ANALISIS

Ampliacin del horizonte estratgico y reforma militar en Amrica Latina

Romn D. Ortz 1

Las concepciones estratgicas se hacen visibles en ciertas operaciones militares, episodios blicos significativos donde se revela una forma de entender la seguridad. En enero de 1995, el enfrentamiento entre las fuerzas armadas de Per y Ecuador en la Cordillera del Cndor puso de manifiesto que en Amrica Latina segua viva una cierta visin del poder armado que haca verosmil el recurso a la fuerza en el contexto de un contencioso territorial de alcance menor entre dos estados 2. Pero paralelamente, desde otros puntos del continente se perfilaba una forma distinta de entender la seguridad. En aquellas mismas fechas, la contribucin de Argentina a las misiones de la ONU haba alcanzado su punto culminante con ms de 1.400 soldados desplegados en media docena de operaciones de mantenimiento de la paz dispersos por todo el globo3. A la entrada del nuevo siglo, estas dos visiones de la seguridad continan vigentes en Amrica Latina, colocando a las fuerzas armadas de la regin ante el dilema de asumir dos haces de misiones radicalmente distintas, cuando no sencillamente contradictorias. A un lado, se mantiene un planteamiento clsico de la defensa del estado entendida esencialmente como proteccin de su soberana y sus intereses territoriales. Al otro, est emergiendo una perspectiva que se apoya en el estrechamiento de la cooperacin regional para impulsar una respuesta a las nuevas amenazas a la estabilidad continental y un aumento de la influencia latinoamericana en el escenario internacional. La tensin entre ambas visiones, la vieja y la nueva, explican las ambivalencias y con-

tradicciones que lastran los planes de modernizacin de las fuerzas armadas de la regin. Son, en cualquier caso, problemas difcilmente evitables en un escenario de seguridad que se encuentra en plena transicin. 1. Conceptos La evolucin estratgica de Amrica Latina est asociada a una transformacin en los planteamientos intelectuales que han determinado el comportamiento militar de los gobiernos del continente. Este cambio en las ideas sobre las que las elites latinoamericanas han construido su visin de la defensa puede entenderse como una ampliacin de su horizonte estratgico. Este trmino puede ser definido como el universo perceptivo integrado por el conjunto de actores, acontecimientos y factores que es tomado en consideracin por una cierta comunidad poltica a la hora de comprender la propia posicin estratgica y disear una poltica de seguridad acorde con ella. Es decir, se refiere a toda la gama de cuestiones que las cpulas estatales tienen en cuenta, de forma consciente o inconsciente, en el proceso de toma de decisiones en materia de defensa. Desde luego, la probabilidad de que un determinado fenmeno entre a formar parte de los clculos que conducen a la elaboracin de la poltico de seguridad depende de dos criterios bsicos. Para empezar, de la capacidad del actor o hecho en cuestin para provocar un impacto significativo en el escenario estratgico. Adems, de la sensibilidad de las elites gubernamentales del estado potencialmente afectado frente a las mutaciones en su posicin estratgica. 3

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Dentro de este contexto, el dibujo del horizonte estratgico obedece a dos coordenadas bsicas. Por un lado, un componente especial que conduce a un estado a percibir como significativos para su seguridad nicamente aquellos hechos sucedidos dentro de una cierta rea geogrfica por la que se considera concernido. Por otra parte, una vertiente funcional que lleva a considerar esenciales en trminos de seguridad a ciertas categoras de acontecimientos mientras que juzga a otras irrelevantes. As, por ejemplo, un gobierno es posible que considere decisivo para el mantenimiento de su soberana la evolucin de ciertos aspectos de la economa internacional mientras puede juzgar como indiferente el comportamiento de sus vecinos en materia de ecologa. Lo fundamental a la hora de valorar el horizonte estratgico de uno o varios estados es que su alcance y forma dependen del modo en que los distintos componentes del entorno son percibidos y no de la importancia objetiva de estos 4. Es decir, no importa cual sea el impacto real de un determinado acontecimiento o la influencia prctica de un actor. Lo verdaderamente significativo es la forma en que son percibidos por las lites responsables de la toma de decisiones. A partir de estos conceptos, es posible valorar con ms precisin el salto que se est produciendo en los planteamientos estratgicos de buena parte de las repblicas latinoamericanas.

