Teora del Estado

TEMA 7 TEORAS DE LA TRANSICIN Y LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA

LA TERCERA OLA DEMOCRATIZADORA En los ltimos veinticinco aos se ha asistido a la democratizacin de una treintena de pases. Esta avalancha, a la que algunos han denominado tercera ola democratizadora (Huntington) cogi por sorpresa a los analistas polticos. Esta sorpresa ha favorecido la aparicin de una cantidad ingente de estudios dedicados a investigar la evolucin de los regmenes autoritarios y la lgica subyacente a las transiciones hacia la democracia. A pesar de la diversidad de los contextos y las peculiaridades, son muchas las similitudes encontradas en estos procesos.

FORMAS DE INICIAR EL CAMBIO POLTICO Son varias las formas posibles de iniciar y llevar a cabo la transformacin de un rgimen autoritario en otro democrtico, lo cual permite clasificar las transiciones hacia la democracia de muy diversas formas. Bsicamente, la transicin puede iniciarse mediante la reforma paulatina del rgimen existente o, por el contrario, mediante una ruptura clara, abrindose, de forma inmediata, un periodo constituyente. Si se trata de una reforma, y no de una ruptura, puede ocurrir que aqulla se haya visto impulsada desde dentro del propio rgimen autoritario, como consecuencia de un pacto entre las lites gobernantes aperturistas y los sectores ms moderados de la oposicin. Dicho pacto, a su vez, ha podido ser impulsado por varias razones, como la muerte del dictador o la voluntad de los polticos del rgimen de evitar males mayores en el caso de que el nivel de descontento popular con la dictadura fuese muy elevado. Pero tambin dicha reforma ha podido ser forzada desde fuera del rgimen, bien por la accin colectiva de los movimientos sociales, bien por parte de grupos de la oposicin democrtica articulados en partidos polticos. Incluso, finalmente, es posible que dicho proceso haya sido facilitado por circunstancias y actores ajenos al pas (por ejemplo, el cambio en la poltica de seguridad de la antigua Unin Sovitica es fundamental para entender las transformaciones polticas de los pases del este y el centro de Europa). Otro factor exterior que podra considerarse es el que se ha denominado efecto contagio, que suele darse en zonas de influencia comn y que consiste en la adopcin, por parte de un pas, de la ruta de cambio emprendida por otros pases de su entorno (el llamado efecto domin ocurrido en los pases del Este). Si lo que se produce es una ruptura abierta con la dictadura precedente, aqulla ha podido ser provocada por una crisis interna (resultado de una
Tema 7 Teoras de la Transicin y la consolidacin d emocrtica Pgina 87

