri-los e sobre eles exercer a autotutela administrativa, baixando as necessrias normas, mesmo em forma de lei. O contedo da expresso criar o direito sobre guas pode ser identificado, ainda que de forma exemplificativa, tanto no Direito Romano, como em textos mais modernos e na doutrina. No Brasil, o exame do Cdigo de guas revela uma srie desses direitos, cuja criao, alterao, modificao ou extino privativa da Unio. No se confundem eles com normas meramente administrativas. Exemplificando, a criao do direito de guas no Brasil pode versar sobre: domnio de lveos e margens, aluvio, avulso, lveo abandonado, retorno das guas ao leito anterior, mudana de curso, direito dos ribeirinhos, garantias de uso gratuito, direito de
Art. 43, 3. Art. 5. Lei n 4.869, de 01/12/65, arts. 6, 1, 2 e 7. 28 Art. 21, XII, "b". 29 Arts. 22 (competncia privativa da Unio), 24 (competncia concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal), 25, 1 (competncia dos Estados), 30, I e II (competncia dos Municpios) e 32, 1 (competncia do Distrito Federal). 30 Art. 22, IV. 31 Art. 22, pargrafo nico.
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acesso s guas, inalienabilidade das guas, condies de obrigatoriedade dos prdios inferiores receberem guas que correm dos superiores, condies de desvio das correntes, curso das guas nascentes, hierarquia de uso das guas pblicas e multas e sanes sobre a desobedincia a muitas destas disposies. A possibilidade dada pela Constituio Federal aos Estados, para, desde que autorizados por lei complementar federal, legislarem sobre questes especficas relativas s guas, somente pode ser no tocante criao do direito, uma vez que normas administrativas para a gesto de suas guas estes sempre puderam editar. 32/ 2.3.3 A competncia estadual e do Distrito Federal sobre guas No mbito dos Estados, no h impedimento para que estes legislem sobre a gesto das guas cujo domnio lhes foi conferido pela Constituio. Do contrrio, ficariam elas abandonadas. Ressalte-se que, no conceito de poder de polcia cometido aos Estados, insere-se o poder sobre bens e pessoas, em benefcio do interesse pblico, includos a a sade, a ordem pblica, a segurana e os interesses econmicos e sociais, e que a polcia administrativa exercitada por meio de regulamentao, decises particulares e coero. 33/ Um dos fundamentos, portanto, para que os Estados legislem sobre a gesto de suas guas o exerccio de poder de polcia administrativa 34/ sobre seus bens, a autotutela desses bens. Em virtude da faculdade contida no Cdigo Civil e no Cdigo de guas, relativa, respectivamente, utilizao dos bens de uso comum e das guas pblicas de uso comum, a cobrana pelo uso das guas estaduais poderia ter sido implantada por lei das unidades federadas independentemente de autorizao ou lei federal, desnecessrias para que os Estados legislem sobre a gesto das guas do seu domnio e cobrem pela utilizao destas. JOS AFONSO DA SILVA, 35/ quando trata da questo sob os aspectos ambientais, e ensina que, como o artigo 24 da Constituio Federal prev competncia concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito Federal para legislarem sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente, controle da poluio 36/ e responsabilidade por dano ao meio ambiente, 37/ tal competncia embasa a legislao estadual sobre recursos hdricos, a afirmao refere-se somente aos casos em que o tratamento legal das guas est ligado aos previstos no referido artigo 24, e no como norma geral. Esta tese confirmada pelo fato de que, para a gesto das guas do seu domnio, e para o exerccio do poder de polcia administrativa sobre elas, de modo amplo, a Unio no pode estar limitada edio de normas gerais, como previsto naquele artigo, mas precisa descer a nvel de regulamento, a fim de poder administr-las.
POMPEU, Cid Tomanik, Recursos Hdricos na Constituio de 1988, Revista de Direito Administrativo, RENOVAR/FGV, R, 186:10-25. 33 POMPEU, Cid Tomanik, Regime Jurdico da Polcia das guas Pblicas 1/ Polcia da Qualidade, CETESB, SP, 1976, p. 28. 34 POMPEU, Cid Tomanik. Poder de polcia na empresa pblica . O Estado de So Paulo, 02/08/1977, So Paulo, SP; Revista Forense n 256, Rio de Janeiro, RJ, p. 438-441; Boletim Administrativo do DER-SP, Suplemento Jurdico, n 90, So Paulo, SP, 1978, p. 5-8. 35 Direito Ambiental Constitucional, Malheiros Editores, SP, 1994, p. 86-87. 36 Inciso VI. 37 Inciso VIII.
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Afirmar que o ilustre jurista est defendendo a legislao concorrente sobre guas, quando caberia Unio apenas editar normas gerais, tentar extrair do texto sentido que no tem. Tanto no caso da Unio, como no dos Estados, a cobrana pela utilizao das guas deve ser e tem sido instituda por lei, em observncia ao preceito constitucional segundo o qual ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Com isto, a sua implantao depende da participao dos Poderes Executivo e Legislativo. 38/ 2.3.4 A competncia geral e a privativa no tocante s guas Considerando que rgos pblicos somente podem fazer o que a lei autoriza, e que a Constituio divide a competncia entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, o exame dessa repartio indispensvel. O texto constitucional declara competir Unio: (a) explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: (i) os servios e as instalaes de energia eltrica; (ii) o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; (iii) os servios de transporte aqavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio 39/ e os portos martimos, fluviais e lacustres; 40/ (b) planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente secas e inundaes; 41/ e (c) instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos, definindo os critrios de outorga de direitos de seu uso. 42/ No campo legislativo, em matria ligada s guas pblicas, Unio cabe dispor sobre guas, energia,43/ regime dos portos e navegao lacustre, fluvial e martima. 44/ Aos Estados, que detm a chamada competncia residual, so reservadas aquelas no vedadas pela Constituio. Lei complementar federal pode autoriz-los a legislarem sobre questes especficas, no tocante a determinadas matrias, entre as quais esto as guas, isto , a criarem o direito. 45/ A edio de normas administrativas sobre a utilizao das estaduais, mesmo em forma de lei, repita-se, sempre possvel. Os Municpios regem-se por lei orgnica prpria, obedecidos os princpios estabelecidos na Constituio Federal e na do respectivo Estado.46/ As municipalidades legislam sobre assuntos de interesse local e suplementam a legislao federal e a estadual, no que couber. 47/ Como no dispem de guas do seu domnio, cabe-lhes cuidar da drenagem urbana e, em certos casos, como da referente s estradas vicinais, da rural.
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Art. 5, II. Art. 21, XII, "b" e "d". Art. 21, XII, "f". Art. 21, XVIII. Art. 21, XIX. Art. 22, IV. Art. 22, X. Art. 22, pargrafo nico e art. 25, 1. Art. 29. Art. 30, I e II.
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2.3.5 A competncia comum A competncia comum dirige-se mais atuao dos entes que compem a federao do que produo legislativa. Assim, comum Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios praticarem aes no sentido de proteger o meio ambiente, combater a poluio, em qualquer de suas formas e registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de recursos hdricos e minerais em seus territrios.48/ Lei complementar federal deve fixar as normas para a cooperao entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar, em mbito nacional, 49/ respeitada a autonomia dos demais entes. 2.3.6 A competncia legislativa concorrente Alm da competncia privativa de cada entidade componente da federao, existe a legislativa concorrente, pela qual a Unio, os Estados e o Distrito Federal legislam sobre vrias matrias, entre as quais pesca, fauna, conservao da natureza, proteo do meio ambiente, controle da poluio, responsabilidade por danos ao meio ambiente e proteo e defesa da sade. 50/ Nessa legislao, a competncia da Unio limita-se a normas gerais, sem excluir a suplementar dos Estados. Inexistindo normas gerais federais, os Estados exercem competncia plena, para atender s suas peculiaridades. Sobrevindo lei federal sobre normas gerais, a eficcia das leis estaduais suspensa naquilo que lhe for contrrio. 51/ Pela Carta, compete privativamente Unio legislar sobre guas.52/ O termo privativamente poderia ter sido dispensado, uma vez que, se a legislao no concorrente, s pode ser privativa, j que a comum 53/ refere-se a aes e no a leis. Os bens abrangidos por esta competncia so as guas, 54/ as jazidas, minas e outros recursos minerais. 55/ As guas, dependendo de sua situao geogrfica, incluem-se entre os bens da Unio ou dos Estados. 56/ As jazidas, minas e os outros recursos minerais, conforme disposies repetidas nesse sentido, 57/ pertencem Unio. Para as guas e para os recursos minerais, entre os quais se abrigam as denominadas guas minerais, existem Cdigos nacionais distintos. 58/ A situao das guas, todavia, bastante diversa da dos recursos minerais, sobre os quais a Unio legisla privativamente, mas que esto todos includos entre os seus bens.
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Art. 23, VI e XI. Art. 23, pargrafo nico. Art. 24, I, VI, VIII e XII. Art. 24, 1 a 4. Art. 22, IV. Art. 22. Art. 22, IV. Art. 22, XII. Art. 20, III e art. 26, I. Art. 20, IX e art. 176. Cdigo de guas, Cdigo de Minerao e Cdigo de guas Minerais.
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Em virtude da existncia de guas do seu domnio, as quais os Estados tm o poder-dever de administrar, torna-se indispensvel interpretar o texto constitucional no sentido de permitir que isso ocorra. Do contrrio, a incluso destas entre os bens das unidades federadas seria incua, uma vez que, num estado de direito, seria impossvel geri-las sem editar normas, inclusive em forma de lei. Por esta razo, no pode ser negada aos Estados a competncia para baixarem normas administrativas sobre a gesto das guas do seu domnio, mesmo em forma de lei. O que a estes vedado criar o direito sobre guas, matria privativa da Unio. primeira vista, a diferena entre os dois casos pode surpreender aqueles que sobre eles no se debruaram, no sentido de procurar interpretao coerente do texto constitucional, mas ela existe. A definio dos critrios de outorga de direitos de uso de recursos hdricos, prevista na Constituio Federal,59/ competncia da Unio porque consta do texto constitucional. Na prtica, poderia ser dos Estados, no tocante s suas guas. Tais critrios s devem ser os jurdicos, j que os de oportunidade ou convenincia, econmicos, financeiros, sanitrios, hidrolgicos e geolgicos devem caber ao titular do bem, que, como se sabe, pode no pertencer Unio. At que sejam alterados, os critrios a que se refere a Constituio Federal, 60/ so eles os estabelecidos no Cdigo de guas, recepcionados que foram em virtude de no conflitarem com o texto constitucional. 61/ Com a edio da lei que criou a Agncia Nacional de guas ANA, 62/ o instituto a ser adotado pela Unio, por intermdio da autarquia, em termos de outorga para utilizao das guas, passou a ser a autorizao administrativa, para todos os casos que no sejam referentes ao aproveitamento dos potenciais hidreltricos. 63/ Relativamente a recursos naturais no hdricos, observe-se que, em relao s florestas, caa, pesca, fauna, proteo do meio ambiente e controle da poluio, embora a competncia da Unio seja concorrente com a dos Estados e do Distrito Federal, 64/ e, nesses casos, a Unio deva limitar-se edio de normas gerais, cabendo aos Estados a competncia suplementar, e at a plena, quando inexistirem normas federais, 65/ o que se tem visto a Unio baixar atos especficos, inclusive proibindo a pesca de certas espcies em determinados corpos de gua fora do seu domnio, o que nada tem de geral. Dispondo a Unio de guas do seu domnio, sua competncia no tocante a elas, como j demonstrado, no poderia ser concorrente, pois seria impossvel administr-las se restrita apenas a normas gerais. Relativamente s guas, os Estados deveriam ter competncia supletiva, respeitada a lei federal, e no apenas ficarem adstritos a uma eventual autorizao, por lei complementar federal.
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Art. 21, XIX. Art. 43 e segs. Art. 43. Lei n 9.984, 17/07/2002. Art. 4, IV. Art. 24, VI. Art. 24, 1 e 3.
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III - O DOMNIO HDRICO 3.1 OS BENS PBLICOS NO DIREITO BRASILEIRO
da tradio dos pases que codificaram seu direito civil com base no cdigo napolenico a colocao dos bens pblicos no respectivo cdigo. Embora matria de direito administrativo, sua incluso num texto de direito privado serve para determinar quais os bens particulares, cuja conceituao legal, pela sua variedade, de outra forma seria bastante complexa. 3.1.1 O Cdigo Civil Filiado ao sistema romano-germnico, o direito brasileiro no fugiu ao modelo francs e, no Cdigo Civil de 1916, classifica como pblicos os bens do domnio nacional pertencentes Unio, aos Estados e aos Municpios, permanecendo todos os demais particulares, seja qual for a pessoa a que pertenam. 66/ A estas entidades pblicas, por alteraes constitucionais, devem ser acrescentados o Distrito Federal e as autarquias, surgidos posteriormente no direito brasileiro. O novo Cdigo Civil, a entrar em vigor um ano aps a sua publicao, em vez de enumer-los, apenas dispe serem pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno, sendo todos os outros particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem. 67/ Em enumerao exemplificativa, o atual Cdigo divide os bens pblicos em: (i) bens de uso comum do povo: os mares, rios, as estradas, ruas e praas; (ii) bens de uso especial: os edifcios ou terrenos aplicados a servio ou estabelecimento federal, estadual ou municipal. O Cdigo de 2002 dispe: ...destinados a servio ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias. 68/ Aos titulares de bens de uso especial, acrescenta territrios e autarquias, mas deixa de fazer referncia ao Distrito Federal. 69/ Por analogia, deve ser ele includo; (iii) bens dominicais: os que constituem o patrimnio da Unio, dos Estados, ou dos Municpios, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades. 70 / Conforme observado, na relao devem ser includos o Distrito Federal e as autarquias. O novo Cdigo adotou a redao: ... o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico ... 71/ e estatui que:no dispondo a lei em contrrio, consideram-se dominicais os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha
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Art. 65. Art. 98, da Lei n 10.406, de 10/01/2002, publicada no DOU de 11/01/2002. Art. 99, II. Art. 99, II. Art. 66, I a III. Art. 99, III.
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dado estrutura de direito privado. 72/ Neste artigo, faz referncia a pessoas jurdicas de direito pblico, sem repetir o vocbulo interno, empregado no anterior, 73/ e acrescenta que, no dispondo a lei em contrrio, so considerados dominicais os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha dado estrutura de direito privado. 74/ Os bens pblicos s perdem a inalienabilidade que lhes peculiar nos casos e formas prescritos em lei. 75/ Pelo novo Cdigo, os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis, enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar. 76/ Aos bens de uso comum acrescente-se o meio ambiente, por fora da Constituio Federal de 1988. 77/ Sua colocao nessa categoria, todavia, em termos prticos, no fcil, haja vista o conceito de meio ambiente aceito pela doutrina e pela legislao. Veja-se, por exemplo, que, em sentido amplo, a expresso meio ambiente pode designar o "conjunto, em determinado momento, de agentes fsicos, qumicos e biolgicos e de fatores sociais suscetveis de produzir efeito direto ou indireto, imediato ou a termo, sobre os organismos vivos e as atividades humanas". 78/ Pode, ainda, significar o "conjunto de todas as condies e influncias externas que afetam a vida e o desenvolvimento de um organismo", 79/ ou "o complexo de relaes entre o mundo natural e o ser vivo, as quais influem na vida e no comportamento do mesmo ser ". 80/ A legislao ambiental federal define-o como conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. 81/ Por isso, incluir tal conjunto entre os bens pblicos de uso comum, no sentido corrente adotado pela legislao e doutrina tradicionais, no matria simples. Tais bens so insuscetveis de direito de propriedade, mas a tradio permite empregar o termo para designar o titular da relao jurdica ao qual se confia a sua guarda e gesto. Nesse sentido, as pessoas jurdicas de direito pblico so os titulares, e, tambm, o povo e rgos e entidades pblicas, seus beneficirios. 82/
Art. 99, pargrafo nico. Art. 99, III. 74 Art. 99, pargrafo nico. 75 POMPEU, Cid Tomanik, Os Reservatrios de guas e as Linhas de Transmisso, Revista DAE,SP, 102:68-72. 76 Art. 100. 77 Art. 225. 78 Vocabulaire de lEnvironnement, Conseil Internacional de la Langue Franaise, Hachette, Paris, 1976, sub voce environnement. 79 Glossrio de Termos Usuais em Ecologia, Academia de Cincias do Estado de So Paulo, 1980, sub voce meio ambiente e Glossrio de Engenharia Ambiental, MME/DNPM, 1986. 80 DOTTI, Ren Ariel, Enciclopdia Saraiva do Direito, apud dis Milar, Tutela Jurdica do Meio Ambiente, RT 605/2025. 81 Art. 3, I, da Lei n 6.938, de 31/08/81. 82 CRETELLA JNIOR, Jos, Tratado do Domnio Pblico, Forense, RJ, 1984, p. 301; BUZAID, Alfredo, Revista de Direito Administrativo 84:323-324; REALE, Miguel, Caracterizao dos bens pblicos, Direito Administrativo, Forense, 1969, p. 229.
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3.1.2 O uso dos bens pblicos O uso dos bens pblicos por particular pode ser dividido em comum, exercido em igualdade de condies por todas as pessoas, ou privativo, com exclusividade, mediante ttulo conferido pela Administrao. A utilizao privativa feita adotando-se os institutos da autorizao administrativa, da permisso administrativa e da concesso administrativa, outorgadas pelo titular do domnio. 83/ O uso comum pode ser ordinrio, sem exigncias, ou extraordinrio, dependente de outorga. Pode ser, ainda, normal, isto , de acordo com a destinao do bem, ou anormal, em desacordo com ela, mas compatvel com o fim prprio a que o bem esteja afetado. 84/ Em princpio, a regra a utilizao gratuita dos bens pblicos de uso comum, embora, como prev o Cdigo Civil de 1916, esse uso possa ser retribudo, conforme as leis da Unio, dos Estados e dos Municpios a cuja administrao pertencerem. 85/ No mesmo sentido, o uso comum das guas pode ser gratuito ou retribudo, de acordo com as leis e os regulamentos da circunscrio administrativa a que pertencerem. 86/ O novo Cdigo mantm a cobrana nos seguintes termos: o uso dos bens pblicos pode ser gratuito ou retribudo, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administrao pertencerem. 87/ O termo legalmente s pode ser entendido como por lei ou em virtude de lei, uma vez que, se fosse ilegalmente, no teria qualquer validade. Ao contrrio do uso comum, o privativo geralmente no gratuito. 88/ A tese da onerosidade, para alguns, baseia-se no fato do beneficirio dever compensar a comunidade pela desigualdade de desfrute do seu bem. 89/ As disposies sobre guas, contidas nos artigos 563 a 568, do Cdigo Civil, deixaram de vigorar, pois os artigos 68 a 138, do Cdigo de guas, passaram a tratar da matria. O mesmo ocorreu em relao aos artigos 584 a 586, substitudos pelos artigos 96 a 99, do Cdigo de guas. Os artigos referentes ao domnio dos bens pblicos continuam em vigor.
83 POMPEU, Cid Tomanik, Autorizao Administrativa - De acordo com a Constituio Federal de 1988, Ed. Revista dos Tribunais, SP, 1992, 194 p. 84 ZANOBINI, Guido, Corso di Diritto Amministrativo, v. IV, 1958, p. 31. Giuffr, Milo; LAUBADRE, Andr de, Trait Elementaire de Droit Administratif, 5a. ed. Paris; DI PIETRO, Maria Sylvia, Uso Privativo de Bem Pblico por Particular, RT, 1983, SP, p. 10-17. 85 Art. 68. 86 Art. 36, 2, do Cdigo de guas. 87 Art. 103. 88 CAETANO, Marcello, Princpios Fundamentais do Direito Administrativo, Forense, RJ, 1977, p. 438-439. 89 COTRIM NETO, A. B., Da Utilizao Privada dos Bens Pblicos de Uso Comum, Revista de Direito Administrativo 90:470-476.
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3.1.3 A gua e recurso hdrico No estudo das matrias relativas gua, convm ter presente a distino entre o significado do vocbulo gua e o da expresso recurso hdrico, pois comum encontrar, em leis e manifestaes doutrinrias e tcnicas, a utilizao do vocbulo e da expresso como sinnimos, o que no verdade. gua o elemento natural, descomprometido com qualquer uso ou utilizao. o gnero. Recurso hdrico a gua como bem econmico, passvel de utilizao com tal fim. Por esta razo temos um Cdigo de guas e no um Cdigo de Recursos Hdricos. O Cdigo, adotando o termo no seu sentido genrico, disciplina o elemento lquido com aproveitamento econmico ou no, como so os casos de produo de energia hidreltrica, 90/ de uso para as primeiras necessidades da vida, 91/ da obrigatoriedade dos prdios inferiores receberem as guas que correm naturalmente dos superiores, 92/ das guas pluviais, 93/ etc. A utilizao do vocbulo gua, em ambas as situaes, est correta. O incorreto, com a devida vnia, utilizar o contrrio, ou seja, empregar, indiferentemente, o vocbulo e a expresso. Esta distino, para alguns, pode parecer rida, mas bem simples. 94/ Quando afirmamos que gua gnero e recurso hdrico espcie, no o fazemos porque o Cdigo de guas deixou de empregar a expresso recurso hdrico e optou pelo vocbulo gua, no que est correto, mas para explicar que, por ser um Cdigo, tratou do elemento lquido em seu gnero. A distino entre gua e recurso hdrico no precisaria estar no Cdigo, por ser questo de semntica, de terminologia hdrica correta, de fcil entendimento. A lei sobre a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, como a prpria ementa declara, aborda a gua na condio de bem econmico, de recurso hdrico. 95/ Ademais, no se trata de uma lei de guas, e muito menos de Lei das guas, como s vezes se l, mas de lei sobre gesto das guas como recursos hdricos, assim como da respectiva organizao administrativa federal. Em muitas ocasies, o elemento lquido deve ser referido no seu gnero, ou seja, como gua e no como recurso hdrico, uma de suas condies. Por exemplo, o que se deve proteger e preservar para as atuais e futuras geraes a gua, como um todo, e no apenas na condio de recurso. Perante o Cdigo Penal, o crime de usurpao de guas 96/ e no de recursos hdricos. Aquilo que escorre dos telhados, ou de um prdio superior para o inferior, gua e no recurso hdrico. Estes simples exemplos ilustram a ntida diferena entre o vocbulo e a expresso, sendo que o emprego do primeiro, em qualquer situao, estar correto, mas o da segunda no.
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Art. 63. Art. 34. Art. 69. Arts. 102-108. GRANZIERA, M. L. Machado. Direito de guas, Atlas, SP, 2001, p. 29. Art. 1, II, 5, IV, e 19, I, da Lei n 9.433, de 1997, por exemplo. Art. 161, 1, I.
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3.1.4 Os terrenos marginais e as praias fluviais So terrenos marginais "os que, banhados pelas correntes navegveis, fora do alcance das mars, vo at a distncia de 15 (quinze) metros medidos horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha mdia das enchentes ordinrias". 97/ Como regra, tais reas pertenciam aos Estados, sempre que no fossem do domnio federal, municipal ou particular. Unio cabiam os terrenos marginais aos rios navegveis em Territrios Federais, se por ttulo legtimo no pertencessem a particular, assim como os rios e ilhas situados na faixa de fronteira nacional e nas zonas com influncia das mars. 98/ Subtraindo-os dos Estados, sem que estes protestassem, a Constituio Federal incluiu entre os bens da Unio "os terrenos marginais e as praias fluviais". 99/ A colocao dessas reas entre os bens da Unio atingiu o patrimnio dos Estados, pois a eles pertenciam, como regra, por disposio constitucional, desde 1934. 100/ Note-se que no texto final da Carta a expresso "terras marginais", utilizada a partir do Segundo Substitutivo, foi retificada para "terrenos marginais." Essas reas so os antigos terrenos reservados, tratados no Cdigo de guas, 101/ posteriormente alterados para terrenos marginais. 102/ A transferncia de tais parcelas territoriais para a Unio significou, tambm, o confisco de bens municipais e particulares, haja vista que no texto constitucional deixou de ser empregada a ressalva "se por algum ttulo no forem do domnio (...) municipal ou particular", existente na Carta de 1934. Com a entrega dessas reas Unio, podese chegar ao absurdo dos Estados precisarem solicitar anuncia desta para terem acesso s suas prprias guas. A expresso praia fluvial, por sua vez, ressente-se de preciso jurdica que possa, com segurana, identificar que reas, alm dos terrenos marginais, se pretende atribuir Unio, j que, em geral, esto neles contidas. 103/ Em termos martimos e no fluviais, praia foi legalmente conceituada como "rea coberta e descoberta periodicamente pelas guas, acrescida da faixa subseqente de material detrtico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, at o limite onde se inicia a vegetao natural, ou, em sua ausncia, onde comece um outro ecossistema". 104/ A incluso, na Constituio Federal, da expresso terrenos marginais e praias fluviais deveu-se ao equivocado entendimento de que somente assim estaria garantido o acesso de todos aos corpos de gua. Na verdade, houve restrio e confisco de bens estaduais, municipais e at de particulares. 105/
Art. 4, do Decreto-Lei n 9.760, de 1946. Art. 1, "b" e "c", do Decreto-Lei n 9.760, de 1946. 99 Art. 20, III. 100 Art. 21, II, da Constituio Federal de 1934. 101 Arts. 14 e 31. 102 Art. 4, do Decreto-Lei n 9.760, de 05/09/46. 103 POMPEU, Cid Tomanik, Recursos Hdricos na Constituio de 1988, Revista guas e Energia Eltrica, do Departamento de guas e Energia Eltrica - DAEE, SP, n 14, p. 42-49, e Revista de Direito Administrativo, Renovar-FGV, n 186, out/dez 1991, p. 10-25. 104 Art. 10, 3, da Lei n 7.661, de 16/05/88. 105 Emendas 1P14.153-2 e 1P18.951-9, respectivamente, dos Constituintes Jos Ignacio Ferreira e Sandra Cavalcanti.
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No cadastramento das terras do domnio da Unio, podem ser consideradas, a critrio da Administrao e nos termos do regulamento, independentemente de comprovao, as faixas de terrenos marginais que no possam constituir unidades autnomas, utilizadas pelos proprietrios de imveis lindeiros, observado o disposto no Cdigo de guas e legislao superveniente. 106/ 3.2 A CLASSIFICAO E O DOMNIO DAS GUAS 3.2.1 O domnio hdrico da Unio A Constituio Federal de 1988 alterou o domnio hdrico antes em vigor. Com redao bastante imprecisa estatui serem bens da Unio, alm dos que poca lhe pertenciam, os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de (sic) 107/ seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais. 108/ A redao, na primeira parte, ressalvado o acrscimo do vocbulo rios, semelhante s constantes das Constituies anteriores, em especial a de 1967 (Emenda n1/69). A incluso do vocbulo originou-se de duas Emendas apresentadas Constituinte, com o objetivo de melhor clarear o texto, o que, data venia, no ocorreu. 109 / So Emendas idnticas, com a seguinte justificativa, quanto ao fato: "No inciso II recomendvel, por prudncia, fazer-se meno expressa aos rios, em que pese a referncia genrica e abrangente quaisquer correntes de gua. Trata-se de conceito popularmente consagrado, e de todo conhecido, o que espancaria qualquer dvida ou interpretao restritiva. A referncia a "quaisquer correntes de gua" aplicar-se-ia a outros acidentes geogrficos, naturais ou artificiais, tais como canais, ribeires, riachos, igaraps, etc." (grifou-se) (as aspas so dos autores) As Constituies brasileiras, no que se refere s correntes de guas fronteirias e transfronteirias sempre adotaram a expresso que se estendam a territrio estrangeiro, sem distino se isto ocorria de jusante para montante ou vice-versa. O texto de 1988, embora mantendo o verbo estender, adotou a frase se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, talvez em decorrncia de emenda que haja tomado por base o inciso II, do artigo 2, do Decreto-Lei n 852, de 11/11/1938, o qual, empregando o verbo dirigir e no o estender, assim dispunha Art. 2, Pertencem Unio as guas: (...); II dos cursos dgua que se dirijam a pases estrangeiros ou deles provenham; (grifou-se) Os potenciais de energia hidrulica pertencem Unio, cabendo a ela outorgar o aproveitamento, mediante autorizao ou concesso, no interesse nacional. 110/
Art. 6, 3, da Lei n 9.636, de 15/05/98. O correto seria "do domnio". 108 Art. 20, I e III. 109 Emendas n IP 14.153-2 e n IP 18.951-9, respectivamente, do Senador Jos Igncio Ferreira (PMDB-ES), da Comisso de Sistematizao, e da Deputada Sandra Cavalcanti (PFL-RJ), da Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao. 110 Art. 176 e pargrafo nico, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 6, de 15/08/95.
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3.2.2 O domnio hdrico dos Estados Aos Estados, a Constituio atribui as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio. 111/ Foi, com isso, consideravelmente ampliado o domnio hdrico das unidades federadas, que passaram a ter includos entre seus bens as guas subterrneas, antes sem titular definido. A respeito do domnio hdrico, tramita no Senado Federal Proposta de Emenda Constituio (PEC) sobre a titularidade das guas subterrneas. 112/ Sem entrar no mrito da questo relativa titularidade, se estas devem estar includas entre os bens da Unio ou dos Estados, a redao proposta merece alguns comentrios, alm da observao de que a alterao ofereceria oportunidade para se corrigir algumas imperfeies do texto em vigor, como ser abaixo comentado. O art. 20, III, da Constituio vigente, estatui: "Art. 20. So bens da Unio: (...) III - os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de (sic) 113/ seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;" (os parnteses foram acrescentados). Examinando o texto, observa-se que o vocbulo rios totalmente desnecessrio, uma vez que a expresso correntes de gua os abrange, servindo ele apenas para gerar confuses interpretativas. A frase bem como os terrenos marginais e as praias fluviais, por seu turno, tambm gera confuso e de difcil aplicao, seno vejamos. Os terrenos marginais so aqueles que, banhados pelas correntes navegveis, fora do alcance das mars, vo at a distncia de 15 (quinze) metros medidos horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha mdia das enchentes ordinrias. 114/ Estes terrenos, desde a Constituio de 1934, 115/ e pelo Cdigo de guas, 116/ que os denominava terrenos reservados, eram do domnio dos Estados, se por algum ttulo no fossem do domnio federal, municipal ou particular. Pela Constituio de 1988, no apenas aqueles terrenos, mas as praias fluviais, que, provavelmente, estaro sempre neles inseridas, passaram para o domnio da Unio. Difcil vislumbrar qualquer vantagem prtica neste dispositivo, que seria de complexa aplicao. Com efeito, se a Constituio no estabeleceu que so os terrenos marginais aos rios do domnio da Unio, no caber ao intrprete faz-lo. Sendo assim, esto nele includos todos os terrenos marginais e todas as praias fluviais. Pertencendo eles Unio, precisariam ser discriminados pela sua Secretaria do Patrimnio, para identificar os atuais limites. Os Estados, para terem acesso aos rios do domnio desta, e aos prprios, teriam que obter da Unio uma concesso de direito real de uso daquela faixa de terra, o que seria, diga-se, verdadeiro absurdo !
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Art. 26, I. Proposta de Emenda Constituio n 43, de 2000, de 21/11/2000, do Senador Jlio Eduardo e outros. Deveria ser "do domnio". Art. 4, do Decreto-Lei n 9.760, de 05/09/1946. Art. 21, II. Art. 31
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Sendo assim, j que se pretende modificar o referido inciso III, do art. 20, seria tambm a hora de se corrigir a citada anomalia. Voltando PEC, observa-se que sua redao um tanto quanto confusa. O texto proposto est assim redigido: "Art. 20. So bens da Unio: (...) III - os lagos, rios e quaisquer correntes de guas superficiais ou subterrneas, inclusive os aqferos, em terrenos de (sic) 117/ seu domnio, ou que banhem mais de um estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro, ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;" (grifou-se e colocou-se parnteses) Pode-se facilmente entender que lagos, rios e correntes superficiais banhem mais de um estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro, ou dele provenham. O mesmo, todavia, no ocorre relativamente s guas subterrneas, inclusive com os respectivos aqferos. As guas subterrneas no banham, mas esto subjacentes aos territrios, percolam, e no se prestam para estabelecer limites entre estes. A PEC em tela objetiva, tambm, dar nova redao ao inciso I, do art. 26, da Constituio, que trata do domnio hdrico estadual, nele inserindo a frase circunscritas ao seu territrio, como segue: "Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados: I - as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, circunscritas ao seu territrio, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio;" (grifou-se). Pelo texto, incluir-se-iam entre os bens dos Estados as guas subterrneas circunscritas aos seus territrios, o que, alis, j ocorre. Mas, interpretando-se a redao deste inciso, conjuntamente com a proposta para o inciso III, do artigo 20, pode-se perguntar: o que seria uma gua subterrnea circunscrita a um territrio estadual, se, neste caso, diferentemente do que ocorreu com o inciso III, do artigo 20, os aqferos no foram mencionados ? O que estaria, na verdade, circunscrito ao territrio, a gua ou o aqfero ? As guas subterrneas, mesmo em movimento, em alguma ocasio, ou at em centenas de anos, estaro circunscritas a determinado territrio. E da? Vale o aqfero, que se estende a territrio estrangeiro, ou a gua circunscrita ao territrio estadual, por centenas de anos ? Ou o que deve estar circunscrito o aqfero ? Como se percebe, mesmo que se admita o propsito de incluir determinadas guas subterrneas entre os bens da Unio, a redao est necessitando de aperfeioamento, para o bem da clareza. 3.2.3 Os critrios tcnicos para a definio do domnio dos cursos de gua A Portaria n 707, de 17/10/94, do Diretor do Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica - DNAEE 118/, aprovou a Norma para classificao dos Cursos d' gua Brasileiros Quanto ao Domnio - Norma DNAEE n 06. Nessa Norma (Item 5), os critrios tcnicos para identificao dos cursos de gua so: "5.1 Cada curso d' gua, desde a sua foz at a sua nascente, ser considerado como unidade indivisvel, para fins de classificao quanto ao domnio. (grifou-se)
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Deveria ser "do domnio". Dirio Oficial da Unio, de 18/10/94, p. 15781-82.
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5.2 Os sistemas hidrogrficos sero estudados, examinando-se as suas correntes de gua sempre de jusante para montante e iniciando-se pela identificao do seu curso principal. 5.3 A denominao tradicionalmente estabelecida pelos ribeirinhos, mantida e oficializada nas cartas geogrficas publicadas pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - FIBGE, ser considerada como critrio principal, na identificao dos cursos d' gua. 5.4 Quando, em uma confluncia, desaparecer para montante a denominao do trecho de jusante, dentre os cursos confluentes, aquele cuja bacia hidrogrfica tiver maior rea de drenagem ser considerado como continuao do trecho de jusante, formando com este um curso d' gua nico, para fins de classificao. Neste caso, os demais cursos confluentes sero considerados afluentes do curso principal, passando a ser examinados em separado. 5.5 A determinao das reas de drenagem ser feita com base nas cartas geogrficas oficiais. Se tais cartas no permitirem determinar qual dos cursos confluentes possui a bacia com maior rea de drenagem, todos eles sero considerados como formadores do curso de jusante e, neste caso, sero identificados e examinados como cursos d' gua distintos para fins de classificao, sendo o ponto de confluncia tomado como incio do curso de jusante e foz dos formadores. 5.6 Se, em algum trecho, ocorrer alterao da denominao do curso d' gua, sem que haja confluncia com outro, tal alterao no modificar o carter unitrio do curso d' gua em exame, para fins de classificao. 5.7 Os braos de rios, parans, igaraps e baas, no sero classificados em separado, uma vez que so considerados como parte integrante do curso d' gua principal." 3.2.3.1 A toponmia brasileira Segundo BUARQUE DE HOLANDA, em geral, sobretudo depois dos estudos de TEODORO SAMPAIO, ao bandeirante, mais talvez do que ao indgena, se deve nossa extraordinria riqueza de topnimos de procedncia tupi. 119/ SILVEIRA BUENO ensina que: "sob a denominao geral de topnimos, so includos nomes de rios, de montanhas e serras que, muitas vezes, deram seus nomes a cidades, vilas e simples povoaes." So exemplos: o Arroio Chu (gua dos pintassilgos, rio dos pintassilgos); o Riacho Ipiranga (gua vermelha, rio vermelho); o Rio Jaguari (gua da ona, rio da ona); o Rio Jundia (gua dos bagres, rio dos bagres); o Rio Piracicaba (lugar onde o peixe apanhado facilmente), e o Rio Tiet (gua em cujas margens h muitos canrios da terra, rio em cujas margens h muitos canrios da terra). 120/
BUARQUE DE HOLANDA, Srgio, Razes do Brasil, 13 edio, (154 p.) Rio de Janeiro, 1979, p. 88. SILVEIRA BUENO, Francisco da, Vocabulrio Tupi-Guarani Portugus, Terceira Parte - Alguns Topnimos (3 ed. revista e aumentada) Brasilivros - Editora e Distribuidora de Livros Ltda., SP (629 p.), p. 509.
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3.2.3.2 O conceito de rio Argumentao que inquine de inconstitucionalidade o critrio adotado pelo DNAEE, no subitem 5.4, da Norma DNAEE n 06, para identificar a unidade dos cursos de gua, s pode decorrer de interpretao meramente literal. Deve apegar-se ao termo rios, constante da Carta, para definir as correntes ou os cursos de gua do domnio da Unio. Com isso, restringe o domnio desta sobre correntes de gua de interesse supraestadual ou internacional, desprezando o fato de que aquelas qualificaes foram feitas ao acaso, em pocas distintas. Veja-se que, no Glossrio de Termos Hidrolgicos, por exemplo, rio definido como: "curso de gua de grande dimenso que serve de canal natural para a drenagem de uma bacia." 121/ (grifou-se) A fragilidade da utilizao do vocbulo ressaltada por CARVALHO DE MENDONA, quando explica: "Rio diz-se geralmente um curso d' gua considervel que conserva seu nome at se lanar ao mar." E, ao mesmo tempo, questiona: "Essa definio muito aceita no exprime talvez uma verdade incontestvel, pois existem geograficamente rios importantssimos, navegveis em todo o seu curso, ou em grande parte dele, que, entretanto, perdem o nome logo que confluem com outro." 122/ CRETELLA JNIOR, discorrendo sobre a variedade das classificaes, exemplifica: "as guas correntes naturais classificam-se em rios, riachos e torrentes," 123 / acrescentando, em seguida, que: "no h critrio quantitativo para distinguir riacho de rio, dependendo a designao muitas vezes dos usos e costumes. Ambos perenes, diferem, porm quanto magnitude do caudal. O rio mais caudaloso que o riacho, ribeiro ou arroio," 124/ e, citando SALVAT, apud VILLEGAS BASAVILBASO, refora o argumento de que a designao de rio ou arroio , por vezes, o resultado dos costumes e usos locais." 125/ Para demonstrar a inconsistncia de se apoiar na qualificao vulgar das correntes de gua como rio, ou at riacho, SPOTA lembra que correntes que, no direito romano, haviam sido qualificadas como non mediocra flumina, foram, em perodos muito posteriores, consideradas simples torrentes. Por isso, inmeros cursos de gua passaram de rios (flumina), a meros arroios (rivi) segundo a considerao dos habitantes circunvizinhos. 126/ ALLENDE, citando ULPIANO, diz: "O rio h de se distinguir do arroio por sua magnitude, ou pela apreciao dos habitantes circunvizinhos". 127/ Salienta que a dificuldade para diferenciar ambos cursos de gua, rios e arroios, j era vista
Comisso Brasileira para o Decnio Hidrolgico Internacional e Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica, Braslia, 1976, (291 p.) p. 136. 122 MENDONA, Manoel Ignacio Carvalho de, Rios e guas Correntes em suas relaes Jurdicas, Ed. Freitas Bastos, 1.939, (414 p.) p. 16. 123 CRETELLA JNIOR, Jos. Tratado do Domnio ..., p. 209. 124 Ob. cit., p. 211. 125 Ob. cit., Nota 6,p. 211. 126 SPOTA, Alberto G., Tratado de Derecho de guas, Tomo I, Lib. C. Ed. Jesus Menendez, B. Aires, 1941 (1.092 p.), p. 146. 127 Digesto L. 43, Ttulo 12, 1, 1.
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claramente pelos romanos, e que a apreciao da gente do lugar pode variar muito, no s pela apreciao pessoal, mas, especialmente, pelas caractersticas fsicas do lugar. 128/ Para ALLENDE, aceitar a imprecisa classificao de ULPIANO levar lei a insegurana e a dvida, posto que nada nos diz, de forma evidente, quando um curso de gua rio e quando simplesmente um arroio. 129/ Invocando o caso do rio Primeiro, em Crdoba, relata que, embora no passe de dez metros cbicos, recebe, sem vacilao, o nome rio, o que ocorre tambm com alguns de seus afluentes. Isso comprova a insubsistncia do apego ao termo, para fins jurdicos. 130/ PDUA NUNES salienta que o conceito de rio repousa no volume de gua e na sua extenso. A denominao no poderia ser atribuda a curso de gua modesto no seu volume, na sua largura e na sua extenso, mas no o que ocorre. 131/ 3.2.3.3 O conceito de corrente de gua No Brasil, enquanto os textos constitucionais e o Cdigo de guas adotam o termo correntes 132/ de gua, os textos administrativos costumam empregar o vocbulo cursos. 133/ De qualquer forma, so sinnimos e abrangem os cursos ou correntes denominados rios. 134/ Os cursos, ou as correntes de gua so definidos, no Glossrio de Termos Hidrolgicos, 135/ como: "massa de gua escoando geralmente num canal superficial natural." 3.2.3.4 Os aspectos geomorfolgicos Invadindo seara alheia, mas com o propsito de esclarecer a questo, convm acenar para a existncia de uma hierarquia fluvial, que tem o propsito de estabelecer a classificao dos cursos de gua em uma bacia hidrogrfica, ordenando os seus componentes. Nos vrios mtodos citados por CHRISTOFOLETTI, para se ordenar os cursos de gua nas bacias hidrogrficas, h sempre a preocupao de identificar o curso principal, desde a sua nascente. 136/
ALLENDE, Guillermo L., Derecho de guas con acotaciones hidrologicas, EUDEBA Ed. Universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 1971 (357 p.) p. 177-178. 129 Ob. cit., p. 180. 130 Ob. cit., p. 161. 131 PDUA NUNES, Antnio de, Cdigo de guas, 1 vol., 2 ed., Ed. RT, So Paulo, p. 3. 132 CF/1934, art. 20, II; CF/1937, art. 36, "b"; CF/1946, art. 34, I; CF/1967, art. 4, II; Emenda Constitucional n 1/1969, art. 4, II e CF/1988, art. 20, III; e Cdigo de guas (Dec. n 24.643, de 10/07/34) arts. 2, "b", "c", "f", 1 e 2, arts. 4 e 7, por exemplo. CF/1934, art. 20, II; CF/1937, art. 36, "b"; CF/1946, art. 34, I; CF/1967,art. 4, II; Emenda Constitucional n 1/1969, art. 4, II e CF/1988, art. 20, III; e Cdigo de guas (Dec. n 24.643, de 10/07/34) arts. 2, "b", "c", "f", 1 e 2, arts. 4 e 7, por exemplo. 133 Arts. 2, I a V, e 3, do Decreto-Lei n 852, de 11/11/38; Decreto-Lei n 2.281, de 05/06/40, art. 6, pargrafo nico; Lei n 5.655, de 20/05/71, art. 4, 5; e a Portaria DNAEE n 707, de 17/10/94, por exemplo. 134 Comisso Brasileira para o Decnio Hidrolgico Internacional e Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica, Glossrio de Termos Hidrolgicos, Braslia, 1976 (291 p.), p. 31, 136, 164 e 189. 135 Pgina 164. 136 CHRISTOFOLETTI, Antnio, Geomorfologia, Ed. Edgard Blucher Ltda. e Ed. Universidade de S. Paulo, 1974, p. 85-87 (149 p.).
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FILIZOLA JNIOR, referindo-se ao fato, conclui:"Da segue que todo rio tem uma nica nascente, no sendo o seu incio marcado na confluncia com outro e sim no mximo alterada a sua ordem, o que deu origem a designaes populares diferenciadas a um mesmo rio quando de sua confluncia com outros rios. (...) Ex. Amazonas, cuja nascente est na Bolvia e que ao entrar no Brasil chama-se Solimes passando a ser denominado Amazonas aps sua confluncia com o rio Negro." 137/ (foram colocados parnteses) Exemplificando a aplicao dessas regras aponta: "rio Amazonas - Oficialmente o rio Amazonas nasce no territrio boliviano, na Cordilheira dos Andes. Sua denominao na nascente Apurimac, posteriormente passa a Ucayali, aps o desaguar de outros rios (Urubambo, etc.). Aps a entrada do rio Maraon passa a denominar-se Solimes quando entra em territrio brasileiro e finalmente recebe a denominao de Amazonas ao se encontrar com o rio Negro na altura da cidade de Manaus. Na bibliografia nacional e internacional a nascente do rio Amazonas encontra-se marcada como descrito acima visto que os conceitos utilizados para a determinao foram os mesmos citados anteriormente." "rio Mississipi - O rio Mississipi, outro rio famoso, tem sua nascente na regio centro-norte do estado americano de Minnesota, prximo regio dos grandes lagos. Encontra-se a jusante com outro rio importante que o rio Minnesota, na altura da cidade de Minepolis. Posteriormente desguam no Mississipi outros importantes rios americanos dos quais citamos: os rios Wisconsin, Des Moines, Missouri, Ohio, Arkansas e finalmente o Red River, prximo foz, ao sul dos Estados Unidos, no estado de Louisiana. Para a determinao da nascente do Mississipi foram utilizados basicamente conceitos simples como os j citados para o Amazonas." "rio Nilo - O rio Nilo talvez seja o exemplo mais clssico da determinao do canal principal, pela fama que alcanou a expedio que descobriu sua nascente. A nascente do Nilo encontra-se na regio do grande "Rift Valley" africano. Durante seu curso o Nilo recebe diferentes denominaes, a exemplo do Amazonas, principalmente at o encontro dos rios Nilo Branco e Nilo Azul. No se pode deixar de falar que no seu curso se encontra um lago (Lago Nasser), no entanto o rio o mesmo Nilo." Outros exemplos importantes so facilmente encontrados na literatura, como os rios Ganges e Brahmaputra, na ndia, e os rios Hoang-Ho (Azul) e Yangtze-Kiang (Amarelo), na China.
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FILIZOLA JR., Naziano Pantoja, Alguns Conceitos Bsicos para a Classificao de Cursos d'gua, policopie, no
publicado.
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3.2.3.5 A Norma n 06, aprovada pela Portaria DNAEE n 707, de 1994, e o princpio adotado pela Constituio A Norma DNAEE n 06, em atendimento aos princpios constitucionais, baseouse em critrios hidrolgicos e geomorfolgicos, de aceitao universal, para identificar a unidade da corrente de gua e definir quais os bens hdricos da Unio referidos no inciso III, do art. 20, da Carta. Pelo critrio puramente literal de interpretao, se uma corrente que atravessasse dois Estados, ou se estendesse a territrio estrangeiro, tivesse sua denominao vulgar alterada logo aps cruzar a fronteira, estadual ou internacional, seu domnio seria estadual, ferindo, com isso, princpio constitucional e, at, da Lgica, pois, como se sabe, o nome no muda a natureza das coisas. Uma coisa o que e no o que significa o nome que lhe foi dado. No caso, cabe hidrologia e geomorfologia dizerem qual a corrente que banha mais de um Estado ou se estende a territrio estrangeiro, independentemente dos vrios nomes que lhe tenham sido dados no passado, por bandeirantes ou outros, de forma desprovida de qualquer critrio seguro. Com base nessa informao, cabe ao Direito classific-la juridicamente, de acordo com os mandamentos constitucionais. IV - O USO DAS GUAS PBLICAS 4.1 OS ASPECTOS JURDICOS DO USO DAS GUAS PBLICAS 4.1.1 A forma de manifestao da Administrao Pblica Ato administrativo a forma da Administrao manifestar a sua vontade. Enquanto o Poder Legislativo o faz pela lei, seu ato tpico por excelncia, e o Poder Judicirio pela sentena, o Poder Executivo manifesta-se por atos administrativos. Num exerccio de abstrao, poder-se-ia at conceber um Estado sem leis, sem juzes, mas no sem administrao, sem algum que o dirigisse. Administrao sempre houve em todos os grupos humanos. Para situ-los no mundo administrativo, importante tecer breves consideraes sobre sua ocorrncia. Duas espcies de eventos acontecem no mundo, uns sem a interferncia do homem e outros com ela. O estudo e a observao do que ocorre na natureza, sem a participao do homem, como os maremotos, as inundaes, os terremotos, e o prprio fim natural do ser vivo, esto entregues s denominadas cincias especulativas. 138/ Todavia, o mundo sem a interferncia humana no o nico, pois o homem age e se movimenta no planeta. necessrio efetuar a distino entre o ser humano como espectador e como ator, que interfere no mundo natural e encerra, dentro de si, a ocorrncia de fenmenos fsicos e psicolgicos. Seus pensamentos, enquanto no manifestados, so questes de foro ntimo e no afetam o mundo exterior. A partir do
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CRETELLA JNIOR, Tratado de Direito Administrativo, vol. II ... , p. 13
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momento que se exteriorizam, o homem passa a interferir na natureza e no comportamento dos outros homens, surgindo, ento, algo por ele criado. Para distinguir as duas situaes, os eventos que ocorrem no mundo, sem a atuao do homem, so chamados de fatos, e os que acontecem com a sua participao, de atos. Est-se diante do mundo dos fatos e do mundo dos atos. At aqui, nada de jurdico. Levando-se em conta, porm, que, alm do mundo da natureza, existe um mundo jurdico, criado pelo homem, cujas normas alcanam, inclusive os atos humanos, quando estas se projetam sobre tais atos, passam a interferir na relao jurdica e fazem surgir os atos jurdicos. Existem, portanto, atos no jurdicos, praticados pelo homem, que no alteram o mundo jurdico e fatos da natureza, que tambm no o fazem. Paralelamente, ocorrem atos e fatos que interferem no mundo jurdico, que modificam as relaes jurdicas. So os denominados atos e fatos jurdicos. No direito positivo brasileiro, a definio de ato jurdico consta do Cdigo Civil, que o conceitua como todo ato lcito, que tenha por fim imediato, adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos. 139/ Com os fatos jurdicos acontece o mesmo que em relao aos atos. Os fatos do mundo, que interfiram numa relao jurdica, extinguindo, alterando, modificando o que existe, so denominados fatos jurdicos, como as inundaes. Quando estas ocorrem, so fatos da natureza, que podem chegar a ser jurdicos ou no. Se destroem uma lavoura, alteram direitos, possvel que, criando ou extinguindo direitos, passem de simples fatos da natureza a fatos jurdicos. Tal como os fatos da natureza, alguns atos do homem tambm no interferem no mundo jurdico. Diariamente, so por este praticados inmeros atos no jurdicos. Se, porm, alterarem uma relao jurdica, entraro no mundo do direito e passaro a ser atos jurdicos. Perante o direito, fato jurdico, em sentido amplo, qualquer interferncia na relao jurdica, todo acontecimento, ato ou fato, pelo qual sejam alterados direitos. Em sentido estrito, refere-se aos fatos da natureza, que ocorrem independentemente da ao humana, mas que atuam no mundo jurdico. Da se conclui que fato jurdico pode designar tanto o gnero como uma de suas espcies, pois tudo o que acontece sempre um fato. Resumindo: se empregada a expresso em sentido amplo, estar-se- diante de ato jurdico, no qual existe a participao humana, ou de fato jurdico, evento que corre sem aquela participao, mas que altera relaes jurdicas. No sentido estrito, refere-se apenas a estes. Adotando-se como base o conceito de ato jurdico, existente no Cdigo Civil, ato administrativo pode ser: toda manifestao da vontade da Administrao, por seus
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Art. 81, da Lei n 3.071, de 1 de janeiro de 1916.