tinoamericanas, continuaron vigentes durante el siglo XIX y buena parte del XX hasta llegar a ser determinantes en la definicin de la agenda de seguridad del continente en la Guerra Fra. La primaca total concedida por los gobiernos latinoamericanos a la proteccin de la integridad y la independencia estatal se reflej en sus planteamientos estratgicos. Las polticas de defensa se elaboraron a partir de un principio de seguridad absoluta que confiaba nicamente en los recursos del propio estado a la hora de defender los objetivos nacionales y consideraba el poder militar como un instrumento esencial para defender dichos intereses. Dentro de este esquema, no haba espacio para mecanismos de seguridad colectiva donde las repblicas actuasen de forma coordinada frente a las posibles amenazas a la estabilidad comn5. A partir de estas ideas, las estructuras defensivas se disearon con la vista puesta en tres hiptesis de conflicto donde las elites gubernamentales perciban que estaba en juego la integridad territorial y la soberana de sus respectivas repblicas. Por un lado, las crisis por la delimitacin de fronteras. Por otro, las tensiones por la conquista de hegemonas regionales. Finalmente, las amenazas de intervencin de potencias extranjeras. Los estados latinoamericanos slo percibieron el continente como un espacio estratgico a travs de estos tres supuestos. De este modo, la regin fue contemplada como un espacio de conflicto donde las repblicas tenan pocos motivos para cooperar y muchos para enfrentarse. Por consiguiente, las alianzas ms slidas y operativas se estructuraron de acuerdo a las rivalidades regionales y no como mecanismos de largo plazo para gestionar la estabilidad de un espacio estratgico compartido. Estos planteamientos se completaron con una fuerte resistencia de las capitales latinoamericanas a participar en intervenciones ms all de sus fronteras inmediatas 6. La fuerza militar o la amenaza de su uso podan ser esgrimidas como forma de defender los intereses nacionales, pero siempre en la periferia ms prxima del estado. Un territorio donde las amenazas se perciban como suficientemente graves para merecer una respuesta armada.

2. Paradigma de la soberana territorial Desde su independencia, el horizonte estratgico de las entidades polticas de la regin se construy sobre una preocupacin dominante por la proteccin de los intereses territoriales y la autonoma poltica de los distintos estados-nacin. En buena medida, estos planteamientos nacieron como un reflejo de la debilidad de los estados surgidos tras conseguir su independencia de la corona espaola. Se trataba de reafirmar una soberana territorial y poltica que se perciban como muy frgiles y, en consecuencia, sometidas a permanente discusin. En cualquier caso, estas prioridades estratgicas demostraron una extraordinaria resistencia al cambio. Con independencia de la creciente consolidacin de las repblicas la4

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De este modo, se puede afirmar que el horizonte estratgico de las repblicas latinoamericanas se construy tradicionalmente sobre una esfera geogrfica muy limitada y a partir de conflictos en los que se perciba que la soberana poltica o territorial estaba en juego.

sando por encima de los lmites polticos que separan a unos estados de otros. 3.2 Globalizacin Un segundo factor que ha contribuido a ampliar las fronteras estratgicas de Amrica Latina ha sido la creciente globalizacin poltica, econmica y social. Este proceso se ha construido sobre la base de una serie de respuestas polticoideolgicas dadas por diversos actores internacionales a las demandas generadas por el acelerado desarrollo tecnolgico. El resultado de esta tendencia se ha concretado en la apertura de mercados, la aceptacin del derecho de injerencia en los asuntos internos de los estados o el nfasis en la cooperacin internacional sobre una amplia gama de asuntos. En este contexto, las repblicas latinoamericanas han anclado su progreso econmico y su consolidacin institucional en vnculos internacionales; pero, al mismo tiempo, se han hecho ms sensibles al impacto de riesgos e inestabilidades provenientes de fuera de sus fronteras. Esta creciente dependencia del escenario global ha empujado a los gobiernos de la regin a incrementar su vigilancia sobre el entorno internacional y ha agudizado su necesidad de disponer de capacidad para proyectar influencia en el exterior. Algunos datos resultan particularmente significativos a la hora de evaluar la creciente insercin de los estados latinoamericanos en el escenario global tanto en trminos econmicos como polticos. Las exportaciones como porcentaje del Producto Interior Bruto del conjunto de los siete principales estados suramericanos -Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Per y Venezuela- pasaron de ser menos de un 9,6 en 1989 a sumar un 12,4 en 19987. Al mismo tiempo, para 1998, este mismo grupo de pases contribua a las operaciones de la ONU con ms de dos mil soldados y policas. Una cifra particularmente significativa si se tiene en cuenta que, para entonces, Argentina haba reducido su aportacin a las misiones de paz a apenas seiscientos hombres y el resto de los pacificadores latinoamericanos pertenecan a otras repblicas. En particular, los estados latinoamericanos han incrementado la densidad de los vnculos con los 5

3. Ampliacin del horizonte estratgico Sin embargo, tras el final de la Guerra Fra, varios factores han erosionado los lmites del espacio a partir del cual las repblicas latinoamericanas perciban su seguridad. En consecuencia, se ha producido una paulatina ampliacin del horizonte estratgico de los pases de la regin. 3.1 Tecnologa El primer motor de estos cambios ha sido, sin duda, la tecnologa. Las contnuas innovaciones tcnicas han contribuido a transformar a las repblicas latinoamericanas en un espacio estratgico interdependiente vinculado cada vez ms estrechamente al resto del globo. A lo largo de las ltimas dcadas, la generalizacin del transporte areo, las telecomunicaciones y las tecnologas de la informacin han alterado sustancialmente esta percepcin. En su lugar, est emergiendo la imagen de un espacio donde la inestabilidad se transmite con la misma facilidad que demuestran los narcticos para atravesar fronteras o las crisis financieras para generar ondas de recesin continentales. Al mismo tiempo, la tecnologa ha amplificado el potencial de los actores individuales para influir sobre el escenario regional. Esto es bien visible en el caso de los estados. Sus capacidades se han multiplicado en mbitos como la recoleccin de informacin, las comunicaciones o el armamento. Pero, adems, los avances tcnicos han incrementado sustancialmente las capacidades a disposicin de los grupos no gubernamentales. A modo de ejemplo, basta con recordar la difusin de cierto tipo de recursos militares que ha proporcionado a las organizaciones de corte terrorista un demoledor potencial de destruccin. Como consecuencia de todas estas tendencias, se ha multiplicado el nmero de actores capaces de influir sobre la estabilidad del continente pa-

