Elaboraacio Proyecto Censal

R
70
manuales
ua para la elaboracin de un proyecto censal
Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL Santiago de Chile, abril de 2011
Este documento fue elaborado bajo la direccin de Dirk Jaspers-Faijer, Director del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), y la coordinacin de Magda Ruiz, Asesora Regional en Demografa e Informacin sobre Poblacin de la misma Divisin. Fue preparado por Gladys Mass, consultora del CELADE, con la asistencia tcnica de Ciro Martnez y la colaboracin de Laura Garca, Daniela Gonzlez e Ignacio Prez, y gracias al apoyo tcnico y financiero del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) en el marco de las actividades del plan de trabajo CEPAL/UNFPA 2010, proyecto RLA6P31A, Actividad 41. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas ISBN: 978-92-1-121779-7 LC/L.3324-P N de venta: S.11.II.G.43 Copyright Naciones Unidas, abril de 2011. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - Serie Manuales N 70
Gua para la elaboracin de un proyecto censal
ndice
Resumen .................................................................................................. 11 Introduccin ............................................................................................ 13 I. Definicin, relevancia y pertinencia de un proyecto censal ........ 15 A. Qu es un proyecto censal?................................................. 15 B. Por qu es relevante un proyecto censal? ............................... 15 C. Para qu sirve el proyecto? ................................................. 16 D. Ante quin debe presentarse el proyecto censal?.................... 16 E. Contenido del proyecto censal.................................................. 16
II. Marco de referencia ....................................................................... 19 A. Aspectos tericos.................................................................. 19 1. Los elementos del contexto demogrfico, social, econmico, poltico y administrativo que impactan sobre el censo ................................................................... 19 a) El tamao de la poblacin ........................................ 20 b) La extensin del territorio ........................................ 21 c) La distribucin de la poblacin en el territorio......... 24 d) El impacto de la transicin demogrfica .................. 32 e) Factores sociodemogrficos ..................................... 41 f) Factores sociales y econmicos................................ 44 g) Los recursos materiales ............................................ 46 h) Los recursos humanos .............................................. 50 i) Situacin econmica y financiera del pas ............... 51 j) Otros factores eventuales.......................................... 52 k) La organizacin poltico-administrativa del pas...... 52 2. El marco legal e institucional para la realizacin del censo........................................................................... 53 a) El marco legal........................................................... 53 b) El marco institucional............................................... 55 3
B.
Elementos de la experiencia censal anterior del pas ..................................................... 58 Diagnstico de necesidades de informacin en el marco del Sistema de Informacin Estadstica............................................................................................. 60 a) El marco del Sistema de Informacin Estadstica.................................................. 60 b) El diagnstico de necesidades de informacin....................................................... 62 Aspectos prcticos y operativos ............................................................................................. 64 1. Cmo proceder para generar una sntesis de los elementos del contexto nacional?..... 64 2. Elaboracin del marco legal e institucional del censo de poblacin y viviendas........... 65 3. Evaluacin de la experiencia censal anterior ................................................................. 66 4. Cmo proceder? Qu pasos seguir para elaborar el diagnstico de necesidades de informacin? ............................................................................................................. 67
3. 4.
III.
Definiciones clave ......................................................................................................................... 71 A. Aspectos tericos ................................................................................................................... 71 1. Objetivos, alcances y productos esperados de los censos de poblacin y vivienda ....... 71 2. Definiciones metodolgicas ........................................................................................... 74 a) Metodologas censales: ventajas y limitaciones .................................................. 74 b) Censo de hecho o censo de derecho?................................................................. 77 c) Tiempo de duracin del relevamiento ................................................................. 79 d) Fechas del relevamiento y otras fechas clave...................................................... 80 e) Aplicacin o no de muestreo en el relevamiento................................................. 82 f) Entrevista directa o autoempadronamiento?...................................................... 83 g) Innovaciones introducidas e implicaciones en cuanto a procedimientos e instrumentos ..................................................................................................... 85 3. Definicin del contenido (alcance temtico)................................................................ 106 B. Aspectos prcticos y operativos ........................................................................................... 110 1. Acerca de los objetivos, alcances y productos del censo ............................................. 110 2. Qu procedimientos contribuyen a orientar las decisiones relativas al tipo de censo, la duracin del operativo, el mtodo de empadronamiento y la aplicacin o no de muestreo en el relevamiento?..................................................... 111 3. Cmo proceder para decidir qu innovacin introducir; para qu actividades especficas incorporarlas; cundo y cmo realizar la incorporacin; si conviene o no externalizar la introduccin de la innovacin; cmo monitorear y evaluar la inclusin?..................................................................................................... 113 4. Qu pasos seguir para determinar el alcance temtico que adoptar el censo? .......... 120 Monitoreo y evaluacin (actividades transversales)................................................................ 121 A. Evaluacin en la etapa precensal.......................................................................................... 122 1. Mtodos cuantitativos .................................................................................................. 123 a) Pruebas de diseo conceptual............................................................................ 123 b) Pruebas piloto.................................................................................................... 125 c) Pruebas especficas de instrumentos (lectora ptica, escneres, PDA, etc.) ..... 127 d) Evaluacin de calidad de materiales y productos adjudicados por licitacin.... 128 e) Encuestas de validacin .................................................................................... 129 f) Censo experimental ........................................................................................... 130 g) Monitoreo y supervisin de avance de actividades en reas regionales/ provinciales/departamentales/locales ................................................................ 131 2. Mtodos cualitativos .................................................................................................... 132 a) Entrevistas ......................................................................................................... 132 b) Tcnica Delphi .................................................................................................. 132 c) Grupo focal........................................................................................................ 133 d) Entrevistas en profundidad................................................................................ 133 e) Observacin participante y no participante ....................................................... 134
IV.
B. C.
Evaluacin en la etapa de relevamiento ............................................................................... 135 1. Supervisin del operativo de campo segn metodologa censal seleccionada............. 135 Evaluacin en la etapa postcensal ........................................................................................ 137 1. Evaluacin de cobertura............................................................................................... 138 a) Encuesta postcensal........................................................................................... 138 b) Anlisis por conciliacin censal ........................................................................ 139 c) Otro tipo de anlisis ad hoc ............................................................................... 140 2. Evaluacin de contenido .............................................................................................. 142 a) Evaluacin de la declaracin de la edad............................................................ 142 b) Evaluacin de los errores en el nivel del registro en la base de datos ............... 143 c) Evaluacin de la consistencia interna y externa de la informacin ................... 143 d) Monitoreo y evaluacin de calidad de la captura y codificacin de los datos... 143 e) Aplicacin de paquetes especficos de consistencia y evaluacin censal.......... 144 3. Evaluacin de pautas de consistencia aplicadas........................................................... 144
V.
Cronograma y presupuesto ....................................................................................................... 145 A. Descripcin de actividades, identificacin de rutas crticas y principales rubros de recursos necesarios.......................................................................................................... 145 B. El cronograma ...................................................................................................................... 152 C. Estructura organizacional..................................................................................................... 157 D. Requerimientos de insumos ................................................................................................. 157 E. Planes de monitoreo y evaluacin........................................................................................ 158 F. Presupuesto .......................................................................................................................... 158 Conjunto de sugerencias para la elaboracin de un proyecto censal en pases de Amrica Latina y el Caribe .................................................................................................. 163
VI.
Bibliografa ............................................................................................................................................ 167 Anexos .................................................................................................................................................... 173 Anexo 1 Sntesis de elementos del contexto demogrfico, social, econmico, poltico y administrativo que influyen en el censo: propuesta de indicadores bsicos seleccionados a considerar en el mbito nacional y divisiones poltico-administrativas del pas .......................................................................................... 174 Anexo 2 Ejemplos de marcos legales de pases seleccionados........................................................... 177 Anexo 3 Ejemplos de marcos institucionales de pases seleccionados............................................... 189 Anexo 4 Propuesta de cuestionario de evaluacin de la experiencia censal anterior para ser implementado en los diversos sectores del organismo central............................................. 191 Anexo 5 Propuesta de cuestionario de evaluacin de la experiencia censal anterior para ser implementado en los diversos sectores de las representaciones locales............................... 204 Anexo 6 Propuesta de cuestionario de evaluacin de la experiencia censal anterior para ser implementado en los diversos sectores de los organismos gubernamentales y no gubernamentales, pblicos y privados ................................................................................. 209 Anexo 7 Propuesta de tems a incluir en el informe de resultados de la experiencia censal anterior ...................................................................................................................... 210 Anexo 8 Propuesta de cuestionario de consulta a usuarios de los datos censales representados por los diversos organismos gubernamentales y no gubernamentales, pblicos y privados .............................................................................................................. 213 Anexo 9 Propuesta de tems a incluir para elaborar el informe que fundamenta el alcance temtico del censo................................................................................................................ 214 Anexo 10 Propuesta de tems bsicos a incluir en la gua de observacin no participante en terreno ............................................................................................................................. 216 Anexo 11 Calendario de ejecucin de actividades, tareas y subtareas, segn actividades censales. Censo 2007 de Per .............................................................................................. 217 Serie Manuales: nmeros publicados.................................................................................................. 227
ndice de cuadros
CUADRO 1 CUADRO 2 CUADRO 3 CUADRO 4 AMRICA LATINA: TAMAO PROMEDIO DEL HOGAR SEGN QUINTILES DE INGRESOS EN REAS URBANAS, DCADA DE 2000........................................34 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): RANKING DE PASES SEGN PORCENTAJE DE POBLACIN DE 65 AOS MS, 2010 ...37 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): RANKING DE PASES SEGN PORCENTAJE DE POBLACIN ENTRE 15 Y 34 AOS, 2010.......39 AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): DURACIN DEL TRABAJO DE CAMPO Y PERFIL DE LOS CENSISTAS, POBLACIN, SUPERFICIE Y PORCENTAJE DE POBLACIN URBANA, SEGN TIPO DE CENSO IMPLEMENTADO, DCADA DE 2000 ..........................................................................40 SNTESIS DE INNOVACIONES TECNOLGICAS SEGN ACTIVIDADES CENSALES............................................................................................86 VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS MTODOS ACTUALMENTE DISPONIBLES GRABOVERIFICACIN, ESCNERES Y DISPOSITIVOS MVILES PARA LA RECOLECCIN DE DATOS CENSALES EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE ................................................................................99 SOFTWARES SEGN DIFERENTES TIPOS DE ACTIVIDADES VINCULADAS A LA OPERATORIA CENSAL Y CENSOS CON MUESTRA ....................................103 EVALUACIN COMPARATIVA DE PDA Y NETBOOK (SUBPORTTIL) PARA LA RECOLECCIN DE DATOS CENSALES: MXICO, CENSO DE 2010 ..118 EJEMPLO DE DESCRIPCIN DE PROCESOS CON EL OBJETIVO PRINCIPAL DE PRODUCIR DATOS CENSALES ASEGURANDO LOS CRITERIOS DE COBERTURA TOTAL, CALIDAD Y OPORTUNIDAD ..................147
CUADRO 5 CUADRO 6
CUADRO 7 CUADRO 8 CUADRO 9
ndice de recuadros
RECUADRO 1 RECUADRO 2 RECUADRO 3 RECUADRO 4 RECUADRO 5 RECUADRO 6 RECUADRO 7 RECUADRO 8 RECUADRO 9 RECUADRO 10 RECUADRO 11 RECUADRO 12 RECUADRO 13 RECUADRO 14 RECUADRO 15 RECUADRO 16 LAS ASIMETRAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE EN TAMAOS DE POBLACIN Y EXTENSIN TERRITORIAL Y SU IMPACTO EN EL CENSO......22 EJEMPLO DE DIFERENTES MAGNITUDES DE POBLACIN Y TIPO DE CENSO A PARTIR DE EXPERIENCIAS CENSALES DE LA DCADA DE 2010: BRASIL Y PANAM .....................................................................................23 EJEMPLO DE EXTENSIONES Y DIFERENCIAS GEOGRFICAS A PARTIR DE EXPERIENCIAS CENSALES DE LA DCADA DE 2010: MXICO Y PANAM ...23 LAS ASIMETRAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE EN DENSIDAD DE POBLACIN ............................................................................................................25 LAS ASIMETRAS URBANAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE, 2010.........27 DELIMITACIN DE LA MALLA SECTORIAL: BRASIL, CENSO DE 2000............28 AMRICA LATINA Y EL CARIBE Y LA PRIMACA METROPOLITANA.............29 LOS DIVERSOS CONTEXTOS DE ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY..............30 PROLIFERACIN DE BARRIOS CERRADOS EN SAN SALVADOR......................31 ESTRATEGIAS DE EMPADRONAMIENTO EN RESIDENCIALES PRIVADAS Y EN ZONAS DE RIESGO: EL SALVADOR, CENSO DE POBLACIN Y VIVIENDA 2007 ...........................................................................32 ESTRATEGIAS DE EMPADRONAMIENTO: ECUADOR, CENSO DE 2010 ...........32 ESTIMACIN DE LA CANTIDAD DE HOJAS DE POBLACIN POR CUESTIONARIO CENSAL SEGN CANTIDAD DE PERSONAS EN EL HOGAR..................36 LA EXPERIENCIA DEL CENSO INDGENA DE 2002 EN PARAGUAY..................44 LA EXPERIENCIA DE LA ENCUESTA COMPLEMENTARIA DE PUEBLOS INDGENAS (ECPI) 2004-2005 EN ARGENTINA .......................................................44 LECCIONES APRENDIDAS RESPECTO DE LA CANTIDAD NECESARIA DE EMPADRONADORES EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE, CENSOS DE LA DCADA DE 2000 .............................................................................................44 III PRUEBA PILOTO CONJUNTA DE BRASIL-PARAGUAY-TRIPLE FRONTERA, NOVIEMBRE DE 2008............................................................................50
RECUADRO 17 RECUADRO 18 RECUADRO 19 RECUADRO 20 RECUADRO 21 RECUADRO 22 RECUADRO 23 RECUADRO 24 RECUADRO 25 RECUADRO 26 RECUADRO 27 RECUADRO 28 RECUADRO 29 RECUADRO 30 RECUADRO 31 RECUADRO 32 RECUADRO 33 RECUADRO 34
RECUADRO 35 RECUADRO 36 RECUADRO 37 RECUADRO 38
RECUADRO 39 RECUADRO 40 RECUADRO 41 RECUADRO 42
LOS MARCOS LEGALES DE LOS CENSOS EN ARGENTINA, COSTA RICA, EL SALVADOR, MXICO Y PER .............................................................................54 LOS MARCOS LEGALES EN BRASIL, COLOMBIA, PARAGUAY, REPBLICA DOMINICANA Y URUGUAY................................................................54 LOS MARCOS LEGALES EN LOS MARCOS LEGALES EN BOLIVIA Y CHILE ..55 AMRICA LATINA Y LAS UNIDADES RESPONSABLES DE LOS CENSOS EN LA DCADA DE 2000 ....................................................................57 EVALUACIN DE LA EXPERIENCIA CENSAL DE 2000 Y 2007 Y RECOMENDACIONES PARA EL CENSO DE LA DCADA DE 2010 EN BRASIL .....................................................................................................................58 EVALUACIN DE LA EXPERIENCIA CENSAL DE 1991 Y RECOMENDACIONES PARA EL CENSO DE LA DCADA DE 2000 EN ARGENTINA ............................................................................................................59 EVALUACIN DE LA EXPERIENCIA CENSAL DE 2001 Y RECOMENDACIONES PARA EL CENSO DE LA DCADA DE 2010 EN ARGENTINA ............................................................................................................59 LOS REGISTROS ADMINISTRATIVOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE, 2010 .......................................................................................................61 LAS ENCUESTAS DE HOGARES EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE .............62 LOS CENSOS DE POBLACIN Y VIVIENDAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE .................................................................................................................62 OBJETIVOS, ALCANCES Y PRODUCTOS DEL CENSO DE 2010 DEL URUGUAY.............................................................................................................73 MTODOS ALTERNATIVOS PARA CENSOS DEMOGRFICOS (CENSO CONTINUO): BRASIL ...................................................................................................76 LA PERSISTENCIA DE LA METODOLOGA TRADICIONAL ENTRE LAS METODOLOGAS CENSALES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE ..................77 ARGENTINA: PRIMERA PRUEBA PILOTO DEL CENSO DE 2001, CENSO DE HECHO O CENSO DE DERECHO?........................................................................78 CONSECUENCIAS DE LA AMPLIACIN DEL PERODO DE DURACIN DEL RELEVAMIENTO EN EL CENSO DE MXICO DE 2000 .................................79 EVALUACIN DE LA EXPERIENCIA CENSAL DE LA DCADA DE 2000 EN TORNO AL USO DEL MUESTREO EN EL RELEVAMIENTO ...........................83 ARGENTINA: SEGUNDA PRUEBA PILOTO DEL CENSO DE LA DCADA DE 2000, AUTOEMPADRONAMIENTO O ENTREVISTA DIRECTA?...................84 ESTADO DE SITUACIN DE LA INCORPORACIN DE INNOVACIONES TECNOLGICAS EN LAS ACTIVIDADES CARTOGRFICAS DE LOS CENSOS DE POBLACIN Y HABITACIN DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE, DCADAS DE 2000 Y 2010 ................................................................91 LECTURA POR ESCNER: LA EXPERIENCIA PIONERA DEL URUGUAY, CENSO DE 1996 .............................................................................................................95 LAS NUEVAS TECNOLOGAS Y LOS CENSOS DE LA DCADA DE 2000 EN AMRICA LATINA .................................................................................................97 INCORPORACIN DE INNOVACIONES TECNOLGICAS PARA LA RECOLECCIN DE DATOS CENSALES: BRASIL, CENSO DE 2010....................100 USO DE CUESTIONARIOS ELECTRNICOS PARA VIVIENDAS COLECTIVAS Y PARA PERSONAL DEL SERVICIO EXTERIOR MEXICANO EN EL II CONTEO DE POBLACIN Y VIVIENDAS: MXICO, CENSO DE 2005..........................................................................................101 CODIFICACIN DE LENGUAS INDGENAS: MXICO, CONTEO DE POBLACIN Y VIVIENDA 2005................................................................................102 FUNDAMENTOS DEL ALCANCE TEMTICO: MXICO, CENSO DE 2010........108 LA EVALUACIN DEL ALCANCE TEMTICO CON VISTAS A LOS CENSOS DE LA DCADA DE 2010...........................................................................109 ESTUDIOS RELATIVOS AL USO DEL MUESTREO EN EL RELEVAMIENTO: BRASIL, CENSO DEMOGRFICO DE 2000 .............................................................111
RECUADRO 43
RECUADRO 44 RECUADRO 45 RECUADRO 46 RECUADRO 47 RECUADRO 48 RECUADRO 49 RECUADRO 50 RECUADRO 51 RECUADRO 52 RECUADRO 53 RECUADRO 54 RECUADRO 55 RECUADRO 56 RECUADRO 57 RECUADRO 58 RECUADRO 59 RECUADRO A.1 RECUADRO A.2
RECUADRO A.3 RECUADRO A.4 RECUADRO A.5 RECUADRO A.6 RECUADRO A.7 RECUADRO A.8
COMPARACIN DE COSTOS SEGN TIPOS DE MTODOS ACTUALMENTE DISPONIBLES (GRABOVERIFICACIN, ESCANEO Y DISPOSITIVOS MVILES) PARA LA RECOLECCIN DE DATOS CENSALES EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE ............................................................................117 PRUEBA DE FUNCIONALIDAD DE DISPOSITIVOS MVILES: MXICO, CENSO DE 2010..........................................................................................118 EVALUACIN DEL COSTO DEL CENSO 2010 Y LA CANTIDAD DE PDA NECESARIAS SEGN DURACIN DE LA ENTREVISTA Y PERODO DE TRABAJO EN CAMPO: MXICO, CENSO DE 2010 ..........................................119 SISTEMATIZACIN DE OBJETIVOS E INDICADORES SELECCIONADOS: COLOMBIA, CENSO DE 2005 ....................................................................................123 PRUEBAS CENSALES PREVIAS: MXICO, CENSO DE 2010 ...............................125 PRUEBA PILOTO DE RESIDENCIA HABITUAL: URUGUAY, 2008.....................127 EVALUACIN DE NUEVAS TECNOLOGAS: URUGUAY, 2008 .........................128 PRUEBA PILOTO DE AFRODESCENDIENTES Y ENCUESTA DE VALIDACIN, ARGENTINA 2005 ............................................................................129 CENSO EXPERIMENTAL: PANAM, 2009..............................................................131 SNTESIS DE LAS OBSERVACIONES NO PARTICIPANTES: I PRUEBA PILOTO DE DISCAPACIDAD Y RESIDENCIA HABITUAL, URUGUAY, 2008 ...135 LECCIONES APRENDIDAS DE LAS EXPERIENCIAS CENSALES DE LA DCADA DE 2000 RESPECTO DEL DESARROLLO DE PROGRAMAS DE COMPUTACIN ....................................................................................................136 MXICO: SISTEMA DE VERIFICACIN DE AVANCE Y COBERTURA (SIVAC), II CONTEO DE POBLACIN Y VIVIENDA 2005 ...................................137 LA EXPERIENCIA DE AMRICA LATINA SOBRE LA ENCUESTA POSTCENSAL ..................................................................................139 EVALUACIN CENSAL CON MTODOS INDIRECTOS: EXPERIENCIA DE COSTA RICA, CENSO DE 2000 ...........................................................................139 EL USO DEL MUESTREO EN LAS DIFERENTES ETAPAS CENSALES Y EN LA MEDICIN DE LA COBERTURA Y LA CALIDAD: CUBA, CENSO DE 2002 ..............................................................................................141 MXICO: COSTO DEL CENSO 2000 Y ESTIMACIONES DE COSTO DEL CENSO DE 2010 ..................................................................................................159 ESTRATEGIAS UTILIZADAS PARA REDUCIR EL PRESUPUESTO: EL SALVADOR, CENSO DE POBLACIN Y VIVIENDA 2007..............................160 MARCO LEGAL DEL CENSO EN URUGUAY: LEY N 13.032 (1961) ..................177 PREPARACIN DEL CENSO DE LA DCADA DE 2010 EN EL URUGUAY: ACUERDO DE COOPERACIN INTERINSTITUCIONAL ENTRE LA ADMINISTRACIN NACIONAL DE COMBUSTIBLES, ALCOHOL Y PORTLAND (ANCAP) Y EL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICAS (INE) DEL URUGUAY....................................................................178 MXICO: MARCO LEGAL DEL II CONTEO DE POBLACIN Y VIVIENDA, 2005 ......................................................................................................178 MXICO: MARCO LEGAL DEL CENSO DE POBLACIN Y VIVIENDA 2010 ...181 PER: EJEMPLO DE CONVENIO DE COOPERACIN INTERINSTITUCIONAL ENTRE EL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA E INFORMTICA (INEI) Y UNA UNIVERSIDAD PRIVADA, CENSO DE 2007 .................................185 PER: EJEMPLO DE CONVENIO DE COOPERACIN INTERINSTITUCIONAL ENTRE EL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA E INFORMTICA (INEI) Y UNA UNIVERSIDAD PBLICA, CENSO DE 2007 ..................................187 PROPUESTA DE CUESTIONARIO DE EVALUACIN DE LA EXPERIENCIA CENSAL ANTERIOR PARA SER IMPLEMENTADO EN LOS DISTINTOS NIVELES DEL ORGANISMO CENTRAL..................................................................191 PROPUESTA DE CUESTIONARIO DE EVALUACIN DE LA EXPERIENCIA CENSAL ANTERIOR PARA SER IMPLEMENTADO EN LOS DIVERSOS SECTORES DE LAS REPRESENTACIONES LOCALES..........................................204
RECUADRO A.9 RECUADRO A.10 RECUADRO A.11
RECUADRO A.12
PROPUESTA DE CUESTIONARIO DE EVALUACIN DE LA EXPERIENCIA CENSAL ANTERIOR PARA SER IMPLEMENTADO EN LOS DIVERSOS SECTORES DE LAS REPRESENTACIONES LOCALES..........................................209 PROPUESTA DE TEMS A INCLUIR EN EL INFORME DE RESULTADOS DE LA EXPERIENCIA CENSAL ANTERIOR ...........................................................210 PROPUESTA DE CUESTIONARIO DE CONSULTA A USUARIOS DE LOS DATOS CENSALES REPRESENTADOS POR LOS DIVERSOS ORGANISMOS GUBERNAMENTALES Y NO GUBERNAMENTALES, PBLICOS Y PRIVADOS............................................................................................213 PROPUESTA DE TEMS BSICOS A INCLUIR EN LA GUA DE OBSERVACIN NO PARTICIPANTE EN EL TERRENO........................................216
ndice de imgenes
IMAGEN 1 IMAGEN 2 IMAGEN A.1 IMAGEN A.2 EJEMPLOS DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS .................................................. 56 CRONOGRAMA CENSAL (VERSIN GLOBAL): COSTA RICA, CENSO NACIONAL DE POBLACIN Y VIVIENDA 2011..................................................... 153 PER: EJEMPLO DE CONVENIO DE APOYO Y COOPERACIN INTERINSTITUCIONAL PARA LA EJECUCIN DEL XI CENSO DE POBLACIN Y VI VIVIENDA, 2007 .................................................................... 183 PER: PROYECTO DE CENSOS NACIONALES 2007, CALENDARIO DE EJECUCIN DE ACTIVIDADES, TAREAS Y SUBTAREAS, SEGN ACTIVIDADES CENSALES........................................................................... 217
ndice de diagramas
DIAGRAMA 1 DIAGRAMA 2 DIAGRAMA 3 EJEMPLO DEL FLUJOGRAMA DE ACTIVIDADES RELATIVAS AL ANLISIS DE GESTIN Y REESTRUCTURACIN ADMINISTRATIVA DEL PROYECTO CENSAL .......................................................................................... 151 CARTA GANTT DE UN PROYECTO CENSAL: EJEMPLO SELECCIONADO ...... 154 CARTA GANTT DE UN PROYECTO CENSAL: RUTAS CRTICAS ....................... 155
Resumen
El presente manual, que el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de la CEPAL difunde en esta oportunidad, contiene una gua metodolgica y conceptual que despliega los principales elementos a tener en cuenta por los pases de Amrica Latina y el Caribe al momento de definir metodolgica, conceptual, operativa, presupuestaria y financieramente la realizacin de un censo de poblacin y vivienda en su territorio nacional. El objetivo es brindar una gua prctica que oriente el trabajo de profesionales y tcnicos de las oficinas nacionales de estadstica de la regin, encargados de disear, implementar y evaluar los censos de poblacin y viviendas al momento de elaborar y realizar la presentacin del proyecto censal ante las respectivas autoridades gubernamentales. La gua se estructura en seis captulos. En primer trmino, el captulo I incluye la definicin de las principales caractersticas que adopta un proyecto censal. A continuacin, el captulo II expone la instancia que antecede a la formulacin misma del proyecto y da cuenta de los elementos que deben ser tenidos en cuenta al momento de evaluar qu decisin metodolgica seleccionar y tambin cmo es posible que estos componentes influyan positiva o negativamente sobre el desarrollo de las diversas actividades censales. El captulo III, por su parte, se refiere a aquellos conceptos bsicos que es imprescindible definir y precisar con el objetivo de desarrollar las actividades de planificacin censal. El captulo IV, relativo al proceso de monitoreo y evaluacin, presenta los mtodos y tcnicas requeridos para proceder a evaluar las diversas alternativas censales Se trata de actividades de tipo transversal, que es preciso implementar durante todo el desarrollo del proyecto. En el captulo V se describen las actividades requeridas para elaborar el cronograma y presupuesto censales, una vez sistematizados los principales elementos del proyecto. Por ltimo, a partir de las precisiones previas, el captulo VI 11
integra un conjunto de indicaciones para elaborar un proyecto censal en el marco de los pases de Amrica Latina y el Caribe. En los anexos, en tanto, se presenta una propuesta de indicadores bsicos seleccionados a considerar en el mbito nacional y divisiones poltico-administrativas del pas (anexo 1); ejemplos de marcos legales de pases seleccionados (anexo 2); ejemplos de marcos institucionales de pases seleccionados (anexo 3); una propuesta de cuestionario de evaluacin de la experiencia censal anterior para ser implementado en los diversos sectores del organismo central, las representaciones locales, y de los organismos gubernamentales y no gubernamentales, pblicos y privados (anexos 4, 5 y 6); una propuesta de tems a incluir en el informe de resultados de la experiencia censal anterior (anexo 7); una propuesta de cuestionario de consulta a usuarios de los datos censales representados por los diversos sectores de los organismos gubernamentales y no gubernamentales, pblicos y privados (anexo 8); una propuesta de tems a incluir para elaborar el informe que fundamenta el alcance temtico del censo (anexo 9); una propuesta de tems bsicos a incluir en la gua de observacin no participante en terreno (anexo 10); y el ejemplo de calendario de ejecucin de actividades, tareas y subtareas, segn actividades censales correspondiente al proyecto de Censo 2007 del Per (anexo 11). El presente conjunto de sugerencias para orientar la elaboracin de un proyecto censal enfatiza, en primer trmino, la imprescindible sistematizacin y evaluacin previa que se requiere, respecto de los elementos y antecedentes con los que cuenta el pas y que, impactaran sobre el censo. Esta etapa en particular asume especial relevancia, con vistas a elaborar un proyecto lo ms acorde posible a la realidad del pas. De esta manera, ser factible establecer prioridades respecto de los objetivos, alcances y productos esperados del censo que el pas est previendo implementar. Asimismo, una actividad que se insta tambin y muy especialmente a los pases a organizar y planificar refiere a precisar de antemano las actividades de monitoreo y evaluacin (actividades transversales) para cada etapa censal. En particular, el nfasis est puesto en tres aspectos: i) estimar y planificar la cantidad y tipo de pruebas previas a implementar durante el desarrollo del proyecto (incluyendo el o los objetivos generales y especficos de cada una de ellas, y en especial las decisiones a adoptar a partir de los resultados de cada una de ellas); ii) establecer las actividades de supervisin y monitoreo a realizar en campo; y iii) considerar la metodologa de evaluacin de cobertura y calidad a implementar. Todo ello en conjunto contribuir a realizar una estimacin de los recursos necesarios (fsicos y humanos) para el desarrollo de las actividades censales, as como sus costos, logrando confeccionar un cronograma de trabajo y una estimacin presupuestaria lo ms realista posible.
12
Introduccin
El documento que se presenta contiene una gua metodolgica-conceptual que despliega los principales elementos a tener en cuenta por los pases de Amrica Latina y el Caribe al momento de definir metodolgica, conceptual, operativa, presupuestaria y financieramente la realizacin de un censo de poblacin y viviendas en su territorio nacional. El objetivo de esta presentacin es brindar una gua prctica que oriente el trabajo de profesionales y tcnicos de las oficinas nacionales de estadstica de la regin, encargados de disear, implementar y evaluar los censos de poblacin y viviendas al momento de elaborar y realizar la presentacin del proyecto censal ante las respectivas autoridades gubernamentales. En primer trmino, se definen las principales caractersticas que adopta un proyecto censal. En particular, el captulo I resea qu se define por proyecto censal, as como tambin da cuenta de aspectos tales como su relevancia y pertinencia, contenido, forma de presentacin y elementos bsicos a incluir en una exposicin que va a ser ampliamente discutida en los mbitos de gobierno hasta su aprobacin y posterior asignacin presupuestaria. En el segundo captulo se expone la instancia que antecede a la formulacin misma del proyecto censal y da cuenta de los elementos del contexto demogrfico, social, econmico, poltico y administrativo del pas que deben ser tenidos en cuenta al momento de evaluar qu decisin metodolgica seleccionar (el tipo de censo; la duracin del relevamiento; las fechas clave; el uso o no de muestreo; la aplicacin de entrevista directa o del autoempadronamiento; la incorporacin de innovaciones tecnolgicas); y tambin cmo es posible que estos componentes influyan positiva o negativamente sobre el desarrollo de las diversas actividades que incluye el proyecto censal (actualizacin cartogrfica; diseo conceptual; seleccin y capacitacin de recursos humanos; sensibilizacin de la poblacin; logstica operativa; captura y procesamiento de los datos; 13
difusin de resultados). Asimismo, entre los antecedentes se requiere considerar el marco legal e institucional para la realizacin del censo; los elementos de la experiencia censal anterior en el pas; y la elaboracin de un diagnstico de necesidades de informacin, este ltimo evaluado en el marco del Sistema de Informacin Estadstica del pas. Todos estos aspectos en conjunto constituyen la base a partir de la cual se debe fundar la eleccin que finalmente adopte el pas para implementar el censo de poblacin y viviendas, ante las diversas alternativas metodolgicas que en la actualidad es posible evaluar, y cuyas definiciones se exponen en el tercer captulo de este documento. El tercer captulo se refiere a aquellos conceptos bsicos que es imprescindible definir y precisar con el objetivo de desarrollar las actividades de planificacin censal: las decisiones metodolgicas que aluden a los objetivos censales; el tipo de censo; la duracin del trabajo de campo; la aplicacin o no de muestreo en el relevamiento; la modalidad de empadronamiento; la posibilidad de introducir innovaciones; y el alcance temtico del censo; todas ellas adoptadas entre la gama de opciones disponibles en nuestros das. El cuarto captulo, relativo al proceso de monitoreo y evaluacin, presenta los mtodos y tcnicas requeridas para proceder a evaluar las diversas alternativas con vistas a poder decidir entre ellas, de acuerdo con la etapa censal de que se trate. Se trata de actividades de tipo transversal, cuya importancia radica en las acciones de control que es preciso implementar con el fin de minimizar la posibilidad de que diversos factores puedan poner en riesgo el logro de los objetivos del censo de poblacin y viviendas. En el quinto captulo se describen las actividades requeridas para elaborar el cronograma y presupuesto censales. Entre los aspectos que se menciona figura la identificacin de las rutas crticas y los principales rubros de recursos necesarios para su respectiva construccin y presentacin. La exposicin se centra en describir qu debe contener tanto uno como otro y cmo proceder para su confeccin. Por ltimo, a partir de los sealamientos precisados en los acpites anteriores, el captulo VI sistematiza un conjunto de sugerencias para la elaboracin de un proyecto censal en el marco de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Para agilizar la consulta, cada uno de los captulos mantiene una estructura interna similar. El inicio de cada apartado expone los tems a desarrollar en particular o bien una serie de preguntas que guan su desarrollo. En una primera parte, se analiza cada temtica desde el punto de vista terico, realizando una especial referencia a los Principios y recomendaciones para los censos de poblacin y habitacin. Revisin 2 de las Naciones Unidas (2008)1. Luego, en una segunda parte, se sistematizan los pasos que se requiere seguir en la prctica para implementar el proyecto censal. Un nfasis especial est dado en aportar elementos de la praxis censal, que orienten el trabajo de elaboracin de un proyecto censal, enumerando tanto las ventajas como las limitaciones correspondientes a cada una de las alternativas de decisin a adoptar. Asimismo, esta gua presenta algunas experiencias censales seleccionadas de las dcadas de 2000 y 2010 en los pases de Amrica Latina y el Caribe. El objetivo es ejemplificar las lecciones aprendidas a partir de implementar tal o cual alternativa.
Versin en ingls, Naciones Unidas (2008); versin en castellano, Naciones Unidas (2010a).
14
I.
Definicin, relevancia y pertinencia de un proyecto censal
Este primer captulo apunta a definir las principales caractersticas que adopta un proyecto censal. En particular, interesa resear aspectos tales como su relevancia y pertinencia, contenido, forma de presentacin y elementos bsicos a incluir en una exposicin que va a ser ampliamente discutida en las esferas gubernamentales hasta su aprobacin y posterior asignacin presupuestaria.
A.
Qu es un proyecto censal?
En trminos generales, la expresin proyecto censal remite a una planificacin que consiste en un conjunto integrado de procesos y actividades interrelacionadas y coordinadas, dentro de los lmites que imponen un presupuesto y un tiempo previamente definidos, con el objetivo de realizar el censo, garantizando el cumplimiento de los objetivos censales propuestos y los requerimientos de calidad exigidos.
B.
Por qu es relevante un proyecto censal?
Un censo de poblacin y viviendas es el operativo civil de mayor magnitud que puede encarar una sociedad (Naciones Unidas, 2010a). De all la importancia que se debe otorgar a la planificacin rigurosa y detallada de todas sus etapas y actividades. El desafo que se presenta es lograr integrarlas y controlar de manera apropiada los posibles factores intervinientes que pueden llegar a poner en riesgo el objetivo primordial del censo en cuanto a su cobertura o la oportunidad y la calidad de sus datos, manteniendo un equilibrio respecto de su costo final. 15
C.
Para qu sirve el proyecto?
El proceso de diseo, evaluacin y monitoreo de un proyecto censal asegura el cumplimiento de los objetivos que se propone el censo, as como tambin, y muy especialmente, favorece la aprobacin de su ejecucin en tiempo y forma y la imprescindible asignacin de recursos. En particular, su elaboracin proporciona elementos para examinar de manera continua o peridica el desarrollo de las actividades programadas y optimizar los procesos, a partir de detectar tanto cumplimientos o retrasos respecto de los lapsos originalmente programados, como diferencias en la cantidad, calidad y costo de los productos censales que se ha previsto obtener en cada etapa. Asimismo, sirve como base para elaborar la documentacin (memoria) de todo el proceso censal que debe entregarse junto con todos los dems resultados censales.
D.
Ante quin debe presentarse el proyecto censal?
El documento de proyecto censal requiere ser presentado ante las autoridades del gobierno nacional, en particular las vinculadas al poder ejecutivo y legislativo, para ser ampliamente discutido en dichos mbitos hasta ser finalmente aprobado. Asimismo, su construccin permite contar con un escrito para ser propuesto ante los organismos internacionales que puedan aportar financieramente a la concrecin del censo de poblacin y viviendas.
E.
Contenido del proyecto censal
El documento de proyecto censal a elaborar por las oficinas nacionales de estadstica de Amrica Latina y el Caribe requiere incluir y desarrollar los siguientes tems: Antecedentes Objetivos generales y especficos Metodologa censal seleccionada Identificacin y justificacin de innovaciones Principales temticas Actividades de monitoreo y evaluacin Cronograma de trabajo Estimacin presupuestaria requerida La idea de brindar una orientacin conceptual y metodolgica respecto del formato estndar que podra asumir el documento de proyecto, persigue el objetivo de generar una gua prctica que contribuya con el trabajo de profesionales y tcnicos de las oficinas nacionales de estadstica de la regin, al momento de elaborar y realizar la presentacin del proyecto censal ante las respectivas autoridades gubernamentales. Por un lado, el orden secuencial ayudara a definir los pasos lgicos a seguir para formular el proyecto. Por otro, la estandarizacin aqu prevista se considera facilitara el posterior anlisis, seguimiento y evaluacin de este ltimo. En primer trmino, el ttulo del proyecto debera incluir la accin a realizar, as como tambin el objeto, el sujeto y el radio geogrfico al que va dirigido. Una breve descripcin del proyecto censal o, como suele denominarse, un resumen ejecutivo del mismo beneficia una presentacin a ser realizada, por ejemplo, ante autoridades gubernamentales, quienes mediante una rpida lectura cuenten con las ideas principales respecto de cul es la informacin relevante, y comprendan la importancia del proyecto y su
16
naturaleza. Un monto estimado global del costo del proyecto amerita ser tambin incluido en este resumen. La inclusin de los datos relativos a la oficina nacional de estadstica, ente ejecutor del proyecto censal que se est presentando, alude a la finalidad de aportar elementos que fundamenten su capacidad de gestin como organismo rector del Sistema Estadstico Nacional en el pas. Los antecedentes remiten a incluir un diagnstico previo y justificacin de la importancia del proyecto censal, su viabilidad y una clara descripcin de las necesidades que satisface y los beneficios que produce el proyecto censal. En este apartado se incluye la mencin del marco legal del censo. La sistematizacin de los objetivos de identificacin del proyecto, propsitos y caractersticas, objetivos generales y especficos, es la que guiar la valoracin de las necesidades del proyecto censal y se integrar a los sistemas de evaluacin, monitoreo y seguimiento, de manera de justipreciar el xito del operativo. Asimismo, interesa incluir los alcances, metas, productos y resultados esperados del proyecto, de manera de contribuir al seguimiento durante su ejecucin. La metodologa censal seleccionada se presentar de tal manera de dejar en claro su aporte a la consecucin de los objetivos previamente establecidos. En qu medida la incorporacin de innovaciones revierten en asegurar el cumplimiento de los objetivos, alcances y resultados, debe ser explicitada y justificada plenamente, de manera de dejar asentada la relevancia de la inversin (no el gasto) a realizar y las mejoras al proyecto que se concretarn a partir de su inclusin. Otro de los aspectos a incluir en la presentacin es el relativo a las temticas acerca de las cuales los resultados del censo van a brindar informacin nacional, de primera prioridad, dentro del amplio rango de usos, tales como, la administracin, la poltica pblica y la investigacin, as como tambin en virtud de los usuarios nacionales u agencias gubernamentales o locales. Asimismo, debe exponerse claramente, cmo se prev desarrollar las actividades de monitoreo y evaluacin del proyecto censal, de manera de asegurar el cumplimiento de los objetivos prefijados. Deber indicarse el conjunto de indicadores globales para realizar el seguimiento, as como tambin mencionar los responsables de esta tarea. El cronograma y proceso de ejecucin deben incluirse a partir de una presentacin global. Los costos estimados del proyecto requieren ser presentados a partir de una previsin de desembolsos desagregados anualmente. Interesa incluir en este caso una evaluacin econmica, es decir una cuantificacin de los beneficios y los costos del proyecto. A continuacin, los captulos que se presentan en este documento contienen el desglose de los procesos, metodologas, tcnicas e instrumentos a utilizar para llevar a cabo la elaboracin de cada uno tems del proyecto censal previamente mencionados. El segundo captulo aporta elementos para elaborar el tem relativo a los antecedentes del proyecto en cuanto a los elementos del contexto demogrfico, social, econmico, poltico y administrativo del pas en el que se implementar el censo. Asimismo, remite al marco legal e institucional para la realizacin del censo; los elementos de la experiencia censal anterior en el pas; y la imprescindible actividad que resulta ser el elaborar un diagnstico de necesidades de informacin en el marco del Sistema de Informacin Estadstica. Los objetivos, alcances y productos esperados del censo, as como la metodologa censal, pueden sistematizarse a partir de los respectivos anlisis que se presentan en el tercer captulo, en donde se
17
aportan ideas de cmo abordar la posibilidad de introducir innovaciones tecnolgicas en el censo, as como tambin cmo proceder para definir el alcance temtico del mismo. Los aspectos relativos al proceso de monitoreo y evaluacin se encuentran sistematizados en el cuarto captulo, el cual presenta los mtodos y tcnicas aplicados como acciones de control que es preciso implementar con el fin de minimizar la posibilidad de que diversos factores puedan poner en riesgo el logro de los objetivos del censo de poblacin y viviendas. Por ltimo, las actividades requeridas para elaborar el cronograma y los costos del censo se describen en el quinto captulo.
18
II. Marco de referencia
El primer paso del ciclo inicial del proyecto censal consiste en analizar el marco de referencia en el cual el censo de poblacin y viviendas se va a desarrollar. Esta etapa consiste en identificar, evaluar y explicitar todos aquellos aspectos del contexto geogrfico, demogrfico, social, cultural, econmico, poltico y de seguridad que puedan favorecer o imponer limitaciones al fijar los objetivos, alcances y contenidos del censo o en la propia realizacin u operacin censal. El censo es un operativo de gran magnitud y costo y que involucra a toda la poblacin. En consecuencia, el desarrollo del proyecto censal debe basarse en un marco de referencia realista, que contribuya a fundamentar de manera objetiva la toma de decisiones en relacin con las diversas fases involucradas. Aunque es posible que las oficinas nacionales de estadstica cuenten con una idea previa de los requerimientos de informacin en el pas o que los vacos parecieran ser ampliamente conocidos, es imprescindible llevar a cabo un anlisis pormenorizado de dichas necesidades y situarlas en el mbito del sistema estadstico nacional en donde el censo, si bien es una fuente principal, debe ser considerada de manera complementaria y no sustitutiva de las restantes fuentes existentes.
A.
Aspectos tericos
1. Los elementos del contexto demogrfico, social, econmico, poltico y administrativo que impactan sobre el censo
El marco de referencia del proyecto censal remite, en una primera instancia, a un conjunto de datos y elementos analticos sobre aspectos del 19
contexto demogrfico, social, econmico, poltico y administrativo de cada pas, que impactan de una u otra manera en las caractersticas que asumir el censo de poblacin y viviendas. De hecho, este ltimo se realiza en una situacin concreta, que influye en la observacin de los fenmenos de los cuales se considera que debe dar cuenta un censo. Es ms, los sucesivos censos de poblacin y viviendas implementados en cada pas son fruto de su propia tradicin censal y del momento histrico en que se lleva a cabo cada operacin de este tipo. El objetivo de este captulo consiste entonces en sistematizar los principales aspectos relativos al contexto demogrfico, socioeconmico, poltico y administrativo que requieren de un estudio pormenorizado e inicial, dado que influyen en las decisiones a adoptar en relacin con la organizacin funcional del censo; la metodologa conceptual y operativa a emplear; la preparacin del relevamiento; la tarea de actualizacin cartogrfica; los recursos humanos a los cuales recurrir durante el relevamiento o la captura y el procesamiento de los datos; el tipo de captura de la informacin; el procesamiento y la difusin de los resultados, de acuerdo con las ltimas innovaciones tecnolgicas; as como la planificacin de los recursos presupuestarios y financieros necesarios y disponibles para cumplir con los objetivos del proyecto censal. La idea es ordenar el amplio campo de elementos con el que el pas cuenta, refiriendo adems su posible impacto positivo o negativo, sobre el censo. Esta primera actividad permitir elaborar una idea actualizada y realista de la situacin del pas que el censo debe enfrentar, de manera de definir acciones a futuro. a) El tamao de la poblacin El quntum de poblacin a censar constituye uno de los factores elementales a tener en cuenta en el momento de encarar el desafo de elaborar el proyecto censal. El mayor o menor tamao poblacional impacta, por ejemplo, en: La delineacin de las reas de enumeracin2 del censo. En cuanto a los criterios de delimitacin de estas zonas de empadronamiento, es necesario que ellas posean un tamao similar tanto en cantidad de poblacin como en superficie territorial, de tal manera que sea posible para un censista acceder en el tiempo requerido a todas las viviendas de esa rea3. La cantidad de recursos humanos a ser requeridos para el operativo en terreno. El tipo de metodologa censal por la que se opte censo de hecho o de derecho4 y en particular la duracin temporal del trabajo de campo a implementar en 1 da en ms de un da5 mediante la realizacin de entrevistas directas a los hogares o bien mediante autoempadronamiento6 siempre crea un requerimiento especfico en cuanto a la cantidad de recursos humanos necesarios para implementar el operativo en terreno. A mayor tamao de poblacin, mayor ser la cantidad de empadronadores que se requerirn, en particular si se opta por emplear un censo de hecho en 1 da. Como contrapartida, aplicar la definicin de derecho posibilita extender la duracin del relevamiento, y en consecuencia, disminuir la cantidad de recursos humanos requeridos para realizar las entrevistas en los hogares,
2 3 4
En este documento utilizaremos los trminos zonas de empadronamiento y reas de enumeracin como sinnimos. Para un anlisis de los criterios y procesos de delimitacin de las reas de enumeracin en los censos, vase CEPAL/CELADE (2009a). Las modalidades de enumeracin de la poblacin remiten a las siguientes: i) censo de hecho o de facto y ii) censo de derecho o de jure. En la primera modalidad, las personas se relevan en el lugar en el que se encuentran presentes, o en general se asume como lugar de enumeracin en el que pasaron la noche de referencia del censo. En la modalidad de censo de derecho, los individuos se enumeran en su lugar de residencia habitual, aunque no se encuentren presentes en l en el momento del relevamiento. Vase en este mismo documento el captulo III, seccin A, apartado 2.b, en donde se exponen los fundamentos, ventajas y desventajas de optar por aplicar un censo de hecho o un censo de derecho. Vase. en este mismo documento (captulo III, seccin A, apartado 2.c) los fundamentos, ventajas y desventajas de los diferentes tiempos de duracin del relevamiento. Cuando se trata del proceso de enumeracin existen dos mtodos principales: i) canvasser o mtodo del enumerador y ii) autoempadronamiento. El primero de ellos consiste en que una persona designada oficialmente es el responsable de relevar la informacin de cada individuo (en un censo de poblacin) y de cada vivienda/hogar y de sus ocupantes (en un censo de viviendas), y volcarla en un cuestionario. En el segundo mtodo, aunque el cuestionario sea usualmente distribuido, recuperado y verificado por una persona que ejerce la representacin oficial del censo, la mayor responsabilidad para relevar la informacin recae sobre la persona del hogar que est siendo enumerada, en general el jefe del hogar. En este caso, la informacin es completada directamente por esta ltima. Al respecto, vase en este mismo documento los fundamentos, ventajas y desventajas de los mtodos de entrevista directa y de autoempadronamiento, en el captulo III, seccin A, apartado 2.f.
20
incrementando la posibilidad de mejorar el proceso de capacitacin a un grupo ms reducido de personas, entre otros aspectos. En consecuencia, este ltimo suele ser el tipo de censo seleccionado por los pases de Amrica Latina y el Caribe que cuentan con el mayor quntum poblacional (vase recuadros 1y 2). La posibilidad de aplicar muestreo en el relevamiento7. Las Naciones Unidas (2001a, pp. 39-40) recomiendan que aquellos pases con poblaciones menos numerosas eviten aplicar muestreo en el relevamiento. Asimismo, el objetivo fundamental de la realizacin del censo es facilitar datos sobre las reas geogrficas pequeas y sobre los grupos de poblacin reducidos; por lo que el muestreo dentro de un censo normalmente slo se plantea cuando la demanda de datos por muestreo se refiere sobre todo a las regiones geogrficas de mayor amplitud (recuadro 1). El tiempo estimado para la recoleccin y el procesamiento de los datos hasta la posterior difusin de los resultados censales definitivos. A mayor tamao de poblacin, mayor ser el tiempo estimado hasta alcanzar la difusin de los datos censales. El tipo de tecnologa a utilizar para la recoleccin y el procesamiento de los datos. En este caso, un ejemplo bsico refiere a estimar el tiempo de captura del dato censal si se incorpora una nueva tecnologa para la lectura de los datos y se utiliza un escner de mediano porte8 segn el tamao de la poblacin. Este tipo de escner es capaz de capturar informacin de ambas caras de un cuestionario en, por ejemplo, 100 pginas por minuto (o 50 hojas escritas en ambas caras por minuto) (Ellis, 2009). En consecuencia, considerando un pas con aproximadamente unos 10.000 habitantes, el tiempo de lectura requerido sera inferior a las 5 horas de trabajo; en tanto, si se trata de un pas cuya poblacin alcanza a unos 10 000 000 de habitantes, todas las variables incluidas en esa hoja de cuestionario requeriran 1 667 horas de trabajo (278 das de trabajo o 14 meses) para completar la tarea de escanear las marcas precodificadas para toda la poblacin. Este ejemplo ficticio contribuye a fundamentar la recomendacin que se brinda a los pases con escasos tamaos poblacionales respecto de la inconveniencia de introducir la lectura por escner para proceder a capturar la informacin relevada (Ellis, 2009). b) La extensin del territorio Se sabe que el concepto de poblacin es inseparable del de espacio geogrfico. Tanto los individuos como los hechos demogrficos se manifiestan de manera localizada espacialmente y normalmente se distribuyen de manera heterognea a travs de la geografa. En este caso, tanto la cantidad estimada de poblacin a censar, como la extensin de la superficie a recorrer y la morfologa del lugar (considrese adems la conformacin geogrfica, el relieve, el clima, la vegetacin), o bien la existencia de determinado tipo de geografa (ros, deltas, selvas, llanuras o montaas)9 imponen sus particularidades al momento de disear el proyecto censal (vanse recuadros 2 y 3). Por ejemplo, la extensin y conformacin del territorio influye en: La seleccin de la fecha de implementacin del censo. La duracin del relevamiento. Los tiempos que insume el traslado de los censistas para llevar a cabo su tarea. La delineacin y organizacin de las zonas de empadronamiento.
7
Vanse en este mismo documento (captulo III, , seccin A, apartado 2.e) los fundamentos, ventajas y desventajas de optar por aplicar muestreo en el relevamiento. Vanse en este mismo documento (captulo III, seccin A, apartado 2.g) los fundamentos, ventajas y desventajas de incorporar una nueva tecnologa para la recoleccin y el procesamiento de los datos censales. Al utilizar el trmino superficie territorial se considera no slo la distancia a recorrer sino en particular las dificultades propias del terreno, que influyen, por ejemplo, en la tarea del empadronador (de realizarse el censo mediante la metodologa de entrevista directa a los hogares) hasta localizar las viviendas a empadronar, as como tambin en el acceso de los transportes terrestres o fluviales hasta alcanzar las zonas con accesibilidad reducida.
21
El diseo y la implementacin de la logstica censal. El tipo de tecnologa a utilizar para la recoleccin y el procesamiento de los datos. Respecto de la extensin: Territorios pequeos suelen ser apropiados para breves perodos de empadronamiento; pases extensos con deficientes comunicaciones tal vez necesiten perodos de relevamiento ms prolongados. Respecto del relieve: Si se considera incorporar innovaciones tecnolgicas para la captura de la informacin, como por ejemplo dispositivos mviles10, debe tenerse en cuenta que dicha tecnologa resulta ms sensible a las condiciones de conectividad en zonas montaosas. Respecto del clima: Los perodos en los que el clima es ms desfavorable (pocas de huracanes; ciclos de lluvias con consecuentes inundaciones; inviernos en los que la nieve se acumula) influyen en la seleccin de la fecha de implementacin del censo11. Las caractersticas ambientales y atmosfricas de carcter estacional pueden dificultar el trabajo de campo en algunas zonas del pas. Si se considera incorporar innovaciones tecnolgicas para la captura de la informacin (escneres o dispositivos mviles), debe tenerse en cuenta que ellas resultan ms sensibles a las condiciones ambientales como ser la humedad y el polvo, o las temperaturas muy elevadas12. Estos elementos de ndole geogrfica y medioambiental requieren ser evaluados de manera integrada con aquellos otros relativos a la infraestructura con que se cuenta, tanto en general como para acceder a zonas de difcil acceso, considerando las vas de comunicacin terrestres, fluviales y areas, y los sistemas de transporte para traslado de las personas y de los materiales para el relevamiento, cuya revisin particular tambin demanda ser sistematizada y de la cual daremos cuenta en los siguientes apartados.
RECUADRO 1 LAS ASIMETRAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE EN TAMAOS DE POBLACIN Y EXTENSIN TERRITORIAL Y SU IMPACTO EN EL CENSO
Hacia el 2010 Amrica Latina y el Caribe incluye, por un lado, pases como Brasil, cuyo tamao estimado de poblacin alcanzara aproximadamente a unos 195 millones de habitantes y, por el otro, aquellos como Montserrat (Territorio de Ultramar del Reino Unido), con tan slo 6 mil habitantes. Entre uno y otro extremo, se encuentran por ejemplo Mxico, con alrededor de 110 millones de habitantes, seguido en importancia, segn su tamao poblacional, por Colombia (46 millones), Argentina (40 millones), Per y Venezuela (29 millones de habitantes cada uno de ellos). En conjunto, tan slo estos seis pases aglutinan casi el 77 por ciento de la poblacin total de la regin (CEPAL, 2010a). Asimismo, los contrastes territoriales se vislumbran en un Brasil, pas que encabeza el ranking en extensin territorial de todos los pases de la regin, abarcando alrededor de unos 8,5 millones de kilmetros cuadrados. En tanto, Saint Kitts y Nevis constituye uno de los territorios con la menor superficie, tan slo unos 10 kilmetros cuadrados. Entre uno y otro, la diversidad geogrfica se plasma. Aproximadamente el 50 por ciento de la superficie total de la regin se concentra en dos naciones: Brasil, cuya importancia territorial abarca aproximadamente el 40 por ciento del territorio latinoamericano; y Argentina, que ocupa el segundo lugar en extensin geogrfica relativa en el continente. Le siguen en importancia Mxico, Per y Colombia. En conjunto, slo estos cinco pases concentran casi el 77 por ciento de la superficie de la regin.
(contina)
10
11
12
Vanse en este mismo documento (captulo III, seccin A, apartado 2.g) los requerimientos, ventajas y desventajas de incorporar este tipo de tecnologa para la recoleccin de la informacin censal. Vanse en este mismo documento (captulo III, seccin A, apartado 2.d) los requerimientos, ventajas y desventajas al evaluar la posible fecha para implementar el relevamiento y otras fechas clave. Vanse en este mismo documento (captulo III, seccin A, apartado 2.g) los requerimientos, ventajas y desventajas de incorporar este tipo de tecnologa para la recoleccin de la informacin censal.
22
Recuadro 1 (conclusin)
Ahora bien, respecto de las experiencias censales de los pases de la regin segn su mayor o menor tamao de poblacin, el CELADE (2003) menciona que aquellos cuyo tamao poblacional es ampliamente superior al del resto de los pases (nos estamos refiriendo a Brasil y Mxico), aplican la definicin de derecho en sus censos de poblacin y viviendas, opcin que posibilita extender el censo durante un perodo ms extenso tres meses en el primero de los pases y quince das en el segundo, fundamentados en que no sera viable para el pas contar con los recursos humanos requeridos si se optara por la metodologa de implementar el relevamiento durante un perodo muy corto o bien en un da, correspondindose mejor, entonces, con la metodologa de los censos de derecho. Asimismo, al momento de evaluar metodologas con el fin de reducir los costos del censo, los pases suelen explorar la alternativa de utilizar muestreo en el relevamiento. En este caso, las experiencias censales de los pases de Amrica Latina y el Caribe que han empleado esta opcin corresponden a una minora de naciones, las cuales coinciden en tener poblacin numerosa y extenso territorio: Brasil y Mxico, con amplia prctica en su implementacin, Colombia (censo de 2005) y Argentina (censos de 1980, 1991 y 2010). Fuente: Elaboracin propia.
RECUADRO 2 EJEMPLO DE DIFERENTES MAGNITUDES DE POBLACIN Y TIPO DE CENSO A PARTIR DE EXPERIENCIAS CENSALES DE LA DCADA DE 2010: BRASIL Y PANAM
El reciente censo demogrfico del Brasil se realiz entre el 1 de agosto y el 30 de noviembre de 2010. Los resultados preliminares indican que en el pas residen 190 732 694 personas, alcanzando a 56 541 472 el nmero de domicilios con personas presentes entrevistadas. Para el operativo censal se contrataron aproximadamente 230 mil personas, de las cuales 191 972 fueron empadronadores. Ello implica que cada censista visit un promedio de 300 domicilios durante el perodo de recoleccin de la informacin (esto sin considerar las grandes diferencias tcnicas que implica encuestar domicilios en zonas urbanas y en zonas rurales o de difcil acceso). Si el censo del Brasil se hubiera realizado en un solo da, se hubieran necesitado 22,6 millones de censistas para cubrir todo el universo de domicilios. Por su lado, los censos de poblacin y de vivienda del Panam, realizados el 16 de mayo de 2010, por su lado, contaron con 125 mil empadronadores, para empadronar 1 063 409 viviendas. Asimismo, los contrastes territoriales se vislumbran en un Brasil, pas que encabeza el ranking en extensin territorial de todos los pases de la regin, abarcando alrededor de unos 8.5 millones de kilmetros cuadrados. En tanto Saint Kitts y Nevis constituye uno de los territorios con la menor superficie, tan slo unos 10 kilmetros cuadrados. Entre uno y otro, la diversidad geogrfica se plasma. Aproximadamente el 50 por ciento de la superficie total de la regin se concentra en dos naciones: Brasil, cuya importancia territorial abarca aproximadamente el 40 por ciento del territorio latinoamericano; y Argentina, que ocupa el segundo lugar en extensin geogrfica relativa en el continente. Le siguen en importancia Mxico, Per y Colombia. En conjunto, slo estos cinco pases concentran casi el 77 por ciento de la superficie de la regin. Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin disponible en los sitios web de los censos de 2010 de Panam y Mxico [en lnea] www.censos2010.gob.pa y www.censo2010.mx.
RECUADRO 3 EJEMPLO DE EXTENSIONES Y DIFERENCIAS GEOGRFICAS A PARTIR DE EXPERIENCIAS CENSALES DE LA DCADA DE 2010: MXICO Y PANAM
Mxico tiene una superficie de 1 964 380 km . El censo levantado entre el 31 de mayo y el 25 de junio de 2010 logr una cobertura del 99,96% de los 2,4 millones de reas censales planificadas (manzanas urbanas, rurales y localidades no amanzanadas). Este porcentaje super por mucho a las coberturas obtenidas tanto en el conteo realizado en 2005 como en el censo levantado en el 2000. Por su parte, los censos de poblacin y de vivienda del Panam lograron una cobertura de 95%. An cuando las diferencias de superficie entre ambos pases son claramente opuestas, la experiencia censal regional muestra que es apropiado que los pases que poseen una gran extensin territorial realicen censos de derecho en un perodo de tiempo ms extenso que los que poseen una superficie pequea, en los que generalmente se levantan censos de hecho. Con todo, una adecuada planificacin censal es indispensable para lograr la mayor cobertura posible del territorio. Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin disponible en los sitios web de los censos de 2010 de Panam y Mxico [en lnea] www.censos2010.gob.pa y www.censo2010.mx.
2
23
c) La distribucin de la poblacin en el territorio Ahora bien, al momento de sistematizar el marco de referencia en el que se debe basar la elaboracin del proyecto censal, a la cantidad estimada de habitantes a censar y a la extensin y conformacin del territorio a recorrer se aade otro elemento primordial como es el referido a la distribucin espacial de la poblacin. Respecto de ella cabe considerar, por ejemplo la densidad poblacional, su distribucin en zonas urbanas o rurales y el nivel de concentracin en determinadas reas del territorio nacional. i) La densidad de poblacin Como se seal con anterioridad, la planificacin censal prev un esquema de subdivisiones territoriales que genera la delineacin de las reas de enumeracin del censo, segn el tamao poblacional y la superficie del rea territorial, de manera que sean asequibles y cubiertas por un enumerador dentro del tiempo de duracin del relevamiento censal13. Entre las medidas que pueden utilizarse para analizar la distribucin de la poblacin en el territorio, la ms tradicional corresponde a la densidad de poblacin14 (Villa, 1983). La heterogeneidad en la densidad de poblacin (recuadro 4) influye, por ejemplo, en la actividad de diseo de las reas de enumeracin del censo: Altas densidades de poblacin se asocian con una menor superficie de territorio a recorrer por parte del censista hasta llegar a completar su carga de trabajo. Densidades ms bajas se coligan con un consecuente incremento del espacio geogrfico y de la distancia que ser preciso que el empadronador transite. Las deficiencias en el momento de identificar, evaluar y explicitar estos sencillos aspectos que acabamos de mencionar pueden acarrear serios problemas durante el momento de ejecucin del operativo censal. Por ejemplo: La subestimacin de la densidad de poblacin de una zona generara una sobrecarga de la actividad del censista, quien durante el trabajo de campo tendr que recorrer no slo un rea extensa, sino adems entrevistar una mayor cantidad de poblacin que la originalmente estimada. Asimismo, idntico factor recargar con ms dificultades el desarrollo de la tarea del supervisor a cargo de monitorear el trabajo del empadronador durante el operativo. Asimismo, la superficie espacial, junto con el nmero y la distribucin de la poblacin en el pas, tambin impactan en: El tiempo de trabajo que es requerido para actualizar los lmites de las zonas de empadronamiento, as como tambin el que insume el diseo y la elaboracin de los mapas bsicos necesarios para el desarrollo del trabajo de campo de los empadronadores, supervisores y coordinadores y su consecuente costo. Sin embargo, pese a su utilidad y facilidad de clculo, el indicador densidad de poblacin manifiesta severas limitaciones. Por un lado, una de ellas atae a su carcter de promedio, lo cual supone una distribucin homognea de la poblacin en el territorio considerado. Por ejemplo, una densidad de poblacin moderada puede darse en un territorio donde coexisten zonas de densidad extremadamente alta junto a otras de densidad extremadamente baja. En consecuencia, como en toda medida promedio se requiere de informacin adicional sobre la heterogeneidad de la distribucin (Villa, 1983).
13
14
Para un anlisis detallado respecto de los criterios y procesos de delimitacin de las reas de enumeracin en los censos, vase CEPAL/CELADE (2009a). El indicador densidad de poblacin refiere a la cantidad promedio de habitantes que existe por unidad de superficie (normalmente por cada kilmetro cuadrado).
24
RECUADRO 4 LAS ASIMETRAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE EN DENSIDAD DE POBLACIN