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representantes, que tenha por efeito imediato a aquisio, o resguardo, a transferncia, a modificao ou a extino de direitos, em matria administrativa .140/ 4.1.1.1 Os atos administrativos vinculados Em grandes linhas, atos administrativos vinculados ou predeterminados so aqueles em que a Administrao no pode se utilizar do poder discricionrio e decidir de acordo com seu juzo de oportunidade e convenincia, mas est obrigada a manifestar-se positivamente, desde que preenchidos pelo administrado os requisitos determinados a priori pela lei. Administrao somente cabe constatar a ocorrncia dos motivos e, com base neles, editar o ato correspondente. 141/ Cumpridos os requisitos predeterminados, o administrado tem direito edio daquele. A negativa pela Administrao fere direito lquido e certo, cabendo ao Poder Judicirio compeli-la a atend-lo. Segundo a doutrina, licena ato vinculado. Como exemplo, podem ser citadas as licenas para construir, dirigir, circular com veculos e outras. Embora na linguagem comum os termos sejam equivalentes, utilizando-se, indiferentemente, os vocbulos licena, autorizao, permisso e at concesso como sinnimos, para evitar o uso de vocbulo indicativo de outro instituto, como nas expresses conceder licena, conceder autorizao, conceder permisso, etc., propese que, no predicado, se utilize o vocbulo outorga, ou seja, outorgar licena, outorgar autorizao, outorgar concesso, e assim por diante. 142/ O vocbulo outorga no configura instituto especfico do direito, e, portanto, deve ser utilizado como gnero dos atos de assentimento, abrangendo-os. Assim, no assiste motivo para utiliz-lo, no caso das guas ou outros recursos naturais, de forma paralela licena, ou seja: outorgas e licenas, como tem sido visto. O termo outorga deve ser empregado como gnero, do qual a licena, a autorizao, a permisso e a concesso so espcies. O legislador e o administrador nem sempre empregam os vocbulos com preciso jurdica, sendo comum encontrarem-se atos discricionrios com o nome de licena, como, por exemplo, no caso brasileiro, o porte de arma. 4.1.1.2 Os atos administrativos discricionrios Atos administrativos discricionrios so aqueles em que a Administrao utiliza seu poder discricionrio e decide de acordo com critrio de oportunidade e convenincia, sem que existam requisitos previstos em lei, ou em virtude de lei, que a obrigue a edit-los. Sua negativa fere interesse, que, mesmo legtimo, no direito. Ainda que legtimo, o interesse no pode ser garantido pelo Judicirio. Se assim fosse, e este pudesse interferir no juzo de oportunidade e convenincia da Administrao, passaria a administrar, no lugar do Executivo.
140 141 142
CRETELLA JNIOR, Jos. Tratado de Direito Administrativo, vol. II ..., p. 34 CRETELLA JNIOR, Jos, Tratado de Direito Administrativo, vol. II ..., p. 101-102. POMPEU, Cid Tomanik, Autorizao ..., p. 179.
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Segundo a doutrina, a outorga de autorizao, permisso e concesso discricionria. Neste campo, esto as outorgas relativas utilizao das guas. 4.1.2 As formas jurdicas de anuncia do poder pblico Chamado a manifestar-se, no sentido de anuir a alguma pretenso do administrado, o Poder Pblico utiliza-se, por exemplo, de um dos seguintes institutos afins, em direito previstos: admisso, aprovao, autorizao, concesso, dispensa, homologao, licena, nada-obsta, permisso e visto. Para o estudo em tela, no que tange s outorgas, por estarem sendo utilizados em relao s anuncias para uso de guas pblicas, interessam, especificamente, a autorizao, a concesso, a licena e a permisso, a seguir focalizadas com seus respectivos conceitos: (i) autorizao: ato administrativo discricionrio, pelo qual se faculta a prtica de ato jurdico ou de atividade material, objetivando atender diretamente a interesse pblico ou privado, respectivamente, de entidade estatal ou de particular, que sem tal outorga seria proibida; 143/ (ii) concesso: contrato segundo o qual a Administrao delega ao particular a execuo remunerada de servio ou de obra pblica, ou lhe cede o uso de bem pblico, para que explore por sua conta e risco, pelo prazo e nas condies regulamentares e contratuais; 144/ (iii) licena: ato administrativo vinculado e definitivo, pelo qual o Poder Pblico, verificando que o interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o desempenho de atividade ou a realizao de fatos materiais antes vedados ao particular; 145 /e (iv) permisso: ato administrativo discricionrio, pelo qual se faculta a execuo de servios, ou o uso de bem pblico, no interesse geral, que sem tal outorga seriam proibidos. 146/ Em monografia sobre a autorizao administrativa, afirmamos o seu carter precrio. 147/ Tal caracterstica no consta de sua definio por ser desnecessria. Tratase de ato que visa a atender interesse e no direito e, por isto, discricionrio. Aos que desejarem aprofundar-se na questo, recomenda-se conferir as definies de HELY LOPES MEIRELLES. Os atos discricionrios, autorizaes e permisses so precrios e os vinculados, como as licenas, para o autor, definitivos. 148/ Tendo em vista tratar-se de caractersticas daqueles atos, no precisam ser ressaltadas. 4.1.3 As concesses, permisses e autorizaes administrativas e as licenas No direito brasileiro, no campo da utilizao das guas, a Constituio Federal dispe no sentido de que cabe Unio definir os critrios de outorga de direitos de seu
POMPEU, Cid Tomanik, Autorizao ..., p. 173. LOPES MEIRELLES, Hely, Direito Administrativo Brasileiro, 13, Ed. Revista dos Tribunais, SP, 1987, p. 217-218, apud Cid Tomanik Pompeu, Autorizao ..., p. 107. 145 LOPES MEIRELLES, Hely, Direito ..., p. 146-147, apud Cid Tomanik Pompeu, Autorizao ..., p. 110. 146 POMPEU, Cid Tomanik, Autorizao ..., p. 174. 147 POMPEU, Cid Tomanik, Autorizao ... p. 178, item 24. 148 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito ... , p. 146-147.
144 143
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uso. 149/ Estes, repita-se o que j foi dito, somente devem ser os jurdicos, uma vez que os tcnicos devem depender das peculiaridades de cada corpo de gua e local. As formas jurdicas de outorga que espelham tais critrios so as definidas no Cdigo de guas, ou seja, concesso administrativa, para os casos de utilidade pblica, e autorizao administrativa, para os demais. 150/ Infelizmente, o legislador e o administrador, tambm no campo das guas pblicas, no primam pela utilizao dos vocbulos mais corretos, em termos jurdicos, quando se referem aos atos de outorga. Mediante Portaria, o Ministro das Minas e Energia havia institudo a permisso administrativa, para as derivaes insignificantes de guas de rios federais, 151/ que est inaplicvel aps edio da Lei n 9.433/97, que para elas excluiu a necessidade de outorga. 152/ Estas derivaes, restritas aos proprietrios ribeirinhos, eram as que apresentavam at vinte por cento da mdia das vazes mnimas no trecho em que se verificasse a derivao. O volume no poderia exceder a 1 m3/s (um metro cbico por segundo). A permisso era a ttulo precrio, pelo prazo mximo de cinco anos, renovveis, podendo ser revogada a qualquer tempo. Apesar de em grande parte do texto da Lei sobre a Poltica Nacional de Recursos Hdricos 153/ o vocbulo outorgar estar corretamente aplicado, em alguns pontos houve evidente deslize. Veja-se que, ao cuidar da competncia do Conselho Nacional de Recursos Hdricos, 154/ estatui caber quele colegiado estabelecer critrios gerais para a outorga de direitos de uso dos recursos hdricos. Ao tratar das infraes, ao invs de empregar o vocbulo outorga, adota o termo autorizao, o qual, como demonstrado, uma espcie de ato administrativo. 155 / 4.1.4 A cesso de uso A legislao prev ainda a cesso de uso . 156/ Em termos hdricos, o espao fsico em guas pblicas, as reas de lveos de lagos, rios e quaisquer correntes de gua, de vazantes, do domnio da Unio, insuscetveis de transferncia de direitos reais a terceiros podem ser objeto de cesso de uso, gratuita ou em condies especiais, a: (i) Estados, Municpios e entidades sem fins lucrativos, de carter educacional, cultural ou de assistncia social; e (ii) pessoas fsicas ou jurdicas, em se tratando de interesse pblico ou social, ou de aproveitamento econmico de interesse nacional, que merea tal favor. 157/ Se destinada execuo de empreendimento com fim lucrativo, a cesso ser onerosa. Sempre que houver condio de competitividade, devem ser observados os procedimentos licitatrios previstos em lei. 158/
149 150 151 152 153 154 155 156 157 158
Art. 21, XIX. Art. 43 e segs. Portaria n 468, de 31/03/78. Art. 12, 1, II. Lei n 9.433, de 08/01/97. Art. 35, X. Art. 49, II e V. Art. 64, do Decreto-Lei n 9.760, de 05/09/46. Art. 18, 2, da Lei n 9.636, de 19/05/98. Art. 18, da Lei n 9.636, de 19/05/98.
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4.1.5 A outorga do direito de uso das guas O vocbulo outorga significa consentimento, aprovao, permisso, 159/ ao ou efeito de outorgar, 160/ ato ou efeito de outorgar, consentimento, concesso, aprovao, beneplcito. 161/ Outorga, anuncia e assentimento so empregados pelas camadas mais cultas da populao. Ao contrrio, os termos autorizao, permisso e concesso so conhecidos tanto pelas cultas como pelo vulgo. Por essa razo, quando se pretende fazer referncia aos institutos jurdicos da autorizao, concesso, permisso e licena, conveniente utilizar, no predicado, vocbulos da lngua comum, tais como outorga, anuncia e assentimento. No sendo institutos do direito, no geram confuso entre eles. 162/ Os critrios gerais para outorga de direito de uso de recursos hdricos constam de Resoluo do Conselho Nacional de Recursos Hdricos - CNRH. 163/ 4.1.6 Os potenciais hidrulicos Para a utilizao dos potenciais hidrulicos, legislao especfica prev: 164/ (i) concesso: (a) mediante licitao, para aproveitamento de potencial superior a 1.000 kW, destinado a servio pblico e produo independente de energia eltrica. 165/ Nesta produo, h outorga mediante contrato de concesso de uso de bem pblico, na forma da lei; 166/ e (b) de uso de bem pblico, para o aproveitamento de potencial hidrulico superior a 10.000 kW, destinado ao uso exclusivo de autoprodutor; e 167/ (ii) autorizao, para aproveitamento de potencial hidrulico superior a 1.000 kW e igual ou inferior a 30.000 kW, destinado produo independente ou autoproduo, mantidas as caractersticas de pequena central hidreltrica. 168/ O aproveitamento de potencial hidrulico igual ou inferior a 1.000 kW est dispensado de concesso, permisso ou autorizao, devendo apenas ser comunicado ao poder concedente. 169/ Na privatizao de empresa detentora de concesso ou autorizao de energia eltrica, com alterao do regime de explorao estabelecida no respectivo edital, vedada qualquer forma de garantia ou prioridade sobre o uso da gua da bacia hidrogrfica, salvo nas condies definidas em ato conjunto dos Ministros de Estado das Minas e Energia e do Meio Ambiente, em articulao com os Estados onde se localiza a bacia hidrogrfica. 170/
159 160 161
MORAES E SILVA, Diccionrio da Lngua Portuguesa, 1922, fac-simile da 2a. ed., sub voce outorga. CALDAS AULETE, Dicionrio Contemporneo da Lngua Portuguesa, 3a. ed., 1948, sub voce outorga. BUARQUE DE HOLANDA FERREIRA, Aurlio, Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa, 2a. ed., 35a. impresso, Nova Fronteira, Rio de Janeiro, 1986, sub voce outorga. 162 POMPEU, Cid Tomanik, Autorizao ... , p. 17. 163 Resoluo CNRH n 16, de 08/05/2001. 164 Lei n 9.074, de 07/07/95. 165 Art. 13. 166 Art. 5, I e II, da Lei n 9.074, de 07/07/95. 167 Art. 5, III, da Lei n 9.074, de 07/07/95. 168 Art. 26, da Lei n 9.427, de 26/12/96, com a redao dada pelo art. 4, da Lei n 9.648, de 27/05/98. 169 Art. 8. 170 Art. 28, 3, da Lei n 9.074, de 07/07/95. Pargrafo acrescentado pelo art. 3, da Lei n 9.648, de 12/05/98.
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Os programas de desenvolvimento scio-regionais em andamento, conduzidos diretamente pela empresa e em articulao com os Estados, em reas situadas na bacia hidrogrfica onde se localizam os aproveitamentos, devem ser seguidos pelos sucessores das empresas privatizadas. 171/ As outorgas para aproveitamento dos potenciais so emitidas pela Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, ou por decreto do Presidente da Repblica. 172/ Para a licitao de potenciais, em corpos de gua do domnio da Unio, a Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL deve obter previamente, da ANA, declarao de disponibilidade hdrica. Se o potencial estiver localizado em corpo de gua do domnio estadual ou do Distrito Federal, a declarao dever ser obtida junto respectiva entidade gestora. Outorgada a concesso ou autorizao de uso do potencial, a declarao ser transformada, automaticamente, pelo outorgante, em outorga de direito de uso do recurso hdrico. 173/ A declarao deve obedecer as disposies da lei, 174/ ou seja, estar condicionada s prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hdricos, respeitar a classe em que estiver enquadrado o corpo de gua e a manuteno de condies adequadas ao transporte aqavirio e preservar o uso mltiplo das guas. As declaraes sero fornecidas em prazos a serem regulamentados por decreto do Presidente da Repblica. 175 / A ANA pode emitir outorgas preventivas de recursos hdricos, com a finalidade de declarar a disponibilidade de gua, para os usos requeridos. Tais outorgas no conferem direito de uso e se destinam a reservar a vazo passvel de outorga, para possibilitar aos investidores o planejamento do empreendimento. O prazo da outorga deve levar em conta a complexidade do planejamento de empreendimentos que necessitem desses recursos. 176/ A introduo da expresso outorga preventiva, com a devida vnia, infeliz, pois, alm de, por si, nada dizer, no outra coisa que aquilo que, no Direito de guas, chamado de reserva de gua, como, alis foi utilizado, pela mesma lei, no tocante a servios pblicos. A ANA e a ANEEL devem emitir resoluo conjunta, estabelecendo, em carter temporrio, e em regime de transio, os procedimentos a serem adotados para emisso de declaraes de reserva de disponibilidade hdrica e de outorga de direito de uso de recursos hdricos, para fins de licitao da explorao do potencial hidrulico. 177/ Aproveitamento timo todo potencial definido, em sua concepo global, pelo melhor eixo do barramento, arranjo fsico geral, nveis de gua operativos, reservatrios e potncia, integrante da alternativa escolhida para diviso de quedas de uma bacia
171 172 173 174 175 176 177
Art. 28, 4, da Lei n 9.074, de 07/07/95. Pargrafo acrescentado pelo art. 3, da Lei n 9.648, de 12/05/98. Art. 26, da Lei n 9.427, de 26/12/1996, com a redao dada pelo art. 4, da Lei n 9.648, de 27/05/1998. Art. 7 e , da Lei n 9.984, de 17/07/2000. Art. 13, da Lei n 9.433, de 1997. Arts. 5, 4, e 7, 1 a 3. Art. 6, 1 e 2. Art. 23, do Dec. n 3.692, de 19/12/2000.
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hidrogrfica. 178/ Sem a sua definio, nenhum aproveitamento pode ser licitado pelo poder concedente. 179/ A revogao das outorgas que envolvam servios pblicos deve ser examinada em cada caso. Veja-se, por exemplo, a impraticabilidade da revogao das concesses de direito de uso de gua destinada ao abastecimento pblico. Como, geralmente, os servios pblicos usurios de recursos hdricos so regidos por contratos de concesso, os direitos e obrigaes do concessionrio esto neles estabelecidos. Se no houver descumprimento por parte deste, qualquer medida que rompa o equilbrio econmicofinanceiro do contrato dever proporcionar-lhe a respectiva indenizao. As outorgas, mesmo discricionrias em sua emisso, depois de conferidas, costumam gerar direitos para o outorgado, durante a sua vigncia. 4.1.7 A travessia de corpos de gua por linhas de transmisso Alm dos aspectos tcnicos abrangidos pela matria, a travessia sobre reservatrios e cursos de gua, por linhas de transmisso de energia eltrica envolve aspectos jurdicos que devem ser observados, tanto pelos concessionrios dos servios de energia, como pelos proprietrios de reservatrios e titulares do domnio de corpos de gua, em especial no caso de reservatrios destinados a abastecimento pblico e irrigao, uma vez que estes ltimos, em geral, no esto subordinados s mesmas autoridades que autorizam a implantao das linhas. 180/ 4.1.8 A reserva de gua O instituto da reserva de gua um dos instrumentos utilizados pela Administrao na gesto dos recursos hdricos. Aplicvel em todas as situaes que o poder pblico entender conveniente, o seu emprego tem sido mais comum no campo da produo de energia hidroeltrica. O fato desta forma de utilizao da gua vir a concorrer com inmeras outras fez surgir, com caractersticas prprias, o instituto da reserva de gua, determinada pelo poder pblico quando da concesso ou autorizao para a produo de energia hidrulica. Pode-se afirmar que a gerao de energia eltrica, mediante o aproveitamento das guas sob a ao da gravidade, em quedas naturais ou artificiais, data praticamente do sculo XIX, quando foi recebida com grande entusiasmo, por proporcionar economia de carvo, principalmente em pases como a Frana, que o importava da Inglaterra, Alemanha e Blgica. Em conseqncia dessa substituio, a energia hidroeltrica passou a ser denominada de huille blanche. As autoridades administradoras das guas podem, desde que previstas em lei ou em decorrncia de lei, instituir reservas em outras situaes.
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Art. 5, 3, da Lei n 9.074, de 07/07/1995. Art. 5, 2, da Lei n 9.074, de 07/07/1995. POMPEU, Cid Tomanik, Os reservatrios de gua e as Linhas de Transmisso, Revista DAE n 102, SP, 1975, p. 68-
72.
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4.1.8.1
O conceito de reserva de gua
Reserva de gua pode ser conceituada como obrigao de manter disposio do poder pblico, ou de um uso previsto, certo volume de gua, ou de se abster de utilizar guas previamente declaradas reservadas. A destinao dessas guas varia de uma legislao para outra. Em alguns pases, inteiramente colocada disposio dos servios pblicos; em outros, destina-se aos ribeirinhos ou a usos configurados em planos ou programas de aproveitamento de recursos hdricos. O poder conferido Administrao, para instituir reservas de gua, encontrado nas atuais legislaes, nada mais do que o resultado da evoluo do Direito de guas. Para o seu perfeito entendimento, vital o exame da evoluo da teoria jurdica das guas pblicas atravs dos tempos. 4.1.8.2 As guas pblicas na histria No direito romano, era pblico o curso de gua que tivesse certa grandeza, corresse perenemente e fosse tal que pudesse atender no a uma ou algumas pessoas, mas ao pblico, condies essas apuradas pelo depoimento dos vizinhos, dos habitantes da regio. A publicidade das guas estava, ainda, alicerada na perenidade, e o prprio conceito de rio independia da sua origem ou formao, mas baseava-se, sobretudo, na grandeza do curso. Os lagos, as lagoas, fontes e os canais artificiais no tinham caracterstica expressa, presumindo-se pblicos os localizados em lugares pblicos e privados os existentes em terrenos particulares. 181/ Na Idade Mdia, a teoria jurdica da gua bastante incerta e imprecisa, por no serem encontrados elementos suficientes para reconstru-la. A propriedade patrimonial do prncipe foi afirmada sobre todas as coisas pblicas e, conseqentemente, sobre as guas pblicas. Na prtica, porm, manifestou-se esse poder sobre as coisas de maior importncia, naquelas em que aplicava o prncipe a sua autoridade, para impedir o abuso e a usurpao por parte dos particulares. Assim, mesmo quando destinados ao uso pblico, os maiores cursos de gua eram, na verdade, patrimnio do prncipe, enquanto tal regime interessasse vida econmica da regio. Com isso, o princpio de que os rios, como coisas, pertenciam ao povo e eram destinados ao seu uso, estabelecido na legislao romana, sofreu profunda modificao, pois passaram a constituir propriedade do prncipe. 182/ Foi Clodoveu, rei dos Francos, que, de acordo com o resultado do Conclio de Orleans, no ano de 515, invocou o direito de propriedade sobre todas as correntes de gua. A seguir, acentuou-se a confuso entre o direito de soberania e o direito de
POMPEU, Cid Tomanik, Regime Jurdico da Concesso de Uso das guas Pblicas, Revista de Direito Pblico - RDP, jul/set 1972, vol. 21, Ed. RT, p. 160-173. 182 POMPEU, Cid Tomanik, Regime Jurdico da Concesso .... p. 164.
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propriedade, e os reis que se seguiram dispuseram das guas como coisa de seu patrimnio. Sob Carlos Magno, os condes e vigrios ficaram encarregados dos poderes jurisdicional e de polcia sobre as guas. Nesse perodo, as guas passaram para os senhores feudais como coisa de sua absoluta e plena propriedade, assenhoreando-se eles no s da maior parte dos cursos navegveis e flutuveis, como, tambm, dos que no possuam essa caracterstica. Houve, inclusive, quem afirmasse que, nesse perodo, o regime das guas pblicas era, em certo sentido, privado. Perdeu-se a memria do antigo direito romano, de que a tutela da gua era confiada aos cidados e, em substituio teoria justineanea do livre uso das coisas pblicas por todos os cidados, surgiu a teoria feudal, da propriedade patrimonial da coisa em favor do prncipe. Na Frana, Luiz XIV, em Ordenana de 1669, declarou que todos os cursos de gua navegveis faziam parte do domnio da Coroa, a despeito dos ttulos e possesses em contrrio, firmando-se, a partir da, a distino na relao de propriedade das coisas que o rei possua como soberano, tais como as guas pblicas, as estradas e os portos, e aquelas que dispunha em seu domnio privado. Por fora do direito consuetudinrio, predominava naquele pas a distino do direito romano, de guas pblicas e privadas. Nem todos os cursos, entretanto, eram considerados como da Coroa ou do soberano, pois, distinguiam-se os rios dos riachos e estes eram atribudos aos proprietrios privados, como acessrios de fundo. 183/ Na Itlia, mesmo antes que na Frana, Frederico Barba-Roxa havia declarado que os rios navegveis e aqueles pelos quais outros se tornavam navegveis faziam parte dos bens da Coroa. Posteriormente, com o reflorir do direito romano na obra dos glosadores, houve notvel alterao no campo das guas, com a revigorao do princpio de que todos tm direito s coisas pblicas. Em decorrncia, a coisa pblica, que fora patrimnio do prncipe, passou a ser considerada patrimnio da Coroa e, posteriormente, do Estado. 184 / Os critrios para considerar pblica uma corrente variam at hoje, de um pas para outro, conforme a tradio do direito nele aplicado. Uns adotam a navegabilidade e a flutuabilidade, outros o uso pblico e outros, tendo em vista principalmente a escassez do lquido, publicizam todas as guas, como foi o caso do Brasil, na Constituio Federal de 1988. 4.1.8.3 A legislao No anteprojeto de Cdigo de guas adotado pela Subcomisso Legislativa presidida por ALFREDO VALLADO, em 16 de junho de 1933, a reserva de gua, pelos concessionrios dos servios de energia eltrica, destinava-se aos servios pblicos da Unio, dos Estados e Municpios ribeirinhos e, ainda, aos consrcios administrativos.
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POMPEU, Cid Tomanik, Regime Jurdico da Concesso ..., p. 165. POMPEU, Cid Tomanik, Regime Jurdico da Concesso ..., p. 165.
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O anteprojeto, nos artigos 179 a 181 dispunha: "Art. 179 - O concessionrio fica obrigado: (...) 2) a reservar uma frao da descarga da gua ou da energia produzida, em proveito dos servios pblicos da Unio, dos Estados e Municpios ribeirinhos, bem como dos consrcios administrativos. Consideram-se ribeirinhos, os Estados ou Municpios sobre o territrio dos quais se estenda a seo do curso da gua cuja energia concedida e se achem situadas as obras hidrulicas da queda, desde a extremidade superior do rebojo da represa at a sada do canal de fuga." (...)"Art. 180 - As reservas de gua e de energia, a que se refere o artigo anterior, sero entregues aos beneficirios; a da gua, no canal de aduo ou no rebojo da descarga da barragem; a da energia nos limites da usina. Art. 181 - A constituio e as condies de utilizao das reservas em gua, sero fixadas de acordo com as exigncias das circunstncias locais, no devendo, porm, a derivao entravar seriamente a explorao da usina e respeitando-se, no que for aplicvel, as normas do artigo seguinte sobre as reservas em energia." No Cdigo de guas, a matria foi disciplinada de forma mais restrita, suprimindo-se a reserva em favor dos consrcios administrativos, bem como o detalhamento das reservas. 185/ O Cdigo, nos artigos 153 a 155 estatui: "Art. 153 - O concessionrio obriga-se: (...) e) a reservar uma frao da descarga d'gua, ou a energia correspondente a uma frao da potncia concedida, em proveito dos servios pblicos da Unio, dos Estados ou dos Municpios. Art. 154 - As reservas de gua e de energia no podero privar a usina de mais de 30% da energia de que ela disponha. Art. 155 - As reservas de gua e de energia a que se refere o artigo anterior sero entregues aos beneficirios; as de gua, na entrada do canal de aduo ou na sada do canal de descarga e as de energia, nos bornes da usina." A entrega da reserva de gua foi regulada por decreto posterior, nos seguintes termos: "Art. 1 - Independentemente da assinatura de novos contratos ou da reviso dos existentes, o Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica poder determinar, quando julgar necessrio ou conveniente, e sem prejuzo de outras atribuies previstas em lei: (...) b) as reservas de gua e de energia a serem entregues ao Poder Pblico de acordo com os artigos 153, letra "e" e 155 do Cdigo de guas, inclusive sua partilha e remunerao correspondente; c) a entrega das reservas de gua e energia no ponto que for fixado de acordo com o artigo 155 do Cdigo de guas (redao dada pelo artigo 2, do Decreto-Lei n 3.763, de 25 de outubro de 1941). (...)Art. 16 - Para efeito do disposto nas alneas "b" e "c" do artigo 1 deste decreto-lei, o Governo Federal, uma vez determinados a descarga d'gua a ser reservada e o local em que ela deve ser entregue, estipular, para cada caso, e a cada empresa, o prazo para a sua entrega. Art. 17 - O no cumprimento do disposto no artigo anterior, na forma e prazo estipulados, ser tido como crime contra a ordem social e, como tal, classificado no art. 18 da Lei n 38, de 4 de abril de 1935, ficando os responsveis pela administrao da empresa infratora sujeitos s penas cominadas quele, sendo que o processo respectivo ser iniciado mediante entrega, ao Tribunal competente, do auto de flagrante de que trata o art. 41 daquela lei. " 186/
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Dec. n 24.643, de 10/07/1934, mantido e modificado pelo Decreto-Lei n 852, de 11/11/1938. Decreto-Lei n 1.345, de 14/071939, modificado pelo Decreto-Lei n 3.763, de 25/10/1941.
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O Regulamento dos servios de energia eltrica cuida da reserva de gua, assim dispondo nos artigos 105 e 106: 187/ "Art. 105 - As reservas de gua e de energia no podero privar a usina de mais do que 30% da energia de que ela disponha. Art. 106 As reservas de gua e de energia a que se refere o artigo anterior sero entregues aos beneficirios:a) as de gua, na entrada do canal de aduo ou na sada do canal de descarga; (...) 2 Sero estipuladas nos contratos as condies de exigibilidade das reservas, as hipteses de no exigncia, de exigncia e de aviso prvio. (...) 6 Independentemente da assinatura dos contratos ou da reviso dos existentes, o C.N.A.E.E. pode determinar as reservas de gua e ordenar a sua entrega de acordo com o ponto escolhido. 7 Determinada a reserva d'gua e o local em que ela deve ser entregue, o C.N.A.E.E. estipular, em cada caso e a cada empresa, o prazo de sua entrega." Com a extino do Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica, suas atribuies passaram a ser exercidas pelo Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica - DNAEE, hoje substitudo pela ANEEL. 188/ Tendo em vista que a Unio legisla privativamente sobre guas e energia, e que a explorao dos potenciais de energia hidrulica depende de concesso ou autorizao federal, na forma da lei, pode-se dizer que os caudais necessrios sua efetivao esto, de algum modo, reservados para esse aproveitamento, diretamente ou mediante outorga da Unio. 189/ V - O DIREITO AMBIENTAL 5.1 OS ANTECEDENTES DO DIREITO AMBIENTAL 5.1.1 A legislao com repercusso ambiental No campo do Direito, a moderna doutrina faz ntida distino entre legislao com repercusso ambiental e legislao ambiental e, finalmente, Direito Ambiental. 190/ Legislao com repercusso ambiental aquela cujo bem jurdico que se objetiva proteger no o ambiente, como um todo, mas especificamente outros, como a propriedade, a sade pblica, determinados recursos naturais e assim por diante. Normas nesse sentido sempre existiram, conforme se verifica no direito de vizinhana (abertura de poos, uso de guas, iluminao), na legislao sanitria e de sade pblica (qualidade do ar, da gua, uso do solo) e na proteo a determinados recursos naturais mais utilizados pelo homem (guas, caa, pesca, florestas, minas, e outros), com a edio das respectivas leis ou at de Cdigos. Nesse tipo de legislao, a evoluo ocorreu no sentido de, primeiramente, serem regulados os usos individuais dos recursos naturais. A lei disciplinava a relao entre indivduos em funo dos bens a serem entre eles repartidos, como nos casos de perfurao de poos, utilizao de guas comuns e iluminao. O crescimento das populaes e a intensificao dos usos individuais fizeram com que a proteo jurdica
Aprovado pelo Dec. n 41.019, de 26/02/1957. Decreto-Lei n 689, de 18/07/1969. Art. 22, IV, da Constituio Federal. 190 POMPEU, Cid Tomanik, Legislao Ambiental Brasileira, Direito Nuclear, Revista da Associao Brasileira de Direito Nuclear, n 3, jan/jul 1981, RJ, p. 107-113 ; CABES VI, ABES, 1981, RJ, p. 387-389.
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se voltasse para os recursos naturais objeto de maior utilizao por parte do homem. Surgiram as leis de guas, de pesca, de florestas, de minas, etc. Em decorrncia desse entendimento, o controle da qualidade da gua, do solo, da atmosfera e mesmo do meio urbano esteve, durante muito tempo, confiado s leis de proteo da sade, pois o bem jurdico que se objetivava defender era a sade humana e no o recurso natural, como componente do meio ambiente. 5.1.2 A legislao ambiental A expresso legislao ambiental pode ser entendida como conjunto de normas jurdicas que reconhecem o ambiente como o bem jurdico a ser protegido. Excetuados alguns casos isolados, na maioria dos pases, nasceu ela aps a Conferncia de Estocolmo sobre o Meio Ambiente, realizada pelas Naes Unidas, em 1972. A partir da, houve completa alterao de enfoque, sendo pacficos o entendimento e a preocupao no sentido de reconhecer a interdependncia entre os principais recursos naturais e o ambiente. Observe-se que a necessidade de uma legislao ambiental nacional e mesmo o reconhecimento da apario de um Direito Ambiental ocorreram, em termos de consenso, primeiramente a nvel internacional, nas Naes Unidas, para, depois, propagarem-se pelo mundo. Foi na dcada de 70, que quase todos os pases passaram a promulgar leis de carter ambiental e a instituir rgos especficos para aplic-las. 5.1.3 O Direito Ambiental vlido afirmar que, a partir de 1972, em Estocolmo, nasceu um ramo do Direito Pblico denominado Direito Ambiental, que pode ser conceituado como conjunto de princpios e normas jurdicas que tem no ambiente o seu objeto final. Nesse novo ramo estariam includas tanto as normas encontradas na legislao com repercusses ambientais, como na ambiental. As primeiras constituem o Direito Ambiental material e as segundas o formal. 5.1.4 A evoluo legislativa brasileira Como os demais pases, o Brasil teve inicialmente legislao com repercusso ambiental, que objetivava disciplinar as relaes entre os indivduos, proteger a sua sade e regular a repartio dos recursos naturais mais utilizados. Exemplos disso so encontrados na legislao sanitria, que, mesmo quando se referia qualidade da gua, do ar, do solo e do meio urbano, visava a proteger a sade do indivduo e no os recursos naturais. Veja-se que o Cdigo Civil, 191/ no direito de vizinhana, regula as relaes individuais sobre a propriedade, e os Cdigos de guas, de Minerao, Florestal, e de Pesca so exemplos de leis com o objetivo de proteger os recursos naturais mais intensamente utilizados pelo homem, e no o ambiente em si. O Plano Nacional de Desenvolvimento (PND-I) deu mais nfase ao desenvolvimento econmico-social do que ao meio ambiente. 192/
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Arts. 554/588. Lei n 5.727/1971.
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Em 1973, com a criao da Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA, 193/ comeou a surgir no Brasil uma legislao ambiental, apoiada, posteriormente, no II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND-II), que, coerentemente com o esprito da dcada, deu grande nfase ao controle da qualidade ambiental. 194/ Posteriormente, a Constituio de 1988 incorporou ao seu texto disposies sobre a proteo do meio ambiente. 195/ PARTE II VI - A LEGISLAO BRASILEIRA 6.1 O CDIGO DE GUAS E A LEGISLAO SUPLETIVA E COMPLEMENTAR 6.1.1 A situao no Brasil antes do Cdigo de guas O regime das guas pblicas no Brasil teve duas fases diferentes: (i) a primeira, antecedente Constituio do Imprio, e (ii) a segunda, posterior a ela. Na primeira fase, duas situaes diversas se apresentaram: (a) a anterior ao Alvar de 1804, aplicado ao Brasil pelo de 1819; e (b) a posterior a ele. 196/ Pelas Ordenaes do Reino, os rios navegveis e os de que se faziam os navegveis, que eram caudais e corriam todo o tempo, pertenciam aos direitos reais. 197/ A utilizao de suas guas dependia de concesso rgia. Tendo em vista que, contra essa prerrogativa da coroa, havia constantes reaes, o Alvar de 1804 veio consagrar a situao de fato existente, no sentido da livre derivao das guas dos rios e ribeiros, que podiam ser feitas por particulares, por canais ou levadas, em benefcio da agricultura e da indstria. Com fundamento neste ato, podia-se adquirir o direito ao uso das guas pela pr-ocupao, o que ocasionou grandes abusos, que obrigaram as autoridades administrativas a mandar demolir pesqueiros, nasceiros e audes, construdos s margens dos rios navegveis, em prejuzo do servio pblico. As Ordenaes silenciavam a respeito dos rios no navegveis e que no eram caudais, que concorressem para que outro fosse navegvel. 198/ Com a promulgao da Constituio do Imprio, as Ordenaes tornaram-se inaplicveis no Brasil e os direitos e as prerrogativas da Coroa passaram a ser por ela definidos. Os direitos reais foram transferidos para o domnio nacional. O Alvar de 1804, todavia, continuou em vigor at o advento do Cdigo de guas. 6.1.2 O Cdigo de guas, de 1934 Considerando que o uso das guas no Pas vinha sendo regido por legislao obsoleta, em desacordo com as necessidades e interesses da coletividade nacional; que
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Dec. n 73.030, de 30/10/1973. Lei n 6.151/1974. POMPEU, Cid Tomanik. Proteo do Ambiente e Constituio, O Estado de So Paulo, 09/06/1985, So Paulo, SP, p. VALLADO, Alfredo - Direito das guas, Emp. Graphica da "Revista dos Tribunais", 1931, p. 23. Ordenaes, L. II, Ttulo 26, 8. LOBO, Mrio Tavarela. Manual do Direito de guas, vol. I, Coimbra, Coimbra Editora Ltda., 1989, p. 23-28.
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esse estado de coisas precisava ser modificado, para se adotar legislao adequada que permitisse, de acordo com as tendncias da poca, o controle e o incentivo do aproveitamento industrial das guas; em especial da energia hidrulica que exigia medidas que facilitassem e garantisse o seu aproveitamento racional; e, considerando que, com a reforma por que haviam passado os servios afetos ao Ministrio da Agricultura, o Governo estava aparelhado, por seus rgos competentes, a ministrar assistncia tcnica e material, indispensvel consecuo daqueles objetivos, o Governo Provisrio decretou o Cdigo de guas. Objeto de decreto de 10/07/34, 199/ o Cdigo de guas foi publicado no dia 20, do mesmo ms e ano. No dia 16, houve a promulgao da Constituio de 1934, com a qual era ele compatvel. Posteriormente, em 11/11/38, houve sua adaptao s normas e aos objetivos da Constituio de 1937, sendo alterado e mantido por decreto-lei. 200/ Para distinguir as guas pblicas de uso comum das demais, 201/ e para definir o domnio das margens e leitos, o Cdigo utilizou os conceitos de navegabilidade e flutuabilidade. 202/ Como j mencionado, considerado navegvel, para os efeitos da classificao federal, o curso de gua no qual, plenissimo flumine, isto , coberto todo o lveo, seja possvel a navegao por embarcaes de qualquer natureza, inclusive jangadas, em trecho no inferior sua largura. Para os mesmos efeitos, navegvel o lago ou a lagoa que, em guas mdias, permita a navegao, em iguais condies, num trecho qualquer de sua superfcie. 203/ Flutuvel o curso que, em guas mdias, possvel o transporte de achas de lenha, por flutuao, num trecho de comprimento igual ou superior a cinqenta vezes a largura mdia do curso no trecho. 204/ Com a publicizao das guas pela Constituio de 1988, os conceitos de navegabilidade e flutuabilidade passaram a ser teis apenas para definir o domnio dos leitos e das margens daquelas guas, uma vez que os dos demais corpos de gua, que eram particulares, assim permanecem, pois no foram tornados pblicos. O Cdigo de guas assegura o uso gratuito de qualquer corrente ou nascente de gua, para as primeiras necessidades da vida, se houver caminho que a torne acessvel.205/ Se no houver, os proprietrios marginais no podem impedir que seus vizinhos delas se aproveitem para aquele fim, contanto que sejam indenizados do prejuzo que sofrerem com o trnsito pelos seus prdios.206/ Se os vizinhos puderem haver gua de outra parte, sem grande incmodo ou dificuldade, esta servido no facultada pelo Cdigo.207/ O direito servido no prescreve, mas cessa logo que as pessoas possam haver da gua que carecem, sem grande dificuldade ou incmodo. 208/ Segundo o Cdigo, as derivaes deveriam ser outorgadas mediante concesso administrativa, para os casos de utilidade pblica, e de autorizao administrativa, nos
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Dec. n 24.643, de 10/07/34. Decreto-Lei n 852, de 11/11/38. Art. 2, "b". Art. 9, 11, 2, 12 e 14. Art. 6, do Decreto-Lei n 2.281, de 05/06/40. Art. 6, pargrafo nico, do Decreto-Lei n 2.281, de 05/06/40. Art. 34. Art. 35. Art. 35, 1. Art. 35, 2.
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demais casos. 209/ Hoje, tendo em vista a lei que criou a ANA, abstrados os potenciais hidrulicos, o instrumento de outorga, a ser utilizado por aquela autarquia, a autorizao administrativa. 210/ Esta matria precisa ser revista, relativamente regio semi-rida, onde qualquer derivao pode ser significativa. Esto sujeitos outorga do Poder Pblico os direitos dos seguintes usos: (i) derivao; (ii) extrao de gua de aqfero; e (iii) usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade do corpo de gua. 211/ Independem de outorga: (i) os usos de gua para a satisfao das necessidades de pequenos ncleos populacionais, distribudos no meio rural; (ii) as derivaes e captaes consideradas insignificantes; e (iii) as acumulaes consideradas insignificantes. 212/ As outorgas para derivao de guas que no se destinem produo de energia hidreltrica so dadas pelo respectivo titular do domnio, hoje Unio, Estados e Distrito Federal. 213/ 6.1.3 A derivao de guas pblicas de uso comum, no Cdigo de guas O Anteprojeto de Cdigo de guas, elaborado por ALFREDO VALLADO, revisto por Comisso Especial em 1917, e aprovado pela Cmara, sem emendas, em 1920, mas sem prosseguimento, seguindo a teoria francesa, previa concesso administrativa, para a derivao de guas pblicas, 214/ e autorizao administrativa para o aproveitamento das guas particulares. / 215 A distino entre os institutos da autorizao e da concesso administrativas nascera na Frana, pela necessidade de conciliar a interpretao do Cdigo Civil 216/ com as leis administrativas. Uma vez que os cursos de gua navegveis e aptos ao transporte haviam sido declarados dominiais, ou seja, do domnio pblico, 217/ os ribeirinhos passaram a ter direito de uso sobre os cursos no navegveis e no aptos ao transporte. Em decorrncia, para tutela do regime dessas guas, foi construda uma teoria sobre aquele uso, distinguindo-se a concesso, para os cursos navegveis e aptos ao transporte, que criam para o concessionrio o direito de represar guas ou de implantar estabelecimentos, da autorizao, dada aos ribeirinhos para o uso das guas no navegveis e inaptas ao transporte. A autorizao no criava o direito do interessado, que decorria do Cdigo Civil, 218/ mas somente autorizava o exerccio de tal direito, declarando que a implantao do estabelecimento ou a derivao das guas pretendida no impedia o bom regime destas. 219/
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Arts. 43 e segs. Art. 4, da Lei n 9.984, de 17/07/2000. Art. 12, I, II e V, da Lei n 9.433, de 08/01/97. Art. 12, 1, da Lei n 9.433, de 08/01/97. Art. 62, do Cdigo de guas. Art. 36. Art. 62. Art. 644. Art. 538. Art. 644. POMPEU, Cid Tomanik - Autorizao ... p. 66.
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Embora originada na Frana, no campo das guas, essa doutrina no foi reproduzida pelos autores daquele pas, mas estendeu-se para a Blgica e para a Itlia, seguida, em especial, pelos autores clssicos italianos. No Brasil, a repercusso da distino entre os institutos da concesso e da autorizao administrativas, encontrada nestes ltimos, fez com que muitos a atribussem a autor italiano. 220/ O Cdigo de guas, de 1934, todavia, em sua verso final, afastou-se daquela orientao. Em vez de separar a aplicao dos institutos segundo a natureza jurdica da gua, adotou o critrio da finalidade de uso, como segue: (i) para fim de utilidade pblica: concesso administrativa; (ii) para outras finalidades: autorizao 221 administrativa. / Manteve-se, entretanto, fiel a ela no tocante s guas comuns e s particulares. 222/ Para as guas pblicas de uso comum, estatui: "as guas pblicas no podem ser derivadas para as aplicaes da agricultura, da indstria e da higiene, sem a existncia de concesso administrativa, no caso de utilidade pblica e, no se verificando esta, de autorizao administrativa, que ser dispensada, todavia, na hiptese de derivaes insignificantes." 223/ Estas derivaes foram dispensadas de autorizao administrativa, mas no de concesso, ou seja, quando destinadas a fim de utilidade pblica. As derivaes insignificantes de guas do domnio da Unio foram posteriormente disciplinadas mediante Portaria do Ministro das Minas e Energia, para as quais instituiu a permisso administrativa, 224/ inaplicvel a partir da Lei n 9.433, de 08/01/97, que as declarou independentes de outorga. 225/ Segundo o Cdigo, somente as autorizaes no conferem, em hiptese alguma, delegao de poder pblico ao seu titular. 226/ Nas concesses, a delegao pode ocorrer ou no, pois so outorgadas para fins de utilidade pblica, em geral, para a prestao de servios pblicos. Se a outorga da prestao do servio for proveniente do titular do domnio da gua, poder abranger a sua utilizao. No ocorrendo tal hiptese, e inexistindo disposio constitucional a respeito, como em relao aos potenciais de energia hidrulica, 227/ haver necessidade de duas outorgas, uma do titular do servio pblico concedido e outra do titular do domnio sobre a gua. Nessa situao est o abastecimento pblico de gua, no qual o titular do servio, o poder concedente, em regra o Municpio, e as guas, pela Constituio Federal, so do domnio dos Estados ou da Unio e no daquele. Em tais casos, a concesso ser do direito de uso da gua, outorgada pelo Estado ou pela Unio, e no importar em delegao. vista disso, foi oportuno o veto presidencial ao dispositivo da Lei n 9.433/97 / segundo o qual as outorgas, sem exceo, no conferiam delegao, uma vez que os potenciais de energia hidrulica esto includos entre as outorgas previstas naquela lei.
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RANELLETTI, Oreste - Teori degli Atti Amministrativi Speciali, Milo, Dott. Giuffr, 1945, p. 21-22. Art. 43 e segs. Art. 68, a e b. Art. 43. Portaria n 468, de 31/03/78, do Ministro das Minas e Energia. Art. 12, 1, II. Art. 43, 1. Art. 176, 1, da Constituio Federal, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 6, de 15/08/95. Art. 17.
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CID TOMANIK POMPEU - Direito de guas no Brasil 229
/ Como, em conformidade com o Cdigo de guas e a legislao que regula as concesses de servios pblicos, em geral, e do setor eltrico, em especial, a outorga destas confere delegao de poder pblico, a forma genrica constante do artigo vetado estava incompatvel com o restante do ordenamento jurdico nacional sobre a matria.
O Cdigo prev concorrncia pblica para a outorga de concesso para aproveitamento das guas que se destinem a servio pblico. necessrio, entretanto, interpretar o referido texto de acordo com o direito vigente poca, sobre a distribuio de competncia entre a Unio, os Estados e Municpios, e em razo da titularidade sobre as guas pblicas. Deve-se ter presente que o termo concesso, constante do Cdigo, 230 / abrange duas espcies de concesso: (i) a concesso de servio pblico; e (ii) a concesso de direito de uso da gua. Se, por competncia legal, ao poder concedente couber prestar o servio pblico para o qual a derivao de gua necessria, haver concesso de servio, com a transferncia, temporria ou resolvel, por uma pessoa coletiva de direito pblico, de poderes que lhe competem, para outra pessoa, singular ou coletiva, pblica ou privada, a fim de que esta execute servios por sua conta e risco, mas no interesse geral. 231/ Na produo hidreltrica, por exemplo, o uso do bem pblico, ou seja, dos respectivos potenciais, est includo no objeto da concesso de servio, por ser a sua prpria essncia. 232/ Nesta hiptese que se aplicam as disposies sobre concesso mediante concorrncia, mencionadas no Cdigo. Na segunda, estaria o abastecimento de gua s populaes, por concessionria municipal, mediante derivao de guas pblicas do domnio da Unio ou do Estado. Tais disposies, portanto, devem ser interpretadas em conformidade com a realidade em que foi editado o Cdigo, quando existiam guas pblicas federais, estaduais e municipais, e a concesso para o aproveitamento estava includa na da prestao de servio, o qual, como o domnio da gua, poderia ser de qualquer dessas entidades. Sem coincidncia, ou determinao constitucional especfica, dever haver desvinculao das concesses, uma de servio e outra de uso de bem pblico gua. Segundo o Cdigo, o critrio para identificar as guas estaduais era tomando por base os municpios, 233/ da mesma forma que, para determinar as guas do domnio da Unio, serviam de referncia os Estados. 234/ Isso confirmado pelo fato das concesses e autorizaes, no destinadas produo de energia hidreltrica, serem poca outorgadas conforme o domnio sobre as guas, ou os servios pblicos a que se destinasse a derivao, de acordo com as disposies do Cdigo e das leis especiais sobre os mesmos servios. 235/ O alcance do Cdigo 236/ est hoje limitado a servios pblicos federais, como o aproveitamento energtico, disciplinados por legislao especfica. Se houver servio pblico estadual em que o aproveitamento de guas da respectiva unidade federada seja sua prpria substncia, a ele tambm se aplicar.