Teora del Estado

derrota blica, como en Portugal o Argentina, o de una crisis econmica profunda), que podra conducir a un golpe de Estado o a una revolucin popular. Tambin es posible que los procesos de ruptura sean impulsados por una intervencin directa del exterior, aunque es mucho ms frecuente que los organismos internacionales presten un apoyo ms discreto e indirecto a los procesos de democratizacin y que no intervengan de forma drstica y definitiva en el derrocamiento de las dictaduras. Dahl distingue entre los procesos democratizadores iniciados desde dentro de un Estado independiente y los que se originan en pases sometidos a la dominacin colonial. Dentro del primer grupo, la democracia puede haber sido fruto de un proceso evolutivo (como en Inglaterra o Blgica), una revolucin (Francia de 1789) o una conquista militar (como RFA, Italia o Japn tras la II GM). Dentro del segundo grupo, Dahl tambin seala la existencia de procesos evolutivos (como Canad) y, finalmente, aade los que son resultado de un movimiento de independencia nacional (India, EEUU e Irlanda) Przeworski, por su parte, ha acuado el trmino extrication para referirse a las transiciones que se inician desde dentro del rgimen autoritario (esto es, mediante la reforma, no la ruptura, del mismo). Cuando esto se produce, como en Espaa, no hay ms remedio que contar y negociar con los representantes de la dictadura, a diferencia de otros casos que comienzan con la desintegracin de la cohesin del rgimen como resultado de una derrota exterior, como Grecia o Argentina. En los primeros casos, los reformistas del rgimen habrn de negociar con los sectores ms moderados de la oposicin con el fin de disear conjuntamente las instituciones polticas. Tambin podra clasificarse las transiciones en funcin de si son protagonizadas por las lites polticas o si, por el contrario, son los ciudadanos o una sociedad civil ms o menos estructurada, quienes, a travs de su organizacin en distintos tipos de movimientos sociales y grupos de presin, llevan la iniciativa de la transformaciones que, finalmente, conducirn al pas por la senda democrtica. En este sentido, hay dos corrientes intelectuales. Una de ellas insiste en el papel desempeado por los movimientos sociales. Los autores de la corriente contraria afirman, sin embargo, que los actores ms importantes de estos procesos de cambio son las lites polticas. En un lugar intermedio dentro de esta polmica se encuentran otros autores que sostienen que tan importante resulta analizar las decisiones de las lites polticas como las acciones desplegadas por los movimientos populares. Ambos actores, lites y masas, se influyen mutuamente y no es posible explicar, por ejemplo, lo que ocurre en la transicin espaola sin tener en cuenta los movimientos tanto desde abajo como desde arriba. En definitiva, aunque en ciertas ocasiones existe un detonante que permite iniciar los procesos de transicin en un momento dado, y no en cualquier otro, parece que siempre hay una pluralidad de elementos que hay que considerar a la hora de explicar con precisin las razones por las cuales se ha acabado instalando una democracia en un pas donde dicha posibilidad era impensable tan slo unos aos atrs. Y es que las dictaduras, incluso las ms

Tema 7 Teoras de la Transicin y la consolidacin d emocrtica

Pgina 88

Teora del Estado

aparentemente inmovilistas, tienden a interna.

experimentar procesos de evolucin

LA LIBERALIZACIN DE LOS REGMENES AUTORITARIOS Los procesos de liberalizacin, tanto polticos como sociales, econmicos o culturales, aunque no sean claramente visibles desde el exterior, existen y suelen tener importantes repercusiones sobre la estabilidad y la legitimidad de los mismos. Adems, las dictaduras desarrollistas, aunque a corto plazo pueden recabar dosis importantes de legitimidad, acaban siendo ms vulnerables en los periodos de inestabilidad econmica, dado que su principal fuente de legitimidad se basa, precisamente, en el crecimiento econmico y la paz social. La literatura terica establece ciertas distinciones entre los casos de mera liberalizacin y aquellos otros genuinamente democratizadores. Por liberalizacin distintos autores entienden cosas diferentes, relacionadas con el aumento de las posibilidades de participacin y de debate por parte de la sociedad. Otros lo definen como el proceso de hacer efectivos ciertos derechos que protegen de los actos arbitrarios o ilegales cometidos por el Estado. A travs de las medidas liberalizadoras las dictaduras suelen pretender consolidar su poder ampliando su base de apoyo social, con el fin de evitar llevar a cabo un proceso de democratizacin real, lo que les supondra perder las riendas del poder. La liberalizacin suele tener unas consecuencias a medio y largo plazo que pueden acabar siendo perjudiciales para la estabilidad de estos regmenes. El hecho de dar ms oportunidades a la oposicin puede traducirse en mayores posibilidades de conflicto. Este es el gran dilema al que se enfrentan todos los regmenes dictatoriales: en ocasiones se ven obligados a llevar a cabo medidas liberalizadoras de tipo poltico porque la presin social es demasiado fuerte y temen una revuelta popular. Sin embargo, cuando creen que suavizando la represin lograrn una mayor legitimacin social, no suelen considerar que es muy probable que dicha relajacin pueda llegar a volverse en su contra. Cuando, sin embargo, se resisten a liberalizar, cabe la posibilidad de que se produzcan tensiones incontrolables que podran llegar a acabar con las dictaduras.