La realidad de Amrica Latina y el Caribe manifiesta una densidad de poblacin que alcanzara a unas 29 personas por kilmetro cuadrado para el total de la regin hacia el 2010. Los contrastes se acentan al precisar que slo unos once pases, entre los cuales se encuentra la totalidad de aquellos localizados en mayor medida en el Cono Sur latinoamericano (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Per y Uruguay), exhiben una densidad de poblacin inferior al promedio regional. Por su parte, el rea norte de Amrica Latina y la zona del Caribe muestra densidades poblacionales superiores al promedio. En el caso del Brasil, por ejemplo , la densidad de poblacin experimenta notables contrastes entre las distintas divisiones administrativas mayores en este caso, Estados, como se puede comprobar en el siguiente cuadro: Densidad (hab./km) (2005) 400,73 364,01 167,58 107,97 89,24 85,04 73,80 66,71 63,55 56,34 55,33 52,39 40,09 35,00 24,27 18,31 16,47 11,91 6,43 6,42 5,56 4,69 4,51 4,37 3,09 2,05 1,87
Estado Distrito Federal de Brasil Estado de Ro de Janeiro Estado de So Paulo Estado de Alagoas Estado de Sergipe Estado de Pernambuco Estado de Esprito Santo Estado de Santa Catarina Estado de Paraba Estado de Rio Grande do Norte Estado de Cear Estado de Paran Estado de Rio Grande do Sul Estado de Minas Gerais Estado de Baha Estado de Maranho Estado de Gois Estado de Piau Estado de Rondonia Estado de Mato Grosso do Sul Estado de Par Estado de Tocantins Estado de Acre Estado de Amap Estado de Mato Grosso Estado de Amazonas Estado de Roraima
Capital Brasilia Ro de Janeiro So Paulo Macei Aracaju Recife Vitria Florianpolis Joo Pessoa Natal Fortaleza Curitiba Porto Alegre Belo Horizonte Salvador So Lus Goinia Teresina Porto Velho Campo Grande Belm Palmas Rio Branco Macap Cuiab Manaus Boa Vista
Fuente: CEPAL (2010a).
ii) La poblacin urbana y rural Uno de los aspectos relativos a la heterogeneidad geogrfica en la distribucin espacial de la poblacin alude a su localizacin en reas urbanas15 o rurales16. En ese sentido, la pregunta es: cmo abordar el
15
El porcentaje de poblacin que vive en localidades urbanas es un indicador sinttico del nivel o grado de urbanizacin de un pas. Operativamente se define como la proporcin de personas que viven en zonas urbanas en relacin al total de habitantes del pas, ponderada por cien.
25
relevamiento de las reas rurales y cmo encarar el de las zonas urbanas? De hecho, el acceso a las zonas en las que unas y otras poblaciones se emplazan resulta ser totalmente diferente al momento de tener que definir el requerimiento de recursos materiales y humanos a ser utilizados en el operativo censal, con su consecuente repercusin en su presupuesto total. Por ejemplo, la localizacin de la poblacin en reas rurales o urbanas influye en: La delineacin y organizacin de las zonas de empadronamiento17. El diseo y la implementacin de la logstica censal. En lo que atae a las reas rurales, Un elemento clave a tener en cuenta al momento de seleccionar aquellos aspectos bsicos del contexto demogrfico del pas es el hecho de que los resultados censales muestran un firme descenso de la poblacin rural de la regin, tanto en valores absolutos como relativos (recuadro 5), en general originado en el constante proceso de emigracin de sus grupos poblacionales hacia otros centros de poblacin. Una menor cantidad estimada de poblacin a censar requerir, tal vez, la designacin de un nmero inferior de empadronadores destinados para desarrollar la tarea en dichos espacios. Ante el imprescindible requerimiento de lograr acceder a estas zonas hasta lograr su total cobertura, el problema radica en que aquellas comunidades dispersas o remotas o ubicadas en zonas de difcil acceso son las ms proclives a ser omitidas en el censo, de no haberse conocido de antemano su localizacin o las dificultades de acceso que existen hasta alcanzar los hogares all ubicados. Por ese motivo, la planificacin del abordaje de las zonas rurales amerita un operativo especialmente cuidadoso y una cartografa lo ms ntegra y completa posible. Por otra parte, si la poblacin se encuentra dispersa o alineada en ciertas zonas, por ejemplo a lo largo de las vas del ferrocarril, ello tambin influye en la manera de planificar la logstica del operativo. Las caractersticas de algunas de las zonas rurales (grandes distancias a recorrer a la intemperie, clima desfavorable, dispersin de las viviendas y de la poblacin, entre otras), por ejemplo, tal vez impongan restricciones a la utilizacin de innovaciones tecnolgicas para la recoleccin de la informacin. Por ejemplo, en el caso de los GPS incorporados en los dispositivos electrnicos mviles, una menor definicin (originada en una menor capacidad del dispositivo) afecta la calidad de deteccin de la ubicacin geogrfica de las poblaciones dispersas. Por otro lado, estas innovaciones tambin exigen contar con un sistema adecuado de comunicaciones para la transmisin de los datos, que difcilmente est disponible en este tipo de zonas18. En consecuencia, si bien el ptimo de implementacin de esta cartografa se logra con el apoyo de herramientas geoespaciales y en una plataforma de sistema de informacin geogrfico, la planificacin del operativo en estas reas requiere prever inclusive la realizacin del relevamiento mediante la aplicacin de cuestionarios en papel, cuya informacin deber ser posteriormente ingresada en medios electrnicos. Esta
16
17
18
Los procedimientos establecidos para clasificar a la poblacin segn habite en zonas urbanas o rurales vara segn el pas, lo que exige cautela al momento de realizar anlisis comparativos. En Amrica Latina y el Caribe, varios pases como por ejemplo la Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia y Mxico, utilizan el criterio demogrfico, el cual se basa en considerar el nmero de poblacin residente en la unidad administrativa o localidad respectiva. Sin embargo, el tamao considerado como urbano por uno u otro pas vara entre 2 000 y 2 500 habitantes. Por su parte, el Brasil, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, el Paraguay, Panam, la Repblica Dominicana y la Repblica Bolivariana de Venezuela aplican un criterio administrativo, es decir que consideran la posicin que tiene la localidad dentro del gobierno regional o nacional. Por ltimo, otra parte de los pases de la regin, como por ejemplo Panam y Honduras, opera mediante criterios combinados con aquellos de orden socioeconmico o con la cobertura o existencia de ciertos servicios bsicos en la zona. Para un anlisis detallado respecto de los criterios y procesos de delimitacin de las reas urbanas y rurales en los censos, as como las recomendaciones al respecto, vase CEPAL (2009a). Vanse en este mismo documento (captulo III, seccin A, apartado 2.g) las relaciones existentes entre las caractersticas del territorio y la incorporacin de nuevas tecnologas para la recoleccin de la informacin.
26
ltima situacin debe ser prevista con la debida anticipacin, de manera de adelantarse incluso a aquellos aspectos que resultan imponderables. Respecto de las reas urbanas, la complejidad que en la actualidad estn asumiendo los asentamientos humanos, dinmicos y diversos, dificultan la tarea de definir los lmites urbanos19. Es sabido que el incremento de la poblacin urbana es producto de tres fuentes de crecimiento. Una de ellas se genera por efecto de un saldo migratorio positivo, es decir porque los inmigrantes a zonas urbanas son ms numerosos que los emigrantes de esas mismas zonas. Otra, corresponde a las consecuencias ocasionadas por el crecimiento natural de la poblacin, es decir al incremento generado por el hecho de que el nmero de nacimientos supere al de defunciones en las reas urbanas. Por ltimo, la tercera, corresponde a la reclasificacin de reas geogrficas, por un lado, mediante la incorporacin, natural o arbitraria, de otras reas, o bien mediante cambios en la definicin de las mismas (Rodrguez, 2002; Villa, 1983). Este ltimo elemento contextual impacta en la planificacin del futuro censo de poblacin y viviendas. Como ya se mencion, uno de los prerrequisitos bsicos para asegurar la correcta implementacin del operativo censal demanda la construccin de un marco geoestadstico de las reas de enumeracin. Diversos elementos o fuentes de datos (cartografa censal precedente, encuestas a hogares o registros administrativos actualizados) pueden proveer de informacin previa al censo, de manera que permita alertar a los organismos nacionales de estadstica respecto de los posibles incrementos poblacionales. De todas maneras, la actividad de actualizacin cartogrfica en terreno es insoslayable y asume una inestimable importancia a la hora de detectar en campo, de manera previa al diseo de las reas de enumeracin, la cantidad de viviendas distribuidas en el territorio nacional, la superficie involucrada, y las variaciones que puede presentar el mbito urbano respecto del pasado.
RECUADRO 5 LAS ASIMETRAS URBANAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE, 2010
Respecto de la poblacin que habita en el mbito urbano en Amrica Latina y el Caribe, hacia 2010, la regin manifiesta tener alrededor de un 79 por ciento de su total poblacional en esas condiciones. En trminos prcticos, estos valores muestran que casi cuatro de cada cinco personas de la regin vive en localidades que se definen como urbanas en sus respectivos pases. Sin embargo, este promedio regional esconde contrastes entre poblaciones urbanas que llegan a abarcar aproximadamente a la totalidad de la poblacin del pas (Anguila y Puerto Rico) o aquellas otras que tan slo comprenden alrededor del 14 por ciento de dicho total (Trinidad y Tabago, y Montserrat). Entre unas y otras, aquellos pases ubicados en el denominado Cono Sur ostentan valores urbanos que superan el 80 por ciento de su total poblacional. Entre el 60 y el 80 por ciento de esta categora se encuentran unos doce pases de Amrica Latina. Por su parte, seis pases de Centroamrica cuentan entre un 50 y 60 por ciento de su poblacin urbana y diez de ellos, en general aquellos incluidos en la zona del Caribe, se encuentran agrupados en una categora que incluye entre el 25 y el 50 por ciento de su poblacin definida como urbana. Fuente: CEPAL (2010a).
Es posible que el crecimiento urbano producto, por ejemplo, del crecimiento natural y que se corresponde con una ciudad que se expande fsicamente, no sea detectado previamente en forma precisa y dichas zonas queden consignadas como lo eran en dcadas previas, es decir como deshabitadas. Este tipo de deficiencias en la etapa de diseo de las zonas de empadronamiento en reas urbanas redundan en una omisin de reas censales completas y en una consecuente baja cobertura censal. Es ms, si la zona omitida se encuentra habitada por una poblacin de caractersticas prcticamente homogneas, ello generar inclusive un sesgo en el anlisis de los resultados censales20.
19
20
Para un anlisis detallado respecto de los criterios y procesos de delimitacin de las reas urbanas en los censos, as como las recomendaciones al respecto, vase CEPAL/CELADE (2009a). Vase en este mismo documento (captulo IV, seccin C, apartado 1) los mtodos utilizados para detectar y evaluar los posibles errores de cobertura censal.
27
Si se trata de zonas urbanas cuyo crecimiento demogrfico no fue dimensionado en su real magnitud, ello provoca dificultades durante la ejecucin del trabajo de campo. En particular, ello sobrecarga la tarea de los empadronadores, poniendo en riesgo la calidad de la actividad censal, generando incluso una posible omisin de viviendas y su consecuente omisin de poblacin, al no poder concluir el censista su tarea en el tiempo programado o requiriendo la asignacin imprevista de recursos humanos adicionales y supletorios a los originalmente estimados.
RECUADRO 6 DELIMITACIN DE LA MALLA SECTORIAL: BRASIL, CENSO DE 2000
El rea de enumeracin censal del Censo 2000 tiene por principio bsico el mantenimiento de los sectores censales de 1996, dado que esta situacin no provoc problemas en el relevamiento, permitiendo en algunos casos subdivisiones o agregaciones de sectores de 1996, enteros o en parte, a partir de los criterios establecidos e indicados que se presentan a continuacin: - Sector de rea Urbana, urbanizada, mnimo 250 y mximo 350 domicilios, de forma de favorecer el relevamiento del censo demogrfico en hasta 30 das; - Sector de rea Urbana, no urbanizada, mnimo 150 y mximo 250 domicilios, mnimo de 100 y mximo de 200 establecimientos agropecuarios, de forma de favorecer el relevamiento del censo demogrfico en hasta 45 das; - Sector de rea Rural, mnimo 150 y mximo 250 domicilios, mnimo de 100 y mximo de 200 establecimientos agropecuarios, o un rea mxima de 500 Km. de forma de favorecer el relevamiento del censo demogrfico en hasta 45 das y para el censo agropecuario en hasta 60 das; Sector Aglomerado Rural, mnimo de 51 y mximo de 200 domicilios; Sector de Especial Aglomerado Subnormal (favelas y similares), mnimo de 51 y mximo de 350 domicilios; Sector Especial de Aldea Indgena, mnimo de 20 habitantes indgenas en una o ms moradas; Sector Especial de Cuarteles, Bases Militares, etc. Mnimo de 50 moradores; Sector Especial de Alojamientos, Campamentos, etc., mnimo 50 moradores; Sector Especial de Penitenciaras, Presidios, etc., mnimo de 50 moradores; Sector Especial de Asilos, orfanatos, Conventos, Hospitales, etc., mnimo 50 moradores.
Fuente: IBGE (2003).
iii) La concentracin demogrfica en las reas metropolitanas La regin se caracteriza por la existencia de grandes ncleos de concentracin de poblacin. En este caso, el proceso de urbanizacin se singulariza por su propensin metropolitana, es decir por una elevada concentracin de la poblacin y de las funciones socioeconmicas y administrativas en unas pocas ciudades de gran tamao (recuadro 7). Las implicancias que ejerce la diversa concentracin demogrfica en los territorios nacionales (recuadro 8) respecto del diseo del proyecto censal aluden, por ejemplo, a considerar que: Las reas urbanas de mayor concentracin poblacional tendran una mayor probabilidad de contar con la cantidad de recursos humanos potencialmente disponibles para formar parte de la estructura censal que tendr a su cargo el desarrollo del operativo. En general, las reas de mayor concentracin demogrfica van acompaadas por una importante centralizacin de centros educativos de formacin superior, cuyos graduados pueden resultar un recurso humano imprescindible para el desarrollo del censo. En consecuencia, se podr estimar el nmero de posibles recursos humanos que cuenten con la capacitacin tcnica necesaria para llevar adelante no slo el trabajo de campo, sino en particular el proceso de captura, codificacin o procesamiento de la informacin. Normalmente, los lugares con mayor nmero de habitantes son tambin los que cuentan con el acceso ms fcil desde la mayor parte de las regiones del pas. Por ese motivo, ello se convierte en una ventaja al momento de optar por una metodologa centralizada para la
28
captura, codificacin o procesamiento de los datos. En consecuencia, quiz convenga situar el centro de la tarea centralizada cerca de este tipo de reas. Una importante concentracin de poblacin en reas regionales intermedias puede convertirse en una oportunidad para preferir aplicar una metodologa descentralizada para la captura, codificacin o procesamiento de los datos. De todas maneras, la decisin final requerir estimar el nmero de habitantes potencialmente disponibles y capacitados para desarrollar dichas actividades en dichas zonas21.
RECUADRO 7 AMRICA LATINA Y EL CARIBE Y LA PRIMACA METROPOLITANA
La informacin proveniente de los censos de poblacin y vivienda de la dcada de 2000 implementados en los pases de Amrica Latina y el Caribe demuestra que en la mayora de ellos el principal centro metropolitano es mucho ms grande que cualquier otra ciudad del pas. Nueve de los 20 pases de la regin presentan ndices de primaca a superiores a 3, mientras que slo 3 pases presentan ndices cercanos a 1; adems, la segunda ciudad en importancia demogrfica concentra un bajo porcentaje de poblacin. La regin en su conjunto muestra como caracterstica una mayor frecuencia relativa de centros urbanos que concentran alrededor del 20 por ciento de la poblacin total de sus respectivos pases. A nivel regional, las principales diferencias con respecto a la primaca metropolitana son: i) En el Uruguay y Panam, prcticamente la mitad de su poblacin se concentra en sus respectivas capitales: el 47% de la poblacin de Uruguay se localiza en Montevideo, mientras que en 42,7% de los panameos se ubica en Ciudad de Panam. En tanto que en la segunda ciudad principal de ambos pases Salto en Uruguay y Coln en Panam slo concentra una nfima parte del total nacional, el cual no alcanza el 5 por ciento del total de la poblacin. En Chile, la Argentina y el Paraguay un tercio de la poblacin del pas se concentra en la ciudad capital: Santiago, Buenos Aires y Asuncin, respectivamente. Una proporcin cercana al 5% de la poblacin de estos pases se ubica en la segunda ciudad de mayor tamao: Valparaso, Crdoba y Ciudad del Este, respectivamente.
ii)
iii) En Costa Rica, la Repblica Dominicana, Hait, Colombia, Cuba, Nicaragua, Guatemala y Mxico, los porcentajes de concentracin demogrfica en la capital varan entre un 27 por ciento y un 17 por ciento. Sin embargo en dos de estos pases la segunda ciudad principal tiende a concentrar un mayor porcentaje de poblacin, es as como en la ciudades de Medelln (Colombia) y Santiago de los Caballeros (Repblica Dominicana) se localiza el 7,6% y el 6% de la poblacin total del pas, respectivamente. En el caso de las segundas ciudades principales del resto de pases aqu mencionados, estas concentran menos del 4 por ciento de la poblacin total del pas. iv) El Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia, la Repblica Bolivariana de Venezuela, Honduras y el Brasil presentan sistemas urbanos en los que una parte importante de la poblacin se distribuye de un modo menos desigual entre ciudades de diferentes magnitudes: Guayaquil (17,9%) y Quito (11,6%); La Paz (17,2%) y Santa Cruz (13,6%); Caracas (12,5%) y Maracaibo (7,8%); Sao Paulo (10,1%) y Ro de Janeiro (6,5%). Fuente: Elaboracin propia con fuente en la Base de Datos DEPUALC, 2009 [en lnea] http://www.eclac.org/celade/depualc
a
El ndice de primaca seala la importancia relativa de la ciudad ms populosa de un pas en relacin con aquellas que le siguen en cantidad de habitantes. Se obtiene del cociente entre el total de poblacin de la ciudad ms poblada y la sumatoria del nmero de habitantes de las tres ciudades que le siguen en el ranking. Un aumento en ndice de primaca a lo largo del tiempo indicar una redistribucin de la poblacin entre las primeras 3 ciudades a favor de la mayor; es decir, una redistribucin concentradora; mientras que un descenso indicar lo contrario. Al respecto, vase CEPAL/CEALDE (2009d).
Asimismo, dada la importancia relativa que asumen los espacios urbanos en la geografa de Amrica Latina y el Caribe, tambin interesa mencionar en particular los notables contrastes, ligados a las grandes desigualdades en trminos econmicos, que muestran a su vez los centros urbanos. Ellos comparten marcados extremos de pobreza y riqueza.
21
Asimismo, al momento de optar por una metodologa de captura, codificacin o procesamiento descentralizado, deber preverse un sistema de capacitacin homogneo para la totalidad de los recursos humanos seleccionados en todas las reas regionales entre las que se distribuir el desarrollo de la actividad. La principal limitacin que tiene el criterio de descentralizacin es el hecho de que cada regin intermedia termine aplicando criterios propios y especficos para desarrollar dichas tareas, que tornen incomparable, por ejemplo, el dato censal generado. Para mayores detalles acerca de las posibles formas de organizacin de la captura, codificacin o procesamiento de la informacin censal vase Naciones Unidas (2001a).
29
La forma en que se ha desarrollado la expansin urbana ha generado la proliferacin de asentamientos irregulares, caractersticos de las formas de crecimiento urbano en las grandes ciudades de la regin. Se conoce que el proceso de pauperizacin de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe22 ha forjado en consecuencia un proceso de migracin interna que se refleja en el incremento que en general denotan las zonas que cuentan con una mnima o nula infraestructura urbana, y mediante la formacin de asentamientos irregulares, constituidos en su mayora por viviendas de autoconstruccin, denominados ciudades perdidas, favelas, chabolas, villas miserias, tugurios, mocambos, campamentos, o barriadas, entre otros.
RECUADRO 8 LOS DIVERSOS CONTEXTOS DE ARGENTINA, BRASIL Y URUGUAY
Considrese diversos contextos como son los de Brasil, Uruguay y Argentina, slo por seleccionar tres pases del continente latinoamericano y descartar la particularidad del Caribe insular. En un extremo, Brasil, con una numerosa poblacin (195 millones de habitantes estimados), una extensa superficie geogrfica (8,5 millones de kilmetros cuadrados) y un sistema urbano en el que una parte inferior al 20 por ciento de sus habitantes se distribuye de manera casi similar entre dos ciudades (Sao Paulo y Ro de Janeiro). Por el otro, Uruguay, cuya poblacin (3 millones) y superficie (176 mil kilmetros cuadrados) pueden asimilarse a las ms pequeas dentro del continente de Amrica Latina y prcticamente el 50 por ciento de sus habitantes concentrados en su ciudad capital (Montevideo). Situaciones dismiles, propias de los contrastes interregionales se hacen notar al considerar tambin la existencia de pases como por ejemplo Argentina con su relativo monto de poblacin (40 millones de habitantes estimados para 2010) e importante extensin territorial (2,7 millones de kilmetros cuadrados), sumado a una concentracin de ms del 30 por ciento de su poblacin en su denominada rea metropolitana (Gran Buenos Aires, que nuclea a la ciudad capital y a las zonas del conurbano bonaerense). Las decisiones metodolgicas a adoptar para la implementacin del censo en cada uno de los pases mencionados sern necesariamente las mismas? Seguramente no. Cada pas analizar y sopesar stos y otros elementos que constituyen su marco de referencia, de manera de evaluar cul es la metodologa censo de hecho o de derecho, con aplicacin o no de muestreo en el relevamiento, etctera que mejor contribuir al cumplimiento de los objetivos censales propuestos. Fuente: Elaboracin propia en a partir de la base de datos DEPUALC, [en lnea] http://www.eclac.org/celade/depualc
Como contrapartida tambin de la nueva realidad latinoamericana, ella muestra simultneamente un incremento de la urbanizacin a partir de la localizacin de parte de su poblacin, en general perteneciente a los estratos altos de la sociedad, en los denominados barrios cerrados. Estos ltimos tienen una infraestructura y servicios comunes, su permetro est cercado y cuentan con sistema de seguridad privada. Diversas son las denominaciones con las que se los conoce: barrio privado en Argentina, conjunto cerrado en Ecuador fraccionamientos en Mxico, entre otros. Ellos constituyen tanto nodos periurbanos integrados gracias a la comunicacin generada a partir de eficientes autopistas, como inclusive emplazamientos recientemente generados al interior de los barrios de la ciudad (recuadro 9).
22
De acuerdo con los estudios de CEPAL (2010b, p.3), en 2009, la incidencia de la pobreza en Amrica Latina alcanz a un 33,1% de la poblacin de la regin, incluido un 13,3% en condiciones de pobreza extrema o indigencia. Estas cifras se traducen en 183 millones de personas pobres y 74 millones de indigents.
30
RECUADRO 9 PROLIFERACIN DE BARRIOS CERRADOS EN SAN SALVADOR