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Art. 12, IV. Art. 44 e pargrafo nico. CRETELLA JNIOR, Jos - Tratado de Direito Administrativo, vol. III, ... , p.121. POMPEU, Cid Tomanik - Regime Jurdico da Concesso ..., p. 172. Art. 29, II, a e b. Art. 29, I, e e f. Art. 62. Art. 44.
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Ao estatuir que em toda a concesso se estipular, sempre, a clusula de ressalva dos direitos de terceiros, 237/ o Cdigo visa a resguardar a Administrao concedente de eventuais prejuzos que a outorga da concesso possa causar a estes. Em virtude da ressalva, se houver, ao novo concessionrio caber com eles arcar. Salvo os casos de uso para as primeiras necessidades da vida, a navegao que se preste ao comrcio somente pode ser preterida no caso de lei especial que o permita, para atender ao interesse pblico. O Cdigo de guas estatui no sentido de que a "concesso, como a autorizao, deve ser feita sem prejuzo da navegao, salvo no caso de uso para as primeiras necessidades da vida e no de lei especial que, atendendo a superior interesse pblico, o permita." Alm dos casos acima previstos, "se o interesse pblico superior o exigir, a navegao poder ser preterida sempre que ela no sirva efetivamente ao comrcio. 238/ As disposies do Cdigo, no sentido de que as guas destinadas a um fim no podem ser aplicadas a outro diverso, sem nova concesso, 239/ permanecem vlidas, devendo ser interpretadas levando-se em considerao, em especial, os usos mltiplos, hoje bastante difundidos e previstos em lei. 240/ 6.1.4 O Cdigo de guas e as Constituies e leis posteriores Em 1946, a Constituio declarou inclurem-se entre os bens dos Estados os lagos e rios em terrenos do seu domnio e os que tivessem nascente e foz no territrio estadual. 241/ Com isso, deixaram de existir, no guas municipais, mas os rios municipais, previstos no Cdigo. 242/ A Constituio de 1967 conservou a situao existente. A Constituio de 1988 efetuou profundas modificaes no domnio hdrico anterior. Embora haja mantido as disposies relativas s guas da Unio, em relao aos Estados, ao dispor inclurem-se entre os seus bens "as guas superficiais e subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio", 243/ praticamente abrangeu todas as demais guas, exceto as atribudas quela, pelo mesmo texto constitucional. 244/ Com isso, tornaram-se inaplicveis quase todas as disposies do Cdigo relativas s guas municipais, s comuns e s particulares. 245/ 6.1.5 A Lei n 6.662, de 1979 - Poltica Nacional de Irrigao e Regulamento Em 1979, foi promulgada lei sobre a Poltica Nacional de Irrigao,246/ com o objetivo de aproveitar racionalmente os recursos de gua e solos, para implantao e
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Art. 45. Art. 48, "a" e "b" e pargrafo nico. Art. 49. Art. 13, pargrafo nico, da Lei n 9.433/97. Art. 35. Art. 29, III. Art. 26, I. Art. 20, III. Arts. 7, 8, 68 a 95. Lei n 6.662, de 25/06/79.
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desenvolvimento da agricultura irrigada.247/ Para fins de irrigao, o aproveitamento de guas e solos rege-se por suas disposies e, no que couber, pela legislao sobre guas.248/ Apesar de disciplinar a utilizao de guas pblicas, superficiais ou subterrneas, para fins de irrigao, seu alcance hoje somente abrange as guas superficiais do domnio da Unio, pois esta no pode dispor a respeito de guas do domnio estadual, entre as quais esto as subterrneas.249/ Em termos de outorga, declara que o uso das guas pblicas para irrigao e atividades decorrentes depende de prvia concesso ou autorizao, poca outorgadas pelo Ministrio do Interior.250/ As outorgas extinguem-se nas seguintes hipteses: (i) abandono ou renncia, de forma expressa ou tcita, do concessionrio ou autorizado; (ii) inadimplemento; (iii) caducidade; (iv) poluio ou salinizao das guas, com prejuzos de terceiros; (v) a critrio do rgo ou entidade pblica, quando considerar o uso da gua inadequado para atender s finalidades scio-econmicas do projeto de irrigao; (vi) dissoluo ou insolvncia da entidade concessionria ou autorizada; e (vii) encampao. 251/ O regulamento da lei 252/ classifica as guas superficiais destinadas irrigao e atividades decorrentes em permanentes e eventuais, sendo: (i) permanentes as guas pblicas que correspondem vazo mnima do rio em todas as estaes do ano; e (ii) eventuais as excedentes da vazo mnima.253/ Afastando-se dos critrios estabelecidos no Cdigo de guas, para derivao de guas pblicas de uso comum,254/ estatui que o uso das guas pblicas para irrigao e atividades decorrentes, por pessoas fsicas ou jurdicas, dependia de prvia concesso ou autorizao.255/ A concesso seria outorgada para derivar guas pblicas permanentes, destinada a irrigao e/ou atividades decorrentes, mediante condies fixadas em contrato, de acordo com as normas regulamentares.256/ A autorizao seria outorgada para a utilizao de guas pblicas eventuais em irrigao e/ou atividades decorrentes, mediante condies previstas no Regulamento.257/ Em razo da dificuldade de conhecer a disponibilidade das guas permanentes e das eventuais, foram outorgadas apenas autorizaes para derivao das guas. 258/ Tendo em vista que aquele conhecimento, em todo territrio nacional, ser bastante complexo, o regulamento poderia ter se limitado a utilizar o instituto da autorizao administrativa, ficando, com isso, compatvel com o Cdigo de guas. 259/
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Art. 1. Art. 2. Art. 19. Art. 20. Art. 22, I a VII. Dec. n 89.496, de 29/03/84. Art. 22, I e II. Art. 43 e segs. Art. 23. Art. 23, 1. Art. 23, 2. Art. 23, 3. POMPEU, Cid Tomanik, guas Doces no Direito Brasileiro, em guas Doces no Brasil ..., p. 6-7 e segs.
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Tais disposies do Regulamento, aprovado por decreto, nem deveriam ser aplicadas, por contrariarem as formas de outorga preconizadas para derivao pelo Cdigo, 260/ que tem fora de lei. 261/ Com a edio da Lei n 9.984, de 2000, criadora da ANA, as outorgas, por parte da Unio, devem ser feitas apenas pelo instituto da autorizao administrativa. 6.1.6 A Lei n 9.433, de 1997 - Poltica e Sistema Nacional de Recursos Hdricos Apesar de ser chamada por alguns de Lei das guas, a lei em epgrafe, com a devida vnia, no o , pois versa sobre gesto e organizao administrativas dos recursos hdricos, como est expresso em sua ementa, assim redigida: Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, regulamenta o inciso XIX, do art. 21, da Constituio Federal, e altera o art. 1 da Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, que modifica a Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Em resumo, o seu surgimento se deu da seguinte forma. Em julho de 1990, o Governo Federal instituiu Grupo de Trabalho, sob a coordenao da Secretaria de Assuntos Estratgicos, da Presidncia da Repblica, para estudar o gerenciamento e a administrao dos recursos hdricos, em nvel nacional, no que se referia ao uso, conservao, proteo e ao controle da gua, e propor medidas visando ao estabelecimento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e instituio do respectivo Sistema. 262/ Participaram do Grupo representantes dos Ministrios da Marinha, das Relaes Exteriores, da Sade, da Economia, Fazenda e Planejamento, da Agricultura e Reforma Agrria, da Infra-Estrutura e da Ao Social, e as Secretarias de Cincia e Tecnologia, do Meio Ambiente, do Desenvolvimento Regional e de Assuntos Estratgicos. Com base no estudo produzido, foi encaminhada ao Congresso a Mensagem n 640/91, de 14/11/91, que se converteu no Projeto de Lei n 2.249/91. O Projeto previa um Colegiado Nacional, um Interministerial e cinco Regionais, Comits de Bacias Hidrogrficas e uma Secretaria Executiva. O texto necessitava de complementaes, pois empregava termo genrico para denominar o rgo superior do sistema, nada falava de sanes, remetia-se a outras leis, e no definia questes de fundo. Apesar das lacunas, era simples, mas uma boa reviso e aperfeioamentos seriam imprescindveis. Na Cmara, recebeu Substitutivo do Relator, Deputado FBIO FELDMANN, do qual surgiram trs verses: de 24/05/93, de 23/06/94, aps a realizao de Audincia Pblica, em Braslia, em 29 e 30 de setembro de 1993, e outra, de dezembro de 1994. Em 1995, o Projeto passou para outro relator, Deputado AROLDO CEDRAZ, o qual, aps inmeras diligncias, no Pas e no exterior, em consideraes preliminares, assinalou, entre outras coisas, que, em relao aos Comits e s Agncias de Bacia, o
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Art. 43 e segs. O Dec. n 24.643, de 10/07/34, alm de ser ato do Chefe do Governo Provisrio, com base no Dec. n 19.398, de 11/11/30, foi mantido, com modificaes, pelo Decreto-Lei n 852, de 11/11/38. 262 Dec. n 99.400, de 18/07/1990.
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Projeto fixaria apenas as diretrizes para sua criao, a fim de possibilitar uma concepo dos organismos locais em moldes mais adequados s realidades de sua bacia hidrogrfica, bem como a postergao de sua criao para quando fossem realmente necessrios. 263/ Pela Comisso de Minas e Energia, a Mesa da Cmara designou o Deputado ROMEL ANIZIO como relator, o qual, em Parecer e voto proferidos, incorporou ao texto alteraes de consenso, e, aconselhado pelo Deputado CEDRAZ, fez nova proposta de Substitutivo, englobando sugestes do Poder Executivo. Manteve, todavia, na essncia, o texto aprovado pela Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, presidida por CEDRAZ. 264/ No Senado, o Projeto no recebeu modificaes, para evitar mais delongas em sua tramitao. A Lei n 9.433, de 08/01/97, sobre a Poltica e o Sistema Nacional de Recursos Hdricos, introduziu algumas alteraes no Cdigo de guas, como ser visto. Este, por exemplo, fixava em trinta anos o prazo mximo, tanto paras as concesses como paras as autorizaes, alterado para trinta e cinco, pela lei.265/ Da mesma forma, a disposio do Cdigo, no sentido de que ficaria sem efeito a concesso se, durante trs anos consecutivos, se deixasse de fazer uso privativo das guas, 266/ foi revogada pela lei, 267 / segundo a qual a outorga de direito de uso de recursos hdricos pode ser suspensa parcial ou totalmente, em definitivo ou por prazo determinado, na ausncia de uso por trs anos consecutivos. Enquanto o Cdigo era taxativo no sentido de que ficaria sem efeito a concesso, o novo diploma faculta a suspenso, a critrio da Administrao outorgante. Segundo o Cdigo, em qualquer hiptese, ter preferncia a derivao para o abastecimento das populaes. 268/ Ao tratar da matria, a lei estatui que, em situaes de escassez, os usos prioritrios so o consumo humano e a dessedentao de animais.269/ A disposio do Cdigo era mais ampla e objetiva, pois independia de juzo a respeito da situao de escassez. Ao dispor que os Planos de Recursos Hdricos devem conter as prioridades para outorga de direitos de uso dos recursos hdricos, 270/ a lei no determina se devem elas ser propostas unicamente pelos Comits de Bacia, quando da elaborao dos respectivos planos, ou por outro organismo, mas somente declara que devem deles constar. Sendo assim, as prioridades so as referidas na lei e, na sua falta, as estabelecidas pelos Estados, na gesto do bem pblico gua do seu domnio. Os Comits federais devem seguir aquelas constantes da legislao federal, podendo sugerir outras, para atender s respectivas peculiaridades. Os Comits estaduais, por sua vez, seguem as previstas na legislao federal e na estadual, podendo sugerir outras, de acordo com as suas peculiaridades. As diretrizes para a elaborao dos Planos de Recursos Hdricos de Bacias Hidrogrficas esto disciplinadas por Resoluo do CNRH. 271/
Cmara dos Deputados - Projeto de Lei n 2.249, de 1991 Consideraes Preliminares (GER3.17.23.004-2 Jun/95). POMPEU, Cid Tomanik. O Projeto de Lei Brasileiro para o Setor de Recursos Hdricos, em XI Seminrio Curso do CIRA Centro Interamericano de Recursos da gua e Universidade Catlica do Salvador UCSAL Livro de Textos, Salvador, 23 a 26/10/1996, p 437-447. 265 Art. 16. 266 Art. 43, 3. 267 Art. 15, inciso II. 268 Art. 36, 1, in fine. 269 Art. 1, III. 270 Art. 7, VIII. 271 Resoluo n 17, de 29/05/2001.
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de reconhecimento universal que as guas pblicas de uso comum so inalienveis. Outorga-se apenas o direito ao uso, conforme estabelece o Cdigo, 272/ disposio esta mantida pela Lei n 9.433/97.273/ Por vedao constitucional, lei federal somente cabe dispor sobre a estrutura dos organismos da Unio. 274/ Os Comits estaduais seguem a composio e competncia estatudas nas leis dos Estados. Por essa razo, as referidas na lei federal no se aplicam aos Estados, nem ao Distrito Federal. 275/ So inaplicveis, por inconstitucionais, as disposies da lei referentes aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos e, pelo que se depreende, aos Comits Estaduais. 276/ O Conselho Nacional de Recursos Hdricos foi regulamentado em 1998.277/ Pela lei, esto sujeitos outorga pelo Poder Pblico os direitos referentes aos seguintes usos de recursos hdricos: (i) derivao ou captao de parcela da gua existente em um corpo de gua para consumo final, inclusive abastecimento pblico, ou insumo de processo produtivo; (ii) extrao de gua de aqfero subterrneo para consumo final ou insumo de processo produtivo; (iii) lanamento em corpo de gua de esgotos e demais resduos lquidos ou gasosos, tratados ou no, com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final; (iv) aproveitamento dos potenciais hidreltricos; e (v) outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da gua existente em um corpo de gua. 278/ Tendo em vista que o lanamento de esgotos, tratados ou no, est sujeito a outorga, 279/ que os usos dos recursos hdricos a ela sujeitos sero cobrados, 280/ e que, na fixao dos valores para cobrana, 281/ devem ser observados o volume dos esgotos e suas caractersticas fsico-qumicas, biolgicas e toxidade, parece que a lei adota o princpio do poluidor-pagador, anteriormente no admitido no Pas. Tendo em vista que a legislao anterior proibia poluir, com ela em vigor, no se poderia conferir direito para a prtica de ato ilcito. Por outro lado, se no fosse para alterar os critrios legais anteriormente deveria ter sido feita referncia obedincia aos parmetros permitidos pela legislao ambiental. Como a matria no foi regulamentada, mas j se fala em cobrana pelo lanamento de efluentes, fica-se na dvida se tais despejos esto obrigados a enquadrarse nos limites dos parmetros estabelecidos pelo CONAMA. 282/ Se estiverem, sobre aqueles que os ultrapassarem, no ser cabvel cobrana pelo Poder Pblico, pois estarse-ia diante do caso de aplicao das sanes previstas na legislao ambiental e na referente a condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. 283/ Se o lanamento de efluentes alm daqueles parmetros est proibido por lei, ou em virtude dela, a
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Art. 46. Art. 18. 274 POMPEU, Cid Tomanik. As guas e o sistema federativo brasileiro. Observatrio das guas, mar. 2002, RJ, p. 48-59. 275 Arts. 38, I a IX e 39, I a V, da Lei n 9.433/97. 276 Art. 38, pargrafo nico. 277 Dec. n 2.612, de 03/06/98. 278 Art. 12, I a V. 279 Art. 12, III. 280 Art. 20. 281 Art. 21, II. 282 Art. 21, da Resoluo n 20, de 18/06/1986. 283 Lei n 6.938, de 31/08/1981 e seu Regulamento, objeto do Dec. n 99.274, de 06/06/1990, Lei 7.347, de 24/07/1985, Lei n 9.605, de 12/12/1998, por exemplo.
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Administrao no pode expedir outorgas para tanto e nem cobrar pelos que os excedem. Se tal uso da gua proibido, no h que falar em outorga do direito de uso, pois este inexiste. Tudo estar conforme, se estiver o Pas passando a adotar o princpio do poluidor-pagador. Para que isto se concretize, todavia, haver necessidade de alterar a legislao ambiental. Caso contrrio, o Poder Pblico ser scio do infrator. E, se tais lanamentos passarem a ser reconhecidos como legais, provavelmente haver alterao nas aes movidas pelos Ministrios Pblicos e outras entidades, a respeito da matria. Considerando que, em termos ambientais, a Unio apenas deve editar normas gerais, e os Estados podem ser mais rigorosos em sua legislao suplementar, 284/ essas disposies no se aplicam queles cuja legislao proba o lanamento de esgotos sem o devido tratamento aos corpos de gua do seu domnio, como o caso de So Paulo, 285 / ou devam seguir os parmetros estabelecidos em virtude daquela legislao, conforme verificado, mais adiante, quando do exame das leis estaduais e do Distrito Federal. Pela lei, independem de outorga do poder pblico, conforme definido em regulamento: (i) o uso de recursos hdricos para a satisfao das necessidades de pequenos ncleos populacionais, distribudos no meio rural; (ii) as derivaes, captaes e lanamentos considerados insignificantes; e (iii) as acumulaes de volumes de gua consideradas insignificantes. 286/ Para gerao de energia eltrica, a outorga ou a utilizao de recursos hdricos subordina-se ao Plano Nacional de Recursos Hdricos, aprovado na forma prevista na lei, obedecida a disciplina da legislao setorial especfica. 287/ Estas disposies dirigem-se Unio, pois somente ela expede outorgas para tal fim. As outorgas esto condicionadas s prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hdricos, ao respeito classe em que o corpo de gua estiver enquadrado e manuteno de condies adequadas ao transporte aqavirio, quando for o caso, devendo preservar o uso mltiplo dos recursos hdricos. 288/ Efetivam-se elas por ato da autoridade competente do Poder Executivo Federal, dos Estados ou do Distrito Federal. 289 / No que se refere aos Estados e ao Distrito Federal, o dispositivo inaplicvel, por inconstitucional, uma vez que, em sua organizao administrativa, os Estados regem-se apenas por suas Constituies e leis, cabendo-lhes decidir por quem sero efetivadas as outorgas. 290/ Estatui a lei que o Poder Executivo Federal pode delegar aos Estados e ao Distrito Federal competncia para conceder outorga de direito de uso de recurso hdrico de domnio da Unio. 291/ Do alcance dessa disposio devem ser excludas as outorgas destinadas ao aproveitamento dos potenciais hidreltricos. Estas so indelegveis, por
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Art. 24, 1 a 3, da Constituio Federal. Art. 208, da Constituio Estadual. Art. 12, 1, I a III. Art. 12, 2. Art. 13, pargrafo nico. Art. 14. Art. 25, da Constituio Federal. Art. 14, 1.
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fora de disposio constitucional no sentido de que devem ser dadas pela Unio, e no interesse nacional, do qual a nica intrprete. 292/ A outorga de direito de uso de recursos hdricos pode ser suspensa parcial ou totalmente, em definitivo ou por prazo determinado, nas seguintes circunstncias: (i) no cumprimento pelo outorgado dos termos da outorga; (ii) ausncia de uso por trs anos consecutivos; e (iii) necessidade: (a) premente de gua para atender a situaes de calamidade, inclusive as decorrentes de condies climticas adversas; (b) de se prevenir ou reverter grave degradao ambiental; (c) de se atender a usos prioritrios, de interesse coletivo, para os quais no se disponha de fontes alternativas; e (d) de serem mantidas as caractersticas de navegabilidade do corpo de gua. 293/ Para a irrigao, devem ser seguidas, tambm, as disposies previstas na Lei n 6.662, de 1979. Para o setor eltrico, enquanto no estiver aprovado e regulamentado o Plano Nacional de Recursos Hdricos, sero seguidas as normas especiais sobre a matria. 294/ Toda outorga de direitos de uso de recursos hdricos feita por prazo no excedente a trinta e cinco anos, renovvel. 295/ Fica com isto alterado o prazo de trinta anos, previsto no Cdigo de guas. As outorgas no implicam a alienao parcial das guas, que so inalienveis, mas o simples direito de seu uso. 296/ Esta disposio praticamente repete o Cdigo de guas. 297/ Em termos de Plano de Recursos Hdricos, deve ser lembrado que a lei paulista estatui que o estadual deve ser aprovado por lei, no que foi seguido por vrios Estados, e que sero elaborados planos de bacias hidrogrficas. 298/ A previso da aprovao por lei deixou de alcanar os fins almejados, ou seja o da participao do Poder Legislativo na gesto das guas, uma vez que tem sido impossvel obter as aprovaes dos planos em tempo hbil. Por tom-la como modelo, o mesmo ia ocorrendo com a lei federal. Em boa hora, o Executivo, alertado pelo fato, vetou disposio semelhante nela contida. 299/ A competncia para aprovao do Plano foi depois cometida ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos - CNRH, por alterao introduzida na lei. 300/ Pela lei federal, os Planos de recursos hdricos devem ter o seguinte contedo mnimo: (i) diagnstico da situao dos recursos hdricos; (ii) anlise das alternativas de crescimento demogrfico, de evoluo de atividades produtivas e de modificaes dos padres de ocupao do solo; (iii) balano entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hdricos, em quantidade e qualidade, com identificao de conflitos
292 293 294 295 296 297 298 299 300
Art. 176, 1. Art. 15, I a VI. Art. 52. Art. 16. Art. 18. Art. 46. Arts. 16 e 17. Art. 35, VIII. Art. 31, da Lei n 9.984, de 17/07/2000, que alterou a redao do inciso IX, do art. 35, da Lei n 9.433, de 1997.
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potenciais; (iv) metas de racionalizao de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hdricos disponveis; (v) medidas a tomar, programas a desenvolver e projetos a implantar, para o atendimento das metas previstas; (vi) prioridades para outorga de direitos de uso; (vii) diretrizes e critrios para a cobrana; (viii) propostas para a criao de reas sujeitas a restrio de uso, com vistas proteo daqueles recursos. 301/ Os planos devero ser elaborados por bacia e por Estado, e para o Pas. 302/ de se deduzir que, sem a fixao das diretrizes e dos critrios para cobrana, pelos Planos, a cobrana pelo direito de uso ser discutvel. As diretrizes para a elaborao dos Planos de Recursos Hdricos de Bacias Hidrogrficas foram estabelecidas pelo CNRH, que, para tanto, ofereceu sugesto de termos de referncia. 303/ 6.1.7 O Cdigo Penal O Cdigo Penal, 304/ com alteraes, em vrias partes adentra ao campo das guas, para incluir os infratores em seu campo de abrangncia. Assim, capitula como crime de usurpao de guas o desvio ou represamento, em proveito prprio ou de outrem, de guas alheias, 305/ cominando pena de deteno de um a seis meses e multa. Causar inundao, expondo a perigo a vida, a integridade fsica ou o patrimnio de outrem, pena de recluso, de trs a seis anos e multa, no caso de dolo, ou deteno, de sete meses a dois anos, no caso de culpa. 306/ Remover, destruir ou inutilizar, em prdio prprio ou alheio, expondo a perigo a vida, a integridade fsica ou o patrimnio de outrem, obstculo natural ou obra destinada a impedir inundao, recluso de um a trs anos e multa. 307/ Envenenar gua potvel, de uso comum ou particular, pena de recluso de dez a quinze anos. Est sujeito mesma pena quem entregar gua a consumo ou t-la em depsito, para fins de ser distribuda. 308/ Se o crime for doloso, prevista pena de deteno, de seis meses a dois anos. Corromper ou poluir gua potvel, de uso comum ou particular, tornando-a imprpria para consumo ou nociva sade, recluso de dois a cinco anos. 309/ 6.1.8 As guas subterrneas 6.1.8.1 As disposies anteriores Constituio brasileira de 1988 O direito brasileiro sofreu grande evoluo em matria de propriedade do subsolo. A Constituio de 1824 declarou garantido o direito de propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem pblico, legalmente verificado, exigisse o uso e emprego de propriedade do cidado, deveria ele ser previamente indenizado. A lei estabeleceria os casos em que teria lugar essa nica exceo, bem como as regras para determinar a
301 302 303 304 305 306 307 308 309
Art. 7. Art. 8. Resoluo n 17, de 29/05/2001. Decreto-Lei n 2.848, de 1940. Art. 161, 1, I. Art. 254. Art. 255. Art. 270 e 1 e 2. Art. 271.
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indenizao. 310/ A doutrina entende que, nesse perodo, prevalecia o sistema dominial ou regaliano, em que as minas e jazidas eram de propriedade do prncipe, pois se seguia a legislao colonial. 311/ A Constituio de 1891 admitiu restries ao uso do subsolo ao estatuir que o direito de propriedade seria mantido em toda a sua plenitude, ressalvada a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante prvia indenizao, e as minas pertenciam ao proprietrio do solo, salvas as limitaes estabelecidas em lei, a bem da explorao deste ramo de indstria. 312/ Com a reforma constitucional de 1926, este dispositivo, alm de receber modificaes na redao, sofreu alterao no sentido de que as minas e jazidas minerais necessrias segurana e defesa nacionais e as terras onde existissem no poderiam ser transferidas a estrangeiros. 313/ Seguindo a tendncia da poca, a Constituio de 1934 separou a propriedade das minas e demais riquezas do subsolo da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento industrial. 314/ O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, ainda que de propriedade privada, passou a depender de autorizao ou concesso federal, na forma da lei. 315/ As autorizaes ou concesses seriam conferidas exclusivamente a brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil, ressalvando-se ao proprietrio preferncia na explorao ou co-participao nos lucros. 316 / A nacionalizao progressiva das minas e jazidas minerais julgadas bsicas ou essenciais defesa econmica ou militar do Pas seria regulada por lei. 317/ A explorao das minas em lavra, ainda que transitoriamente suspensa, no dependeria de concesso ou autorizao. 318/. A Constituio de 1937 319/ conservou as disposies da anterior, com pequenas alteraes de redao. A Constituio de 1946 320/ tratou da matria de forma semelhante. O aproveitamento dos recursos minerais passou a depender de autorizao ou concesso federal, na forma da lei, independentemente de seu carter industrial, como prescrevia a Carta de 1937. 321/ A Constituio de 1967 322/ manteve a disciplina estatuda na anterior, assegurando ao proprietrio do solo, no mais o direito de preferncia para explorao, mas participao nos resultados da lavra, fixada em quantia igual ao dzimo do imposto nico sobre minerais, 323/ exceto nos casos em que a explorao constitusse monoplio da Unio, quando a indenizao seria regulada por lei. 324/ A Emenda Constitucional n 1, de 1969, que deu nova redao Constituio de 1967, manteve, com pequenas modificaes de redao, as disposies do art. 161, acima comentado. 325/
310 311 312 313 314 315 316 317 318 319 320 321 322 323 324 325
Art. 179, n 22. CHAVES, Antnio. Enciclopdia ..., " sub voce" Cdigo de Minerao. Art. 72, 17. Art. 72, 17, letra "b". Art. 118. Art. 119. Art. 119, 1. Art. 119, 4. Art. 119, 6. Art. 143. Arts. 152 e 153. Art. 143, segunda parte. Art. 161. Art. 161, 2 e 3. Art. 161, 4. Art. 168.
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6.1.8.2 O Cdigo de guas Embora sancionado durante a vigncia da Constituio de 1891, emendada em 1926 e mantida pelo Decreto revolucionrio n 19.398, de 1930, o Cdigo de guas, Decreto n 24.643, de 1934, foi publicado no dia 20 daquele ms e ano, portanto, na vigncia da Constituio de 16 de julho de 1934. Adotando o conceito de propriedade vigente na poca, o Cdigo previu a interveno da Administrao com a finalidade de impedir aproveitamentos prejudiciais de guas subterrneas. Segundo o Cdigo, o dono de qualquer terreno poderia apropriar-se por meio de poos, galerias, etc., das guas que existissem debaixo da superfcie de seu prdio, contanto que no prejudicasse aproveitamentos existentes nem derivasse ou desviasse de seu curso natural guas pblicas de uso comum ou particulares. Se o aproveitamento das guas subterrneas prejudicasse ou diminusse as guas pblicas dominicais ou pblicas de uso comum ou particulares, a Administrao competente poderia suspender as obras e os aproveitamentos. Ao dono do prdio era vedado abrir poos junto ao prdio do vizinho, sem guardar distncia necessria ou tomar as precisas precaues para que ele no sofresse prejuzo. Tal como disposto nos arts. 584 e 586, do Cdigo Civil, revogados pelo Cdigo de guas, este proibiu construes capazes de poluir ou inutilizar, para uso ordinrio, a gua de poo ou nascente alheia, a elas preexistentes, e estatuiu que aquele que violasse tais disposies seria obrigado a demolir as construes feitas, respondendo por perdas e danos. Segundo o Cdigo de guas, as correntes que desaparecem momentaneamente do solo, formando curso subterrneo, para reaparecer mais longe, no perdem o carter de coisa pblica de uso comum, quando j o so na sua origem. 326/ A abertura de poos em terrenos de domnio pblico depende de concesso administrativa. 327/ Os dispositivos do Cdigo de guas sobre guas subterrneas esto hoje inaplicveis, tendo em vista as alteraes constitucionais e as da legislao minerria, posteriormente ocorridas. 328/ 6.1.8.3 O Cdigo de Minerao O Decreto-Lei n 227, de 28/02/1967, alterado pelo Decreto-Lei n 318, do mesmo ano, e, posteriormente, pela Lei n 9.314, de 14/11/1996, deu nova redao ao antigo Cdigo de Minas, 329/ passando aquele a denominar-se Cdigo de Minerao. O texto resultante, do Decreto-Lei n 227, de 1967, modificando a definio do anterior, considerou jazida toda massa individualizada da substncia mineral ou fssil, aflorando superfcie ou existente no interior da terra, e que tenha valor econmico, e mina, a jazida em lavra, ainda que suspensa. 330/ Enquanto o Cdigo anterior inclua entre as
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O Cdigo de guas foi mantido e adaptado Constituio de 1937 pelo Decreto-Lei n 852, de 1938. Arts. 98 a 101. 328 POMPEU, Cid Tomanik. Um estudo sobre guas subterrneas, o Estado de So Paulo, 04/05/1980, p. 63 e 08/05/1980, p. 42; Revista DAE n 124, 1981, So Paulo, SP, p. 28-30. 329 Decreto-Lei n 1.985, de 1940. 330 Art. 4.
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jazidas apenas as guas minerais, termais e gasosas, 331/ o novo inseriu no elenco as guas subterrneas, 332/ prevendo a edio de lei especial para disciplin-las. 333/ vista disso, o Regulamento do Cdigo 334/ deixou de dispor a respeito dessas guas, repetindo, apenas, que a matria seria regulada por lei especial. 335/ O artigo 5, do Cdigo, foi revogado pela Lei n 9.314, de 1996. As guas minerais em fase de lavra e as jazidas de guas subterrneas continuam a reger-se por leis especiais, nos termos do artigo 10, do Cdigo de Minerao, que no foi alterado pela lei de 1996. 6.1.8.4 O Cdigo de guas Minerais Chamam-se minerais as guas provenientes de fontes naturais ou artificiais, cuja composio qumica ou propriedades fsico-qumicas, distintas das guas comuns, lhes conferem ao teraputica. So aquelas que, em razo de sua temperatura superior do ambiente, ou pela qualidade e natureza especial de seus princpios salinos e gasosos, so ou podem ser empregadas como agentes medicamentosos. 336/ Pelo Cdigo de guas Minerais, 337/ so guas minerais aquelas provenientes de fontes naturais ou de fontes artificiais captadas que possuam composio qumica ou propriedades fsico-qumicas distintas das guas comuns, com caractersticas que lhes confiram ao medicamentosa. 338/ A Comisso Nacional de Normas para Alimentos 339/ define tais guas como aquelas de origem profunda no sujeitas a influncia de guas superficiais, provenientes de fontes naturais ou fontes artificialmente captadas, que possuem composio qumica ou propriedades fsicas ou fsico-qumicas distintas das guas comuns. 340/ Podem ser consideradas guas minerais as de origem profunda que, mesmo sem atingir os limites da classificao estabelecida naqueles padres, possuam propriedade favorvel sade. 341/ Tais propriedades devem ser comprovadas mediante observaes de ordem clnica e farmacolgica e aprovadas pelo rgo federal competente. 342/ Em conformidade com o Cdigo de Minerao, de 1967, 343/ as guas minerais, em fase de lavra, reger-se-iam por leis especiais. 344/ O Regulamento do Cdigo 345/ classificou as jazidas de guas minerais na Classe VIII. As guas minerais em fase de lavra reger-se-iam pelas disposies do Cdigo de Minerao e de seu Regulamento, ressalvadas as prescries do Cdigo de guas Minerais. 346/
331 332 333 334 335 336 337 338 339 340 341 342 343 344 345 346
Art. 3. Art. 5, Classe IX. Art. 10, inciso V. Aprovado pelo Dec. n 62.934, de 1968. Art. 15, inciso IV. Decreto francs de 1922, apud SPOTA, Tratado ..., T. I, p. 57. Decreto-Lei n 7.841, de 1945, alterado pela Lei n 6.726, de 1979. Art. 1. Resoluo n 25-76, aprovada pela Portaria MS n 14/Bsb, de 1977. Subitem 2.1. Subitem 2.1.1. Subitem 2.1.2. Redao dada pelo Decreto-Lei n 318, de 1967. Art. 10, IV. Aprovado pelo Dec. n 62.934, de 1968. Art. 15, pargrafo nico.
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O controle sanitrio das guas minerais destinadas ao consumo humano e a fiscalizao sanitria dos locais e equipamentos relacionados com a industrializao e comercializao do produto cabem ao Ministrio da Sade e s Secretarias da Sade Estaduais. 347/ A anlise prvia, a verificao dos padres de identidade e qualidade e o estabelecimento de mtodos de anlises e de tcnicas para o exerccio da ao sanitria controladora e fiscalizadora daquelas guas cabem ao Ministrio da Sade. s Secretarias da Sade cabe fiscalizar os locais onde so produzidas, industrializadas e comercializadas as guas minerais, bem como proceder sua anlise fsica. Ao Ministrio das Minas e Energia compete outorgar as autorizaes de pesquisa e as concesses de lavra das guas minerais, bem como efetuar o controle dos sistemas de captao dessas guas e as anlises fsico-qumicas de sua qualidade. Portaria Interministerial determina que a fixao de padres de identidade e qualidade das guas minerais, bem como as normas tcnicas sobre higienizao dos locais e equipamentos que interferissem na produo e comercializao do produto, sero estabelecidas por Resoluo da Comisso Nacional de Normas e Padres de Alimentos (CNNPA) e aprovadas pelo Ministrio da Sade, ouvido o Ministrio das Minas e Energia. 348/ As rotinas operacionais para as aes pertinentes ao controle e fiscalizao sanitria das guas minerais foram aprovadas pelo Ministro das Minas e Energia 349/ e os procedimentos a serem observados na fiscalizao das concesses de aproveitamento das fontes de guas minerais e potveis de mesa, em todo o territrio nacional, foram disciplinados pelo Departamento Nacional da Produo Mineral - DNPM. 350/ O Regulamento sobre a matria conceitua: (i) aqfero: formao ou grupo de formaes geolgicas portadoras e condutoras de gua subterrnea; (ii) poo: obra de captao de gua subterrnea executada com sonda, mediante perfurao vertical; (iii) nascente: descarga concentrada de guas subterrneas que aflora superfcie do terreno como uma corrente ou fluxo de gua. A Metodologia de Estudos necessrios definio de reas de Proteo de Fontes, Balnerios e Estncias de guas Minerais e Potveis de Mesa est aprovada por Portaria. 351/ So conceituadas trs diferentes zonas, segundo suas caractersticas hdrulicas: (i) ZI, ou zona de influncia; (ii) ZC, ou zona de contribuio; e (iii) ZT, ou zona de transporte. Entre os estudos e levantamentos est a caracterizao do uso do solo e das guas, relativamente s fontes atuais e aos potenciais de poluio: (i) identificao e mapeamento dos principais usos do solo e das guas na rea de influncia direta: usos urbanos, agrcolas e pecurio; (ii) identificao das fontes de poluio ou agentes poluentes: origem, tipos e caracterizao de resduos e efluentes lquidos; e (iii) principais usos das guas superficiais e subterrneas: domstico, industrial, agrcola, diluio de despejos. 352/ Deve ser feita, igualmente, anlise das possibilidades de contaminao das fontes e grau de vulnerabilidade: (i) anlise de
347 348 349 350 351 352
Art. 1, do Dec. n 78.171, de 1976. Portaria Interministerial n 1.003, de 1976, dos Ministros da Sade e das Minas e Energia. Portaria MME n 805, de 1978. Regulamento Tcnico n 01/97, aprovado pela Portaria DNPM n 222, de 1997, que revogou a de n 3, de 1996.. Portaria DNPM n 231, de 1998. Subitem 3.4.4.
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eventuais interferncias e impactos ambientais sobre a quantidade e qualidade das guas minerais decorrentes do uso e ocupao do solo ou da utilizao das guas subterrneas ou superficiais. Na anlise das possibilidades de interferncias ou de impactos ambientais adversos, devero ser definidas sua importncia e magnitude, localizao e extenso (pontual, local, regional), durao (temporria ou permanente), previso de incidncia dos efeitos (curto, mdio e longo prazos) e seu grau de reversibilidade; e (ii) anlise conjunta de todos esses fatores aliados s condies de ocorrncia das guas das fontes no sentido de definir seu grau de vulnerabilidade aos agentes contaminantes. 353/ Hoje, tendo em vista que a Constituio Federal incluiu as guas subterrneas entre os bens dos Estados, 354/ discute-se se as jazidas de guas minerais no estariam nelas includas. 6.1.8.5 Os Planos de Recursos Hdricos Em conformidade com Resoluo do CNRH, os Planos de Recursos Hdricos devem considerar os usos mltiplos das guas subterrneas, as peculiaridades de formao dos aqferos e os aspectos de qualidade e quantidade para promoo do desenvolvimento social e ambientalmente sustentvel. 355/ Nos planos, os aqferos devem ser caracterizados e apresentadas as interrelaes entre os demais corpos hdricos superficiais e subterrneos com o meio ambiente, visando gesto sistmica, integrada e participativa das guas. Nos aqferos subjacentes a grupos de bacias ou sub-bacias, os Comits de Bacia Hidrogrfica devem estabelecer critrios para elaborao, sistematizao e aprovao dos respectivos Planos, de forma articulada. O monitoramento da quantidade e qualidade das guas devem ser previstos, assim como as medidas emergenciais a serem adotadas em casos de contaminao e poluio acidental. As formas de preveno, proteo, conservao e recuperao devem ser explicitadas, com vistas a garantir os mltiplos usos e a manuteno de suas funes ambientais. Em resumo, constaro as programaes e os prazos de realizao para alcanar os objetivos, podendo ser criadas reas de uso restrito. 6.1.8.6 O Projeto de Lei n 7.127-C, de 1986, sobre guas subterrneas, retirado pelo Poder Executivo Para preencher lacuna normativa e fornecer ao Governo a colaborao de seus associados, especialistas no assunto, assim como a da coletividade interessada, a Associao Brasileira de guas Subterrneas - ABAS, de 1983 a 1986, estudou e debateu proposta de lei sobre esses recursos, em eventos realizados em vrios pontos do Pas. Em 1986, enviou-a ao Poder Executivo para que, aps a audincia dos rgos competentes, remetesse-a ao Congresso Nacional. Quando se esperava que tal ocorresse, o Executivo, tomando como base o estudo da ABAS, encaminhou ao Legislativo Mensagem que, em sete artigos, levou em conta apenas trs, assim como trs pargrafos, da proposta, de mais de cinqenta artigos, deixando de fora os demais, ou seja, a verdadeira disciplina jurdica das guas subterrneas. 356/ Embora o Cdigo de
353 354 355 356
Subitem 3.4.5. Art. 26, I. Resoluo n 22, de 24/05/2002. Mensagem n 007/86, convertida no Projeto de Lei n 7.127/86.
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Minerao as tenha excludo de seu alcance, 357/ por reconhecer no lhes ser aplicvel o regime minerrio, o Projeto do Executivo declarou que seriam elas regidas por aquele Cdigo. Mais tarde, adaptao da proposta inicial Constituio de 1988, preparada pela ABAS, foi apresentada pelo Deputado OCTAVIO ELSEO como Substitutivo ao Projeto do Executivo e aprovado na Cmara, em junho de 1991. Encaminhado ao Senado Federal, 358/ onde precisou sofrer alteraes, para adaptar-se extino das BTNs, assim como receber certas correes, foi, naquela Casa, objeto de indeciso a respeito da participao do DNPM, 359/ ou do DNAEE, 360/ na rea federal, com prejuzo ao seu andamento. Na ltima verso do Parecer do Relator, Senador Henrique Almeida, a referncia ao DNPM, constante do Projeto do Executivo, e do Substitutivo da Cmara, fora trocada pela do DNAEE. 361/ Com a retirada do Projeto, pelo Poder Executivo, o Pas ficou sem uma lei nacional para as guas subterrneas. Visando a suprir esta falta, o Conselho Nacional de Recursos Hdricos editou Resoluo na qual incorporou algumas das disposies daquele. 362/ A Proposta de Emenda Constitucional n 43, de 2000, objetiva passar as guas subterrneas subjacentes a mais de um Estado para a Unio. VI I - A GESTO DAS GUAS 7.1 A GESTO QUANTITATIVA E QUALITATIVA DAS GUAS
Nesta parte ser salientada a importncia da gesto das guas em seus variados aspectos. 363/ 7.1.1 O controle da quantidade O Cdigo de guas assegura o uso gratuito de qualquer corrente ou nascente de gua, para as primeiras necessidades da vida, se houver caminho que a torne acessvel.364/ Se no houver, os proprietrios marginais no podem impedir que seus vizinhos delas se aproveitem para aquele fim, contanto que sejam indenizados do prejuzo que sofrerem com o trnsito pelos seus prdios. 365/ Se os vizinhos puderem haver gua de outra parte, sem grande incmodo ou dificuldade, a servido no facultada pelo Cdigo.366/ O direito servido no prescreve, mas cessa logo que as pessoas possam haver da gua que carecem, sem grande dificuldade ou incmodo. 367/ Segundo o Cdigo, as derivaes deveriam ser outorgadas mediante concesso administrativa, para os casos de utilidade pblica, e de autorizao administrativa, nos
357 358 359 360 361 362 363
Art. 10, V. Projeto de Lei da Cmara n 39/91, pronto para a Ordem do Dia desde 26/03/97. Departamento Nacional da Produo Mineral. Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica, extinto com a instalao da ANEEL. Dirio do Congresso Nacional de 03/09/93, p. 14335-7. Resoluo CNRH n 15, de 16/01/2001. POMPEU, Cid Tomanik. Gesto de Recursos Hdricos, O Estado de So Paulo, 25/09, 02/10 e 39/10/1983, So Paulo, Art. 34. Art. 35. Art. 35, 1. Art. 35, 2.
SP.
364 365 366 367
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demais casos. 368/ Hoje, tendo em vista a lei que criou a ANA, abstrados os potenciais hidrulicos, o instrumento de outorga, a ser utilizado por aquela autarquia, a autorizao administrativa. 369/ Ainda com regulamentao parcial, por parte da Unio, em termos nacionais, esto sujeitos outorga do Poder Pblico os direitos dos seguintes usos: (i) derivao; (ii) extrao de gua de aqfero; e (iii) usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade do corpo de gua. 370/ Independem de outorga: (i) os usos de gua para a satisfao das necessidades de pequenos ncleos populacionais, distribudos no meio rural; (ii) as derivaes e captaes consideradas insignificantes ; e (iii) as acumulaes consideradas 371 insignificantes. / O Projeto de Lei n 1.616, de 1999, na verso do 2 Substitutivo do Deputado FERNANDO GABEIRA, prev que quando o somatrio dos usos representar percentual elevado de consumo em relao vazo do corpo hdrico, poder ser exigida a outorga destes usos. 372/ As concesses e autorizaes para derivao de guas que no se destine produo de energia hidreltrica so outorgadas pelo respectivo titular do domnio, hoje Unio, Estados e Distrito Federal. 373/ 7.1.2 O controle da qualidade O controle da poluio das guas insere-se na competncia legislativa concorrente entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal e na comum destes entes e dos Municpios. Nesse campo, a Unio dispe de competncia plena, no que tange s guas do seu domnio, e para a edio de normas gerais, no tocante s guas estaduais, podendo delegar aos Estados aes sobre as guas federais. Este controle decorre do exerccio do poder de polcia administrativa, mediante regulamentao, decises particulares e pela coero. 374/ 7.1.2.1 A classificao e o enquadramento das guas quanto qualidade O Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, no exerccio de suas atribuies, estabeleceu a classificao das guas no territrio nacional, quanto qualidade. 375/ As guas doces foram divididas em cinco classes: I, II, III , IV e V. As salinas em duas, VI e VII, e as salobras em duas, VIII e IX. O enquadramento das guas federais na classificao cabe Unio e o das estaduais aos Estados. 376/ No mbito da Unio, o CONAMA estatuiu que o enquadramento deve ser feito pelo IBAMA (na qualidade de sucessor da SEMA), ouvidas entidades pblicas ou privadas interessadas.
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Arts. 43 e segs. Art. 4, da Lei n 9.984, de 17/07/2000. Art. 12, I, II e V, da Lei n 9.433, de 08/01/97. Art. 12, 1, da Lei n 9.433, de 08/01/97. Art. 4, pargrafo nico. Art. 62, do Cdigo de guas. POMPEU, Cid Tomanik, Regime Jurdico da Polcia..., p. 28. Resoluo CONAMA n 20, de 18/08/86. Art. 20, "b", da Resoluo n 20, de 18/06/86.
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/ O das guas estaduais deve ser feito pelos rgos estaduais competentes, ouvidas entidades pblicas ou privadas interessadas. 378/ A Lei n 9.433, de 1998, burocratiza um pouco o procedimento na rea federal, pois atribui s Agncias de gua proporem ao respectivo ou respectivos Comits tal enquadramento, para encaminhamento ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos. 379/ A referncia a Conselhos Estaduais, constante da Lei, inconstitucional, pois invade a autonomia dos Estados, no sentido de definirem como enquadraro as guas do seu domnio. At que a lei seja regulamentada e haja a criao das Agncias ou a delegao de suas atribuies a outra entidade, deve ser seguida a Resoluo n 20/86, do CONAMA. Sendo o enquadramento aprovado pelo CONERH. 380/ 7.1.2.2 A Resoluo do CNRH n 012, de 1 9/07/2000 enquadramento de corpos de gua O CNRH estatuiu os procedimentos para o os enquadramentos. No que tange disciplina de atuao dos rgos e das entidades estaduais e do Distrito Federal, com a devida vnia, a Resoluo invade as respectivas autonomias. 381/ Com o objetivo de subsidiar a implementao deste instrumento da PNRH, prevista na Lei n 9.433, de 1997, regulamenta o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes e apresenta algumas definies: (i) enquadramento de corpos de gua: estabelecimento do nvel de qualidade (classe a ser alcanado e/ou mantido em um dado segmento do corpo de gua ao longo do tempo); (ii) classificao: qualificao das guas doces, salobras e salinas com base nos usos preponderantes (sistema de classes de qualidade); (iii) Planos de Recursos Hdricos: planos diretores que visam a fundamentar e orientar a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e o gerenciamento dos recursos hdricos obedecido o que consta nos arts. 6 e 7 da Seo I, Captulo IV, da Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997; (iv) alternativa de enquadramento de referncia: que visa atender, de forma satisfatria, aos usos atuais dos recursos hdricos na bacia hidrogrfica; (v) alternativa de enquadramento prospectiva: que visa atender, de forma satisfatria, uma determinada alternativa de usos futuros para os corpos hdricos da bacia hidrogrfica; (vi) Relatrio Tcnico: documento que incorpora estudos e avaliaes realizados para consubstanciar e justificar a Proposta de Enquadramento. 382/ A Resoluo estabelece os procedimentos administrativos a serem seguidos para os enquadramentos, dando atribuies a Agncias de gua, 383/ que, na verdade, teriam que ser as federais, pois Unio no cabe dispor sobre a organizao administrativa dos Estados e nem sobre a competncia de seus rgos ou entidades. Os Estados e o Distrito Federal adotaro ou no o modelo federal, de acordo com sua autonomia e peculiaridades. Com a devida vnia, a Resoluo regula situao ainda inexistente no Pas, ou seja, confere atribuies a Agncias de gua, atualmente em projetos e estudos, at com proposta de alterao de sua denominao pela prpria Unio, o mesmo fazendo
377 378 379 380 381 382 383
Art. 20, "b", da Resoluo n 20, de 18/06/86. Art. 20, "c" , da mesma Resoluo. Art. 44, XI, "a". Art. 1, XII, do Dec. n 2.612, de 30/06/98. Resoluo n 012, de 19/06/2000. Art. 1, I a VI. Arts. 2 a 11.