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vecinos pertenecientes a la misma rea geopoltica. La resurreccin de las iniciativas de integracin regional -en particular, con el nacimiento del MERCOSUR- son una seal inequvoca de la solidez creciente que estn adquiriendo los lazos entre las repblicas del continente. Dentro de este contexto, los flujos de comercio e inversin interregional se han disparado y han soldado las economas de la regin. De hecho, el comercio interamericano de los siete pases antes citado se multiplic por 3,6 en el perodo 1989-1998 y pas a representar un 14,2 por 100 del total de sus exportaciones hasta alcanzar un 30,5 por 100. Al mismo tiempo, las principales capitales de la regin han otorgado la mxima prioridad al mantenimiento de la estabilidad poltica de su entorno regional y han comenzado a desarrollar estrategias para alcanzar este objetivo. Este planteamiento estuvo detrs del activo papel asumido por Buenos Aires, Brasilia y Santiago, en coordinacin con Washington, para impulsar la distensin entre Per y Ecuador. El mismo inters por atajar posibles focos de inestabilidad se puso de manifiesto en 1996, cuando Argentina, Brasil y Uruguay optaron por intervenir en los asuntos internos de Paraguay apoyando al presidente civil Juan Carlos Wasmosy frente a la intentona golpista del general Lino Cesar Oviedo. En este sentido, los crecientes esfuerzos realizados por los estados latinoamericanos para estabilizar su entorno estratgico ms prximo son un reconocimiento implcito de que su suerte poltica y econmica est estrechamente vinculada a la de sus vecinos. Las realidades polticas y econmicas de los estados del continente estn conectadas hasta el punto de que resulta difcil que un estado pueda escapar del contagio de una crisis contigua a sus fronteras. Adems, desde otras parte del globo, se contempla Amrica Latina como un conjunto geopoltico nico. En consecuencia, un incremento de la inestabilidad en una de sus esquinas tiende a ser interpretada como un fenmeno continental que anima a diplomticos e inversores a tomar decisiones perjudiciales para el desarrollo econmico y el prestigio poltico de toda la regin. En estas condiciones, para las capitales latinoamericanas, la nica alternativa es intervenir para atajar los torbellinos que surgen en las proximidades de sus fronteras antes de que les alcancen sus efectos. 6

3.3 Democratizacin El tercer motor detrs de la ampliacin del horizonte estratgico latinoamericano es el proceso de democratizacin que ha sufrido la regin durante los aos 80 y principios de los 90. La instauracin de gobiernos representativos en todo el continente ha llevado a la apertura de canales institucionales que permiten a una diversidad de sectores polticos y sociales influir sobre la formulacin de las polticas exterior y de seguridad. Tradicionalmente, slo ciertas oligarquas poltico-econmicas, cuerpos administrativos especializados como el diplomtico y la cpula de las fuerzas armadas gozaron de un peso real a la hora de determinar los objetivos exteriores del estado y las polticas que deban ser aplicadas para alcanzarlos. Bajo los nuevos sistemas democrticos este crculo se ha ampliado sustancialmente. Desde luego, las lites polticas, financieras y militares continan siendo actores decisivos en la formulacin de las estrategias nacionales. Pero, adems, el margen de maniobra del ejecutivo ahora est condicionado por la influencia de un parlamento pluralista, una prensa libre y una opinin pblica cada vez ms organizada. Bajo tales condiciones, las percepciones y preferencias de estos sectores han comenzado a ser tomadas en cuenta a la hora de ingeniar polticas en el campo de las relaciones exteriores y la defensa. Este ha sido el caso, por ejemplo, cuando la voluntad manifestada por ciertos gobiernos de participar en operaciones de las Naciones Unidas se ha visto condicionada por el rechazo pblico a cualquier intervencin en la que las fuerzas destacadas pudiesen sufrir bajas 8. Pero adems, estos arquitectos de la poltica de seguridad de la democracia han cobrado suficiente fuerza como para ser capaces, por s mismos, de introducir nuevos temas en la agenda internacional del estado. De hecho, el peso de las preocupaciones humanitarias como motivacin principal a la hora de decidir la participacin en ciertas misiones de paz es una buena muestra del tipo de cuestiones que se han colocado en el centro del debate pblico sobre la defensa. De este modo, la tecnologa, la globalizacin y la democracia se han combinado para ampliar

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sustancialmente el horizonte estratgico de las repblicas latinoamericanas en varios sentidos. Por un lado, se ha expandido el espacio geogrfico que las repblicas latinoamericanas perciben como sustancial para su seguridad. Paralelamente, han incrementado el nmero y la diversidad de actores con los que los gobiernos de la regin deben contar a la hora de realizar sus clculos estratgicos. Finalmente, se ha multiplicado el nmero de temas que son percibidos como relevantes en trminos de seguridad y defensa.