Los barrios cerrados surgen masivamente en San Salvador en un proceso progresivo de encerramiento residencial individual y colectivo de los diferentes sectores sociales, especialmente aquellos de la clase media y alta, a escalas y localizaciones diversas, produciendo un efecto de segregacin y fragmentacin social y espacial, nunca antes visto en esta urbe. Sus caractersticas comunes el cierre y control del acceso peatonal y vehicular a travs de rejas y portones, por un lado, y la instalacin de mecanismos y personal de seguridad, por otro, producen una privatizacin o apropiacin privada de espacios pblicos y de su gestin (sean calles, aceras, reas recreativas, parques, plazas, etc.) que modifica el imaginario de ciudad abierta y democrtica que hasta ahora ha inspirado la planificacin urbana. Los barrios cerrados salvadoreos no son exactamente los enclaves fortificados de Sao Paulo, ni las gated communities en Estados Unidos, sino una combinacin de ambos en trminos de caractersticas fsicas, localizacin, rgimen de propiedad y caractersticas de la organizacin de propietarios. Van desde pequeos pasajes con tope dentro de colonias hasta subdivisiones residenciales de tamao considerable, desde torres de apartamentos en condominio en zonas exclusivas de la ciudad hasta urbanizaciones de vivienda unifamiliar en zonas suburbanas. Tres tipos de barrios cerrados han sido identificados en el rea Metropolitana de San Salvador: los complejos privados para las elites; las urbanizaciones cerradas, sin rgimen de condominio; y las calles y urbanizaciones cerradas por la poblacin. Fuente: Baires (2003).
Cmo influye esta ltima diferenciacin socioespacial sobre el proyecto censal? A modo de ejemplo, se pueden sealar algunos elementos: En los asentamientos irregulares, su traza desordenada dificulta la tarea de actualizacin cartogrfica y la delimitacin de las reas de enumeracin para su posterior distribucin como reas de trabajo entre los censistas. A ello se suma la situacin de riesgo potencial en relacin a la seguridad de la poblacin que caracteriza en particular a estos espacios de poblamiento. En el caso de los barrios cerrados, si bien su traza ordenada, a partir de su organizacin en el plano, beneficia el normal desarrollo de las tareas cartogrficas previas, ellos presentan probadas desventajas para el censo ante el cierre y el control que ejercen sobre el paso peatonal y vehicular, as como tambin por la instalacin de mecanismos y personal de seguridad que impiden el acceso directo a los predios. En consecuencia, son ampliamente conocidos los problemas de acceso a los hogares, tanto en uno como en otro caso, que deben enfrentar las oficinas nacionales de estadstica al momento de planificar el censo. Por consiguiente, estas modalidades urbanas exigen un mayor nivel de preparacin, apoyo de gestin o supervisin, requirindose la aplicacin de alternativas de abordaje especficas, como por ejemplo el acceso a las zonas mediante el establecimiento de vnculos con los habitantes de los asentamientos o la generacin de ciertos nexos con las administraciones de los barrios cerrados, de manera de asegurar el desarrollo de las tareas censales previas y la implementacin del operativo en ambas zonas (recuadro 10). Otra de las realidades sociales que manifiestan los espacios urbanos en la geografa de Amrica Latina y el Caribe remite al nmero de personas sin techo, cuya estimacin suele representar uno de los mayores problemas desde el punto de vista de la medicin estadstica, de manera de contribuir a resolver situaciones de extrema vulnerabilidad. Se conoce que el proceso de pauperizacin de la poblacin de la regin ha provocado un paulatino incremento de este grupo de poblacin y ello impacta en la organizacin del censo, dado que genera la necesidad de planificar, organizar y presupuestar el relevamiento de este grupo especfico, mediante la implementacin de una metodologa y una logstica especficas que intenten, por ejemplo, llegar a los lugares donde las personas sin techo se encuentran (espacios verdes y plazas; plazoletas; parques; calles y avenidas; estaciones ferroviarias, de subterrneos y del autotransporte; templos e iglesias; guardias de hospitales; bajo puentes y autopistas; etc.) o a los sectores a los que acuden en busca de ayuda (comedores y ONGs, entre otros) (recuadro 11).
31
RECUADRO 10 ESTRATEGIAS DE EMPADRONAMIENTO EN RESIDENCIALES PRIVADAS Y EN ZONAS DE RIESGO: EL SALVADOR, CENSO DE POBLACIN Y VIVIENDA 2007
Las actividades desarrolladas en relacin con las estrategias de empadronamiento en residenciales privadas y en zonas de riesgo tuvieron en cuenta los siguientes aspectos: - Mapeo de las zonas durante la actualizacin cartogrfica. - Mapeo y confirmacin de las zonas con autoridades locales. - Implementacin de barrido. - Solicitud de ingreso a residenciales. - Contratacin de personal de la zona. - Identificacin de lideres comunales o de maras. - Seguridad en el rea rural. - Conformacin de comits de apoyo. Fuente: Francklin Snchez (2007)
RECUADRO 11 ESTRATEGIAS DE EMPADRONAMIENTO: ECUADOR, CENSO DE 2010

El censo de poblacin y vivienda de 2010 en Ecuador planific diferentes operativos, a fin de llegar a toda la poblacin que habita en el pas. En el rea amanzanada o urbana, el operativo estuvo a cargo de los estudiantes de bachillerato y se desarroll el 28 de noviembre, da oficial del censo. En el rea dispersa o rural estuvo a cargo de maestros rurales y dur del 28 de noviembre al 5 de diciembre. En este mismo lapso de tiempo tambin se cumplieron los operativos en las viviendas colectivas como crceles, hogares de nios, ancianatos, y en la franja de seguridad, es decir en las poblaciones limtrofes. Solamente uno de los operativos censales se adelant para el 27 de noviembre. Se trata de las acciones para censar a las personas sin hogar y que viven en la calle. Este empadronamiento se inici a las 22:00 horas. Fuente: Sitio web del Censo de Poblacin y Vivienda 2010 del Ecuador [en lnea] http://www.censos2010.gob.ec/ censos/inicio.html y El Mercurio, Cuenca, Ecuador, 28-10-2010 [en lnea] http://www.elmercurio.com.ec/256602-maestrosse-alistan-para-el-censo-de-poblacion-y-vivienda.html
d) El impacto de la transicin demogrfica Como es sabido, la transicin demogrfica ha sido descrita como un proceso de larga duracin, que transcurre entre dos situaciones o regmenes extremos: uno, inicial, de bajo crecimiento demogrfico con altas tasas de mortalidad y fecundidad, y otro, final, de bajo crecimiento pero con niveles tambin bajos en sus respectivas tasas. Entre ambas situaciones de equilibrio se pueden identificar diversas etapas o momentos por las que atraviesan los niveles de mortalidad y fecundidad de las poblaciones, detectndose situaciones similares entre diferentes pases (CEPAL, 2008). De esta manera para comprender la situacin de Amrica Latina y el Caribe, se ha adoptado la tipologa elaborada por el CELADE, que indica las etapas de la transicin demogrfica en que se encuentran los pases de la regin. Cuba y Barbados pueden ser clasificados como pases de la regin que se encuentran en una etapa de transicin muy avanzada. Por su parte, aquellos que se encuentran en una transicin avanzada, manifiestan situaciones especiales en cuanto a sus niveles de fecundidad y mortalidad. Un primer subgrupo es el integrado por la Argentina y el Uruguay, que se caracterizaron por un descenso temprano de las tasas vitales y en la actualidad tienen tasas de crecimiento demogrfico inferiores a un 1%. En segundo lugar se ubica Chile, que es el segundo pas que se encuentra con un nivel de fecundidad por debajo del nivel de remplazo. El tercer subgrupo, por su parte, lo integran el Brasil, Colombia, Costa Rica y Mxico, que en la actualidad muestran tasas de crecimiento natural que oscilan entre un 1,3 por ciento y un 1,4 por ciento. Los pases del Caribe incluidos en este grupo se encuentran relativamente ms dispersos: los casos extremos son Trinidad y Tabago, por un parte; y Guadalupe, Martinica y Puerto Rico por la otra (CEPAL, 2008, p. 6).
32
En la fase de transicin plena coinciden dos grupos de pases de Amrica Latina. Por un lado estn aquellos que ya haban logrado considerables descensos en sus niveles de fecundidad a comienzo de los aos ochenta (Ecuador, El Salvador, Panam, el Per, la Repblica Dominicana y la Repblica Bolivariana de Venezuela) y, por otro, aquellos que la redujeron significativamente en los ltimos aos (Honduras, Nicaragua y el Paraguay). De los pases del Caribe, figuran en este grupo Guyana, Suriname, Jamaica, Guyana Francesa y Belice (CEPAL, 2008, p. 7). Finalmente, en la fase de transicin moderada se encuentran el Estado Plurinacional de Bolivia, Hait y Guatemala. En ellos, si bien el nivel de fecundidad ha bajado, se presentan casos como el de Guatemala que tiene la tasa global de fecundidad (4,2 hijos) y la de crecimiento demogrfico (2,8 por ciento) ms elevadas de la regin (CEPAL, 2008, p. 7). Las principales caractersticas de los cambios en la mortalidad y en la fecundidad de la poblacin vinculados al proceso de transicin demogrfica por el que todos los pases transitan, constituyen elementos contextuales que requieren ser identificados y evaluados debido al impacto que ellos acarrean, tanto en los hogares como en la poblacin. Respecto del primero, las sociedades que se encuentran en las fases de transicin ms avanzada denotan un menor tamao promedio del hogar. Respecto de la poblacin, son ampliamente conocidas las modificaciones acarreadas en la estructura por edad y por sexo, y en particular el envejecimiento demogrfico y feminizacin de la poblacin. i) El tamao y la composicin de los hogares23 Ahora bien, cul es la influencia del tamao promedio de los hogares24 y su composicin 25 en el censo? El mayor o menor tamao promedio del hogar, por ejemplo: Aumenta o disminuye la carga de trabajo del censista, segn se trate de hogares con mayor nmero de miembros o de hogares unipersonales. Incrementa o reduce la cantidad de hojas que deben componer un formulario censal26. Una mayor presencia de hogares unipersonales, los cuales presentan una mayor probabilidad de ser omitidos por el censo, puede llegar a afectar la cobertura censal. En consecuencia, Al momento de tener que disear las zonas de empadronamiento, el incluir la variable tamao promedio del hogar entre aquellas a tener en cuenta, contribuira a generar una estimacin ms confiable de la carga de trabajo del censista. Por ejemplo, se conoce que los hogares que habitan en reas donde predominan asentamientos irregulares, presentan altos niveles de carencias crticas, elevadas tasas de fecundidad y mortalidad y un tamao promedio del hogar superior al promedio nacional e incluso al del rea local27 (cuadro 1). En consecuencia, incluir la variable tamao promedio del hogar, entre
23
24
25
26
27
El concepto de hogar se define como aquel que se basa en las disposiciones adoptadas por las personas (individual o colectivamente) para satisfacer sus necesidades de alimentos o de otros artculos esenciales para vivir Naciones Unidas (2008). Se refiere a la cantidad de personas que conforman el hogar. El indicador se construye dividiendo el total de poblacin respecto del total de hogares relevados. Para estudiar la composicin de los hogares se utiliza, por ejemplo, la variable relacin de parentesco entre los miembros que integran un hogar respecto de la persona identificada como jefe del hogar, se definen los tipos de hogares en los cuales se estudian caractersticas especiales, como el sexo del jefe del hogar y el estrato de ingresos correspondiente. Los tipos de hogares definidos de acuerdo con la presencia o ausencia de determinados miembros del hogar son: i) hogar unipersonal, integrado por una sola persona; ii) hogar nuclear biparental, integrado por el padre y la madre (pareja unida o casada legalmente) y uno o ms hijos; iii) hogar nuclear monopa-rental, integrado por uno de los padres y uno o ms hijos; iv) hogar nuclear sin hijos, integrado por la pareja unida o casada legalmente sin hijos, y v) hogar extenso o compuesto, que corresponde a cualquiera de los tipos definidos anteriormente, ms uno o ms parientes o no parientes del jefe de hogar. Para un anlisis exhaustivo de las recomendaciones internacionales respecto de la tipologa de hogares, tema bsico, vase Naciones Unidas (2008). Para este documento formulario refiere al conjunto de cuestionarios de vivienda (1 hoja por vivienda), hogar (1 hoja por hogar) y poblacin (1 hoja por persona) que se disea como instrumento para realizar las entrevistas durante el operativo. Una forma de analizar los diferenciales en los tamaos promedio de hogar es estudiarlos segn quintil de ingreso del hogar. El quintil de ingreso corresponde al ingreso de los hogares ordenados por quintil de ingreso per cpita. El quintil 1 corresponde a los hogares ms pobres y el quintil 5 a los hogares ms ricos (vase cuadro 1).
33
aquellas a tener en cuenta al planificar el rea de trabajo del censista, favorece en no sobrecargar la actividad de ste innecesariamente. El que el empadronador tenga que realizar una mayor cantidad de entrevistas que las que originalmente la oficina del censo estimara, extendiendo el tiempo de trabajo en campo de aqul e incrementando su nivel de cansancio, pone en riesgo la calidad de los datos relevados. De la misma manera, debiera tenerse en cuenta la variable tamao promedio del hogar en aquellos barrios de la ciudad en los que, se conoce, predominan los hogares unipersonales (en general conformados por un adulto mayor) o bien tamaos de hogar inferiores al promedio nacional o local, de manera de ajustar el diseo de las reas de enumeracin. De no tomarse en consideracin este factor al momento de disear las reas de enumeracin, el censista asignado a estas reas se vera injustamente beneficiado, respecto de sus compaeros de tarea, al concluir el trabajo de campo en un tiempo inferior al previsto, generando un uso ineficiente de los recursos humanos y del presupuesto censal.
CUADRO 1 AMRICA LATINA: TAMAO PROMEDIO DEL HOGAR SEGN QUINTILES DE INGRESOS EN REAS URBANAS, DCADA DE 2000
Pas Aos 2002 2006 2002 2007 2001 2008 2000 2006 2002 2005 2002 2008 2002 2008 2001 2004
c c a b
Total 3,4 3,3 4,3 4,0 3,6 3,2 3,8 3,7 4,0 3,8 3,9 3,6 4,1 3,9 4,1 3,9
Quintiles de ingreso familiar 1 (Pobre) 4,9 4,5 5,3 4,9 4,5 4,1 4,7 4,4 4,5 4,5 4,3 4,0 4,9 4,7 4,7 4,8 2 3,8 3,7 4,8 4,5 4,0 3,7 4,3 4,0 4,5 4,3 4,2 4,0 4,5 4,3 4,4 4,5 3 3,1 3,0 4,3 4,2 3,3 3,0 3,8 3,7 4,2 4,0 4,1 3,7 4,2 4,0 4,2 3,9 4 2,8 2,8 4,0 3,5 3,2 2,9 3,3 3,5 3,7 3,5 3,6 3,5 3,8 3,5 3,7 3,5 5 (Rico) 2,6 2,5 3,2 3,0 2,8 2,6 3,0 3,0 3,0 2,8 3,1 2,9 2,9 3,0 3,3 3,0
Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador
(contina)
34
Cuadro 1 (conclusin)
Pas Aos 2000 2006 2002 2007 2000 2008 2001 2005 2002 2008 2000 2008 2001 2008 2000 2008 2002 2008 2002 2008
d d
Total 4,6 4,4 4,6 4,3 5,0 3,9 5,1 5,0 4,1 3,6 4,4 4,1 4,5 4,0 3,9 3,6 3,1 2,9 4,4 4,2
Quintiles de ingreso familiar 1 (Pobre) 5,6 5,5 5,5 5,0 5,0 4,9 5,9 5,8 4,8 4,4 5,3 4,8 5,3 4,8 4,2 4,0 4,6 4,3 5,0 4,9 2 5,2 4,8 5,1 4,7 4,3 4,4 5,7 5,6 4,3 4,2 5,1 4,8 5,0 4,4 4,4 4,0 3,4 3,1 5,0 4,7 3 4,7 4,6 4,7 4,4 4,0 3,9 5,1 5,1 3,9 3,7 4,5 4,3 4,7 4,2 4,1 3,7 2,8 2,7 4,5 4,3 4 4,0 3,8 4,2 3,9 3,5 3,4 4,7 4,6 3,4 3,2 3,9 3,7 4,2 3,8 3,6 3,5 2,4 2,4 4,1 3,8 5 (Rico) 3,5 3,3 3,6 3,5 3,1 2,8 3,9 3,7 3,0 2,8 3,3 3,0 3,3 3,1 3,4 2,8 2,1 2,1 3,5 3,3
Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) Fuente: CEPAL (2010a).
a b
Treinta y dos aglomeraciones urbanas. Treinta y una aglomeraciones urbanas c Cabeceras municipales. d Nacional.
De todas maneras, tngase en cuenta que los criterios de delimitacin de las reas de enumeracin remiten a considerar que stas posean un tamao similar tanto en cantidad de poblacin como en superficie territorial (criterio de homogeneidad) (CEPAL/CELADE, 2009a, p. 13). En este caso, la mencin que realizamos remite a alertar respecto de la influencia que ejercera el diferente tamao promedio de los hogares, generado por el proceso de transicin demogrfica en la regin, y que contribuye a elaborar un diseo ms ajustado y ptimo de las zonas de empadronamiento. Asimismo, en el caso especfico de la etapa de diseo conceptual del censo, de utilizarse el cuestionario28 papel, el tamao promedio del hogar ayuda a realizar una estimacin ms realista de la cantidad de hojas del cuestionario de poblacin a ser incluidas en el formulario que se requiere imprimir (recuadro 12). Por ejemplo, si se considera un diseo en el que 1 hoja 2 pginas corresponde a 1 cuestionario de poblacin que integra el hogar, el dilema radica discernir acerca de la alternativa a adoptar: Si el formulario del censo se carga de cuestionarios de poblacin, de manera de considerar slo el valor mximo de la cantidad de miembros con que puede contar un hogar, ello redundara en un costo (de impresin e incluso de captura de la informacin que incluye las hojas en blanco) innecesario para el censo.
28
Para este documento definimos cuestionario como el instrumento de medicin dirigido a relevar la informacin de las unidades de empadronamiento, como por ejemplo vivienda, hogar o poblacin. En general consta de 1 hoja impresa en el anverso y reverso (2 pginas) en el que se incluyen las preguntas relativas a cada unidad.
35
RECUADRO 12 ESTIMACIN DE LA CANTIDAD DE HOJAS DE POBLACIN POR CUESTIONARIO CENSAL SEGN CANTIDAD DE PERSONAS EN EL HOGAR
En este caso, se intenta ejemplificar cmo influye el tamao promedio del hogar al momento de seleccionar la cantidad de hojas que contendr cada formulario censal. Por ejemplo, si se considera un pas con aproximadamente unos 10 000 000 de hogares y una estructura de hogares segn cantidad de personas en el hogar como la que presenta el Cuadro 1, el ptimo entre el menor costo de impresin y captura de los datos y la mayor calidad de los datos censales estara dado a partir de poder prever una cantidad de formularios que contuvieran el nmero exacto de hojas segn la cantidad promedio de personas por hogar. Dicho valor ascendera a 10 millones de formularios (1 para cada hogar) y unas 35 460 000 de hojas. Dado que este supuesto resulta inalcanzable, interesa analizar diversas alternativas hasta lograr la decisin acorde con los objetivos censales planteados. Para ello, el trabajar con el tamao promedio del hogar orientara el anlisis. Ejemplo: Nmero de hogares segn cantidad de personas en el hogar N de personas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 o ms Alternativa 1 En este caso, de acuerdo con este ejemplo, el tamao promedio del hogar es 3,5 personas. En consecuencia, un primer punto de partida sera considerar que cada formulario debera contener 4 hojas de poblacin. De esta manera, se requerira 1 formulario para entrevistar a los hogares con hasta 4 personas (cubrindose un 72 por ciento del total de los hogares del pas), 2 formularios se usaran para los casos de hogares con 5 y hasta 8 personas y 3 formularios para los hogares con 9 personas ms. En total: 13 030 000 formularios y 52 120 000 hojas. Se supone que con esta alternativa se logra una reduccin del costo de impresin de hojas papel y tambin de la captura de los datos, pero se podran presentar ciertas dificultades durante el desarrollo de las entrevistas a los hogares, generando algn tipo de desorganizacin en la tarea del empadronador, o generar problemas durante la captura de los datos al momento de tener que ensamblar la informacin de varios formularios hasta componer la informacin de todos los miembros que componen el hogar. Alternativa 2 Tambin se procedera a simplificar la operatoria y evaluar la posibilidad de requerir 1 formulario para entrevistar a los hogares con hasta 5 personas (cubrindose un 85 por ciento del total de hogares del pas) y 2 formularios para los casos de hogares con 6 ms personas (15 por ciento de los hogares). En total: 11 500 000 formularios y 57 500 000 hojas. En este caso, el costo de impresin y captura se incrementara respecto de la alternativa anterior pero se simplificara la tarea del censista y la captura de los datos, optimizando la calidad de los resultados censales. Cul alternativa adoptar? Si el objetivo del censo es alcanzar la eficacia en funcin del costo, debera optarse por la Alternativa 1, estableciendo 4 hojas de poblacin por formulario. Ella se orientara a priorizar el disminuir el presupuesto censal. Por lo tanto se optara por aquella alternativa que redujera los costos de impresin y captura de los datos, a pesar de conocer de antemano que se tornara ms compleja la tarea del censista durante el trabajo de campo y se incrementara la probabilidad de introducir errores durante la captura de los datos. Si en su defecto, el objetivo del proyecto fuera priorizar la sencillez en el operativo y la calidad de los datos en los resultados censales, a un costo medio, debera considerarse la Alternativa 2: un formulario con 5 hojas de poblacin. Fuente: Elaboracin propia. Total de hogares 1 500 000 2 000 000 1 900 000 1 800 000 1 300 000 700 000 400 000 170 000 100 000 130 000 Porcentaje 15,0 20,0 19,0 18,0 13,0 7,0 4,0 1,7 1,0 1,3 Porcentaje acumulado 15,0 35,0 54,0 72,0 85,0 92,0 96,0 97,7 98,7 100,0
Si la cantidad de cuestionarios de poblacin que compone cada formulario es escasa en relacin con el tamao promedio del hogar nacional o local y se opta por sumar formularios completos hasta concluir la entrevista a todos los miembros del hogar, ello puede:
36
Dificultar la tarea del censista durante el desarrollo de las entrevistas a los hogares. Favorecer la desorganizacin de la tarea del empadronador. Generar problemas durante la captura de los datos al momento de tener que ensamblar la informacin de varios formularios hasta componer la informacin de todos los miembros que componen el hogar. Por otra parte, a partir del acervo acumulado respecto de que son los hogares unipersonales los que presentan una elevada propensin a ser omitidos por el censo, una evaluacin previa de la distribucin focalizada de los tipos de hogar permitira prever acciones de monitoreo y supervisin especficas que contribuiran a reducir el nivel de omisin en estos casos puntuales. ii) La estructura por edad y sexo de la poblacin Como se mencion, las diversas etapas de la transicin demogrfica sealadas para el conjunto de los pases de Amrica Latina y el Caribe generan cambios en la estructura por edad y sexo de la poblacin. El impacto del proceso est caracterizado por el aumento de los grupos de edad de adultos mayores y la paulatina disminucin de los grupos de nios y jvenes. La regin en su conjunto convive con el progresivo proceso de envejecimiento y feminizacin de su poblacin. Sin embargo, la importancia relativa adquirida hacia el 2010 por la poblacin de 65 aos y ms junto a la simultnea reduccin del grupo de edad de 0 a 14 aos, es notablemente ms relevante en aquellos pases que se encuentran en una fase avanzada de la transicin (localizados en general en el cono sur y en Cuba), en tanto adquiere menor presencia relativa en aquellos que todava se encuentran en una etapa transicional precedente (cuadro 2).
CUADRO 2 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): RANKING DE PASES SEGN PORCENTAJE DE POBLACIN DE 65 AOS O MS, 2010
Pas Puerto Rico Islas Vrgenes (Estados Unidos) Uruguay Barbados Cuba Antillas Holandesas Aruba Argentina Jamaica Chile Grenada Santa Luca Trinidad y Tabago Bahamas Suriname El Salvador Guyana San Vicente y las Granadinas Brasil Panam Porcentaje de poblacin de 65 aos y ms 16,9 16,1 13,9 12,9 12,3 12,2 11,0 10,5 9,5 9,2 8,5 8,5 8,0 8,0 7,6 7,3 7,3 7,2 6,9 6,7
(contina)
37
Pas Ecuador Mxico Costa Rica Repblica Dominicana Per Venezuela (Repblica Bolivariana de) Colombia Paraguay Belice Bolivia (Estado Plurinacional de) Nicaragua Guatemala Hait Honduras Amrica Latina y el Caribe Amrica Latina Caribe Fuente: CEPAL (2010a). Porcentaje de poblacin de 65 aos y ms 6,7 6,6 6,5 6,1 6,0 5,6 5,6 5,2 5,1 4,8 4,6 4,4 4,4 4,3 8,3 6,9 10,1
De acuerdo con la CEPAL (2008, p. 21), el crecimiento de la poblacin adulta mayor, si bien mantiene su acentuada tendencia al incremento, no manifiesta el mismo efecto en todos los pases ni es un proceso que sea perceptible en el mismo perodo. De todas maneras, el anlisis de la estructura demogrfica de la poblacin requiere ser realizada de manera integral. Aun cuando es un fenmeno de notoria importancia, poner el nfasis slo en el envejecimiento puede conducir a que la atencin se desve respecto de la requerida por otros grupos de personas, cuya situacin en la sociedad latinoamericana no est, de ninguna manera, asegurada. En algunos pases o grupos de pases, las poblaciones infantil y juvenil, as como la poblacin en edades activas, mantienen todava un gran protagonismo y continan planteando una demanda de vasta magnitud a los sectores sociales y un difcil desafo a las polticas pblicas (cuadro 3). Ahora bien, la relevancia del envejecimiento de la poblacin ejerce influencia sobre diferentes etapas del proyecto censal, como por ejemplo el diseo conceptual y de difusin del censo de poblacin y viviendas. Respecto del diseo conceptual29: En la actualidad ya se considera imprescindible prever tres dgitos para relevar la variable edad en el cuestionario censal, dado el incremento del nmero de centenarios entre la poblacin. Asimismo, la necesidad de implementar polticas pblicas relativas a los sistemas de proteccin frente al riesgo de vejez requieren incorporar preguntas especficas en el cuestionario censal con el fin de contribuir a su medicin y anlisis.
29
Si bien en los pases de Amrica Latina y el Caribe slo se utiliza la metodologa de entrevista directa a los hogares, si a futuro se decide aplicar la de autoempadronamiento, una importante presencia de poblacin adulta mayor entre la poblacin a censar tal vez requiera de algn tipo de modificacin en cuanto al diseo formal de los cuestionarios. En efecto, es conocido que en algunos pases industrializados, con una elevada proporcin de adultos mayores entre su poblacin y que aplican el mtodo de autoempadronamiento, las preguntas incluidas en los cuestionarios estn impresas en un tipo ms remarcado y en un mayor tamao de letra, de manera de facilitar su lectura.
38
CUADRO 3 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): RANKING DE PASES SEGN PORCENTAJE DE POBLACIN ENTRE 15 Y 34 AOS, 2010
Pas Grenada Nicaragua Hait Honduras Belice Paraguay Trinidad y Tabago Costa Rica Santa Luca Per Venezuela (Repblica Bolivariana de) Bolivia (Estado Plurinacional de) El Salvador Brasil Repblica Dominicana Guatemala Colombia San Vicente y las Granadinas Mxico Ecuador Panam Argentina Bahamas Jamaica Suriname Chile Guyana Uruguay Barbados Puerto Rico Cuba Islas Vrgenes (Estados Unidos) Aruba Antillas Holandesas Amrica Latina y el Caribe Amrica Latina Caribe Fuente: CEPAL (2010a). Porcentaje de poblacin entre 15 y 34 aos 38,7 37,7 37,0 36,9 36,4 36,1 35,9 35,7 35,6 35,4 34,8 34,8 34,6 34,5 34,5 34,5 34,3 34,2 34,2 34,0 32,8 32,7 32,6 32,1 32,1 31,8 31,4 29,3 27,8 27,7 27,0 25,9 25,7 23,4 33,6 34,2 31,6
Respecto del diseo de difusin del censo: La relevancia del grupo adulto mayor requerir tambin de una campaa de sensibilizacin dirigida especialmente a esta poblacin especfica, poniendo el nfasis en la comprensin de las temticas que abordar el censo y haciendo especial hincapi en brindar un mensaje claro y 39
sencillo, as como tambin transmitiendo recomendaciones en torno a los lineamientos brindados para brindar seguridad, a la poblacin en general y a los adultos mayores en particular, durante el desarrollo del censo. De todas maneras, el total de poblacin juvenil y estudiantil tambin impacta en el diseo de determinadas etapas del proyecto censal, como por ejemplo: La seleccin de recursos humanos para el relevamiento, dado que ella puede constituir una valiosa fuente de recursos a ser convocados para desempear la tarea de censista (vase el perfil de los censistas en los censos de la dcada 2000 incluido en el cuadro 4 y el recuadro15). En este caso, entonces la oficina del censo debe evaluar si es una opcin viable que la poblacin de este grupo de edad se haga cargo de la responsabilidad de realizar las entrevistas en los hogares. La adecuada aptitud visual y tambin la posibilidad de adaptacin del grupo de edad joven al manejo de las innovaciones tecnolgicas30 propias de la poca actual, los convierte en potenciales empadronadores. En efecto, las generaciones ms jvenes reaccionan en una forma ms positiva a la introduccin de nuevas tecnologas; debido a ello, el contar con una evaluacin del total de poblacin juvenil y estudiantil puede adquirir especial importancia, en particular si los pases deciden utilizar este ltimo tipo de tecnologa para capturar la informacin censal al momento de la entrevista (Ellis, 2009, p. 2).
CUADRO 4 AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): DURACIN DEL TRABAJO DE CAMPO Y PERFIL DE LOS CENSISTAS, POBLACIN, SUPERFICIE Y PORCENTAJE DE POBLACIN URBANA, SEGN TIPO DE CENSO IMPLEMENTADO, DCADA DE 2000
Pases segn tipo de censo a implementado Duracin del trabajo de campo (en das) Urbano Rural Poblacin (en millones) Superficie (en km2) Porcentaje de poblacin urbana
Perfil censistas
Censos de Hecho Panam Bolivia (Estado Plurinacional de) 1 1 1 3 3 8 7 109 62 62 Personal contratado Alumnos de los ltimos cursos; maestros; militares; vecinos y comunitarios Alumnos voluntarios de los ltimos cursos (72%); funcionarios pblicos; profesores; funcionarios municipales (28%). Fuerzas Armadas y Carabineros para zonas de difcil acceso Estudiantes ltimos cursos nivel secundario (reas urbanas) y profesores nivel primario (reas rurales) Estudiantes ltimos cursos nivel secundario (reas urbanas) y profesores nivel primario (reas rurales) Docentes primarios y secundarios. Personal de seguridad en zonas fronterizas.
Chile
15
75
85
Ecuador
12
28
60
Paraguay
15
40
55
Argentina
1,5
37
278
90
(contina)
30
Vanse en este mismo documento (captulo III, seccin A, apartado 2.g) los requerimientos especficos del censo en cuanto a recursos humanos, si se piensa explorar la posibilidad de incorporar nuevas tecnologas para la recoleccin de la informacin censal.
40
Pases segn tipo de censo a implementado Duracin del trabajo de campo (en das) Urbano Rural Poblacin (en millones) Superficie (en km2) % de poblacin urbana Perfil censistas
Censos de Derecho Personal de la administracin pblica; estudiantes del ltimo ao nivel secundario; universitarios y adultos de la comunidad Maestros de primaria y administrativos del Min. Educacin (95%) Estudiantes de media y universitaria (98%). Personas contratadas para zonas de difcil acceso (2%) Personal contratado Personas contratadas que cumplen los requisitos y aprobaron pruebas luego de ser entrenadas Personal contratado temporalmente
Repblica Dominicana
62
Costa Rica
59
Cuba Mxico Venezuela (Repblica Bolivariana de) Brasil
10 10 60
10 10 60
11 99 24
11 196 91
75 75 91
90
90
174
851
81
Fuente: Elaboracin propia a partir de Tacla (2003) e informacin disponible en las pginas web de las respectivas oficinas nacionales de estadstica. La organizacin de la presentacin se realiz a partir de la consideracin del nmero de das utilizados en el trabajo de campo en las reas urbanas, siguiendo un orden de menor a mayor.
a
e)
Factores sociodemogrficos
i) El enfoque de gnero Ahora bien, tambin hay una dimensin de gnero31 muy importante en el proceso de envejecimiento demogrfico y ello resulta ser un factor que influye en el censo. El proceso de feminizacin de la poblacin se ha visto acompaado por las iniciativas internacionales para asegurar el desarrollo de las mujeres, su no discriminacin y el libre ejercicio de sus derechos humanos32. Los relevamientos nacionales son tambin una expresin de los procesos sociales que est experimentando Amrica Latina y el Caribe y el enfoque de gnero influye en los censos de poblacin al requerir que: No signifique nicamente planificar alguna transformacin en el cuestionario, sino lograr hacer de ello una orientacin transversal a todo el proceso censal.
31
32
El trmino gnero se refiere a las normas, reglas, costumbres y prcticas a partir de las cuales las diferencias biolgicas entre hombres y mujeres, nios y nias, se traducen en diferencias socialmente construidas. As se entiende por enfoque de gnero a la identificacin de cmo las relaciones de gnero (o las diferencias de poder socialmente aceptadas entre los sexos e internalizadas por las personas a travs del proceso de socializacin) afectan la forma en que hombres y mujeres se desempean en todos los mbitos de su vida. Acerca del concepto y los diversos aspectos relativos al enfoque de gnero en los censos de poblacin vase las presentaciones realizadas en el Seminario-Taller: Los censos de 2010 y la salud (2 al 4 de noviembre de 2009) incluy una sesin en la cual se expuso acerca de la importancia del censo como fuente para la obtencin de datos sobre inequidades de gnero. Las Naciones Unidas han colaborado en este proceso, desarrollando mltiples instrumentos, entre los que se destacan la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, CEDAW (1979); la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo CIPD (1994); la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, Beijing (1995) y los ODM (2000).
41
Se intente asegurar que los temas relevantes sean abordados desde esta perspectiva y que ello se pueda reflejar en la boleta censal33, evitando sesgos sexistas en la formulacin de las preguntas que puedan influir en las respuestas. Se incorporen ms preguntas en el cuestionario para asegurar que aquellas amas de casa que participan en actividades econmicas que tpicamente se clasifican errneamente, sean correctamente clasificadas en la condicin de actividad econmica respectiva. En este caso, es necesario hacer un balance entre las ganancias en trminos de minimizar los errores de respuesta y los costos asociados con el mayor uso de preguntas (Naciones Unidas, 2008; Flrez, 2011). Se exprese en la adecuada capacitacin que prevenga los sesgos y estereotipos sexistas de parte de quienes recogen la informacin. Se oriente hacia un anlisis de resultados con enfoque de gnero. Se reduzcan los sesgos y estereotipos de quienes analizan y difunden la informacin censal, as como los de la poblacin en general34. ii) Los grupos tnicos Otro de los elementos que influyen en el proyecto censal y merecen ser tenidos en cuenta al evaluar aquellos requeridos por el contexto actual de Amrica Latina y el Caribe es, por ejemplo, el relativo a la composicin tnica de su poblacin. Si bien este documento se refiere de manera especfica a los pueblos indgenas y a las poblaciones afrodescendientes de Amrica Latina y el Caribe, cada pas debe considerar el incluir a otros grupos tnicos, tal como lo hace Colombia al considerar al pueblo Rom, dependiendo de las necesidades y los contextos particulares de cada pas. En este sentido, en las dos ltimas dcadas del siglo XX, la constitucin de los movimientos indgenas y afrodescendientes como actores polticos activos ha sido uno de los fenmenos ms notables de las democracias de Amrica Latina35. A travs de sus organizaciones y acciones tanto uno como otro grupo ha logrado instalar sus demandas en las agendas pblicas, exigiendo nuevos estatutos que garanticen su existencia y sus derechos (CEPAL/CELADE, 2009c, p. 8). En la actualidad, el proceso de participacin de estas poblaciones al que remiten las conferencias internacionales en la materia 36 hace imprescindible evaluar su tamao, composicin y distribucin en el territorio del pas, con vistas a ser incluidos de una u otra manera en el proceso de toma de decisiones. El impacto del enfoque tnico en los censos 37 se percibe, por ejemplo, en que: Al momento de detectar la existencia de los diferentes contextos socioterritoriales, de tal forma de identificar las reas monolinges y multilinges con el propsito de afrontar anticipadamente las necesidades de traduccin de los cuestionarios, la capacitacin de los empadronadores y los supervisores, que deberan pertenecer a los respectivos grupos
33
34 35
36
37
En general, es posible encontrar evidencias acerca de la informacin demogrfica bsica, la educacin, los aspectos econmicos, la salud, el hogar y la familia y la vivienda y el medio ambiente. Para un desarrollo exhaustivo del enfoque de gnero en los censos de poblacin vase Schkolnik (2010). Si bien este documento refiere como ejemplo especfico a los pueblos indgenas y a las poblaciones afrodescendientes de Amrica Latina y el Caribe, sin embargo, cada pas debe considerar el incluir a otros grupos tnicos, tal como lo hace Colombia al considerar al pueblo Rom, dependiendo de las necesidades y los contextos particulares de cada pas. Al respecto, y producto de las largas luchas del movimiento indgena, existe en la actualidad un estndar de derechos de estos pueblos, que se sintetiza en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo de fecha 1989 y en la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en el 2007. Asimismo, la situacin de los pueblos indgenas y afrodescendientes ha sido considerada en todas las cumbres internacionales, como la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD, El Cairo, 1994), la Conferencia Mundial Contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia, y las Formas Conexas de Intolerancia (CMR, Durban, 2001) y en los procesos de seguimiento a estas cumbres, as como en la Declaracin del Milenio (New York, 2000). En particular, el Plan de Accin de Durban brinda una serie de recomendaciones en torno a la desagregacin de datos segn origen tnico-racial, al igual que lo hace el Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indgenas, en relacin a la informacin de estos pueblos. Para un anlisis exhaustivo de todos los aspectos discutidos y acordados respecto del enfoque tnico en los censos, vase CEPAL/CELADE (2009c).
42
tnicos, el diseo adecuado de las campaas de comunicacin, y la difusin de resultados, los cuales deberan hacerse con pertinencia cultural y lingstica. Desde el punto de vista de la cartografa censal: Al tener en cuenta en particular la definicin y delimitacin cartogrfica de los diferentes territorios indgenas existentes en el pas. El desarrollo de la cartografa censal de los territorios indgenas debiera realizarse en conjunto entre la unidad de cartografa de los INE, los organismos pertinentes y los pueblos indgenas. Que en la preparacin de la cartografa se consideren todos los elementos que permitan vincular los microdatos censales a las unidades territoriales indgenas, de tal forma de efectuar una georreferenciacin de la informacin. En relacin al diseo conceptual: Se recomienda revisar las dimensiones, variables y categoras evaluando qu nuevos elementos podran ser factibles de incorporarse para construir un instrumento de medicin ms inclusivo y con mayor pertinencia respecto a la diversidad cultural (Naciones Unidas, 2008). Ejemplos especficos de esta requerida conciliacin remiten a incluir una opcin acerca de la educacin intercultural bilinge en la pregunta censal relativa al tipo de asistencia escolar y una categora vivienda indgena en la variable tipo de vivienda. Respecto de la logstica, se requiere: Prestar particular atencin a las zonas de difcil acceso donde suelen asentarse los pueblos indgenas, para que sean incluidos en el proceso censal. En lo que atae a la sensibilizacin de la poblacin: Se requiere disear y dirigir a los grupos tnicos las campaas de comunicacin, con el fin de fortalecer los procesos de revitalizacin tnica, para que de esa manera, asuman su identidad en el proceso censal (sobre todo en mbitos urbanos). Aplicar tambin campaas dirigidas a la sociedad en general, para que se reconozca y respete la diversidad cultural caracterstica de la regin, y esto impacte positivamente en el operativo censal en todo el pas. Durante el relevamiento censal: Los grupos tnicos requieren que se les asegure la posibilidad de ser censados, inclusive mediante la aplicacin de un idioma que permita la correcta comprensin de las preguntas por parte del censado; En algunos casos, inclusive, se demandar un empadronamiento especial para estos grupos especficos, dado que una parte de ellos se encuentra localizada en reas geogrficas delimitadas, manteniendo formas de organizaciones familiares, comunitarias y culturales que difieren de los de la poblacin total. Cuando se identifiquen grupos poblacionales que deban ser objeto de un empadronamiento especial, una de las metas consistira en conseguir que se establezcan procedimientos y estrategias especiales que garanticen su inclusin en el censo. Por ejemplo, mediante el diseo de cuestionarios que incluyan temticas de inters para las poblaciones indgenas, afrodescendientes y otros grupos tnicos (recuadro 13). Asimismo, el sistema de participacin de los grupos tnicos de la regin puede ser ampliamente satisfecho al incluirlos durante todas las actividades involucradas en el proyecto censal, desde el diseo conceptual (a partir de incorporar preguntas de su inters), el involucramiento como recursos humanos a ser convocados para el desempeo en las diversas tareas en la estructura censal, como difusores del censo entre sus comunidades y sensibilizadores de la poblacin, y posteriores analistas de los resultados censales. Ello asegura y mejora la calidad del dato relevado (recuadros 13 y 14).
43
RECUADRO 13 LA EXPERIENCIA DEL CENSO INDGENA DE 2002 EN PARAGUAY