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em relao a consrcios ou associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas, tambm pouco efetivados 384/ e aos Comits de Bacia Hidrogrfica. 385/ Por outro lado, coloca os rgos gestores de recursos hdricos e os de meio ambiente, de maneira geral em pleno funcionamento, como meros participantes do enquadramento, cabendo-lhes aes posteriores de monitoramento, controle, fiscalizao e elaborao de relatrios. 386/ As aes previstas para os Conselhos, Comits, Agncias e rgos ou entidades gestoras estaduais ou distritais carecem de apoio constitucional, pois no cabe a um Conselho Federal interferir na organizao administrativa daquelas entidades federadas. 387 / O sistema federativo est acima do sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos. No inciso IV, do art. 1, e nos incisos V e VII, do art. 6, deveria ter adotado o vocbulo guas e no a expresso recurso hdricos. 388/ 7.1.2.3 As outorgas relativas qualidade, previstas na Lei n 9.433, de 1997 As outorgas relativas qualidade esto ainda sujeitas s disposies da Lei em epgrafe, em fase de regulamentao. 7.1.2.4 A Resoluo CONAMA n 274, de 2000 balneabilidade Por esta Resoluo, as guas doces, salobras e salinas, destinadas a balneabilidade -- recreao de contato primrio --, tm sua condio avaliada nas categorias: prprias e imprprias. As prprias esto divididas em: excelente, muito boa e satisfatria. As guas so consideradas imprprias quando no trecho avaliado for verificada uma das ocorrncias previstas no 4, do art. 2, da Resoluo. 7.1.2.5 A Resoluo ANA n 6, de 2001, com a redao dada pela Resoluo n 26, de 07/02/2002 - PRODES Esta Resoluo institui o Programa Nacional de Despoluio de Bacias Hidrogrficas, com o objetivo de: (i) reduzir os nveis crticos de poluio hdrica observados nas bacias hidrogrficas drenantes das reas com maior densidade urbana e industrial do pas; e (ii) induzir a implantao de sistemas de gerenciamento de recursos hdricos nestas reas, mediante a constituio de Comits de Bacias Hidrogrficas e respectivas Agncias e da implantao de mecanismos para a cobrana pelo direito de uso das guas. Ser celebrado entre a ANA e os prestadores de servios um Contrato de Pagamento pelo Esgoto Tratado. O valor do contrato ir at 50% (cinqenta por cento) do investimento estimado para a implantao da Estao de Tratamento de Esgotos 384 385 386 387 388
Arts. 2 e 3. Arts. 6, pargrafo nico, 8 e 1 a 3, 10 e 11. Arts. 3, 9 e 10. Arts. 8, 1, 2 e 3, 9, 10 e 11. Vide subitem 4.3.
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ETE, previsto no oramento do empreendimento. Aps a publicao do extrato do contrato no DOU, o desembolso ser feito em parcela nica e depositado, mediante bloqueio, na conta do prestador do servio. Os resgates sero efetuados trimestralmente, em quantidade fixa de parcelas, durante determinado perodo, a partir da operao da ETE, comunicada ANA e por esta autorizados. Para tanto, alm da certificao do cumprimento das metas, o respectivo Comit dever haver destinado, em favor do Programa, percentual da receita proveniente da cobrana instituda na bacia. Quando for o caso, o prestador dever comprovar o cumprimento do disposto no art. 15, da Lei Complementar n 101, de 2000, sobre responsabilidade fiscal. So objetivos do PRODES: (i) reduzir os ndices de poluio hdrica nas bacias hidrogrficas do pas; e (ii) induzir a implantao de sistemas de seu gerenciamento nessas reas, mediante a constituio de Comits de Bacia Hidrogrfica (CBH) e respectivas Agncias e da complementao de mecanismos para cobrana pelo direito de uso. Os recursos financeiros sero provenientes: (i) do Oramento Geral da Unio; (ii) da parcela de arrecadao da cobrana, acordada, em cada caso, entre a ANA e os CBH; (iii) de doaes e legados, subvenes e outros. Agente Financeiro: Caixa Econmica Federal, que aplicar os recursos em ttulos do Tesouro Nacional. Aplicao dos recursos financeiros: (i) ETE em fase de construo, com at setenta por cento do oramento executado, at a data da habilitao; (ii) ETE em fase de construo, com mais de setenta por cento e menos de noventa por cento do oramento executado, na mesma data, desde que o prestador do servio venha a realizar outro empreendimento relevante para o Programa, a juzo da ANA, preferencialmente no mesmo municpio ou na bacia hidrogrfica, de valor igual ou superior ao do contrato, cuja realizao completa deve ocorrer antes do final do perodo de resgate das cotas do contrato, conforme definido pela ANA; (iii) ampliao, complementao ou melhorias operacionais em ETE existentes, desde que representem aumento da carga poluidora tratada ou da eficincia do tratamento, com abatimento das cargas poluidoras. Nestes casos, a critrio da ANA, podem ser consideradas as estruturas de interligao do sistema coletor de esgotos estao de tratamento. Os empreendimentos devero estar inseridos em bacia hidrogrfica com Comit institudo e em plena atuao, que deve estabelecer cronograma a ser aceito pela ANA, para implantao da cobrana pelo direito de uso das guas, assim como aprovar as metas de abatimento das cargas poluidoras, e anuncia do titular dos servios de saneamento. No caso de concessionrio dos servios, a habilitao estar condicionada legislao sobre destinao e aplicao de recursos pblicos a entes privados e comprovao de que o ato de concesso permite receber recursos pblicos, do impacto na equao financeira do contrato e efeitos nas tarifas e a programao de investimentos da concesso.
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Os benefcios decorrentes da aplicao devem reverter integralmente comunidade e ao meio ambiente, pela reduo dos preos e tarifas, ou antecipao da implantao da ETE no contrato de concesso. Dos recursos disponveis, oitenta por cento sero distribudos entre as bacias, proporcionalmente ao valor da arrecadao com a cobrana, em cada uma, no exerccio anterior, at o limite de duas vezes e vinte por cento, a critrio da ANA, em bacias com projetos considerados estratgicos. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, participantes do programa, devem: (i) anuir no empreendimento; (ii) anuir nas licitaes que vierem a ser realizadas pelos concessionrios, para subconcesso dos servios; (iii) realizar licitao para as concesses com o fim de participar do Programa. Os prestadores do servio, alm de outros, devem comprovar ANA a disponibilidade de recursos financeiros para a ampliao da ETE. Ao Comit cabe: (i) estabelecer cronograma para a cobrana pelo direito de uso dos recursos hdricos da bacia; (ii) estabelecer, em conjunto com a ANA, o percentual da receita gerada pela cobrana a ser destinado ao Programa; (iii) estabelecer as prioridades; (iv) fixar os nveis de abatimento das cargas poluidoras a serem obtidos; (v) acompanhar o cumprimento das condies estabelecidas no contrato quanto destinao da parcela proveniente da cobrana em favor do Programa. Nas bacias hidrogrficas sem Comit, se o corpo hdrico for do domnio da Unio, as atribuies daqueles sero exercidas pela Diretoria Colegiada da ANA e, se do domnio de um nico Estado, pelo respectivo Conselho de Recursos Hdricos, sendo dispensadas as inscries no Programa. Quando os corpos de gua forem do domnio de um s Estado, a ANA, para efeito de enquadramento, considerar a existncia de rgo gestor estvel, em pleno funcionamento e plano estadual de recursos hdricos devidamente aprovado, podendo estabelecer requisitos adicionais. No havendo Comit, o valor total a ser aplicado est limitado a vinte e cinco por cento dos recursos disponveis para o exerccio. 7.1.2.6 A Resoluo ANA n 28, de 2001 aplicao de recursos oramentrios A Resoluo em epgrafe aprova as formas de aplicao dos recursos do Oramento Geral da Unio, consignados ANA, em: (i) obras de esgotamento sanitrio; (ii) obras de recuperao e preservao de mananciais e cursos de gua; (iii) comunicao social para o uso racional da gua. So considerados prioritrios os empreendimentos que: (i) integrem um plano local de saneamento e de despoluio das guas; (ii) estendam o tratamento de esgoto a toda a populao, garantindo a universalizao do tratamento de esgoto na respectiva localidade ou representem incremento mnimo inicial na carga tratada de DBO correspondente: (a) ao total do esgoto produzido e no tratado, em localidades com populao inferior a dez mil habitantes; (b) populao equivalente a dez mil habitantes em localidades de dez mil e um at vinte mil habitantes; (c) populao equivalente a quinze mil habitantes, em localidades de vinte mil e um at trinta mil; ou (d) populao equivalente a vinte mil
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habitantes, em localidades acima de trinta mil e um; (iii) abatam, no mnimo, setenta e cinco por cento da carga de DBO afluente ETE. 389/ 7.1.2.7 A Resoluo ANA n 135, de 2002 Esta Resoluo 390 disciplina os pedidos de outorga do direito de uso e de outorga preventiva e revoga o inciso I, do 1, do art. 5, da Resoluo ANA n 47, de 28/02/2002. 7.1.3 O controle dos usos O controle dos usos abrange vasto leque de normas, federais, estaduais e do Distrito Federal, podendo abranger os municpios, estando sempre includas as reas ambientais e a participao do Ministrio Pblico. Nas vias navegveis, atuam as Capitanias dos Portos, do Comando da Marinha, tanto no que se refere segurana da navegao, como ao meio ambiente. 391/ No mbito federal, podem ser objeto de cesso de uso os espaos fsicos em guas pblicas, as reas de lagos, rios e quaisquer correntes de gua, de vazantes, insusceptveis de transferncia de direitos reais a terceiros. A cesso deve ser autorizada pelo Presidente da Repblica, que pode delegar competncia ao Ministro da Fazenda, e formalizada por contrato. So elas feitas sob qualquer dos regimes previstos no DecretoLei n 9.760, de 1946, ou sob o de direito real de uso resolvel, previsto no Decreto-Lei n 271, de 28/02/67. 392/ 7.1.4 O Projeto de Lei n 1.616, de 1999 - Gesto administrativa e organizao institucional do SNGRH
A anlise de Projetos de Lei tem finalidade apenas informativa, haja vista que, em sua tramitao, podem ser modificados e at objeto de substitutivo. O Projeto em epgrafe, na verso do 2 Substitutivo do Deputado FERNANDO GABEIRA, dispe sobre a gesto administrativa e a organizao institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SNGRH), define a sistemtica das outorgas, da cobrana pelo uso da gua, o regime de racionamento, as Agncias de Bacia Hidrogrfica e a descentralizao de atividades. Ainda na fase inicial de tramitao na Cmara, 393/ alguns pontos relevantes podem ser analisados, sem que se esgote a matria, ou seja: (i) em vez de criar a figura da outorga preventiva, 394/ deveria tratar a matria como reserva de gua, mais apropriada, o que, alis, fez quando tratou da ANEEL; 395/ (ii) o Projeto prev a instituio das Agncias de Bacia pelos Comits. 396/ Como tais colegiados no dispem
Resoluo n 117, de 17/06/2002. Republicada em 29/07/2002, por ter sado com incorrees. 391 Portaria n 30, de 13/06/96, do Diretor de Portos e Costas, nos termos do inciso II, do art. 8, do Regulamento para o Trfego Martimo (RTM), aprovado pelo Dec. n 87.648, de 24/09/82. 392 Art. 18, I e II, e 1 e 5, da Lei n 9.636, de 19/05/98. 393 Em 10/04/2000, foi distribudo s Comisses de Trabalho e Administrao, Servios Pblicos, Meio Ambiente, Finanas e Tributao e Constituio e Justia. 394 Arts. 8, 1, 9, 3, por exemplo. 395 Arts. 18 e pargrafo nico, por exemplo. 396 Arts. 24 e 27, por exemplo.
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de personalidade jurdica, no podero dar nascimento a pessoas jurdicas; (iii) no mais, deveria ele receber uma boa reviso, o que se espera ocorra durante sua tramitao no Congresso. Embora o Substitutivo preveja que as Agncias de Bacia devero ser constitudas, preferencialmente, com a natureza de fundao de direito privado, ao dar a sua estrutura orgnica ignora a condio de preferncia e estatui que as entidades devero contar, pelo menos, com um Conselho Curador, que tpico das fundaes e no de outras entidades. 397/ O texto, como tem sido freqente nas normas relativas s guas, invade a rea de competncia dos Estados e do Distrito Federal, em especial quando: (i) afirma que os Estados podero delegar Unio papel de rbitro; 398/ (ii) determina que os conselhos estaduais e do Distrito Federal aprovem a cobrana e respectivos valores; 399/ e (iii) declara que a instituio de Comits estaduais seja efetivada por ato do respectivo Poder Executivo. 400/ criada a figura da autoridade gestora de recursos hdricos, mencionada repetitivamente, em todo o Substitutivo. 401/ Em outros trechos, a autoridade passa a ser gestora de direito de uso de recursos hdricos e no mais destes. 402/ Ocorre que autoridades administrativas so pessoas fsicas, que agem em nome da pessoa jurdico administrativa, editando atos administrativos. O funcionrio pblico, em geral, executa atos materiais ou de administrao, preparando ou executando decises tomadas pelas autoridades administrativas, 403/ embora, para efeito de apurao de abuso de autoridade, possa-se entender como tal todo aquele que exerce cargo, emprego ou funo pblica, de natureza civil ou militar, ainda que transitoriamente ou sem remunerao. 404/ Como demonstrado, autoridade administrativa sempre uma pessoa fsica e, no caso, as aes mencionadas no Substitutivo so, em sua maioria, dos rgos ou das entidades gestoras das guas e no de seus agentes, individualmente considerados. Ademais, se fossem estes os referidos, o texto ficaria menos autoritrio. No existe, igualmente, um poder de outorga do direito de uso, mas uma competncia administrativa. 405/ Um ponto que, apesar de no jurdico, merece ser abordado o do detentor da outorga ser obrigado, por lei, a instalar e a manter em funcionamento equipamentos de medio dos despejos lquidos lanados, 406/ quando se sabe que, em termos de esgotos, nem sempre estaro tais equipamentos ao alcance dos outorgados, como , por exemplo, o caso de muitas municipalidades.
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Arts. 31 e 33. Art. 5, 2. 399 Art. 26, 1. 400 Art. 44, que altera a redao do art. 37, da Lei n 9.433, de 1997. 401 Arts. 3 e 1, 4, 7, III e 1, 8, 9, 11 e 1 e 2, 13, 14, 16 e 4, e muitos outros. 402 Art. 22. 403 CRETELLA JNIOR, Jos. Dicionrio de Direito Administrativo, Forense, RJ, 1978, sub voce autoridade administrativa. 404 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo ..., p. 421. 405 Art. 39. 406 Art. 24.
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Referncia deve ser feita, tambm, obrigatoriedade das bacias de segunda e terceira ordem no poderem tomar decises conflitantes com as de primeira, entre as quais sobre a cobrana e prioridade para aplicao dos recursos arrecadados. 407/ Tomese como exemplo o caso de So Paulo, onde, por fora da Constituio, a cobrana deve ser instituda por lei. 408/ Sendo assim, como uma bacia de primeira ordem corresponde totalidade da rea drenada pelo curso principal e a de segunda, pela drenada por um seu tributrio e a de terceira, por um tributrio desta, 409/ poderia ocorrer que a bacia do rio Paran, curso do domnio da Unio, fosse de primeira ordem, a do Tiet, curso do domnio estadual, de segunda, e a do Piracicaba, rio do domnio da Unio, fosse de terceira. Neste caso, embora houvesse cobrana em relao s guas do Paran, o mesmo s poderia ocorrer no Tiet aps a edio da lei estadual. Com isto, no poderia haver cobrana em relao bacia de terceira ordem, ou seja, das guas do rio Piracicaba. Medida acertada no Substitutivo a que estabelece que a Unio, os Estados e o Distrito Federal, na elaborao de seus Planos de Recursos Hdricos, devero considerar o potencial hidrulico aproveitvel em seus cursos de gua e a necessidade desta para explorao mineral em seus territrios, para fins de declarao de reserva de disponibilidade hdrica, a fim de assegurar a quantidade de gua necessria para viabilizar o aproveitamento hidreltrico ou o empreendimento minerrio. 410/ VIII - A COBRANA PELO USO DAS GUAS 8.1 A COBRANA PELA UTILIZAO DAS GUAS 8.1.1 O usurio-pagador e o poluidor-pagador Em vrios pases, como no Brasil, as guas pblicas so consideradas bem inalienvel, outorgando-se apenas o direito ao uso. 411/ Cobra-se, geralmente, a remunerao dos servios ligados ao fornecimento, como aduo, transporte, distribuio ou regularizao e no o valor material do bem econmico gua. A contraprestao pelo direito de utilizao do recurso hdrico. 412/ A cobrana j est incorporada tradio de vrios pases, em especial no tocante ao emprego dos corpos de gua para transporte e diluio dos despejos. Por isso, tem sido mais fcil a aceitao do denominado princpio poluidor-pagador, do que o do usurio-pagador. 8.1.2 O Cdigo de guas Adotando, em 1934, medidas prximas ao atual princpio do poluidor-pagador, o Cdigo de guas declara a ningum ser lcito conspurcar as guas que no consome, com prejuzo de terceiros, sendo os trabalhos para a salubridade das guas executados custa do infrator, o qual, alm da responsabilidade criminal, se houver, responde pelas perdas e danos que causar e pelas multas previstas nos regulamentos administrativos.
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Art. 44, que prope nova redao ao art. 37, da Lei n 9.433, de 1997. Art. 211. Art. 40, I a III. Art. 18 e pargrafo nico. Cdigo de guas, art. 46 e Lei n 9.433, de 08/01/97, art. 18. Lei n 7.663, de 30/12/91, art. 14.
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/ Embora deva ser interpretado em consonncia com a legislao ambiental posterior, o Cdigo de guas admite que, mediante expressa autorizao administrativa, e se os interesses relevantes da agricultura ou da indstria o exigirem, as guas podem ser inquinadas, mas os agricultores ou industriais devem providenciar para que elas se purifiquem, por qualquer processo, ou sigam o seu esgoto natural. Pelo favor concedido, os agricultores ou industriais devem indenizar os poderes pblicos ou os particulares lesados. 414/ 8.1.3 O direito brasileiro moderno
Em virtude da faculdade contida no Cdigo Civil 415/ e no Cdigo de guas, 416/ relativa, respectivamente, utilizao dos bens de uso comum, e das guas pblicas de uso comum, a cobrana pela utilizao das guas estaduais poderia ter sido implantada por lei estadual, independentemente de autorizao ou de lei federal. Desnecessria esta para que os Estados possam legislar sobre a gesto das guas do seu domnio e cobrar pela sua utilizao. JOS AFONSO DA SILVA, 417/ quando examina a questo sob os aspectos ambientais, e ensina que, como o artigo 24 da Constituio Federal prev competncia concorrente entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal, para legislarem sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente, controle da poluio 418/ e responsabilidade por dano ao meio ambiente, 419/ tal competncia embasa a legislao estadual sobre recursos hdricos, esta afirmao alcana somente os casos em que o tratamento legal das guas est ligado aos previstos no referido artigo 24, e no como norma geral. A tese confirmada pelo fato de que, para a gesto das guas do seu domnio, e para o exerccio do poder de polcia administrativa sobre elas, de modo amplo, a Unio no pode estar limitada edio de normas gerais, como previsto no citado artigo, mas precisa descer a nvel de regulamento, a fim de poder administr-las. Tanto no caso da Unio, como no dos Estados, a cobrana pela utilizao das guas deve ser e tem sido instituda por lei, em observncia ao preceito constitucional segundo o qual ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Com isso, a implantao da cobrana depende da participao dos Poderes Executivo e Legislativo. 420/ No direito brasileiro moderno, a Constituio Federal de 1988 assegura, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de recursos hdricos, para fins de gerao de energia eltrica nos respectivos territrios, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao. 421/
Arts. 109-110. Arts. 111-112. 415 Art. 68. 416 Art. 36, 2. 417 Direito Ambiental Constitucional, Malheiros Editores, SP, 1994, p. 86-87. 418 Inciso VI. 419 Inciso VIII. 420 Art. 5, II. 421 Art. 20, 1 e Leis n 7.990, de 28/12/89, n 8.001, de 13/03/90, n 9.433, de 08/01/97, n 9.648, de 27/05/98 e n 9.984, de 17/07/2001.
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O Tratado de Itaipu 422/ prev o pagamento, pela Itaipu, s Altas Partes Contratantes, em montantes iguais, de royalties, em razo da utilizao do potencial hidrulico. 423/ Na legislao federal sobre defesa do meio ambiente, prevista, ao poluidor e ao predador, a imposio de recuperar ou indenizar os danos causados e, ao usurio, a contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins econmicos. 424/ 8.1.4 A cobrana pela utilizao das guas e a Lei n 9.433, de 1997 Especificamente no tocante s guas do domnio da Unio, a cobrana pelo uso foi colocada como um dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. 425/ A lei prev a outorga e a cobrana pelo lanamento de esgotos no tratados,426/ o que, dependendo do que constar no respectivo regulamento, poder vir a alterar o enfoque dado pela legislao ambiental nacional at agora. Como, em termos ambientais, os Estados e o Distrito Federal podem adotar normas mais restritivas, essa disposio no alcana aqueles que as possuem, como o caso do Estado de So Paulo, no qual a Constituio estatui ser vedado o lanamento de efluentes e esgotos urbanos e industriais, sem o devido tratamento, em qualquer corpo de gua. 427/ Embora a lei federal sobre a Poltica Nacional de Recursos Hdricos haja institudo a cobrana pela utilizao dos recursos hdricos do domnio da Unio e inserido-a entre os seus instrumentos, 428/ a deciso a respeito da cobrana relativamente s guas do respectivo domnio cabe aos Estados. Estes, nos termos da Constituio Federal, so autnomos 429/ e organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios da federal, sendo-lhes reservadas as competncias por aquela no vedadas. 430/ Como a cobrana pela utilizao das guas no princpio da Carta Federal, os Estados tm competncia para editar normas administrativas sobre a gesto e cobrana das guas do seu domnio, mesmo sob a forma de lei. Outro aspecto merecedor de comentrio especial o relativo ao pagamento pela utilizao dos recursos hdricos pelo setor eltrico, previsto no 1, do art. 20, da Constituio Federal, que assim estatui: "Art. 20. (,,,) ................. 1 assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para
422 Anexo "C", item III, do Tratado para o aproveitamento hidreltrico dos recursos hdricos do Rio Paran, pertencentes em condomnio aos dois pases, desde e inclusive o Salto Grande de Sete Quedas ou Salto de Guair, at a foz do Rio Iguau, celebrado em Braslia, em 26/04/1973, entre o Brasil e o Paraguai. 423 Art. 1, 3, da Lei n 8.001, de 13/03/90. 424 Art. 4, VII, da Lei n 6.938, de 31/08/81. 425 Art. 5, IV, da Lei n 9.433, de 08/01/97. 426 Arts. 12, III, e 20. 427 Art. 208. 428 Lei n 9.433, de 08/01/97, arts. 5, IV, e 20. 429 Art. 18. 430 Art. 25, 1.
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fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao". (grifou-se) A simples leitura do dispositivo constitucional demonstra estar assegurada a participao da Unio, dos Estados, Distrito Federal e Municpios no resultado ou compensao financeira pela explorao de recursos hdricos, na forma da lei. Esta lei deve estabelecer o modo de clculo da participao ou de compensao, mas no restringi-la ou determinar como os beneficiados devero dela se utilizar. Se o constituinte no restringiu, no cabe ao legislador ordinrio faz-lo. Tendo em vista que a explorao para produo de energia eltrica uma forma de utilizao do recurso hdrico, seria lcito interpretar que o setor j estava por ela pagando. Em virtude, todavia, da nova redao dada ao art. 17, da Lei n 9.648, de 27/05/98, 431/ o setor eltrico poder vir a ter sua situao alterada. Com efeito, embora o caput do artigo disponha que os 0,75% (setenta e cinco centsimos por cento), adicionados em relao lei anterior, tambm se destinam compensao financeira a ser feita aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, em cujos territrios se localizarem instalaes destinadas produo de energia eltrica, ou que tenham reas invadidas por guas dos respectivos reservatrios, o inciso II, do 1, restringe-os Unio. Ao estatuir que esta parcela ser destinada ao Ministrio do Meio Ambiente, confere-a expressamente a rgo da administrao direta da Unio, dela excluindo, conseqentemente, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, conforme determina o 1, do art. 20, da Constituio Federal. Por deduo, como dos 6,75% (seis inteiros e setenta e cinco centsimos por cento), apenas os centsimos constituem, expressamente, pagamento pelo uso dos recursos hdricos, assim mesmo para a Unio, fica implcita a afirmao que os seis por cento, objeto do inciso I, do mesmo artigo, no tm este carter. Como decorrncia, o setor eltrico poder incorrer no pagamento pela utilizao dos recursos devidos aos Estados e ao Distrito Federal, nos termos previstos nos arts. 12, IV e 20, da Lei n 9.433, de 08/01/1997. ANA foi atribuda a coordenao dos rgos e das entidades federais com atribuies ligadas gesto das guas, mediante acordos e convnios, visando gesto integrada das guas e, em especial a produo, consolidao, organizao e disponibilizao das informaes sobre a matria. 432/ autarquia foram transferidos o gerenciamento e a implementao do Acordo de Emprstimo que tem a finalidade de cuidar do Projeto de Gerenciamento de Recursos Hdricos Federais o PROGUA/Semi-rido, assim como a Unidade de Gerenciamento dos componentes Gesto, Estudos e Projetos denominada UGP/Gesto, instituda pela Portaria SRH n 19, de 15/03/2000. 433
431 432 433
Art. 28. Resoluo CNRH n 13, de 25/09/2000. Portaria MMA n 60, de 6/2/2001.
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Sobre a matria devem ser consultados os Projetos de Lei n 1.616, de 1999 e 6.970, de 2002. 8.1.5 A natureza jurdica da contraprestao pela utilizao das guas pblicas Determinar a natureza jurdica de um instituto do direito tipific-lo, encontrar o lugar que ocupa na cincia jurdica. Para se definir a natureza jurdica da contraprestao a ser paga pela utilizao das guas pblicas, convm, antes, tecer rpida considerao a respeito das formas de entrada de recursos financeiros no Tesouro Pblico, utilizada a expresso em seu sentido amplo e genrico. Perante o Direito Financeiro, tais entradas podem ser classificadas como receitas originrias ou derivadas. Receitas originrias, de acordo com a doutrina, so as provenientes do patrimnio do Estado ou do exerccio de suas atividades. So por ele recebidas diretamente, como, por exemplo, as decorrentes da gesto patrimonial. Constituem a maior parte as rendas do domnio e das exploraes diversas do Estado. Explicam os autores que a histria das instituies e dos fatos sociais revela que, nos primeiros tempos das monarquias, essas rendas constituam os principais recursos pblicos, e que as finanas pblicas ainda no repousavam nos impostos. Assim, os reis tiravam do domnio da Coroa os recursos necessrios a fazer frente s despesas pblicas. A inalienabilidade peculiar a esse domnio decorria precisamente da necessidade de assegurar a permanncia daqueles recursos. Mais tarde, com o aparecimento dos impostos, sua renda passou a valores praticamente insignificantes, se comparados aos tributos. 434/ Estas receitas esto previstas na lei sobre Normas Gerais de Direito Financeiro, para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. 435/ Disciplinadas pelo Direito Financeiro, tais entradas podem receber o nome de preo, adotando-se, para tanto, o sentido genrico do vocbulo, que o de valor de qualquer coisa, medido pelo dinheiro. 436/ O termo preo aqui est empregado em seu momento categorial, descomprometido com qualquer ramo do Direito. No campo do Direito Pblico, alguns autores classificam-no em: (a) preo pblico, quando o pagamento efetuado pelo indivduo por servio ou bem vendido pelo governo, tendo em vista, sobretudo, vantagem particular sua, mas, em segundo lugar, o interesse da comunidade; e
434
TROTABAS, Louis e COTTERET, Jean-Marie, Droit budgtaire et comptabilit publique, 4 ed., DALLOZ, Paris, Lei n 4.320, de 17/03/1964, art. 11, 1 e 4. TEIXEIRA DE FREITAS, Vocabulrio Jurdico, Ed. Saraiva, So Paulo, 1983, sub voce preo.
1991.
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(b) preo-quase-privado, pagamento voluntrio efetuado pelo indivduo por servio ou bem vendido pelo governo, tal como se fosse uma pessoa privada. 437/ Receitas derivadas so as no procedentes do patrimnio ou dos servios do Estado, mas do seu poder de constranger o pagamento de valores que derivam do patrimnio do particular. So os tributos, objeto do Direito Tributrio. Segundo o Cdigo Tributrio Nacional, tributo toda prestao pecuniria compulsria em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. 438/ Com o objetivo de evitar a cobrana de ingressos pblicos com outra natureza jurdica, visando a escapar aos princpios impositivos tributrios, como o da necessidade de lei em exerccio anterior, por exemplo, o Cdigo estatui que a natureza jurdica do tributo determinada pelo fato gerador da respectiva obrigao, sendo irrelevantes para qualific-la a denominao e demais caractersticas formais adotadas pela lei, assim como a destinao legal do produto da arrecadao. 439/ A Constituio Federal de 1988 divide os tributos em impostos, taxas e contribuio de melhoria, decorrente de obra pblica. As taxas so cobrveis em duas situaes: (i) em razo do exerccio do poder de polcia; ou (ii) pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio. 440/ O Cdigo Tributrio, concorde com o mandamento constitucional, define os tributos como sendo o imposto, a taxa e a contribuio de melhoria. 441/ Imposto o tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte. 442/ As taxas tm como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou potencial de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio. 443/. Poder de polcia a atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 444/
437 438 439 440 441 442 443 444
BILAC PINTO, As Classificaes Tericas da Receita Pblica, Revista Forense, Rio, 144:529-539. Lei n 5.172, de 25/10/66, art. 3. Art. 4, I e II. Art. 145, I a III. Art. 5. Art. 16. Art. 77. Art. 78.
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A contribuio de melhoria instituda para fazer face ao custo das obras pblicas das quais decorra valorizao imobiliria, tendo como limite total a despesa realizada e como individual o acrscimo de valor que da obra reverter para cada imvel beneficiado. 445/ A contraprestao pela utilizao das guas pblicas: (a) no configura imposto, porque, por este, a vantagem do particular puramente acidental, pois tem o interesse pblico como considerao exclusiva. Destina-se a cobrir despesas feitas no interesse comum, sem ter em conta as vantagens particulares obtidas pelos contribuintes; (b) no taxa, pois no se est diante de exerccio de poder de polcia --- taxa de polcia --- ou da utilizao efetiva ou potencial de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio --- taxa de servio ---, mas, da utilizao de bem pblico dominial; e (c) no contribuio de melhoria, por inexistir obra pblica cujo custo deva ser atribudo valorizao de imveis beneficiados. Sendo assim, e por excluso, est-se diante de preo, o qual pode ser denominado preo pblico, e "parte das Receitas Originrias, assim denominadas porque sua fonte a explorao do patrimnio pblico ou a prestao de servio pblico. Por isso so tambm chamadas Receitas Industriais ou Patrimoniais, porque provenientes da explorao de servios, bens, empresas ou indstria do prprio Estado. 446/ A lei que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, classifica de receita patrimonial a que se refere ao resultado financeiro da fruio do patrimnio, seja decorrente de bens mobilirios ou imobilirios, seja advinda de participao societria. 447/ A qualificao pblico, todavia, irrelevante para o caso em exame. Conceituao, no obrigatria, pode ser inclusive a de tarifa, utilizada quando o preo apresentado em forma de tbua, catlogo, pauta, lista, tabela, ou qualquer exposio em que se fixem quotas. 448/ Recentemente, foi criada a "Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental - TCFA" , para controle e fiscalizao de atividades poluidoras e utilizadoras de recursos naturais. Trata-se de taxa pelo exerccio do poder de polcia administrativa. 449/
Art. 81. NOGUEIRA, Rui Barbosa, e NOGUEIRA, Paulo Roberto Cabral, Direito Tributrio Aplicado e Comparado, Forense, Rio, vol. II, p. 165-166. 447 Art. 11, 1, da Lei n 4.320, de 17/03/1964, com a redao dada pela Lei n 1.939, de 20/05/1982. 448 PONTES DE MIRANDA, Comentrios Constituio de 1967, com a Emenda n 1, de 1969, RT, So Paulo, 1974, Tomo VI, p. 421. 449 Lei n 10.165, de 27/12/2000, que alterou a Lei n 6.938, de 31/08/1981.
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8.1.6 O Projeto de lei n 0676, de 2000, do Estado de So Paulo A dificuldade para efetivao da cobrana pelo uso das guas, no Estado de So Paulo, decorre do fato da Constituio e leis que se seguiram haverem previsto a sua instituio por lei e o Poder Legislativo, desde 1998, recusa-se a aprov-la, assim como ocorre relativamente aos Planos Estaduais de Recursos Hdricos, posteriores a 1994. O fato inusitado, pois a Constituio estatui que a utilizao dos recursos hdricos ser cobrada segundo as peculiaridades de cada bacia hidrogrfica, na forma da lei, e o produto aplicado em servios e obras hidrulicas e de saneamento de interesse comum, previstos nos planos estaduais de recursos hdricos e de saneamento bsico. 450/ Acresa-se a isto o fato de que a lei sobre normas de orientao Poltica Estadual e ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos, de iniciativa do prprio Legislativo, declara que a utilizao daqueles recursos ser cobrada na forma nela estabelecida 451/ e que o respectivo Plano, com vigncia de quatro anos, deve ser aprovado por lei, com projeto a ser encaminhado Assemblia Legislativa at o final do primeiro ano do mandato do Governador. 452/ Prev, ainda, o mencionado diploma, que a implantao da cobrana ser feita de forma gradativa, atendendo-se, obrigatoriamente, entre outras, a fase de proposio de critrios e normas para a fixao dos preos pblicos e a definio de instrumentos tcnicos e jurdicos necessrios, no projeto de lei referente ao segundo Plano Estadual de Recursos Hdricos, que deveria ter sido aprovado em 1995. 453/ A lei que aprovou o segundo Plano, embora tenha revogado o art. 8, das Disposies Transitrias da Lei n 7.663, acima mencionado, estabeleceu, da mesma forma, que a implantao da cobrana seria feita em conformidade com o art. 14, daquela, de forma gradativa, obedecendo-se, obrigatoriamente, entre outras, a fase de proposio de critrios e normas para a fixao dos valores a serem cobrados, definio de instrumentos tcnicos e jurdicos necessrios, no projeto de lei referente ao segundo Plano, a ser aprovado em 1995, o qual, na verdade, seria o terceiro, uma vez que o primeiro, anterior Lei n 7.663, fora aprovado por decreto. 454/ O Projeto de Lei de 1996, referente ao segundo Plano a ser aprovado por lei, foi, quatro anos mais tarde, retirado para reexame, por estar superado. Em 1998, originrio de Mensagem do Executivo, tramitou na Assemblia Legislativa o Projeto de Lei n 20, de 1998, sobre a cobrana pelo uso das guas, o qual, tendo em vista as dificuldades de aprovao, foi retirado e substitudo pelo Projeto de Lei n 676, de 2000, o qual, embora apresentado para ser examinado em regime de urgncia e tenha recebido cinqenta e oito emendas, figurou na Ordem do Dia nas 30 e 32 Sesses Extraordinrias, de 15 e 16 de maio de 2001, mas no foi votado.
450 451 452 453 454
Art. 211, I. Art. 14. Art. 18. Art. 8, das Disposies Transitrias. Dec. n 32.954, de 07/02/1991.
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Em So Paulo, portanto, por determinao legislativa, desde a Constituio Estadual de 1989, ou seja, h mais de dez anos, h necessidade de lei estabelecendo a cobrana. Enviado o primeiro Projeto nesse sentido, em 1998, 455/ por dificuldades de tramitao, foi retirado e substitudo pelo de n 676, de dezembro de 2000, para ser examinado em regime de urgncia. Mesmo assim, embora tenha figurado na Ordem do Dia, em 15 e 16 de maio de 2001, no foi votado. Na verso original, proveniente de Mensagem do Executivo, apresenta ele, entre outras, as disposies a seguir expostas. A cobrana pela utilizao dos recursos hdricos ser vinculada implementao de programas, projetos, servios e obras, de interesse pblico, da iniciativa pblica ou privada, definidos nos Planos de Recursos Hdricos, aprovados previamente pelos respectivos Comits de Bacia e pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos. 456/ O produto da cobrana estar vinculado s bacias hidrogrficas em que for arrecadado, e ser aplicado em financiamentos, emprstimos, ou a fundo perdido, em conformidade com o aprovado pelo respectivo Comit de Bacia, tendo como agente financeiro instituio de crdito designada pela Junta de Coordenao Financeira, da Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo, nas condies a serem definidas em regulamento. 457/ Desde que haja proporcional benefcio para a bacia sob sua jurisdio, o Comit poder, excepcionalmente, decidir pela aplicao em outra bacia de parte do montante arrecadado. 458/ A implantao da cobrana ser feita com a participao dos Comits de Bacia, de forma gradativa e com a organizao de um cadastro especfico de usurios de recursos hdricos. 459/ Esto sujeitos cobrana todos aqueles que utilizam os recursos hdricos. 460/ A utilizao de recursos hdricos destinada s necessidades domsticas de propriedades e de pequenos ncleos populacionais, distribudos no meio rural, estar isenta de cobrana quando independer de outorga de direito de uso, nos termos da legislao especfica. 461/ A fixao dos valores para a cobrana pela utilizao dos recursos hdricos obedecer ao seguinte procedimento: (i) estabelecimento dos limites e condicionantes pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos; (ii) proposta, pelos Comits de Bacia Hidrogrfica, dos programas quadrienais a serem efetivamente realizados, das parcelas dos investimentos a serem cobertos com o produto da cobrana, e dos valores a serem cobrados na Bacia; (iii) referenda, pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos, das propostas dos Comits, de programas quadrienais de investimentos e dos valores da cobrana; e (iv) aprovao e fixao dos valores a serem aplicados em cada Bacia Hidrogrfica, por decreto do Governador do Estado. 462/ Da proposta, pelo Comit de Bacia Hidrogrfica, dos valores a serem cobrados na Bacia, caber recurso
455 456 457 458 459 460 461 462
Projeto de Lei n 20, de 1998. Art. 2. Art. 2, 1. Art. 2, 3. Art. 3. Art. 5. Art. 5, 1. Art. 6.
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administrativo ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos, na forma a ser definida em regulamento. 463/ O modo e a periodicidade da cobrana sero definidos pelos Comits de Bacia, em funo das respectivas peculiaridades e convenincias. 464/ A fixao dos valores a serem cobrados pela utilizao dos recursos hdricos considerar: (i) na captao, extrao e derivao: (a) a natureza do corpo d'gua superficial e subterrneo; (b) a classe de uso preponderante em que estiver enquadrado o corpo d'gua no local do uso ou da derivao; (c) a disponibilidade hdrica local; (d) o grau de regularizao assegurado por obras hidrulicas; (e) o volume captado, extrado ou derivado e seu regime de variao; (f) o consumo efetivo ou volume consumido, calculado pela diferena entre o volume captado e o devolvido, dentro dos limites da rea de atuao do Comit de Bacia, ou pelo volume exportado para fora desses limites; segundo o tipo de utilizao da gua e seu regime de variao; (g) a finalidade a que se destinam; (h) a sazonalidade; (i) as caractersticas dos aqferos; (j) as caractersticas fsico-qumicos e biolgicas da gua no local; (k) a localizao do usurio na Bacia; e (l) as prticas de conservao e manejo do solo e da gua. 465/ (ii) na diluio, transporte e assimilao de efluentes: (a) a classe de uso preponderante em que estiver enquadrado o corpo dgua receptor no local; (b) o grau de regularizao assegurado por obras hidrulicas; (c) a carga lanada e seu regime de variao, ponderando-se os parmetros orgnicos e fsico-qumicos dos efluentes; (d) a natureza da atividade; (e) a sazonalidade; (f) a vulnerabilidade dos aqferos; (g) as caractersticas fsico-qumicas e biolgicas do corpo receptor no local do lanamento; (h) a localizao do usurio na Bacia; e (i) as prticas de conservao e manejo do solo e da gua. 466/ (iii) outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da gua existente em um corpo d'gua. 467/ A fixao dos valores a serem cobrados ter por base o volume captado, extrado, derivado, consumido, e a carga dos efluentes lanados nos corpos dgua. 468/ O valor a ser cobrado por captao, extrao, derivao e consumo resultar da multiplicao dos respectivos volumes captados, extrados, derivados e consumidos pelos correspondentes valores unitrios, e pelo produto dos coeficientes que considerem os critrios estabelecidos a serem definidos em regulamento. 469/ Na diluio, transporte e assimilao de efluentes, os parmetros a serem considerados e as cargas referentes a cada um deles, por atividade, sero definidos em regulamento. 470/ A carga lanada ser avaliada em funo da atividade do usurio, pela multiplicao da carga produzida por um fator de tratamento, conforme condies a serem definidas em regulamento. 471/ O valor a ser cobrado pela utilizao dos recursos hdricos para diluio, transporte e assimilao das cargas lanadas nos corpos dgua, resultar da soma das parcelas referentes a cada parmetro. 472/
463 464 465 466 467 468 469 470 471 472
Art. 6, 1. Art. 8. Art. 9, I. Art. 9, II. Art. 9, III. Art. 9, 1. Art. 12. Art. 13. Art. 14. Art. 15.
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O no pagamento dos valores cobrados at a data do vencimento, sem prejuzo de sua cobrana administrativa ou judicial, acarretar: (i) a suspenso ou perda do direito de uso, outorgado pela entidade competente, a critrio do outorgante, na forma a ser definida em regulamento; (ii) o pagamento de multa de 10% (dez por cento) sobre o valor do dbito; e (iii) o pagamento de juros moratrios de 1% (um por cento) ao ms. 473 / Informao falsa dos dados relativos vazo captada, extrada, derivada ou consumida e carga lanada pelo usurio, sem prejuzo das sanes penais, acarretar: (i) o pagamento do valor atualizado do dbito apurado, acrescido de multa de 10% (dez por cento) sobre seu valor, dobrada a cada reincidncia; e (ii) a cassao do direito de uso a critrio do outorgante, a ser definida em regulamento. 474/ IX - A FLORA E A FAUNA AQUTICAS 9.1 A PROTEO DA FLORA E DA FAUNA AQUTICAS 9.1.1 As matas ciliares A ttulo de ilustrao, convm apresentar alguns conceitos a respeito da expresso matas ciliares, de natureza tcnica, no jurdica, mas de entendimento obrigatrio, quando se cuida de corpos de gua. De acordo com o Glossrio de Termos Usuais em Ecologia, 475/ floresta ciliar sinnimo de mata ciliar, de floresta galeria ou de mata galeria. O sentido mais restrito o de fila nica de rvores mesofticas ao longo de um ou dos dois lados do leito do curso de gua, quando h cerrado, savana, campo, etc. na encosta superior e no interflvio, distinguindo-se de floresta ou mata galeria, que mais larga. 476/ Floresta galeria floresta mesoftica, de qualquer grau de caducidade, que orla um ou dois lados de um curso de gua em regio onde a vegetao do interflvio no mata, mas arvoredo, escrube, savana ou campo limpo. Sinnimos: floresta ciliar, mata galeria, mata ciliar. Segundo a obra, deve ser feita distino entre floresta galeria, que devida maior disponibilidade de gua no solo durante a estao chuvosa do que no interflvio, e floresta de encosta, que devida maior fertilidade do solo, que pode ser contnua com a floresta galeria em um vale, devida maior fertilidade do solo. Alguns autores fazem distino entre floresta (ou mata) galeria com o sentido acima, mas que larga, e floresta (ou mata) ciliar, que essencialmente uma nica fileira de rvores em um ou dois lados do leito. 477/ Cite-se tambm a floresta de interflvio, que cresce no terreno entre cursos de gua, no aquela que os orla. 478/
473 474
Art. 17, I a III. Art. 18, I e II. 475 Publicao ACIESP n 24, da Secretaria da Indstria, Comrcio e Tecnologia e Academia de Cincias do Estado de So Paulo, 1980. 476 Glossrio ..., sub voce floresta ciliar. 477 Glossrio ..., sub voce floresta galeria. 478 Glossrio ..., sub voce floresta de interflvio.
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9.1.2 O Cdigo Florestal O Cdigo Florestal 479/ estatui que as florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas de utilidade s terras que revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas, exercendo-se o direito de propriedade com as limitaes que a legislao em geral e, especialmente, o Cdigo estabelecem. 480/ As aes ou omisses contrrias s disposies do Cdigo na utilizao e explorao das florestas e demais formas de vegetao so consideradas uso nocivo da propriedade, aplicando-se, para o caso, o procedimento sumrio previsto no art. 275, II, do Cdigo de Processo Civil. 481/ Segundo o Cdigo, so de preservao permanente as florestas e demais formas de vegetao natural situadas: (i) ao longo dos rios ou de qualquer curso de gua, desde o seu nvel mais alto, em faixa marginal cuja largura mnima seja: (a) de 30 (trinta) metros, para os cursos de gua de menos de 10 (dez) metros de largura; (b) de 50 (cinqenta) metros, para os cursos de gua que tenham de 10 (dez) a 50 (cinqenta) metros de largura; (c) de 100 (cem) metros, para os cursos de gua que tenham de 50 (cinqenta) a 200 (duzentos) metros de largura; (d) de 200 (duzentos) metros, para os cursos de gua que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; (e) de 500 (quinhentos) metros, para os cursos de gua que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros; (f) ao redor das lagoas ou reservatrios de guas naturais ou artificiais; e g) nas nascentes, ainda que intermitentes, e nos chamados olhos dgua, qualquer que seja a situao topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinqenta) metros de largura; e (IV) nas encostas ou parte destas, com declividade superior a 45o, equivalente a 100% na linha de maior declive. 482/ De preservao permanente a rea protegida nos termos dos arts. 2 e 3, do Cdigo, coberta ou no por vegetao nativa, com funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico da fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populaes humanas. 483/ Nas reas urbanas, ou seja, nas compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido, ser observado o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e limites referidos no art. 2, do Cdigo.484/ Quando declaradas por ato do Poder Pblico, so ainda consideradas de preservao permanente as florestas e demais formas de vegetao natural destinadas a atenuar a eroso das terras. 485/
479 480 481 482 483 484 485
Lei n 4.771, de 15/09/65. Art. 1. Art. 1, 1, redao dada pelo art. 1, da Medida Provisria n 2.166-65, de 28/06/2001. Art. 2, "e", do Cdigo Florestal, Lei n 4.771, de 15/09/65. Art. 1, 2, com a redao dada pelo art. 1, da Medida Provisria n 2.166-65, de 28/06/2001. Art. 2, pargrafo nico, com alteraes procedidas pela Lei n 7.803, de 18/07/89. Art. 3, "a", do Cdigo Florestal.
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A supresso de vegetao nativa protetora de nascentes, dunas e mangues, de que tratam as letras "c" e "f", do art. 2, do Cdigo, somente pode ser autorizada em caso de utilidade pblica. 486/ Na implantao de reservatrio artificial obrigatria a desapropriao ou aquisio, pelo empreendedor, das reas de preservao permanente, criadas no seu entorno, cujos permetros e regime de uso devem ser definidos por resoluo do CONAMA. 487/ Nas reas de preservao permanente, permitido o acesso de pessoas e animais para obteno de gua, desde que no exija a supresso e no comprometa a regenerao e a manuteno, a longo prazo, da vegetao nativa. 488/ Relativamente explorao das florestas de domnio privado, no sujeitas ao regime de utilizao limitada e ressalvadas as de preservao permanente, previstas nos seus artigos 2 e 3, estatui o Cdigo que, na regio Leste Meridional, as derrubadas de florestas nativas, primitivas ou regeneradas s sero permitidas, desde que seja, em qualquer caso, respeitado o limite mnimo de 20% (vinte por cento) de rea de cada propriedade com cobertura arbrea localizada, a critrio da autoridade competente. 489/ Nas propriedades rurais compreendidas nestas disposies, com rea entre 20 (vinte) e 50 (cinqenta) hectares, computar-se-o, para efeito de fixao do limite percentual, alm da cobertura florestal de qualquer natureza, os macios de porte arbreo, sejam frutferos, ornamentais ou industriais. 490/ A reserva legal, onde no permitido corte raso, deve ser averbada margem da inscrio de matrcula do imvel, no registro de imveis competente, sendo vedada a alterao de sua destinao nos casos de transmisso, a qualquer ttulo, ou de desmembramento da rea. 491/ s reas de cerrado aplica-se a reserva legal de 20% (vinte por cento), para todos os efeitos legais. 492/ Nas reas j desbravadas e previamente delimitadas pela autoridade competente, poca da edio do Cdigo, ficaram proibidas as derrubadas de florestas primitivas, quando feitas para ocupao do solo com cultura e pastagens, permitindo-se, nesses casos, apenas a extrao de rvores para produo de madeira. Nas reas ento incultas, sujeitas a formas de desbravamento, as derrubadas de florestas primitivas, nos trabalhos de instalao de novas propriedades agrcolas, s seriam toleradas at o mximo de 30% da rea da propriedade. 493/
486 487 488 489 490 491 492 493
Art. 4, 5, redao dada pelo art. 1, da Medida Provisria n 2.166-65, de 28/06/2001. Art. 4, 6, redao dada pelo art. 1, da Medida Provisria n 2.166-65, de 28/06/2001. Art. 4, 7, redao dada pelo art. 1, da Medida Provisria n 2.166-65, de 28/06/2001. Art. 16, "a". 1, do art. 16, acrescentado pela Lei n 7.803, de 18/07/89. 2, do art. 16, acrescentado pela Lei n 7.803, de 18/07/89. 3, do art. 16, acrescentado pela Lei n 7.803, de 18/07/89. Art. 16, "b".