del modelo militar germano sobre el ejrcito argentino o la influencia de la Royal Navy sobre la Armada chilena9. Pero siempre hubo una intensa preocupacin por conservar la mxima autonoma militar posible y una fuerte resistencia a delegar decisiones sobre el uso de la fuerza o la conduccin de operaciones blicas en una autoridad distinta de la nacional. Un segundo rasgo de los aparatos militares tradicionales de Amrica Latina fue su concepcin de ejrcitos de masas o, dicho de otra forma, el nfasis puesto por los planificadores militares de la regin sobre la necesidad de disponer de capacidad para movilizar a un volumen notable de la poblacin nacional. Este planteamiento estaba animado por razones polticas y estratgicas de igual peso. Por una parte, participar en la defensa nacional se interpretaba como parte ineludible de los deberes y derechos que conformaban la ciudadana 10. En trminos estratgicos, disponer de unos efectivos numerosos pareca necesario si se tena que operar en las enormes extensiones del continente . Por otra parte, las perspectivas de que cualquier enfrentamiento blico se prolongase en una guerra de desgaste hacia recomendable contar con una masa de poblacin con adiestramiento militar que sirviese como fuerza de reserva. En estas circunstancias, la opcin por la conscripcin resultaba ineludible. Pero desde luego, esto no quiere decir que el principio del servicio militar universal fuese aplicado de forma estricta. De hecho, su puesta en prctica se vio erosionada por dos factores. Para empezar, debido a la ausencia de fondos para el encuadramiento de todos aquellos que alcanzaban la edad militar. Pero, adems, a causa de una serie de prcticas discriminatorias que, de hecho, eximan del cumplimiento de su compromiso castrense a buena parte de los jvenes de clases medias y altas, convirtiendo el servicio militar en una carga soportada bsicamente por los sectores populares. El tercer rasgo del modelo militar latinoamericano fue una incorporacin muy desequilibrada de tecnologa a sus estructuras operativas. Tradicionalmente, los ejrcitos de la regin contaron con piezas de equipo que estaban entre las ms sofisticadas disponibles en cada momento histrico11. Pero estas espectaculares adquisiciones 7

4. Transformacin de los aparatos militares Esta ampliacin del horizonte estratgico de Amrica Latina anuncia una transformacin radical de los aparatos militares de la regin. El diseo clsico de las fuerzas armadas latinoamericanas estuvo vinculado a la percepcin restringida que muchos estados mantuvieron de sus intereses exteriores. En esta concepcin, la absoluta prioridad concedida a la defensa de los objetivos territoriales y la autonoma poltica de las repblicas at los cometidos exteriores de los militares al entorno geogrfico inmediato de sus respectivas repblicas. Sobre este espacio, las amenazas exteriores eran simtricas a las capacidades de los ejrcitos de la regin en la medida en que estaban encarnadas por otros aparatos blicos vecinos con caractersticas semejantes. En consecuencia, las fuerzas armadas deban hacer frente a una gama de misiones restringida, centrada en el desarrollo de operaciones de corte convencional en un enfrentamiento blico de media o alta intensidad. 4.1 Rasgos tradicionales de los aparatos militares Bajo este escenario, el modelo militar construido mantuvo sus rasgos esenciales vigentes hasta el final de la Guerra Fra. Para empezar, se tendi a desarrollar fuerzas armadas absolutamente nacionalizadas. Es decir, se busc crear aparatos blicos que conservasen su independencia de actuacin de cualquier alianza o asociacin internacional. Esto no quiere decir, desde luego, que los ejrcitos de la regin se mantuviesen al margen de influencias exteriores. Es bien conocido, para slo citar dos ejemplos, el peso

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no deben generar una idea engaosa sobre el nivel tcnico que alcanzaron en cada perodo los ejrcitos del continente. Salvo algunas excepciones, las fuerzas armadas de la regin se enfrentaron a notables problemas para incorporar nuevas tecnologas dentro de sus procedimientos operativos. Junto a las resistencias existentes en las burocracias militares a las innovaciones, al menos otros dos factores fueron determinantes para explicar este rezago tcnico. Por un lado, el volumen de los efectivos de los ejrcitos hizo extraordinariamente costoso conseguir una elevacin general del nivel tecnolgico de todo el aparato defensivo. Al mismo tiempo, el escaso nivel de cualificacin de la tropa y los mandos inferiores, mayoritariamente reclutados por el sistema de conscripcin, puso un techo al nivel tcnico que se poda alcanzar en el conjunto de las fuerzas armadas. Como consecuencia de estos factores, los programas de modernizacin tuvieron un alcance puntual y las compras de material sofisticado no fueron capaces de elevar el nivel tecnolgico del conjunto de los ejrcitos. Las fuerzas armadas latinoamericanas se configuraron como estructuras militares descompensadas donde algunos sistemas de armas modernos se incrustaban en entornos de un nivel tecnolgico muy inferior, con graves deficiencias en multiplicadores de fuerza claves como la logstica, la movilidad, las comunicaciones, la inteligencia, etc. La ampliacin del espacio de intereses de seguridad conduce a cambios sustanciales en las misiones de las fuerzas armadas del continente y necesariamente impone una redefinicin de sus rasgos bsicos. Junto a la defensa de la autonoma poltica y la integridad territorial de las repblicas, cada vez menos amenazadas por medios militares convencionales, los gobiernos de Amrica Latina han comenzado a reclamar de sus fuerzas armadas el cumplimiento de cometidos que se corresponden con un nuevo haz de intereses estatales. Este conjunto de prioridades incluye desde el incremento de la presencia en la escena mundial a travs de la participacin en iniciativas de paz internacionales hasta la contribucin al mantenimiento de la estabilidad continental o la proteccin de las fronteras contra nuevas amenazas, como el narcotrfico. La esfera geogrfi8