De manera simultnea con su censo nacional de la dcada de 2000, el Paraguay implement el Censo Indgena 2002. Este ltimo subraya la importancia de realizar un censo indgena a modo de disponer de datos fiables sobre las condiciones de vida de los pueblos indgenas, identificando la diversidad de identidades y lenguas, y no solamente la cantidad. Este censo rescata asimismo la importancia de la participacin indgena a lo largo de todo el proceso censal. Para garantizar el xito del censo indgena, el 98 por ciento de los recursos humanos involucrados en el mismo fueron indgenas. Se remarca tambin un permanente contacto de los organizadores del censo con los pueblos, promoviendo actividades de sensibilizacin y difusin en lengua indgena. Como criterios de identificacin se utilizan tres: autoadscripcin, lengua y localizacin geogrfica. Fuente: Sitio web de la Direccin de Estadstica, Encuestas y Censo del Paraguay (DGEEC) [en lnea] http://www.dgeec.gov.py/.
RECUADRO 14 LA EXPERIENCIA DE LA ENCUESTA COMPLEMENTARIA DE PUEBLOS INDGENAS (ECPI) 2004-2005 EN ARGENTINA

Con posterioridad al Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001, Argentina implement la Encuesta Complementaria de Pueblos Indgenas (ECPI) 2004-2005. El censo de 2001 incorpor una pregunta dirigida a reconocer hogares con personas descendientes o pertenecientes a los pueblos indgenas. Esto constituye la primera etapa de una propuesta metodolgica integrada e integral, cuya segunda fase consiste en la realizacin de la ECPI. Se trata de la primera encuesta de este tipo en el mbito nacional. Las actividades desarrolladas por la oficina nacional de estadstica rescatan asimismo la importancia de la participacin indgena a lo largo de todo el proceso de la ECPI. Desde esta visin se configura una estructura en nivel nacional y en cada una de las 24 provincias del pas, de la que participan Coordinadores Regionales Indgenas, referentes provinciales, supervisores, recepcionistas, encuestadores, sensibilizadores, asistentes cartogrficos y ayudantes de campo. Todos ellos tienen como funcin establecer contactos con personas pertenecientes a los pueblos indgenas y con los referentes de las comunidades indgenas y ONGs indgenas en cada regin; informar a los pueblos indgenas acerca de la implementacin de la Encuesta; promover la participacin activa de estos pueblos en todos los aspectos de la encuesta, especialmente en la elaboracin del cuestionario, la difusin de la realizacin de la Encuesta y la bsqueda de capacitadores y encuestadores indgenas. Fuente: Sitio web del CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, [en lnea] http://www.eclac.org/celade/noticias/paginas/7/21237/.
RECUADRO 15 LECCIONES APRENDIDAS RESPECTO DE LA CANTIDAD NECESARIA DE EMPADRONADORES EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE, CENSOS DE LA DCADA DE 2000
El Seminario tcnico sobre lecciones aprendidas de los censos de poblacin de la ronda 2000 en Amrica Latina, desarrollado por el CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, en Santiago de Chile entre el 10 y el 12 de diciembre de 2003 referencia que la calidad de los datos censales est directamente relacionada con la calidad de la labor de los empadronadores. Los resultados finales del censo no pueden superar el grado de calidad que se ha obtenido en la informacin recolectada en terreno. Por ese motivo, seala que las estimaciones respecto a las cantidades necesarias de empadronadores deben efectuarse con suficiente margen de seguridad y que correspondan a personal efectivamente disponible y capacitado al momento del censo. Todo ello con el propsito de evitar que, ante carencias de personal a ltima hora, deba recurrirse a grupos improvisados que reciben un barniz de instruccin, o en su defecto, deban salir a empadronar prcticamente sin haberla recibido, constituyndose esta situacin en una fuente ms de posibles errores en la toma de los datos. Fuente: CELADE (2003), p. 21.
f)
Factores sociales y econmicos
i) El nivel educativo de la poblacin Entre los elementos contextuales que influyen en el proyecto censal se cuenta tambin el nivel educativo de la poblacin. En general, este ltimo se mide a partir del indicador mximo nivel de instruccin de la poblacin de 15 aos y ms. Parte de los fundamentos que contribuyan a evaluar ciertas decisiones metodolgicas a adoptar, como por ejemplo los relativos a la capacidad potencial de la poblacin para
44
completar un formulario censal por s misma38, o bien los posibles perfiles de los recursos humanos pasibles de ser convocados y seleccionados para desempear determinadas tares durante la ejecucin del censo (vase el perfil de los censistas incluido en el cuadro 4), se basan en esta caracterstica especfica de la poblacin. En efecto, diversos niveles educativos en la poblacin de cada pas necesariamente impactan en el perfil de los recursos humanos a los cuales se podr recurrir para implementar el operativo censal. La influencia del nivel educativo de la poblacin: No resulta tan crtica si se usa el cuestionario en papel para relevar los datos. Sin embargo, En este ltimo caso, si es importante recalcar que las acciones y las palabras de quienes desempearn la tarea de censista influirn en la precisin con que se registre la informacin, dado el tipo de temticas, de mayor o menor complejidad, que se pretenda investigar en el censo. S resulta un elemento crtico cuando se utilizan innovaciones tecnolgicas para la recoleccin de los datos. Por ejemplo, los mtodos de reconocimiento inteligente de caracteres (ICR por su denominacin en ingls Intelligent Character Recognition) requieren de un nivel educativo superior en la poblacin a seleccionar para completar el cuestionario en papel, incluso, para asegurarse una correcta escritura de cada letra o nmero, de manera de facilitar la captura e interpretacin del dato. Adems, respecto del proceso de capacitacin a los censistas, los mtodos de ICR tambin demandan una capacitacin ms detallada en cuanto a cmo llenar el cuestionario, incluso, cmo escribir cada letra o nmero (Ellis, 2009, p. 8). Al considerarse la localizacin de la poblacin en reas urbanas y rurales, en este caso, segn Murdochowicz y Duro (2007, p. 2) si bien las tasas de escolaridad del nivel primario en los pases de Amrica Latina y el Caribe son altas (cercanas al 100 por ciento), todava persisten problemas de este tipo en ciertos contextos, por lo general los rurales y entre la poblacin dispersa. Por esta razn, suele ser difcil encontrar la cantidad de recursos humanos con el nivel educativo requerido para hacerse cargo de la tarea de censista en este ltimo tipo de reas (vase recuadro 11). Segn el nivel de especializacin de los recursos humanos, especialmente en las reas de cartografa e informtica, disponibles en la oficina nacional de estadstica y en las reas locales: Del personal requerido para el manejo de los equipos y programas necesarios para desarrollar las actividades cartogrficas, as como tambin para brindar el imprescindible mantenimiento a los mismos; Los recursos humanos especializados en captura y procesamiento de informacin: Adems de realizar una estimacin de los recursos humanos con los que se cuenta para llevar a cabo el operativo, se requiere conocer la disponibilidad de personal especializado, por ejemplo en el tipo de servicio tcnico requerido por las innovaciones tecnolgicas a incorporar. Segn sea la alternativa seleccionada para desarrollar la actividad censal (centralizada o descentralizada), se requiere conocer dicha disponibilidad en el rea central y tambin en las reas locales. Por ejemplo, si la opcin ha sido realizar una captura de los datos mediante escneres, el servicio tcnico debe estar disponible en el rea central (si se elige el sistema centralizado) o en el rea local (si se opta por un sistema de captura descentralizado) para poder reparar rpidamente una unidad fuera de servicio. ii) El nivel socioeconmico de la poblacin Otro de los elementos del contexto que influyen en el proyecto censal es el nivel de actividad econmica y desocupacin de la poblacin, as como tambin las caractersticas de la poblacin ocupada. En algunos casos, los niveles de desocupacin en el pas tambin hacen considerar la posibilidad de apelar a trabajadores desempleados temporalmente para desempear la tarea de
38
Vanse en este mismo documento (captulo III, seccin A, apartado 2.g) los requerimientos especficos relativos a los niveles educativos de la poblacin y la posibilidad de evaluar el aplicar el autoempadronamiento como metodologa censal.
45
empadronadores, de manera de, inclusive, paliar en cierta medida este flagelo de la poblacin en algunas zonas especficas. De la misma manera, la distribucin de la poblacin ocupada segn ramas de actividad econmica, contribuye por ejemplo a evaluar la posibilidad de utilizar al personal docente actualmente en actividad para que desarrolle las diversas tareas de la estructura censal, no slo la de censista (vase cuadro 4), sino adems la de supervisor o coordinador de rea. En este caso, la informacin que se requiere conocer remitira, por ejemplo, a la cantidad de docentes actualmente en actividad, segn el nivel de enseanza en el que se encuentran desempendose, cargo, tipo de jornada (simple o doble), sexo y grupo de edad. En general los pases de Amrica Latina y el Caribe que optan por priorizar la seleccin de este ltimo recurso humano para las tareas censales, se basan en la posibilidad de cubrir con l extensas y diversas zonas geogrficas, as como tambin hacer uso de la posibilidad de la buena recepcin que todava tienen los docentes entre la poblacin. Asimismo, en muchos casos la claridad y precisin de la escritura del docente al completar los cuestionarios en papel es evaluada en forma muy positiva al momento de testear qu tipo de tecnologa se va a utilizar para la recoleccin de la informacin. Por otra parte, tambin el personal que se desempea en los organismos del gobierno local o provincial, puede ser el convocado para realizar la tarea censal (vase cuadro 4). En este caso, tambin se requiere contar con una cuantificacin de la cantidad de empleados disponibles, segn el organismo, el sector en el que se desempea, el sexo, la edad y el nivel educativo. Un aspecto no menor, que influencia en los costos del censo si se opta por contratar personal temporario para desarrollar, por ejemplo, las tareas de relevamiento, es el relativo al nivel de ingreso monetario de la poblacin, y en particular las remuneraciones percibidas segn tipo de ocupacin y calificacin de la tarea. Adems de los aspectos mencionados en apartados anteriores, estas estimaciones sobre la disponibilidad local de mano de obra resultan importantes para determinar la ubicacin y la organizacin de la logstica censal. Estas caractersticas socioeconmicas de la poblacin tambin influyen al momento de calcular si es posible contar con un nmero suficiente de empadronadores y supervisores que sean capaces de desempear las funciones de los distintos cargos y en nmero suficiente para cubrir todas las reas geogrficas al llevar a cabo la actividad censal (recuadro 15) y, en particular, resulta provechoso tenerlas en cuenta, por ejemplo, al momento de evaluar la metodologa censal, el tipo de capacitacin que se brindar a la estructura censal que se ha de seleccionar y sus respectivos costos. g) Los recursos materiales Al momento de iniciar la planificacin censal, los recursos materiales con los que mnimamente se cuenta para realizar el censo, dentro de la oficina nacional de estadstica y en el contexto del pas, influyen en el diseo proyecto censal. La revisin del estado del parque tecnolgico dentro de la oficina nacional de estadstica y en el pas permite estimar la brecha que existira en esta materia, de optarse por innovar en el futuro censo y comparar la situacin actual respecto de las ltimas innovaciones disponibles. Asimismo, es informacin vital que contribuye a estimar el tiempo y el costo requeridos hasta alcanzar la actualizacin tecnolgica requerida. De esta manera, en una primera etapa del proyecto censal interviene la cantidad y la calidad/estado de obsolescencia de, por ejemplo: La infraestructura tecnolgica a ser aplicada, por ejemplo, en las tareas de actualizacin cartogrfica y de captura y procesamiento de los datos. La infraestructura de los transportes. Los sistemas de comunicacin. La capacidad de impresin de grandes volmenes de material en papel. La disponibilidad de establecimientos y locales para ser utilizados durante el operativo y el procesamiento de los datos.
46
i) La infraestructura en tecnologa cartogrfica Entre los elementos que aseguran una plataforma de apoyo operativo al momento de comenzar a disear el proyecto censal figuran: La capacidad tcnica en materia de tecnologa cartogrfica existente en la oficina nacional de estadstica, o bien en otros organismos nacionales (servicios pblicos, por ejemplo, de energa elctrica, abastecimiento de agua, telfono o gas; transporte, defensa o medio ambiente; exploraciones petrolferas o de otros minerales; transporte areo, fluvial, por ferrocarril o por carretera; asociaciones automovilsticas, que pueden contar con mapas de la red vial) o inclusive en otras empresas del pas (empresas cartogrficas comerciales y proveedores de servicios de fotografa area), que puedan brindar sus servicios; El acervo de imgenes satelitales, fotografa area o sistema de posicionamiento global que aporten al diseo de los mapas o de los datos geogrficos que se van utilizar en el operativo; En los casos en que la oficina de estadstica u otro organismo nacional no est en condiciones tecnolgicas de asumir esta tarea. la alternativa radica en subcontratar los servicios de empresas nacionales, las cuales requieren ser conocidas y evaluadas por el organismo de estadstica con el fin de determinar si dichas empresas cumplen con los requisitos establecidos por el instituto para desarrollar la actividad con la calidad y oportunidad requeridas. El estado del parque cartogrfico, tanto en la oficina nacional de estadstica como en el contexto general del pas, es uno de los principales factores a tener en cuenta con el fin de llevar a cabo el correcto diseo y representacin de las zonas de empadronamiento. Una cartografa inadecuada de las zonas a empadronar puede provocar la omisin de reas completas o bien viviendas particulares ocultas en zonas no residenciales o relativamente poco pobladas, y su consecuente poblacin. ii) La infraestructura en tecnologa para la captura y el procesamiento de los datos Como se mencion, el estado del parque tecnolgico dentro de la oficina nacional de estadstica y su comparacin respecto de las ltimas innovaciones39 disponibles en el pas permite evaluar la brecha que existira y debera cubrirse, si se optare por innovar en esta materia en el futuro censo. Asimismo, es informacin vital que contribuye a estimar el tiempo y el costo requeridos hasta alcanzar la actualizacin necesaria para lograr la captura y el procesamiento de la informacin censal con calidad y en oportunidad. De todas maneras, antes de aplicar alguna nueva innovacin en materia tecnolgica, es preciso establecer el nivel de apoyo que se encuentra disponible para esa tecnologa concreta dentro del pas. Ello reviste especial importancia si la tecnologa adoptada es de carcter especializado. El diseo del proyecto censal diferir si el equipo (escneres o dispositivos mviles) o los programas informticos se obtienen mediante un contrato con proveedores comerciales. En este caso, es necesario e imprescindible asegurar el apoyo tcnico e informtico por ellos ofrecido, as como tambin el amplio suministro de dispositivos o piezas de repuesto en el pas o en el exterior, para cuando ellos sean necesarios. Es probable que muchos otros bienes y servicios necesarios para que el organismo de estadstica realice el censo (transporte, telecomunicaciones, publicidad, impresin, cartografa y tecnologa de la informacin especializada) se subcontraten fuera de dicho organismo. En algunos pases, a veces constituyen la funcin bsica de otra organizacin gubernamental. En otros, esas funciones se contratan en el mercado. En uno y otro caso, el diseo del proyecto censal se ver afectado por la relevancia que adquirirn las actividades de monitoreo y supervisin de la oficina nacional de estadstica para que el servicio subcontratado sea brindado con la calidad requerida por este ltimo organismo. Si bien dichas acciones se incorporan habitualmente en todas las etapas del censo, ellas asumen un carcter preeminente e insoslayable si se trata de tareas que la oficina de estadstica ha decidido tercerizar.
39
Para mayores detalles, vase en este mismo documento (captulo III, seccin A, apartado 2.g) los aspectos relativos a las innovaciones introducidas y sus implicaciones en cuanto a procedimientos e instrumentos.
47
Todas estas caractersticas influyen en el proyecto censal, dado que la captura y el procesamiento del censo estn sometidos a plazos muy estrictos. Los retrasos causados por la falta de disponibilidad de unos u otras pueden perjudicar no solamente el proceso concreto en el que ellos se aplican sino tambin las relaciones con el resto de los procesos censales. De todas maneras, de acuerdo con las caractersticas socioeconmicas de cada pas y en particular de sus recursos humanos y fsicos, se requiere orientar el anlisis con el objetivo de seleccionar la estrategia de recoleccin y procesamiento censal ms adecuada a cada caso. En este caso, la eleccin a realizar depende no slo del nivel tecnolgico y la infraestructura disponibles en el pas, sino tambin, y muy especialmente, de factores que ya han sido mencionados, como por ejemplo el tamao de la poblacin, la extensin de la superficie geogrfica ligada a la existencia de ciertos ambientes climticos o accidentes orogrficos / selvas / ros propios del pas; el nivel educativo y socioeconmico de la poblacin; as como tambin las prioridades gubernamentales y las posibilidades de apoyo financiero con que se cuenta (Ellis, 2009, p. 1). iii) La infraestructura en transportes Una infraestructura (por ejemplo, carreteras y ferrocarriles) y unos servicios de transporte (camiones, automviles, embarcaciones y, quiz, aeronaves) suficientes impacta de manera positiva en el diseo del proyecto censal, dado que son imprescindibles para aseverar la capacidad logstica del pas, de manera de asegurar la distribucin (envo y devolucin) en gran escala de los materiales para el operativo. iv) Los sistemas de comunicacin Los responsables de planificar los censos deben conocer todas las alternativas posibles de comunicaciones con inclusin de las diferencias regionales, de manera de incorporar estas variables en el diseo del proyecto censo. Por ejemplo, la cantidad y la calidad de la infraestructura existente en el pas: La disponibilidad de electricidad en todo el territorio nacional; as como tambin El sistema de comunicaciones que provea de conectividad en todos las zonas a empadronar, facilitan o limitan la posibilidad de introducir innovaciones tecnolgicas para, por ejemplo, la recoleccin de la informacin. Los agentes relacionados con la heterogeneidad de las reas geogrficas (ambientes y orografa), nivel tecnolgico e infraestructura disponible en el pas ameritan ser tenidos en cuenta al momento de considerar el uso de innovaciones tecnolgicas que requieran asegurar una excelente conectividad para ser utilizadas sin dificultad. La infraestructura de las comunicaciones a disposicin del organismo del censo influye respecto de la metodologa a implementar para realizar un seguimiento de la gestin. El uso de tecnologas avanzadas para las operaciones sobre el terreno de un censo debe contemplar: El carcter disperso de la operacin censal, distribuida en todo el territorio de un pas. La disponibilidad de infraestructura adecuada en todo el territorio. El hecho de que la mayor parte de los recursos humanos que se desempean en el trabajo de campo son empleados temporales que trabajan nicamente por breves perodos. El costo. Por ejemplo: El uso de Internet puede resultar atractivo. No obstante, si slo es fiable en una pequea parte del pas, quiz no sea eficaz en funcin de los costos ni eficiente tener dos sistemas en marcha, uno basado en el uso de la Internet para comunicarse con una parte del personal, y otro basado en otra tecnologa para los contactos con el resto de los empleados. Cuando haya que utilizar nuevas tecnologas, por ejemplo Internet, ellas deben someterse a rigurosa comprobacin sobre el terreno antes de su aplicacin. 48
v) La capacidad de impresin Dentro de la infraestructura existente en el pas cabe mencionar, por ejemplo, la capacidad de contar con el papel necesario para imprimir la totalidad de los materiales censales requeridos para el relevamiento. El conocer a ciencia cierta esta posibilidad se aplica particularmente a la impresin de los cuestionarios (de haberse optado por generar versiones en papel)40, la elaboracin de los mapas bsicos a ser utilizados por toda la estructura censal y la impresin del resto de la documentacin (manuales y planillas operativas) requerida para el operativo censal. En la mayor parte de los pases, la impresin se lleva a cabo fuera del organismo de estadstica, bien a travs de una imprenta pblica o recurriendo al sector privado. Las conversaciones con las grandes imprentas nacionales deben comenzar en fecha temprana. Antes de proceder a la seleccin de las imprenta, los organismos del censo quiz deseen solicitar asesoramiento especializado a los consultores en actividades de impresin o de otros organismos del censo. Unas vez ms, el diseo del proyecto censal se ver afectado por la relevancia que adoptarn las actividades de monitoreo y supervisin de la oficina nacional de estadstica para que el servicio de impresin de materiales sea brindado con la calidad requerida por este ltimo organismo. La magnitud y el carcter especializado de estas tareas pueden requerir una tecnologa de la que no se puede disponer fcilmente en algunos pases. En determinados casos, puede ser muy desaconsejable realizar esta labor fuera del pas, ya que ello podra suponer una prdida de control y una menor garanta de la calidad exigida. vi) La disponibilidad de establecimientos y locales El proyecto censal requiere contar con establecimientos y locales en los cuales se desarrollen las actividades de gestin, capacitacin y relevamiento, durante el trabajo de campo y se almacene el material requerido para el operativo. Asimismo, hasta el momento, tambin la etapa de captura y procesamiento de la informacin relevada en los cuestionarios en papel demanda contar con espacios adecuados para desarrollar dicha tarea. Asimismo, no resulta probable que el personal necesario para procesar los resultados del censo pueda hacerlo desde la misma sede del organismo que se encarga de ste. En consecuencia, es preciso encontrar edificios del tamao e infraestructura adecuados en cuanto a tamao, diseo, servicios con los que cuenta, seguridad y acceso a los medios de transporte. Es muy importante realizar una estimacin adecuada del espacio necesario para el almacenamiento del material y para una circulacin eficiente de los materiales del operativo, en particular los cuestionarios en papel en todo el edificio, a fin de evitar los atascos u obstrucciones que puedan poner en peligro la seguridad de las personas o los bienes que se encuentran en l. Tambin es necesario prever el lugar para que desarrollen sus tareas los recursos humanos requeridos. En este caso, la configuracin del espacio donde se desarrollen las diversas actividades deber ser objeto de cuidadosa planificacin no slo para conseguir que el material pueda circular eficientemente sino tambin para tener en cuenta los peligros de higiene y seguridad en el trabajo. Asimismo, aunque no sea el acceso a los medios de transporte una cuestin trascendental, asegurar su disponibilidad impacta en, por ejemplo, la distribucin de los cuestionarios papel, debido al volumen de material que involucra el traslado. Si el traslado se hace con grandes vehculos de transporte por carretera, se requerir contar con facilidad de acceso a las instalaciones. En este caso, el impacto en el diseo del proyecto censal se expresa a partir de considerar que la bsqueda de los locales aptos para la realizacin de las actividades previamente mencionadas puede resultar complicada e, inclusive, altamente costosa. El hecho de que esos locales quiz se necesiten para un perodo relativamente breve puede limitar las opciones. Una alternativa es establecer vinculaciones con otros organismos gubernamentales que cuentan quiz con una infraestructura que se puede utilizar para las actividades del censo, por ejemplo las escuelas o los locales municipales que pueden ser utilizados durante el trabajo de campo. En este caso, el tiempo de duracin del relevamiento es un factor
40
Dado que hasta el momento la recoleccin de la informacin censal mediante el uso de dispositivos mviles se encuentra en ciernes, este factor todava sigue teniendo suma importancia al momento de contextualizar los elementos que impactan en la planificacin del proyecto censal del pas.
49
que requiere ser tenido en cuenta al momento de iniciar la bsqueda. Muchos pases recurren abundantemente a los organismos gubernamentales para la preparacin y levantamiento del censo. Esos organismos pueden prestar el apoyo bien como parte de su labor habitual o con financiamiento de la institucin encargada del censo. En otras circunstancias, quiz el organismo de estadstica necesite recurrir al mercado para suplir la falta de infraestructura edilicia de carcter pblico. Tanto en uno como en otro caso, las diversas situaciones deben ser previstas en los marcos legales y presupuestarios atinentes al censo, de manera de prever los alcances de las factibles colaboraciones de otros organismos sectoriales o la que slo puede obtenerse en el mercado. h) Los recursos humanos Tal como se mencion en los apartados anteriores, diversos elementos del contexto demogrfico, social y econmico influyen en el censo al momento de tener en cuenta el abanico de posibilidades en cuanto a los recursos humanos a los cuales se podr recurrir para implementar el operativo censal y para llevar a cabo el resto de las tareas censales relativas a la cartografa, captura y procesamiento de la informacin censal. Respecto de los recursos humanos a seleccionar para desarrollar el trabajo de campo, se seleccionarn: jvenes estudiantes? docentes en actividad? docentes jubilados? empleados en organismos pblicos? personas desocupadas? amas de casa? personas de pueblos indgenas, afrodescendientes y otros grupos tnicos? personas convocadas por carga pblica? voluntarios? (recuadro 16).
RECUADRO 16 III PRUEBA PILOTO CONJUNTA DE BRASIL-PARAGUAY-TRIPLE FRONTERA, NOVIEMBRE DE 2008
El 11 y 12 de noviembre de 2008 Brasil y Paraguay realizaron la III Prueba Piloto Conjunta (PPC). Ella se llev a cabo en el marco de las actividades que los institutos de estadstica de los pases de la regin desarrollan bajo el Proyecto de difusin y evaluacin de estadsticas censales armonizadas, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (CEPAL, 2009d, pp. 22-23). El objetivo general de la PPC consisti en poner a prueba un conjunto de aspectos conceptuales, metodolgicos y operativos destinados a mejorar la captacin de informacin relativa a pueblos indgenas en cada uno de los pases y avanzar en torno a la armonizacin conceptual y operacional para su medicin, en el marco de las actividades preparatorias de los censos de la dcada de 2010. El rea geogrfica seleccionada fue una zona fronteriza entre ambos pases localizada en Foz de Yguaz, Aldea San Rosa de Ocoy, San Miguel de Iguaz Estado de Paran en el Brasil y en Ciudad del Este Hernandarias, Mbaracay, Pdte. Franco en Paraguay. En el primer caso la etnia involucrada en el estudio correspondi a la ava guaran y en el segundo correspondi a esta misma etnia junto con la mbay. En ambos pases se aplic un censo de derecho bajo la modalidad de entrevista directa. Esta ltima se realiz en idioma portugus en el caso de Brasil, en tanto en Paraguay se utiliz el guaran, castellano y jopar (mezcla de guaran y castellano). Los recursos humanos empleados por Brasil en la PPC fueron entrevistadores de la oficina nacional de estadstica, apoyados en algunos casos por intrpretes de la comunidad. Este ltimo pas utiliz en particular este tipo de estructura, dado que estos recursos humanos contaban con experiencia previa en el uso de dispositivos mviles de captura de datos (PDA), innovacin tecnolgica que se haba priorizado para ser utilizada durante el trabajo de campo, y tambin tenan conocimiento de los conceptos bsicos de las encuestas domiciliarias. En tanto, en el caso de Paraguay, las entrevistas se realizaron mediante la aplicacin de cuestionarios papel por parte de recursos humanos que fueron seleccionados entre los individuos de la comunidad, los cuales participaron tanto como censistas y como supervisores de la prueba. Fuente: Elaboracin propia en base a CEPAL (2009c).
Tngase en cuenta que: Los perfiles de los recursos humanos que finalmente se seleccionen para la realizacin del operativo generarn la necesidad de una estrategia de capacitacin acorde a las caractersticas de los mismos. El tipo de metodologa censal por la que se opte censo de hecho de derecho y en particular la duracin temporal del operativo a implementar en 1 da en ms de un da
50
crea un requerimiento especfico en cuanto a la cantidad de recursos humanos necesarios y muy especialmente disponibles para implementar el operativo. La coordinacin y articulacin de tareas y responsabilidades de los organismos nacionales y locales asumen una vital importancia durante el desarrollo de la etapa precensal, en la cual deber preverse, por ejemplo: A quines convocar para cubrir las funciones de cada uno de los cargos de la estructura censal. Qu perfiles se requiere para cada uno de ellos. Cul es la oferta de recurso humano con que cada pas cuenta y por cunto tiempo es posible contar con ella. Si se tratar de un trabajo remunerado o se optar por otros tipos de alternativas. Cul ser la metodologa de seleccin y cul la de la capacitacin de los recursos humanos requeridos para conformar la estructura censal. i) Situacin econmica y financiera del pas Esta pregunta resulta ser un elemento clave al momento de iniciar el proyecto censal y proceder a su elaboracin. El censo constituye un operativo que por su envergadura requiere de un elevado presupuesto. En la mayor parte de los pases, el gobierno aporta financiamiento especfico para el censo. ste se distingue de muchas otras actividades gubernamentales que reciben asignaciones peridicas y relativamente previsibles. El presupuesto del censo es muy cclico, con niveles de gasto relativamente bajos durante las fases de preparacin y difusin. Hay un mximo muy considerable durante las fases de empadronamiento y elaboracin. Los gobiernos deben saber con antelacin cundo es probable que se produzca el nivel ms alto de gasto, para poder planificarlo. La experiencia de los ltimos treinta aos en la regin ha visto recrudecer los riesgos de no contar con un financiamiento en tiempo y forma. Tal como ocurriera en las dcadas de 1980 y 1990, la preparacin de los censos de la dcada de 2000 tambin se vio afectada por la situacin econmica de los pases de la regin que, en los ltimos aos, han sufrido una fuerte restriccin en el gasto fiscal. Ello ha ocasionado repercusiones importantes en los levantamientos censales que, como operaciones de alto costo, requieren de un financiamiento oportuno por parte de los gobiernos para cumplir cada una de las etapas y asegurar la calidad de los resultados (Tacla Chamy, 2006, p. 28). Por primera vez en la historia censal, varios pases han realizado los censos de la dcada de 2000 con la asistencia financiera obtenida mediante prstamos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), lo cual ha originado que los directores de las oficinas de estadstica deban esforzarse en convencer a las autoridades encargadas de la toma de decisiones, en materia de prstamos, acerca de la importancia del censo, ya que an mediante prstamos, el costo del censo es una carga fiscal (Tacla Chamy (2006, p. 6). Por otra parte, los recursos externos no reembolsables, que normalmente han provenido de organismos internacionales o de gobiernos de pases desarrollados, tambin se han visto disminuidos en la dcada de 2000, comparativamente con los aportados en dcadas anteriores lo que, agregado a la escasez de fondos nacionales, ha obligado a algunos pases a postergar la fecha de levantamiento y, en otros, su realizacin ha llegado a correr un serio riesgo (Tacla Chamy, 2006, p. 28). En algunos casos, el uso de muestreo en el relevamiento ha intentado disminuir los costos de ste. En otros, la opcin de recurrir a recursos humanos convocados por carga pblica se ha adoptado con similares intenciones. Tambin la convocatoria abierta a emplear como empadronadores a la poblacin desocupada o a las amas de casa, ha priorizado paliar en cierta medida el flagelo de la desocupacin. Sin embargo, tal como se tratar en los apartados subsiguientes, los censos de poblacin y viviendas continan constituyendo hoy en da en Amrica Latina y el Caribe la principal, cuando no la nica, fuente de datos para conocer la estructura, caractersticas y estado de situacin de sus poblaciones. En este sentido, an y a pesar de las limitaciones siempre presentes ante presupuestos siempre escasos, la necesidad de informacin estadstica, imprescindible para la planificacin, el desarrollo y la evaluacin de los programas sectoriales aplicados en el pas, justifica ampliamente el costo de implementacin del 51
censo. En realidad, los resultados censales finalmente revierten en ahorros (no contabilizados en el presupuesto censal original) para el pas, en la medida en que los recursos se puedan transferir territorialmente a las poblaciones objetivo de las polticas pblicas, de una manera ms eficiente, al ser elaboradas sobre la base de informacin vlida y confiable, en lugar de estimaciones, que incluso puede ser errneas. j) Otros factores eventuales Al sistematizar el marco de referencia base del proyecto censal cabe dimensionar tambin la posible coincidencia del desarrollo del operativo respecto de otras actividades nacionales que pueden influir en el censo, como por ejemplo: La programacin de elecciones nacionales, legislativas o municipales, entre otras. De hecho, ellas generan cierta posibilidad de disminuir el impacto de la campaa publicitaria del censo sobre la poblacin, o bien pueden provocar dificultades para disponer transportes para ser utilizados en la logstica censal, e inclusive comprometer la capacidad de obtener un nmero suficiente de empadronadores para desarrollar el operativo. El calendario educativo: de manera de considerar no considerar aquellas fechas que puedan dificultar tanto la implementacin del relevamiento como en particular la convocatoria y seleccin de recursos humanos para el operativo (especialmente en el caso de haber optado por convocar como censistas a los docentes) El calendario de festividades (religiosas, culturales, locales, entre otras) en el mbito nacional y en el local. Al identificar los tems anteriormente mencionados para establecer la base de empadronamiento lo que se pretende no es resolver todos los problemas asociados sino ms bien tenerlos en cuenta durante la planificacin del censo. k) La organizacin poltico-administrativa del pas Cada pas de la regin posee su propia jerarqua administrativa, es decir, un sistema por el cual el pas y cada grupo de reas menores, rea de niveles inferiores (exceptuando el ms bajo) se rigen por un esquema de subdivisiones para formar el siguiente nivel inferior sin dejar reas excluidas. Son de suma importancia los criterios y el proceso en terreno para la delineacin de las reas de enumeracin, incluida la estimacin por el tamao poblacional y del tamao de rea, que les permita ser asequibles y cubiertas por un enumerador dentro del perodo censal. Del mismo modo, la construccin de un esquema de codificacin es muy importante para el procesamiento de datos censales. A travs de la geocodificacin, un identificador es usado para ligar los elementos geogrficos (por ejemplo reas de enumeracin) con los atributos registrados para ellas, permitiendo el anlisis estadstico y espacial mediante los SIG (CEPAL, 2009a, p. 2.) En este caso, cabe mencionar adems la estructura poltico-administrativa del pas est representada en la organizacin y estructura administrativa que presenta la oficina nacional de estadstica. En muchos pases, esta ltima est establecida en el gobierno central y en cada una de las jurisdicciones poltico-administrativas en que est organizado el pas. Por lo tanto, el primer paso para clarificar la distribucin espacial de la poblacin radica en diferenciar con claridad los diversos agrupamientos geogrficos propios de cada pas. El sistema al que se alude requiere ser operacional, es decir que las reas que de l se desprendan puedan ser delimitadas sin ambigedades ni yuxtaposiciones, contribuyendo de esta manera a la posterior enumeracin de la poblacin. La geografa que servir de base para el censo determinar la geografa utilizada tambin para la difusin de sus datos. Todo depender de las estructuras administrativas del pas y de las necesidades de los usuarios de los datos estadsticos. Las reas estadsticas pueden estar o no relacionadas directamente con diferentes niveles de las regiones administrativas. No obstante, como el gobierno es uno de los mayores usuarios de los datos estadsticos, es de prever que algunas de las reas estadsticas correspondan directamente con las regiones administrativas o se integren en ellas. 52
Las reas de gestin del censo pueden estar o no relacionadas con las regiones administrativas o las reas estadsticas, ya que estn pensadas de manera que permitan la realizacin ms eficiente del censo. En los pases donde el censo es competencia de otros organismos gubernamentales, las reas de gestin del censo pueden ser de hecho las mismas que las regiones administrativas: centralizada o descentralizada?; una oficina o varias?; qu relacin hay entre estas oficinas y cmo se relacionan con la geografa estadstica del pas?41.
2.
El marco legal e institucional para la realizacin del censo
Este acpite remarca la importancia que adquiere el marco legal e institucional con que cuenta cada pas para la realizacin del censo. El primero remite a la existencia de una legislacin que establezca la implementacin peridica del mismo; o bien a la elaboracin de textos jurdicos que coadyuven a su normal ejecucin, establezcan tiempos claros de implementacin, distribuyan responsabilidades y roles tcnicos y administrativos, y acompaen un imprescindible acuerdo presupuestario y financiero que asegure el desarrollo del censo en tiempo y forma. A estos aspectos se suman las consideraciones relativas a la institucin que estara encargada de implementar el Censo en el pas y cul es la norma que estara asignndole dicha funcin. a) El marco legal De acuerdo con las Recomendaciones Internacionales, Revisin 2 (Naciones Unidas, 2010a, prrafos 1.83 y 1.84), el proyecto censal requiere contar con un marco legal del censo con el fin de fijar las responsabilidades administrativas primarias, obtener los fondos necesarios para su implementacin, determinar su alcance general y la fecha de implementacin del censo, as como tambin establecer la obligacin legal, por un lado del pblico en general respecto de cooperar y dar respuestas veraces, y por el otro del censista, de registrar con exactitud las respuestas que obtiene de la poblacin. Asimismo, dicho marco requiere dejar asentado legalmente, de manera segura y clara, que la informacin individual que se brinda es absolutamente confidencial. Diverso se presenta el estado de situacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe en materia de marcos legales e institucionales para la realizacin de los censos de poblacin y viviendas. Por un lado, en ciertos casos existira una legislacin nacional previamente sancionada que establece la implementacin peridica de estos ltimos. Ella incluira no slo leyes y decretos establecidos por el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo de la nacin, sino que tambin remitira a una mencin explcita en sus respectivas Leyes fundamentales como se considera a sus Constituciones Nacionales. Por otra parte, la falta en el pas de un marco jurdico como el mencionado genera la consecuente necesidad de gestar una legislacin subsidiaria que supla dicho vaco. Entre los primeros pases se cuentan aquellos, como por ejemplo Argentina, Costa Rica, El Salvador, Mxico y Per, que cuentan con una legislacin (mediante ley o decretos reglamentarios; mediante artculos especficos incluidos en su Constitucin) que establece tanto la creacin del Instituto de estadstica como sus incumbencias, as como tambin la implementacin peridica de los censos de poblacin y vivienda cada diez aos en el pas. La existencia de este tipo de marcos legales, posibilita que, cada vez que corresponda iniciar las actividades requeridas para realizar el censo, el Presidente de la Repblica necesite slo dictar un decreto estableciendo la fecha, los alcances y la modalidad del mismo (recuadro 17). Ahora bien, otras naciones de Amrica Latina, como por ejemplo el Brasil, Colombia, el Paraguay, la Repblica Dominicana y el Uruguay, cuentan con una legislacin similar a la mencionada con anterioridad, la cual instituye la instauracin del organismo de estadstica e incluye entre sus funciones la realizacin de los censos de poblacin. Sin embargo, en este caso la diferencia radicara en que la periodicidad censal figura que ser fijada por acto del poder ejecutivo, con la expresa condicin de que la misma no supere los diez aos. en este caso, la figura jurdica instaurara en cierta medida una mayor sujecin a la iniciativa de decisin que pudiera ejercer el poder ejecutivo en materia de censos (recuadro 18).
41
Para mayores detalles acerca de las posibles formas de organizacin del operativo censal vase Naciones Unidas (2001a).
53
RECUADRO 17 LOS MARCOS LEGALES DE LOS CENSOS EN ARGENTINA, COSTA RICA, EL SALVADOR, MXICO Y PER
Argentina cuenta con un marco legal sustentado en su Constitucin Nacional (art. 47) y la Ley Nacional 17622/1968 que establece la creacin del Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC); as como tambin el Decreto No. 3110/1970 prev la realizacin de los censos en los aos terminados en 0, y el No. 1831/1993 reafirma dichas incumbencias. En Costa Rica la Ley 38/1883 crea la Direccin Nacional de Estadstica y la formacin del censo de poblacin cada 5 aos. Con posterioridad la Ley 7839 del Sistema de Estadstica Nacional del 4/11/1998 crea al Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) y el Decreto No. 28198 del 5/11/1999, en el marco de la Ley 7839, establece la periodicidad censal. En El Salvador el Decreto No. 1784 /1955 establece la Ley Orgnica del Servicio Estadstico (creacin de la Direccin General de Estadstica y Censos, DIGESTYC) y la periodicidad de los censos en los aos terminados en 0 y cada 10 aos. El marco legal del Censo 2000 en Mxico estuvo sustentado en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Informacin Estadstica y Geogrfica. En Per por la Ley de 30 de Abril de 1873, se reorganiz el Ministerio de Gobierno, crendose de acuerdo con el Decreto del 31 de octubre de ese ao la Direccin de Estadstica, que entre sus atribuciones especficas, tena la de levantar el Censo de la Repblica. El Sexto Censo de Poblacin, que se levant simultneamente con el Primero de Vivienda y Primer Censo Agropecuario, se realiz en el ao de 1961 en cumplimiento de la Ley No. 13248, considerada como Ley Orgnica de los Censos en el Per. Esta norma dispone que a partir de 1960 los Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda deban levantarse cada 10 aos. Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de los sitios web de las oficinas nacionales de estadstica de Argentina, Costa Rica, El Salvador, Mxico y Per.
RECUADRO 18 LOS MARCOS LEGALES EN BRASIL, COLOMBIA, PARAGUAY, REPBLICA DOMINICANA Y URUGUAY
En Brasil, la Ley No. 5.878, 11/50/1973 dispone la fundacin del Instituto Brasilero de Geografa y Estadstica (IBGE) y sus incumbencias con el fin de asegurar informaciones y estudios de naturaleza Estadstica, Geogrfica, Cartogrfica y Demogrfica. En el inciso I de su Art. 3 establece que, para la consecucin de ese objetivo bsico, la Institucin actuar principalmente en el rea de las estadsticas primarias continuas y censales. Por su parte, la Ley n 8.184, de 10/05/1991dispone la periodicidad de los censos demogrficos y otros. Dicha periodicidad ser fijada por acto del Poder Ejecutivo, no pudiendo exceder a diez aos, en el caso de los Censos Demogrficos. En Colombia, el Decreto No. 2666/1953 establece la creacin del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y el No. 79/1993 decreta en su Art. 1 que el DANE realizar los Censos de Poblacin y Vivienda en las fechas que, mediante Decreto, seale el Gobierno Nacional. La Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos (DGEEC) del Paraguay fue creada por ley en el ao 1885, rigindose actualmente por el Decreto Ley N 11 126 del ao 1942. La DGEEC es dependiente de la Secretara Tcnica de Planificacin, de la Presidencia de la Repblica en virtud de la Ley 49/89. Para la dcada de 2000, la Ley No. 1 731 del 27 de julio 2001 dispuso la realizacin del Censo Nacional de Poblacin y Viviendas 2002. En Repblica Dominicana, la Oficina Nacional Estadstica (ONE), dependencia del Secretariado Tcnico de la Presidencia, fue creada el 1 de noviembre de 1935, mediante la Ley No. 1023. Esta Ley menciona la realizacin de los censos nacionales de poblacin cada diez aos. En Uruguay, el Artculo 369 de la Ley No. 13 032 del 7 de diciembre de 1961 dispone el levantamiento de los censos generales de poblacin, al tiempo que establece que los mismos debern ser renovados por lo menos cada diez aos. El mismo artculo faculta al poder ejecutivo a ordenar la realizacin de otros censos tales como el de vivienda, el agropecuario, el industrial, el comercial, etc. Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de los sitios web de las oficinas nacionales de estadstica de Brasil, Colombia, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay.
El resto de los pases de la regin, si bien cuenta con legislacin que respalda la creacin y funcin de los organismos estadsticos, parece caracterizarse por una especie de vaco legal respecto de un marco permanente que establezca la implementacin de los censos de poblacin de manera peridica en el pas. En estos casos, se torna necesario e imprescindible promulgar entonces una legislacin que convoque a la realizacin del censo (recuadro 19).
54
RECUADRO 19 LOS MARCOS LEGALES EN BOLIVIA Y CHILE