PRINCIPALES ENFOQUES EN EL ESTUDIO DE LAS TRANSICIONES A LA DEMOCRACIA

Desarrollo econmico, cultura y democracia Lipset, en su obra ya clsica El hombre poltico, afirmaba que las dos caractersticas que ms influyen en la estabilidad de las democracias son el desarrollo econmico y la legitimidad poltica. Este autor sostiene que la

Tema 7 Teoras de la Transicin y la consolidacin d emocrtica

Pgina 89

Teora del Estado

mayora de los pases que no tienen regmenes democrticos, suelen contar tambin con un nivel de desarrollo econmico muy bajo. l pretende demostrar que las democracias requieren mayores niveles de desarrollo econmico, social y cultural, no slo para sobrevivir, sino tambin incluso para implantarse. Segn esto, cuanto ms prspera sea una nacin, tanto mayores son las posibilidades de que mantendr una democracia. Los ndices de desarrollo econmico que emplea Lipset son, entre otros, la riqueza (renta per cpita, nmero de vehculos), la industrializacin (porcentaje de personas dedicadas a la agricultura en comparacin con las empleadas en la industria o en el sector servicios) y la educacin. Para este autor, de los tres factores mencionados, el que mejor explica la diferencia entre los regmenes autoritarios y los democrticos es la educacin. Niveles ms elevados de educacin producen actitudes ms tolerantes y valores ms democrticos en la poblacin. Al final, llega a las siguientes conclusiones: en los pases de su muestra donde hay ms desarrollo econmico (EEUU y Canad), el peso de los partidos comunistas es casi inexistente o insignificante. Cuanto ms rico es el pas, menos extrema es la militancia de su clase trabajadora y, al contrario, cuanto menor es la renta per cpita, mayor descontento existe en los sectores ms desfavorecidos y, por lo tanto, la militancia en partidos extremistas es superior. Finalmente, cuanto mayor es la riqueza del pas, ms equitativa suele ser su distribucin y cuanto ms amplia es la clase media, mayor ser el apoyo que reciban las opciones polticas moderadas. Un cierto nivel de riqueza es tambin necesario para garantizar la existencia de una burocracia profesional y eficiente, al margen de las influencias clientelsticas. Esta teora forma parte de la denominada corriente funcionalista, la cual ha sido atacada frecuentemente por su determinismo. De esta forma, es muy difcil que los pases ricos no sean democrticos y que los pases pobres s lo sean. Tambin puede enmarcarse dentro de las optimistas teoras de la modernizacin y la convergencia, segn las cuales, el desarrollo econmico y social de los pases har que todos ellos acaben adoptando regmenes democrticos. La participacin y el debate de las Poliarquas Robert Dahl comienza por preguntarse sobre las condiciones que favorecen o dificultan la transformacin de un rgimen autoritario en una poliarqua. Al no existir, segn este autor, ningn rgimen realmente democratizado (conforme al ideal democrtico), Dahl acu el trmino poliarqua para referirse a las democracias realmente existentes, que son regmenes relativo, pero no totalmente democrticos, muy representativos a la vez que francamente abiertos al debate pblico. Segn l, las posibilidades de desarrollo de la oposicin en una dictadura no conducen, necesariamente, a la democratizacin.