ca sobre la que se tienen que desarrollar estas tareas se ha ampliado enormemente empujando buena parte de las actividades militares lejos del territorio nacional. La extensin del potencial teatro de operaciones ha venido acompaada de una diversificacin de los riesgos que deben ser enfrentados en el curso de las nuevas tareas militares. Ya no se trata exclusivamente de la posibilidad de enfrentarse a aparatos militares simtricos, sino tambin de la necesidad de responder a una amplia gama de amenazas de bajo nivel generadas tanto por actores estatales como no estatales. En consecuencia, los ejrcitos del continente tienen que ser capaces de desarrollar operaciones muy diversas que abarcan desde acciones de combate convencional, pasando por misiones de pacificacin, hasta tareas de interposicin para desactivar conflictos civiles. En consecuencia, se puede decir que la ampliacin del horizonte estratgico coloca a las fuerzas armadas latinoamericanas ante el reto de operar en escenarios distantes, contrarrestar un haz de amenazas muy diversas y desarrollar una amplia gama de misiones diferenciadas. Bajo estas premisas, una modificacin radical del perfil de las fuerzas armadas del continente parece inevitable. De hecho, las reformas militares iniciadas por las repblicas latinoamericanas parecen apuntar hacia cambios en los rasgos que definieron tradicionalmente los aparatos defensivos del continente. En este sentido, es probable que las fuerzas armadas de la regin abandonen su modelo de nacionalizacin absoluta y tiendan a internacionalizarse a un ritmo creciente. En parte, este proceso est impulsado por la propia naturaleza de las misiones que deben desempear en el nuevo contexto estratgico. La participacin en misiones de paz de las Naciones Unidas implica la colocacin de efectivos de los ejrcitos latinoamericanos bajo un mando multinacional. En cualquier caso, la tendencia hacia la internacionalizacin puede alcanzar mayor densidad en el mbito continental. De hecho, el fortalecimiento de los vnculos comerciales y el incremento de la coordinacin poltica dentro de la regin crean condiciones favorables para el establecimiento de lazos en el campo de la defensa. Los procesos de integracin generan una masa de intereses comunes que tienden a demandar el establecimiento de herramientas militares colec-

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tivas con el fin de respaldarlos. Esta posibilidad es evidente dentro de la construccin de MERCOSUR, el espacio donde ms se ha profundizado en la concertacin de actividades econmicas y acciones exteriores 12. Adems, existen razones adicionales para que el conjunto de las repblicas latinoamericanas estreche su cooperacin defensiva. En buena medida, la posibilidad de que estos pases incrementen su influencia exterior con la participacin en operaciones de paz depende de que sus contribuciones militares se hagan de forma concertada. La presencia exterior de Argentina o Brasil ha crecido con sus aportaciones a las misiones de la ONU. Pero el peso de la participacin latinoamericana se multiplicar en la medida en que la decisin de enviar fuerzas a un escenario de crisis se haga de forma coordinada entre varios gobiernos. Por otra parte, todos los estados del continente comparten amenazas a las que solamente es posible dar una respuesta eficaz de forma colectiva. Tal es el caso, por ejemplo, de actividades como el trfico de armas o narcticos. Estos riesgos comunes funcionarn como un poderoso estmulo para consolidar mecanismos de colaboracin entre las distintas fuerzas armadas y de seguridad. Finalmente, sean cuales sean las misiones que se deban desempear, tendrn que cumplirse con unos recursos limitados a causa de los constreimientos financieros que encorsetan el gusto en defensa. En este escenario de austeridad, la cooperacin entre los ejrcitos latinoamericanos abre la posibilidad de reunir recursos para realizar misiones conjuntas que, de otra forma, resultaran imposibles de acometer por un estado de forma individual. La puesta en comn de los recursos de transporte areo por parte de varios pases de la regin para prestar apoyo a misiones humanitarias o de paz es un buen ejemplo del tipo de acuerdos limitados hacia los que se podra avanzar a medio plazo. Un segundo cambio decisivo que parece gestarse en el modelo militar latinoamericano es el abandono del concepto de ejrcito de masas y la marcada tendencia hacia la reduccin y la profesionalizacin de las fuerzas armadas. En 1985, los ejrcitos de Amrica Latina sumaban 1.815.000 hombres en armas. Doce aos despus, en 1997, haban pasado a reunir solamen-