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9.1.3 A Lei n 6.938, de 1981 - Poltica Nacional do Meio Ambiente Esta lei havia transformado em reservas ou estaes ecolgicas, sob a responsabilidade hoje do IBAMA, as florestas e as demais formas de vegetao natural de preservao permanente, relacionadas no art. 2, do Cdigo Florestal, 494/ mas isto foi revogado pela Lei n 9.985, de 2000, sobre o SNUC. Pela lei, as pessoas fsicas ou jurdicas que, de qualquer modo, degradarem reservas ou estaes ecolgicas, bem como outras reas declaradas como de relevante interesse ecolgico, ficam sujeitas s penalidades previstas no art. 14, da lei. 495/ 9.1.4 O Decreto n 89.336, de 1984 - Reservas Ecolgicas Este decreto dispe sobre Reservas Ecolgicas e reas de Relevante Interesse Ecolgico. Enquanto o Cdigo Florestal estabelece como de preservao permanente as florestas e demais formas de vegetao natural permanente, existentes em determinadas reas, o decreto em exame considera Reservas Ecolgicas as reas onde estas se situam, quando poderia continuar restrito flora nela existente. 496/ Note-se que a Lei n 6.938, de 1981, tambm no fazia referncia a reas, mas vegetao. 497/ As Reservas Ecolgicas devero ser reavaliadas, para receberem novo enquadramento, nos termos do art. 55, da Lei n 9.985, de 2000, referente ao SNUC. 9.1.5 A Resoluo CONAMA n 237, de 1997 - licenciamento ambiental Anexo I, desta Resoluo, apresenta a relao dos empreendimentos e das atividades sujeitos a licenciamento ambiental. Entre elas esto as hidrovias, barragens e os diques, canais de drenagem, retificao de cursos de gua, abertura de barras, embocaduras e canais, a transposio de bacias hidrogrficas, as estaes de tratamento de gua, a dragagem e o derrocamento em corpos de gua. 9.1.6 A pesca e a aqicultura Pesca todo ato tendente a capturar ou extrair elementos animais ou vegetais que tenham a gua como seu normal ou mais freqente meio de vida.498/ A lei sobre atividades lesivas ao meio ambiente define pesca como "todo ato tendente a retirar, extrair, coletar, apreender ou capturar espcimes dos grupos dos peixes, crustceos, moluscos e vegetais hidrbios, suscetveis ou no de aproveitamento econmico, ressalvadas as espcies ameaadas de extino, constantes nas listas oficiais da fauna e da flora." 499/.
494 495 496 497 498 499
Art. 18. Art. 18, pargrafo nico. Art. 1. Art. 18. Art. 1, do Decreto-Lei n 221, de 28/02/67, com alteraes posteriores. Art. 36, da Lei n 9.605, de 12/02/98.
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A aqicultura, definida como o cultivo de organismos que tenham na gua seu normal ou mais freqente meio de vida, est autorizada em guas pblicas pertencentes Unio, ou nas em depsitos decorrentes de obras desta. 500/ O registro dos aqicultores feito perante o Ministrio da Agricultura e do Abastecimento. Para a utilizao das guas pblicas pertencentes Unio, ou regularizao de ocupaes existentes, deve haver autorizao daquele Ministrio, ouvidos os Ministrios da Fazenda e do Meio Ambiente, e o Comando da Marinha, no que diz respeito aos aspectos de sua competncia. 501/ A aplicao da legislao relativa flora e fauna aquticas, em mbito federal, est afeta ao Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal. O Sistema Nacional de Informaes da Pesca e da Aqicultura (SINPESQ) est implantado na Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (FIBGE). 502/ Na rea estadual e do Distrito Federal, depender da organizao administrativa de cada um. 9.1.7 A fiscalizao e o uso racional dos recursos naturais Na disciplina da Poltica Agrcola do Pas, previsto que a fiscalizao e o uso racional dos recursos naturais do meio ambiente so tambm de responsabilidade dos proprietrios de direito, dos beneficirios da reforma agrria e dos ocupantes temporrios de imveis rurais. 503/ As bacias hidrogrficas constituem-se em unidades bsicas de planejamento do uso, da conservao e da recuperao dos recursos naturais.504/ Estatui a lei que as empresas que exploram economicamente guas represadas e as concessionrias de energia eltrica so responsveis pelas alteraes ambientais por elas provocadas e obrigadas a recuperar o meio ambiente, na rea de abrangncia de suas respectivas bacias hidrogrficas. 505/ Entre as Cmaras do Conselho de Governo, que assessora o Presidente da Repblica na formulao de diretrizes da ao governamental, foi criada a de Poltica de Recursos Naturais e, em seu mbito, o Grupo-Executivo do Setor Pesqueiro (GESPE), com a finalidade de promover o desenvolvimento sustentvel do setor pesqueiro nacional. 506/ 9.1.8 O Sistema Nacional de Unidades de Conservao - SNUC Unidade de conservao, para os efeitos da lei que institui o SNUC, 507/ o espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com
500 501 502 503 504 505 506 507
Art. 1, I a III, do Dec. n 2.869, de 09/12/1998. Arts. 10 a 13, do Dec. n 2.869, de 09/12/1998. Dec. n 1.694, de 13/11/95. Pargrafo nico do art. 19, da Lei n 8.171, de 17/01/91, com alteraes posteriores. Art. 20. Art. 22. Decretos ns 1.696 e 1.697, respectivamente, ambos de 13/11/98. Lei n 9.985, de 18/07/2000.
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objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo. 508/ So recursos ambientais a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. 509/ Uso sustentvel a explorao do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecolgicos, de forma socialmente justa e economicamente vivel. 510/ O SNUC constitudo pelas seguintes unidades de conservao: I - Unidades de Proteo Integral: (a) Estaes Ecolgicas; (b) Reservas Biolgicas; (c) Parques Nacionais; (d) Monumentos Naturais; e (e) Refgios de Vida Silvestre. 511/ II - Unidades de Uso Sustentvel: (a) reas de Proteo Ambiental; (b) reas de Relevante Interesse Ecolgico; (c) Florestas Nacionais; (d) Reservas Extrativistas; (e) Reservas de Fauna; (f) Reservas de Desenvolvimento Sustentvel; (g) Reservas Particulares do Patrimnio Nacional. 512/ As unidades de conservao e reas protegidas, criadas com base nas legislaes anteriores e que no pertenam s categorias previstas na lei do SNUC, sero reavaliadas, no todo ou em parte, no prazo de at dois anos, com o objetivo de definir sua destinao, com base na categoria e funo para as quais foram criadas, conforme ser disposto em regulamento. 513/ 9.1.9 A Resoluo CONAMA n 302, de 20/03/2002 reas de Preservao Permanente de Reservatrios Artificiais Regime de Uso Esta Resoluo estabelece os parmetros, as definies e as normas para as reas em epgrafe, e a instituio obrigatria de plano ambiental de conservao e uso do entorno. Para sua aplicao, so adotadas as seguintes definies: (i) Reservatrio artificial: acumulao no natural de gua destinada a quaisquer de seus mltiplos usos; (ii) rea de Preservao Permanente: rea marginal ao redor do reservatrio artificial e suas ilhas, com funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico da fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populaes humanas;
508 509 510 511 512 513
Art. 2, I. Art. 2167, IV. Art. 2, XI. Art. 8, I a V. Art. 14, I a VII. Art. 55.
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(iii) Plano Ambiental de Conservao e Uso do Entorno do Reservatrio Artificial: conjunto de diretrizes e proposies com o objetivo de disciplinar a conservao, recuperao, o uso e a ocupao do entorno do reservatrio artificial, respeitados os parmetros estabelecidos na Resoluo e em outras normas aplicveis; (iv) Nvel Mximo Normal: a cota mxima normal de operao do reservatrio; (v) rea Urbana Consolidada: aquela que atende aos seguintes critrios: (a) definio legal pelo poder pblico; (b) existncia de, no mnimo, quatro dos seguintes equipamentos de infra-estrutura urbana: (1) malha viria com canalizao de guas pluviais; (2) rede de abastecimento de gua; (3) rede de esgoto; (4) distribuio de energia eltrica e iluminao pblica; (5) recolhimento de resduos slidos urbanos; (6) tratamento de resduos slidos urbanos; e (c) densidade demogrfica superior a cinco mil habitantes por km2. A rea de Preservao Permanente deve ter largura mnima, em projeo horizontal, no entorno dos reservatrios artificiais, medida a partir do nvel mximo normal: (i) trinta metros, para os reservatrios situados em reas urbanas, consolidadas e de cem metros para reas rurais; estes limites podem ser ampliados ou reduzidos, observado o patamar mnimo de trinta metros, conforme estabelecido no licenciamento ambiental e no plano de recursos hdricos da bacia onde se insere, se houver; a reduo no se aplica s reas de ocorrncia original da floresta ombrfila densa poro amaznica, inclusive os cerrados e aos reservatrios utilizados para fins de abastecimento pblico; a ampliao ou reduo deve ser estabelecida considerando, no mnimo, os seguintes critrios: (1) caractersticas ambientais da bacia hidrogrfica; (2) geologia, geomorfologia, hidrogeologia e fisiografia da bacia; (3) tipologia vegetal; (4) representatividade ecolgica da rea no bioma presente na bacia, notadamente a existncia de espcie ameaada de extino e a importncia da rea como corredor de biodiversidade; (5) finalidade do uso da gua; (6) uso e ocupao do solo no entorno; (7) impacto ambiental causado pela implantao do reservatrio e no entorno da APP at a faixa de cem metros. Na reduo, a ocupao urbana no poder exceder a dez por cento da rea, ressalvadas as benfeitorias existentes na rea urbana consolidada poca da solicitao da licena prvia ambiental. (ii) quinze metros, no mnimo, para os reservatrios de gerao de energia eltrica com at dez hectares, sem prejuzo da compensao ambiental; estes limites somente podem ser ampliados, conforme estabelecido no licenciamento ambiental e de acordo com o plano de recursos hdricos da bacia, se houver; (iii) quinze metros, no mnimo, para reservatrios no utilizados em abastecimento pblico ou gerao de energia eltrica, com at vinte hectares de superfcie e localizados em rea rural. Estas disposies no se aplicam s acumulaes artificiais de gua inferiores a cinco hectares de superfcie, desde que no resultantes do barramento ou represamento de cursos de gua e no localizadas em APP, exceo das destinadas a abastecimento pblico. Para os reservatrios destinados a gerao de energia eltrica e abastecimento pblico, o empreendedor, no licenciamento ambiental, deve elaborar plano ambiental de
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conservao e uso do entorno, em conformidade com o termo de referncia expedido pelo rgo ambiental, que deve levar em considerao o plano de recursos hdricos, se houver. A aprovao do plano ambiental deve ser precedida de consulta pblica, na forma da Resoluo CONAMA n 09, de 03/12/1987, sob pena de nulidade, informando-se o Ministrio Pblico com antecedncia de trinta dias. Na anlise do plano ambiental, dever ser ouvido o respectivo Comit de Bacia. No plano, respeitadas a legislao municipal, estadual e federal, podem ser indicadas reas para implantao de plos tursticos e de lazer no entorno do reservatrio, que no podem exceder a dez por cento da rea total do entorno. Aos empreendimentos objeto de processo de privatizao at a data da publicao da Resoluo, aplicam-se as exigncias ambientais vigentes poca de sua ocorrncia, inclusive os cem metros mnimos de APP. 9.1.10 Resoluo CONAMA N 303, DE 20/03/2002 Parmetros, definies e limites das reas de Preservao Permanente A Resoluo em tela, que revoga a Resoluo CONAMA n 004, de 18/09/1985, oferece, tambm, algumas definies, quais sejam: (i) nvel mais alto: nvel alcanado por ocasio de cheia sazona de curso de gua perene ou intermitente; (ii) nascente ou olho dgua: local onde aflora naturalmente, mesmo que de forma intermitente, gua subterrnea; (iii) vereda: espao brejoso ou encharcado, que contm nascentes ou cabeceiras de cursos dgua, onde h ocorrncia de solos hidromrficos, caracterizado predominantemente por renques de buritis do brejo (Mauritia flexuosa) e outras formas de vegetao tpica; (iv) morro: elevao do terreno com cota do topo em relao base entre cinqenta e trezentos metros e encostas com declividade superior a trinta e cinco por cento, aproximadamente dezessete graus, na linha de maior declividade; (v) montanha: elevao do terreno com cota em relao base superior a trezentos metros; (vi) base de morro ou montanha: plano horizontal definido por plancie ou superfcie de lenol dgua adjacente ou, nos relevos ondulados, pela cota da depresso mais baixa ao seu redor; (vii) linha de cumiada: linha que une os pontos mais altos de uma seqncia de morros ou de montanhas, constituindo-se no divisor de guas; (viii) restinga: depsito arenoso paralelo linha da costa, de forma geralmente alongada, produzido por processos de sedimentao, onde se encontram diferentes comunidades que recebem influncia marinha, tambm consideradas comunidades edficas por dependerem mais da natureza do substrato do que do clima. A cobertura vegetal nas restingas ocorrem mosaico (sic), e encontra-se em praias, cordes arenosos, dunas e depresses, apresentando, de acordo com o estgio sucessional, estrato herbceo, arbustivo e arbreo, este ltimo mais interiorizado; (ix) manguezal: ecossistema litorneo que ocorre em terrenos baixos, sujeitos ao das mars, formado por vasas lodosas recentes ou arenosas, s quais se associa, predominantemente, a vegetao natural conhecida como mangue, com influncia flvio-marinha, tpica de solos limosos de regies estuarinas e com disperso descontnua ao longo da costa brasileira, entre os estados do Amap e Santa Catarina;
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(x) duna: unidade geomorfolgica de constituio predominante arenosa, com aparncia de cmoro ou colina, produzida pela ao dos ventos, situada no litoral ou no interior do continente, podendo estar recoberta por vegetao; (xi) tabuleiro ou chapada: paisagem de topografia plana, com declividade mdia inferior a dez por cento , aproximadamente seis graus e superfcie superior a dez hectares, terminada de forma abrupta, caracterizando-se a chapada por grandes superfcies a mais de seiscentos metros de altura; (xii) escarpa: rampa de terrenos com inclinao igual ou superior a quarenta e cinco graus, que delimitam relevos de tabuleiros, chapadas e planalto, estando limitada no topo pela ruptura positiva de declividade ( linha de escarpa) e no sop por ruptura negativa de declividade, englobando os depsitos de colvio que localizam-se prximo ao sop da escarpa; (xiii) rea urbana consolidada: aquela que atende aos seguintes critrios: (a) definio legal pelo poder pblico; (b) existncia de, no mnimo, quatro dos seguintes equipamentos de infra-estrutura urbana: (1) malha viria com canalizao de guas pluviais; (2) rede de abastecimento de gua; (3) rede de esgoto; (4) distribuio de energia eltrica e iluminao pblica; (5) recolhimento de resduos slidos urbanos; (6) tratamento de resduos urbanos; e (c) densidade demogrfica superior a cinco mil habitantes. As reas de Preservao Permanente referentes a: (A) cursos de gua so as situadas: (i) em faixa marginal, medida a partir do nvel mais alto, em posio horizontal, com largura mnima de: (a) trinta metros, para curso de gua com menos de dez metros; (b) cinqenta metros, para curso com dez a cinqenta metros de largura; (c) cem metros, para curso com cinqenta a duzentos metros de largura; (d) duzentos metros, para curso com duzentos a seiscentos metros de largura; (e) quinhentos metros, para curso com mais de seiscentos metros de largura; (B) ao redor das nascentes ou olhos de gua, ainda que intermitente, com raio mnimo de cinqenta metros, de forma que proteja, em cada caso, a bacia hidrogrfica contribuinte; (C) ao redor de lagos e lagoas naturais, faixa com metragem mnima de: (a) trinta metros, para as situadas em reas urbanas consolidadas; (b) cem metros, para as situadas em reas rurais, exceto os corpos de gua com at vinte hectares de superfcie, cuja faixa marginal ser de cinqenta metros; (D) em vereda e em faixa marginal, com projeo horizontal, com largura mnima de cinqenta metros, a partir do limite do espao brejoso e encharcado; (E) no topo de morros e montanhas, em reas delimitadas a partir da curva de nvel correspondente a dois teros da altura mnima da elevao em relao base; (F) nas linhas de cumeada, em rea delimitada a partir da curva de nvel correspondente a dois teros da altura, em relao base, do pico mais baixo da cumeada, fixando-se a curva de nvel para cada segmento da linha de cumeada equivalente a mil metros; (G) em encosta ou parte desta, com declividade superior a cem por cento ou quarenta e cinco graus na linha de maior declive; (H) nas escarpas e nas bordas dos tabuleiros e chapadas, a partir da linha de ruptura em faixa nunca inferior a cem metros em projeo horizontal no sentido do reverso da escarpa;
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(I) nas restingas: (a) em faixa mxima de trezentos metros, medidos a partir da linha de preamar mxima; (b) em qualquer localizao ou extenso, quando recoberta por vegetao com funo fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues; (J) em manguezal, em toda a sua extenso; (K) em dunas; (L) em altitude superior a mil e oitocentos metros, ou, em Estados que no tenham tal elevao, a critrio do rgo ambiental competente; (M) nos locais de refgio ou reproduo de aves migratrias; (N) nos locais de refgio ou reproduo de exemplares da fauna ameaada de extino, que constem de lista elaborada pelo Poder Pblico Federal, Estadual ou Municipal; (O) nas praias, em locais de nidificao e reproduo da fauna silvestre. No caso de dois ou mais morros ou montanhas, cujos cumes estejam separados por distncias inferiores a quinhentos metros, a APP abranger o conjunto, delimitada a partir da curva de nvel correspondente a dois teros da altura em relao base do morro ou montanha de menor altura do conjunto, como segue: (i) agrupam-se os morros ou montanhas cuja proximidade seja de at quinhentos metros entre seus topos; (ii) identifica-se o menor morro ou montanha; (iii) traa-se uma linha na curva de nvel correspondente a dois teros deste; e (iv) considera-se de preservao permanente toda a rea acima deste nvel. Os parmetros das APP de reservatrios artificiais e o regime de seu entorno sero estabelecidos, pelo CONAMA, em Resoluo especfica. X - AS AES LESIVAS AO MEIO AMBIENTE 10.1 OS CRIMES AMBIENTAIS 10.1.1 Os crimes contra a qualidade das guas Nos termos da lei sobre sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, no campo aqui tratado, aponte-se a aplicada quele que causa poluio hdrica que torne necessria a interrupo do abastecimento pblico de gua de uma comunidade, cuja pena de recluso de um a cinco anos. 514/ 10.1.2 Os crimes contra a flora Entre outras infraes, definidas na lei sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio ambiente, mas ligadas ao campo hdrico, apontem-se as que seguem: (i) destruir ou danificar floresta considerada de preservao permanente, mesmo que em formao, ou utiliz-la com infringncia das normas de proteo, sujeita o infrator pena de deteno de um a trs anos, ou multa, ou ambas as penas, cumulativamente. Se o crime for culposo, a pena ser reduzida metade; 515/ (ii) mesma pena incorre aquele que cortar rvores em floresta considerada de preservao permanente, sem permisso da autoridade competente. A lei no prev a forma culposa; 516/ (iii) causar dano direto ou indireto a Reservas
514 515 516
Art. 54, 2, III, da Lei n 9.605, de 12/02/98. Art. 38, da Lei n 9.605, de 12/02/98. Art. 38, da Lei n 9.605, de 12/02/98.
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Biolgicas, Reservas Ecolgicas, Estaes Ecolgicas, Parques Nacionais, Estaduais e Municipais, reas de Proteo Ambiental, reas de Relevante Interesse Ecolgico e Reservas Extrativistas, ou a outras a serem criadas pelo Poder Pblico, e s reas de que trata o art. 27, do Dec. n 99.274, de 06/06/90, independentemente de sua localizao, pena de recluso, de um a cinco anos. Afetar espcies ameaadas de extino ser circunstncia agravante. Se o crime for culposo, a pena ser reduzida metade; 517/ (iv) provocar incndio em mata ou floresta: pena de recluso de dois a quatro anos e multa; 518/ (v) extrair, de floresta de domnio pblico ou considerada de preservao permanente, sem prvia autorizao, pedra, areia, cal ou qualquer espcie de minerais: pena de deteno de seis meses a um ano e multa; 519/ (vi) impedir ou dificultar a regenerao natural de florestas e demais formas de vegetao: pena de deteno de seis meses a um ano e multa; e 520/ (vii) destruir ou danificar florestas nativas ou plantadas ou vegetao fixadora de dunas, protetoras de mangues, objeto de especial preservao: pena de deteno de trs meses a um ano e multa. 521/ 10.1.3 Os crimes contra a fauna Dentre outras sanes previstas na Lei n 9.605, de 12/02/98, apontem-se as mais relacionadas com o campo da fauna aqutica, tais como: provocar, pela emisso de efluentes ou carreamento de materiais, o perecimento de espcimes da fauna aqutica existentes em rios, lagos, audes, lagoas, baas ou guas jurisdicionais brasileiras: pena de deteno de um a trs anos ou multa, ou ambas cumulativamente. Na mesma pena incorre quem: (i) causa degradao em viveiros, audes ou estaes de aqicultura de domnio pblico; (ii) explora campos naturais de invertebrados aquticos e algas, sem licena, permisso ou autorizao da autoridade competente; e (iii) fundeia embarcaes ou lana detritos de qualquer natureza sobre bancos de moluscos ou corais, devidamente demarcados em carta nutica. 522/ 10.2 AS INFRAES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS 10.2.1 As sanes para as infraes administrativas ambientais Toda ao ou omisso que viole regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente considerada infrao administrativa ambiental, e ser punida com as sanes previstas no Dec. n 3.179, de 1999. As sanes administrativas consistem em: (i) advertncia; (ii) multa simples; (iii) multa diria; (iv) apreenso de animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veculos de qualquer natureza, utilizados na infrao; (v) destruio ou inutilizao do produto; (vi) suspenso de venda e fabricao do produto; (vii) embargo de obra ou atividade; (viii) demolio de obra; (ix) suspenso parcial ou total das atividades; (x) restritiva de direitos; e (xi) reparao dos danos causados. 523/
517 518 519 520 521 522 523
Art. 40, 2 a 3, da Lei n 9.605, de 12/02/98. Art. 41, da Lei n 9.605, de 12/02/98. Art. 44, da Lei n 9.605, de 12/02/98. Art. 48, da Lei n 9.605, de 12/02/98. Art. 50, da Lei n 9.605, de 12/02/98. Art. 33, pargrafo nico, I a III, da Lei n 9.605, de 12/02/98. Art. 2, I a XI.
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So sanes restritivas de direito, aplicveis a pessoas fsicas ou jurdicas: (i) suspenso ou cancelamento de registro, licena, permisso ou autorizao; (ii) perda ou restrio de incentivos e benefcios fiscais; (iii) perda ou suspenso da participao em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crdito; e (iv) proibio de contratar com a Administrao Pblica, pelo perodo de at trs anos. 524/ O infrator obrigado a reparar os danos causados ao meio ambiente afetado por sua atividade, independentemente de culpa. 525/ 10.2.2. O Termo de Ajustamento de Conduta - TAC O rgos integrantes do SISNAMA esto autorizados a celebrar, com fora de ttulo executrio extrajudicial, termo de compromisso com pessoas fsicas ou jurdicas responsveis pela construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores. 526/ Estes termos, todavia, dificilmente podero ser assinados pelos organismos pblicos, no s pelos limites de endividamento a que esto sujeitos, 527/ mas tambm pelas disposies da Lei Complementar n 101, de 04/05/2000, sobre normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. XI - O SANEAMENTO AMBIENTAL 11.1 O SANEAMENTO BSICO 11.1.1 A expresso "saneamento bsico" Se sanear tornar higinico, saneamento o ato ou o efeito de sanear, e se bsico significa essencial, fundamental, deve-se entender por saneamento bsico o conjunto de medidas destinadas a garantir uma situao de higiene considerada fundamental, em determinado local, em dado momento. Trata-se de conceito relativo, referente a cada situao, em determinado local, em dado momento, no existindo um conceito universal da expresso, mas somente locais e regionais. O que bsico, fundamental, essencial em determinada localidade ou regio, pode no ser em outras. De natureza analgica, a expresso saneamento bsico comumente empregada com sentidos diversos, mas que guardam certa semelhana entre si. Da anlise dos vrios conceitos existentes na legislao e na doutrina, encontramos sempre nela contidos os servios de abastecimento de gua e de coleta, tratamento e disposio final
Art. 2, 9, I a V. Art. 2, 10. Art. 79-A e 1 a 8, acrescentados Lei n 9.605, de 1998, pelo art. 1, da Medida Provisria n 2.163-39 de 28/06/2001. 527 Resoluo SENADO n 78, de 1998.
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de esgotos. O que costuma variar a incluso ou no de outros elementos, tais como a coleta de lixo, os resduos slidos e a fluoretao das guas. 528/ No Projeto de Terminologia Brasileira, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), saneamento definido como o controle de todos os fatores do meio fsico do homem que exerce efeito deletrio sobre o bem estar fsico, mental e social. 529 / Na legislao federal, a expresso costuma ser empregada em sentido amplo. No Antigo Cdigo Nacional de Sade, o vocbulo saneamento abrangia o abastecimento de gua, a remoo de resduos (slidos, lquidos ou gasosos), para melhoria das condies ambientais atribudas ou no administrao pblica. 530/ A lei que instituiu a Poltica Nacional de Saneamento incluiu na expresso saneamento bsico o abastecimento de gua, sua fluoretao e a destinao de dejetos. 531 / A lei que criou as regies metropolitanas no Brasil, ao referir-se ao saneamento bsico, nele incluiu o abastecimento de gua, a rede de esgotos e a limpeza pblica. 532/ A origem da expresso, segundo consta, no Brasil e na Amrica Latina, surgiu principalmente a partir dos planos da SUDENE e passou a designar, no mbito da Engenharia Sanitria, os servios e as obras de abastecimento de gua e de coleta de esgotos, em todas as suas fases. Tendo em vista o perigo que a ausncia desses servios significava para a populao nordestina e hoje para a brasileira, esse tipo de higiene do
528 POMPEU, Cid Tomanik, Saneamento - Aspectos Legais, Anais do XIX Congresso Brasileiro de Higiene e 1 Congresso Paulista de Sade Pblica, SP, 1977, p. 132-135. 529 PTB-145, da ABNT, item 3.1.244. 530 Art. 33, 3, do Dec. n 49.974, de 21/01/61, j revogado. 531 Art. 2, da Lei n 5.318, de 26/09/67. 532 Art. 5, II, da Lei Complementar n 14, de 08/06/73. 533 Saneamento e Desenvolvimento, Revista DAE n 88, dez., 1972. 534 Constituio Federal, art. 18. 535 Art. 25. 536 Arts. 29 e 32.
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ambiente passou a ser entendido como de base, como bsico. Hoje o conceito utilizado com esse sentido pelos sanitaristas, encontrando-se presente nos Congressos da Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (ABES) e da Asociacin Interamericana de Ingieneria Sanitria (AIDIS). JOS MEICHES explica que a expresso saneamento bsico era reconhecida entre ns, naquele estgio, como parte do saneamento do meio ambiente que trata dos problemas que diziam respeito ao abastecimento de gua e coleta e disposio de esgotos sanitrios s populaes e comunidade e do controle da poluio gerada por esses esgotos. 533/ 11.1.2 Abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio Competncia constitucional Na organizao poltico-administrativa do Pas, garantida a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. 534/ Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios da Constituio Federal. 535/ O Distrito Federal e os Municpios regem-se pelas respectivas leis orgnicas, que devem atender aos princpios estabelecidos na Constituio Federal, sendo que as municipalidades devem atender, ainda, aos princpios constantes na Carta Estadual. 536/ Nos aspectos ligados ao saneamento bsico, a competncia est assim equacionada: Unio: (i) elabora e executa planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; 537/ e (ii) institui diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. 538 / Municpio: (i) legisla sobre assuntos de interesse local; 539/ (ii) suplementa a legislao federal e a estadual, no que couber; 540/ (iii) organiza e presta, diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local; 541/ e (iv) promove, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano 542/. Estado: exerce todas as competncias que no lhe forem vedadas pela Constituio, 543/ entre as quais esto as no concorrentes ou comuns, cometidas Unio e aos Municpios pela mesma Constituio. Distrito Federal: exerce as competncias legislativas reservadas aos Estados e Municpios. 544/
537 538 539 540 541 542 543 544
Art. 21, IX. Arts. 21, XX, e 182. Art. 30, I. Art. 30, II. Art. 30, V. Art. 30, VIII. Art. 25, 1. Art. 32, 1.
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Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, em carter comum: (i) protegem o meio ambiente e combatem a poluio, em qualquer de suas formas 545/; e (ii) promovem programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico 546/. No tocante s competncias comuns, lei complementar federal deve fixar normas para a cooperao entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. 547/ Unio, Estados e Distrito Federal legislam, concorrentemente, sobre: (i) direito urbanstico; 548/ (ii) responsabilidade por danos causados ao meio ambiente; 549/ e (iii) proteo e defesa da sade. 550/ Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios participam da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico, por meio do sistema nico de sade, descentralizado e hierarquizado, com direo nica em cada esfera de governo. 551 / No mbito da legislao concorrente, a Unio limita-se ao estabelecimento de normas gerais, no excluda a competncia suplementar dos Estados. 552/ Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercem a competncia legislativa plena, para atender s suas necessidades. 553/ Em termos urbansticos, nos quais a Constituio inclui a habitao, o saneamento e os transportes urbanos, Unio compete, apenas, instituir diretrizes e normas gerais. 554/ No campo do saneamento bsico, cabe Unio, aos Estados e ao Distrito Federal melhorarem sua condio. Isso no significa questionamento sobre a existncia de poltica nacional de saneamento e o estabelecimento de diretrizes gerais pela Unio, assim como a destinao de recursos financeiros para o setor, em especial dos originrios do FGTS e outros que possam ser criados. Em termos constitucionais, porm, as aes devem ser executadas, primordialmente, pelos municpios e pelo Distrito Federal, diretamente ou mediante concesso, quando se tratar de servio local, e pelo Estado, ou at pela Unio, se regionais. Em carter suplementar, os Estados podem editar normas aplicveis ao saneamento em seu territrio. No h apoio constitucional para que a Unio, ainda que por lei federal, d o modelo administrativo de gesto do setor, organize um sistema e, ainda, se coloque na qualidade de entidade de deciso superior, central e definidora de critrios de prioridade e de uniformizao de propostas estaduais e municipais. Deve-se ter cuidado para que no se faa renascer um PLANASA, com a indevida concentrao de recursos nos cofres da Unio, a qual, para liber-los, passa a estabelecer modelos e critrios tcnicos, administrativos e at polticos, para a prestao dos servios, na verdade, preponderantemente municipais, com evidente subverso dos princpios federativos.
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Art. 23, VI. Art. 23, IX. Art. 23, pargrafo nico. Art. 24, I. Art. 24, VIII. Art. 24, XII. Arts. 198, I, e 200, IV. Art. 24, 1 e 2. Art. 24, 3. Arts. 21, XX, 24, I, e 182.
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11.1.3 A remunerao dos servios Confirmando decises anteriores daquela Corte, a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal reiterou jurisprudncia no sentido de que o fornecimento de gua preo pblico e no taxa e, nessa qualidade, pode ser aumentado por decreto. 555/ 11.1.4 O Projeto de Lei n 266, de 1996, Senado Federal - Poder concedente dos servios pblicos de saneamento bsico Este Projeto, em seu texto original, procurava afastar os municpios do exerccio de sua competncia constitucional, no tocante organizao e prestao, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, dos servios pblicos de interesse local, entre os quais esto os de saneamento bsico.556/ Utilizando indevidamente os termos do art. 21, XX, da Constituio, no traava apenas diretrizes para o desenvolvimento do saneamento, mas determinava quem seria o seu poder concedente, 557/ o que j est definido na Carta Magna, sem sombra de dvida. Ressalte-se que a competncia municipal para tanto no definida por lei federal, mas pela Constituio. Da mesma forma, pretendia que o verbo integrar, constante do 3, do art. 25, da Constituio, significasse que o Estado assumiria as funes, 558/ como se inexistissem as disposies dos arts. 18 e 30, V, do mesmo diploma constitucional, que garantem a autonomia dos municpios, tambm nesse campo. O Projeto, ao tratar da assuno supletiva daqueles servios, quando se referia Unio, 559/ condicionava o fato prvia autorizao legislativa da instncia governamental correspondente, ou seja, o municpio, mas, ao tratar da mesma situao relativamente aos Estados, vinculava o caso legislao estadual e no municipal. 560/ A determinao de aes a Estados, Distrito Federal e Municpios 561/ eram inconstitucionais, pois estes regem-se por suas leis de organizao e no pelas federais. Aps o Relatrio da Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, do Senado, que ressaltou a importncia de integrar os municpios nas decises de alcance regional e props o afastamento de algumas inconstitucionalidades, o texto original do Projeto recebeu Emenda Substitutiva, do prprio Senador JOS SERRA, seu autor. 562/ Apesar disso, ainda conserva algumas dubiedades, que precisariam ser afastadas, como, por exemplo, no inciso I, do art. 4, quando declarado que o poder concedente ser exercido pelas municipalidades, quando os servios de saneamento no afetarem os interesses de outros municpios. Tendo em vista que a expresso "afetar interesses" admite interpretao subjetiva, deve ser lembrado que muita captao em corpo de gua pode faz-lo, sem que, por isso, a titularidade do poder concedente deva ser transferida para o Estado. A este, ou Unio, cabe compatibilizar a utilizao do uso
555 556 557 558 559 560 561 562
RE 201630, de 11/06/2002. Art. 30, V, da Constituio Federal. Art. 1. Art. 1, III. Art. 5, 3. Art. 4, 3. Art. 7, 2. Em 25/05/2001, o Projeto encontrava-se no Senado, com o Senador Pedro Piva.
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das guas dos respectivos domnios, mas, isso outra matria, que no servio de saneamento bsico local. 563/ 11.1.5 O Projeto de Lei n 560, de 1999, Senado Federal - Incluso saneamento bsico na Lei n 9.433, de 08/01/97 O Projeto de Lei em tela, do Senador PAULO HARTUNG, tal como o do Senador JOS SERRA, tem por objetivo definir competncias no tocante prestao dos servios de saneamento bsico. Para tanto, procurando apoio no art. 31, da Lei n 9.433/97, que, na verdade, inconstitucional, por invadir a rea de competncia do Distrito Federal e dos Municpios, pretende incluir uma seo denominada "Dos Servios de Saneamento Bsico", na referida lei. Como a lei trata de recursos hdricos e no de servios pblicos, adota terminologia que se utiliza do vocbulo gua. 564/ Inegvel, todavia, que se trata de tentativa de disciplinar servios pblicos de saneamento bsico, o que nada tem a ver com a gesto dos recursos hdricos de que cuida a Lei n 9.433/97. Sendo assim, alm de exorbitar, porque ao legislador federal no cabe disciplinar os servios pblicos locais municipais, o Projeto choca-se frontalmente com as disposies da Lei Complementar n 95, de 26/02/98, a qual declara que, excetuadas as codificaes, cada lei deve tratar de um nico objeto, que a lei no conter matria a ele estranha, ou a este no vinculada por afinidade, pertinncia ou conexo e que o mesmo assunto no poder ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subseqente se destine a complementar a lei considerada bsica, vinculando-se a esta por remisso expressa. 565/ No caso, em se tratando de saneamento bsico, o objeto da lei servio pblico, do que no cuida a Lei n 9.433/97, que se pretende alterar. Se isso fosse possvel, caberia disciplinar na referida lei todos os servios pblicos que se utilizam da gua, como, por exemplo, energia hidroeltrica e navegao. 566/ 11.1.6 O Projeto de Lei n 4.147, de 2001 - Diretrizes nacionais para o saneamento bsico Este Projeto de Lei foi encaminhado ao Congresso em 22/02/2001, com pedido de urgncia constitucional, sendo apensado ao Projeto n 2.763, de 2000, sobre a mesma matria. Em 29/03/2001, foi cancelado o pedido de urgncia e em 27/04/2001, esta novamente pedida. Em 12/06/2001, foi cancelada a urgncia e, em 24/07/2001, pedida urgncia outra vez. A proposta do Poder Executivo, com a devida vnia, alm de atentar contra a autonomia dos Estados, Distrito Federal e Municpios, no que tange s respectivas organizaes administrativas, deixa, em vrios pontos, de cingir-se instituio de diretrizes, para inserir-se na prpria prestao dos servios, prevendo entidade cartorria federal, perante a qual rgos e entidades estaduais, municipais ou intergovernamentais,
563 Em 28/10/99, foi requerida a tramitao conjunta deste Projeto com o de n 506, de 01/10/99, do Senador Paulo Hartung, e vice-versa. Encontram-se ambos na Comisso de Servios de Infra-Estrutura, desde 10/04/2002. 564 Art. 1, com insero dos arts. 31-A a E, na Lei n 9.433/97. As expresses so "gua potvel"e "guas residurias". 565 Art. 7, I a III. 566 Em 04/11/1999, o Projeto encontrava-se no Senado, com o Senador Antnio Carlos Valim, para relatar a matria.
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reguladores dos servios de saneamento bsico, devero credenciar-se e pagar uma porcentagem sobre o seu faturamento bruto, sob pena de serem os servios excludos das verbas federais. As nove referncias feitas a dispositivos da Constituio Federal em que se baseia o Projeto, revelam, por si, a insegurana quanto abordagem do tema, em especial porque, como ser demonstrado, a pretexto de definir a titularidade dos servios, a iniciativa tem claramente, entre seus objetivos, o de tentar retirar dos Municpios das regies metropolitanas a titularidade dos servios locais de distribuio de gua e de coleta de esgotos. Para tanto, utiliza o vocbulo "exclusivamente", que no consta do texto constitucional. Todavia, onde a Constituio no distingue, no cabe ao legislador faz-lo, sob pena de ferir a autonomia municipal e o direito subjetivo pblico do Municpio, no sentido de cuidar de atividades que lhe foram outorgadas pela Constituio. Por outro lado, o Projeto pretende colocar autarquia da Unio na qualidade de ente fiscalizador e cartorrio na rea do saneamento bsico, o qual, para tanto, cobrar dos prestadores daqueles servios. Transforma-a em cartrio nacional, com a incumbncia de cadastrar os entes reguladores estaduais, municipais ou at interinstitucionais e deles cobrar por isto, totalmente sem cobertura constitucional. A competncia da Unio, no campo do saneamento bsico, a de instituir diretrizes e no de inserir-se num sistema, arvorando-se em ente controlador e cartorrio. Misturando a gesto das guas do domnio da Unio com a regulao de um dos servios pblicos delas utilizadores, o Projeto repete erro muito criticado no passado, em especial pela rea ambiental, quando o DNAEE geria aquelas guas e era, ao mesmo tempo, o ente regulador do setor eltrico. Trata-se de mais uma tentativa, aps vrias, para retirar a titularidade dos servios de saneamento bsico, de interesse local, dos Municpios, para pass-los aos Estados. 11.1.7 Os atuais padres de potabilidade da gua Os atuais padres de potabilidade da gua destinada a consumo humano esto aprovados por Portaria do Ministro da Sade. 567/ 11.1.8 Os padres de potabilidade da gua a partir de janeiro de 2003 Portaria do Ministro da Sade aprova a Norma de Qualidade da gua para Consumo Humano, sendo dado prazo de 24 (vinte e quatro) meses para que as instituies e os rgos promovam as adequaes necessrias ao seu cumprimento. 568/ A Fundao Nacional de Sade FUNASA, instituiu Grupo de Trabalho para analisar a situao atual, os prazos para concluso, os problemas existentes e as solues relativas implantao das alteraes promovidas pela nova Norma. 569/
567 568 569
Portaria n 36/GM, de 1990. Portaria n 1.469, de 2000, do Ministro da Sade. Portaria n 194, de 10/06/2002.
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XII - AS GUAS EM TERRAS INDGENAS 12.1 OS RECURSOS NATURAIS EM TERRAS INDGENAS 12.1.1 A Constituio Federal Nos termos da Constituio Federal, as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.570/ O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s pode ser efetivado com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos resultados da lavra, na forma da lei. 571/ vedada a remoo de grupos indgenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nacional, em casos de catstrofe ou epidemia que ponha em risco sua populao, ou no interesse da soberania do Pas, aps deliberao do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hiptese, o retorno imediato logo que cesse o risco. 572 / So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere o art. 231, ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse pblico da Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade e a extino direito a indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas de ocupao de boa-f. 573/ 12.1.2 O Estatuto do ndio De acordo com o Estatuto do ndio, 574/ aos ndios ou silvcolas cabem a posse permanente das terras que habitam e o direito ao usufruto exclusivo das riquezas naturais e de todas as utilidades existentes naquelas terras. No usufruto est includo o uso dos mananciais e das guas dos trechos fluviais compreendidos nas terras ocupadas. 575 / 12.1.3 As reservas indgenas O reconhecimento do direito dos ndios e grupos tribais posse permanente das terras por eles habitadas independe de sua demarcao e assegurado pela FUNAI, atendendo situao atual e ao consenso histrico sobre a antigidade da ocupao. 576/
570 571 572 573 574 575 576
Art. 231, 2. 231, 3. Art. 231, 5. Art. 231, 6. Lei n 6.001, de 19/12/73, art. 22. Art. 24, 1. Art. 25.
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A FUNAI, antes da edio da portaria reconhecedora, descritiva do permetro ocupado, deve mandar averiguar a realidade da ocupao, elaborando laudo antropolgico com os elementos fticos e histricos sobre a ocupao. 577/ PARTE III XIII - A ADMINISTRAO NO CAMPO HDRICO 13.1 CONSIDERAES PRELIMINARES
Uma das caractersticas do Brasil, federao formada por desagregao, ou segregao, originria de antigo Estado unitrio descentralizado, a ausncia de entusiasmo ou de interesse pela autonomia por parte das unidades federadas e a conseqente ocupao, pela Unio, de espaos que seriam dos Estados e at dos Municpios. Encontrado nos mais diversos setores da Administrao Pblica, este comportamento tambm ocorre nas questes ligadas ao domnio hdrico e gesto das guas pblicas. 13.1.1 Os condicionantes da organizao administrativa Em termos de organizao administrativa para a execuo de suas finalidades, com base na Constituio Federal, Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podem adotar aquela que entenderem conveniente e oportuna. Cada uma das entidades jurdicas pblicas polticas da Federao deve decidir qual a sua melhor estrutura administrativa. 13.1.1.2 A Administrao Federal
Administrativamente, a Unio organiza-se de acordo com a Constituio Federal e as leis que adotar, segundo critrios de oportunidade e convenincia. Para tanto, estatui o texto constitucional caber ao Presidente da Repblica, privativamente, dispor, mediante decreto, sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesas, nem a criao ou extino de rgos pblicos. 578/ Se necessrias leis sobre a matria, sero elas de iniciativa privativa do Presidente da Repblica. 579/ 13.1.1.3 A Administrao Estadual e a Distrital
Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios da Constituio Federal. 580/ O Distrito Federal por sua Lei Orgnica, atendidos, igualmente, os mesmos princpios, excetuadas as polcias civis e militares, sujeitas a leis federais. 581/
577 578 579 580 581
FALCO, Ismael Marinho, O Estatuto do ndio comentado, Centro Grfico do Senado Federal, 1985 (211 p.). Art. 84, VI, com a redao dada pela EC n 32, de 11/09/2001. Art. 61, "e", com a redao dada pela EC n 32, de 11/09/2001. Art. 25, da constituio Federal. Art. 32 e 4, da Constituio Federal..
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13.1.1.4 Os princpios estabelecidos pela Constituio Federal Tendo em vista que em sua auto-organizao os Estados e o Distrito Federal devem atender aos princpios estabelecidos na Constituio Federal, convm efetuar breve exame a seu respeito. A ttulo exemplificativo, entre os princpios constitucionais, podem ser mencionados: (i) a forma republicana representativa; 582/ (ii) a temporariedade dos mandatos eletivos; 583/ (iii) a independncia e harmonia entre os poderes; 584/ (iv) a forma de investidura nos cargos eletivos; 585/ (v) as garantias do Poder Judicirio; 586/ (vi) a autonomia estadual, do Distrito Federal e municipal; 587/ (vii) a prestao de contas da Administrao; 588/ (viii) o respeito aos direitos e s garantias fundamentais; 589 / (ix) a distino entre brasileiros natos e naturalizados, salvo casos previstos na Constituio; 590/ (x) a criao de distines entre brasileiros; 591/ (xi) a vedao de preferncias entre os entes da Federao (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) (grifou-se); 592/ e (xii) as limitaes ao poder de tributar. 593/ 13.1.1.5 As limitaes constitucionais
No sistema federativo brasileiro, que no pode ser objeto de proposta de emenda constitucional que tenda a abolir a sua forma, existem limitaes constitucionais dirigidas aos entes que compem a Federao, todos subordinados letra e aos princpios da Constituio Federal. - As limitaes para a Unio Como limitaes constitucionais para a Unio, relativamente aos Estados, podem ser apontadas, entre outras: (i) o respeito autonomia; (ii) a distino entre eles, e (iii) a organizao administrativa. - As limitaes para os Estados e o Distrito Federal Aos Estados e ao Distrito Federal, igualmente, so impostas limitaes, em especial relativamente aos Municpios, os quais devem atender s determinaes e aos princpios estabelecidos na Constituio Federal e na do respectivo Estado, desde que estas no lhes firam a autonomia constitucionalmente garantida. Aplicam-se-lhes, igualmente, as limitaes quanto a distines entre os entes da federao.
582 583 584 585 586 587 588 589 590 591 592 593
Arts. 1 e 60, 4, I. Arts. 27, 1, 29, I, 32, 2, 44, pargrafo nico, 46, 1 e 82. Art. 2. Arts. 14 a 16. Art. 95, I a III. Art. 18. Arts. 31, 37, 70, 71, 74 e 75. Art. 60, 4, IV. Art. 12, 2. Art. 19, III Art. 19, III. Arts. 150 a 152.
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- As limitaes para os Municpios Os Municpios, por sua vez, sofrem as limitaes constitucionais acima mencionadas. Nesse sentido, a Constituio Federal dispe que regem-se eles por lei orgnica prpria, atendidos os princpios nela estabelecidos, assim como na do respectivo Estado. Mesmo a suplementao da legislao federal e da estadual lhes conferida, no que couber, frase esta que deve ser interpretada no sentido de que somente lhes cabe suplementar o que a Constituio permite, ou seja, aquilo que no seja privativo dos demais entes federativos. 594/ 13.2 O SISTEMA FEDERATIVO BRASILEIRO
Conforme demonstrado, o sistema federativo clusula ptrea da Constituio Federal, sobrepondo-se a toda e qualquer iniciativa contrria da parte das pessoas jurdicas pblicas polticas que compem a Federao, no podendo ser alterado nem por Emenda Constituio. 13.3 O GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRICOS
Estatui a Constituio Federal, como j assinalado, competir Unio instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos. 595/ Esta medida, entretanto, deve respeitar a autonomia dos Estados, em especial a sua competncia de autoorganizao. Os Estados at podem seguir modelos administrativos preconizados pela Unio, desde que os entendam oportunos e convenientes e que atendam s suas peculiaridades e aos seus interesses. Quando a Constituio determina a instituio do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, est, com certeza, afirmando, tambm, que a autonomia dos Estados, em sua auto-organizao, deve ser respeitada. 596/ 13.4 A LIBERAO DE RECURSOS FEDERAIS E ESTADUAIS
Pelos motivos acima expostos, o condicionamento da liberao de recursos da Unio, apenas a Estados que abrirem mo da autonomia de auto-organizao, para seguirem a organizao administrativa por aquela determinada: (a) fere-lhes a autonomia 597/ e (b) incorre em distino entre os Estados que renunciaram autonomia e seguiram as normas federais, e os que a defendem e preferem organizao prpria. 598/ 13.5 O SISTEMA NACIONAL RECURSOS HDRICOS DE GERENCIAMENTO DE
Acompanhar a organizao administrativa federal tem sido matria complexa. Com a faculdade conferida ao Presidente da Repblica para alter-la por Medidas Provisrias, o que se conhecia hoje podia ser diferente amanh. Aps arrastar-se durante
594 POMPEU, Cid Tomanik. O Municpio e os Recursos Hdricos, Informativo Municipalista, jan. 1990, n 2, Ed. Public. Municipalista Ltda. So Paulo, SP p. 2-12. 595 Art. 21, XIX. 596 POMPEU, Cid Tomanik. guas pblicas e autonomia estadual, O Estado de So Paulo, 04/10/1987, p. 55; Suplemento Jurdico do DER-SP, n 129, out/dez, 1967, So Paulo, SP, p. 10-13. 597 Arts. 18 e 25, da Constituio Federal. 598 Art. 19, II.
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longo perodo sob a forma de Medida Provisria, essa organizao foi, em maio de 1998, objeto de lei. 599/ Logo a seguir, iniciaram-se outras alteraes por MP, estando em vigor, em setembro de 2001, a sua 37 edio. 600/ A ttulo de ilustrao, pode ser citada a lei sobre a ANA. Editada a lei em 17 de julho de 2000, no dia 28, do mesmo ms, houve alterao na competncia da autarquia, por MP. 601/ Em boa hora Emenda Constitucional limitou aqueles poderes. A seguir, o exame da organizao federal, no tocante s guas, a nvel ministerial, ser feito de modo amplo e em linhas gerais. Na rea, atuam, mais especificamente: - o Ministrio da Agricultura e Abastecimento: (a) em atividades pesqueiras; (b) na proteo, conservao e manejo do solo, voltados ao processo produtivo agrcola e pecurio; e (c) em meteorologia e climatologia; - o Ministrio da Integrao Nacional em: (a) em obras contra as secas e de infra-estrutura hdrica; (b) na formulao e conduo da poltica nacional de irrigao. Ao Ministrio esto vinculados a CODEVASF, o DNOCS, a ADA e a ADENE; - o Ministrio do Meio Ambiente: na poltica nacional do meio ambiente e recursos hdricos. Conta esta Pasta com uma Secretaria de Recursos Hdricos , com o IBAMA, o CONAMA, o CNRH e a ANA; - o Ministrio de Minas e Energia: no aproveitamento da energia hidrulica. A este Ministrio est vinculada a ANEEL; - o Ministrio dos Transportes: (a) na poltica nacional de transportes aqavirios; e (b) no portos e nas vias navegveis. A este Ministrio est vinculada a ANTAQ; - o Ministrio da Cincia e Tecnologia: em planejamento, coordenao e superviso e controle das atividades de cincia e tecnologia; - o Ministrio da Defesa, pelo Comando da Marinha, principalmente Capitanias dos Portos; - o Ministrio das Relaes Exteriores: nas guas transfronteirias; - o Ministrio da Justia: por intermdio da FUNAI, relativamente s guas em terras indgenas. Previsto na Constituio Federal, 602/ o SNGRH foi criado pela Lei n 9.433, de 1997, 603/ e alterado pela lei orgnica da ANA. 604/ So objetivos do Sistema: (i) coordenar a gesto integrada das guas; (b) arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com recursos hdricos; (iii) implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos; (iv) planejar, regular e controlar o uso, a proteo, a preservao e a recuperao daqueles recursos; e (v) promover a cobrana pelo uso dos recursos hdricos. 605/ Integram o Sistema: (i) o Conselho Nacional de Recursos Hdricos CNRH; (ii) a Agncia Nacional de guas ANA; (iii) os Conselhos de Recursos Hdricos dos
599 600 601 602 603 604 605
Lei n 9.649, de 27/05/1998. Medida Provisria n 2.216-37, de 31/08/2001. Medida Provisria n 2.049-21, de 28/07/2000. Art. 21, XIX. Art. 32, I a V. Art. 30, da Lei n 9.984, de 17/07/2000. Art. 32, da Lei n 9.433, de 08/01/1997.