Tema 7 Teoras de la Transicin y la consolidacin d emocrtica

Pgina 90

Teora del Estado

Para Dahl la democracia se caracteriza porque todos los ciudadanos han de tener oportunidades iguales para formular sus preferencias, manifestarlas pblicamente y recibir por parte del gobierno un trato no discriminatorio. Estas tres condiciones, necesarias aunque no suficientes para el establecimiento de una democracia, han de ir acompaadas de una serie de libertades que deber ser garantizadas por las instituciones polticas. Dahl se pregunta por qu condiciones permiten el desarrollo y la existencia de los sistemas de debate pblico, aspecto fundamental (aunque no nico) de la transicin. Segn Dahl, la clave reside en que tanto las lites del rgimen autoritario como las de la oposicin han de buscar un sistema de garantas mutuas que les proporcione un grado de seguridad y confianza suficientes en las acciones del otro. Es decir, las posibilidades de tolerancia aumentan cuando los grupos no esperan lesionarse seria y recprocamente. Dahl no establece relaciones de causalidad necesaria entre los fenmenos, pero s afirma que la existencia de ciertas magnitudes estructurales (como el nivel de desarrollo socioeconmico, el grado de igualdad social, los valores democrticos de los activistas polticos) pueden coadyuvar al establecimiento de las poliarquas.

La transicin no condicionada (Rustow) Las teoras funcionalistas fueron duramente criticadas por Rustow. Este autor afirma que la literatura funcionalista ha venido confundiendo, de forma sistemtica, los factores que explican la gnesis de las democracias con los que dan cuenta de su funcionamiento, estabilidad y consolidacin. Tambin critica el hecho de que las teoras funcionalistas se hayan preocupado mucho ms de la estabilidad de las democracias que de su gnesis. Por todo ello, a las teoras, como la de Rustow, que se han centrado en el estudio de la gnesis de las democracias se las ha denomi nado genticas. Con ellas, se cambia de pregunta: del por qu duran las democracias al por qu surgen. Rustow propone desplazar el centro de inters hacia la poltica para compensar el protagonismo que hasta ese momento haban tenido los factores econmicos y sociales. En concreto, propone estudiar los conflictos, las alianzas polticas cambiantes y las elecciones especficas que las lites adoptan a lo largo del proceso poltico. Rustow, en realidad, no cree que se necesaria la existencia previa de ningn tipo de factor econmico ni social para que se inicie la transicin hacia la democracia, ni siquiera es necesario disponer de una cultura democrtica previa. De hecho, las circunstancias pueden llegar a convertir en demcratas a quienes no lo eran despus de instaurado el nuevo rgimen. La nica condicin que Rustow sostiene que es imprescindible (necesaria, aunque no suficiente) es la unidad territorial del pas: las fronteras estatales o nacionales no deber ser puestas en cuestin si no se quiere que el proceso de transicin peligre (como ocurri en algunos de los pases del centro y este de Europa). Tambin en el caso espaol los mayores retos que ha tenido que afrontar la democracia han tenido que ver con el sector del nacionalismo vasco,

Tema 7 Teoras de la Transicin y la consolidacin d emocrtica

Pgina 91

Teora del Estado

que defiende el derecho de autodeterminacin y, con ello, la posibilidad de modificar las fronteras estatales. A la hora de estudiar el origen y el establecimiento de una democracia, Rustow distingue entre tres fases consecutivas: la preparatoria, la decisoria y la de consolidacin. Rustow llega a la conclusin de que hay ciertos ingredientes necesarios a lo largo del proceso de democratizacin: la unidad nacional previa, la existencia de un conflicto poltico serio y articulado; la adopcin consciente de las reglas democrticas por parte de las lites; y la habituacin, tanto por parte de las lites como del electorado, a dichas reglas (de forma gradual y progresiva) En cualquier caso, el continuo surgimiento de conflictos y sus intentos de resolucin son connaturales al funcionamiento democrtico. Lo importante es que se establezca un consenso en torno a los mecanismos por los cuales dichos conflictos deber ser resueltos.