El 14/01/1936 se funda la Direccin General de Estadsticas y Censos en el Estado Plurinacional de Bolivia, que se convierte el 30 de abril de 1970 en el Instituto Nacional de Estadstica (INE). En 1976 se dict la Ley del Sistema Nacional de Informacin Estadstica, instrumento legal que consolid al Instituto Nacional de Estadstica como entidad pblica descentralizada y con autonoma administrativa. En Chile, la ley orgnica de formacin del Instituto Nacional de Estadsticas (INE) establece en su artculo 1ro que el INE, organismo tcnico e independiente, es una persona jurdica de derecho pblico, funcionalmente descentralizado y con patrimonio propio, encargado de las estadsticas y censos oficiales de la repblica, que se relacionar con el gobierno a travs del Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin. La reglamentacin del censo se complementa mediante decretos y resoluciones especficamente relacionados con la fijacin de normas generales para su ejecucin; con la direccin y responsabilidades de operaciones de preparacin; con la colaboracin de los organismos oficiales entre s en varios planos administrativos y, finalmente, con la organizacin de terreno y la ejecucin misma del censo. Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de los sitios web de las oficinas nacionales de estadstica del Estado Plurinacional de Bolivia y Chile.
Por otra parte, la necesidad de subcontratar determinadas actividades del censo, como por ejemplo las relativas a la impresin de los cuestionarios o a la captura de los datos censales, depende, hasta cierto punto, de las normas, leyes y procedimientos vigentes en el pas en un momento dado. La transmisin de las especificaciones requeridas a los proveedores externos, es decir todos los documentos jurdicos (por ejemplo, condiciones de licitacin) deben establecerse mediante una especificacin detallada, inequvoca y por escrito que sirva como punto de referencia para cuantificar posteriormente los resultados (Naciones Unidas, 2001a). Por otra parte, el carcter confidencial de la informacin personal e individual contenida en el cuestionario del censo debe estar protegido por la ley. Por un lado, ello genera el compromiso legal y por escrito de todos los recursos humanos involucrados en el proyecto censal, de no difundir ni utilizar en provecho propio la informacin relevada. Asimismo, respecto de la difusin de los datos, los registros del censo debern utilizarse nicamente para fines estadsticos y no para la administracin general. Ello significa que otros organismos gubernamentales no debern tener acceso a los registros individuales y que stos no pueden ser examinados por los tribunales ni otras instancias judiciales. Otro aspecto a considerar son los requerimientos legales de la preservacin de los archivos censales o bien el tiempo legal que debe establecerse hasta la destruccin de los materiales censales. En este caso, el uso de la captura de la informacin mediante escneres, permite la obtencin, despus del censo, de una base de datos de las imgenes de los cuestionarios, la cual es guardada en los archivos nacionales como es requerido por la ley en muchos pases (Ellis, 2009, p. 7). Ahora bien, es diferente el caso de los archivos de datos electrnicos capturados mediante el uso de dispositivos mviles, en cuyo caso el nico resguardo con el que se cuenta es dicho archivo. Cabra entonces sealar que la existencia de un marco legal e institucional preestablecido tendera a generar una incuestionable obligacin de cumplir con lo normado por la legislacin nacional y se convertira en un aliado de las oficinas nacionales de estadstica de la regin, al momento de tener que planificar la implementacin de un censo de poblacin y viviendas y presentar el proyecto censal ante las respectivas autoridades gubernamentales. Caso contrario, la falta de un marco legal que regle y fundamente la ejecucin peridica de los censos en el pas, pudiera convertirse en una especie de consecuente limitacin de las posibilidades que pueden tener las oficinas nacionales de estadstica para avanzar en la realizacin del censo en los tiempos internacionalmente sugeridos. b) El marco institucional De acuerdo con las Naciones Unidas (2001a, p. 43), en la mayor parte de los pases, la oficina de estadstica se encarga del levantamiento del censo y establece, dentro de dicha institucin, un organismo encargado del censo. En otros, en cambio, una minora, se establece un organismo independiente y se nombra un director del censo, que rinde informes directamente a un ministro (por ejemplo, el de planificacin). Puede establecerse tambin un comit interinstitucional de alto nivel encargado de 55
coordinar las actividades de los distintos organismos gubernamentales. En muchos pases, la estructura administrativa establecida, tanto en el gobierno central como en las regiones, se utiliza tambin para coordinar y realizar el empadronamiento. En la mayora de los pases, hay una oficina central de estadstica y oficinas regionales distribuidas por todo el territorio nacional. La relacin entre estas oficinas y sus funciones varan de unos pases a otros: En algunos casos, es posible que una oficina regional se encargue de todas las actividades estadsticas en esa parte del pas. En otros, la oficina regional puede ser la encargada de recopilar algunas informaciones econmicas o sociales en todo el pas, mientras que la oficina central determina las prioridades y normas estadsticas. Finalmente, en otros casos, una oficina regional puede ser la encargada del procesamiento, mientras que otra oficina regional se ocupara de la difusin. No hay una solucin preferente, pero la planificacin del censo debera tener como meta aprovechar las ventajas de la infraestructura ya existente42. Es tambin importante observar que la escala del censo ofrece una gran rentabilidad en forma de economas de escala y la utilizacin de procedimientos estandarizados (Naciones Unidas, 2001a, p. 44). Segn la estructura del organismo de estadstica del pas (imagen 1), la responsabilidad de los aspectos operacionales del empadronamiento del censo podra delegarse al director de cada una de las oficinas regionales. En tal caso, la oficina central normalmente se ocupa de preparar los procedimientos y se encarga de la adquisicin de materiales que van a utilizarse en las oficinas regionales durante el perodo de empadronamiento. En estos casos, la oficina central aporta un papel de apoyo fundamental a las oficinas regionales durante el perodo de empadronamiento. La planificacin debera tener esto en cuenta al decidir qu forma va adoptar el apoyo ejercido y cmo se va a organizar (Naciones Unidas, 2001a, p. 44).
IMAGEN 1 EJEMPLOS DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS
Fuente: CEPAL (2004), p. 79.

42
Vase en este mismo documento los elementos del contexto a tener en cuenta al momento de elaborar el proyecto censal (captulo II, seccin A, apartado 1) y la propuesta de indicadores bsicos seleccionados con dicho fin (Anexo 1).
56
En un organismo del censo, la gestin del empadronamiento tendr normalmente dos estructuras. Una de ellas, interna y perteneciente al mismo organismo del censo. La otra es una estructura temporal establecida nicamente para llevar a cabo las operaciones sobre el terreno. Es preciso tener en cuenta la funcin y las responsabilidades de cada una de ellas y la forma en que se relacionan y comunican mutuamente (recuadro 20).
RECUADRO 20 AMRICA LATINA Y LAS UNIDADES RESPONSABLES DE LOS CENSOS EN LA DCADA DE 2000
La experiencia, recabada por los pases durante la dcada del 2000, en torno a la unidad institucional en la que recae la responsabilidad de la planificacin y supervisin general para la realizacin del censo, as como tambin el carcter (permanente o temporal) adoptado por la misma en relacin con ste y la adjudicacin de la direccin del censo a un funcionario estable o contratado especialmente para dicho fin, presenta una gama de situaciones institucionales, por lo menos en Amrica Latina Durante la dcada de 2000, en once pases de Amrica Latina la unidad responsable del levantamiento del censo adquiri un carcter permanente. Slo uno de los pases manifest haber contado con un perfil temporal como unidad responsable, pero manteniendo un funcionario estable de la institucin como director del operativo. Como contrapartida, dos pases declararon contar con una unidad responsable de carcter permanente en la oficina nacional de estadstica pero el operativo censal fue dirigido por una persona especialmente contratada para desempear dicha funcin. Fuente: Tacla Chamy (2003).
Los factores principales que se deben considerar al establecer las funciones y la responsabilidad de dichas estructuras son los siguientes: Estructura integrada en el organismo del censo. Centralizada o descentralizada? Una oficina o varias? Qu relacin hay entre estas oficinas y cmo se relacionan con la geografa estadstica del pas? Qu organismo se encargar del empadronamiento? Por ejemplo, podra ser el organismo del censo o un organismo gubernamental distinto que se encuentre mejor situado, con personal experimentado o una infraestructura ya establecida; Cul es el nmero del personal permanente del organismo de estadstica que participar en la fase de empadronamiento y con qu criterio? Como mnimo (y teniendo en cuenta el tamao de la oficina), debera haber una unidad permanente del censo, con personal encargado del empadronamiento, establecido al menos tres aos antes del censo. Mientras dure la fase de empadronamiento y, en parte, durante las actividades postcensales, quiz sea necesario contratar personal adicional que preste funciones en el organismo, adems del personal temporal que se va a dedicar al trabajo en terreno. Por otra parte, en algunos pases, los reglamentos gubernamentales tambin prescriben los mtodos que se pueden utilizar para la contratacin de personal, por lo que habr que tenerlos en consideracin. En algunos casos, estos reglamentos debern contemplar la contratacin de gran nmero de personal necesario para el empadronamiento, o bien el organismo del censo debe negociar con las autoridades pblicas competentes para obtener la aprobacin de las prcticas ms eficientes en torno a los recursos humanos requeridos. Por ejemplo, los gobiernos municipales o locales pueden autorizar o alentar al personal de sus respectivos organismos a trabajar en el censo o bien ofrecer para el normal desarrollo del mismo la infraestructura y los servicios necesarios de sus respectivos centros de atencin. Otros organismos gubernamentales pueden ofrecer hacerse cargo de algunos servicios especializados, como por ejemplo la impresin de los cuestionarios, la provisin de cartografa, o el enlace con los medios de comunicacin y difusin.
57
3.
Elementos de la experiencia censal anterior del pas
Entre los aspectos generales de este apartado se da cuenta de la importancia que se debe otorgar a la planificacin anticipada de los grandes operativos estadsticos como los censos de poblacin y vivienda. De hecho, la organizacin de un censo comienza apenas concluye la finalizacin del anterior. Las tareas preparatorias de los censos se suelen enmarcar en la conclusin de las actividades de evaluacin del censo precedente. Su objetivo remite a considerar tanto los aspectos positivos como las dificultades que se presentaron en la ejecucin del ltimo operativo realizado. De esta manera, se elabora un diagnstico de los problemas ms agudos o perentorios del censo anterior y se determinan las prioridades para el siguiente (recuadros 21, 22 y 23).
RECUADRO 21 EVALUACIN DE LA EXPERIENCIA CENSAL DE 2000 Y 2007 Y RECOMENDACIONES PARA EL CENSO DE LA DCADA DE 2010 EN BRASIL
El IBGE viene desarrollando una transformacin de grandes dimensiones en sus mtodos de trabajo, y el principal beneficio es el aumento del potencial analtico de las informaciones estadsticas por medio de datos cada vez ms interactivos y especializados. Esta transformacin se obtiene por medio del aprovechamiento de las nuevas tecnologas y su rpida absorcin en los proyectos de la Institucin. El ejemplo ms reciente son los Censos 2007, que produjeron no slo los resultados del Conteo de Poblacin y del Censo Agropecuario, sino tambin un legado de grandes proporciones de informaciones especializadas. Siendo el mayor proyecto de la Institucin, el Censo 2010 inducir ms avances en: - Generar una base territorial que saldr del modo analgico para el digital, integrando la base urbana, rural y el Catastro de Direcciones - Incorporar el Catastro de Direcciones, que ya alimenta algunas encuestas muestrales como PNAD, POF y el proyecto Sistema Integrado de Encuesta de hogares SIPD1, - Permitir tambin la utilizacin de Internet para contestar algunas encuestas. - Utilizar el ordenador de mano, el cual ampla la capacidad de investigar nuevos temas y de obtener mayores garantas de calidad, as como tambin permite extender el cuestionario a poblaciones especficas (indgena, por ejemplo). Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin proporcionada por el sitio web del IBGE, [en lnea] www.ibge.gov.br.
La concrecin de las actividades de evaluacin del censo anterior, as como tambin el anlisis del aprovechamiento de sus resultados, tareas todas llevadas a cabo en conjunto con los responsables de las actividades desarrolladas en los mbitos central y local, as como tambin con usuarios pblicos y privados de la informacin, contribuye a: Orientar las decisiones acerca de la planificacin del futuro proyecto censal, Disear el cronograma de actividades, Determinar sus responsables, Establecer los tiempos de ejecucin del mismo, Designar el ao censal, cuyo objetivo es garantizar la comparabilidad internacional, requerida por la Comisin de Estadstica de las Naciones Unidas; Generar el marco legal y de las actividades de coordinacin y articulacin de tareas y responsabilidades de los organismos nacionales y locales, a fin de movilizar los recursos humanos y materiales imprescindibles para la realizacin del relevamiento. Todos ellos resultan ser elementos fundamentales para desarrollar en tiempo y forma las acciones adecuadas que hagan efectivas las polticas fijadas por el rea de coordinacin y gestin del proyecto censal.
58
RECUADRO 22 EVALUACIN DE LA EXPERIENCIA CENSAL DE 1991 Y RECOMENDACIONES PARA EL CENSO DE LA DCADA DE 2000 EN ARGENTINA
Las tareas preparatorias del censo de 2001 en Argentina se iniciaron a partir de la concrecin de talleres regionales de evaluacin del Censo 1991, desarrollados inmediatamente despus de la implementacin del relevamiento censal. El objetivo de estas reuniones fue considerar las dificultades que se presentaron en la ejecucin del operativo. Ellas se llevaron a cabo en un momento muy cercano al de la realizacin del operativo censal y en el que todava la experiencia de este ltimo positiva y negativa estaba muy presente entre quienes haban formado parte de este operativo. En esos talleres particip personal directivo y tcnico de las direcciones provinciales de estadstica y del Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC). La evaluacin del Censo 1991 continu con posterioridad a este evento y se llev a cabo mediante el anlisis de los archivos de datos sin consistir, a partir de cuyo anlisis pudieron detectarse errores en el relevamiento de algunas variables y establecer las posibles causas de los mismos. Hacia fines de 1995, tambin se evalu el aprovechamiento de los resultados censales en conjunto con los responsables de tareas en las provincias y con usuarios pblicos y privados de la informacin. A partir de las conclusiones generadas mediante estas actividades, y teniendo en cuenta los avances metodolgicos y tecnolgicos de las ltimas dcadas del siglo XX, la coordinacin del mbito central y los responsables de las distintas lneas de trabajo del censo concluyeron el diagnstico de los problemas ms agudos y perentorios del censo anterior y determinaron recomendaciones prioritarias para el siguiente, de manera de orientar las decisiones y la planificacin general del entonces futuro Censo de la dcada de 2000. Entre los aspectos importantes que fueron sistematizados se mencionan a continuacin, a manera de ejemplo, una seleccin de los mismos: Metodologa censal Evaluar la posibilidad de introducir cambios en la metodologa a emplear: tipo de censo (hecho o derecho) y modalidad (entrevista directa o autoempadronamiento). Recomendar aplicar una nica cdula censal en el operativo, evitando el muestreo, cuya tcnica haba sido utilizada en los censos de 1980 y 1991. Cartografa Explorar la potencialidad del sistema georreferencial, dado que, disponiendo de cartografa digital y del padrn de viviendas correspondientes, los segmentos censales (carga de trabajo de cada censista) podran determinarse con asistencia informtica. Informtica Evaluar la innovacin tecnolgica de lectura de datos mediante escner. A la lectura de marcas, utilizada con xito en los dos ltimos censos en el pas, se suma la tecnologa para leer e interpretar caracteres (letras y nmeros), elemento que pruebas especficas mediante permitira codificar preguntas abiertas mediante la aplicacin de clasificadores informatizados, acelerando los tiempos de procesamiento y presentacin de resultados. Fuente: INDEC (1998), pp. 1-2 y 20.
RECUADRO 23 EVALUACIN DE LA EXPERIENCIA CENSAL DE 2001 Y RECOMENDACIONES PARA EL CENSO DE LA DCADA DE 2010 EN ARGENTINA
Evaluando los antecedentes y la vasta experiencia que tiene la Argentina en el uso de muestreo en el relevamiento, ya que la misma fue utilizada en censos anteriores (1980 y 1991) y teniendo en cuenta el objetivo fundamental de garantizar la cobertura total del censo, se recomend volver a utilizar la metodologa combinada de formulario bsico y ampliado en el Censo del Bicentenario 2010, siguiendo el ejemplo de Brasil, Mxico, Canad, Estados Unidos (Censo 2000), China, Corea del Sur e India, entre otros. Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin proporcionada por el sitio web del INDEC, [en lnea] www.indec.gov.ar.
En esta fase requiere llevar a cabo las siguientes instancias: Distribuir un cuestionario de evaluacin de la experiencia censal anterior a ser completado por los organismos del mbito nacional y local (central y sectorial). Sistematizar las respuestas obtenidas al cuestionario de evaluacin de la experiencia censal anterior, de manera de poder discriminar tanto aspectos positivos como negativos de la ltima experiencia censal y posibles alternativas a implementar en el futuro censo con vistas a superar estos ltimos.
59
Convocar a las diversas reas de la oficina nacional de estadstica a las reuniones de evaluacin de la experiencia censal, mediante el intercambio de ideas basadas en las respuestas transcriptas en los textos de evaluacin completados. Invitar a los diversos sectores gubernamentales del mbito nacional y organizaciones civiles / no gubernamentales a las reuniones de evaluacin de la experiencia censal anterior, mediante el intercambio de ideas basadas en los textos de respuesta al cuestionario de la encuesta de evaluacin. Llevar a cabo reuniones de evaluacin de la experiencia censal anterior con los responsables de la ejecucin del censo en los mbitos administrativos y polticos locales. Sistematizar las conclusiones a las que se arrib durante el desarrollo de las reuniones de evaluacin, de manera de poder discriminar tanto aspectos positivos como negativos de la ltima experiencia censal y posibles alternativas a implementar en el futuro censo con vistas a superar estos ltimos.
4.
Diagnstico de necesidades de informacin en el marco del Sistema de Informacin Estadstica
El diagnstico de necesidades de informacin es la instancia en la que se estudian los problemas, necesidades y caractersticas de la poblacin y su contexto (CEPAL, 2004, p. 22), contribuyendo a clarificar los objetivos, alcances y productos esperados del censo de poblacin y viviendas. En el diagnstico se requiere precisar en particular las necesidades (reales y actuales) de informacin que tiene el pas, teniendo en cuenta que estas ltimas se enmarcan en un sistema estadstico nacional, compuesto por tres fuentes de datos: censos, encuestas y registros. a) El marco del Sistema de Informacin Estadstica En general los datos requeridos para satisfacer la demanda de informacin estadstica son concebidos internacionalmente en trminos de un sistema integrado de informacin sociodemogrfica, derivado de registros de estadsticas vitales y estadsticas sectoriales, de un sistema de encuestas a hogares y de los resultados que emanan de la implementacin de los censos de poblacin y habitacin. Por qu y para qu un sistema de informacin estadstica? Se trata de fuentes diseadas para brindar determinado tipo de informacin. En este sentido, la principal caracterstica del sistema es la complementariedad. Los registros administrativos constituyen un sistema de recopilacin de datos que reflejan una parte o la totalidad (cobertura universal) del fenmeno a registrar, sea en forma continua o con una periodicidad definida. Para evaluar su explotacin estadstica se requiere contar con instrumentos de recoleccin formularios, fichas, etc. que respondan a pautas uniformes entre unidades geogrficas o instituciones en que stos se apliquen, as como tambin una evaluacin de la cobertura y la calidad de las respuestas, el procesamiento de los datos y la difusin o disponibilidad de sus resultados. Los registros administrativos brindan informacin sobre estadsticas vitales (nacimientos y defunciones)43, estadsticas en sectores tales como la educacin, la salud y el trabajo, y respecto de temas tales como la migracin. Adems, los organismos sectoriales (por ejemplo educacin, salud, empleo) recogen datos sobre el gasto pblico a nivel central y local en diversos sectores, y monitorean las actividades y productos de dicho gasto. Las ventajas de los registros administrativos incluyen, entre otras, el carcter continuo de la informacin, los bajos costos, la cobertura completa de la poblacin objetivo y el desglose por reas geogrficas y otras subpoblaciones (recuadro 24).
43
Para un detalle de los principios y recomendaciones relativos a las estadsticas vitales, vase Naciones Unidas (2003).
60
RECUADRO 24 LOS REGISTROS ADMINISTRATIVOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE, 2010

La situacin actual de Amrica Latina y el Caribe contina expresando que la exactitud, oportunidad y exhaustividad de los registros administrativos como el registro civil, los registros de educacin y de empleo pueden ser problemticas. En cuanto a las estadsticas vitales, si bien la mayora de los pases de la regin disponen de ellas, sin embargo, existen limitaciones importantes relacionadas al rezago en la disponibilidad de la informacin y la cobertura, oportunidad y explotacin de la misma. El CELADEDivisin de Poblacin de la CEPAL estima que en la mayora de los pases de la regin el rezago en la disponibilidad de informacin sobre estadsticas vitales es aproximadamente dos aos, y que slo unos pocos pases presentan cobertura adecuada de los nacimientos y defunciones. Fuente: Cecchini (2005) y CEPAL (2009b).
Por su parte, las encuestas de hogares implementadas por muestreo son indispensables para compilar informacin sobre cuestiones econmicas, sociales y demogrficas. La utilizacin de procesos aleatorios para seleccionar las unidades familiares representativas de la poblacin en general permite el uso de potentes herramientas estadsticas que proporcionan estimaciones homogneas y no distorsionadas de los intervalos probables en los cuales se encuentran los parmetros verdaderos, aunque desconocidos, de la poblacin44. Los pases de Amrica Latina llevan a cabo, como parte integral de sus programas nacionales de estadsticas, encuestas a hogares principalmente de tres tipos: encuestas de empleo, gastos e ingresos (presupuestos familiares) y sobre condiciones de vida (Cecchini, 2005, p. 24). Las encuestas brindan la posibilidad de evaluar la evolucin y las tendencias que rigen el desarrollo del fenmeno bajo estudio durante los perodos intercensales. Sin embargo, ellas se encuentran limitadas por su misma naturaleza ante la imposibilidad de brindar datos a menor escala, incluso aquellas generadas con diseos especiales que sobrerepresentan a entidades geogrficas pequeas (recuadro 25). Ahora bien, es ampliamente conocido que el rol esencial de los censos de poblacin y habitacin radica en relevar, procesar y difundir estadsticas relativas a la poblacin, su composicin, caractersticas, distribucin espacial y organizacin familiar, particularmente obtenidas para reas geogrficas locales. Los resultados de los censos dan cuenta de fenmenos que usualmente cambian lentamente en el tiempo, o aquellos que son necesarios para caracterizar las necesidades de grupos poblacionales de escasa magnitud o bien informacin que se requiere para reas geogrficas locales45. De acuerdo con los conceptos vertidos en las recomendaciones internacionales, el propsito fundamental de los censos de poblacin es proveer de informacin que contribuya a la planificacin, implementacin y monitoreo de las polticas pblicas. La informacin relativa al tamao, distribucin y caractersticas de la poblacin de un pas es esencial para describir y generar un diagnstico econmico, social y demogrfico, as como tambin para el desarrollo de programas y polticas que promuevan el bienestar de la poblacin. El censo de poblacin provee estadsticas bsicas comparables para el pas como un todo, para cada unidad local administrativa y reas pequeas. El censo juega un papel esencial en materia de administracin pblica. Sus resultados constituyen una referencia ineludible al momento de evaluar la distribucin equitativa de los servicios tales como los relativos al cuidado de la salud, los educativos y el desarrollo econmico, entre otros, que los gobiernos deben asegurar a sus ciudadanos. Asimismo, la fuente de datos censal asume en la actualidad un rol fundamental en el sistema estadstico nacional, al constituirse en el marco de las encuestas por muestreo que se aplican durante el periodo intercensal con el objetivo de evaluar las tendencias de los fenmenos socioeconmicos y demogrficos.
44 45
Sobre el particular, vase Naciones Unidas (2005a y 2005b). Para mayor detalle, vase Naciones Unidas (2010a).
61
RECUADRO 25 LAS ENCUESTAS DE HOGARES EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Los pases de Amrica Latina y el Caribe llevan a cabo, como parte integral de sus programas nacionales de estadsticas, encuestas de hogares principalmente de tres tipos: encuestas de empleo, gastos e ingresos (presupuestos familiares) y sobre condiciones de vida. Si bien se ha avanzado en la implementacin de encuestas que provean informacin respecto de temas no investigados con anterioridad en la regin, todava se detecta la necesidad de introducir mejoras con respecto a la amplitud de los temas, la pertinencia de los conceptos y las definiciones, la cobertura de grupos especficos y la publicacin oportuna de los resultados. Adems, para algunos temas se requieren encuestas a intervalos ms cortos de lo que muchos pases pueden permitirse. En este ltimo sentido, por ejemplo, para registrar el carcter estacional e intermitente de las actividades econmicas en las economas predominantemente agrcolas, se requieren encuestas de la fuerza de trabajo al menos trimestrales. De hecho, de acuerdo con la CEPAL, hacia fines de la dcada de 2000 slo 9 de los pases de la regin cuentan con encuestas continuas de hogares implementadas. Fuente: Cecchini (2005) y CEPAL (2009b).
Al ser el objetivo bsico del censo el generar estadsticas para reas geogrficas pequeas, ello permite producir datos para reas geogrficas cuyas unidades difieren de aquellas de carcter exclusivamente poltico-administrativo, as como tambin procesar informacin para reas focalizadas y de inters especfico para una poltica oficial. Esta versatilidad que presenta el censo en cuanto a la posibilidad de brindar informacin para reas pequeas resulta una contribucin invaluable para las polticas pblicas (recuadro 26).
RECUADRO 26 LOS CENSOS DE POBLACIN Y VIVIENDAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
A pesar de que el censo de poblacin y viviendas resulta ser un operativo sumamente costoso para el actual contexto de restriccin presupuestaria y financiera global, sin embargo, si por ejemplo cuatro pases de la regin no implementaron sus censos durante la dcada de 1990, ese nmero disminuy a tan slo uno (que aplic la metodologa del conteo de poblacin) durante la dcada de 2000. De hecho, a pesar de los problemas de ejecucin por crisis de ndole econmica, que se detectan en torno a la realizacin de los censos, los pases de la regin han optado ms por postergar su realizacin pero implementarlos de todos modos. En torno al 2010, a pesar de su costo, el censo de poblacin y viviendas se impone en el sistema de informacin estadstica como la principal fuente de datos sociodemogrficos para los pases de Amrica Latina y el Caribe. Fuente: Elaboracin propia.
En sntesis, el estado de situacin del sistema de informacin estadstica sociodemogrfica en el pas constituye, de hecho, el marco de referencia a partir del cual se va a trabajar al momento de avanzar en la elaboracin del diagnstico de necesidades de informacin. b) El diagnstico de necesidades de informacin Como resultado de las polticas de descentralizacin en la administracin del Estado, se ha producido un incremento de la demanda de datos en los mbitos regional y local. Para ejecutar las polticas de descentralizacin a niveles desagregados se necesita informacin representativa sobre el mbito local y, en este sentido, el censo es prcticamente la nica fuente de informacin para poblaciones poco numerosas. Asimismo, tambin se ha intensificado el inters del sector privado organizaciones no gubernamentales, universidades o empresas productivas en investigar ciertos aspectos con mayor profundidad (Chackiel, 2002). El usuario de la informacin, la sociedad civil y la comunidad acadmica estn cambiando y se hacen ms activos. Simultneamente, se percibe un mayor involucramiento del sector privado en el contexto social actual (Guzman y Schkolnik, 2002). Adems de ocuparse de proveer un flujo de informacin para el trabajo del sector pblico, el sistema nacional de estadstica debe considerar los diferentes tipos de usuarios demandantes de informacin estadstica, tales como universidades, centros de investigacin, organizaciones no gubernamentales y empresas privadas, que han adquirido relevancia en el contexto internacional y nacional como dinmicos demandantes de datos censales (Chackiel, 2002).
62
De acuerdo con los sealamientos de Tacla Chamy (2006), la rpida evolucin de la tecnologa, la globalizacin de la economa, la conformacin de mercados comunes (caso del MERCOSUR), las metas sociales expresadas en diferentes conferencias mundiales, entre otros factores, de una u otra manera han influido en el pensamiento, en el comportamiento y los cambios observados en las sociedades de los pases de la regin. Esto conlleva a que la situacin actual sea claramente diferente a la de dcadas pasadas. Por otra parte, el usuario de la informacin se ha vuelto cada vez ms exigente, las polticas y programas centralizados van cediendo paso a la descentralizacin y modernizacin de los servicios, en especial aqullos referidos al rea social (salud, educacin, vivienda), y surge la necesidad de dar satisfaccin a temas especficos de inters social para ser considerados dentro de los operativos censales, como origen tnico, discapacidad, migracin internacional, adultos mayores, medio ambiente, informacin para estudios de gnero, entre otros46. Lo anterior est significando un desafo para las instituciones de estadstica, que si bien han ido avanzando en varias reas de produccin, especialmente en impulsar un mejor aprovechamiento de los datos censales ponindolos a disposicin de los usuarios en forma ms rpida y en medios ms eficientes, les resta an importantes rezagos que suplir, en especial aquellos relacionados con nuevas demandas de informacin necesarias para el desarrollo social y econmico de los pases. Ahora bien, adems de asegurar el conteo exhaustivo de la poblacin, el contenido de los instrumentos de medicin censal tiende a asegurar la inclusin de temas que han sido demandados como prioritarios por diversos usuarios de la informacin censal, en particular, por los organismos sectoriales encargados de aplicar y monitorear las polticas gubernamentales en el pas. En Amrica Latina y el Caribe, en la medida en que otras fuentes de informacin tales como registros continuos o encuestas a hogares no alcanzan a satisfacer dicho requerimiento, se incrementa la demanda de incluir nuevos temas, en cierta medida de compleja medicin, en los censos de poblacin y habitacin. Tal como se mencionara en el apartado correspondiente al Sistema de Informacin Estadstica, en un mbito estadstico regional que manifiesta carencias en trmino de registros administrativos o encuestas, fuentes de datos que por su naturaleza resultaran ptimas para captar fenmenos de compleja medicin como aquellos que en general se trata de dar cuenta en la actualidad, los censos de poblacin brindan la posibilidad de otorgar resultados para el total o bien subgrupos de la poblacin que permitiran evaluar, en cierta medida, las polticas aplicadas en las ltimas dcadas en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Habida cuenta de ello, los censos de poblacin y vivienda continan constituyendo hoy en da en Amrica Latina la principal fuente de datos para conocer la estructura, caractersticas y estado de situacin de sus poblaciones. Hasta el momento, la fuente censal es la que cumple en brindar informacin estructural, relevante al momento de evaluar los alcances de la poltica diagramada e implementada por la agenda pblica en la regin. Es ms, en muchos pases, la fuente censal representa, en cierto sentido, prcticamente la nica fuente de informacin del sistema estadstico nacional, proveyendo datos imprescindibles no slo para la planificacin y desarrollo, sino tambin para la evaluacin de los programas sectoriales aplicados en el pas con el objetivo de promover el bienestar de sus habitantes. De esta manera, los resultados censales son utilizados por las autoridades gubernamentales para realizar un anlisis o diagnstico de la situacin en la que se encuentra la poblacin. Dichas condiciones son analizadas en trminos cuantitativos y los datos que proveen los censos son esgrimidos para indicar los cambios ocurridos durante los perodos intercensales. Se detectan entonces los dficit o carencias y se estiman los requerimientos a futuro, comparndolos con la situacin esperada.
46
Para un anlisis detallado de las actuales demandas de informacin vase los temas tratados en los Seminarios-Talleres desarrollados por el CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, en CEPAL (2009a) y CEPAL/CELADE (2009a, 2009b, 2010 y 2011).
63
B.
Aspectos prcticos y operativos