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Estados e do Distrito Federal; (iv) os Comits de Bacias Hidrogrficas; (v) os rgos dos poderes pblicos federal, estaduais, distritais e municipais, cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos; e (v) as Agncias de guas. 606/ Pelo descrito, observa-se que o SNGRH, pelo menos perante o dispositivo da lei que o criou, composto apenas por organismos pblicos. Mesmo que se interprete o texto no sentido de que tambm estaria abrangendo as entidades pblicas, segundo ele, as entidades privadas, para participarem, seriam Agncias de Bacia ou estariam inseridas em um dos citados colegiados. importante ter presente que, embora previsto na Constituio Federal, o SNGRH no pode interferir na organizao administrativa dos Estados. Se o fizer, estar ferindo as respectivas autonomias, garantida pela mesma Constituio. 607/ 13.5.1 O Conselho Nacional de Recursos Hdricos - CNRH O CNRH, rgo consultivo e deliberativo, integrante da estrutura regimental do Ministrio do Meio Ambiente, 608/ tem por competncia: (i) promover a articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos nacional, regionais, estaduais e dos setores usurios; (ii) arbitrar, em ltima instncia administrativa, os conflitos existentes entre Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; (iii) deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hdricos, cujas repercusses extrapolem o mbito dos Estados em que sero implantados; (iv) deliberar sobre as questes que lhe tenham sido encaminhadas pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos ou pelos Comits de Bacia Hidrogrfica; (v) analisar propostas de alterao da legislao pertinente a recursos hdricos e Poltica Nacional de Recursos Hdricos; (vi) estabelecer diretrizes complementares para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, aplicao de seus instrumentos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos; (vii) aprovar propostas de instituio dos Comits de Bacia Hidrogrfica e estabelecer critrios gerais para a elaborao de seus regimentos; (viii) deliberar sobre os recursos administrativos que lhe forem interpostos; (ix) acompanhar a execuo e aprovar o Plano Nacional de Recursos Hdricos e determinar as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas; 609/ (x) estabelecer critrios gerais para a outorga de direitos de uso de recursos hdricos e para a cobrana por seu uso; e (xi) aprovar o enquadramento dos corpos de gua em classes, em consonncia com as diretrizes do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA e de acordo com a classificao estabelecida na legislao ambiental. 610/ O CNRH presidido pelo Ministro do Meio Ambiente e tem a seguinte composio: I - um representante de cada um dos seguintes Ministrios: (i) da Agricultura e do Abastecimento; (ii) da Cincia e Tecnologia; (iii) da Fazenda; (iv) da Defesa, pelo Comando da Marinha; (v) do Meio Ambiente; (vi) do Planejamento e Oramento; (vii) das Relaes Exteriores; (viii) da Sade; (ix) dos Transportes; (x) da Educao e do Desporto; (xi) da Indstria, do Comrcio e do Turismo; e (xii) da Justia; II - dois representantes do Ministrio de Minas e Energia, um dos quais indicado pela Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL; III - um representante da Secretaria de
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Art. 33, da Lei n 9.433, de 08/01/1997, alterado pelo art. 30, da Lei n 9.984, de 17/07/2000. Art. 25. Regulamentado pelo Dec. n 2.612, de 03/06/1998. Redao decorrente do disposto no art. 31, da Lei n 9.984, de 2000. Art. 1, XII, do Dec. n 2.612, de 03/06/1998.
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Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica; IV - cinco representantes dos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; V - seis representantes de usurios de recursos hdricos; VI - trs representantes de organizaes civis de recursos hdricos. 611 / Como, pela lei, os Conselhos Estaduais devem estar representados no Nacional, sem distino, com base no princpio de que onde a lei no distingue no cabe ao intrprete faz-lo, o decreto que regulamentou a matria modificou o disposto na lei, ao prever que teriam assento no Conselho apenas cinco representantes, 612/ escolhidos em cada Regio Administrativa federal, pelos Conselhos Estaduais que as compem, devendo os suplentes ser de outro Estado, da mesma Regio. 613/ A situao est a merecer estudo mais aprofundado. Os representantes de que tratam os incisos I, II e III e seus suplentes so indicados pelos titulares dos respectivos rgos e designados pelo Presidente do Conselho Nacional de Recursos Hdricos. Os referidos no inciso IV so escolhidos em cada Regio Administrativa, pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos das unidades federadas que as compem, e seus suplentes devem, obrigatoriamente, ser de outro Estado da mesma Regio. Os mencionados no inciso V e seus suplentes so indicados, respectivamente, por:(i) irrigantes; (ii) instituies encarregadas da prestao de servio pblico de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio; (iii) concessionrias e autorizadas de gerao hidreltrica; (iv) setor hidrovirio; (v) indstrias; e (vi) pescadores e usurios de recursos hdricos com finalidade de lazer e turismo. Os referidos no inciso VI e seus suplentes so indicados, respectivamente: (i) pelos comits, consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas; (ii) por organizaes tcnicas de ensino e pesquisa com interesse e atuao comprovada na rea de recursos hdricos, com mais de cinco anos de existncia legal; (iii) por organizaes no-governamentais com objetivos, interesses e atuao comprovada na rea de recursos hdricos, com mais de cinco anos de existncia legal. O representantes de que tratam os incisos IV, V e VI so designados pelo Presidente do Conselho e tm mandato de dois anos, renovvel por igual perodo. O Secretrio de Recursos Hdricos, do Ministrio do Meio Ambiente, o Secretrio-Executivo do Conselho e substitui o Presidente nas suas faltas e impedimentos. 614/ Um ano aps a publicao do decreto que regulamentou o CNRH, ou seja, aps 04/06/1998, a composio do Conselho seria revista. Os procedimentos para indicao dos representantes, titulares e suplentes, dos Conselhos Estaduais, dos usurios e das organizaes civis da rea de recursos hdricos foram aprovados por Resoluo do CNRH. 615/
611 612 613 614 615
Art. 2. Art. 2, IV, do Dec. n 2.612, de 03/06/1998, alterado pelos Decs. n 3.978, de 22/10/2001, e 4.174, de 25/03/2002. Art. 2, 2. Art. 36, II, Lei n 9.433, de 1997 e art. 2, 6 e 7, do Dec. n 2.612, de 1998. Resoluo CNRH n 14, de 20/12/2000.
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O CONERH pode delegar a consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas, por prazo determinado, o exerccio de funes de competncia das Agncias de gua, enquanto estas no estiverem constitudas. 616/ Embora a lei federal faa meno aos Conselhos Estaduais, a disposio, conforme assinalado, no encontra apoio constitucional, pois invade a organizao administrativa dos Estados. 617/ E no se diga que isto assim por se tratar de um sistema nacional de gerenciamento, uma vez que, acima dele, est o sistema federativo. 618 / 13.5.2 A Secretaria de Recursos Hdricos - SRH, do MMA SRH, do Ministrio do Meio Ambiente, sem prejuzo das suas demais competncias, cabe prover os servios de Secretaria-Executiva do CNRH, qual incumbe: (i) prestar apoio administrativo, tcnico e financeiro ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos; (ii) instruir os expedientes provenientes dos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos e dos Comits de Bacia Hidrogrfica; e (iii) elaborar seu programa de trabalho e respectiva proposta oramentria anual e submet-los aprovao do Conselho. A elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos cabe ao Ncleo Estratgico, do MMA. 619/ O Regimento Interno da SRH foi aprovado pela Portaria n 251, de 09/07/1999, do Ministro do Meio Ambiente 13.5.3 A Agncia Nacional de guas - ANA, do MMA A Agncia Nacional de guas - ANA autarquia sob regime especial, com a finalidade de implementar, em sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento daqueles recursos. 620 / A articulao dos planejamentos nacional, regionais, estaduais e dos setores usurios, elaborados pelas entidades que integram o SNGRH, e a formulao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH, todavia, cabero ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos . 621/ A atuao da ANA est submetida aos fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da Poltica Nacional do setor e ser desenvolvida em articulao com os rgos e as entidades pblicas e privadas integrantes do SNGRH. 622/ A lei fruto de subemenda substitutiva, elaborada em conjunto pelos relatores das Comisses de Minas e Energia, de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, do Trabalho, Administrao e Servio Pblico. O texto resultante, de modo geral, aperfeioa o apresentado pelo Poder Executivo.
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Art. 51, das Disposies Gerais e Transitrias, da Lei n 9.433, de 1997. Art. 25, da Constituio Federal. Arts. 18 e 60, 4, da Constituio Federal. Razes do veto ao inciso III, do art. 4, da Lei n 9.984, de 2000 DOU 18/07/2000, p. 6. Lei n 9.984, de 17/07/2000. Art. 2. Art. 4.
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ANA foram cometidas as atribuies de: 623/ (i) supervisionar, controlar e avaliar as aes e atividades decorrentes do cumprimento da legislao federal pertinente aos recursos hdricos; (ii) disciplinar, em carter normativo, a implementao, a operacionalizao, o controle e a avaliao dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos; (iii) outorgar, por intermdio de autorizao, o direito de uso de recursos hdricos em corpos de gua de (sic) 624/ domnio da Unio, observado o disposto nos arts. 5, 6, 7 e 8, da sua lei orgnica; (iv) fiscalizar os usos de recursos hdricos nos corpos de gua de (sic) 625/ domnio da Unio; (v) elaborar estudos tcnicos para subsidiar a definio, pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos, dos valores a serem cobrados pelo uso de recursos hdricos de (sic) 626/ domnio da Unio, com base nos mecanismos e quantitativos sugeridos pelos Comits de Bacia Hidrogrfica, na forma do previsto no inciso VI, do art. 38, da Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997; (vi) estimular e apoiar as iniciativas voltadas para a criao de Comits de Bacia Hidrogrfica; (vii) implementar, em articulao com os Comits de Bacia Hidrogrfica, a cobrana pelo uso de recursos hdricos de (sic) 627/ domnio da Unio; (viii) arrecadar, distribuir e aplicar receitas auferidas por intermdio da cobrana pelo uso de recursos hdricos de (sic) 628/ domnio da Unio, na forma do disposto no art. 22, da Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997; (ix) planejar e promover aes destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas e inundaes, no mbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, em articulao com o rgo central do Sistema Nacional de Defesa Civil, em apoio aos Estados e Municpios; (x) promover a elaborao de estudos para subsidiar a aplicao de recursos financeiros da Unio em obras e servios de regularizao de cursos de gua, de alocao e distribuio de gua, e de controle da poluio hdrica, em consonncia com o estabelecido nos planos de recursos hdricos; (xi) definir e fiscalizar as condies de operao de reservatrios por agentes pblicos e privados, visando a garantir o uso mltiplo dos recursos hdricos, conforme estabelecido nos planos de recursos hdricos das respectivas bacias hidrogrficas; (xii) promover a coordenao das atividades desenvolvidas no mbito da rede hidrometeorolgica nacional, em articulao com rgos e entidades pblicas ou privadas que a integram, ou que dela sejam usurias; (xiii) organizar, implantar e gerir o Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos; (xiv) estimular a pesquisa e a capacitao de recursos humanos para a gesto de recursos hdricos; (xv) prestar apoio aos Estados na criao de rgos gestores de recursos hdricos; (xvi) propor ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos o estabelecimento de incentivos, inclusive financeiros, conservao qualitativa e quantitativa de recursos hdricos; (xvii) participar da elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos e supervisionar a sua implementao. 629/ A determinao contida no art. 12, V, no sentido de que as decises a respeito dos pedidos de outorga, sem exceo, sejam tomadas pela diretoria colegiada , com a devida vnia, burocratizante. A lei, tal como ocorre em relao ao Projeto de Lei de n 1.616, de 1999, sobre a gesto dos recursos hdricos, institui a figura da outorga preventiva, 630/ quando seria
623 624 625 626 627 628 629 630
Art. 4, I e II e IV a XVII. O correto seria "do domnio". O correto seria "do domnio". O correto seria "do domnio". O correto seria "do domnio". O correto seria "do domnio". MP 2.049-19, de 28/09/2000, depois MP 2.216-37, de 31/08/2001. Art. 6.
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prefervel utilizar-se da figura da reserva de gua, mais apropriada ao caso, conforme, alis, faz no art. 7 e , e que pode ser entendida sem maiores definies. A instalao e estrutura regimental da ANA foram objeto de decreto. 631/ ANA foi conferida a coordenao dos rgos e das entidades federais com atribuies ligadas gesto das guas, mediante acordos e convnios, tendo em vista gesto integrada das guas e, em especial, a produo, consolidao, organizao e disponibilizao, sociedade, das informaes e aes sobre a matria constante de Resoluo do CNRH. 632/ ANA foram transferidos o gerenciamento e a implementao do Acordo de Emprstimo que tem a finalidade de cuidar do Projeto de Gerenciamento de Recursos Hdricos Federais, o PROGUA/Semi-rido, assim como a Unidade de Gerenciamento dos componentes Gesto, Estudos e Projetos denominada UGP/Gesto, instituda pela Portaria SRH n 19, de 15/03/2000. 633/ O Plano Operativo Anual POA, para 2002, foi aprovado pelo Comit Gestor do Subprograma de Desenvolvimento Sustentvel de Recursos Hdricos para o Semirido Brasileiro PROGUA/Semi-rido, formado pelos Ministrios do Meio Ambiente e da Integrao Nacional. 634 Em auditoria operacional o Tribunal de Contas da Unio houve por bem apresentar uma srie de alternativas ANA, SRH/MMA, aos Governos dos Estados de Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Minas Gerais, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte e Sergipe, para o PROGUA/ Semi-rido. 635/ Cabe autarquia expedir os Certificados de Avaliao da Sustentabilidade da obra, relativamente quelas de infra-estrutura hdrica igual ou superior a dez milhes de reais, de acordo com procedimentos a serem por ela estabelecidos, ouvido o CNRH. 636/ Para a aplicao da porcentagem de 0,75% (setenta e cinco centsimos), fornecida pelo setor eltrico, como pagamento pelo uso das guas, destinado ao Ministrio do Meio Ambiente, sero aplicados nos seguintes programas da ANA: (i) guas do Brasil; (ii) Nossos Rios (Araguaia-Tocantins, Paraba do Sul e So Francisco); (iii) Progua Gesto; (iv) Pantanal; (v) Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas. 637/ As bacias nacionais foram assim divididas: (i) Bacia 1: Amazonas; (ii) Bacia 2: Araguaia-Tocantins; (iii) Bacia 3: Atlntico Norte/ Nordeste; (iv) Bacia 4: So Francisco; (v) Bacia 5: Atlntico Leste; (vi) Bacia 6: Paran; (vii) Bacia 7: Uruguai; (viii) Bacia 8 Atlntico Sul / Sudeste.638 No exerccio de suas funes fiscalizadoras, a ANA: (i) supervisiona, controla e avalia as aes e atividades decorrentes do cumprimento da legislao federal pertinente a gua e os usos dos corpos hdricos do domnio da Unio; (ii) fiscaliza as condies de
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Dec. n 3.692, de 19/12/2000. Resoluo CNRH n 13, de 25/09/2000. Portaria MMA n 60, de 06/02/2001. Deliberao n 7, de 12/09/2001. Deciso n 829, de 2001 TCU Plenrio. Dec. n 4.024, de 21/11/2001. Resoluo ANA n 130, de 05/12/2001. Resoluo ANA n 130, de 05/12/2001.
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operao de reservatrios por agentes pblicos e privados, visando a garantir o uso mltiplo das guas, conforme estabelecido nos planos de recursos hdricos das bacias hidrogrficas e nos aproveitamentos hidreltricos, em articulao com o Operador Nacional do Sistema ONS; (iii) celebra convnios e contratos com rgos e entidades federais, estaduais, municipais e com pessoas jurdicas de direito privado, em assuntos de sua competncia. 639/ A fim de prevenir condutas ilcitas e indesejveis, deve orientar os usurios no sentido do cumprimento da legislao sobre guas e de garantia ao atendimento dos padres de segurana das atividades, obras e dos servios por parte dos usurios das guas do domnio da Unio. Para tanto, deve acompanhar, controlar e apurar as infraes, aplicar as penalidades e determinar a retificao de aes, obras e servios daqueles. Constituem infraes: (i) derivar ou utilizar guas para qualquer finalidade sem a respectiva outorga; (ii) iniciar a implantao ou implantar empreendimento relacionado com a derivao ou utilizao de guas que implique alterao do seu regime, quantidade ou qualidade, sem outorga; (iii) utilizar guas ou executar obras ou servios com elas relacionados em desacordo com as condies da outorga; (iv) fraudar as medies dos volumes utilizados ou declarar valores diferentes dos medidos; (v) infringir os regulamentos e as normas administrativos; (vi) obstar ou dificultar as aes fiscalizadoras das autoridades competentes, no exerccio de suas funes. Por infrao, os usurios de guas do domnio da Unio ficam sujeitos s seguintes penalidades, independentemente da ordem de enumerao: (i) advertncia, por escrito, na qual ficam estabelecidos prazos para correo da irregularidade; (ii) multa simples ou diria, proporcional gravidade da infrao, de R$ 100,00 (cem reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais); (iii) embargo provisrio, por prazo determinado, para execuo de servios e obras necessrios ao efetivo cumprimento das condies de outorga ou para o cumprimento de normas referentes ao uso, controle, conservao e proteo dos recursos hdricos; (iv) embargo definitivo, com revogao da outorga, se for o caso, para repor incontinenti, no seu antigo estado, os recursos hdricos, leitos e margens. Se da infrao resultar prejuzo a servio pblico de abastecimento de gua, riscos sade ou vida, perecimento de bens ou animais ou prejuzos de qualquer natureza a terceiros, a multa nunca ser inferior metade do valor mximo cominado. Nos casos de utilizao de guas, execuo de servios em desacordo com a outorga, ou fraude de medies ou de declaraes inverdicas quanto aos volumes utilizados, sem prejuzo por danos a que der causa, sero pagos ANA as despesas realizadas, por ela ou seus prepostos. Em caso de resistncia, haver requisio de fora policial. Os critrios para fixao das penalidades, o processo administrativo e os recursos, assim como as normas e os procedimentos de fiscalizao esto contidos na Resoluo ANA n 82, de 24/04/2002 e seu Anexo I., 13.5.4 A Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL, do MME A ANEEL foi instituda em 1996 640/ com a finalidade de regular e fiscalizar a produo, transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica. Deve, para
639 640
Resoluo ANA n 82, de 24/04/2002. Lei n 9.427, de 1996.
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isso, promover a articulao com os Estados e o Distrito Federal, para o aproveitamento energtico dos cursos de gua e a compatibilizao com a poltica de recursos hdricos. Estabelece a lei ser responsabilidade das concessionrias realizar investimentos em obras e instalaes, que revertero Unio na extino do contrato. 641/ A ANEEL foi constituda por decreto, instituiu. 643/
642
/ conforme autorizava a lei que a
Entre as competncias da autarquia esto: (i) regular e fiscalizar a execuo e o aproveitamento dos potenciais de energia hidrulica, bem como a utilizao dos reservatrios de usinas hidreltricas; 644/ (ii) dirimir, no mbito administrativo, as divergncias entre concessionrios, permissionrios, autorizados, produtores independentes e autoprodutores, entre esses agentes e seus consumidores, bem como entre os usurios dos reservatrios de usinas hidreltricas; 645/ (iii) expedir outorgas dos direitos de uso dos recursos hdricos, para fins de aproveitamento dos potenciais de energia hidrulica, em harmonia com a Poltica Nacional de Recursos Hdricos; 646/ (iv) elaborar editais e promover licitaes destinadas contratao de concessionrios para aproveitamento dos potenciais de energia hidrulica; 647/ (v) celebrar, gerir, rescindir e anular os contratos de concesso ou permisso de servios de energia eltrica e de concesso de uso de bem pblico relativos a potenciais de energia hidrulica; 648/ (vi) desenvolver atividades de hidrologia relativas aos aproveitamentos de energia hidrulica e promover seu gerenciamento; 649/ (vii) cumprir e fazer cumprir o Cdigo de guas, na rea de sua responsabilidade; 650/ (viii) definir e arrecadar os valores relativos compensao financeira pela explorao de recursos hdricos para fim de gerao de energia eltrica; 651/ e (ix) arrecadar os valores relativos aos royalties devidos pela Itaipu Binacional. 652/ 13.5.5 O Departamento Nacional de Obras Contra as Secas DNOCS, do MIN Pela Lei n 10.204, de 2001, que altera a Lei n 4.229, de 01/06/1963, compete ao DNOCS: (i) contribuir para a implementao dos objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, definidos no art. 2, da Lei n 9.433/97, e legislao subseqente; (ii) contribuir para a elaborao do plano regional de recursos hdricos, em ao conjunta com a SUDENE e os governos estaduais de sua rea de atuao; (iii) elaborar projetos de engenharia e executar obras pblicas de captao, acumulao, transposio, conduo, distribuio, proteo e utilizao de recursos hdricos, em conformidade com a Poltica Nacional e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos; (iv) contribuir para a implementao e operao, sob sua responsabilidade ou conjuntamente com outros rgos, de sistemas de transposio de guas entre bacias,
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Art. 14, II). Dec. n 2.335, de 1997. Art. 4, 1. Art. 4, V. Art. 4, XIX. Art. 4, XXVIII. Art. 4, XXX. Art. 4, XXXII. Art. 4, XXXVI. Art. 4, XXXVIII. Art. 4, XL. Art. 4, XLI.
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com vistas melhor distribuio das disponibilidades hdricas regionais; (v) implantar e apoiar a execuo de planos e projetos de irrigao e, em geral, de valorizao de reas, inclusive agricultveis no-irrigveis, que tenham por finalidade contribuir para a sustentabilidade do semi-rido; (vi) colaborar na realizao de estudos de avaliao permanente da oferta hdrica e da estocagem nos seus reservatrios, visando a procedimentos operacionais e emergenciais de controle de cheias e preservao da qualidade da gua; (vii) colaborar na preparao dos planos regionais de operao, manuteno e segurana de obras hidrulicas, incluindo atividades de manuteno preventiva e corretiva, anlise e avaliao de riscos e planos de ao emergencial em casos de acidentes; (viii) promover aes no sentido da regenerao de ecossistemas hdricos e de reas degradadas, com vistas correo dos impactos ambientais decorrentes da implantao de suas obras, podendo celebrar convnios e contratos para a realizao dessas aes; (ix) desenvolver e apoiar as atividades voltadas para a organizao e capacitao administrativa das comunidades usurias dos projetos de irrigao, visando sua emancipao; (x) promover a desapropriao de terras destinadas implantao de projetos e proceder concesso ou alienao das glebas em que forem divididas; (xi) cooperar com outros rgos pblicos, estados, municpios e instituies oficiais de crdito, em projetos e obras que envolvam desenvolvimento e aproveitamento de recursos hdricos; (xii) colaborar na concepo, instalao, manuteno e operao da rede de estaes hidrolgicas e na promoo do estudo sistemtico das bacias hidrogrficas, de modo a integrar o Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos; (xiii) promover estudos, pesquisas e difuso de tecnologias destinados ao desenvolvimento sustentvel da aqicultura e atividades afins; (xiv) cooperar com outros organismos pblicos no planejamento e na execuo de programas permanentes e temporrios, com vistas a prevenir e atenuar os efeitos das adversidades climticas; (xv) celebrar convnios e contratos com entidades pblicas e privadas; (xvi) realizar operaes de crdito e financiamento, internas e externas, na forma da lei; (xvii) cooperar com os rgos pblicos especializados na colonizao de reas que possam absorver os excedentes demogrficos, inclusive em terras situadas nas bacias dos audes pblicos; e (xviii) transferir, mediante convnio, conhecimentos tecnolgicos nas reas de recursos hdricos e aqicultura para instituies de ensino situadas em sua rea de atuao. 653/ A rea de atuao do DNOCS compreende a regio abrangida pelos Estados do Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia, a zona do Estado de Minas Gerais situada no "Polgono das Secas" e as reas das bacias hidrogrficas dos Rios Parnaba e Jequitinhonha, nos Estados do Maranho e de Minas Gerais, respectivamente. 654/ Constitui receita do DNOCS a parcela da cobrana pelo uso de gua oriundo de reservatrio, aude, canal ou outra infra-estrutura hdrica por ele operada e mantida, na forma da regulamentao da Lei n 9.433/97. 655/ O DNOCS foi autorizado a doar a estados ou a outras entidades pblicas os audes do seu patrimnio que no sejam relevantes para o desempenho das funes inerentes sua misso institucional, desde que: (i) estejam localizados em bacias
653 Art. 2, I a XVIII, da Lei n 4.229, de 01/06/63, com a redao dada pelo art. 1, da Lei n 10.204, de 22/02/2001. Esta lei revogou os arts. 4, 8, 12 a 15, 18, 20, 21, 24 a 28, 35, 37, 39, 40 a 42 e 43, da Lei n 4.229, de 1963, e as Leis n 4.752, de 13/08/65, n 6.084, de 10/07/76 e n 6.232, de 13/08/75. 654 Art. 2, 3, da Lei n 4.229, de 01/06/63, com a redao dada pelo art. 1, da Lei n 10.204, de 22/02/2001. 655 Art. 17, IX, da Lei n 4.229, de 01/06/63, com a redao dada pelo art. 1, da Lei n 10.204, de 22/02/2001.
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hidrogrficas de rios estaduais; (ii) a utilizao da gua esteja limitada ao territrio do estado donatrio; (iii) a utilizao da gua no inclua sistemas formais de abastecimento de gua a cidades e o suprimento a permetros irrigados; e (iv) a utilizao das guas no esteja includa em sistema de transposio de bacias ou sistemas de gesto de recursos hdricos. 656/ 13.5.6 A Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba - CODEVASF A CODEVASF teve sua denominao e finalidade alteradas por autorizao legal, passando a cuidar do aproveitamento, para fins agrcolas, agropecurios e agroindustriais, dos recursos de gua e solo dos vales dos rios So Francisco e Parnaba, diretamente ou por intermdio de entidades pblicas e privadas, promovendo o desenvolvimento integrado de reas prioritrias e a implantao de distritos agroindustriais e agropecurios, podendo, para esse efeito, coordenar, executar, diretamente ou mediante contratao, obras de infra-estrutura, particularmente de captao de guas para fins de irrigao de canais primrios e secundrios e tambm obras de saneamento bsico, eletrificao e transportes, conforme Plano Diretor, em articulao com os rgos federais competentes. 657/ Cabe-lhe, igualmente, elaborar, em colaborao com os demais rgos pblicos federais, estaduais ou municipais que atuem na rea, os planos anuais e plurianuais de desenvolvimento integrado dos vales daqueles rios. Seu novo Estatuto foi aprovado por decreto do Executivo. 658/ 13.5.7 Os Comits de Bacias Hidrogrficas 13.5.7.1 Os Comits federais posteriores Constituio de 1988 e anteriores Lei n 9.433, de 1997
Aps a Constituio de 1988, a Unio implantou alguns Comits, denominados de Integrao de Bacia Hidrogrfica. Foram eles o CEIVAP, 659/ na bacia do Paraba do Sul, o CIBHAPP, 660/ na do Alto Paraguai Pantanal e o CIBHPA, 661/ na do PiranhasAu. Aos Comits de Integrao foram conferidas as seguintes atribuies: (i) propor o enquadramento dos rios federais da bacia, a partir de propostas dos comits de subbacias, para serem submetidos, na poca, ao CONAMA; (ii) estabelecer nveis de qualidade e de disponibilidade dos recursos hdricos nas regies de divisas e metas regionais que visem sua utilizao de forma sustentada; (iii) propor aos rgos competentes diretrizes para a outorga e o licenciamento ambiental de uso dos recursos hdricos; (iv) propor aos rgos competentes as diretrizes para a cobrana pelo uso e pelo aproveitamento dos recursos hdricos da bacia; (v) propor diretrizes para a elaborao do Plano de Gesto dos Recursos Hdricos da bacia; (vi) compatibilizar os
Art. 5, I a IV, da Lei n 10.204, de 22/02/2001. Lei n 9.954, de 06/01/2000. 658 Dec. n 3.604, de 20/09/2000. 659 Dec. n 1.842, de 22/03/1996. 660 Portaria Interministerial n 01, de 19/12/1996, do Ministro do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal e do Ministro de Planejamento e Oramento. 661 Portaria Interministerial n 2, de 20/12/1996, dos mesmos Ministros.
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planos de sub-bacias e aprovar propostas do Plano de Gesto de Recursos Hdricos da bacia; e (vii) dirimir divergncias sobre os usos dos recursos hdricos no mbito da bacia. - O Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul CEIVAP O CEIVAP integrado por: (I ) trs representantes do Governo Federal, sendo um de cada um dos Ministrios: do Meio Ambiente, de Minas e Energia e do Planejamento e Oramento; (II) doze representantes do Estado de Minas Gerais; (III) doze representantes do Estado do Rio de Janeiro; e (VI) doze representantes do Estado de So Paulo. A representao dos Estados composta por indicao do respectivo Governador, de prefeitos municipais, de entidades da sociedade civil organizada e de usurios de recursos hdricos, garantindo-se a estes, no mnimo, 50% (cinqenta por cento) da representao estadual. A Presidncia do Comit cabe aos Estados. Os representantes de So Paulo foram designados em maio de 1996. 662 - O Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Alto Paraguai Pantanal - CEIBHAPP O CEIBHAPP integrado por: (I) trs representantes do Governo Federal, sendo 2 (dois) do Ministrio do Meio Ambiente e 1 (um) do Ministrio do Planejamento e Oramento; (II) treze representantes do Estado de Mato Grosso; e (III) treze representantes do Estado de Mato Grosso do Sul. O denominado poder estadual ter 2 (dois) representantes, os Municpios da bacia 2 (dois), os usurios 6 (seis), a sociedade civil 2 (dois) e o CONSEMA 1 (um). considerada usurio qualquer pessoa, fsica ou jurdica, que altere temporal ou espacialmente a disponibilidade de gua, em termos qualitativos e quantitativos. A presidncia do Comit cabe a qualquer membro titular, escolhido entre seus pares. A composio e as atribuies estabelecidas na Portaria Interministerial devero ajustar-se s disposies da legislao pertinente ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. - O Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Piranha-Au CEIBHPA O CEIBHPA integrado por: (I) trs representantes do Governo Federal, sendo um da Secretaria de Recursos Hdricos, do Ministrio do Meio Ambiente; um do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS, e um do Ministrio do Planejamento e Oramento; (II) doze representantes do Estado da Paraba; e (III) doze representantes do Estado do Rio Grande do Norte. O denominado poder estadual ter 2 (dois) representantes, os Municpios da bacia 2 (dois), os usurios 6 (seis) e a sociedade civil 2 (dois).
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Dec. estadual n 40.816, de 07/05/1996.
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considerada usurio qualquer pessoa, fsica ou jurdica, que altere temporal ou espacialmente a disponibilidade de gua, em termos qualitativos e quantitativos. A presidncia do Comit cabe a qualquer membro titular, escolhido entre seus pares. A composio e as atribuies estabelecidas na Portaria Interministerial devero ajustar-se s disposies da legislao pertinente ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Estes Comits so colegiados inseridos na Administrao federal. 13.5.7.2 Os Comits de Bacia Hidrogrfica da Lei n 9.433, de 1997
A lei em epgrafe previu a existncia de Comits de Bacia Hidrogrfica, que s podem ser os federais, pois a Unio no legisla sobre a organizao dos Estados. Considerando que ao legislador federal no cabe dispor sobre a organizao administrativa dos Estados, nem em nome de um sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos, os Comits referidos na Lei n 9.433, de 1997, somente podem ser os da Unio, sendo inconstitucionais as disposies daquela que dispem sobre a organizao e o funcionamento dos Comits estaduais. 663/ Estes Comits, que devem ser institudos por ato do Presidente da Repblica, tm como rea de atuao: (i) a totalidade de uma bacia hidrogrfica; (ii) sub-bacia hidrogrfica de tributrio do curso de gua principal da bacia, ou de tributrio desse tributrio; ou (iii) grupo de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas. Aos Comits competem: (i) promover o debate das questes relacionadas a recursos hdricos, no mbito de sua atuao; (ii) arbitrar, em primeira instncia administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hdricos; (iii ) aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia; (iv) acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da bacia e sugerir as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas; (v) propor, ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, as acumulaes, derivaes, captaes e os lanamentos de pouca expresso, para efeito de iseno da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hdricos, de acordo com o domnio destes; (vi) estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso de recursos hdricos e sugerir os valores a serem cobrados; (vii) estabelecer critrios e promover o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou coletivo; e (viii) solicitar a criao de Agncias de gua. Os Comits federais so compostos por representantes: (i) da Unio; (ii) dos Estados e do Distrito Federal, cujos territrios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas reas de atuao; (iii) dos Municpios situados, no todo ou em parte, em sua rea de atuao; (iv) dos usurios das guas de sua rea de atuao; (v) das entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada na bacia. O nmero de representantes de cada setor e os critrios para indicao sero estabelecidos nos respectivos regimentos, limitada a representao dos Poderes
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Pargrafo nico, do art. 37, por exemplo.
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Executivos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios metade do total de membros. Nos Comits de rios fronteirios e transfronteirios de gesto compartilhada, a representao da Unio deve incluir um representante do Ministrio das Relaes Exteriores. Quando a bacia abranger territrio indgena, devem ser includos representante da FUNAI e representantes das comunidades indgenas ali residentes ou com interesse na bacia. Os Comits so dirigidos por um Presidente e um Secretrio, eleitos dentre seus membros. - O Comit da Bacia Hidrogrfica do rios So Francisco, localizada nos Estados de Minas Gerais, Gois, Bahia, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e no Distrito Federal A atuao deste Comit est delimitada s reas de drenagem com seus exutrios, locados em escala de 1:1.000.000, nas coordenadas 42 10' longitude oeste e 21 38' latitude sul, e nas coordenadas 41 21' longitude oeste e 21 43' latitude sul, respectivamente. 664/ O Comit composto por representantes: (i) da Unio; (ii) dos Estados de Minas Gerais, Gois, Bahia, Pernambuco, Alagoas e Sergipe; (iii) do Distrito Federal; (iv) dos Municpios situados, no todo ou em parte, na bacia; (v) dos usurios das guas de sua rea de atuao; e (vi) das entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada nas sub-bacias. O regimento interno do Comit dever estabelecer o nmero de representantes, titulares e suplentes, de cada setor mencionado, bem como os critrios para sua escolha e indicao, limitada a representao dos Poderes Executivos metade do total dos membros. Este Comit colegiado inserido na Administrao federal. - O Comit das Sub-Bacias Hidrogrficas dos Rios Pombas e Muria, localizadas nos Estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro A rea de atuao do Comit est definida pelos limites geogrficos da bacia do Rio So Francisco, delimitada pela rea de drenagem com sua foz, locada, em escala de 1:1.000.000, nas coordenadas 36 24' longitude oeste e 10 30' latitude sul. 665/ O Comit composto por representantes: (i) da Unio; (ii) dos Estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro; (iii) dos Municpios situados, no todo ou em parte, nas subbacias; (iv) dos usurios das guas de sua rea de atuao; e (v) das entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada na bacia. O regimento interno do Comit dever estabelecer o nmero de representantes, titulares e suplentes, de cada setor mencionado, bem como os critrios para sua escolha
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Dec. s/n, de 5 de junho de 2001. Dec. s/n, de 5 de junho de 2001.
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e indicao, limitada a representao dos Poderes Executivos metade do total dos membros. Este Comit colegiado inserido na Administrao federal. - Comit das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia, localizadas nos Estados de Minas Gerais e So Paulo A rea de atuao deste Comit est definida pelos limites geogrficos da bacia hidrogrfica do rio Piracicaba, do domnio da Unio, e dos rios Capivari e Jundia, do domnio do Estado de So Paulo, delimitada pelas reas de drenagem com seus exutrios, localizados, em escala de 1:1.000.000, nas coordenadas 48 20,' longitude oeste, e 22 59' latitude sul, e nas coordenadas 4718, longitude oeste e 23, 14, latitude sul, respectivamente. 666/ O Comit composto por representantes: (i) da Unio; (ii) dos Estados de Minas Gerais e de So Paulo; (iii) dos Municpios situados, no todo ou em parte, em sua rea de atuao; (iv) dos usurios das guas de sua rea de atuao; e (v) das entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada na bacia. O regimento interno do Comit dever estabelecer o nmero de representantes, titulares e suplentes, de cada setor mencionado, bem como os critrios para sua escolha e indicao, limitada a representao dos Poderes Executivos metade do total dos membros. Este Comit colegiado inserido na Administrao federal. - O Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Paranaba A rea de atuao deste Comit est definida pelos limites geogrficos da bacia hidrogrfica do rio Paranaba, do domnio da Unio, localizada nos Estados de Gois, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e no Distrito Federal, delimitada pelas reas de drenagem com foz locada em escala de 1:1.000.000, nas coordenadas 51 00', longitude oeste, e 20 05' latitude sul, e nas coordenadas 4718, longitude oeste e 23, 14, latitude sul, respectivamente. 667/ O Comit composto por representantes: (i) da Unio; (ii) dos Estados de Gois, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e do Distrito Federal; (iii) dos Municpios situados, no todo ou em parte, em sua rea de atuao; (iv) dos usurios das guas de sua rea de atuao; e (v) das entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada na bacia. O regimento interno do Comit dever estabelecer o nmero de representantes, titulares e suplentes, de cada setor mencionado, bem como os critrios para sua escolha e indicao, limitada a representao dos Poderes Executivos metade do total dos membros. Este Comit colegiado inserido na Administrao federal.
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Dec. s/n, de 20 de maio de 2002. Dec. s/n, de 20 de maio de 2002.
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13.5.7.3
As diretrizes federais para Comits de Bacias Hidrogrficas
Estas diretrizes, 668/ que devem ser dirigidas aos Comits federais, conferem aos Comits atribuies normativas, deliberativas e consultivas, nas respectivas bacias. A rea de atuao de cada Comit deve ser estabelecida no decreto de sua instituio cabendo-lhes, alm das disposies contidas no art. 38, da Lei n 9.433, de 1997: (i) arbitrar, em primeira instncia administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hdricos, inclusive os relativos aos Comits de Bacias de cursos de gua tributrios; (ii) aprovar o Plano de Recursos Hdricos da Bacia, respeitadas as respectivas diretrizes: a) do Comit de Bacia de curso do qual seja tributrio; (b) do Conselho Estadual de Recursos Hdricos ou do Distrito Federal ou do CNRH; (iii) aprovar as propostas da Agncia de gua, que lhe forem submetidas; (iv) compatibilizar os planos de bacias hidrogrficas de cursos de gua de tributrios, com o Plano de Recursos Hdricos da respectiva bacia; (v)submeter, obrigatoriamente, os planos de recursos hdricos da bacia a audincia pblica; (vi) desenvolver e apoiar iniciativas em educao ambiental em consonncia com a Lei n 9.795, de 1999, que instituiu a Poltica Nacional de Educao Ambiental; e (viiI) aprovar seu regimento interno, considerando o disposto na Resoluo do CNRH. 669/ O nmero de votos dos representantes dos Poderes Executivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, deve ter o limite de quarenta por cento do total dos votos. O de representantes de entidades civis, proporcional populao residente no territrio de cada Estado e do Distrito Federal, com, pelo menos, vinte por cento, garantida a participao de pelo menos um representante por Estado e do Distrito Federal. O de representantes de usurios de recursos hdricos, obedecidos quarenta por cento do total de votos. Presidente e Secretrio eleitos pelos membros do Comit, podendo ser reeleitos. Reincidindo no entendimento de que o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos encontra-se acima do sistema federativo e dos preceitos constitucionais que garantem a autonomia dos Estados, nas respectivas organizaes administrativas, o CNRH houve por bem editar medidas sobre os Comits federais e estaduais de Bacias Hidrogrficas. 670/ No tocante aos primeiros, sua atuao legtima, deixando a matria de merecer maiores indagaes jurdicas. No que se refere s unidades federadas, inconstitucional, por exemplo, quando: (a) determina que os Comits estaduais sejam institudos por decreto; 671/ e (b) comete atribuies aos Comits estaduais. 672/ Se as questes apontadas ferem expressamente a autonomia das unidades federadas, o restante do texto dbio, originando dvida se estariam ou poderiam estar se referindo a Comits estaduais. Veja-se, por exemplo, que, ao tratar das atribuies do
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Resoluo CNRH n 5, de 10/4/2000, alterada pela Resoluo CNRH n 24, de 24/05/2002. Art. 7. Resoluo n 5, de 10/04/2000. Art. 5. Art. 7, I a VII e pargrafo nico, por exemplo.
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colegiado, faz referncia a Agncia de gua, quando a maioria dos Estados previu a criao de Agncias de Bacia Hidrogrfica. 673/ Saliente-se que esta desobedincia aos princpios federativos em nome de um Sistema j aconteceu no passado, quando, em termos do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, pela Lei n 6.938, de 1981, pretendeu-se determinar aes aos Governadores dos Estados e do Distrito Federal, fato agravado por prever a reforma dos atos daquelas autoridades por Ministro de Estado. Com efeito, o artigo 16 e respectivo pargrafo nico, daquele diploma, assim dispunham: Art. 16. Os Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios podero adotar medidas de emergncia, visando a reduzir, nos limites necessrios, ou paralisar, pelo prazo mximo de 15 (quinze) dias, as atividades poluidoras. Pargrafo nico. Da deciso proferida com base neste artigo, caber recurso, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, ao Ministro do Interior. Pela sua heresia, por se tratar de uma federao, o indigitado artigo foi em boa hora revogado, pelo art. 2, X, da Lei n 7.804, de 18/07/1989. 13.5.8 As Agncias de gua ou de Bacias Hidrogrficas A lei que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e cria o Sistema Nacional de Recursos Hdricos 674/ prev a existncia de Agncias de gua, ou de Bacia Hidrogrfica, como estatui o Projeto de Lei n 1.616, de 1999, em tramitao no Congresso Nacional, referente gesto administrativa e organizao institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. So requisitos para a criao das agncias: (i) prvia existncia do respectivo Comit ou Comits de Bacia Hidrogrfica; e (ii) viabilidade financeira assegurada pela cobrana do uso dos recursos hdricos em sua rea de atuao. 675/ Declara a lei competir s Agncias: (i) manter balano atualizado da disponibilidade de recursos hdricos em sua rea de atuao; (ii) manter o cadastro de usurios; (iii) efetuar, mediante delegao do outorgante, a cobrana pelo uso da gua; (iv) analisar e emitir pareceres sobre os projetos e as obras a serem financiados com recursos gerados pela cobrana pelo uso da gua e encaminh-los instituio financeira responsvel pela sua administrao; (v) acompanhar a administrao financeira dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso das guas, em sua rea de atuao; (vi) gerir o Sistema de Informaes sobre recursos hdricos em sua rea de atuao; (vii) celebrar convnios e contratar financiamentos e servios para execuo de suas competncias; (viii) elaborar sua proposta oramentria e submet-la apreciao do respectivo ou respectivos Comits; (ix) promover os estudos necessrios para a gesto dos recursos hdricos em sua rea de atuao; (x) elaborar o Plano de Recursos
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Art. 7, III. Lei n 9.433, de 08/01/1997, com alteraes posteriores. Art. 43, I e II.
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Hdricos para apreciao do respectivo Comit; (xi) propor ao respectivo ou respectivos Comits: (1) o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso, para encaminhamento ao Conselho Nacional; (2) os valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hdricos; (3) o plano de aplicao dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso das guas; e (4) o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou coletivo. 676/ Funes de competncia das Agncias podem ser delegadas por prazo determinado, a consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas, mencionados no art. 47, da lei. Estas competncias, todavia, precisariam ser reexaminadas, haja vista que no est definida, ainda, a natureza jurdica das Agncias. No Projeto de Lei n 1.616, de 1999, originrio de Mensagem do Executivo, referente gesto administrativa e organizacional do SNGRH, prevista a alterao da denominao de Agncia de gua, constante da Lei n 9.433/97, para Agncia de Bacia, provavelmente com o objetivo de acompanhar as escolhas dos Estados nesse sentido, que foram anteriores da Unio. 677/ 13.5.9 As Organizaes Civis de Recursos Hdricos A lei considera organizaes civis de recursos hdricos, que integraro o SNGRH, os consrcios e as associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas, as associaes regionais, locais ou setoriais de usurios, as organizaes tcnicas e de ensino e pesquisa com interesse na rea de recursos hdricos (pelo que consta, mesmo que pblicas), as organizaes no-governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos ou coletivos da sociedade, assim como outras organizaes reconhecidas pelos Conselhos Nacional e Estaduais, desde que legalmente constitudas. 678 / Fala-se da entrega de funes de Agncia de gua a organizaes sociais dirigidas proteo e preservao do meio ambiente, com a qual seria celebrado contrato de gesto. 679/ Tendo em vista as atribuies previstas em lei para as Agncias, pode-se deduzir que ultrapassam questes meramente ambientais. Os Poderes Pblicos, para delas participarem na qualidade de associados, precisaro receber autorizao dos respectivos Legislativos. XIV - OS ESTADOS E O DISTRITO FEDERA 14.1 AS CONSTITUIES ESTADUAIS E A LEI ORGNICA DO DISTRITO FEDERAL
Em decorrncia do empenho, em mbito nacional, em especial das associaes ligadas s guas, 680/ quase todas as Constituies estaduais e a Lei Orgnica do Distrito Federal, em inovao histrica em nosso direito, tiveram inseridas em seus textos
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Art. 44, I a XI. Art. 23 e segs. Arts. 47, I a V e 48. Lei n 9.637, de 15/03/1998. ABAS, ABES, ABRH e ABID.
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disposies relativas a guas, o que tem facilitado a edio posterior de normas legais. Fato semelhante ocorreu relativamente s Leis Orgnicas Municipais, embora sem a mesma receptividade. 14.1.1 A Constituio do Estado do Amazonas A Constituio Amazonense trata da questo hdrica juntamente com a minerria, prevendo um sistema de gerenciamento para cada setor. 681/ preconizada a adoo da bacia hidrogrfica como base de gerenciamento e classificao dos recursos hdricos. 682/ 14.1.2 A Constituio do Estado da Bahia Na Constituio baiana, as guas, embora com algumas disposies prprias, so tratadas em captulo referente poltica hdrica e mineral. 683/ Relativamente s outorgas, foi aberto caminho para o atendimento das disposies federais sobre a matria. 684/ A poltica hdrica e mineral do Estado, entre outros requisitos, deve ser: (a) descentralizada, participativa e integrada em relao aos demais recursos naturais; (b) propiciar o uso mltiplo das guas, priorizando o abastecimento s populaes; e (c) instituir mecanismos de concesso, permisso e autorizao para uso da gua sob jurisdio estadual, pelo rgo competente. 685/ O Plano Estadual de Recursos Hdricos deve ser institudo por lei, mantido atualizado, e definir mecanismos para garantir, numa gesto que congregue organismos estaduais e municipais: (a) a utilizao racional das guas superficiais e subterrneas; (b) o aproveitamento mltiplo dos recursos hdricos e o rateio dos custos das respectivas obras, na forma da lei; (c) a proteo das guas contra aes que possam comprometer seu uso atual ou futuro; (d) a defesa contra a seca, enchentes, poluio e outros eventos crticos correlatos, que ofeream riscos sade e segurana pblicas ou prejuzos econmicos e sociais; (e) rigoroso controle dos impactos ambientais negativos resultantes de aproveitamento de recursos hdricos, particularmente no que tange aos grandes barramentos. 686/ prevista a cobrana pela utilizao dos recursos hdricos segundo as diretrizes do Plano Estadual de Recursos Hdricos, considerando-se: (a) as caractersticas e o porte da utilizao; (b) as peculiaridades de cada bacia hidrogrfica; e (c) as condies scioeconmicas dos usurios. 687/ A Constituio define como reas de preservao permanente, entre outras: (a) os manguezais; (b) as reas estuarinas; (c) os lagos, as lagoas e nascentes em centros urbanos, mencionados no Plano Diretor do respectivo Municpio; (d) as reas de
681 682 683 684 685 686 687
Art. 177. Art. 177, I. Arts. 198, V, VI, 199, I a V, 200, I a III, 201 e 202, pargrafo nico. Art. 198, VI. Art. 198, I, V e VI. Art. 199, I a V. Art. 200, I a III.