Las estrategias polticas y la incertidumbre (Przeworski) En su obra Democracia y mercado, Przeworski intenta dar respuesta es qu condiciones y caminos conducen tanto a la democracia poltica como a la prosperidad material. Segn este autor, que parte de los supuestos de la teora de la eleccin racional, las democracias logran sobrevivir cuando son capaces de suscitar el acatamiento interesado de las principales fuerzas polticas. Para que esto sea factible, la democracia debe ofrecer una oportunidad justa de competencia a todas ellas. El diseo institucional que se establece en las democracias siempre es fruto de un proceso de negociacin. Lo ms importante es constatar si en dichas negociaciones participan algunas fuerzas del rgimen autoritario o si, por el contrario, son slo los aliados en la lucha contra la dictadura los que llevan las riendas del proceso. Si se trata de lo primero, los gobernantes se encontrarn con legados institucionales que pueden llegar a dificultar el proceso de consolidacin democrtica. Uno de los aspectos en los que ms incide este autor es en el hecho de que las transiciones son procesos gobernados por la incertidumbre y que no existe ningn resultado que est determinado de antemano en funcin de cualesquiera caractersticas sociales y econmicas. Los actores protagonistas de los procesos de cambio son los nicos capaces de determinar el resultado mediante sus decisiones y procesos de negociacin. Los resultados de la competencia poltica dependen, sobre todo, de los resultados con los que cuentan los participantes y de las instituciones existentes. Przeworski constata que la democracia es el nico sistema en el que los ciudadanos pueden librarse de los gobernantes sin que se produzca derramamiento de sangre.

Tema 7 Teoras de la Transicin y la consolidacin d emocrtica

Pgina 92

Teora del Estado

Lo importante es tener en cuenta la indeterminacin de los procesos de transicin y el papel crucial que el azar y la fortuna pueden llegar a desempear en ellos.

LA CONSOLIDACIN DE LAS DEMOCRACIAS Una vez aprobadas las reglas del juego bsicas del juego democrtico, comienza una nueva fase en la que se va a poner a prueba la adecuacin de las mismas y la normalizacin de la vida poltica bajo el nuevo rgimen. Esta nueva fase, de consolidacin de la democracia, es mucho ms difcil de definir y acotar. Para algunos autores, la consolidacin se produce tras la primera alternancia pacfica en el poder por medio de la voluntad de los ciudadanos libremente expresada en las urnas. Para otros, la culminacin de esta fase implica otra serie de requisitos ms exigentes. En este sentido podemos distinguir distintos conjuntos de teoras: Estn aquellas teoras que enfatizan el proceso de estructuracin e institucionalizacin del nuevo rgimen. las que inciden en el logro de la supremaca civil. las que hacen depender la consolidacin de la aceptacin de las reglas del juego democrtico por parte de las lites ms relevantes las que sostienen que la superacin de las herencias institucionales autoritarias es determinante para la estabilizacin de la democracia las que se centran en la consolidacin de los procedimientos, actitudes y comportamientos genuinamente democrticos.

Linz y Stepan parten de la idea de consolidacin democrtica. sta ha de constar de al menos tres elementos, sin los cuales, afirman, no se puede hablar de consolidacin: Tiene que haber un Estado que haga respetar los derechos de los ciudadanos y que permita a los ganadores en las elecciones ejercer el monopolio de la violencia legtima. Adems de la existencia de elecciones libres y competitivas, el gobierno ha de tener la capacidad para determinar las polticas sin verse constreido sistemticamente por ciertos poderes en la sombra (como los militares) Los gobernantes han de ejercer su poder de forma democrtica.

La definicin de la consolidacin democrtica que plantean estos autores combina en su seno tres dimensiones: una relativa al comportamiento (cuando ningn grupo poltico importante intenta derrocar al rgimen); otra relacionada con las actitudes (cuando parte de la sociedad piensa que cualquier cambio deseable ha de realizarse por medios democrticos); y, finalmente, otra de tipo