1. Cmo proceder para generar una sntesis de los elementos del contexto nacional?
De la misma manera que Amrica Latina y el Caribe manifiesta situaciones heterogneas al analizar los valores promedio de sus indicadores, cada pas en particular exhibe notorias asimetras al interior de su propia geografa. La organizacin poltico-administrativa constituye la base sobre la cual se proceder a organizar las actividades censales en el terreno. Cada uno de los elementos del contexto demogrfico, social y econmico amerita ser evaluado al interior de aquella. Cada pas entonces debe tener en cuenta los elementos de contexto, mencionados con anterioridad para el total nacional y desde un punto de vista terico, de manera de contar con informacin para cada una de las unidades poltico-administrativas en las que se subdivide el territorio. Cada uno de los aspectos que desarrollamos en los apartados anteriores manifiesta su correlato cuando cada pas analice idnticos factores pero considerando sus subdivisiones poltico-administrativas. No es posible planificar o llevar a cabo las actividades del proyecto censal sin contar con datos estimados y detallados acerca de la magnitud, distribucin y composicin de la poblacin, as como tambin de los recursos humanos y materiales con los que el pas cuenta para llevar adelante el operativo. Por ese motivo, es necesario recoger un volumen de datos geogrficos, demogrficos, sociales y econmicos suficientes para ofrecer una descripcin de las condiciones en las que se aplicar el censo. Las estimaciones deben remitir a la fecha lo ms cercana posible a la considerada inicialmente para implementar el censo. La elaboracin del marco de referencia se debe basar en datos precisos, confiables y suficientes. La informacin (evaluada previamente como vlida y confiable) proveniente de censos, encuestas a hogares o registros administrativos, es relevante para comprender el contexto en el cual se est previendo implementar el operativo, de manera de prever aquellos aspectos positivos (fortalezas y oportunidades) que favorecern su desarrollo y aquellos negativos (debilidades y amenazas) que dificultarn el proyecto. Todos estos aspectos se deben definir en conjunto con los organismos sectoriales, de manera de asegurarse que el proyecto censal tenga en cuenta la mayor cantidad de factores que pueden intervenir para lograr que el censo sea el ms apropiado y efectivo, de acuerdo con el contexto del pas. En este caso, se trata de generar una sntesis de los elementos del contexto demogrfico, social, econmico, poltico y administrativo que influyen en el censo, a partir de contar con una serie de indicadores que den cuenta tanto de las fortalezas como de las debilidades del proyecto, de manera de contribuir a fundamentar las decisiones que se adoptarn para su desarrollo. Como producto de esta etapa se espera contar con una visin pormenorizada del contexto, incluyendo no slo una descripcin de las particularidades sino tambin de los posibles problemas a enfrentar. Para ello, se sugiere: Sistematizar la informacin relevante a partir de una serie de indicadores bsicos seleccionados geogrficos, demogrficos, sociales, econmicos, de recursos materiales y humanos, entre otros que permitan generar una sntesis de los elementos del contexto en el mbito nacional y las diversas divisiones poltico-administrativas del pas, cuya propuesta inicial se presenta en el anexo 1. Identificar las principales caractersticas y condiciones en las que se aplicar el censo, tanto en el mbito nacional como en los locales. Clasificar, en la medida de lo posible, aquellos elementos del contexto que se prevn como positivos (fortalezas y oportunidades) y aquellos otros que influiran como negativos (debilidades y amenazas) y generaran ciertas dificultades al proyecto, en el mbito nacional y local.
64
2.
Elaboracin del marco legal e institucional del censo de poblacin y viviendas
En este caso, inicialmente se proceder a sistematizar la experiencia del marco legal e institucional correspondiente al ltimo censo de poblacin y viviendas implementado en el pas. Ello permitir contar con una visin preliminar de las fortalezas y tambin de las debilidades de uno y de otro, con el objetivo de avanzar en generar un marco legal e institucional que contemple la posibilidad de valerse de las primeras y, en la medida de lo posible, enfrentar las segundas con vistas al futuro censo. En los anexos 2 y 3 se presentan una serie de ejemplos seleccionados que ilustran las diversas modalidades legales e institucionales en los pases de Amrica Latina y el Caribe correspondientes a las dcadas de 2000 y 2010. Ellos pueden orientar la elaboracin del marco legal e institucional pertinente para el pas. En el anexo 4 se incluye una propuesta de cuestionario de evaluacin de la experiencia censal anterior para ser implementado en los diversos sectores del organismo central (oficina nacional de estadstica). Uno de los primeros tems a evaluar en este caso corresponde al marco legal e institucional del ltimo censo de poblacin y viviendas implementado en el pas. Las preguntas incluidas en dicha propuesta pueden ordenar la sistematizacin requerida. Una vez desarrolladas las actividades que se acaban de describir, se proceder a elaborar el marco legal e institucional del futuro censo. En l deben considerarse los siguientes aspectos: i) Normas bsicas y generales Existencia de la ley de creacin de la oficina nacional de estadstica en el marco de un Sistema Estadstico Nacional. Funcin de la oficina nacional de estadstica y asignacin de facultades. Instauracin de la norma jurdica que prevea la realizacin de los censos de poblacin y viviendas con mencin especfica de la periodicidad definida para su implementacin. ii) Normas especficas Mencin de los objetivos especficos del censo. Adopcin y uso oficial de los datos censales para objetivos tales como la distribucin de recursos a divisiones territoriales, la creacin y clasificacin de Municipios u otras reas locales de gobierno. Declaracin del censo como de inters nacional. Inclusin de las unidades de empadronamiento a relevar. Establecimiento de los usos de los resultados censales a los que se dar prioridad. Mencin de acuerdos internacionales y regionales. Instauracin de funciones. Organizacin, atribuciones y funciones. Formas institucionales de regulacin y control: comisiones o comits consultivos. Fecha del relevamiento. Requerimiento de recursos humanos temporarios. Perfil y forma de participacin de los recursos humanos en el operativo. Obligaciones de la poblacin. Obligaciones de los censistas.
65
Instauracin de feriados nacionales (en el caso que se considere pertinente) Normativa de la difusin, publicacin del censo y uso de los datos (secreto estadstico). Normativa relacionada con el manejo y preservacin de los archivos censales.
3.
Evaluacin de la experiencia censal anterior
Simultneamente al desarrollo de las actividades precedentes, la tarea preparatoria del censo futuro incluye las actividades de evaluacin del censo precedente. El objetivo de esta tarea es elaborar un diagnstico de los problemas ms agudos o perentorios del censo anterior y determinar las prioridades para el siguiente. Para ello, y tal como se mencionara previamente, sera ptimo poder llevar a cabo las siguientes acciones: Distribuir diversos cuestionarios de evaluacin de la experiencia censal anterior a ser completados por los organismos del mbito nacional y local (central y sectorial). A manera de sugerencia, en los anexo 4, 5 y 6 se incluye: Propuesta de cuestionario de evaluacin de la experiencia censal anterior para ser implementado en los diversos sectores del organismo central (anexo 4). Propuesta de cuestionario de evaluacin de la experiencia censal anterior para ser implementado en los diversos sectores de las representaciones locales (anexo 5). Propuesta de cuestionario de evaluacin de la experiencia censal anterior para ser implementado en los diversos sectores de los organismos no gubernamentales, pblicos y privados (anexo 6). Sistematizar las respuestas obtenidas al cuestionario de evaluacin de la experiencia censal anterior, de manera de poder discriminar tanto los aspectos positivos como los negativos de la ltima experiencia censal y las posibles alternativas a implementar en el futuro censo con vistas a superar estos ltimos. A manera de sugerencia, en el anexo 7 se incluyen propuestas de tems a incluir y desarrollar en el informe de resultados de la experiencia censal anterior. Desarrollar reuniones de evaluacin de la experiencia censal anterior en el que se discutan e intercambien ideas, a partir de las respuestas a las preguntas incluidas en la encuesta y que fueran oficialmente recibidas, junto con: Las diversas reas de la oficina nacional de estadstica. Diversos sectores gubernamentales del mbito nacional. Organizaciones civiles / no gubernamentales. En el captulo IV del presente documento se explicita el tipo de tcnicas de trabajo grupal que es posible aplicar durante el desarrollo de dichas reuniones. Llevar a cabo reuniones de evaluacin de la experiencia censal anterior con los responsables de la ejecucin del censo en los mbitos polticos y administrativos locales. En el captulo IV del presente documento se exhibe el tipo de tcnicas de trabajo grupal que es posible aplicar durante dichas reuniones. Sistematizar las conclusiones a las que se arrib durante el desarrollo de las reuniones de evaluacin, de manera de poder discriminar tanto los aspectos positivos como los negativos de la ltima experiencia censal y las posibles alternativas a implementar en el futuro censo con vistas a superar estos ltimos.
66
A manera de sugerencia, en el anexo 7 se incluye una propuesta de tems a incluir en el informe de resultados de las actividades relativas a sistematizar la experiencia censal anterior.
4.
Cmo proceder? Qu pasos seguir para elaborar el diagnstico de necesidades de informacin?
Tal como se mencion, la etapa de diagnstico de necesidades de informacin es la instancia en la que se estudian los problemas, las necesidades y las caractersticas de la poblacin y su contexto. Un proyecto censal que no cuente con un diagnstico adecuado corre el serio peligro de no poder alcanzar el objetivo previamente establecido. Esta etapa tiene dos funciones bsicas. Por un lado, la descripcin, que caracteriza el problema y cuantifica su magnitud y distribucin en la poblacin. Por otro lado, la explicacin, que plantea la estructura causal cuantitativa y cualitativa de las variables previamente descriptas (CEPAL, 2004, p. 22). Debe tenerse en cuenta que la cantidad de recursos y tiempos involucrados en esta etapa de diagnstico deben estar en relacin con la escala del proyecto. El diagnstico no debe ser de mayor escala que el proyecto, porque en esa misma medida puede perder utilidad (CEPAL, 2004, p. 27). Para realizar el diagnstico de necesidades de informacin, los pasos a seguir consisten en: i) Identificar los requerimientos en trminos de problemas Contar con una definicin clara y precisa del problema social y demogrfico que orientar al proyecto censal es el primer requisito a cumplimentar. Esta no es una tarea simple, dada la multiplicidad de variables que afectan a la poblacin y su contexto. Para identificar el problema hay que recolectar y analizar toda la informacin disponible. Deben combinarse los datos existentes sobre la situacin de la poblacin en las reas definidas como prioritarias para la poltica gubernamental. ii) Recopilar informacin relevante relativa a cada uno de los problemas Se comienza por efectuar una detallada observacin de la realidad y recopilar la mayor cantidad posible de antecedentes. El ideal es contar con un sistema que integre la informacin de distintas fuentes de datos y permita analizarlos de acuerdo con la informacin generada por los diferentes sectores (salud, educacin, vivienda, etc.) y estudios de base de la poblacin, donde sta priorice los problemas que la afectan. iii) Estimar el grado de cobertura y calidad de la informacin con que se cuenta Su clculo se realiza recopilando la informacin existente sobre el problema que afecta a la poblacin y se considera relevante resolver, utilizando indicadores que permitan determinar el grado de validez y confiabilidad de las diversas fuentes de datos y el grado de generalidad o especificidad de las estimaciones, para determinar si son aplicables al mbito, geogrfico y poblacional, de anlisis. iv) Estudiar la demanda de informacin Busca determinar la magnitud de la demanda de informacin existente en el momento del anlisis y proyectada durante el horizonte del proyecto censal. Permite responder a la pregunta: qu informacin debe entregar el proyecto censo de poblacin y viviendas para que se satisfaga la demanda? En este estudio debe especificarse claramente los dficit de informacin, las metodologas apropiadas en cada caso para cubrirlo (no todo requerimiento de informacin debe ser cubierto y satisfecho por el censo), as como el costo que tiene satisfacerlos. En el anlisis de la demanda es fundamental asegurar la participacin de todos los sectores gubernamentales y no gubernamentales. El contacto directo con los grupos afectados permite interpretar y priorizar correctamente los problemas que los aquejan.
67
El anlisis prev clasificar la demanda de informacin de manera de priorizar los requerimientos segn: Las recomendaciones internacionales47: cada revisin de las recomendaciones internacionales que se difunde introduce cambios en la clasificacin de los temas bsicos y adicionales para los censos de poblacin y habitacin. Fundamentado en el contexto temporal del que deben dar cuenta, algunos temas que anteriormente se clasificaban como bsicos han pasado a ser adicionales, y viceversa, mientras paralelamente se han agregado algunos temas bsicos nuevos. Los antecedentes regionales, teniendo en cuenta los acuerdos alcanzados hasta el momento en materia de comparabilidad o no de los resultados censales48; El contexto demogrfico49, social, econmico, poltico y administrativo del pas al momento de iniciarse la elaboracin del proyecto censal; El marco legal e institucional del contexto nacional50 que establece la obligacin legal de relevar determinada informacin en el censo de poblacin y viviendas, e inclusive aquellos datos que resultan imprescindibles para el pas al momento de generar informes de seguimiento, habiendo asumido un compromiso internacional (por ejemplo los Objetivos de Desarrollo del Milenio, o los relativos a los niveles de pobreza y nivel educativo de la poblacin); La experiencia nacional en materia de censos de poblacin y vivienda51; Los aspectos positivos y negativos (fortalezas y debilidades) del ltimo censo de poblacin y viviendas implementado en el pas; El estado de situacin del Sistema Estadstico Nacional52 (sus fortalezas y debilidades) para dar respuesta a la demanda de informacin; datos respecto de los cuales el pas tiene un vaco de informacin estadstica porque no hay fuente de datos que la releve; informacin que, si bien est siendo relevada por otras fuentes de datos, los problemas de baja cobertura y calidad generan que no se pueda contar con informacin vlida y confiable relativa a la temtica. Las conclusiones que emanan de las consultas realizadas a organismos nacionales sectoriales y del mbito local; expertos y acadmicos53, entre otros; En el anexo 8 se incluye una propuesta de cuestionario de consulta a usuarios de los datos censales representados por los diversos sectores de los organismos gubernamentales / no gubernamentales, pblicos y privados. En l se incluyen preguntas que permiten conocer la demanda de informacin censal por parte del organismo o sector respondente. Entre las conclusiones que emanan del anlisis de las respuestas obtenidas figura el poder sistematizar los temas que manifiestan tener una importante demanda en el mbito nacional, regional o local. De esta manera, tambin ser posible analizar y descartar aquellos que tengan escasa demanda en el pas. v) Estudiar la oferta de informacin Requiere analizar la informacin alternativa que permitira satisfacer la demanda sin que sea incluida en el proyecto censal. En este caso, es imprescindible abordar el anlisis desde el punto de vista otras
47 48
49
50 51
52
53
Para mayor detalle, vase Naciones Unidas (2010a). Vanse los documentos presentados en las reuniones de la CEA-CEPAL, [en lnea] http://www.eclac.cl/deype/ceacepal/ documentos.htm. Vanse los aspectos a evaluar relativos al contexto socioeconmico y demogrfico nacional que fueran previamente sistematizados en este mismo documento (captulo II) y la propuesta de indicadores incluida en el Anexo 1. Los aspectos a considerar relativos al marco legal nacional fueron previamente sistematizados en el captulo II del presente documento. Cmo abordar la evaluacin de la experiencia censal anterior fue previamente sistematizada en el captulo II, seccin A, apartado 3. Al respecto, vanse tambin los anexos 4, 5, 6 y 7 del presente documento. La existencia o ausencia de informacin segn las fuentes de datos, as como la cobertura y calidad de los datos relevados por las fuentes de datos en el pas fueron aspectos previamente sistematizados en el captulo II, seccin A, apartado 4 del presente documento. Este aspecto en particular tambin fue tratado en el captulo II, seccin A, apartado 4 del presente documento.
68
fuentes de informacin encuestas o registros que pudieran llegar a satisfacer la demanda de datos, disminuyendo la exigencia respecto de la fuente censal. El estudio de la oferta de informacin debe: Identificar los agentes que la generan (organismos gubernamentales o no gubernamentales; sector pblico o sector privado; universidades, institutos de investigacin, entre otros) Calcular los efectos que tendra la realizacin del proyecto censal sobre la oferta de informacin de los dems sectores. Relacin entre la oferta y la demanda de informacin. Con dicha informacin se puede dimensionar el dficit actual. Esto es fundamental para fijar correctamente las metas del proyecto censal. El dficit es la diferencia entre la demanda y la oferta de informacin estadstica para cada uno de los problemas que requiere ser medido en el censo de poblacin y viviendas. Analizar los grupos relevantes. Es necesario tambin identificar a los grupos de inters (personas, organizaciones, etc.) que puedan influir en el proyecto, sea favorable o desfavorablemente (que apoyen sus acciones o que estn en contra de las mismas). Los resultados permiten conocer el apoyo o rechazo que el proyecto censal puede generar en ellos. Identificar causas y consecuencias de la relacin obtenida. Para esta labor, se puede utilizar distinto tipo de mtodos, desde los modelos estadstico de anlisis multivariado (anlisis de regresin, factorial, etc.), hasta las tcnicas de trabajo grupal y de consulta a expertos (mtodos cualitativos). Al identificar las causas de la relacin obtenida, en particular si sta ha sido deficitaria, adems de reconocer su peso especfico, es importante analizar la viabilidad (prctica, tcnica o econmica) de modificarlas a travs de intentar satisfacerla a partir de incluir su medicin en el futuro censo de poblacin y viviendas. Parte de los mtodos que pueden ser aplicados para realizar esta evaluacin son expuestos en el captulo IV de este mismo documento. Todos los temas relevados como necesidades de informacin Deben contar con una justificacin de su requerimiento y Son los que debern ser probados y evaluados durante la etapa precensal mediante pruebas de diseo conceptual, pruebas piloto, encuestas de validacin y censo experimental54, hasta reconocer que su incorporacin en el cuestionario censal generar la informacin vlida y confiable que se est requiriendo al censo de poblacin y viviendas.
54
Vanse los mtodos que pueden ser aplicados para realizar esta evaluacin en el captulo IV, seccin A de este mismo documento.
69
III. Definiciones clave
A partir del diagnstico elaborado en torno al marco de referencia, es decir las condiciones en las que se implementar el censo, la formulacin del proyecto censal requiere de una etapa de definiciones clave a adoptar (relativas a objetivos, alcances y productos censales, metodologas a aplicar y alcances temticos) que ponen a prueba las diversas alternativas entre las cuales puede optar el pas para implementar el censo de poblacin y viviendas, buscando siempre seleccionar aquella que mejor represente el imprescindible equilibrio entre costo y calidad/oportunidad de los resultados censales.
A.
Aspectos tericos
1. Objetivos, alcances y productos esperados de los censos de poblacin y vivienda
Cules son los principales objetivos censales para el pas? Cules objetivos se seleccionarn como los prioritarios? Qu productos se esperan obtener del censo? Qu pasos deben seguirse para seleccionar y priorizar los objetivos, alcances y productos censales?
Tal como fuera mencionado, el tamao y la composicin desagregada de la poblacin de un pas a partir de criterios geogrficos y socioeconmicos se considera crucial para orientar la toma de decisiones que deben adoptarse en el mbito gubernamental con vistas a la planificacin y la distribucin de los recursos del pas (Guzmn y Schkolnik, 2002). En muchos pases los resultados del censo de poblacin se utilizan como base para establecer la proporcionalidad de la representacin parlamentaria y tambin como instrumento para asignar recursos a las reas de gobierno 71
local (Chackiel, 2002). Adems, su actualizacin es imprescindible, pues el conocimiento de los cambios acaecidos en la distribucin por edades de la poblacin que es la base de la estimacin de la demanda de bienes y servicios alecciona acerca de la necesidad de reorientar las inversiones sociales y los sistemas de atencin en diferentes sectores del mbito pblico, como por ejemplo salud, educacin, vivienda, etc. (Guzmn y Schkolnik, 2002). En general, la funcin principal de un censo es presentar un recuento fiel de la poblacin total en cada una de las regiones administrativas de un pas. Estos recuentos son necesarios muchas veces para una distribucin justa de los fondos por el Estado y para una distribucin electoral equitativa. La posibilidad de que el censo vaya o no ms all de un simple recuento depende con frecuencia de la demanda y prioridad de los datos sobre temas concretos desglosados por pequeas reas o pequeos grupos de poblacin. Cabe mencionar que los criterios bsicos que rigen la concepcin de un censo (empadronamiento individual55; universalidad en un territorio definido56; simultaneidad57 y periodicidad58), habran generado parte de las fortalezas y mejores atributos del censo de poblacin y viviendas concebidos en trminos de su cobertura geogrfica universal, su periodicidad y comparabilidad estadstica internacional, as como de sus posibilidades para generar diagnsticos para reas locales o subgrupos de poblacin definidos (Naciones Unidas, 2010a, p. 8). En este caso, se detalla que, de acuerdo con los conceptos sugeridos por las Naciones Unidas, (2010a, pp. 5-6), el propsito fundamental de los censos de poblacin y viviendas es proveer de informacin que contribuya a la planificacin, implementacin y monitoreo de las polticas pblicas. La informacin relativa al tamao, distribucin y caractersticas de la poblacin de un pas es esencial para describir y generar un diagnstico econmico, social y demogrfico, as como tambin para el desarrollo de programas y polticas que promuevan el bienestar de la poblacin. El censo de poblacin provee estadsticas bsicas comparables para el pas como un todo, para cada unidad local administrativa y reas pequeas. El censo juega un papel esencial en materia de administracin pblica. Sus resultados constituyen una referencia ineludible al momento de evaluar la distribucin equitativa de servicios que los gobiernos deben asegurar a sus ciudadanos, tales como los relativos al cuidado de la salud, los educativos y el desarrollo econmico, entre otros. Asimismo, la fuente de datos censal asume en la actualidad un rol fundamental en el sistema estadstico nacional, al constituirse en el marco de las encuestas por muestreo que se aplican durante el periodo intercensal cuyo objetivo es evaluar las tendencias de los fenmenos socioeconmicos y demogrficos. Sin un marco de muestreo actualizado a partir de los resultados de un censo de poblacin y viviendas (en particular el ltimo), el sistema estadstico nacional enfrentara dificultades para proveer estadsticas oficiales confiables para uso de sus gobernantes y del pblico en general (Naciones Unidas, 2010a, p. 5)59. En muchos pases de Amrica Latina y el Caribe, la fuente censal representa, en cierto sentido, prcticamente la nica fuente de informacin del sistema estadstico nacional, proveyendo datos imprescindibles no slo para la planificacin y desarrollo, sino tambin para la evaluacin de los programas sectoriales aplicados en el pas con el objetivo de promover el bienestar de sus habitantes. Los resultados censales son utilizados por las autoridades gubernamentales de la regin para realizar un anlisis o diagnstico actualizado de la situacin en la que se encuentra la poblacin. Dichas condiciones son analizadas en trminos cuantitativos y los datos que proveen los censos son esgrimidos para indicar los cambios ocurridos durante los perodos intercensales. Se detectan entonces los dficit y las carencias del pas y se estiman los requerimientos a futuro, comparndolos con la situacin esperada.
55 56 57 58 59
Empadronamiento individual: se registran los datos de cada persona y de cada vivienda. Universalidad: todas las personas y todas las viviendas deben ser empadronadas sin excepcin. Simultaneidad: la informacin debe estar referida a un momento preciso en el tiempo. Periodicidad: se recomienda su implementacin cada diez aos e incluso cada cinco aos. A manera de ejemplo vase CEPAL/CELADE (2007).
72
De esta manera, un punto de partida indispensable es la formulacin de los objetivos y alcances del censo de poblacin y vivienda que se planea implementar en el pas. Al respecto, las Naciones Unidas sugieren que la planificacin del levantamiento de un censo debera incluir la formulacin, en una etapa temprana, de un conjunto de propsitos y objetivos estratgicos que sirvan para i) fijar criterios; y ii) establecer una serie de referencias que permitan evaluar los resultados y contribuyan a determinar el xito del censo (Naciones Unidas, 2010a, prrafo 1.14).
RECUADRO 27 OBJETIVOS, ALCANCES Y PRODUCTOS DEL CENSO DE 2010 DE URUGUAY
El Proyecto Censos 2010 en Uruguay cubrir los siguientes objetivos: - Actualizar la Base Cartogrfica del Instituto y la toponimia (origen y significado de los nombres de los lugares); - Actualizar el Directorio de Domicilios con fines estadsticos; - Realizar el 1er. Censo de Entorno Urbanstico; - Realizar el 8vo. Censo Nacional de Poblacin; - Realizar el 4to. Censo Nacional de Hogares; - Realizar el 6to Censo Nacional de Viviendas; - Realizar el Censo Nacional de locales con actividad econmica La forma de registrar a las personas en el Censo de Poblacin ser la siguiente: se preguntar por las personas que residen habitualmente en esa vivienda (Censo de Derecho). El perodo de relevamiento se desarrollar en aproximadamente 30 das. La importancia del Proyecto - Ser un conjunto de operaciones en campo que permitirn hacer un registro completo y a fondo de domicilios, viviendas, personas y locales con actividad econmica. - Ser una de las principales fuentes de datos primarios para el sistema de estadsticas sociales y demogrficas. - Proporcionar un conocimiento preciso de la cantidad, las caractersticas y la distribucin territorial de las personas y sus hogares, las viviendas y los locales para la planificacin de acciones futuras. - Permitir la actualizacin de los marcos de muestreo. - Posibilitar crear un registro de entidades con actividad econmica y su ubicacin geogrfica, lo cual aportar un conocimiento mayor sobre su estructura locativa. - Permitir dar respuesta a las necesidades de informacin urbanstica. Fuente: Elaboracin propia en base a informacin proporcionada por el sitio web del censos 2010 del Uruguay, [en lnea] www.ine.gub.uy/censos.
Una vez identificados los objetivos del proyecto de censo de poblacin y viviendas es preciso analizar sus interrelaciones para contar con una visin que permita establecer prioridades en torno a ellos. La primaca que finalmente se otorgue a uno u otro objetivo especfico del censo deber sustentarse en opciones basadas en una decisin, que cada pas adoptar a partir de elaborar un diagnstico de situacin realista y acertado. Por ejemplo, la prioridad puede estar concentrada en asegurar la mxima cobertura y calidad de los resultados censales, o bien en verificar la mayor integralidad en el tratamiento de grupos de poblacin especficos. Una y otra prioridad requerir buscar alternativas u opciones en cierta forma diferentes para alcanzar uno u otro objetivo. Asimismo, tambin es necesario identificar a los grupos de inters (organismos pblicos y privados, nacionales y locales; organizaciones; grupos poblacionales; etc.) que puedan influir en el proyecto, sea favorable o desfavorablemente (que apoyen sus acciones o que estn en contra de las mismas). Pinsese, por ejemplo, en el personal docente que podra llegar a ser convocado como recurso humano para el desarrollo de la actividad censal; o bien en las organizaciones de comerciantes que pueden llegar a oponerse a un cierre de los comercios durante el nico da en que se ha optado que el censo se implemente; etc. Este tipo de anlisis permite conocer el apoyo o rechazo que el proyecto censal puede generar en los mismos y evaluar consecuentes alternativas de accin para alcanzar los objetivos censales prefijados.
73
2.
Definiciones metodolgicas
a) Metodologas censales: ventajas y limitaciones. Si bien la preocupacin por los elevados costos que involucra la ejecucin de un censo de poblacin se encuentra siempre presente tanto en el pasado como en el presente, en la actualidad la creciente demanda de informacin censal genera un nuevo desafo para los actuales Institutos Nacionales de Estadstica encargados de satisfacer la cantidad y diversidad de temas a investigar en trminos de datos de calidad y oportunos, en un contexto internacional de restriccin presupuestaria. En efecto, las ltimas dcadas del siglo XX y la inicial del siglo XXI manifiestan situaciones crticas, en particular de ndole econmica y financiera, tanto en pases desarrollados como en desarrollo, que estn poniendo en riesgo el cumplimiento de la periodicidad incluso la decenal con que se llevan a cabo los censos de poblacin en algunos pases. En algunos casos ellas han provocado bien posponer o bien retrasar su implementacin, no slo en las naciones en desarrollo. Es en este contexto general que algunos pases de economas desarrolladas han comenzado a implementar metodologas alternativas de medicin censal: bien mediante la generacin y explotacin de registros administrativos, bien a partir de los denominados censos continuos. Las razones que llevaron a asumir el cambio confluyen en considerar los siguientes aspectos: proporcionar datos con mayor oportunidad; de mejor calidad; dar respuesta a una nueva demanda de informacin que prioriza el nivel local, y en particular tratar de suavizar los costos de la operacin censal. En este apartado se sintetizan entonces las actuales estrategias metodolgicas concebidas en trminos de un proyecto censal, sus ventajas y limitaciones, y las posibilidades de implementacin en el actual contexto estadstico de Amrica Latina: i) Metodologa tradicional La denominada metodologa censal tradicional remite a una compleja operacin de recoleccin de informacin de carcter estructural, sobre temas especficos relativa a los individuos y los hogares, en un momento determinado, acompaada por tareas de compilacin, evaluacin, anlisis y diseminacin de datos demogrficos, econmicos y sociales correspondientes a un pas o a un rea delimitada que forma parte del mismo. La principal ventaja de este tipo de metodologa es proveer de una foto instantnea de la totalidad de la poblacin en un momento especfico y suministrar la posibilidad de obtener datos para pequeos dominios geogrficos, cumpliendo con los criterios de enumeracin individual, universalidad y simultaneidad mencionados en apartados anteriores. Esta metodologa es particularmente adecuada para pases que tienen una estructura federal o descentralizada y requieren contar con informacin relativa a las caractersticas demogrficas, sociales y econmicas de su poblacin, para todos los niveles geogrficos en que est organizado su territorio, de manera de detectar necesidades y planificar acciones consecuentes en uno y en otro plano. El censo tradicional es particularmente indicado para los pases con una estructura federal y que deben presentar cifras de poblacin de acuerdo con diversas caractersticas sociales y econmicas, en forma simultnea y para todos los niveles geogrficos con el fin de atender las necesidades de planificacin y asignacin de fondos. Sin embargo, al mismo tiempo, ella manifiesta como limitacin el hecho de que resulta ser la ms compleja y, en particular, la ms costosa actividad de relevamiento de datos que un pas puede encarar. Por ese motivo, su periodicidad de implementacin se suele restringir a al menos una vez en el lapso de 10 aos (Naciones Unidas, 2008, pp. 17-19). Respecto de la implementacin de esta metodologa en el actual contexto estadstico de Amrica Latina, cabe mencionar que durante la dcada de 2000, la amplia mayora de los pases de la regin diecinueve de un total de veinte la aplicaron. Por el momento, para los pases de Amrica Latina la metodologa tradicional parece ser la que mejor responde a la situacin actual y a las caractersticas de sus sistemas estadsticos (Mass, 2005, pp. 24-25). ii) Metodologa basada en el uso de registros administrativos El generar informacin similar a la censal basada en registros administrativos se present durante la dcada de 2000, como producto de los debates, pruebas y ajustes metodolgicos implementados en particular en los pases desarrollados desde la dcada de 1970. Su fundamento esencial se asienta en que el pas cuente con registros de excelente cobertura, elevada calidad y actualizacin constante. Entre las principales ventajas de la aplicacin de esta metodologa figura la notoria reduccin del costo que 74
compone el proyecto censal, as como tambin la mayor frecuencia con que se obtienen datos actualizados. Entre sus limitaciones puede mencionarse las dificultades propias a estas fuentes de datos en cuanto a alcanzar la meta de ser constantemente actualizadas, as como tambin lograr un alto nivel de cobertura y calidad. (Naciones Unidas, 2008, pp. 19-20). Respecto de las posibilidades de implementacin de esta metodologa en el actual contexto estadstico de Amrica Latina, sera imprescindible que se dispusiera de registros administrativos continuos que funcionaran cabalmente como respaldo para estimaciones de poblacin anuales y ligados al funcionamiento regular de registros administrativos de viviendas con cobertura universal, permitiendo disponer de un sistema de actualizacin permanente de domicilios, referenciados cartogrficamente. Por el momento, la generacin y uso de registros administrativos vlidos y confiables expresa, si bien reconociendo ciertas diferencias entre los pases de la regin, tal vez una de las mayores debilidades de sus actuales sistemas nacionales de estadstica, resulta una meta de difcil concrecin en el corto plazo y constituye uno de los desafos a enfrentar a mediano y largo plazo (Mass, 2005, pp. 24-25). iii) Los censos continuos Representa una alternativa al modelo de censos tradicional a partir de una encuesta continua, de muestras acumuladas, con cobertura nacional, durante un perodo que involucra generalmente aos en lugar de un da particular o un perodo corto de enumeracin. Los principales criterios de esta metodologa radican en la extensin del perodo de enumeracin (el cual se relaciona con la frecuencia de datos requerida) y el tamao de la muestra (que depende del presupuesto disponible y los niveles geogrficos requeridos para difundir los resultados). Por ejemplo, es posible generar un diseo de muestra para producir resultados nacionales a partir de una encuesta anual, resultados regionales por acumulacin de tres encuestas anuales e informacin para reas menores mediante la acumulacin de datos correspondientes a cinco aos. Entre sus principales ventajas radica la mayor frecuencia con que se obtienen resultados nacionales actualizados, la mejor distribucin en el tiempo del alto costo que acarrea un censo de poblacin y vivienda concentrado en nico ao, el menor requerimiento de recursos humanos y fsicos que demanda esta metodologa y la posibilidad de evaluar el proceso censal ao tras ao. Entre sus limitaciones cabe mencionar el hecho de que no cumplira con los criterios de simultaneidad y universalidad requeridos como fundamentales por la misma naturaleza de la fuente censal. Tanto el no brindar una foto simultnea de toda la poblacin, complicando la comparacin de informacin entre reas enumeradas en diferentes momentos, como estar afectada por fenmenos demogrficos tales como la movilidad de la poblacin o los efectos de la mortalidad, requieren de la aplicacin de imprescindibles ajustes metodolgicos y estadsticos (Naciones Unidas, 2008, pp. 20-21). Entre los fundamentos de este tipo de metodologa se encuentra que las demandas de informacin, como por ejemplo las relativas a evaluar las tendencias de los niveles de empleo/desempleo, educacin, ingresos, salud, victimizacin, etc., comienzan a adoptar, cada vez ms, un mayor auge en materia de medicin estadstica. Sin embargo, tal como se mencion, una enorme brecha pareciera existir entre la focalizacin completa que ofrecen los censos decenales, con grandes limitaciones respecto de la oportunidad con que se brindan los datos, y las muestras mensuales puntuales y oportunas, pero que manifiestan grandes restricciones en lo referente al detalle espacial o dominio. Entre estos extremos, Kisch (1998) presenta la alternativa de llenar el vaco con la aplicacin de amplias muestras anuales, acumulables y continuas. Hacia 1965, este ltimo autor menciona que alguna de las actividades de los censos decenales, en ese momento focalizadas en un solo da cada 10 aos, podra mejor distribuirse en muestras peridicas separadas. Sin embargo, durante la dcada de 1980 y 1990 Kisch reconoci las dificultades y los retrasos en incorporar modificaciones causados por la tradicin, el hbito y la ley. Kisch y Verma (1986) mencionan que su objetivo no es considerar un mtodo como sustituto del otro sino en realidad enfatizar su naturaleza complementaria. Las ventajas relativas de encuestas y censos son complementarias. Uno es fuerte donde el otro es dbil. La completa enumeracin de la poblacin total requiere una movilizacin de recursos financieros y humanos de larga escala pero que no pueden ser sostenidos por un perodo prolongado, ni repetido de manera frecuente. De hecho, el tipo de informacin a recabar en un censo, cuanto ms extenso en su cobertura, ms simple debe ser en su contenido. Los censos completos son relativamente caros y lentos en difundir sus resultados, a pesar de los avances en los procedimientos tecnolgicos. De todas maneras, el objetivo primario del censo contina siendo obtener un 75
detalle completo del nmero (tamao) y estructura bsica y caractersticas relacionadas de la poblacin y proveer con el mayor detalle posible informacin para pequeos dominios y especialmente para reas locales (Kisch y Verma, 1986). En contrario, las preguntas incorporadas en encuestas pueden, como virtud de su pequeo tamao, ser designadas para obtener una extensa variedad de datos sobre el estudio de los cambios y las tendencias. El contenido del estudio demogrfico puede ser mejor controlado y supervisado directamente. Una encuesta por muestreo es ms barata y puede ser ms extensa en el tiempo. La mayor limitacin de una encuesta por muestreo es su imposibilidad para proveer suficiente detalle para dominios pequeos y especialmente para reas locales (Kisch y Verma, 1986). Respecto de la implementacin de esta metodologa en el actual contexto estadstico de Amrica Latina60, slo uno de los veinte pases de la regin intent aplicar una variante intermedia de esta metodologa durante la dcada de 2000 (censo no continuo, pero con un tiempo de duracin de varios meses y cuyos sus resultados en trminos de pertinencia se encuentran actualmente en evaluacin). Asimismo, Brasil ha encarado el proyecto de evaluar la metodologa de censo continuo (recuadro 28).
RECUADRO 28 MTODOS ALTERNATIVOS PARA CENSOS DEMOGRFICOS (CENSO CONTINUO): BRASIL
El objetivo del proyecto es estudiar la modalidad metodolgica con base en encuesta continua a lo largo de la dcada, con aplicacin de muestreo rotativo de reas y acumulacin de informaciones, sustituyendo, total o parcialmente, la operacin convencional concentrada en un nico ao. Reconociendo que las informaciones primarias son insuficientes para atender a la obligatoriedad legal de elaborar, anualmente, estimaciones de la poblacin municipal con el mayor grado de precisin posible y la necesidad cada vez mayor de producir estimaciones en niveles geogrficos ms detallados y con mayor frecuencia, el IBGE empez los estudios de las modalidades alternativas para relevamiento de Censos Demogrficos EMACD y para analizar la posibilidad de su aplicacin en el contexto brasileo. Algunos marcos de este proyecto fueron las visitas tcnicas al INSEE y los tres seminarios internacionales realizados, en conjunto con el INEGI Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica de Mxico, en octubre de 2004 (en Rio de Janeiro, Brasil), en julio de 2005 (en Aguascalientes, Mxico), y en mayo de 2006 (en Rio de Janeiro, Brasil), que tuvieron como principal objetivo conocer los aspectos metodolgicos, acompaar la situacin actual y discutir las lecciones aprendidas de las experiencias con la implementacin de nuevas modalidades o tecnologas en pases, en especial, las de Francia y de Estados Unidos, contando con la presencia de especialistas de ambos los pases. Recientemente, la propuesta de modelo operacional de Censo Continuo adaptada para la realidad brasilea fue debatida por el Consejo Director del IBGE. El modelo presenta cuestiones sobre cules informaciones se debe producir, el ciclo de acumulacin de las informaciones, la periodicidad de la divulgacin, el modelo de muestreo a ser utilizado, el nivel geogrfico de divulgacin permitido, el modelo de recoleccin en cuanto a la distribucin temporal de la operacin y la base territorial. El IBGE comienza, an en 2008, las pruebas con vistas a los estudios sobre Modalidades Alternativas de Censo Demogrfico que se extendern hasta 2012. Las pruebas, que abarcan las diversas etapas de la operacin, van a tener como primer producto la acumulacin de resultados para evaluacin estadstica. Fuente: Magalhes Bianchini y Albieri (2008).
iv) Enumeracin tradicional con difusin anual Esta metodologa es una variacin de la metodologa censal tradicional y focaliza su objetivo en contar a la poblacin y relevar slo sus caractersticas demogrficas bsicas en el ao del censo. Luego, durante el perodo intercensal que abarcara aproximadamente una dcada, encuestas a hogares relevan y difunden informacin relativa a hogares, y datos demogrficos, sociales y econmicos de sus integrantes. Las muestras censales estn generadas para obtener informacin cada cierto perodo, o bien se procede a su acumulacin anual, para poder contar con datos para reas geogrficas pequeas. Entre sus ventajas figura la de proveer datos demogrficos bsicos con mayor frecuencia. Entre sus limitaciones merece mencionarse tanto la falta de cumplimiento del criterio de simultaneidad como el hecho de que la
60
Para un anlisis detallado de la exploracin de la metodologa de censo continuo en Amrica Latina y el Caribe vase INEGI/IBGE (2005)
76
difusin de los resultados censales para las reas geogrficas menores se logra recin despus de dos o tres aos de haber acumulado encuestas anuales. Respecto de la implementacin de esta metodologa en el actual contexto estadstico de Amrica Latina, no se conoce que los pases hayan aplicado esta metodologa durante los censos de poblacin y vivienda de la dcada 2000. Asimismo, su implementacin con vistas a los futuros censos de poblacin y habitacin se encuentra en proceso de evaluacin, el cual requerir de estudios de largo plazo (recuadro 29).
RECUADRO 29 LA PERSISTENCIA DE LA METODOLOGA TRADICIONAL ENTRE LAS METODOLOGAS CENSALES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Tal como se ha mencionado, debido a la diversidad que se detecta en los pases de Amrica Latina en cuanto a tamaos de poblacin, conformacin geogrfica y aspectos culturales y socioeconmicos, existe una gran heterogeneidad en la forma como se desarrollan los censos y las temticas que ellos incluyen. Sin embargo, la amplia mayora de los pases de Amrica Latina aplicaron la metodologa censal tradicional para realizar los censos de poblacin y viviendas de la dcada de 2000 y continuarn implementando sus relevamientos mediante este mismo tipo. La inmensa mayora de los pases relevan los datos sobre la poblacin y la vivienda mediante la aplicacin de un censo tradicional, que supone en principio la realizacin de visitas en todo el pas, el establecimiento de contactos con todos y cada uno de los hogares y la recopilacin de informacin sobre todos los individuos en un breve perodo estipulado. Por ese motivo, interesa remarcar que el resto de los apartados de este texto estn dirigidos, en general, a aportar una gua metodolgica y conceptual que despliega los principales elementos a tener en cuenta por los pases de la regin al momento de definir metodolgica, conceptual, operativa y financieramente la realizacin de un censo de poblacin y vivienda, basado en la aplicacin de la metodologa censal tradicional, aunque haciendo mencin de posibles implicaciones en otras alternativas de seleccin. Fuente: Elaboracin propia en base a Tacla Chamy (2003).
b) Censo de hecho o censo de derecho? Qu tipo de censo es el que conviene implementar y por qu? Qu se gana y qu se pierde al optar por uno u otro tipo de censo? Qu pasos seguir hasta adoptar la decisin final? Qu procedimientos contribuyen a orientar la decisin? Las modalidades de enumeracin de la poblacin remiten a las siguientes: i) censo de hecho o de facto; y ii) censo de derecho o de jure. En la primera modalidad, las personas se relevan en el lugar en el que se encuentran presentes, o en general se asume como lugar de enumeracin en el que pasaron la noche de referencia del censo. En la modalidad de censo de derecho, los individuos se enumeran en su lugar de residencia habitual, aunque no se encuentren presentes en l en el momento del relevamiento61. El contar a la poblacin presente ostenta como ventaja la sencillez que adopta el operativo. La poblacin es enumerada donde el censista la encuentra. El diseo conceptual del censo no asume entonces los problemas que alude la definicin del concepto de residencia habitual al momento de tener que definir a quin censar y dnde. En consecuencia, se asume que con la implementacin de esta modalidad de enumeracin se reducira la probabilidad del error censal por doble cuenta u omisin de personas. Sin embargo, su mayor desventaja es que, de ser importante la diferencia entre poblacin de hecho respecto de la de derecho, su aplicacin no proveera de una informacin que es bsica para las reas locales de gobierno, como es la relativa a qu poblacin es la que reside habitualmente en ella y demanda todo tipo de servicios pblicos tales como los relativos a vivienda, condiciones sanitarias, energa elctrica, educacin, etc. Tampoco constituira un denominador apropiado para la estimacin de las tasas, dado que no da cuenta fiel de la poblacin expuesta al riesgo.
61
Al respecto, vase Naciones Unidas (2008), prrafos 1.461 a 1.47; y Naciones Unidas (2001a), pp. 47-49.
77
Ahora bien, se reconoce entonces que un censo de derecho es el que mejor refleja las formas de asociarse de la poblacin para satisfacer sus necesidades de reproduccin biolgica pero tambin social y econmica. Asimismo, aplicar la definicin de derecho en el censo llevara adems a la homogeneizacin con otras fuentes, particularmente las encuestas a hogares. Asimismo, la posibilidad de extender el tiempo de relevamiento genera la ventaja de requerir de una menor cantidad de recursos humanos (censistas) destinados a relevar la informacin censal casa por casa y por ende una estructura operativa de inferior magnitud, capaz de ser mejor capacitada y supervisada durante el desarrollo de su actividad. En este sentido, cabe mencionar que aquellos pases de la regin cuyo tamao poblacional es ampliamente superior al del resto (nos estamos refiriendo a Brasil y Mxico), ejecutan sus censos de poblacin y viviendas durante perodos ms extensos tres meses en el primero de ellos y quince das en el segundo, fundamentados en que no sera viable para el pas contar con los recursos humanos requeridos si se optara por la metodologa de implementar el relevamiento durante un perodo muy corto o bien en un da, correspondindose mejor, entonces, con la metodologa de los censos de derecho. Sin embargo, ha existido consenso en considerar que los problemas ms serios de un censo de derecho se asocian con cuestiones operativas, tanto relacionadas con la cdula censal, en cuanto a la definicin conceptual que finalmente se adopte y, otro, inmediatamente asociado a ello, que es su operacionalizacin. Por consecuencia, ello impacta tambin tanto en el diseo y proceso de la capacitacin de los recursos humanos como en la implementacin y la supervisin del trabajo de campo. Unas y otras podran afectar la sencillez del censo para censistas y censados y por ende llevara a correr el riesgo de acarrear mayor posibilidades de omitir o duplicar personas y tambin obtener datos incompletos o de mala calidad62 (recuadros 30 y 48).
RECUADRO 30 ARGENTINA: PRIMERA PRUEBA PILOTO DEL CENSO DE 2001, CENSO DE HECHO O CENSO DE DERECHO?
La primera prueba piloto del censo de 2001 en Argentina se llev a cabo durante septiembre y octubre de 1996 en tres reas seleccionadas: Caingus (provincia de Misiones), Trelew (provincia del Chubut) y Villa Constitucin (provincia de Santa Fe) y tuvo como objetivo general evaluar la ventaja/desventaja de realizar un Censo de Hecho o un Censo de Derecho en dicho pas. Si bien existan antecedentes previos respecto de la inquietud por conocer las posibilidades de aplicar esta ltima forma de conteo de la poblacin, fue sta en realidad la primera vez que se realiz una Prueba Piloto con el fin de aportar pruebas empricas a la discusin. Uno de los hallazgos ms significativos fue el constatar que las diferencias de volumen de poblacin captada por uno y otro censo eran escasas y el optar por un tipo de conteo u otro acarreara diferencias menores en el conteo de la poblacin. Alrededor del 90 por ciento de la poblacin result ser captada tanto mediante una definicin de hecho como de derecho, de manera coincidente. Es decir, en el 90 por ciento de los casos relevados en la Prueba la poblacin resida habitualmente en la vivienda y haba pasado la noche o bien estaba presente en ella en el momento del relevamiento. En consecuencia, las diferencias en el conteo de la poblacin se concentraran aproximadamente en el 10 por ciento de los individuos relevados en la Prueba. Al analizar el origen de las ausencias (en el censo de derecho) y de las presencias (en el censo de hecho). En el censo de derecho predomina como causa el trabajo y el estudio, en tanto en el de hecho el motivo es la visita a familiares o a amigos. De acuerdo con las experiencias vividas durante el proceso de capacitacin a los censistas, la definicin de hecho pareciera acarrear menores problemas de comprensin que la de derecho. Una dificultad percibida durante los cursos de capacitacin a censistas fue la relacionada con la definicin de residencia habitual utilizada, en especial para aquellos miembros del hogar que se movilizan peridicamente. Pareciera ocurrir que el concepto vertido (el lugar donde el censado pasa la mayor parte de la semana) no tiene su correlato emprico respecto de la percepcin cotidiana de la poblacin acerca del significado de vivir habitualmente en un lugar. A modo de ejemplo, se presentan casos dudosos tanto para los censistas como para los censados: el de una madre que menciona que su hija estudia en Rosario y regresa a su hogar en Villa Constitucin fin de semana por medio, es decir vive a medias; o el de un menor de edad que pasa parte de la semana con su madre y parte con su padre.
(contina)
62
Para un anlisis detallado del impacto del tipo de censo (de hecho o de derecho) en la medicin de la migracin vase Chackiel (2009a).
78
A los fines de evaluar el objetivo, se implement un sistema de Observacin No Participante durante la etapa del trabajo de campo. Esta tcnica arroj las siguientes conclusiones: A excepcin de las variables que se captan de manera diferente en el Censo de Hecho que en el de Derecho, es decir aquellas relativas a pasar la noche o vivir habitualmente, las dificultades detectadas en general respecto del manejo de la cdula censal y sus contenidos no se asocian al tipo de censo. En el censo de hecho la dificultad ms frecuente indica que los censistas tienden a preguntar por las personas que viven en la vivienda y no por las que pasaron la noche en ella. Por ejemplo, inquieren: Cuntos viven en la vivienda? o Quines viven en la vivienda?. En el caso del censo de derecho una de los problemas detectados radica en que se pregunta por las personas que viven en la vivienda sin mencionar el momento de referencia. En realidad, los censistas anotan las mismas personas que describieron ante la indagacin de la cantidad de hogares preguntndoles slo los nombres o las relaciones de parentesco. De todas maneras, entre las conclusiones elaboradas se manifiesta que, de decidirse por implementar un Censo de Derecho, un aspecto sumamente importante a tener en cuenta es la necesidad de definir con claridad y precisin el concepto de residencia habitual, en especial en relacin con aquellos grupos de poblacin que presentan ms dificultades para su captacin, por ejemplo estudiantes, trabajadores itinerantes y personas que viven solas en la vivienda. Asimismo, habra que mejorar la captacin del dato correspondiente a los residentes habituales ausentes en la vivienda e implementar un seguimiento de reentrevista para situaciones especficas. Fuente: INDEC (1998), pp. 4 y 20.
c) Tiempo de duracin del relevamiento Cunto tiempo puede extenderse el trabajo de campo? Qu aspectos tener en cuenta al momento de tener que decidir por un tiempo de duracin del relevamiento? Qu relaciones considerar, respecto de otras etapas del proyecto censal, al momento de tener que decidir un lapso de tiempo? Cules seran los pasos a seguir hasta alcanzar la decisin final? Respecto del tiempo de duracin del perodo de enumeracin, las Naciones Unidas (2008, pp. 64-65) advierten que un perodo reducido redunda en evitar los errores por doble cuenta y/u por omisiones censales63. Sin embargo, cuanto ms acotado es el perodo de relevamiento, mayor es el nmero de recursos humanos que necesitan ser seleccionados, capacitados y supervisados, en particular si se ha seleccionado como metodologa el mtodo de entrevista directa64 y el consecuente impacto que este aspecto ejerce sobre la calidad del dato que se releva e inclusive el costo del censo (recuadro 31).
RECUADRO 31 CONSECUENCIAS DE LA AMPLIACIN DEL PERODO DE DURACIN DEL RELEVAMIENTO EN EL CENSO DE MXICO DE 2000
De acuerdo con el CELADE, la ampliacin del perodo de levantamiento a 10 das en el censo de Mxico signific grandes ventajas tales como: la reduccin del monto del personal operativo; la disminucin del volumen de materiales y recursos de apoyo para el levantamiento, lo que produjo, aumento del nmero de puestos de la estructura operativa capacitados directamente; una menor complejidad en las actividades de planeacin y control. La reduccin en el monto del personal, permiti un mayor control de la cobertura y el mejoramiento de la calidad de la informacin. Fuente: CELADE (2003), p.11.
Cmo pueden reconciliarse estas diferentes alternativas depende, en mayor medida, del tamao y las caractersticas propias de cada pas, as como tambin de los recursos humanos disponibles para desarrollar la tarea censal. En este ltimo sentido, un factor que es necesario evaluar es el perfil de los recursos humanos a convocar para que desarrollen la actividad censal (jvenes?, estudiantes?,
63 64
Vase tambin Naciones Unidas (2001a), pp. 53-64. Una descripcin del mtodo de entrevista directa se lleva a cabo en el captulo III, seccin A, apartado 2.f de de este mismo documento.
79
docentes en actividad?, jubilados recientemente?, desocupados?), habiendo tenido en cuenta otras decisiones a considerar como por ejemplo el que se utilizar innovaciones tecnolgicas para la recoleccin de los datos. El perfil de recursos humanos que se considere incluir debe ser evaluado en funcin del tiempo por ellos disponible para llevar adelante el operativo. En este caso, cabe considerar que al momento de tener que decidir por un tiempo de duracin del relevamiento, debe tenerse en cuenta tambin las caractersticas que asume la movilidad territorial de la poblacin, en particular en las reas locales y la consecuente distorsin que este factor puede generar en la medicin65. d) Fechas del relevamiento y otras fechas clave El pas cuenta con una fecha fija para implementar sus censos? Si el pas no cuenta con una fecha fija de relevamiento, cul podra ser la fecha o perodo a fijar que mejor se adecuara a su contexto? Por qu seleccionar un perodo y no otro? Cules seran las interrelaciones a tener en cuenta, respecto de otras fechas crticas del proyecto censal? Cules seran los pasos a seguir hasta alcanzar una definicin? En primer trmino, sera conveniente que los pases levantaran sus censos en los aos terminados en cero o en fechas tan prximas a ellos como fuera posible. Ahora bien, al tratar de establecerse la fecha de referencia para la implementacin del operativo, de acuerdo con las recomendaciones de las Naciones Unidas (2008, p. 64)66, la eleccin de la poca del ao en la cual el censo se llevar a cabo asume una gran importancia. La principal idea es poder seleccionar un perodo en el cual el censo tenga las mayores posibilidades de xito a partir de cumplir con el criterio de simultaneidad preestablecido y que genere los datos ms representativos. Sin embargo, ello puede depender de una serie de factores que deben ser sopesados y evaluados en profundidad. Primero, es necesario evitar aquellas estaciones del ao en las cuales ser difcil contabilizar a todos los habitantes debido a perodos de lluvia, inundaciones, nieve u otros factores meteorolgicos o en los cuales el trabajo de los empadronadores ser particularmente arduo, como en el caso de temperaturas de extremo calor. Segundo, una fecha probable para ser seleccionada sera aquella durante la cual la mayor parte de la poblacin est permaneciendo en su lugar de residencia habitual. Ello simplifica las operaciones censales tanto si la eleccin del tipo de censo ha recado en un censo de derecho como en uno de hecho, y pueden generar resultados censales ms veraces inclusive a partir de una enumeracin de facto. Debe evitarse seleccionar pocas de agricultura estacional porque es difcil entrevistar a personas que trabajan hasta tarde cada da y que pueden inclusive pasar las noches lejos de su hogar. Perodos de grandes festividades que forman parte de las tradiciones del pas o perodos de vacaciones en los cuales se produce una alta movilidad de la poblacin tambin deben ser obviados al momento de considerar en qu lapso aplicar el relevamiento censal67. En muchos pases se utilizan como empadronadores o supervisores algunos funcionarios, personal docente, etc. En consecuencia, el perodo del ao elegido para implementar el censo deber coincidir con el momento en que se dispone de este personal y en el que menor perturbacin genere en su trabajo habitual. Entre los criterios internacionales erigidos como orientadores de la labor censal figura el hecho de que cuando se ha levantado el censo y se ha comprobado que sus datos son satisfactorios en su totalidad, el prximo censo podra ser levantado en el mismo perodo del ao, salvo que hubiera fuertes razones para cambiar esa fecha. Incorporar el lapso en el que se establece implementar los censos de poblacin y
65
66 67
Para un anlisis detallado del impacto del tipo de censo y la duracin del relevamiento en la medicin de la migracin vase Juan Chackiel (2009a). Al respecto, vase tambin Naciones Unidas (2001a). Para un anlisis detallado del impacto de la fecha de relevamiento en la medicin de la migracin vase Chackiel (2009a).
80
viviendas en el pas en su marco legal68, proveera de una disciplina administrativa, motivando a todos quienes estn involucrados en el diseo y planificacin del censo, a realizar los preparativos necesarios en un tiempo apropiado, as como tambin una fecha censal regular facilitara el anlisis y la comparabilidad de los datos. Qu implicancias puede acarrear la seleccin de una determinada fecha para la implementacin del operativo? Si el marco legal no incluye la necesidad de fijar una fecha constante para realizar el trabajo de campo, es factible que, por ejemplo, ella impacte en algunos de los resultados censales y pueda generar problemas durante el anlisis de los datos. Por ejemplo, Resultados censales que corresponden a un censo de hecho implementado en una estacin del ao primaveral y hacia fines del ao calendario, puede presentar resultados coherentes con la realidad del momento en el que fue realizado el censo, pero inconsistentes respecto de resultados censales anteriores correspondientes a censos implementados en otoo y a inicios del ao calendario. Diferencias en determinados sectores de la actividad econmica pueden verse afectados por factores estacionales y no ser producto de modificaciones de la realidad econmica; la estacionalidad de las tareas agrcolas y sus consecuencias en las migraciones de origen laboral estacional se vern reflejadas en los resultados del censo. Es posible que los datos del censo implementado al finalizar el ao calendario incluyan una menor cantidad de alumnos asistiendo en la actualidad al sistema educativo, debido al problema de abandono que aquellos provenientes del censo anterior, pero implementado muy cerca del inicio del ciclo lectivo. La alarma ante un primer resultado relativo a unas tasas de escolarizacin actuales que resultan ser inferiores a las del ltimo censo de poblacin debe ser revisada a la luz de la fecha en que fueran implementados uno y otro relevamiento. En general, se considera que al fijar la fecha de referencia del censo, deber otorgarse ms importancia a los factores nacionales, inclusive aquellos ligados a razones jurdicas, administrativas, presupuestarias o de otra ndole, que a la conveniencia de la simultaneidad internacional (Naciones Unidas, 2010a, prrafo 1.13). Asimismo, algunas actividades relacionadas con el empadronamiento tienen fechas crticas. La fecha del censo es el plazo ms importante. Todas las dems fechas crticas debern considerarse en relacin con aqulla. Aunque puede haber diferencias de unos pases a otros segn el tipo de empadronamiento seleccionado, se consideran como principales fechas crticas las siguientes: Aprobacin del censo por parte del gobierno. Conclusin del diseo conceptual (incluye diagramacin) del cuestionario. Terminacin de la impresin de los cuestionarios (incluye aceptacin mediante evaluacin de calidad de la impresin) o programacin del cuestionario en el dispositivo electrnico mvil (incluye aceptacin mediante evaluacin de calidad de la programacin realizada). Reproduccin del ltimo mapa de cartografa para ser utilizado por la estructura censal durante el trabajo de campo. Seleccin y contratacin del personal requerido para realizar el trabajo de campo (evaluacin diagnstica incluida). Capacitacin del personal requerido para realizar el trabajo de campo. Comienzo de la convocatoria y desarrollo de las licitaciones pblicas para proceder a la compra de los materiales e insumos requeridos o para la contratacin de determinados servicios. Por ejemplo, impresin de materiales; logstica del operativo; captura y
68
Vanse en este mismo documento (captulo II, seccin A, apartado 2.a) los aspectos relativos al marco legal del censo.
81
procesamiento de la informacin, campaa de sensibilizacin de la poblacin y difusin del proyecto, entre otros. Inicio y duracin de la campaa de sensibilizacin de la poblacin. En este caso, tngase en cuenta la interrelacin que exhiben todas y cada una de las actividades del censo. De hecho, el establecimiento de las fechas crticas debe tener en cuenta dichas interrelaciones y ser tratadas con una visin integrada e integral. e) Aplicacin o no de muestreo en el relevamiento Por qu y para qu se considerara la alternativa de aplicar muestreo en el relevamiento? Qu se gana y qu se pierde al aplicar muestreo en el relevamiento? Qu consecuencias acarrea, respecto de otros elementos del proyecto censal, el decidir aplicar muestreo en el relevamiento? Qu aspectos es necesario tener en cuenta, respecto de las interrelaciones con otros elementos del proyecto censal, al momento de tener que optar por aplicar o no muestreo en el relevamiento? Qu pasos se deberan dar con el objetivo de aportar elementos de evaluacin para poder tomar la decisin? Durante las ltimas dcadas del siglo XX, se detecta una creciente demanda de informacin socioeconmica, de amplsima variedad, para ser tambin coleccionada junto con los datos bsicos, por el censo de poblacin y viviendas. De esta manera, se considera usar la maquinaria censal para recolectar datos adicionales pero exigiendo siempre un gran nivel de detalle. Pero el sumar tal cantidad de preguntas en el cuestionario censal incrementa el costo de los censos. Entonces, entre las alternativas que se ponen en prctica durante las ltimas cinco dcadas del siglo XX se encuentran aquellas que intentan utilizar muestreo durante el relevamiento censal. Dichas muestras censales son usualmente de un 5, 10 o 20 por ciento del censo completo. En general, se usa un cuestionario corto que incluye pocas preguntas; en tanto el largo que involucra mucha cantidad de preguntas se reserva para la muestra censal (Kisch, 1998). En un marco internacional de crisis financieras y consecuentes presupuestos censales ms restringidos, esta opcin ha sido generada, discutida y aplicada a partir de la dcada de 1960 intentando disminuir los costos del operativo censal, as como tambin aspirando a mejorar la calidad de sus resultados. Respecto de reducir los costos, en un censo cuya metodologa de empadronamiento es la entrevista directa, pueden generarse ahorros en los costos de empadronamiento, debido al menor tiempo necesario para entrevistar a la mayora de los hogares y, en consecuencia, el menor nmero de censistas que se requieren para realizar esta actividad. Tambin en este caso merece mencionarse el mayor ahorro que correspondera a los salarios para pagar al personal de procesamiento encargado, en este caso, en capturar y procesar una menor cantidad de registros. Sin embargo, de acuerdo con las Naciones Unidas (2001a, p. 39), en general, el ahorro conseguido no es superior al 20 por ciento del costo total del censo, ya que el costo principal es localizar los hogares que se encuentran dentro de las zonas de empadronamiento. De acuerdo con las Naciones Unidas (2008, p. 93), los requerimientos legales pueden establecer por mandato el coleccionar cierta informacin a partir de una base de un conteo completo de la poblacin. La legislacin de muchos pases prescribe enumeraciones completas de la poblacin en momentos particulares o generan ciertas disposiciones polticas o administrativas que dependen de resultados particulares obtenidos a partir de una enumeracin completa. Por ejemplo, el nmero de representantes del poder legislativo de un pas siempre depende del nmero de personas realmente enumeradas en cada divisin administrativa. El dato que se requiere para ste y otros objetivos especficos requiere no ser obtenido por muestra. De todas maneras, hay que reflexionar atentamente antes de optar por un cuestionario breve o largo. El objetivo fundamental de la realizacin del censo es facilitar datos sobre las reas geogrficas ms pequeas y sobre los grupos de poblacin reducidos. El muestreo dentro de un censo normalmente slo se plantea cuando la demanda de datos por muestreo se refiere sobre todo a las regiones geogrficas de mayor amplitud. El incremento de demanda de informacin requerida para la accin de gobierno
82
local, ha reducido su aplicacin, debido a que finalmente no se llega a satisfacer dichos requerimientos y la mentada reduccin de costos no resulta tan evidente. En consecuencia, se recomienda que los pases con poblaciones menos numerosas eviten este sistema de cuestionarios breves y largos (Naciones Unidas, 2001, pp. 39-40)69. De acuerdo con Chackiel (2009a, p. 44) la utilizacin del muestreo en la recoleccin de datos es un inconveniente para el estudio de las migraciones internas e internacionales y no est claro que siempre se justifique por el ahorro de costos y de trabajo. En definitiva, tambin es complicado realizar dos operaciones masivas que implican montar dos organizaciones paralelas en muchos de sus componentes, adems de la prdida de informacin que puede ser relevante y de los riesgos ligados a los errores muestrales. Respecto de la experiencia de los pases de Amrica Latina y el Caribe en relacin con la aplicacin de muestreo en el relevamiento censal de las dcadas de 2000 y 2010, ella se remite a una minora de naciones: Brasil y Mxico, ambos con amplia prctica en su implementacin; y Colombia (censo de 2005) y Argentina (censo de 2010) (vase recuadro 32).
RECUADRO 32 EVALUACIN DE LA EXPERIENCIA CENSAL DE LA DCADA DE 2000 EN TORNO AL USO DEL MUESTREO EN EL RELEVAMIENTO
De acuerdo con el CELADE, el uso del muestreo en el empadronamiento se justificara en pases cuyo tamao de poblacin as lo ameriten como son Brasil, Mxico, Argentina, entre otros. Tradicionalmente, el mayor problema que se presenta es el obtener datos representativos para reas menores, vale decir, municipios y al interior de los mismos. Es por ello que los esfuerzos hechos en especial por Mxico y Brasil para la dcada de 2000 se consideran de gran utilidad. Fuente: CELADE (2003), p. 26.
f)
Entrevista directa o autoempadronamiento? La poblacin del pas est capacitada para responder un cuestionario censal por s misma? La poblacin del pas tiene voluntad para completar por s misma el cuestionario del censo? Qu procedimientos adoptar para evaluar la mejor alternativa para el pas?
De acuerdo con las Naciones Unidas (2008, pp. 62-63), cuando se trata del proceso de enumeracin existen dos mtodos principales: i) canvasser o mtodo del enumerador; y ii) autoempadronamiento (Naciones Unidas, 2001a, pp. 49-50). El primero de ellos consiste en que el responsable de relevar la informacin de cada individuo (en un censo de poblacin) y de cada vivienda/hogar y de sus ocupantes (en un censo de viviendas), y volcarla en un cuestionario, es una persona designada oficialmente para llevar a cabo dicha tarea en un rea especificada. Por su parte, el segundo mtodo, aunque el cuestionario sea usualmente distribuido, recuperado y verificado por una persona que ejerce la representacin oficial del censo, la mayor responsabilidad para relevar la informacin recae sobre la persona del hogar que est siendo enumerada, en general el jefe del hogar. En este caso, la informacin es completada directamente por esta ltima. La adopcin del mtodo de autoempadronamiento) influye sobre: empadronamiento (si por entrevista directa o por
La cantidad y el perfil de los recursos humanos requeridos, y el tiempo que debern desempear su tarea; La organizacin logstica del operativo para la distribucin y recoleccin del material; El alcance temtico del cuestionario;
69
Al respecto, vase tambin Naciones Unidas (2001a).
83
El programa de capacitacin a la estructura censal; El sistema de captura de la informacin: por ejemplo, mediante el uso del autoempadronamiento: i) por el momento estara invalidada la posibilidad de utilizar dispositivos electrnicos mviles; y ii) la captura por escner requerira una adaptacin de los mismos a todo tipo de escritura como la cantidad de jefes de hogar encargados de completar por s mismos los cuestionarios en los hogares haya en el pas. Si se opta por el mtodo de entrevista directa: la transcripcin de la informacin adopta una calidad ms uniforme y coherente que simplifica la lectura e interpretacin de los caracteres; La campaa de sensibilizacin a la poblacin; Los costos del operativo censal. Uno y otro mtodo cuenta con ventajas y con limitaciones. El mtodo canvasser es el nico mtodo que puede ser utilizado en poblaciones que cuentan con una proporcin importante de analfabetos o con bajo nivel educativo, es decir que no estn capacitados para completar por s mismos un cuestionario censal o bien tienen dificultad para hacerlo. En pases en los cuales el nivel educativo es relativamente alto, el mtodo por autoempadronamiento puede llegar a brindar resultados censales de mejor calidad y, muy en particular, un impacto que es generalmente buscado: disminuir sustancialmente los costos del operativo. Este ltimo efecto se intensifica si se opta por distribuir los cuestionarios mediante el uso del servicio postal, en lugar de que sea entregado en el domicilio por el representante oficial del censo. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que, para utilizar el servicio postal para distribuir los cuestionarios censales es imprescindible contar con un archivo de domicilios que cuente con una amplia cobertura geogrfica y se encuentre actualizado. Asimismo, un tema no menor es el hecho de que el autoempadronamiento, como metodologa, est ligado a la aplicacin de cuestionarios en papel. En la realidad actual, en la cual las innovaciones tecnolgicas para la recoleccin de la informacin tambin estn siendo evaluadas para ser incorporadas al operativo censal, ellas resultan por el momento inviables de incorporar si se prioriza la metodologa de autoempadronamiento. Posibilidades de aplicar un mtodo u otro de enumeracin segn se trate de ciertas zonas o grupos especficos de poblacin seran algunas de las alternativas a tener en cuenta al momento que tener que definir algunos conceptos bsicos relativos al proceso de enumeracin y su impacto en el costo final del censo. En este caso, el diseo del operativo se torna ms complejo, en especial si se consideran las actividades de supervisin y evaluacin de la cobertura y la calidad censal que es imprescindible aplicar para evitar que se genere una importante proporcin de casos de doble cuenta u omisiones (recuadro 33).
RECUADRO 33 ARGENTINA: SEGUNDA PRUEBA PILOTO DEL CENSO DE LA DCADA DE 2000, AUTOEMPADRONAMIENTO O ENTREVISTA DIRECTA?
La Segunda Prueba Piloto implementada por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) Argentina tuvo como objetivo evaluar las ventajas de aplicar el mtodo de entrevista directa y el de autoempadronamiento en las reas urbanas, en sectores de alto nivel de instruccin (secundario completo y superior). Para ello, las reas seleccionadas para la aplicacin de la prueba se obtuvieron a partir de considerar la proporcin de este ltimo grupo poblacional en el contexto del total de la jurisdiccin. El tipo de censo implementado fue el de derecho y el tiempo de realizacin del trabajo de campo fue de cuatro das, incluyendo un da domingo. En los casos en que se aplic el mtodo de autoempadronamiento, los censistas completaron la ubicacin geogrfica de la vivienda y las preguntas correspondientes a condicin de ocupacin de la vivienda, tipo de vivienda, cantidad de hogares en la vivienda y listado de las personas que residen habitualmente en sta. El resto del completamiento de los contenidos de la cdula (caractersticas del hogar y caractersticas de la poblacin) qued en manos de los residentes de las viviendas. El cuestionario para completar por autoadministracin se acompa de un instructivo con las principales recomendaciones para completar la cdula censal. Al pie de cada hoja del cuestionario autoadministrado se reserv un espacio donde el censista pudo consignar los problemas observados durante la fase de control que deba realizar al retirar las cdulas censales de los domicilios. Paralelamente se desarrollaron actividades evaluacin que aportaron informacin adicional: observacin no participante y encuestas de opinin a censistas,
(contina)
84
censados y supervisores. Finalmente, los resultados producidos por la prueba piloto realizada no permitieron recomendar en Argentina la utilizacin del mtodo de autoempadronamiento en el futuro censo de la dcada de 2000: Los niveles cuantitativos de error fueron notablemente ms importantes en el autoempadronamiento que en la entrevista directa. Las otras tcnicas de evaluacin utilizadas (metodologas cualitativas) indicaron que la poblacin no adverta la importancia de la informacin censal; manifest incredulidad acerca de los verdaderos alcances del secreto estadstico; y visualiz como un evento complejo y riesgoso el responder por s misma a las preguntas censales mediante el mtodo de autoempadronamiento. Fuente: INDEC (1998), pp. 5-6.
g)
Innovaciones introducidas e implicaciones en cuanto a procedimientos e instrumentos Qu innovacin introducir?; Por qu y para qu innovar?; Qu beneficios ofrece? Cul resulta ser la innovacin ms adecuada para ser incorporada por el pas? Qu interrelaciones respecto de otros elementos del proyecto censal interesa tener en cuenta al momento de definir la incorporacin de algn tipo de innovacin? Cmo proceder para decidir qu innovacin introducir?; Para qu actividades especficas incorporarlas?; Cundo y cmo realizar la incorporacin?; Si conviene o no externalizar la introduccin de innovacin?; Cmo monitorear y evaluar la inclusin?
Parte del aumento en la demanda de la informacin estadstica a ser satisfecha por los resultados censales, y de cuya actual presin para ser captada en los censos de poblacin y habitacin se ha dado cuenta en apartados anteriores, est asociado a las posibilidades que brinda el extraordinario avance tecnolgico, que hoy permite generar con mayor rapidez una masa de informacin que pocas dcadas atrs pareca imposible componer (Chackiel, 2002). Grandes avances tecnolgicos estn siendo experimentados e introducidos en el mbito censal y estadstico. Las computadoras se utilizan para las tareas de planificacin y apoyo a las actividades de sectorizacin, en la gestin de proyectos, en todas las etapas de adquisicin, depuracin y codificacin, comunicacin de datos y anlisis demogrfico. Muchos de los adelantos recientes logrados en las actividades censales han sido posibles gracias al desarrollo ininterrumpido de los equipos de procesamiento de datos y de las redes de comunicaciones que operan en los planos local, nacional y mundial (Dekker, 2002). Al respecto, cules seran las innovaciones tecnolgicas a las que nos estamos refiriendo, de acuerdo con las diferentes actividades censales en las que ellas pueden llegar a incorporarse? (cuadro 5): Respecto de la cartografa censal, es importante hacer la distincin entre: Las innovaciones tecnolgicas que sirven de apoyo a la captura de informacin: Los GPS (Global Positioning Systems) Las PDA (Personal Digital Assistant) y netbook (subporttiles) Las imgenes satelitales; fotos digitales y otras imgenes; sistemas Google Earth, Quick Bird, ALOS. Las innovaciones tecnolgicas que administran y gestionan informacin: SIG (Sistemas de Informacin Geogrfico) Respecto de la distribucin de los materiales censales en el terreno: Tecnologa de cdigos de barras
85
CUADRO 5 SNTESIS DE INNOVACIONES TECNOLGICAS SEGN ACTIVIDADES CENSALES