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proteo das nascentes e margens dos rios, compreendendo o espao necessrio sua preservao; e (e) as matas ciliares. 688/ So patrimnio estadual, com utilizao na forma da lei, em condies que assegurem o manejo adequado do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais, histricos e culturais, entre outros: (a) os vales e as veredas dos afluentes da margem esquerda do Rio So Francisco; e (b) os vales dos rios Paraguau e das Contas. 689 / Ao Poder Executivo foi dado o prazo de um ano, a contar da promulgao da Carta, para a instituio do plano estadual de recursos hdricos. 690/ 14.1.3 A Constituio do Estado do Cear Em disposio semelhante da Constituio Federal, 691/ a Constituio do Cear garante a liberdade para criar associaes, sendo vedada a interferncia estatal em seu funcionamento. 692/ O mesmo ocorre relativamente s competncias estaduais. 693/ A definio dos bens estaduais, relativamente ao domnio hdrico, constante de ambas as Constituies. 694/ A Carta Estadual reproduz a federal, no tocante explorao dos recursos hdricos, para fins de gerao de energia eltrica. 695/ Baseando-se em disposies da lei federal que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, 696/ a Constituio Estadual incumbe o Estado de manter rgo especializado, sintonizado com as diretrizes federais, promovendo a elaborao de plano, a ser convertido em lei, e zelar por sua execuo. O plano deve definir as diretrizes de gerenciamento costeiro e defesa do ambiente, compreendendo: (i) urbanizao; (ii) ocupao do solo, do subsolo e das guas; (iii) restingas e dunas; atividades produtivas; (v) habitao e saneamento bsico; e (v) turismo, recreao e lazer. 697/ Com a devida vnia, a determinao da mesma medida, aos Municpios costeiros, carece de amparo constitucional. Estabelece a Constituio Estadual que a poltica de desenvolvimento urbano estadual, entre outras, adotar, na forma da lei: (i) desapropriao de reas destinadas preservao dos mangues, lagoas, riachos e rios da Grande Fortaleza, vedadas nas reas desapropriadas construes de qualquer espcie, exceo feita aos plos de lazer, sem explorao comercial; (ii) proibio da pesca em audes pblicos, rios e lagoas, no perodo de procriao da espcie; e (iii) proibio a indstrias, comrcio, hospitais e residncias de despejarem, nos mangues, lagos e rios do Estado, resduos qumicos e orgnicos no tratados. 698/ A irrigao deve ser desenvolvida em harmonia com a poltica de recursos hdricos e com os programas de conservao do solo e da gua. 699/
688 689 690 691 692 693 694 695 696 697 698 699
Artigo 215, I, II, V, VI e VII. Art. 216, VI e VII. Art. 54, do ADCT. Art. 5, XVIII. Art. 13. Art. 25, 1, da Constituio Federal, arts. 14 a 16, da Constituio do Cear. Art. 26, I a III, da Constituio Federal, e arts. 19, II e III, da Constituio do Cear. Art. 20, 1, da Constituio Federal, e art. 22, da Constituio do Cear. Lei n 7.661, de 16/05/88, art. 5. Art. 24 e 1. Art. 265, I, IV e V. Art. 268.
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A poltica energtica do Estado deve dar nfase especial aos aspectos de preservao do meio ambiente, utilidade social e uso racional dos recursos disponveis, obedecidas as seguintes prioridades: (i) reduo da poluio ambiental nos projetos destinados a gerao de energia eltrica; (ii) poupana de energia, mediante aproveitamento mais racional e uso mais consciente; (iii) maximizao do aproveitamento de reservas energticas existentes no Estado; e (iv) explorao dos recursos naturais renovveis e no renovveis com fins energticos, que devero ser administrados por empresas do Estado ou sob seu controle. 700/ Haver um plano plurianual de saneamento, com participao dos municpios, determinando diretrizes e programas, atendidas as particularidades das bacias hidrogrficas e dos respectivos recursos hdricos. 701/ Sem entrar no mrito se o constituinte estadual poderia traar normas para os planos municipais, relate-se que a Constituio do Estado estatui que o plano diretor dos municpios deve conter, entre outras matrias: (i) delimitao de reas destinadas implantao de atividades com potencial poluidor hdrico e atmosfrico, que atendam aos padres de controle de qualidade sanitria estadual; (ii) delimitao de reas destinadas habitao popular, que atendero aos seguintes critrios: (a) contigidade rea de rede de abastecimento de gua e energia eltrica, no caso de conjuntos habitacionais; (b) localizao acima da cota mxima de cheias; (c) declividade inferior a trinta por cento, salvo se inexistirem no permetro urbano reas que atendam ao requisito, quando ser admitida declividade de at cinqenta por cento, desde que obedecidos padres especiais de projetos, definidos em lei estadual; (iii) identificao das reas urbanas para atendimento ao disposto no art. 182, da Constituio Federal. 702/ Sem entrar igualmente no mrito da imposio de encargos aos municpios, pelo constituinte estadual, assinale-se que a Constituio declara caber ao Estado garantir a implantao dos servios e equipamentos e infra-estrutura bsica, visando distribuio equilibrada e proporcional concentrao e densidade populacional, por exemplo, redes de gua e esgoto. 703/ Referindo-se expressamente s guas, a Constituio estatui ser dever do Estado e dos Municpios preservar as guas e promover o seu racional aproveitamento. 704/ O Estado, mediante convnio com os municpios e a Unio deve conjugar esforos para a viabilizao dos programas de desenvolvimento para aproveitamento social das reservas hdricas, compreendendo: (i) o fornecimento de gua potvel e de saneamento bsico em todo o aglomerado urbano com mais de mil habitantes, observados os critrios de regionalizao da atividade governamental e a correspondente alocao de recursos; (ii) a expanso do sistema de represamento de guas com edificao, nas jusantes dos audes pblicos, de barragens, bem como a instalao de sistemas irrigatrios, com prioridade s populaes mais assoladas pelas secas; (iii) o aproveitamento das reservas subterrneas, contribuindo para minorar o flagelo das secas. 705/ Os grandes proprietrios beneficiados em decorrncia de investimentos pblicos contra as secas
700 701 702 703 704 705
Art. 269, I a IV. Art. 270. Art. 290. Art. 301, I. Art. 318. Art. 319, I a III.
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devero, mediante contribuio de melhoria, compensar o custo das obras realizadas, na forma estabelecida na lei. 706/ Para manter a Unio atualizada e capacitada a atender as regies atingidas pelas secas, conforme o disposto no art. 21, XVIII, da Constituio Federal, o Estado apresentar-lhe- relatrio, periodicamente. 707/ Nos perodos de seca, os servios de mobilizao populacional devero concentrar-se, prioritariamente, em obras de aproveitamento econmico e social dos rios e massas de gua represadas ou em regies de baixa renda. 708/ Os recursos repassados ao Estado pela Unio, conforme indicao prioritria objeto do art. 43, 3, da Constituio Federal, sero utilizados em trabalhos de recuperao de terras ridas, cooperando com os pequenos e mdios proprietrios rurais para a implantao em suas glebas de fontes de gua e de irrigao de pequeno porte. 709 / Em disposio de constitucionalidade questionvel, so previstas matrias que deveriam constar das leis orgnicas municipais, relativas ao uso, conservao, proteo e ao controle dos recursos hdricos, superficiais e subterrneos, no sentido: (i) de serem obrigatrias a conservao e a proteo das guas e a incluso, nos planos diretores municipais, de reas de preservao daquelas utilizveis para abastecimento pblico; (ii) do zoneamento de reas inundveis, com restries edificao naquelas sujeitas a inundaes freqentes; (iii) da manuteno da capacidade de infiltrao do solo, para evitar inundaes; (iv) da implantao de sistema de alerta e defesa civil, para garantir a segurana e a sade pblicas, quando da ocorrncia de secas, inundaes e de outros eventos crticos; (v) da implantao de matas ciliares, para proteger os corpos de gua; (vi) do condicionamento e aprovao prvia, por organismos estaduais de controle ambiental, e de gesto de recursos hdricos, dos atos de outorga, pelos municpios, a terceiros, de direitos que possam influir na qualidade ou quantidade das guas superficiais e subterrneas; (vii) da implantao de programas permanentes de racionalizao do uso das guas para abastecimento pblico, industrial e para irrigao. 710 / De qualquer forma, podem ter servido de indicao s municipalidades. Devem ser institudos incentivos estaduais e outros meios para assegurar a viabilizao e o desenvolvimento da agricultura irrigada e estmulo introduo de culturas nobres, conforme regulamentao por lei. 711/ A Constituio criou o Conselho Estadual de Aes Permanentes contra as secas, com o objetivo de compatibilizar as aes de rgos federais, estaduais e municipais, tornando-as permanentes e evitando paralelismo de programas afins. 712/ O Conselho deve ser constitudo por membros indicados pelas comunidades rurais, sindicatos de trabalhadores, defesa civil, Secretaria de Estado da Agricultura e Meio Ambiente, DNOCS, SUDENE e rgos afins, com normas definidas em lei
706 707 708 709 710 711 712
Art. 319, 1. Art. 319, 2. Art. 319, 3. Art. 319, 4. Art. 320, I a VII. Art. 321. Art. 322, 1.
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complementar. 713/ Deve ser elaborada poltica especial para as reas secas, contemplando, entre outras medidas, a aquisio de reas para perfurao de poos profundos, audes, barragens, cisternas e outros pontos de gua e projetos de produo com pequena irrigao. 714/ As bacias ou regies hidrogrficas com mais de um municpio devem ter planos e programas de preservao e proteo dos recursos naturais nelas contidos, elaborados conjuntamente pelo Estado e municpios envolvidos, podendo o Estado celebrar convnio com os municpios, para a gesto, por estes, do uso das guas de interesse exclusivamente local. 715/ As reas de vazantes dos audes pblicos estaduais devem ser cedidas em comodato pelo Estado, para plantio por parte dos trabalhadores rurais sem terra na regio. Os proprietrios de terras contguas aos espelhos de gua de audes construdos com participao do Estado, ou totalmente pblicos, ficaram obrigados a estabelecer servides com a finalidade de coletivizar o uso da gua. 716/ O plano estadual de recursos hdricos deve ser mantido atualizado pela Administrao, assim como institudo, por lei, o sistema de gesto, congregando organismos estaduais e municipais e a sociedade civil, assegurando-se recursos financeiros e mecanismos institucionais para garantir: (i) a utilizao racional das guas superficiais e subterrneas; (ii) o aproveitamento mltiplo dos recursos hdricos e o rateio dos custos das respectivas obras, na forma da lei; (iii) a proteo das guas contra aes que possam comprometer o seu uso atual ou futuro; (iv) a defesa contra eventos crticos que ofeream riscos sade e segurana pblicas e ocasionem prejuzos econmicos ou sociais. 717/ Da mesma forma, as diretrizes da poltica estadual de recursos hdricos devem ser estabelecidas por lei. 718/ A gesto dos recursos hdricos deve: (i) propiciar o uso mltiplo das guas e reduzir seus efeitos adversos; (ii) ser descentralizada, participativa e integrada em relao aos demais recursos naturais; e (iii) adotar a bacia hidrogrfica como base e considerar o ciclo hidrolgico em todas as suas fases. 719/ Aos proprietrios ou agricultores que trabalharem em reas irrigadas, o Governo deve subsidiar a energia eltrica consumida para tal atividade, na forma da lei. 720 / At determinao posterior, em lei ordinria, a Constituio definiu, como funes pblicas de interesse comum, na Regio Metropolitana de Fortaleza, entre outras, o saneamento bsico (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza pblica, drenagem e proteo do meio ambiente. 721/ 14.1.4 A Constituio do Estado do Esprito Santo A exemplo das de outros Estados, a Constituio do Esprito Santo trata das guas juntamente com os minerais, embora dedique disposies especficas sobre recursos hdricos. 722/ Da mesma forma que os Estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, a Constituio do Esprito Santo prev a instituio de taxa em razo do exerccio do poder de polcia ou sobre a utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico prestado ao contribuinte ou posto sua disposio, relativa explorao ou
713 714 715 716 717 718 719 720 721 722
Art. 322, 2. Art. 323. Art. 324 e pargrafo nico. Art. 325 e pargrafo nico. Art. 325, I a IV. Art. 326, 2. Art. 326, 1. Art. 326, 3. Art. 1, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Art. 258, 1, I a IV, e 2 e 3.
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utilizao de recursos naturais definidos em lei. na Constituio Federal.
/ Este tipo de taxa no est previsto
14.1.5 A Constituio do Estado de Minas Gerais A Constituio mineira cuida das guas juntamente com os minerais. 724/ Tal como previsto nas Constituies do Rio de Janeiro e do Esprito Santo, a de Minas Gerais preconiza a instituio de uma taxa de utilizao de recursos ambientais, 725/ qual cabe a mesma observao feita quela. 14.1.6 A Constituio do Estado do Rio de Janeiro A Constituio do Estado do Rio de Janeiro trata da questo relativa s guas no captulo relativo ao meio ambiente. 726/ prevista a instituio de taxas pela utilizao dos recursos naturais com fins econmicos, para cobrir os custos necessrios reparao e manuteno dos padres de qualidade ambiental, 727/ matria que deve ser, antes de sua implantao, objeto de estudos especficos, haja vista as modalidades de taxa previstas na Constituio Federal, ou seja, -- taxa em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio --. 728/ 14.1.7 A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul A Constituio gacha institui o Sistema Estadual de Recursos Hdricos, adota a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto e determina que sejam levados em conta os aspectos de uso e ocupao do solo. 729/ O sistema abrange critrios de outorga de uso, acompanhamento, fiscalizao e tarifao. 730/ Os recursos arrecadados pela utilizao da gua devem ser destinados a obras e gesto dos recursos hdricos na prpria bacia, garantindo sua conservao e a dos recursos ambientais, priorizando as aes preventivas. 731/ 14.1.8 A Constituio do Estado de Rondnia A Constituio de Rondnia, em termos de guas, fixa-se mais nos termos constantes da Federal, embora d destaque s bacias hidrogrficas 732/ e demonstre preocupao com a qualidade ambiental. 733/ 14.1.9 A Constituio do Estado de Santa Catarina No tocante s guas, a Constituio do Estado de Santa Catarina limita-se a reproduzir as disposies da Constituio Federal sobre a matria. 734/
723 724 725 726 727 728 729 730 731 732 733 734
Art. 40, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Arts. 249-254. Art. 18, 3, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Arts. 261, 1, VII, "a" a "d", XVIII, XIX, 4, 268 e 278, por exemplo. Art. 262. Art. 145, II. Art. 210. Art. 210, 1 e 2. Art. 210, 3. Art. 8, XVII. Arts. 220, 2, 226, I a V, 230, . Art. 12, II.
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14.1.10
A Constituio do Estado de So Paulo
Aps incluir entre os bens estaduais os terrenos reservados s margens dos rios e lagos do seu domnio, 735/ com o que conflita com o prescrito no art. 20, III, da Constituio Federal, a Constituio traa normas sobre a gesto das guas do domnio estadual. 736/ Alguns artigos so irrelevantes para o presente exame, pois referem-se ao relacionamento com municpios, 737/ ao controle da poluio, 738/ e a recomendaes quanto proteo qualitativa e quantitativa das guas. 739/ No tocante especificamente s guas, prev um sistema integrado de gerenciamento de recursos hdricos, congregando rgos estaduais e municipais e a sociedade civil e assegurando meios financeiros para: 740/ (a) a utilizao racional das guas superficiais e subterrneas e sua prioridade para abastecimento s populaes; 741/ (b) o aproveitamento mltiplo dos recursos hdricos e o rateio dos custos das respectivas obras; 742/ (c) a proteo das guas contra aes que possam comprometer o seu uso atual e futuro; 743/ (d) a defesa contra eventos crticos, que ofeream riscos sade e segurana pblicas e prejuzos econmicos e sociais; 744/ (e) a celebrao de convnios com os Municpios, para a gesto, por estes, das guas de interesse exclusivamente local; 745/ (f) a gesto descentralizada, participativa e integrada em relao aos demais recursos naturais e s peculiaridades da respectiva bacia hidrogrfica; 746/ e (g) o desenvolvimento do transporte hidrovirio e seu aproveitamento econmico. 747/ Para garantir as aes nela previstas, estatui que a utilizao dos recursos hdricos ser cobrada segundo as peculiaridades de cada bacia hidrogrfica, na forma da lei, e o produto aplicado em servios e obras hidrulicas e de saneamento de interesse comum, previstos nos planos estaduais de recursos hdricos e de saneamento bsico. 748/ Assinale-se que se o uso comum das guas, o uso annimo, no titulado, pode ser cobrado, 749/ no h empecilho legal em se tratando da cobrana por usos titulados, especiais, em proveito de determinada pessoa ou coletividade.750/ No Estado de So Paulo, a Constituio traa diretrizes que tm dado aos governos condies para executarem boa poltica de gesto de recursos hdricos. Espera-se somente que, na elaborao dos textos legais, o tecnicismo e as frases de efeito sejam contidos, para que os dispositivos resultem claros e concisos. 751/
Art. 8. Arts. 205 a 213. 737 Arts. 207, 210, 211, pargrafo nico, 2. 738 Art. 208. 739 Arts. 212 e 213. 740 Art. 205. 741 Art. 205, I. 742 Art. 205, II. 743 Art. 205, III. 744 Art. 205, IV. 745 Art. 205, V. 746 Art. 205, VI. 747 Art. 205, VII. 748 Art. 211, pargrafo nico, 1. 749 Art. 36, 2, do Cdigo de guas. 750 POMPEU, Cid Tomanik - Aspectos Jurdicos da Cobrana pela Utilizao dos Recursos Hdricos, Governo do Estado de So Paulo - Secretaria de Energia e Saneamento e Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, Seminrio Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental. Novos Conceitos do Usurio-Pagador, So Paulo, SP, 1992, p. 48-74. 751 POMPEU, Cid Tomanik. Proposta sobre recursos hdricos para a Constituio do Estado de So Paulo de 1989, Dirio Oficial do Estado, de 04/03/1989, So Paulo, SP, p. 45-46.
736
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14.1.11
A Lei Orgnica do Distrito Federal
Ao examinar a legislao sobre guas do Distrito Federal, necessrio tomar posio a respeito da adoo da analogia com os Estados, para admitir a existncia de guas distritais. Sem a aplicao desta, a lacuna constitucional sobre a matria pode conduzir a polmica a respeito da inexistncia dessas guas. Com efeito, com a implantao do Distrito Federal no planalto central, sem a definio, a nvel constitucional, do domnio das guas pblicas nele situadas, a conceituao destas tornou-se bastante complexa. A soluo prtica , por analogia, aplicar ao caso as disposies constitucionais relativas aos Estados no tocante ao domnio hdrico, quer quanto s guas situadas em seu territrio, quer para as que servem de divisa com o Estado de Gois, ou banham o territrio de ambos. Recusada a analogia para definir as guas distritais, no ser legtimo invoc-la para classificar as guas do domnio da Unio, j que a ela somente pertencem as que banham mais de um Estado e, no caso, est-se diante de um Estado e de um Distrito Federal. Havendo somente um Estado, no existiriam outras guas federais, alm das mencionadas na Constituio Federal. Se a matria no for solucionada na esfera poltico-administrativa, e permanecerem posies divergentes, a questo somente poder ser resolvida pelo Supremo Tribunal Federal. 752/ Independentemente da indefinio, optamos pela analogia e efetuamos o exame da legislao distrital. A exemplo do que ocorreu com a maioria das Constituies estaduais, a Lei Orgnica do Distrito Federal, em vrios dispositivos, trata de recursos hdricos. Numa anlise rpida, nota-se que repete desnecessariamente dispositivos da Constituio Federal. 753/ Estatui a lei que os recursos hdricos do Distrito Federal constituem patrimnio pblico, sendo dever do Governo, do cidado e da sociedade zelar pelo regime jurdico das guas, devendo o Poder Pblico disciplinar: (i) o uso racional dos recursos hdricos para toda a coletividade; (ii) a proteo das guas contra aes ou eventos que comprometam a utilizao atual e futura, bem como a integridade e renovao fsica, qumica e biolgica do ciclo hidrolgico; (iii) seu controle, de modo a evitar ou minimizar os impactos causados por eventos meteorolgicos; (iv) a utilizao das guas para abastecimento pblico, piscicultura, pesca e turismo; e (v) a explorao racional dos depsitos naturais de guas subterrneas e afluentes. Para assegurar essas aes, o Distrito Federal deve: (i) instituir normas de gerncia e monitoramento dos recursos hdricos no seu territrio; (ii) adotar a bacia hidrogrfica como base unitria de gerenciamento, considerando o ciclo hidrolgico em todas as suas fases; e, repetindo a Constituio Federal, (iii) cadastrar, registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de atividades de pesquisa ou explorao de recursos hdricos concedidas ou efetuadas pela Unio. A explorao dos recursos hdricos no pode comprometer a preservao do patrimnio natural e cultural do seu territrio." 754/ Tratando do saneamento, prev a implantao de sistema de gerenciamento de recursos hdricos com a participao da sociedade civil, a proteo de bacias e microbacias para abastecimento de gua s populaes e a articulao entre instituies, na rea de saneamento, em integrao com as demais aes, entre as quais as de recursos hdricos. 755/
752 753 754 755
Art. 102, I, "e", da Constituio Federal. Art. 16, XI, repete o art. 23, XI. O art. 46,II, repete o art. 26, I. Art. 284, 1, I a V, 2, I a III e 3. Art. 333, II, III e VI.
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14.2
A LEGISLAO DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL
Conforme comentado anteriormente, os Estados no criam o direito de guas, o que compete privativamente Unio, mas editam normas sobre a administrao das guas do seu domnio, mesmo sob a forma de lei. Nesse sentido, de modo pioneira, incluram nas respectivas Constituies de 1989 disposies que hoje orientam sua elaborao normativa referente queles recursos naturais. Como resultado do empenho, em mbito nacional, das associaes ligadas s guas, 756/ quase todas as Constituies estaduais, em inovao histrica no direito brasileiro, tiveram inseridas em seus textos disposies relativas a guas. Fato semelhante ocorreu no tocante s Leis Orgnicas Municipais, embora sem a mesma receptividade. Tomando-se por base a data em que foram promulgadas, as leis estaduais, e at a federal, podem ser classificadas em trs grupos: (1) o das que se aproximaram do modelo e da estrutura da lei de So Paulo (1991), primeira a vir a lume, como as do Cear (1992), de Santa Catarina (1994), do Rio Grande do Sul (1994), da Bahia (1995), do Rio Grande do Norte (1996), da Paraba (1996) e a da Unio (08/01/1997); (2) o das que, sem abandonar o modelo e a estrutura da paulista, adotaram disposies semelhantes s da Unio, que, por sua vez, tambm havia se inspirado na de So Paulo. Neste segundo Grupo, esto Gois (1997), Sergipe (1997), Mato Grosso (1997), Alagoas (1997), Maranho (1997), Esprito Santo (1998), Minas Gerais (1999) e o Distrito Federal (2001). O Distrito Federal, Minas Gerais e Sergipe, que se encontravam na situao correspondente ao primeiro grupo, ao revogarem suas leis, respectivamente de 1993, 1994 e de 1995, e aprovarem outras, tomando por base, tambm, a lei federal, podem ser includos neste grupo; e (3) o das leis que, mantendo praticamente o modelo e a estrutura das anteriores, adicionaram aos seus textos disposies relativas aos aqferos e s guas subterrneas. Integram o terceiro grupo as leis do Rio de Janeiro (1999), Paran (1999), Piau (2000) e Par (2001). A este grupo, pode ser includo Pernambuco (1997), se se admitir que, na mesma data em que promulgou a lei sobre a Poltica, o Plano e o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos, editou outra, sobre a conservao e proteo das guas subterrneas. evidente que cada Estado adaptou o modelo e a estrutura das outras leis sobre a gesto de suas guas s respectivas peculiaridades. O mesmo ocorreu quanto s respectivas organizaes administrativas para gesto das guas estaduais, nas quais cada unidade federada adotou a que melhor atendia aos seus interesses poltico-administrativos e s prprias caractersticas. Se algumas so bem semelhantes da Unio, foi por entenderem ser oportuno e conveniente que assim procedessem, pois, tendo em vista sua autonomia, no poderiam ser obrigadas a faz-lo. Para que no alongar demasiadamente o texto, sero focalizados apenas os aspectos das leis estaduais entendidos de maior interesse para uma viso geral sobre as normas, com nfase para a de So Paulo, por se tratar da primeira, que serviu de modelo para as demais. Esta apresentao panormica tem carter mais ilustrativo, haja vista
756
ABAS, ABES, ABRH e ABID, e outras.
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que a dinmica normativa pode fazer com que algumas delas, como natural, estejam sendo alteradas. Nesta seqncia de leis, umas inspiradas em outras, pode-se notar algumas repeties involuntrias. Veja-se que na lei paulista, por problema de reviso, o art. 36, do Cdigo de guas, est citado como preconizando medidas a serem tomadas pela Administrao, no caso de derivao de guas, obstruo ou ocupao indevidas de leitos e margens. 757/ O mencionado artigo, entretanto, no cuida de sanes, mas de: (i) permisso para que todos usem quaisquer guas pblicas, de acordo com os regulamentos administrativos; (ii) derivaes; (iii) preferncia das derivaes para as primeiras necessidades da vida; e (iv) possibilidade do uso comum das guas ser gratuito ou retribudo. Inobstante, vrias leis estaduais, assim como a federal, 758/ ao tomarem o texto paulista como modelo, acabaram incidindo na mesma falha. 759/ A seguir, as leis estaduais sero focalizadas de acordo com a classificao acima mencionada. LEIS INTEGRANTES DO PRIMEIRO GRUPO 14.2.1 So Paulo 14.2.1.1 A Lei n 6.134, de 02/06/1988
Embora no se trate de norma sobre a Poltica e o Sistema estaduais de Recursos hdricos, esta lei, editada em junho de 1988, antes da Constituio Federal de outubro do mesmo ano, foi pioneira em termos de disciplina do uso das guas subterrneas, em termos estaduais e federal. Sendo assim, como este diploma e o seu regulamento serviram de modelo para normas de outras unidades da Federao, devem integrar o exame da legislao estadual sobre guas. O Estado de So Paulo, na tentativa de implantar o controle sobre as guas subjacentes ao seu territrio, que estavam sob a gide da Unio, embora sem domnio definido, e aguardavam disciplina legal federal, promulgou a lei em epgrafe, relativa sua proteo. Por impedimento constitucional, deixou de tratar de determinados aspectos, como, por exemplo, da extrao, das outorgas e do controle, salvo no caso de prejuzo para as guas superficiais estaduais. No tocante s sanes, apoiou-se, basicamente, na legislao ambiental e na de sade. Vindo posteriormente a Constituio Federal de 1988 colocar tais guas entre os bens dos Estados, foi possvel ao regulamento incluir em seu texto a aplicao de disposies do Cdigo de guas e de outras normas federais, como, por exemplo, as relativas s outorgas e ao controle do uso das guas pblicas, ou seja, as concesses administrativas, autorizaes administrativas e as permisses administrativas, estas inseridas no ordenamento jurdico ptrio mediante portaria ministerial, 760/ inaplicvel aps a edio das leis federais sobre a Poltica e o Sistema de Gerenciamento de
757 758 759
Art. 12, 1, da Lei n 7.663, de 30/12/1991. Lei n 9.433, de 1997, art. 50, 2. Alagoas, Bahia, Cear, Distrito Federal, Gois, Maranho, Minas Gerais, Par, Paran, Piau, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Sergipe. 760 Portaria n 468, de 31/03/78, do Ministro das Minas e Energia.
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Recursos Hdricos e a criao da Agncia Nacional de guas - ANA. 761/ A lei estadual e seu regulamento, alm de proporcionarem suporte legal ao dos rgos pblicos de controle das guas subterrneas, consistiram excelente contribuio para o direito de guas nacional, haja vista que, por ausncia de norma federal, no mnimo desde 1967, quando entrou em vigor o Cdigo de Minerao, estavam aquelas guas necessitando de disciplina jurdica. Com isto, passaram a contar com proteo pioneira no Pas. 762/ Embora estadual, a lei representou notvel progresso e foi seguida por outras unidades da federao. Em decorrncia de alteraes constitucionais posteriores, outra lei estadual estabeleceu sanes especficas, principalmente no que se refere ao descumprimento das disposies sobre os aspectos quantitativos das guas em exame. 763/ Pelo regulamento, o Departamento de guas e Energia Eltrica (DAEE) administra as guas subterrneas no campo da pesquisa, captao, fiscalizao e acompanhamento de sua interao com as guas superficiais e com o ciclo hidrolgico, mantendo registros indispensveis avaliao, ao conhecimento do comportamento dos depsitos naturais e ao controle e fiscalizao da extrao da gua. A CETESB Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental previne e controla a poluio dessas guas, mantendo os servios indispensveis. A Secretaria da Sade fiscaliza as destinadas a consumo humano, quanto aos padres de potabilidade e aplica as sanes previstas na legislao sanitria. O Instituto Geolgico realiza as pesquisas e os estudos geolgicos, o controle e arquivo de informaes de dados geolgicos dos poos, para o conhecimento dos aqferos e da geologia do Estado. O Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CRH) edita as normas para cumprimento do regulamento. O Grupo Tcnico de guas Subterrneas (GTAS), vinculado ao Conselho, coordena a ao dos organismos administrativos envolvidos. A revogao e caducidade das outorgas e a responsabilizao por danos aos depsitos naturais daquelas guas, ou sua gesto, previstas no regulamento, a partir da Constituio de 1988, so aplicveis pelos Estados com base no exerccio do poder de polcia inerente Administrao, no tocante tutela dos bens pblicos. Por ser o Cdigo de guas carente de sanes, no que tange s guas, a incluso de outras penalidades, alm das previstas nas mencionadas normas, ficou na dependncia de novas leis, federais 764/ ou estaduais, 765/ o que ocorreu posteriormente. As cominaes penais permaneceram possveis, sempre que tipificado crime previsto no respectivo Cdigo. As normas para a expedio das Licenas de Execuo e de Operao de poos tubulares profundos e a outorga para a explorao de gua subterrnea esto disciplinadas em Portaria do Superintendente do DAEE. 766/
761 762 763 764 765 766
Leis n 9.433, de 1997 e n 9.984, de 2000, respectivamente. Dec. n 32.995, de 07/02/1991. Arts. 11 e 13, da Lei n 7.663, de 30/12/91. 9.433/97. 7.663/91. Portaria DAEE n 717, de 12/12/96, Anexos 1 a 18.
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14.2.1.2
A Lei n 7.663, de 30/12/1991
Por este diploma so estabelecidas as normas de orientao Poltica Estadual de Recursos Hdricos e ao seu Sistema Integrado de Gerenciamento, dirigidas aos corpos de gua do domnio do Estado. Em consonncia com a Constituio Federal, a lei declara que o Estado articular com a Unio, Estados vizinhos e Municpios sua atuao para o aproveitamento e controle dos recursos hdricos em seu territrio, inclusive para fins de gerao de energia eltrica, levando em conta, principalmente: (i) a sua utilizao mltipla, especialmente para abastecimento urbano, irrigao, navegao, aqicultura, turismo, recreao, esportes e lazer; (ii) o controle de cheias, a preveno de inundaes, a drenagem e a correta utilizao das vrzeas; e (iv) a proteo de flora e fauna aquticas e do meio ambiente. 767/ A outorga do direito de uso para derivao de gua de seu curso ou de depsito, superficial ou subterrneo, para abastecimento urbano, industrial, agrcola e outros, e o lanamento de efluentes nos corpos de gua devem obedecer legislao federal pertinente. 768/ A concesso ou autorizao de obras de regularizao de vazo, com potencial de aproveitamento mltiplo, deve ser precedida de negociao sobre o rateio de custos entre beneficirios, inclusive as de aproveitamento hidreltrico, mediante articulao com a Unio. 769/ No fomento aos programas regionais relativos aos recursos hdricos, as diretrizes e os critrios para a participao financeira do Estado sero definidos, quando couber, mediante articulao tcnica, financeira e institucional com a Unio, Estados vizinhos e entidades internacionais de cooperao. 770/ Embora dirigida aos corpos de gua do domnio do Estado, prevista a elaborao de relatrios anuais sobre "A Situao dos Recursos Hdricos no Estado de So Paulo", e sobre "A Situao dos Recursos Hdricos das Bacias Hidrogrficas", objetivando dar transparncia Administrao Pblica e subsdios s aes dos Poderes Executivo e Legislativo, municipais, estadual e federal. 771/ Os relatrios, mesmo referindo-se a cursos de gua do domnio da Unio, no ferem a Constituio Federal, pois so apenas diagnsticos. Entre os recursos do Fundo Estadual de Recursos Hdricos, institudo pela lei, esto as transferncias da Unio ou de Estados vizinhos, destinadas execuo de planos e programas de recursos hdricos de interesse comum. 772/ Nas Disposies Transitrias, a lei cria o Comit das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia. Embora o Estado possa, no futuro, vir a contestar a interpretao federal, no sentido de que as guas do Rio Piracicaba so do domnio da Unio, a simples criao do Comit no implica na gesto, por ele, das guas daquele curso, mas significa que sua rea de atuao est compreendida naquele espao do territrio do Estado.
767 768
Art. 8, I a III, combinados com o art. 21, XII, "b", da Constituio Federal. Art. 10, combinado com o art. 21, XIX, da Constituio Federal, com o art. 43 e segs., do Cdigo de guas, e com a legislao ambiental federal. 769 Art. 15, I, combinado com o art. 21, XII, "b", da Constituio Federal. 770 Art. 16, III. 771 Art. 19. 772 Art. 36, II.
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A lei prev que o Plano ser aprovado por lei, 773/ e que, no caso de pagamento pela utilizao das guas para diluio, transporte e assimilao de efluentes de sistemas de esgotos e outros lquidos, os responsveis pelos lanamentos no ficam desobrigados do cumprimento das normas e padres legalmente estabelecidos, relativos ao controle da poluio das guas. 774/ O produto da cobrana pelo uso das guas ser aplicado com prioridade em servios e obras de interesse comum, a serem executados na bacia em que foram arrecadados, podendo, at cinqenta por cento serem aplicados em outra, desde que haja benefcio para a bacia de origem e aprovao do respectivo Comit. 775/ A lei foi alterada quanto definio das entidades pblicas e privadas que podem receber recursos do FEHIDRO. 776/ Alguns decretos regulamentam vrias partes da Lei n 7.663, de 1991, como a adaptao do Conselho Estadual de Recursos Hdricos e do Comit Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hdricos - CORHI s suas disposies, 777/ o funcionamento do Fundo Estadual de Recursos Hdricos FEHIDRO, por ela criado, 778/ e a outorga e fiscalizao do direito de uso das guas. 779/ Um Plano Emergencial de recuperao de mananciais da Regio Metropolitana da Grande So Paulo foi igualmente institudo por decreto. 780/ 14.2.1.3 A Lei n 9.034, de 27/12/1994
Esta lei aprovou o 2 Plano Estadual de Recursos Hdricos - PERH, referente ao perodo 1994/1995, e a diviso hidrogrfica do Estado em vinte e duas Unidades Hidrogrficas de Gerenciamento de Recursos Hdricos - UGRHI. 781/ Entre elas, doze fazem referncia a bacias hidrogrficas de rios federais, a saber: (a) Paraba do Sul; (b) Pardo; (c) Piracicaba/Capivari/Jundia; (d) Sapucaia/Grande; (e) Mogi-Guau; (f) Ribeira de Iguape/Litoral Sul; (g) Baixo Pardo/Grande; (h) Alto Paranapanema; (i) Turvo/Grande; (j) Mdio Paranapanema; (l) Peixe; e (m) Baixo Paranapanema. 782/ Considerando-se ser o conceito de bacia hidrogrfica apenas territorial, e que se trata de territrio estadual, no h invaso rea de competncia da Unio, desde que no ocorram aes nos corpos de gua federais, sem o seu consentimento. Ademais, em vrias bacias hidrogrficas de rios do domnio da Unio esto sendo criados comits estaduais, com a respectiva denominao. Por serem, nos respectivos territrios, reas geogrficas sob jurisdio estadual, desde que tais organismos no prevejam aes ou atuem sobre as guas do domnio da Unio, mas restrinjam-se s estaduais, no haver invaso da competncia federal. Citem-se, como exemplos, os estudos realizados nas bacias hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia, que prevem aes somente sobre as guas estaduais e a possibilidade de integrao da Unio ao sistema, para a criao, em especial, de agncia de bacia nica, intergovernamental.
773 774 775 776 777 778 779 780 781 782
Art. 18. Art. 14, 1. Art. 37, II, a e b. Lei n 10.843, de 05/07/2001. Dec. n 36.787, de 18/05/93, alterado pelo Decreto n 43.265, de 30/06/1998. Dec. n 37.300, de 25/08/1993, alterado pelo Decreto n 43.204, de 23/06/1998. Dec. n 41.258, de 31/10/1998. Dec. n 43.022, de 07/04/1998. Arts. 1 e 4. Anexo III, Lei n 9.034/94.
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O mesmo pode ser dito quanto ao fato da lei estadual haver criado o Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul. 783/ O diploma em questo estatui que a implantao dos comits das bacias dos rios do domnio federal deve ser acompanhada de articulaes do Governo do Estado com a Unio e Estados limtrofes, mediante convnios ou mecanismos institucionais de cooperao e intercmbio, para a soluo de questes de interesse comum nessas bacias. 784/ Para integrar suas aes com as dos Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo, a Unio constituiu, na Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul, um Comit federal, o CEIVAP. 785/ Pela lei estadual, em relao s guas do domnio federal, ou produo de energia hidreltrica, a ordem de prioridades de uso das guas ser estabelecida mediante articulao com a Unio. 786/ O 2 PERH - Plano Estadual de Recursos Hdricos prev Programas de Durao Continuada (PDC), entre os quais est o Programa de Articulao Interestadual e com a Unio (PAIU), relativo cooperao entre os Estados e o Governo Federal, tendo em vista o planejamento e gerenciamento de recursos hdricos em bacias de rios do domnio federal. 787/ 14.2.1.4 A Lei n 9.866, de 28/11/1997
Esta lei estabelece diretrizes e normas para proteo de mananciais de utilizao regional. 14.2.1.5 A Lei n 10.020, de 03/07/1998
O diploma em apreo autoriza o Poder Executivo a participar da constituio de Fundaes Agncia de Bacias Hidrogrficas, entidades intergovernamentais, dirigidas aos corpos de gua, superficiais e subterrneos, do domnio do Estado, de cuja instituio participaro os Municpios, os usurios e a sociedade civil e, se esta entender conveniente, a Unio. 14.2.2 Cear 14.2.2.1 A Lei n 11.996, de 24/07/1992
As leis estaduais, como j observado, contm disposies muito semelhantes, cada uma tomando como modelo as anteriores, em especial a do Estado de So Paulo, primeira a ser promulgada, respeitadas, evidentemente, as peculiaridades de cada unidade federada. O que se nota, todavia, a adoo de formas de outorga de direito de uso diversas das previstas no art. 43, do Cdigo de guas, que deveria servir-lhes de padro, em especial e principalmente porque a Constituio Federal d Unio competncia para defini-los. 788/ Os critrios devem ser os jurdicos, uma vez que os tcnicos dependem de cada corpo de gua a ser utilizado.
783 784 785 786 787 788
Art. 8. Art. 9, 3. Dec. n 1.842, de 22/03/96. Art. 13, 1. Art. 19 e Anexo IV, 11. Art. 21, XIX.
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A lei cearense, embora siga o modelo geral, em alguns dispositivos afasta-se da rea de competncia estadual, para adentrar a federal. Isto ocorre quando estabelece que: "- a outorga de direitos de uso das guas deve ser de responsabilidade de um nico rgo, no setorial, quanto s guas de domnio federal ..." e que: " na outorga de direitos de uso de guas de domnio federal e estadual de uma mesma Bacia Hidrogrfica, a Unio e o Estado devero tomar medidas acauteladoras mediante acordos entre Estados definidos em cada caso, com intervenincia da Unio. (grifou-se) Neste aspecto, extravasa a competncia reservada aos Estados, pela Constituio Federal. 789/ Nas outorgas, como observado, deixando de seguir os critrios preconizados pelo Cdigo de guas, norma nacional, 790/ estatui que: a implantao de qualquer empreendimento, que consuma Recursos Hdricos, superficiais ou subterrneos, a realizao de obras ou servios que alterem o regime, quantidade ou qualidade dos mesmos, depende de autorizao ..." 791/ (grifou-se). Nas derivaes, deveria ter adotado a concesso administrativa, para as de utilidade pblica, e a autorizao administrativa, no ocorrendo esta. Na cobrana pelo uso da gua para diluio, transporte e assimilao de efluentes do sistema de esgotos e outros lquidos, os responsveis pelos lanaemntos no ficam desobrigados do cumprimento das normas e padres legais, relativos ao controle da poluio das guas. 792/ So previstos a aprovao do Plano de Recursos Hdricos por lei, 793/ um Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FUNORH), 794/ e que os valores das tarifas pelo uso das guas sero aplicados, prioritariamente, na regio ou bacia em que forem arrecadados, podendo, at cinqenta por cento serem aplicados em outra, desde que beneficiem a bacia de origem e haja aprovao do Comit desta. 795/ O regulamento das outorgas, 796/ seguindo a lei, declara: "Para fins deste Regulamento a outorga pode constituir-se de: (i) cesso de uso, a ttulo gratuito ou oneroso, sempre que o usurio seja rgo ou entidade pblica; (ii) autorizao de uso, consistente na outorga passada em carter unilateral precrio, conferindo ao particular, pessoa fsica ou jurdica, o direito de uso de determinada quantidade e qualidade de gua, sob condies explicitadas; (iii) concesso de uso, consistente na outorga de carter contratual, permanente e privativo, de uma parcela de recursos hdricos a que o particular, pessoa fsica ou jurdica, dela faa uso ou explore segundo sua destinao e condies especficas. Enquanto no forem conhecidas e seguramente dimensionadas as disponibilidades hdricas, sero outorgadas apenas autorizaes de uso ao particular." (grifou-se) 797/ O prazo mximo das outorgas e a cobrana esto disciplinados por decreto. 798/
789 790 791 792 793 794 795 796 797 798
Art. 2, I, "d". Art. 43. Art. 4. Art. 7, II, 1. Art. 14. Arts. 17 e 18. Art. 21, II. Dec. n 23.067, de 11/02/1994. Art. 17, I a III e pargrafo nico. Dec. n 25.443, de 28/04/1999, Dec. n 24.264, de 12/11/1996, e Dec.. n 25.391, de 01/03/1999.
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O controle tcnico das obras de oferta hdrica, seu licenciamento e as penalidades pelo seu descumprimento esto, igualmente, regulamentados por decreto. 799 / 14.2.2.2 A Lei n 12.524, de 19/12/1995
A ttulo de ilustrao, cite-se que, no Cear, no licenciamento de barragens, nos respectivos projetos, o deslocamento de populaes que habitam a rea inundada pelo lago deve ser considerado impacto ambiental relevante sobre o meio scio-econmico, devendo integrar a anlise dos impactos negativos da obra, quando da elaborao do EIA. Na titulao das posses havidas como legtimas ou regulares, sem prejuzo do andamento das obras, a indenizao prvia, por preo justo, dos detentores das propriedades, e o reassentamento das populaes so considerados, entre outras, medidas mitigadoras. 14.2.3 Santa Catarina 14.2.3.1 A Lei n 9.748, de 30/11/1994
A lei catarinense, em alguns pontos, segue a lei paulista. Prev a cobrana pelo uso das guas e que os responsveis pelos lanamentos no ficam desobrigados do cumprimento das normas e dos padres legais relativos ao controle da poluio daquelas. 800/ Os valores resultantes da cobrana devem ser aplicados, prioritariamente, na bacia em que forem arrecadados, podendo at cinqenta por cento serem aplicados em outras, desde que beneficiem a bacia geradora e haja aprovao prvia do Comit desta. 801/ Tal como em So Paulo, o Plano Estadual de Recursos Hdricos deve ser encaminhado Assemblia Legislativa. 802/ institudo um Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FEHIDRO). 803/ 14.2.4 Rio Grande do Sul 14.2.4.1 A Lei n 10.350, de 30/12/1994
A lei gacha, que tambm contm disposies semelhantes aos diplomas legais de outros Estados, referentes matria, estatui que as diversas utilizaes da gua sero cobradas, para gerar recursos destinados a financiar a realizao das intervenes necessrias utilizao e proteo dos recursos hdricos, e para incentivar sua correta utilizao. 804/ prevista a participao comunitria nos Comits de Gerenciamento de Bacias Hidrogrficas, nos quais devem estar presentes usurios, representantes polticos e de entidades atuantes na bacia. 805/ A lei preconiza apoio do Estado, com a criao de Agncias de Regio Hidrogrfica, para subsidiar os Comits de Bacia da respectiva Regio com alternativas tcnicas, econmicas e ambientais. 806/ O gerenciamento dos
799 800 801 802 803 804 805 806
Dec. n 23.068, de 11/02/1994. Art. 11, 1. Art. 35, I e II. Art. 16. Art. 31. Art. 3, IV. Art. 4, II. Art. 4, III.
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recursos hdricos deve ser integrado, mediante a realizao de Estudos de Impacto ambiental e respectivos relatrios, com abrangncia regional, na fase de planejamento das intervenes na bacia. 807/ Como visto, a lei preconiza a criao de Agncias por regio hidrogrfica e no por bacias. Compem o Sistema o Conselho de Recursos Hdricos, o Departamento de Recursos Hdricos, os Comits de Gerenciamento de Bacia Hidrogrfica, as Agncias de Regio Hidrogrfica e o rgo ambiental do Estado. 808/ Mediante convite do Governador do Estado, integraro o Conselho um representante, respectivamente, do Sistema Nacional do Meio Ambiente e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. 809/ Ao Conselho, entre outras atribuies, compete aprovar critrios de outorga do uso da gua. 810/ O Departamento de Recursos Hdricos, criado pela lei, o rgo de integrao do Sistema, 811/ competindo-lhe emitir as outorgas, mediante autorizao ou licena de uso, quando relativa a usos que alterem as condies quantitativas das guas. 812/ Os Comits esto previstos para cada bacia hidrogrfica, cabendo-lhes a coordenao programtica das atividades dos agentes pblicos e privados relacionados com os recursos hdricos, e a compatibilizao, na respectiva bacia, das metas do Plano Estadual. 813/ Compem os comits representantes dos usurios da gua, da populao da bacia e dos diversos rgos da Administrao direta federal e estadual, atuantes na Regio, relacionados com os recursos hdricos, excetuados os que detm competncia ligada outorga do uso da gua ou ao licenciamento de atividades potencialmente poluidoras. 814/ Nos comits, os representantes dos usurios e da populao tm participao de quarenta por cento cada um, e os dos rgos da Administrao de vinte. 815 / As Agncias de Regio Hidrogrfica, integrantes da Administrao indireta do Estado, devem ser institudas por lei e, entre outras atribuies, tero a de arrecadar e aplicar os valores correspondentes cobrana pelo uso da gua, de acordo com o Plano de cada bacia hidrogrfica. 816/ O produto da arrecadao pela cobrana destina-se a aplicaes exclusivas e no transferveis na gesto dos recursos hdricos da bacia de origem. 817/ A cobrana est vinculada existncia de intervenes a serem aprovadas para a bacia, vedada a formao de fundos sem que sua aplicao esteja assegurada e destinada no Plano de Bacia. At oito por cento da arrecadao podem ser destinados ao custeio dos respectivos comit e agncia, e, at dois por cento, ao custeio das atividades de monitoramento e fiscalizao do rgo ambiental do Estado, desenvolvidas na bacia. 818 /
807 808 809 810 811 812 813 814 815 816 817 818
Art. 4, IV. Art. 5 e pargrafo nico. Art. 7, pargrafo nico. Art. 8, V. Art. 10. Art. 29, 1. Art. 12. Art. 13, I a III. Art. 14. Art. 20, VI. Art. 32. Art. 32, I a III.
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Para a gesto das guas, o territrio do Estado foi dividido em trs Regies Hidrogrficas: (I) regio Hidrogrfica da Bacia do Rio Uruguai, abrangendo as reas de drenagem do Rio Uruguai e do Rio Negro; (II) regio Hidrogrfica da Bacia do Rio Guaba, as reas de drenagem do Guaba; e (III) regio Hidrogrfica das Bacias Litorneas, as dos corpos de gua no includos nas referidas bacias hidrogrficas. 819/ Conseqentemente, no Rio Grande do Sul, existiro trs Agncias de Regies Hidrogrficas. 14.2.5 Bahia 14.2.5.1 A Lei n 6.855, de 12/05/1995
A lei baiana, em linhas gerais tambm segue o modelo adotado pelos Estados, mas tambm deixa de seguir as disposies do Cdigo de guas, no tocante s outorgas para a derivao da gua, quando declara que: atendida a convenincia do interesse pblico e considerado o volume das derivaes e funes sociais, a outorga de direito de uso da gua pode ser concedida mediante permisso ou autorizao. A derivao de gua superficial ou subterrnea, para as diversas utilizaes, incluindo o lanamento de efluentes em corpos de gua, depende de cadastramento e da outorga da permisso e do direito de uso, obedecidas as legislaes federal e estadual pertinentes e atendidos os critrios e normas estabelecidos em regulamento. 820/ O Plano Estadual de Recursos Hdricos, em conformidade com a Constituio Estadual, deve ser institudo por lei. 821/ O regulamento da lei, referente s outorgas, procura compatibilizar o texto daquela com o Cdigo de guas e adota os critrios nele previstos, ou seja, concesso, nos casos de utilidade pblica e autorizao, nos demais. 822/ 14.2.5.2 A Lei n 8.194, de 21/01/2002
Esta lei cria o Fundo Estadual de Recursos Hdricos FERHBA e reorganiza a Superintendncia de Recursos Hdricos - SRH e o Conselho Estadual de Recursos Hdricos CONERH. O FERHBA destina-se a dar suporte financeiro Poltica Estadual de Recursos Hdricos e s aes nela previstas, no Plano Estadual de Recursos Hdricos e nos Planos Diretores de Recursos Hdricos das bacias hidrogrficas e est sob a gesto da SRH. So receitas do Fundo: (a) o produto da cobrana pelo uso das guas do domnio do Estado; (b) os provenientes da participao do Estado na explorao de recursos naturais ou na compensao financeira, mencionados no art. 20, 1, da Constituio Federal, em at vinte por cento do percentual estabelecido no inciso III, do art. 1, da Lei Estadual n 7.940, de 24/10/2001; e (c) as doaes e outros recursos eventuais.823/ A Superintendncia de Recursos Hdricos SRH: (i) participa da formulao da poltica estadual de recursos hdricos; (ii) efetua a cobrana pela utilizao das guas
819 820 821 822 823
Art. 38, I a III, e pargrafo nico. Arts. 12, 2, e 13. Art. 199. Art. 4, I e II, do Dec. n 6.296, de 21/03/1997. Arts. 1 e 2, I a III.