Tema 7 Teoras de la Transicin y la consolidacin d emocrtica

Pgina 93

Teora del Estado

constitucional (cuando los actores se habitan a que los conflictos se resuelvan respetando las normas). En cualquier caso, siempre es posible que una democracia consolidada se quiebre y no hay un nico tipo de democracia consolidada. Segn Linz y Stepan, las condiciones previas para que todo lo anterior pueda darse son las siguientes: Que la sociedad civil pueda desarrollarse libremente Que exista una sociedad poltica en la que los actores compitan para ejercer un control legtimo del Estado Que los actores pblicos estn sometidos al imperio de la ley y que sta proteja los derechos de los ciudadanos. Que haya una burocracia estatal eficaz y capaz de recaudar impuestos. Que se cuente con una sociedad econmica institucionalizada que no est ni totalmente dirigida por el Estado, ni sea totalmente dependiente del mercado. Adems, el Estado tiene que hacer todo lo que est en sus manos para intentar paliar las desigualdades existentes.

Uno de los ms grandes obstculos que Linz y Stepan encuentran para la consecucin de las condiciones anteriores son, en primer lugar, los derivados de los conflictos tnicos en Estados multinacionales. En estos casos, hay que hacer un esfuerzo especial para dotar a todos los ciudadanos de derechos iguales y llevar a cabo polticas de inclusin de las minoras tnicas y culturales. Para ello, sugieren la aplicacin de frmulas no mayoritarias como la representacin proporcional y la descentralizacin administrativa. En cualquier caso, lo cierto es que cuanta mayor diversidad tnica y religiosa exista en un determinado pas, ms complicado ser el proceso de consolidacin democrtica. En segundo lugar, estos autores sealan las dificultades derivadas de las expectativas elevadas de mejora econmica, pues stas han tendido a verse defraudadas en la mayora de los Estados donde se han producido. ODonnell, por su parte, se concentra en aquellos pases de la denominada tercera ola que, habiendo evolucionado desde regmenes autoritarios, se han quedado en una zona gris del proceso de democratizacin. Tienen muchas de las caractersticas de las democracias clsicas, pero les faltan otras muy importantes. El autor propone partir de los atributos bsicos que contempla la definicin de Dahl de poliarqua, a los que l mismo aade los siguientes: Que los polticos elegidos democrticamente no vulneren las reglas del juego una vez obtengan el poder

Tema 7 Teoras de la Transicin y la consolidacin d emocrtica

Pgina 94

Teora del Estado

Que los polticos no estn sometidos a constreimientos profundos por parte de ciertos actores, ni tengan ciertas reas vetadas a su intervencin por otros actores (por ejemplo, las fuerzas armadas) Que se disponga de un territorio nacional cuyos lmites no sean discutidos por la poblacin Que exista la expectativa de que el juego electoral ser limpio y que el resto de las libertades existentes durarn de forma ilimitada en el futuro. Tambin critica que algunos autores se fijen tan slo en cuestiones formales y que den por supuesto que existe un nico equilibrio posible entre las reglas formales y el comportamiento poltico. Para este autor, la rigidez con la que la teora de la consolidacin democrtica se ha aproximado a los nuevos casos le ha impedido ver la gran importancia de cierta institucin informal: el clientelismo, que conlleva patronaje, nepotismo y corrupcin. Esto hace que las fronteras entre lo pblico y lo privado sean un tanto borrosas. En definitiva, la institucionalizacin informal de las poliarquas tiene las siguientes consecuencias negativas: adems de la citada confusin entre las esferas pblica y privada, se produce un rendimiento de cuentas muy eficiente, especialmente en lo que respecta al control que las distintas instituciones pblicas tendran que ejercer entre ellas mismas. Todo ello acaba produciendo democracias delegativas, para diferenciarlas de las representativas. En las primeras, existe una gran diferencia entre las reglas formales y el funcionamiento real de las instituciones. De esta forma, el tipo de poder ejecutivo que solemos encontrar es populista y con tintes autoritarios. Una vez que el presidente accede al poder, es muy probable que lo ejerza al margen de las prioridades de la ciudadana y que haga lo posible para esquivar los mecanismos de control democrtico.

Tema 7 Teoras de la Transicin y la consolidacin d emocrtica

Pgina 95