te 1.362.00013. Esta reduccin de efectivos, prxima al 25 por 100, ha sido consecuencia de dos factores. Para empezar, en los ltimos aos, las repblicas latinoamericanas han visto cmo las amenazas suscitadas por los estados vecinos contra su integridad territorial y soberana poltica se han reducido notablemente14. En consecuencia, los grandes ejrcitos de masas destinados a la defensa territorial han perdido buena parte de su sentido. Por otra parte, el nfasis puesto por los gobiernos de la regin en la reduccin de los desequilibrios en las cuentas pblicas ha impuesto severas restricciones sobre el gasto militar que, para el conjunto de Amrica Latina, baj de representar el 3,2 por 100 de Producto Interior Bruto en 1985 a ser tan slo el 2 por 100 en 199715. La reduccin de efectivos ha sido acompaada por un impulso a la profesionalizacin de los ejrcitos latinoamericanos. La disminucin del tamao de los aparatos militares de la regin ha hecho ms fcil iniciar procesos para profesionalizarlos sin que el presupuesto militar se dispare como consecuencia de tener que recurrir a personal contratado. Pases como Argentina y Uruguay han establecido ejrcitos formados en su totalidad por voluntarios. Otros, es el caso de Chile, mantienen la conscripcin, pero han anunciado su intencin de multiplicar el porcentaje de soldados profesionales en sus fuerzas armadas. Desde luego, existen razones estrictamente nacionales detrs de estas decisiones. Pero, adems, la tendencia hacia la profesionalizacin tambin responde a factores que afectan, de un modo u otro, a todo el continente. Para empezar, la desigualdad con que tradicionalmente se ha aplicado el servicio militar obligatorio ha restado legitimidad a este sistema de reclutamiento hasta el punto de que se ha hecho difcil justificarlo frente a las crticas de sectores polticos opuestos al mismo. Adems, buena parte de los nuevos cometidos de los ejrcitos latinoamericanos implican el cumplimiento de misiones lejos del territorio nacional con un riesgo, ms o menos elevado, de que se produzcan bajas. La opinin pblica tiende a rechazar el empleo de soldados de recluta obligatoria en este tipo de operaciones. En consecuencia, los gobiernos ven la profesionalizacin como una opcin atractiva para eliminar ciertas cortapisas polticas que limi9

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tan su capacidad para emplear sus fuerzas armadas en misiones exteriores. Por otra parte, la creciente complejidad de las operaciones militares exige una notable cualificacin del personal militar. En este contexto, el empleo de soldados profesionales parece la solucin ptima debido a que normalmente alcanzan un nivel de adiestramiento superior al de sus equivalentes de reclutamiento obligatorio. Los ejrcitos del continente tambin estn cambiando el modo en que integran la tecnologa en sus operaciones. Los grandes programas de adquisicin de armamentos de alta tecnologa se estn extinguiendo. Desde luego, esta tendencia est impulsada por unos recortes en los presupuestos de defensa que han reducido la capacidad de compra de las fuerzas armadas latinoamericanas. Pero, adems, la racionalidad estratgica que alimentaba este tipo de adquisiciones est desapareciendo. Tradicionalmente, la compra de las versiones ms avanzadas de cazabombarderos, carros de combate o buques de guerra estaba dirigidas a reforzar el prestigio de su poseedor y proporcionar ciertas ventajas sobre los ejrcitos vecinos equipados con sistemas de la misma clase. En la actualidad, los gobiernos latinoamericanos ya no buscan agigantar su imagen sobre la base de incrementar su poder militar y cada vez rivalizan menos con sus vecinos por el tamao de sus respectivos arsenales. En este contexto, se ha iniciado un cambio en los programas de modernizacin militar de acuerdo con tres criterios. Para empezar, se tiende a abandonar los programas de modernizacin puntual centrados en la compra de equipos de ltima generacin. Por el contrario, se busca mejorar el nivel tecnolgico del conjunto de las fuerzas con adquisiciones de material de tecnologa media que puede ser insertado de forma coherente en los procedimientos operativos de las estructuras militares 16. Adems, las compras se asocian a las misiones ms probables, como las operaciones de mantenimiento de la paz o el control del espacio areo y martimo17. Finalmente, la inversin en defensa ha comenzado a prestar ms atencin a los multiplicadores de fuerza18. El objetivo es conseguir mejoras en inteligencia, logstica, movilidad y otros elementos de apoyo, menos visibles que los sistemas de armas, pero absolutamente imprescindibles cuando se trata de desarrollar operaciones en la prctica. 10