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superficiais e subterrneas de quaisquer mananciais e audes sob sua administrao e do domnio do Estado; (iii) elabora e mantm atualizados o Plano Estadual de Recursos Hdricos e os Planos Diretores de Recursos Hdricos PDRH das bacias hidrogrficas, supervisionando a sua execuo; (iv) controla o uso e o aproveitamento dos recursos hdricos do domnio do Estado, zelando pela aplicao da legislao pertinente; (v) exerce o poder de polcia administrativa no cumprimento da legislao relativa utilizao das guas do domnio estadual e aplica as respectivas sanes; (vi) exerce a gesto do FERHBA; (vii) outorga o direito de uso dos recursos hdricos do domnio do Estado; (viii) implanta, gere e opera o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos; (ix) exerce a Secretaria Executiva do CONERH; (x) fomenta a organizao e o funcionamento de organismos de bacias hidrogrficas e entidades civis de recursos hdricos; (xi) apoia a criao, instalao e o funcionamento de organizaes de usurios de recursos hdricos, fornecendo-lhes, quando for o caso, assistncia tcnica, financeira e gerencial; (xii) apoia o desenvolvimento de tecnologias e capacitao de recursos humanos, para o fortalecimento da gesto dos recursos hdricos, com vistas ao seu uso racional, proteo e conservao; (xiii) desenvolve campanhas de comunicao social e de educao ambiental voltadas ao aproveitamento sustentvel, proteo, conservao e uso racional da gua, em articulao com outros organismos; (xiv) articula-se com os rgos do Sistema Estadual de Administrao dos Recursos Ambientais - SEARA, visando permanente integrao dos planos, programas, projetos e atividades da SRH com a Poltica Ambiental do Estado; (xv) gere os recursos hdricos estaduais e as Regies Administrativas da gua - RAA, supervisionando, coordenando e avaliando suas atividades; (xvi) elabora e executa ou acompanha a elaborao e execuo de projetos que visem manter, recuperar e proteger os recursos hdricos, as reas de recarga de aqferos e as bacias hidrogrficas, com base nos Planos Estadual e Diretores de Recursos Hdricos; (xvii) efetua a previso meteorolgica e a monitorao hidrolgica, hidrogeolgica, climtica e hidrometeorolgica no territrio do Estado; (xviii) elabora e aprova projetos e fiscaliza a construo de barragens; (xix) efetua a operao, manuteno, definio de usos da gua e a preservao dos barramentos pblicos do Estado; (xx) apoia e promove, juntamente com a Secretaria de Agricultura e Irrigao SEAGRI, a prtica e o uso de tecnologias de irrigao adequadas, facilitando aos pequenos produtores o acesso a linhas de financiamento; (xxi) elabora e mantm atualizado o cadastro de usurio da gua do domnio do Estado; (xxii) promove, amigvel ou judicialmente, a desapropriao de bens necessrios ao exerccio de suas finalidades, previamente declarados de utilidade pblica ou interesse social, pelo Estado, pela Unio ou por Municpio; e (xxiii) exerce as atribuies que forem delegadas ao Estado, em matrias relativas sua competncia. 824/ Ao CONERH compete: (i) formular a Poltica Estadual de Recursos Hdricos, estabelecendo diretrizes, normas e medidas necessrias manuteno da quantidade e qualidade da gua; (ii) aprovar o Plano Estadual de Recursos Hdricos e suas alteraes; (iii) aprovar os critrios para aplicao de recursos do FERHBA em estudos, projetos, obras e equipamentos, de comprovada viabilidade tcnica, econmica, financeira e ambiental, para proteger e tornar recursos hdricos disponveis e aproveitveis, includos os casos de aplicaes total ou parcialmente subvencionadas; (iv) aprovar o plano anual de aplicao dos recursos do FERHBA; (v) aprovar critrios para cobrana pela utilizao dos recursos hdricos estaduais, inclusive pelo lanamento de efluentes; (vi) aprovar o enquadramento dos corpos de gua do domnio estadual, com base nos usos preponderantes; (vii) decidir, em ltima instncia administrativa, os conflitos sobre usos
824
Art. 5, I a XXIII.
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das guas e os recursos interpostos, quanto aplicao de multas e sanes; (viii) apreciar os relatrios de acompanhamento e avaliao da execuo do Plano Estadual de Recursos Hdricos; (ix) representar o Estado junto ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos; (x) promover a articulao entre os rgos e as entidades estaduais, com vistas harmonizao das polticas e compatibilizao de projetos e programas relacionados aos recursos hdricos; (xi) acompanhar o funcionamento do Sistema Estadual de Informaes sobre Recursos Hdricos; (xii) aprovar medidas estabelecidas para a proteo dos corpos de gua superficiais e subterrneos; (xiii) estabelecer regime especial, temporrio ou definitivo, para a explorao de determinado corpo de gua; (xiv) apreciar e aprovar a prestao anual de contas das aplicaes do FERHBA; e (xv) aprovar o seu regimento interno e suas alteraes. 825/ Compem o CONERH: (i) Representantes do Poder Pblico: a) o Secretrio de Infra-Estrutura, que o preside; b) o Secretrio da Agricultura, Irrigao e Reforma Agrria; c) o Secretrio do Planejamento, Cincia e Tecnologia; d) o Procurador Geral do Estado; e) o Diretor-Geral da SRH; (ii) um representante da Unio dos Municpios da Bahia - UPB; (iii) quatro representantes dos usurios das guas do domnio estadual, pertencentes, em especial, aos setores de saneamento bsico, gerao hidroeltrica, irrigao e indstria. 826/ 14.2.6 Rio Grande do Norte 14.2.6.1 A Lei n 6.908, de 01/07/1996
A lei sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e a instituio do respectivo Sistema Integrado de Gesto abriga, igualmente, disposies semelhantes s de outros Estados. So previstos o Plano Estadual de Recursos Hdricos, a ser aprovado por lei, 827 / um Fundo (FUNERH), para assegurar os meios necessrios s aes do Plano, 828/ um Conselho Estadual de Recursos Hdricos, uma Secretaria Estadual de Recursos Hdricos e Projetos Especiais (SERHID), Comits de Bacias Hidrogrficas 829/ e Agncias de Bacia. 830/ As outorgas para utilizao das guas e as licenas para obras de oferta hdrica esto regulamentadas por decreto, 831/ o qual, afastando-se das disposies do Cdigo de guas sobre outorgas para derivao, estabelece as seguintes modalidades: (a) autorizao de uso: de carter unilateral, a ttulo precrio; (b) concesso de uso: de carter contratual, a ttulo permanente; e (c) concesso especial de uso coletivo: de carter contratual, a ttulo permanente, a Associao de Usurios de gua. 832/ Da mesma forma que a lei cearense, alcanando indistintamente particulares e pessoas fsicas ou jurdicas, o decreto dispe que, enquanto no forem conhecidas e seguramente dimensionadas as disponibilidades hdricas, sero outorgadas apenas autorizaes de uso. 833/ O Sistema Integrado de Gesto de Recursos Hdricos - SIGERH, composto pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos - CONERH, pela Secretaria Estadual de
825 826 827 828 829 830 831 832 833
Art. 11, I a XV. Art. 12, I a III. Art. 6. Art. 8. Art. 19. Art. 26. Dec. n 13.283, de 22/03/1997. Art. 11, I a III. Art. 11, 2.
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Recursos Hdricos - SERHID e pelos Comits de Bacia Hidrogrfica, e o Fundo Estadual de Recursos Hdricos FUNERH, esto regulamentados por decreto. 834/ No Sistema, cabe ao Conselho estabelecer critrios gerais para cobrana pelo uso guas 835/ e Secretaria Estadual outorgar o direito de seu uso 836/ e efetuar a respectiva cobrana. 837 / 14.2.7 Paraba 14.2.7.1 A Lei n 6.308, de 02/07/96
A Poltica Estadual de Recursos Hdricos e o seu Sistema Integrado de Planejamento e Gerenciamento paraibanos so disciplinados por esta lei. prevista a cobrana de tarifas pela outorga do direito de uso das guas e a criao de Fundo Estadual para os recursos hdricos. 838/ O produto da cobrana deve ser aplicado, prioritariamente, nas bacias em que forem arrecadados. 839/ No caso de utilizao da gua para diluio, transporte e assimilao de efluentes de sistemas de esgotos ou outros contaminantes, os responsveis so obrigados a cumprir as normas e os padres legalmente estabelecidos, relativos ao controle da poluio das guas. 840/ O Plano Estadual de Recursos Hdricos deve ser institudo por lei. 841/ LEIS INTEGRANTES DO SEGUNDO GRUPO 14.2.8 Gois 14.2.8.1 A Lei n 13.123, de 16/07/1997.
A lei goiana segue em grande parte o modelo paulista, inclusive quanto aprovao do Plano de Recursos Hdricos por lei. 842/ Em vez de criar um Fundo para os recursos hdricos, abre uma conta especial para tanto no Fundo Estadual do Meio Ambiente FEMA. 843/ Os recursos arrecadados com a cobrana pela utilizao das guas devem ser aplicados prioritariamente em servios e obras de interesse comum na bacia em que forem gerados, podendo at cinqenta por cento serem destinados a outra, desde que haja benefcio para aquela e haja aprovao do respectivo Comit. 844/ Na cobrana pelo uso da gua para diluio, transporte e assimilao de efluentes de sistemas de esgotos de outros lquidos, os responsveis no ficam desobrigados do cumprimento das normas e dos padres legalmente estabelecidos relativos ao controle de poluio das guas. 845/
834 835 836 837 838 839 840 841 842 843 844 845
Decretos n 13.284, de 22/03/1997, e 13.836, de 11/03/1998, respectivamente.. Art. 5, XI. Art. 12, IX. Art. 12, XVI. Arts. 20 e 19 e 22. Art. 26. Art. 19, III, 1. Art. 11. Art. 21. Art. 38. Art. 42, II, a e b. Art. 16, II, 1.
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14.2.8.2
A Lei n 13.040, de 20/03/1997
Esta lei, alterada pela Lei n 13.061, de 09/05/1997, aprova o Plano Estadual de Recursos Hdricos e Minerais para o perodo 1995-1998. 14.2.8.3 A Lei n 13.583, de 11/01/2000.
A lei em tela dispe sobre a conservao e proteo ambiental dos depsitos de gua subterrnea no Estado. 14.2.9 Sergipe 14.2.9.1 A Lei n 3.870, de 25/09/1997
Seguindo o modelo da federal e parte do paulista, a lei em epgrafe dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos, cria os respectivos Fundo 846/ e Sistema de Gerenciamento, 847/ revoga a Lei n 3.595, de 19/01/1995, e prev a criao de Agncias de gua. 848/ O Plano Estadual de Recursos Hdricos deve ser aprovado por lei. 849/ A aplicao dos recursos oriundos da cobrana pelo direito de uso das guas deve ocorrer, prioritariamente, na bacia em que forem arrecadados. 850/ No Conselho Estadual de Recursos Hdricos, haver a presena de representante do Ministrio Pblico e do Poder Legislativo Estadual. 851/ A outorga do direito de uso das guas e o Fundo Estadual de Recursos Hdricos FUNERH esto regulamentados por decreto. 852/ 14.2.10 Mato Grosso
14.2.10.1 A Lei n 6.945, de 05/11/1997 A Poltica Estadual de Recursos Hdricos e a instituio do respectivo Sistema Estadual so disciplinados por esta lei. Haver cobrana pelo uso das guas sujeitos a outorga. 853/ O Plano Estadual de Recursos Hdricos deve ser aprovado por decreto 854/ e os Comits Estaduais de Bacias Hidrogrficas sero institudos por Resoluo do Conselho Estadual de Recursos Hdricos. 855/ criado o Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FEHIDRO) e as aplicaes decorrentes da cobrana pelo direito de uso sero destinadas a servios e obras hidrulicas previstos no Plano Estadual de Recursos Hdricos, nas bacias em que tenham sido arrecadados, podendo vinte por cento serem aplicados em outra. 856/ Na cobrana pela utilizao das guas para diluio, transporte e assimilao de efluentes, os responsveis ficam obrigados ao cumprimento das
Art. 10. Arts. 28-30. Arts. 42-45. 849 Art. 7. 850 Art. 27. 851 Art. 36, V e VI. 852 Dec. n 18.456, de 03/12/1999, alterado pelo Dec. n 18.931, de 03/07/2000, e Dec.n 19.079, de 05/09/2000, respectivamente. 853 Arts. 1 e 14. 854 Art. 8. 855 Art. 21. 856 Arts. 29 e 31.
847 848 846
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normas e dos padres legalmente estabelecidos, relativos ao controle da poluio das guas. 857/ 14.2.11 Alagoas
14.2.11.1 A Lei n 5.965, de 10/11/1997 A lei alagoana sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e respectivo Sistema segue o modelo da federal. Naquilo que no est tratado na federal, aproximase das estaduais antecedentes, em especial a de So Paulo. As outorgas so efetivadas mediante: (i) cesso de uso, a ttulo gratuito ou oneroso, quando o usurio for rgo ou entidade pblica; (ii) autorizao de uso, nas outorgas dadas em carter unilateral e precrio a pessoa fsica ou jurdica; e (iii) concesso de uso, de carter contratual, permanente e privativa, conferida a pessoa fsica ou jurdica. 858/ At que sejam conhecidas e dimensionadas as disponibilidades hdricas, sero outorgadas apenas autorizaes de uso. A lei institui um Fundo Estadual de Recursos Hdricos 859/ e prev a cobrana pelo uso das guas, e o rateio de custos das obras de uso comum ou coletivo. Como tomou por base a lei federal, adota a expresso Agncia de gua e no de Bacia Hidrogrfica, qual confere o exerccio de poder de polcia relativamente ao uso das guas. 860/ Os que receberem outorga para utilizao dos corpos de gua para diluio, transporte e assimilao de efluentes esto obrigados ao cumprimento das normas e dos padres estabelecidos para o controle da poluio das guas. 861/ Os valores arrecadados com a cobrana sero aplicados, prioritariamente, na bacia em que forem gerados, 862/ podendo at trinta por cento o serem em outra bacia, preferencialmente sob a forma de emprstimo. 863/ O Plano Estadual de Recursos Hdricos ser institudo por lei 864/ 14.2.12 Maranho
14.2.12.1 A Lei n 7.052, de 22/12/1997 A Poltica Estadual de Recursos Hdricos e o respectivo Sistema de Gerenciamento Integrado maranhenses esto disciplinados por esta lei. Tal como os demais diplomas estaduais posteriores lei federal, segue o modelo desta e, em suas lacunas, o paulista. Em termos de outorgas, so previstas a autorizao, a concesso e a permisso. 865/ Os que receberem outorga para lanamentos ficam obrigados a cumprir as normas e os padres estabelecidos para o controle da poluio das guas. 866/ Os valores arrecadados sero aplicados, prioritariamente, na bacia em que forem gerados.
857 858 859 860 861 862 863 864 865 866
Art. 15, 1. Art. 25. Arts. 38 a 43. Arts. 52 e 60, XXVI. Art. 31, 1. Art. 32. Arts. 41, pargrafo nico, e 43. Art. 13, e 1 e 2. Art. 20. Art. 26, II.
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/ No Conselho Estadual de Recursos Hdricos, h paridade entre Estado e Municpios, compondo o segmento do poder pblico, e paridade entre este e o dos usurios e das comunidades, caracterizadas por associaes e entidades da sociedade civil. 868/ O Plano Estadual de Recursos Hdricos deve ser aprovado por lei. 869/ 14.2.13 Esprito Santo
14.2.13.1 A Lei n 5.818, de 29/12/1998 Seguindo o modelo das leis da Unio e de So Paulo, esta lei inova, inserindo no texto trinta e dois conceitos de termos hdricos. 870/ O Plano Estadual de Recursos Hdricos deve ser institudo por lei 871/ e o lanamento de efluentes, devidamente tratados, ocorrerem a montante da respectiva captao. 872/ As outorgas tm o prazo mnimo de vinte e cinco anos. 873/ Na cobrana pelo lanamento de efluentes, estes devem cumprir as normas e os padres relativos ao controle da poluio das guas, 874/ constituindo infrao vert-los acima dos limites estabelecidos na legislao ambiental. 875 / Os recursos financeiros decorrentes da cobrana pela utilizao das guas devem ser aplicados, obrigatoriamente, na bacia hidrogrfica em que foram gerados. 876/ As normas e diretrizes para a construo e regularizao de barragens, represas e reservatrios esto aprovadas por decreto. 877/ 14.2.14 Minas Gerais 14.2.14.1 A Lei n 13.194, de 29/01/1999 Este diploma cria o Fundo de Recuperao, Proteo e Desenvolvimento Sustentvel das Bacias Hidrogrficas do Estado de Minas Gerais - FHIDRO e revoga as Leis ns 11.399, de 1994 e n 11.719, de 1994. 14.2.14.2 A Lei n 13.199, de 29/01/1999 A lei mineira estatui que, na execuo da Poltica, sero observados, entre outros, o reconhecimento da unidade do ciclo hidrolgico em suas fases superficial, subterrnea e meterica. 878/ Devem ser assegurados recursos financeiros e institucionais para: (i) programas permanentes de proteo, melhoria e recuperao das disponibilidades hdricas superficiais e subterrneas; (ii) programas permanentes de proteo das guas superficiais e subterrneas contra poluio; (iii) aes que garantam o uso mltiplo racional dos recursos hdricos superficiais e subterrneos, das nascentes e ressurgncias e das reas midas adjacentes e sua proteo contra a superexplotao e atos que possam comprometer a perenidade das guas; (iv) diagnstico e proteo
867 868 869 870 871 872 873 874 875 876 877 878
Art. 27. Art. 37, I e II. Art. 43, XI. Art. 6, I a XXXII. Art. 9. Art. 18, 1. Art. 22. Art. 25, 1. Art. 49, VI. Art. 26. Dec. n 4.338-N, de 24/09/1998. Art. 3, IX.
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especial das reas relevantes para recargas e descargas dos aqferos; e (v) concesso de outorgas e registros, acompanhamento e fiscalizao das concesses de direito de pesquisa e de explotao de recursos hdricos. 879/ O Estado deve celebrar convnios de cooperao mtua e assistncia tcnica e econmico-financeira com municpios, para a implantao de programas que tenham como objetivo: (i) a instituio de reas de proteo e conservao dos recursos hdricos; e (ii) a proteo e o controle das reas de recarga, descarga e captao dos recursos hdricos subterrneos. 880/ O Plano Estadual de Recursos Hdricos deve ser aprovado por decreto. 881/ A extrao de gua de aqfero subterrneo para consumo final ou insumo de processo produtivo est sujeita a outorga de direitos de uso, dada pelo Instituto Mineiro de Gesto das guas - IGAM. 882/ Os usos sujeitos a outorga sero cobrados. 883/ No clculo e na fixao dos valores, entre outros aspectos, devem ser observadas a natureza e as caractersticas do aqfero. 884/ Os valores arrecadados so aplicados na bacia em que forem gerados. 885/ prevista criao de agncias de bacia hidrogrfica, que devero efetuar a cobrana. 886/ A lei revogou a de n 11.504, de 1994. 887/ A lei e a fiscalizao e o controle da utilizao das guas esto regulamentados por decreto. 888/ 14.2.15 Distrito Federal
14.2.15.1 A Lei n 55, de 24/11/1989 Com o Senado Federal ainda funcionando como Legislativo do Distrito Federal, houve a promulgao da lei em tela, dispondo que, na rea geogrfica do Distrito Federal, qualquer instalao de bomba hidrulica para utilizao de guas subterrneas deve ter licena prvia do Governo deste. 889/ Apesar do Cdigo de Minerao no se prestar para disciplinar a matria e para ela prever lei especial, 890/ a norma aprovada pelo Senado estabelece que a utilizao das guas subterrneas, at sua regulamentao pelo Governo do Distrito Federal, reger-se- pelo Cdigo de Minerao, pelo Cdigo de guas e, no que couber, pelo Cdigo Sanitrio distrital. 891/ A lei conferiu aos proprietrios de instalaes j efetivadas o prazo de cento e oitenta dias para obterem a licena por ela instituda. 892/ Sem a licena, devem ser desativadas pelo rgo competente do Distrito Federal. 893/ Ao Distrito Federal foi vedado instituir ou exigir tributo sobre o consumo das guas subterrneas captadas em imvel localizado em via pblica no servida por rede de abastecimento, exceto se o consumo for proveniente da instalao de poo tubular profundo na rea urbana. 894/
879 880 881 882 883 884 885 886 887 888 889 890 891 892 893 894
Art. 4, I a IV e IX. Art. 7, VIII e 8, 1, IV. Art. 10. Arts. 18, II e 19, 2. Art. 23. Art. 25, III. Art. 28. Arts. 33, VI, 37, 38, 44 e 45. Art. 60. Dec. n 41.578 de 08/03/2001, revoga Dec. n 41.512, de 28/12/2000, e Dec. n 40.057, de 16/11/1998, respectivamente. Art. 1. Art. 10, V. Art. 1, 1. Art. 1, 2. Art. 1, 3. Art. 1, 4 e 5.
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14.2.15.2 A Lei n 2.725, de 13/6/2001 Baseada na federal, esta lei institui a Poltica de Recursos Hdricos, cria o Sistema de seu Gerenciamento e revoga a Lei n 512, de 28/07/1993. So previstas Agncias de Bacias Hidrogrficas 895/ e a implantao da cobrana. 896/ Inobstante inclua um Fundo de Recursos Hdricos como instrumento da Poltica, deixa de dispor a seu respeito. 897/ O produto da cobrana pelo uso das guas deve ser aplicado, prioritariamente, na bacia em que for gerado. 898/ A outorga 899/ e cobrana pelo direito de uso de guas superficiais e subterrneas esto regulamentas por decreto. 900/ LEIS INTEGRANTES DO TERCEIRO GRUPO 14.2.16 Pernambuco 14.2.16.1 A Lei n 11.426, de 17/01/1997 A lei pernambucana institui a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e o Sistema Estadual para o setor. As modalidades de outorga seguem os preceitos do Cdigo de guas, ou seja, concesso administrativa, para os fins de utilidade pblica e autorizao administrativa para os demais. 901/ Haver iseno de pagamento pelo uso das guas para os Permetros Pblicos de Irrigao, durante o perodo de carncia da obra de uso comum. 902/ Uma parcela da receita oriunda da cobrana pelo direito de uso da gua deve ser destinada aos Municpios onde ocorram as captaes. 903/ Na cobrana pelo uso das guas para diluio, transporte e assimilao de efluentes de sistemas de esgotos e de outros lquidos, os responsveis ficam obrigados ao cumprimento das normas e dos padres estabelecidos, relativos ao controle da poluio das guas. 904/ Os valores decorrentes da cobrana sero aplicados prioritariamente na regio ou bacia em que forem arrecadados, podendo at cinqenta por cento serem aplicados em outras bacias, desde que haja aprovao pelo Comit daquela. 905/ prevista a participao de representante da Assemblia Legislativa no Conselho Estadual de Recursos Hdricos. 906/ So criados o Conselho, um Comit Estadual de Recursos Hdricos, Comits de Bacias Hidrogrficas e o Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FERH). 907/ O Plano Estadual de Recursos Hdricos dever ser aprovado por lei. 908/ A lei est regulamentada por decreto. 909/
895 896 897 898 899 900 901 902 903 904 905 906 907 908 909
Arts. 38 a 41. Arts. 18 a 21. Art. 6, VI. Art. 21. Dec. n 21.007, de 18/02/2000. Dec. n 22.018, de 20/03/2001. Art. 7, I e II. Art. 13, 3. Art. 13, 2. Art. 13, 1. Art. 38, I e II. Art. 23, IX. Arts. 22, I a III e 33. Art. 17, 1. Dec. n 20.269, de 24/12/1997.
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14.2.16.2 A Lei n 11.427, de 17/01/1997 Editada no mesmo dia em que a lei sobre a Poltica e o Sistema, esta lei disciplina a conservao e proteo das guas subterrneas do Estado e est regulamentada por decreto. 910/ 14.2.17 Rio de Janeiro
14.2.17.1 A Lei n 3.239, de 02/08/1999 A Poltica Estadual de Recursos Hdricos e respectivo Sistema de Gerenciamento foram institudos por esta lei. So diretrizes da Poltica Estadual: (i) a descentralizao da ao do Estado, por regies e bacias hidrogrficas; (ii) a gesto sistemtica dos recursos hdricos, sem dissociao dos aspectos de quantidade e qualidade e das caractersticas ecolgicas dos ecossistemas; (iii) a adequao da gesto dos recursos hdricos s diversidades fsicas, biticas, demogrficas, econmicas, sociais e culturais, das diversas regies do Estado; (iv) a integrao e harmonizao, entre si, da poltica relativa aos recursos hdricos, com as de preservao e conservao ambientais, controle ambiental, recuperao de reas degradadas e meteorologia; (v) a articulao do planejamento do uso e preservao dos recursos hdricos com os congneres nacional e municipais; (vi) a considerao, na gesto dos recursos hdricos, dos planejamentos regional, estadual e municipais, e dos usurios; (vii) o controle das cheias, a preveno das inundaes, a drenagem e a correta utilizao das vrzeas; (viii) a proteo das reas de recarga dos aqferos, contra poluio e superexplorao; (ix) o controle da extrao mineral nos corpos hdricos e nascentes, inclusive pelo estabelecimento de reas sujeitas a restries de uso; (x) o zoneamento das reas inundveis; (xi) a preveno da eroso do solo, nas reas urbanas e rurais, com vistas proteo contra o assoreamento dos corpos de gua; (xii) a considerao de toda a extenso do aqfero, no caso de estudos para utilizao de guas subterrneas; (xiii) a utilizao adequada das terras marginais aos rios, lagoas e lagunas estaduais, e a articulao, com a Unio, para promover a demarcao das correspondentes reas marginais federais e dos terrenos de marinha; (xiv) a considerao, como continuidade da unidade territorial de gesto, do respectivo sistema estuarino e a zona costeira prxima, bem como a faixa de areia entre as lagoas e o mar; (xv) a ampla publicidade das informaes sobre recursos hdricos; e (xvi) a formao da conscincia da necessidade de preservao dos recursos hdricos, atravs de aes de educao ambiental, com monitoramento nas bacias hidrogrficas. 911/ O Plano Estadual de Recursos Hdricos dever ser aprovado pelo Conselho. 912/ Para fins de gesto dos recursos hdricos, o territrio do Estado do Rio de Janeiro est dividido em Regies Hidrogrficas (RH), conforme regulamentao. 913/ A outorga e a utilizao de recursos hdricos, para fins de gerao de energia eltrica, obedecero ao determinado no Plano Estadual de Recursos Hdricos (PERHI) e no Plano de Bacia Hidrogrfica (PBH). 914/ Tendo em vista que se trata de competncia federal, tal disposio inconstitucional.
910 911 912 913 914
Dec. n 20.423, de 26/03/1998 Art. 4. Art. 45, X. Art. 10 . Art. 22, 3.
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Sero cobrados os usos de recursos hdricos sujeitos a outorga 915/ e os recursos arrecadados aplicados na bacia ou regio hidrogrfica em que forem gerados. 916/ Integram o Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SEGRHI): (i) o Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CERHI); (ii) o Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FUNDRHI), organizado mediante subcontas para as bacias ou regies hidrogrficas, nos moldes de So Paulo; 917/ (iii) os Comits de Bacia Hidrogrfica (CBH); (iv) as Agncias de gua; e (v) os organismos dos poderes pblicos federal, estadual e municipais cujas competncias se relacionem com a gesto dos recursos hdricos. 918/ O CERH est regulamentado por decreto. 919/ O FUNDRHI ser constitudo, entre outras receitas, pelas originrias da cobrana pelo uso das guas, includa a da cobrana da Taxa de Utilizao de Recursos Hdricos, prevista pela Lei Estadual n 1.803, de 25 de maro de 1991. 920/ Esta taxa, como j demonstrado, inconstitucional, uma vez que no est entre as duas espcies previstas na Constituio Federal, ou seja, taxa de servio e taxa de polcia, conforme demonstrado na parte referente natureza jurdica da contraprestao pelo uso das guas. As Agncias de gua sero entidades executivas, com personalidade jurdica prpria, autonomias financeira e administrativa, institudas e controladas por um ou mais Comits de Bacia Hidrogrfica (CBH). 921/ J se comentou que os Comits, por no disporem de personalidade jurdica, no podem dar nascimento a tais entidades, a no ser que se crie uma pessoa jurdica com a denominao de Comit, no que haveria uma contradio em termos. As Agncias de gua no tero fins lucrativos, sero regidas pela Lei Federal n 9.433, de 1997, e por esta em exame, e organizar-se-o de acordo com a lei sobre Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblicos, 922/ segundo quaisquer das formas admitidas em direito. 923/ A lei fluminense abandonou a denominao que os Estados vinham adotando, de Agncia de Bacia, para seguir a empregada pela Unio, na Lei n 9.433/97, de Agncia de gua, embora esteja sendo proposta, no mbito federal, a mudana para Agncia de Bacia. 924/ Com lacunas decorrentes dos inmeros vetos, a lei prev a criao de uma Agncia Estadual de Recursos Hdricos do Rio de Janeiro (AERHI.RJ), com rgos: (i) de deliberao superior: o Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CERHI); e (ii) de execuo: a Diretoria Executiva. 925/ Os Comits de Bacia Hidrogrfica (CBH) so entidades colegiadas, com atribuies normativa, deliberativa e consultiva, reconhecidos e qualificados por ato do
915 916 917 918 919 920 921 922 923 924 925
Art. 27, 1 . Art. 49, I. Art. 43, I e II V e art. 49, IV.. Art. 43, I a V. Dec. n 27.208, de 02/10/2000. Art. 47, 2, I. Art. 56. Lei n 9.790, de 23/03/1999. Art. 57. Projeto de Lei n 1.616, de 1999. Pargrafo nico, do art. 51, vetado.
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Poder Executivo, mediante proposta do Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CERHI).926/ Ampliando o modelo adotado pelas demais normas estaduais, a lei contm disposies especficas sobre guas subterrneas e aqferos. 927/ 14.2.18 Paran 14.2.18.1 A Lei n 12.726, de 26/11/1999 A Poltica Estadual de Recursos Hdricos e respectivo Sistema de gerenciamento paranaenses so objeto desta lei. Posterior a vrias outras, utilizou os modelos federal e estaduais anteriores, em especial o de So Paulo, que tem servido de guia para a Unio e demais Estados. A lei cria um Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FRHI/PR). 928/ Os recursos provenientes da cobrana sero aplicados prioritariamente na bacia em que forem arrecadados, respeitado o percentual mnimo de oitenta por cento, exceo de proposio aprovada pelo respectivo Comit. 929/ As captaes destinadas produo agropecuria esto isentas da cobrana pelo exerccio do direito de uso das guas, mantida a obrigatoriedade de obteno de outorga. 930/ As guas subterrneas receberam tratamento especfico. 931/ No Sistema, em vez de Agncias de Bacia, prevista a formao de Agncia de gua, tal como utilizado na lei federal. As Agncias podem ser institudas pelo Estado ou no. 932/ Poder haver delegao a Municpios para o gerenciamento de recursos hdricos. 933/ No Conselho Estadual de Recursos Hdricos haver um representante da Assemblia Legislativa. 934/ A instituio de Comits de Bacia, assim como a participao de organizaes civis no Sistema esto regulamentadas por decreto. 935/ 14.2.19 Piau 14.2.19.1 A Lei n 5.165, de 17/08/2000 O diploma legal sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e respectivo Sistema segue o modelo da lei federal. As outorgas sero dadas sob a forma de concesso, autorizao ou permisso. 936/ A utilizao das guas ser cobrada, ficando os outorgados obrigados ao cumprimento das normas e dos padres estabelecidos para o controle da poluio. 937/ criado um Fundo Estadual de Recursos Hdricos FERH. 938 / Os valores arrecadados sero aplicados, prioritariamente, na bacia em que forem gerados. 939/ So estabelecidas normas sobre as guas subterrneas. 940/
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Art. 52. Arts. 36-39. Art. 22. Art. 22, 4. Art. 53, pargrafo nico.. Arts. 26 a 29. Art. 33, IV e 1. Art. 42. Art. 34, II. Decretos ns 2.315 e 2.316, de 2000. Art. 12. Arts. 19, II e 12. Art. 25 e 26. Art. 20. Arts. 50-63.
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14.2.20 Par 14.2.20.1 A Lei n 6.381, de 25/07/2001 Seguindo, de maneira geral, o modelo das leis paulista e federal, rene o diploma em epgrafe disposies semelhantes s contidas em outras normas, como a lei que criou a ANA, resolues do Conselho Nacional de Recursos Hdricos e propostas para a gesto de guas subterrneas. Os valores arrecadados com a cobrana sero aplicados, prioritariamente, nas bacias em que forem gerados. 941/ A lei trata, igualmente, das guas subterrneas. 942/ PARTE IV XV - O PODER JUDICIRIO E O MINISTRIO PBLICO 15.1 O PODER JUDICIRIO A evoluo da proteo das guas, como a dos demais recursos naturais, ocorreu no sentido de, primeiramente, serem regulados os usos individuais. A lei disciplinava a relao entre indivduos, em funo dos bens a serem entre eles repartidos, como nos casos das perfuraes de poos, derivao de gua, etc. Baseava-se para tanto em enfoque privatstico, dentro do direito de vizinhana constante dos cdigos e de outras normas de carter civil. A parte prejudicada, na falta de acordo, precisava dirigir-se ao Judicirio, para decidir sobre as eventuais controvrsias. O Cdigo Civil Brasileiro, de 1916, que entrou em vigor em 1917, retrata essa situao. Posteriormente, no mesmo sentido estatuiu o Cdigo de guas, 943/ que contm algumas disposies de carter privatstico, predominantes na poca. 944/ Em decorrncia desse tratamento, o controle da qualidade e da quantidade de gua, do solo, da atmosfera e do meio urbano esteve, durante muito tempo, confiado s leis de proteo da sade, uma vez que o bem jurdico que se objetivava defender era a sade humana e no o recurso natural. O crescimento das populaes e a intensificao dos usos individuais fizeram com que a proteo jurdica se voltasse no mais para os indivduos, mas para os recursos naturais, objeto de maior utilizao por parte do homem, para garantir a sua utilizao por todos. Surgiram, ento, as leis de guas, de pesca, de florestas, de minas, etc. Essas normas legais tinham reflexos ambientais, mas no visavam proteo do ambiente, como bem jurdico, o que somente ocorreu, em escala mundial, aps a Conferncia de Estocolmo, de 1972. 945/ Como os demais pases, o Brasil teve, inicialmente, legislao com repercusses ambientais, que visava a disciplinar as relaes entre indivduos, proteger a sua sade e regular a repartio dos recursos naturais mais utilizados. Exemplo disso encontramos
Art. 28. Arts. 64 a 77. 943 Art. 60 e 73, pargrafo nico. 944 Art. 96 a 99. 945 CANO, Guillermo J. - A Legal and Institutional Framework for Natural Resources Management, Legislative Studies n 9, Food and Agriculture Organization of the United Nations, Roma, 1975, 44 p.; POMPEU, Cid Tomanik - Legislao Ambiental, no Catlogo Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental - CABES VI, 1980/81, Parte IV, Rio de Janeiro, p. 387-392.
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na legislao sanitria, que, mesmo quando se referia qualidade da gua, do ar, do solo e do meio urbano, objetivava proteger a sade do indivduo e no os recursos naturais. Tanto as normas de proteo aos indivduos, como as de proteo dos recursos naturais traziam, em seu bojo, repercusses ambientais. 946/ Com algumas disposies mais de carter publicstico, podem ser citados o Cdigo de guas, de 1934, 947/ e leis complementares, que conferem Administrao Pblica o poder-dever de, exercendo a autotutela dos bens pblicos, atuar, por sua prpria fora e autoridade, no sentido de impedir a degradao e o uso indevido dos recursos hdricos, em especial por meio da fiscalizao e da exigncia de outorgas, para a utilizao das guas pblicas. /948 Nessas normas est prevista, tambm, a participao do Poder Judicirio. A instituio do meio ambiente como algo a ser amparado pelo Direito, aps a Conferncia de Estocolmo, de 1972, ampliou as formas de defesa dos recursos hdricos, os quais, com a posterior tutela pela sociedade e pelo Ministrio Pblico, passaram a contar com nova proteo. Surgiram, em especial, as aes civis pblicas, cuja titularidade ativa conferida a organismos da Administrao, a entidades da sociedade e quele Ministrio. 949/ Para sua completa efetivao, da mesma forma, indispensvel a presena do Poder Judicirio. 950/ O Poder Judicirio participa da defesa dos recursos hdricos desde a fase dependente de iniciativas privadas, at a atuao da Administrao Pblica e da hoje existente participao da sociedade, por meio de entidades dedicadas defesa do ambiente e dos recursos naturais, e da marcante presena do Ministrio Pblico. 951/ Alis, nos termos da Constituio Federal, nenhuma leso ou ameaa de direito pode ser excluda da apreciao daquele Poder. 952/ 15.1.1 A Primeira Instncia Na atuao do Poder Judicirio, em exame relativo ao Estado de So Paulo, pode ser notado que, em primeira instncia, talvez por estarem mais prximos ao problema, ou, quem sabe, por serem mais jovens e, portanto, mais ousados, os juzes costumam acolher, quase que sistematicamente, os pleitos voltados proteo das guas, em seus aspectos quantitativos ou qualitativos, tanto em medidas cautelares, como em sentenas. Nesses casos, esto includos, principalmente, os servios pblicos de coleta e disposio de esgotos, os aterros sanitrios e os "lixes". 15.1.2 A Segunda Instncia Na instncia superior, tambm focalizando o Estado de So Paulo, ao serem reexaminadas as decises dos juzes singulares, em especial quando se trata de poluio
POMPEU, Cid Tomanik - Legislao ambiental brasileira, Direito Nuclear, Revista da Associao Brasileira de Direito Nuclear, n 3, janeiro/julho de 1981, Rio de Janeiro, p. 107-113. 947 Arts. 58 e 59. 948 Arts 43 a 52. 949 Lei n 7.347, de 24/07/85, e Constituio Federal de 1988, art. 129, III. 950 OLIVEIRA JNIOR, Waldemar Mariz de - Tutela Jurisdicional dos Interesses Coletivos, em A tutela dos interesses Difusos, coordenao de ADA PELLEGRINI GRINOVER, Max Limonad Ltda. SP, 1984, p. 9-28. 951 POMPEU, Cid Tomanik - Justia e Proteo dos Recursos Hdricos, Manejo Alternativo de Recursos Hdricos, Ministrio do meio Ambiente / Fundao Nacional do Meio Ambiente, Florianpolis, SC, 1994, p. 57-64. 952 Art. 5, XXXV.
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causada por entidades da Administrao Pblica, tem predominado o entendimento de que a construo de instalaes de tratamento de efluentes depende de planejamento estadual ou municipal, que envolve os respectivos Poderes Executivo e Legislativo, e que, por se consubstanciarem em atos de administrao, submetem-se a critrios discricionrios, de oportunidade e convenincia, das autoridades superiores que detm o poder de decidir, fugindo ao controle dos organismos prestadores dos servios, geralmente acionados judicialmente. Sendo assim, tem havido predominncia de decises no sentido da impossibilidade jurdica dos pedidos objetivando fazer com que tais rgos sejam compelidos, pelo Judicirio, a implantar instalaes de tratamento. Tais julgados entendem que os juzes e tribunais no podem assumir, por si, a deliberao de atos de administrao, que resultam sempre e necessariamente do exame de oportunidade e convenincia das pessoas escolhidas pelas normas constitucionais para exerc-los. Isso feriria a harmonia e independncia entre os poderes. 953/ Existem, evidentemente, excees nos pronunciamentos da segunda instncia, que j entendeu ser a sade pblica prioritria, no havendo, nesses casos, discricionariedade do Poder Pblico. 954/ Tendo em vista esta tese, o Ministrio Pblico passou a pleitear no mais a obrigao de tratar os efluentes, mas a de no despej-los indevidamente tratados nos corpos de gua, e conseguiu reverter a situao, a seu favor. Relativamente aos particulares, a atuao do Poder Judicirio tem sido mais eficaz, pela inocorrncia dos motivos acima expostos. Cite-se, por exemplo, a ao penal que culminou com a condenao, a dois meses e dez dias de deteno, de diretores e funcionrios da cpula de uma multinacional, por terem infringido o art. 271, caput, combinado com o art. 51, 2, do Cdigo Penal. Nesse caso, a primeira instncia absolveu os denunciados e a segunda reformou a sentena. 955/ Em termos do exerccio do poder discricionrio para a outorga da utilizao das guas, o Supremo Tribunal Federal j se manifestou no sentido de que a autoridade superior administrativa quem deve dispor e regular, de acordo com os princpios federais, como a gua deve ser utilizada em benefcio comum, tanto de um como de outro municpio. 956/ Com efeito, em se tratando de uso de bem pblico do domnio federal ou estadual, por municpios, que envolve alternativas tcnicas e juzos de oportunidade e convenincia, ao Poder Judicirio no cabe definir como e por qual Municpio devem e podem ser utilizadas as guas pblicas. Ainda que para tanto se propusesse aplicar a analogia s disposies hoje inaplicveis por alteraes constitucionais, relativamente s guas comuns, em cuja partilha era facultado ao juiz decidir ex-bono et aequo, 957/ hoje se est diante de bem pblico includo no patrimnio da Unio, de Estado ou do Distrito Federal, situao totalmente diversa. De fato, quando a oportunidade e a convenincia esto cometidos Administrao, ao Judicirio vedado interferir, a no ser para manifestar-se quanto aos aspectos de legalidade. Caso contrrio, estaria invadindo rea privativa do Poder Executivo, e administrando em seu
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5 CC/TJSP, ApCiv. n 166.981-1/1; 4 CC/TJSP, ApCiv. n 175.123-1/8; 3 CC/TJSP, ApCiv. n 179.969-1/9. 2 CC/TJSP, ApCiv. n 158.646-1/10. 1 Cmara Criminal, do TJSP, ApCrim n 14.875-3, Comarca de Americana/SP. Recurso Extraordinrio n 85.550-SP. Art. 73, pargrafo nico, do Cdigo de guas.
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lugar. 958/ Atente-se que se trata de exerccio de poder discricionrio, que decide a respeito de interesse, embora legtimo, e no de arbtrio, que medida contrria lei. 15.1.3 A morosidade na administrao da Justia A maior falha do Poder Judicirio, em todos os seus nveis, a morosidade com que tramitam os processos, fazendo com que se tenha aplicao tardia da justia e, por isso, quase sempre, verdadeira injustia. No se trata, em regra, da existncia de jogo poltico no Judicirio, que faa com que as guas deixem de ser protegidas pela Justia, mas da lentido dos processos e da inadequao do aparelhamento jurisdicional. A respeito da questo, por sua abrangncia, oportuno transcrever as observaes de ADA PELLEGRINI GRINOVER, que retratam, com fidelidade, o quadro existente na aplicao da Justia, em nosso Pas. Salienta a autora: "A sobrecarga dos tribunais, a morosidade dos processos, seu custo, a burocratizao da Justia, certa complicao procedimental; a mentalidade do juiz, que deixa de fazer uso dos poderes que o Cdigo lhe atribui; a falta de informao e de orientao para os detentores dos interesses em conflito; as deficincias do patrocnio gratuito, tudo leva insupervel obstruo das vias de acesso Justia, e ao distanciamento cada vez maior entre o Judicirio e seus usurios." (...). Acresa-se a tudo isso que os esquemas processuais tradicionais, ainda que satisfatrios para acudir a um sistema capitalista e burgus, que antepunha face a face os clssicos detentores de interesses individuais, seriam de qualquer modo inadequados para a soluo dos conflitos emergentes em uma sociedade de massa, em que despontam interesses metaindividuais (os denominados 'interesses difusos')..." E finaliza: "... teremos, a completar o quadro angustiante de uma Justia lenta, cara, complicada, burocratizada e inacessvel at para os conflitos tradicionais, a pincelada dramtica da falta de resposta processual para os conflitos, prprios de uma sociedade de massa." 959/ A despeito dessa situao, o Poder Judicirio tem sido de fundamental importncia para a defesa das guas, em todos os nveis, desde a primeira instncia, mais ligada aos problemas locais e de faixa etria mais nova, at a mais alta Corte de Justia. Descontada a morosidade e a burocracia com que atua, tem ele proporcionado, atravs dos tempos, respaldo defesa desses recursos naturais, o que pode ser comprovado pelo exame da vasta jurisprudncia existente. Se, em determinadas situaes atrela-se ao jogo poltico, na maioria das vezes est enleado em normas organizacionais desatualizadas e em descompasso com o
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FAGUNDES, M. Seabra - O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio, 5 edio, Forense, Rio de Janeiro, 1979, p. 97/98; MEIRELLES, Hely Lopes - Direito Administrativo ..., p. 127; CRETELLA JNIOR, Jos - Tratado de Direito Administrativo, vol. II, ..., p. 203, Revista de Direito Administrativo, 2:687, 63:106, 75:188 e 111:269, e Revista Forense, 225:96 e 236:173. 959 Novas Tendncias do Direito Processual, Forense Universitria, SP, 1990, p. 177.
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mundo moderno e as necessidades de aplicao rpida da Justia, em seus diversos campos, sem conseguir desatar-se. No Brasil, o Judicirio no conseguiu atualizar-se a ponto de acompanhar a evoluo do Direito no campo da defesa dos recursos naturais, no qual deixou de haver preocupao somente com o indivduo, para dirigir-se sociedade e ao meio, fornecendo quela os instrumentos legais para agir na defesa do interesse coletivo. 15.2 O MINISTRIO PBLICO
No combate poluio, deve ser ressaltada a presena do Ministrio Pblico, estadual e federal, o qual, mediante inquritos e aes civis pblicas, tem conseguido dar eficcia s normas legais relativas ao controle da poluio hdrica. 960/ Ao Ministrio Pblico, que atua legitimado por disposies constitucionais e legais, devem ser creditadas as mais eficientes aes no sentido de defender o meio ambiente, e, em especial, as guas, quer em se tratando de poluio causada por particulares, quer por entidades da Administrao Pblica. Para avaliar sua presena nesse campo, cite-se que, em 1991, no Estado de So Paulo, na defesa do meio ambiente, foram por ele propostas 751 aes civis pblicas e celebrados 172 acordos. At 30 de maro de 1993, o Ministrio Pblico Paulista havia proposto 999 aes civis pblicas, na defesa do meio ambiente. Pelo alcance, e por referir-se a obra hidrulica, pode ser destacada a Ao Civil Pblica Ambiental movida contra a Companhia Energtica de So Paulo - CESP, pugnando por indenizao em razo dos danos causados ao meio ambiente, pela construo da Usina Hidreltrica de Trs Irmos, cuja sentena, de 22 de dezembro de 1992, condenou a empresa ao pagamento de mais de 116 bilhes de cruzeiros, valor a ser corrigido monetariamente desde a data do laudo (outubro de 1991), acrescido de juros de mora, a partir da data do trnsito em julgado, alm de custas, despesas processuais e honorrios advocatcios e do perito judicial e assistente tcnico. 961/ A atuao do Ministrio Pblico, na defesa dos recursos hdricos tem sido relevante, no s pelos inquritos civis e pelas aes propostas, como pelos acordos efetivados, visando ao atendimento da legislao. A simples possibilidade da interveno desse Ministrio costuma inibir muitas atividades poluidoras. BIBLIOGRAFIA ALLENDE, Guillermo L., Derecho de guas con acotaciones hidrologicas, EUDEBA Ed. Universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 1971. BILAC PINTO, As Classificaes Tericas da Receita Pblica, Revista Forense, Rio, 144:529-539. BUARQUE DE HOLANDA FERREIRA. Aurlio, Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa, 2a. ed., 35a. impresso, Nova Fronteira, RJ, 1986, sub voce outorga. BUARQUE DE HOLANDA, Srgio. Razes do Brasil, 13 edio, RJ, 1979.
Vide, entre outras, decises do Tribunal de Justia de Gois, Ac. n 3.442-2/10-1 e do Tribunal de Justia de So Paulo, Acrdos n 14.875-3 (Americana) e n 172.279-1/7, (Rancharia). 961 Comarca de Pereira Barreto/SP.
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Direito de Águas no Brasil: aspectos constitucionais e sistemas jurídicos

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Realizao: 1. Agncia Nacional de guas - ANA 2. Universidade de Braslia - UnB 3. Secretaria de Recursos Hdricos SRH/MMA 4.

. Fundo Setorial de Recursos Hdricos CTHIDRO

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Auditrio Comandante Roy Braslia, DF 19 a 23 de agosto de 2002

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Deveria ser "do domnio". Dirio Oficial da Unio, de 18/10/94, p. 15781-82.

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CRETELLA JNIOR, Tratado de Direito Administrativo, vol. II ... , p. 13

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Art. 81, da Lei n 3.071, de 1 de janeiro de 1916.

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