Actividades censales Cartografa Logstica Captura de informacin Codificacin Consistencia de la informacin Almacenamiento de archivos censales Difusin de resultados Fuente: Elaboracin propia. PDA (Personal Digital Assistant): es un dispositivo de pequeo tamao que combina un ordenador, telfono/fax, Internet y conexiones de red. Tambin se les llama palmtops, hand held computers (ordenadores de mano) y pocket computers (ordenadores de bolsillo). Un PDA tpico puede funcionar como telfono mvil, fax, explorador de internet, organizador personal, GPS, etc. La mayora de PDAs empezaron a usarse con una especie de bolgrafo en lugar de teclado, por lo que incorporaban reconocimiento de escritura a mano. Hoy en da los PDAs pueden tener teclado o reconocimiento de escritura. Algunos PDAs pueden incluso reaccionar a la voz, mediante tecnologas de reconocimiento de voz. Es frecuente diferenciar a los PDAs en funcin de su sistema operativo. Palm (antes Palm Pilot) utilizan el sistema operativo Palm OS (de PalmSource, Inc.), que posee el 40,7% del mercado. Pocket Pc, utilizan el sistema operativo Windows Mobile (de Microsoft), con una couta de mercado de 40,2%. BlackBerry utilizan un sistema operativo propio para los BlackBerry, co el 14,8% del mercado; mientras que Linux posee un 1,9% del mercado y otros sistemas, un 2,4% del mercado. b Un mini porttil es un subporttil, es decir, una categora de ordenador porttil de costo inferior y generalmente reducidas dimensiones, lo cual aporta una mayor movilidad y autonoma. Son utilizados principalmente para navegar por Internet y realizar funciones bsicas como procesador de texto y de hojas de clculo. c CSPro (Census and Survey Processing System) es un software que puede ser utilizado para ingreso, edicin, codificacin, tabulacin y generacin de mapas a partir de datos de encuestas y censos. Es producido por el US Bureau of the Census. d Google Earth: software gratuito (disponible solamente para el Sistema Operativo MS Windows) que permite al usuario navegar por imgenes de satlite de todo el mundo y observar millones de datos geogrficos. Las imgenes que muestra son obtenidas de la compaa DigitalGlobe, la cual dispone del satlite QuickBird y cuyas imgenes vende a cualquier cliente del mundo. Google Earth est basado en la tecnologa de la firma Keyhole, la cual fue adquirida por Google en octubre de 2004 y posteriormente, en mayo de 2005, esta herramienta pas a denominarse Google Earth. En junio de ese mismo ao se permiti su descarga gratuita. Adems de la versin que se puede descargar gratis, Google Earth ofrece tres productos de pago: Google Earth Plus, un software que es capaz de aadir datos provenientes de dispositivos GPS, importar datos de hojas de clculo o realizar mejores impresiones; Google Earth Pro, un software que permite medir superficies y procesar mayor nmero de datos externos; y Google Earth Server, un dispositivo fsico que sirve datos de Google Earth a los clientes. e Quick Bird: satlite de alta resolucin (lanzado al espacio en octubre de 2001) de propiedad y operado por Digital Globe. f ALOS (Advanced Land Observing Satellite): satlite japons de bajo costo y alta resolucin para uso no comercial. g GPS (Global Positional System): sistema de posicionamiento global. h Un Sistema de Informacin Geogrfica (SIG) es una integracin organizada de hardware, software y datos geogrficos, diseada para capturar, almacenar, manipular, analizar y desplegar en todas sus formas la informacin geogrficamente referenciada.
a
Hardware Escner PDA / b Netbook X

a
Software CSPro
c
Otros sistemas IMPS/ NIM Google Earth / e f Quick Bird / Alos X