Estas tendencias de cambio no van a afectar por igual a todas las fuerzas armadas de la regin. Ni la integracin regional, ni la reduccin y profesionalizacin de los efectivos o la racionalizacin de los programas de adquisiciones sern puestos en prctica con idntica intensidad por todos los estados mayores latinoamericanos. Las condiciones particulares de cada repblica jugarn un papel sustancial a la hora de determinar la evolucin de sus fuerzas armadas. El ritmo de cambio ser ms acelerado en unos casos que en otros. Probablemente, algunos pases recurrirn a soluciones ad hoc como respuesta a sus condiciones polticas y necesidades estratgicas. Otros preferirn mantener ciertos rasgos del antiguo modelo militar, por ejemplo, restringiendo su participacin en los mecanismos de integracin regional o realizando compras limitadas de armas de alta tecnologa. En cualquier caso, pese a la naturaleza larga, compleja y desigual de esta transicin, su ruta parece trazada y, en mayor o menor medida, algunas capitales ya estn inmersas en ella. Los cambios en el horizonte estratgico de Amrica Latina obligan a una adaptacin radical de las fuerzas armadas del continente. El ritmo y la ambicin con que se lleven a cabo estas reformas determinarn si las repblicas del continente dispondrn en el futuro de instrumentos militares capaces de responder a las demandas planteadas por el nuevo entorno internacional. Notas
1. Romn D. Ortz es investigador para el rea de Seguridad en Amrica Latina del Instituto Ortega y Gasset y del Instituto General Gutirrez Mellado (Espaa). 2. Ms detalles sobre el choque entre Ecuador y Per se pueden encontrar en lo que respecta a la dimensin diplomtica del conflicto en Antonio Remiro y Luis Ignacio Snchez, Ecuador-Per: el conflicto ms largo, Meridiano CERI, Nm. 2, Centro Espaol de Relaciones Internacionales, Madrid, mayo 1995, pg. 10 y ss., y los aspectos militares en David Spencer, Peru-Ecuador 1995: the evolution of military tactics from the conflict of 1981, Small wars and insurgencies, Vol. 9, Nm. 3, Frank Cass, Londres, invierno 1998, pg. 129 y ss. 3. Esta cifra se mantuvo relativamente constante entre 1991 y 1995, como se seala en Repblica Argentina, Libro Blanco de la Defensa Nacional, Ministerio de Defensa, Buenos Aires, 1999, pg. 760.

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4. La importancia de la esfera perceptiva y su relevancia en la toma de decisiones sobre poltica exterior y de seguridad est excelentemente analizada en el trabajo clsico de Robert Jarvis, Perception and misperception in International Politics, Princeton University Press, Princeton, 1976; especialmente interesante es el anlisis de la relevancia de la percepcin en la toma de decisiones en pg. 13 y ss. 5. Desde luego, se realizaron algunos intentos significativos de construir mecanismos de seguridad colectiva a escala continental; pero o bien tuvieron una vida efmera o una eficacia limitada. En el siglo XIX, los casos ms significativos fueron los intentos fracasados de construir alianzas panamericanas en los dos congresos de Lima, como refleja el trabajo de Robert N. By reason or force. Chile and the balancing of power in South America, 1830-1905, University of California Press, Berkeley, 1965, pg. 77 y ss., as como en 92 y ss. Por lo que respecta a este siglo, el esfuerzo integrador ms importante fue impulsado por Washington con el objetivo de construir un sistema de defensa interamericano en los primeros aos de la Guerra Fra. Esta iniciativa est descrita en John Child, Unequal alliance: the Inter-American Military System, 1938-1978, Westview Press, Boulder, 1980. Resultan reveladoras de los problemas a que se enfrent el proyecto las discrepancias entre las posiciones estadounidenses y latinoamericanas en la conferencia de Ro de 1947, en pg. 95. 6. Desde luego, hubo algunas excepciones a esta resistencia a operar lejos del territorio nacional. Sirva como ejemplo la intervencin de Brasil en las dos guerras mundiales, cuyos aspectos navales, los ms relevantes, estn descritos en detalle por Robert L. Scheina, Iberoamrica. Una historia naval 1810-1987, Editorial San Martn. Madrid, 1987, pg. 116 y ss. y pg. 181 y ss. 7. Estos y el resto de los datos econmicos han sido elaborados a partir de las bases de datos del Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Integracin y Programas Regionales, Unidad de Estadstica y Anlisis Cuantitativo, www.iadb.org 8. De hecho, como se seala en Marcos Mendiburu Argentinas participation in Peacekeeping Operations and its impact on its Armed Forces, 1998 Convencin LASA, mimeo, septiembre 1998, la decisin de Argentina de desempear un modesto papel en episodios como la guerra del Golfo o la intervencin internacional en Hait se enfrent a una sustancial oposicin interna ante el temor de que las fuerzas de Buenos Aires sufriesen bajas. 9. La influencia germana sobre el Ejrcito de Tierra argentino est extensamente tratado en el trabajo clsico de Alain Rouquie, Poder militar y sociedad politica en la Argentina. Emece Editores, Buenos

Aires, 1981, pg. 89 y ss. Por lo que se refiere a la influencia britnica sobre la Armada de Chile, se puede encontrar un comentario interesante junto a otra informacin sobre la influencia exterior en otras marinas latinoamericanas en el trabajo ya citado de Robert L. Scheina, Iberoamrica. Una historia naval..., pg. 157 y ss. 10. El caso de Argentina es particularmente significativo de la lgica detrs de la decisin de imponer el servicio militar obligatorio. Las motivaciones de esta decisin estn excelentemente analizadas en Alain Rouquie, Poder militar y sociedad poltica... pg. 80 y ss. Tambin resulta ilustrativo de los planteamientos del gobierno de Buenos Aires a la hora de poner en marcha la conscripcin los debates parlamentarios sobre la materia recogidos en R. Rodriguez Molas, Debate nacional. El servicio militar obligatorio. Centro Editor de Amrica Latina, Buenos Aires, 1983. pg. 34 y ss. 11. Un episodio significativo de compra de armamento de alta tecnologa fue la llamada Carrera de Los Acorazados en la que Argentina, Brasil y Chile realizaron una serie de adquisiciones de grandes buques de guerra que, sin embargo, plantearon problemas insolubles de mantenimiento a sus respectivas flotas. Una narracin de esta competicin militar en Robert L. Scheina, Iberoamrica. Una historia naval... pg. 107 y ss.; detalles tcnicos de los buques adquiridos y su historial en Ricardo Burzaco, Acorazados y cruceros de la Armada Argentina 1881-1982, Eugenio B. Ediciones, Buenos Aires, 1997, pg. 93 y ss. Mucho ms reciente en el tiempo, la mecnica que impuls la compra de modernos cazabombarderos F-16 por Venezuela en los aos 80 es excelentemente analizada en Alberto Mller Rolas, Equipamiento Militar, poltica de defensa y poltica exterior: el caso venezolano en Rigoberto Cruz Johnson y Augusto Varas Fernndez (Ed.), Percepciones de amenaza y polticas de defensa en Amrica Latina, FLACSO-CEEA, Santiago, 1993, pg.3 17 y ss. 12. Existen ya algunos inicios de cooperacin defensiva entre los pases del Cono Sur, aunque son todava muy limitados y siempre sobre bases bilaterales. Estos avances se han sustentado en el establecimiento de algunos organismos destinados a estimular la cooperacin y en la realizacin de ejercicios conjuntos. Una resea de los mecanismos de colaboracin Argentina-Brasil y Argentina-Chile se pueden encontrar en Repblica Argentina, Libro Blanco de la Defensa Nacional... pg. 7-57 y 7-58, as como en Repblica de Chile, Libro de la Defensa Nacional de Chile, Ministerio de Defensa National de Chile, Santiago, pg. 53 y ss. Entre las iniciativas ms significativas conviene sealar la cooperacin en cuestiones de aviacin naval entre Bue-

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Ampliacin del horizonte estratgico y reforma militar en Amrica Latina

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nos Aires y Brasilia como se seala en Brazil revives carrier force, Janes Defence Weekly, Janes Information Group, Couisdon, 14 de enero de 1998 o los ejercicios conjuntos chileno-argentinos en Silvia Pisani, Ejercicio naval con Chile en el Sur, La Nacin, Buenos Aires, 12 de agosto de 1998 13. Estas cfras estn se pueden deducir de los datos aparecidos en los informes U.S. Department of State, Bureau of Arms Control, World military expenditures and arms transfers 1996 y 1998 en www.acda.org. 14. En este sentido, los procesos de distensin puestos en vigor para resolver algunos contenciosos territoriales entre los estados de la regin han sido claves en el proceso para reducir la percepcin general de amenaza en el conjunto del continente. El ejemplo concreto de los mecanismos de distensin entre Chile y Argentina se pueden ver recogidos en Claudio Fuentes, Chile-Argentina. El proceso de construir confianza. FLACSO-Chile, 1996, particularmente en pg. 19 y ss., as como en La relacin chileno-argentina en el campo de la seguridad, Centro de Estudios para la Nueva Mayora, Buenos Aires, agosto 1997. Por lo que respecta a los mecanismos de fomento de confianza entre Per y Ecuador, se puede consultar en Glenn R. Weldner, Operation Safe Border: the Ecuador-Peru crisis, Joint Forces Quarter/y, Washington, Primavera, 1 996, pg. 52 y ss. 15 . Estas cifras en International Institute for the Strategic Studies, The Military Balance 1999-2000, Oxford Unversity Press- IISS, Londres, 1999, pg. 303. 16. En este sentido, se est optando por adquirir partidas importantes de equipos usados que, para mu-

chos ejrcitos latinoamericanos, representan la oportunidad de elevar el nivel tcnico de su material a un costo muy reducido. Algunos ejemplos significativos de esta tendencia pueden ser la adquisicin de los A-4 Skyhawk por parte de Argentina. La compra de cazabombarderos por parte de Argentina es tratada extensamente en Luis Garasino, Equllibrio militar en el Cono Sur. Los Estados Unidos Ofrecen otros 18 aviones de guerra, Clarn, Buenos Aires, 19 de enero de 1998 o tambin el caso de los cazabombarderos F-5 cedidos por Taiwan a Paraguay en Paraguay will be given F-5s. Janes Defence Weekly,... 1 de octubre de 1997. 17. El programa brasileo para la puesta en marcha de un Sistema de Vigilancia Amaznica (SIVAM) es un buen ejemplo de esta tendencia a invertir fondos en las nuevas misiones de las fuerzas armadas, como se puede ver en Nick Cook, SIVAM: Brazils eco-policeman programme gathers pacen, Interavia, marzo 1998, pg. 40 y ss. 18. Un ejemplo de esta tendencia es visible en los planes de compra de las fuerzas armadas argentinas que incluyen, por ejemplo, la adquisicin de aviones de patrulla martima o sistemas de radares, como se seala en James Bain, Marcela Donadio y otros, Country briefing. Argentina. Commitment to new order, Janes Defence Weekly,... 29 de septiembre de 1999. Lo mismo se puede decir de los planes venezolanos para modernizar los sistemas de radares de sus bases areas, como seala Joris Janssen Lok, Venezuela to modernise its air base defences, Janes Defence Weekly,...4 de junio de 1997.

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