d
Redatam
GPS X X
SIG X
Cdigos de barras
Internet
X X X
X X X X X X X X
86
Respecto de la recoleccin de la informacin70: Escaneo de datos relevados en cuestionarios papel/tcnicas de manejo de imgenes Recoleccin de datos en dispositivos mviles (PDA y tambin netbooks (subporttiles)) Captura de datos va web Respecto de las tareas de codificacin: Programaciones ad hoc a partir del uso de software vigentes en el mercado Respecto de la aplicacin de pautas de consistencia de la informacin: Programaciones ad hoc a partir del uso de software vigentes en el mercado IMPS NIM CAN6 Respecto del almacenamiento de los archivos censales: Datawarehouse CSPro Redatam Respecto de la difusin de los resultados censales: Datawarehouse CSPro Redatam Difusin de datos va web i) Implicaciones de las innovaciones tecnolgicas respecto de la cartografa censal Las actividades relativas a la actualizacin de la cartografa censal71 resultan fundamentales para llevar a cabo las tareas de: La planificacin del operativo censal; La recoleccin de la informacin; El procesamiento; y La difusin de los resultados censales. Durante la etapa de planificacin, la cartografa sirve para: Delimitar y ubicar geogrficamente el universo de estudio y sus unidades de observacin; Estimar las distancias y prever los recorridos; Disear la estrategia de recoleccin; Distribuir las cargas de trabajo diario de los empadronadores; y Asegurar la cobertura de cada una de las reas.
70 71
Vase un detalle de las nuevas tecnologas de recoleccin y procesamiento de datos en Naciones Unidas (2010a), pp. 74-76. Para un desarrollo exhaustivo del tema, vanse Naciones Unidas (2009b); Naciones Unidas (2010a), pp. 38-47; CEPAL/CELADE (2009a); y Naciones Unidas (2000).
87
En la fase de recoleccin: Ofrece un proceso de doble va para garantizar la correspondencia entre la identificacin geogrfica y la informacin, al mismo tiempo que Permite controlar la cobertura y evitar el sobrerregistro. Durante el perodo de procesamiento de los datos es la referencia para: Controlar la integridad de la informacin final y Dar una estimacin de la cobertura censal. En la difusin de los resultados censales facilita: Analizar los resultados desde la perspectiva de su distribucin espacial La presentacin de los resultados mediante mapas temticos (Silva, 2009). ii) Por qu y para qu innovar en cartografa? Durante la etapa de planificacin (recuadro 34)72: Uno de los elementos de la cartografa base que es muy relevante, sino el ms importante, es la demarcacin del territorio mediante lmites censales claros y reconocibles en el terreno, elemento bsico para una optima cobertura y operacin global del censo. La recomendacin ms clara en este aspecto es realizar el mayor esfuerzo posible por trabajar con las mismas unidades administrativas de los municipios o gobiernos regionales, de forma que los resultados censales puedan ser referidos a esta unidades territoriales con su posterior utilidad para labores de planificacin y gestin territorial. En relacin a la delimitacin de zonas complejas como la periferia urbana o zonas rurales sin hitos claros en terreno, se recomienda establecer lmites imaginarios los cuales sean recorridos e identificados en terreno mediante el apoyo de tecnologa de GPS, tareas que pueden ser realizadas en los periodos de capacitacin y precenso. En cuanto a la base cartogrfica digital en las zonas urbanas, se recomienda que se genere una base de datos a nivel de manzanas como unidad mnima territorial, con un cdigo nico posible de ser vinculado a los datos censales futuros y anteriores, adems de bases de datos de otras fuentes. Se recomienda asimismo la generacin de un listado de edificaciones y unidades edificadas con una base de datos asociada de usos de suelo y direcciones. De esta manera, la actualizacin continua de las edificaciones se hace ms simple ya que requiere de una actualizacin alfanumrica de las variaciones de edificacin/usos y no una modificacin grfica. Para las zonas rurales, es importante capturar la mayor cantidad de informacin de referencias y sitios de inters como insumo cartogrfico para una ubicacin optima. En este sentido, se recomienda aprovechar la informacin alfanumrica existente en las instituciones dedicadas a la construccin y manutencin de la vialidad nacional, la cual puede ser localizada mediante aplicaciones de segmentacin dinmica de fcil implementacin en una base de datos SIG. Se recomienda tambin el uso de las imgenes de Google Earth para las realizar las actualizaciones urbanas y rurales, teniendo mayores precauciones tcnicas en los traslados de proyecciones entre los diferentes sistemas de referencia, de forma de no sumar ms errores mtricos en las bases cartogrficas censales. En ese sentido, es importante destacar que esta herramienta se recomienda para la vinculacin de informacin vectorial y las imgenes existentes actualmente, como herramienta online posible de potenciar el trabajo y control de la informacin.
72
Un ejemplo de la implementacin del sistema GPS en actividades censales puede verse en INEGI (s/f a) e INEGI (s/f b).
88
Qu interrelaciones respecto de otros elementos del proyecto censal interesa tener en cuenta al momento de definir la incorporacin de algn tipo de innovacin? En la fase de recoleccin: Si entre las definiciones censales seleccionadas se encuentra: Un censo de hecho aplicado en un da de duracin del operativo: La carga de trabajo y por ende el rea geogrfica a recorrer suele ser ms pequea, por ejemplo en las reas urbanas, que si se ha optado por implementar un censo de derecho, y por ende disminuye la cantidad de mapas (croquis) requeridos para orientarse en el terreno. Un censo de derecho, la carga de trabajo del censista, distribuida en un lapso ms extendido de tiempo, implica cubrir reas geogrficas ms extensas y requiere contar con una mayor cantidad de mapas (croquis) orientadores, sea impresos en papel o bien incluidos en un sistema GPS. En la fase de recoleccin: La metodologa de entrevista directa y la recoleccin de la informacin en un cuestionario en papel: Los mapas (croquis) impresos del rea de trabajo de cada recurso humano de la estructura censal (censistas, supervisores, jefes, coordinadores) son insumos fundamentales para el normal y correcto desarrollo de sus respectivas tareas durante el avance del operativo y las actividades a llevar a cabo con posterioridad al mismo. La metodologa de entrevista directa y la recoleccin de informacin mediante dispositivo electrnico mvil: un
iii)
El mismo tipo de insumo (mapa o croquis) incluido en un sistema de GPS del rea de trabajo, resulta fundamental, en particular, para el normal y correcto desarrollo de la tarea de los censistas en el terreno. Trtese de uno u otro caso censo de hecho o censo de derecho, y de la metodologa de entrevista directa con aplicacin de cuestionarios en papel o bien en dispositivos electrnicos mviles, el objetivo de los mapas (croquis) censales a utilizarse durante el relevamiento es ubicar al censista en su rea de trabajo y asegurar que ste pueda dirigirse con precisin y en forma rpida hacia las viviendas que debe empadronar durante el perodo de empadronamiento. Una correcta y precisa organizacin del espacio territorial a censar permite asegurar una cobertura censal sin omisiones y sin duplicaciones de reas geogrficas. La codificacin de las unidades mnimas urbanas y rurales (como manzanas y parajes, por ejemplo) es relevante a la hora del levantamiento del censo, por lo cual la boleta censal debe considerar este nmero para su posterior vinculacin a la base de datos mediante los niveles de desagregacin mayor. En relacin al apoyo y optimizacin de estas tecnologas, en la etapa de levantamiento, el ideal del trabajo de terreno es contar con el apoyo de dispositivos PDA y con un seguimiento de GPS para la ubicacin precisa de los lmites de las reas de empadronamiento. Durante el perodo de procesamiento de los datos: Existiendo una base cartogrfica de las demarcaciones censales a diferentes escalas (como provincias, municipios, secciones, parajes o barrios), se recomienda generar una aplicacin web de control de cobertura territorial del levantamiento censal, como una herramienta de optimizacin del proceso de evaluacin y operacin censal en lnea, posible de ser consultado permanentemente por los tcnicos, autoridades y pblico en general.
89
En la difusin de los resultados censales: Una de las mayores ventajas de haber implementado una base cartogrfica digital inteligente (SIG) est dada por la capacidad de vincular los datos recopilados en forma inmediata, por lo cual se recomienda tener aplicaciones automatizadas para la generacin de indicadores de diversa ndole, posibles de publicar a corto plazo. Entre las fortalezas que esgrime la incorporacin de este tipo de innovacin tecnolgica en los procedimientos cartogrficos se mencionan las siguientes: Una mayor capacidad grfica de la informacin, lo cual permite que se pueda visualizar las diferentes variables censales a nivel de capas, facilitando as la mirada individual y de conjunto; La georreferenciacin de la informacin censal permite generar un estndar de localizacin que vincula y opera numricamente la informacin de diferente ndole; La combinacin de mtodos y software (comercial y open source), como el uso de GPS en ciertas reas y GPS diferencial en otras, u ortofotos e imgenes satelitales dependiendo del carcter del rea, son una respuesta exitosa a las diferencias entre el rea rural o urbana. Esto puede contribuir a la geocodificacin de escuelas, hospitales y otros importantes componentes de infraestructura, en especial en el mbito rural, como un beneficio colateral a los operativos censales; La cualidad relacional de la informacin grfica con datos alfanumricos permite dar inteligencia a los elementos estticos, mediante tablas de atributos que es posible relacionar con una gama grande de fuentes de informacin; y La capacidad topolgica de la informacin permite la relacin entre los diferentes elementos del territorio, permitiendo una potencialidad de anlisis y valor agregado de enorme magnitud73; Es importante el uso de nuevas tecnologas como los PDAs en la captura de datos alfanumricos as como georeferenciados con sus coordenadas XY. En la medida que facilitan la transferencia de la informacin y corrige automticamente, ayudan a validar la informacin en forma instantnea, reduciendo errores de captura, errores geodsicos y del satlite. Sin embargo, es imprescindible hacer suficientes pruebas previas con estos instrumentos, dependiendo del lugar donde sern usados, para asegurar la cobertura y calidad del producto. Entre las debilidades que, se advierte, todava manifiesta esta tecnologa en el mbito de Amrica Latina y el Caribe figuran: Respecto del marco institucional: los institutos y oficinas de estadstica en Amrica Latina y el Caribe generan habitualmente la actualizacin cartogrfica en forma eventual, es decir un par de aos antes del levantamiento del censo, lo cual se debe principalmente al bajo nivel de recursos financieros disponibles en la institucin para dedicar a esta actividad. Una nueva visin institucional requerira realizar una actualizacin continua de la cartografa, inicialmente en un trabajo continuo dentro de la institucin; Respecto de la capacidad institucional en recursos humanos capacitados tcnicamente: la falta de mecanismos que permitan mantener el personal tcnico capacitado dentro de las instituciones estatales, debido a las mejores condiciones econmicas que se ofrecen en el mercado privado. Esta dificultad es de muy difcil solucin a mediano plazo, a causa de los escasos recursos que se destinan a estas tareas, por lo cual se recomienda la generacin de un soporte de documentacin abundante y especializado, bajo conceptos de calidad, mediante la generacin de manuales de flujos de procedimientos, tareas y metodologas74, adems de registros de problemas y
73
74
Al respecto, vanse las conclusiones del Taller regional sobre cartografa censal para los censos de la dcada de 2010 en Amrica Latina, realizado en Santiago de Chile, noviembre de 2008; en CEPAL/CELADE (2009a), pp. 37-40. La Divisin de Estadsticas de las Naciones Unidas (UNSD) y la CEPAL brindan su colaboracin como facilitadores en el intercambio de experiencias y capacitacin, por ejemplo, a travs de documentos e informacin que se puede acceder desde el portal web del
90
soluciones, entre otros. De esta manera, se garantiza que el tiempo de aprendizaje ser menor ante la sustitucin del personal por recursos humanos de menor experiencia75.
RECUADRO 34 ESTADO DE SITUACIN DE LA INCORPORACIN DE INNOVACIONES TECNOLGICAS EN LAS ACTIVIDADES CARTOGRFICAS DE LOS CENSOS DE POBLACIN Y HABITACIN DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE, DCADAS DE 2000 Y 2010
Respecto de los censos de la dcada de 2000, diversas han sido las metodologas de actualizacin cartogrfica implementadas por los pases de Amrica Latina y el Caribe durante la implementacin de los censos de poblacin y habitacin. Cada una de las decisiones adoptadas en esta materia se ha sustentado en las caractersticas contextuales asumidas por cada pas al momento de planificar su censo.
Datos generales de la cartografa de los censos de la dcada de 2000, segn pases de Amrica Latina
Pas Unidad Responsable Nombre Departamento de Cartografa y SIGDireccin de Informtica, INDEC Departamento de Cartografa Diretoria de Geociencias Unidad de Cartografa, rea de Censos y Encuestas Direccin Nacional del Censo, en coordinacin con Inst. de Planificacin Fsica y el Grupo Empresarial GEOCUBA (Oficina Nacional de Hidrografa y Geodesia) Carcter Tipo Actualizacin Se hizo? Duracin (meses) Rural --18 12 6 Urbana 24 12 --6 Tiempo previo censo Metodologa Personal Unidad segmentacin Territorio Regional Oficina Central Regional Oficina Central
Argentina Bolivia Brasil Costa Rica
Permanente Permanente Permanente Permanente
Mixta Mixta (60% Digitalizada) Mixta (90%) Manual
Parcial S S Parcial
2 aos Rural 1998 Urbano 2000 11 meses 70% 1993-97 30% 1999
Pre-censo (a) PRE-censo Otra (b) Otro (d)
Mixto Contrato ad-hoc Mixto ( c) Mixto (e)
Cuba
Permanente
Mixta (95% digitalizada)
5-6 meses
PRE-censo
Mixto (f)
Municipal
Chile
sub.- Departamento de Cartografa
Permanente
Mixta (80% digitalizada)
Si
1 ao para algunas regioznes, resto 6 meses. Grandes ciudades reactualiz. 1 mes antes
PRE-censo
Mixto (f)
Municipal
Ecuador
Mxico Panam Paraguay Repblica Dominicana
Venezuela
Departamento de Geografa Estadstica (Subdireccin Tcnica del INEC) y Deptos. Geografa Estadstica de Direcciones Regionales Direccin de Cartografa Censal, Direccin General de Geografa INEGI Seccin de Cartografa Departamento de Cartografa de la DGEEC Divisin de Cartografa, ONE Unidad de Operaciones Censales (UOC) y Direccin del Sistema de Informacin Geogrfica Estadstica adscrita al INE
Permanente
Manual
24
10
2 aos
PRE-censo y listado de establecimientos econmicos
Mixto (e)
Oficina Central y Regional
Permanente Permanente Permanente Permanente No permanente (la UOC)
Mixta (90% digitalizada) Mixta Mixta Manual
S S S S
6 36 8 12
6 12 9 12
3 meses 4 aos 9 meses antes 1 ao
Otro (g) PRE-censo PRE - censo PRE-censo PRE-censo y conteo de estructura de servicios
Contrato ad-hoc Mixto (e) Contrato ad-hoc Mixto
Regional Oficina Central Oficina Central Oficina Central
Manual
13 (h)
6 (h)
4 aos (h)
Contrato ad-hoc
Oficina Central
Respecto de los censos a realizarse en la dcada de 2010, la Encuesta sobre estado de avance de los censos de 2010 e identificacin de las necesidades nacionales, implementada por el CELADE en los pases de Amrica Latina y el Caribe, permiti sistematizar la situacin que enfrentan las oficinas nacionales de estadstica respecto de la actividad
(contina)
75
Programa Mundial de Censos 2010 o cualquier otra forma de apoyo disponible. Dentro de los documentos se destaca el manual de Naciones Unidas sobre el uso de infraestructura geoespacial en apoyo a las actividades censales, en Naciones Unidas (2009b). Al respecto, vanse las conclusiones del Taller regional sobre cartografa censal para la los censos de la dcada de 2010 en Amrica Latina, realizado en Santiago de Chile, noviembre de 2008; en CEPAL/CELADE (2009a), pp. 37-40.
91
Entre las dificultades detectadas se sealan las siguientes: No poder disponer de los recursos desde el momento en que se inicia la labor de actualizacin cartogrfica, lo que dificulta la posibilidad de contar con los equipos y el personal necesarios. La existencia de diferentes versiones de las bases cartogrficas. No tener un proceso de actualizacin permanente. La creacin de nuevas unidades administrativas sin una clara delimitacin. Los cambios en los lmites y en los nombres de las reas. No hay mecanismo que mantenga informada a la oficina de estadstica sobre los cambios que se producen en el territorio a escalas menores. Por ejemplo, nuevas urbanizaciones, cambios en la demarcacin urbano-rural, o alguna migracin que modifique la ocupacin del territorio. La escasez de recursos humanos calificados y la permanente necesidad de capacitacin en las nuevas tecnologas, problemas agudizados por la frecuente prdida del personal una vez formado. El desconocimiento del valor agregado que ofrece la cartografa censal digital post censo y la falta de difusin de productos con ese valor adicional.
Fuente: Tacla Chamy (2003), pp. 7 y 8; y Ruiz Salguero (2008).
Respecto del trabajo de campo: tambin tiene altos costos e insume mucho tiempo, de manera que lo ptimo es poder establecer un equilibrio entre el trabajo de escritorio y el trabajo de campo y esto se logra con el uso de las imgenes satelitales (CEPAL, 2009a). Respecto del uso de las imgenes satelitales: tienen un alto costo asociado pero una posibilidad cierta es compartir dichos costos con otros organismos gubernamentales que puedan llegar a asociarse, especialmente en el contexto de, lo que puede denominarse una infraestructura nacional de datos espaciales. Respecto de la adquisicin masiva de dispositivos (PDA o netbook): es compleja dados los elevados costos y tambin los de la capacitacin de personal tcnico especializado. En este sentido y en base a las experiencia y realidades existentes en nuestra regin, se puede decir que el ideal es establecer un hibrido en el levantamiento, donde se adquiera una cantidad menor de dispositivos, posibles de manejar por personal capacitado y en zonas sin conflicto de seguridad delictual, mientras en el resto de las reas urbanas y zonas rurales se desarrolle el levantamiento mediante el proceso tradicional, con una codificacin que llegue a una desagregacin territorial lo ms pequea posible. Respecto de la difusin de la informacin: se recomienda una estrategia agresiva en la publicacin de informacin en la web en forma gratuita, ya que la rentabilidad en el uso de la informacin ser mayor que el retorno econmico mediante la venta a corto plazo (CEPAL, 2009a). iv) Respecto de la distribucin de los materiales censales en el terreno Asimismo, el diseo y seleccin de la metodologa censal, el tipo de sistema de captura de datos (en papel o en dispositivo digital mvil), la organizacin geogrfica de las reas censales y sus sedes locales, tambin son elementos imprescindibles a ser tenidos en cuenta al momento de tener que disear la logstica del operativo censal. Segn Decker (2002, pp. 84-85), los avances en materia de software y la gran disponibilidad de computadoras personales han facilitado significativamente la gestin del transporte de bienes. En este aspecto, la tecnologa de cdigos de barras puede ser un elemento clave. Su empleo en lugar de nmeros impresos tiene la ventaja de evitar los errores de transcripcin y acelerar los procedimientos. Una aplicacin muy comn de esta tecnologa es el etiquetado de todos los elementos correspondientes a un rea de enumeracin determinada (cuestionarios, mapas, identificacin de enumeradores, hojas de resmenes, cajas de transporte, etc.) con un cdigo de barras propio. En el lugar 92
de destino de los materiales se escanearn los cdigos, actualizando automticamente las bases de datos de los elementos remitidos. El mismo procedimiento puede utilizarse para mantener una base de datos de los elementos devueltos por quienes trabajan sobre el terreno. El etiquetado de los cuestionarios individuales con cdigos nicos tambin puede resultar til, aunque los gastos generales de administracin resultantes pueden ser significativos. Estos identificadores pueden servir para evitar un problema bastante frecuente, como es el hecho de que se devuelvan partidas completas de cuestionarios geocodificados errneamente. Tanto los escneres estndar, vendidos en el comercio, como la mayora de los sistemas de reconocimiento inteligente de caracteres pueden leer los cdigos de barras sin dificultades. En cada uno de los documentos impresos es preciso establecer los requisitos de impresin, calcular el volumen, especificar los componentes y proceder a la produccin. El empaquetado y el envo de los materiales dependen de la cronologa del proceso de impresin, y es preciso planificar y coordinar atentamente estas dos actividades. Una vez ms, probar la incorporacin de este tipo de innovacin tecnolgica, bien en las pruebas piloto del censo, y de ms est decir en el Censo Experimental, constituyen la metodologa recomendada para asegurar la pertinencia de la decisin adoptada. v) Respecto de la recoleccin de la informacin76 Antes de avanzar en el tratamiento de las innovaciones tecnolgicas aplicables a la recoleccin y procesamiento de la informacin censal, cabe la referencia a los considerados en la actualidad entre los mtodos tradicionales de captura de datos censales basados en la digitacin mediante el uso de teclados normales de micro computadora y sus variantes, tambin conocidos como mtodo de graboverificacin77.
Mtodos tradicionales
Entre las fortalezas del sistema se considera: La captura tradicional de datos utiliza teclados normales de micro computadores para capturar la informacin. Actualmente, los microcomputadores utilizados en estas tareas son relativamente de bajo costo y pueden ser usados en otro tipo de trabajos de los institutos, una vez concluida la actividad censal. En este caso, se cuenta con la posibilidad de utilizar el paquete CSPRo, o bien los pases pueden optar por desarrollar sus propios sistemas de captura de datos utilizando herramientas como programacin en .net, etc. o mediante otros paquetes comerciales (Ellis, 2009, p.3). Respecto del perfil de los recursos humanos requeridos para desarrollar la tarea de censista e inclusive respecto del proceso de capacitacin de estos ltimos, la exigencia respecto del perfil y de las consignas a tener en cuenta para el completamiento de los datos en los cuestionarios papel, no resulta tan crtica como cuando se utilizan tcnicas de procesamiento de imgenes (escneres) o innovaciones tecnolgicas para la recoleccin de los datos como las PDAs y netbooks (Ellis, 2009, p. 8). Entre las debilidades del sistema figura: Hay una fuerte relacin entre el nmero de caracteres por registro a ser digitados y los recursos necesarios para completar esta tarea en un perodo de tiempo limitado. Cada dgito o letra adicional a capturar tiene su costo. Por ejemplo, qu recursos sern necesarios para incluir la pregunta Est viva su madre?. Considerando un pas con 10 000 000 de habitantes, la variable adicional (de solamente un carcter de largo) requerira de 10 000 000 digitaciones. Consideremos que la velocidad de la persona encargada de la captura es de 6 000
76 77
Al respecto, vase Naciones Unidas (2009a). Para revisar las recomendaciones internacionales en torno a la evaluacin y adquisicin de programas y equipos para computadoras correspondiente a los censos de la dcada de 2000, vase Naciones Unidas (2001a).
93
caracteres por hora, es decir que necesitar de 1 667 horas de trabajo (278 das de trabajo o 14 meses) para completar esta tarea (Ellis, 2009, p. 8). Respecto del proceso de verificacin del ingreso de datos, es aconsejable realizar la verificacin de los datos en un 100 por ciento, por medio del mtodo de doble captura, durante los primeros dos o tres meses de la actividad. Un seguimiento continuo y cercano debe de ser llevado a cabo durante todo el proceso para asegurar que la calidad de los datos sea consistente. Incluso luego de verificar el 100 por ciento de la informacin por el mtodo de doble captura, los datos deben ser sometidos a un programa informtico de verificacin de consistencia que inspeccionar sistemticamente su calidad segn un conjunto de reglas de edicin desarrolladas con anterioridad (Ellis, 2009, pp. 3-4).
Innovaciones tecnolgicas: escneres

Entre las hoy por hoy denominadas innovaciones tecnolgicas en materia de captura de datos censales, y que figuran entre las alternativas a adoptar por las oficinas nacionales de estadstica, se encuentra el uso de los escneres (recuadro 35). Ellis (2009, p. 4) menciona la evolucin tecnolgica que, se conoce, se ha dado hasta el momento desde la conocida lectura de marcas (Optical Mark Reader, OMR) hacia la tcnica de reconocimiento de caracteres (Optical Character Recognition, OCR). La razn bsica de la sencillez que caracteriza a esta innovacin es que la informacin es presentada al escner en un formato predefinido. La mayora de los datos va a ser recobrada como marcas en un cuestionario precodificado. Slo campos conteniendo informacin como la relativa a la ocupacin del individuo, la rama de actividad econmica o el lugar de nacimiento, entre las ms comunes. pueden contener informacin en forma de texto manuscrito. Entre las fortalezas que presenta en la actualidad este sistema de captura (recuadro 33) se considera: Los escneres que capturan la imagen del cuestionario son hoy en da menos sensibles: Al espesor del papel78. A la precisin de la impresin. A la humedad del papel. En particular, las marcas (o ticks) son recuperadas con mucha ms precisin. Sin embargo, los nmeros y caracteres manuscritos continan siendo hoy en da mucho ms difciles de descifrar. Las altas velocidades de proceso de los computadores actuales facilita el desarrollo de nuevas tcnicas en el campo del reconocimiento inteligente de caracteres (Intelligent Character Recognition, ICR), que incluye la evaluacin del contexto donde se encuentra cada carcter, utiliza diccionarios especializados para cada variable, todo en un esfuerzo para lograr una mejora en la precisin con que se identifican los caracteres. Al considerar el mismo ejemplo que el mencionado con anterioridad al evaluar el sistema de graboverificacin, en este caso, agregar una pregunta adicional, y en particular, si se trata de capturar solamente una marca, no cabra considerar un aumento significativo en el tiempo de procesamiento total. Un escner de mediano porte es capaz de capturar informacin de ambas caras de un cuestionario en, por ejemplo, 100 pginas por minuto (o 50 hojas escritas en ambas caras por minuto). En consecuencia, para incluir la pregunta Est viva su madre?, considerando un pas con 10 000 000 de habitantes, todas las variables del cuestionario de poblacin (y no solamente la pregunta mencionada) requerira 1 667 horas de
78
Sin embargo, segn Ellis (2009) una calidad de papel de 100g/m2 es recomendada para imprimir el cuestionario que va a ser ledo por el escner.
94
trabajo (278 das de trabajo o 14 meses) para completar la tarea de escanear las marcas precodificadas para toda la poblacin y no slo la de una sola variable. Es una prctica habitual que los cuestionarios sean escaneados, sus imgenes guardadas en archivos y que el reconocimiento ptico de caracteres sea realizado en un proceso posterior (batch). En este caso, como ejemplo, si el software de reconocimiento logra reconocer el 40 por ciento (o el 50 por ciento) de las descripciones de ocupacin, significa que slo resta el 60 por ciento (o el 50 por ciento) del trabajo a ser realizado manualmente. En general, una de las mayores ventajas que presenta esta innovacin tecnolgica radica en que, al utilizar los dispositivos de escaneo es posible capturar la imagen del propio cuestionario en un perodo de tiempo relativamente corto. Normalmente de dos a tres meses seran suficientes para completar esta tarea. Mediante una combinacin de las tcnicas de OCR/ICR y la intervencin humana se considera que se puede fcilmente lograr el procesamiento de datos de un censo de poblacin con calidad y en oportunidad. Despus del censo, se obtiene una base de datos de las imgenes de los cuestionarios, la cual es guardada en los archivos nacionales como es requerido por la ley en muchos pases (Ellis, 2009, p. 7).
RECUADRO 35 LECTURA POR ESCNER: LA EXPERIENCIA PIONERA DE URUGUAY, CENSO DE 1996
La incorporacin pionera de la lectura de datos por escner en Amrica Latina y el Caribe fue llevada a cabo por Uruguay en el Censo de 1996. De acuerdo con los controles establecidos por la oficina nacional de estadstica de dicho pas, se pudo establecer que las tasas de error definitivas registradas en el archivo censal completo fueron las siguientes: Marcas: 0,42% (CV 0,02) Nmeros manuscritos: 1,06% (CV 0,09) Palabras manuscritas: 1,73% (CV 0,13)
Fuente: Niedworok (2002).
Entre las debilidades que manifiesta el sistema cabe mencionar: Los dispositivos de escneres son ms costosos que los microcomputadores que se pueden utilizar para grabar y verificar la informacin censal. El costo de un escner de mediano porte capaz de capturar informacin de ambas caras de un cuestionario es de aproximadamente de US$ 10 000 (ej. 100 pginas por minuto o 50 hojas escritas en ambas caras por minuto) (Ellis, 2009). Este tipo de tecnologa requiere de todas maneras evaluar la impresin de formularios papel, es decir que no se desestima la necesidad de examinar la capacidad de impresin con que se cuenta en el pas, as como tambin la disponibilidad de infraestructura (locales para almacenamiento de grandes volmenes de cuestionarios) y de transportes para el traslado del material. Las tcnicas de procesamiento de imgenes requieren la utilizacin de tcnicas especiales en el diseo grfico del cuestionario, en donde el color del papel debe ser evaluado en relacin con la sensibilidad que presenta el escner y probablemente se genere, por ejemplo, incluso la necesidad de utilizar papel adicional debido al espacio requerido entre los caracteres a ser ledos79. Si los cuestionarios estn mal diseados o su impresin es deficiente, resultan muy incmodos para el ingreso manual de datos y pueden asimismo significar el fracaso total
79
Respecto de las recomendaciones internacionales en materia de requerimientos especficos para el diseo conceptual de los cuestionario en caso de incorporar innovaciones tecnolgicas como la captura mediante escner, vase Naciones Unidas (2010a), p. 10.
95
de una operacin prevista de adquisicin de datos mediante el ICR. Por ese motivo, una recomendacin al momento de generar las condiciones que tienen que regir para un sistema de subcontratacin del servicio de captura de datos es el incluir una clusula mediante la cual se estipule que sea la misma empresa (o una empresa asociada a aquella que asume la lectura de la informacin) la que se haga cargo de la impresin de los cuestionarios papel. De esta manera, se prioriza la exigencia de un diseo e impresin acorde a los requerimientos del escner seleccionado. Respecto del perfil requerido para desarrollar la tarea de censista, los mtodos de reconocimiento de caracteres requerirn de un nivel educativo superior en la poblacin dirigida a poder completar el cuestionario, incluso, para asegurarse una correcta escritura de cada letra o nmero, de manera de facilitar su captura e interpretacin. Respecto del proceso de capacitacin a los censistas, los mtodos de reconocimiento inteligente de caracteres (ICR) requerirn de una capacitacin ms detallada en cuanto a cmo llenar el cuestionario, incluso, cmo escribir cada letra o nmero haciendo que la capacitacin resulte ms cara. Si bien el sistema prev contar con imgenes escaneadas de las cdulas censales, la oficina nacional de estadstica no se desliga de prever la impresin, distribucin y posterior almacenamiento en depsitos utilizados especficamente para el fin de archivar enormes cantidades de cuestionarios en papel. El servicio tcnico debe de estar disponible en forma local para poder reparar rpidamente una unidad fuera de servicio. Por ese motivo, se suele optar por una metodologa de captura centralizada, en lugar de descentralizada. Luego de que las imgenes son capturadas se necesita tener un proceso de validacin que contina requiriendo de bastante tiempo, recursos humanos y equipamiento que debe de ser cuidadosamente evaluado y asignado previamente (Ellis, 2009 p. 7). Debe tenerse en cuenta la relacin existente entre el proceso de captura y el de validacin de la informacin. Este ltimo es el que normalmente no es percibido adecuadamente en su real magnitud y sus necesidades no son estimadas en forma adecuada. Este procedimiento consiste en la revisin de todos los datos que el software del escner no fue capaz de identificar adecuadamente y requiere de una importante intervencin manual a ser realizada por personal idneo. La mayora de los pases que utilizaron escneres y tcnicas de procesamiento de imgenes en la captura de sus datos censales necesitaron casi la misma cantidad de tiempo (o ms) para completar la actividad de evaluacin de consistencia y calidad de la informacin, que aquellos pases que utilizaron teclados normales (Ellis, 2009, pp. 4-5). Pases con pocos habitantes estaran mejor si se mantuviesen lejos de los escneres debido a que su utilizacin no resulta costo efectiva (Ellis, 2009). En este caso, se reitera el ejemplo mencionado al sistematizar la influencia del factor tamao de poblacin en el censo. Un escner de mediano porte es capaz de capturar informacin de ambas caras de un cuestionario en, por ejemplo, 100 pginas por minuto (o 50 hojas escritas en ambas caras por minuto) (Ellis, 2009). En consecuencia, considerando un pas con aproximadamente unos 10 000 habitantes, el tiempo de lectura requerido sera inferior a las 5 horas de trabajo. La necesidad de realizar pruebas exhaustivas antes de adoptar una tecnologa determinada, tan evidente en los mtodos censales tradicionales, lo es an ms cuando se pretende usar mtodos de generacin de imgenes digitales.
96
RECUADRO 36 LAS NUEVAS TECNOLOGAS Y LOS CENSOS DE LA DCADA DE 2000 EN AMRICA LATINA
Durante los censos de la dcada de 2000, el 35 por ciento de los pases en Amrica Latina utilizaron escneres y tcnicas de interpretacin inteligente de caracteres (ICR) para la captura y el procesamiento de sus datos censales. Uno solo de los pases Colombia utiliz PDA para la recolectar los datos censales. Todos los restantes pases (casi el 65 por ciento) se valieron del teclado tradicional de los microcomputadores para transcribir la informacin censal. Fuente: Ellis (2009), p. 3.
Innovaciones tecnolgicas: dispositivos mviles

Finalmente, entre las ltimas innovaciones tecnolgicas, que se consideran como alternativas a evaluar, se encuentran los dispositivos mviles de computacin, llamados en ingls Personal Digital Assistant (PDAs); o bien los netbooks (computadores subporttiles). Estos nuevos dispositivos permiten la introduccin de varias innovaciones en el proceso de recoleccin de datos censales (vase cuadro 6). Ellos han cambiado la forma en la cual la informacin es capturada as como tambin dnde y cmo se realiza esta tarea. Entre las fortalezas de este tipo de sistemas se considera: La utilizacin de las PDAs al momento de la entrevista censal permite una verificacin de la consistencia de preguntas clave, como por ejemplo la edad y el sexo, durante el mismo momento en que se est realizando la entrevista y que no tiene nada que se le asemeje con las tcnicas de recoleccin de datos utilizadas previamente. La secuencia de saltos de las preguntas y alguna verificacin de consistencia puede incluirse en el programa. Al mismo tiempo, el censista puede ser guiado en el flujo de las preguntas y cules realizar (mediante saltos a preguntas), incluso si no estn en secuencia. Los sistemas de informacin geogrfica (SIG) pueden generar mapas de las reas de enumeracin que podran ser mostradas en la pantalla de los dispositivos y ayudar a los enumeradores a posicionarse mejor en las reas de empadronamiento. Durante la transferencia electrnica de los archivos entre la PDA utilizada por el censista y el laptop (o PDA) de su supervisor tambin es posible verificar automticamente, y en forma ms precisa, la calidad de los datos mediante un programa informtico. La posibilidad de desplegar en la pantalla del supervisor las advertencias y los mensajes que permitan a ste tomar acciones correctivas inmediatas durante el transcurso del operativo de campo (ejemplo: retornar a un hogar especfico, sustituir a un censista inescrupuloso, etc.), tiene un valor innegable para mejorar la calidad del proceso de produccin del dato estadstico (Ellis, 2009, p. 5). Acciones correctivas pueden ser tomadas a tiempo incluyendo la posibilidad de regresar a los hogares para obtener clarificaciones de las respuestas obtenidas, esto no sera posible si los errores son detectados semanas despus de que el trabajo censal en el terreno estuviese finalizado. Reduccin de la fatiga del empadronador: luego de familiarizarse con la pantalla, con el dispositivo y con la lgica de la entrevista, se espera un menor desgaste fsico y mental comparado con el necesario al utilizar cuestionarios en papel. Los datos censales pueden ser encriptados y guardados en el dispositivo mvil. Mejorar la cobertura censal: la cobertura censal puede ser verificada con los resultados obtenidos durante el trabajo cartogrfico y la cuenta de las viviendas/hogares. Mejorar la calidad de los datos, ya que el enumerador no necesita manipular los cuestionarios en papel (buscar preguntas, etc.) y slo necesita registrar las respuestas (que son
97
sometidas a algn tipo de verificacin de calidad durante la entrevista), se espera que ello mejore la calidad de los datos recogidos. Alta velocidad en la entrega de datos censales: la informacin se captura directamente en formato digital durante la misma entrevista con el informante, eliminando la necesidad de escanear los cuestionarios o capturarlos en forma manual. Producir resultados censales en forma rpida y a tiempo que son una fuente invaluable para la planeacin y desarrollo de polticas con que cuenta el gobierno. Reduccin de costos: Evitar costos de papel, imprenta, transporte y almacenamiento as como tambin los salarios del personal de captura y el alquiler de reas de trabajo pueden resultar en ahorros significativos particularmente en aquellos pases en donde los salarios del personal o el costo del papel son altos. La compra de los dispositivos puede considerarse como una inversin y no como un gasto, dado que luego de su uso durante el relevamiento censal pueden destinarse a otras actividades estadsticas del organismo oficial o bien distribuirse entre organismos sectoriales (por ejemplo, educacin) para su utilizacin posterior (vase recuadro 34). Entre las debilidades del sistema figuran: Hasta el momento, este tipo de innovacin tecnolgica se ven totalmente limitadas para ser aplicadas en los censos de hecho, implementados en su amplia mayora en un da da y medio y que involucran a un nmero ms que importante de empadronadores. Por un lado, las desventajas relativas al costo que todava asume en el mercado comercial este tipo de tecnologa. Por otro, debido a los problemas de conectividad que todava enfrentan los pases de la regin al momento de generar conexiones simultneas para un nmero elevado de usuarios, concentrados todos ellos transfiriendo casi al mismo tiempo los archivos electrnicos que contienen la informacin relevada. En consecuencia, la pertinencia de incorporar la innovacin tecnolgica basada en el uso de dispositivos electrnicos mviles PDAs o netbooks slo cabra ser evaluada en aquellos casos en los cuales se adoptara la decisin metodolgica de implementar un censo de derecho, cuyo perodo de relevamiento se extendiera en el tiempo y requiriera, en consecuencia de menor cantidad de recursos humanos para realizar las entrevistas de manera directa en cada vivienda80. El software para la recoleccin y el procesamiento de datos para los censos est siendo reemplazado por programas que pueden obtenerse en el mercado. Sin embargo, adaptar el software de uso general a las actividades censales exige contar con una capacidad de programacin considerable que, en muchos casos, no est disponible en los organismos del censo. Es imprescindible realizar una cuidadosa programacin informtica (Ellis, 2009, p. 6). De la misma manera, una supervisin adicional requiere la posibilidad de sobredimensionar los campos correspondientes a las categoras de respuesta residuales, como los No sabe o No contesta, de manera de permitir que la mquina habilite el poder continuar con la entrevista. Las verificaciones de consistencia implementadas durante el mismo proceso del trabajo de campo deben limitarse a un mnimo ya que existe la posibilidad de que su uso desmedido provoque extender la duracin de la entrevista hasta niveles intolerables. Se requiere efectuar y evaluar una correcta programacin, as como tambin una doble verificacin antes de realizar el salto a la siguiente pregunta ya que existe el riesgo de dejar preguntas vacas con informacin perdida debido a que aquellas variables que fueron saltadas nunca sern preguntadas al informante. No dejaremos de enfatizar este ltimo tipo de problema, dado que las
80
Ya se ha mencionado con anterioridad que todos los pases de Amrica Latina y el Caribe sin excepcin implementan la metodologa de entrevista directa para desarrollar sus censos de poblacin y vivienda.
98
posibilidades de detectar el error durante las tareas de evaluacin de consistencia de la informacin supera los procesos hasta el momento tradicionalmente aplicados. Los dispositivos mviles requerirn de recursos humanos seleccionados a partir de determinadas caractersticas, como por ejemplo la edad y, en particular, una adecuada aptitud visual. En este caso, los censistas deberan pasar inclusive por una prueba de visin o usar lentes en los casos necesarios Ellis (2009, p. 8). Asimismo, respecto del proceso de capacitacin a los censistas, de acuerdo con, el uso de los dispositivos mviles generar la necesidad de brindar una capacitacin diferente desde el punto de vista de su enfoque, planificacin y desarrollo, as como tambin deber prever la inclusin de capacitar al censista en el correcto manejo del dispositivo. Sin embargo, debe preverse el no caer en la tentacin de capacitar en mayor medida en el uso del dispositivo mvil, disminuyendo el tiempo de capacitacin dedicado a los conceptos censales (Ellis, 2009, p. 8).
CUADRO 6 VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS MTODOS ACTUALMENTE DISPONIBLES GRABOVERIFICACIN, ESCNERES Y DISPOSITIVOS MVILES PARA LA RECOLECCIN DE DATOS CENSALES EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Factores Menor exigencia en el perfil de los recursos humanos requeridos para el relevamiento Mayor sencillez en el proceso de capacitacin de los recursos humanos requeridos para el relevamiento Menor complejidad de la logstica para la distribucin y almacenamiento del material Mayor supervisin durante el relevamiento Mayor celeridad en la captura y verificacin de los datos censales Mayor celeridad en la generacin de la base de datos censal Archivo de cuestionarios papel como control establecido por Ley Menor costo papel / impresin Menor costo del equipo de captura e insumos para mantenimiento Menor costo del alquiler de depsitos para almacenamiento del material Menor costo del alquiler de locales para captura y verificacin de datos Menor costo por la cantidad de recursos humanos para la captura y verificacin de datos Fuente: Ellis (2009). X X X X X X Graboverificacin Ventaja X Desventaja Ventaja Escneres Desventaja X Dispositivos mviles Ventaja Desventaja X
X X X X X
X X X X
X X X X X
X X X X X
X X X X X
En el caso de usar PDAs o netbooks, no se contar ni existir un documento impreso luego de cada entrevista. Es cierto que si un dispositivo mvil se extrava antes de que los datos sean transferidos al supervisor, la informacin contenida en su interior se perder y las entrevistas podran tener que ser realizadas nuevamente. Para minimizar este problema y reducir el riesgo de tener 99
que realizar el doble trabajo de entrevistar a la poblacin, la transferencia de informacin de la mquina del censista a la del supervisor debera realizarse diariamente. Tambin podemos argumentar que este inconveniente es tambin cierto para los cuestionarios en papel. Si los cuestionarios en papel se extravan se tendra el mismo problema de informacin perdida con el factor adicional de que en estos casos no hay transferencia de datos realizada en forma diaria y toda la informacin desaparecera.
Innovaciones tecnolgicas: captura de datos va internet

Respecto de la captura de datos va internet, hasta al momento de la redaccin de este documento su implementacin est en ciernes en los pases de Amrica Latina y el Caribe (recuadro 37 y 38). La expansin de la Internet como portal de acceso a un nmero cada vez mayor de hogares est haciendo considerar el empleo de tecnologas de alimentacin activa que permitan enviar a todos los hogares conectados a la Internet un cuestionario electrnico del censo. Este ltimo estara dotado de una identificacin exclusiva que, en la medida de lo posible, ya incluyera los datos bsicos obtenidos en el registro civil. Los encuestados corregiran y completaran la informacin y luego reenviaran el cuestionario por el mismo medio a la oficina del censo, la que recibira un registro electrnico que evitara buena parte de la labor de ingreso de datos (Decker, 2002, pp. 96-99). Hasta el momento, algunas de las debilidades de este mtodo son las siguientes: La cobertura de internet en los hogares es incompleta: si bien el nmero de hogares con acceso a la Internet est aumentando rpidamente en casi en todo el mundo, slo en unos pocos pases la tasa de conexin ha superado el 50%. Los problemas de sesgo: el acceso a internet es ms comn en los hogares de mayores ingresos integrados por personas jvenes, por lo que la generalizacin de este mtodo de recopilacin de datos puede dar lugar a un patrn de respuestas sesgado. La carencia de un sistema de direcciones estructurado: en comparacin con el correo tradicional puerta a puerta o la red telefnica, el sistema de direcciones de Internet est mucho menos regulado. En general, los usuarios inventan sus propias direcciones, las modifican con frecuencia y pueden tener una o varias. La necesidad de identificar sin lugar a dudas cada hogar. El temor de que los piratas informticos puedan poner en peligro la integridad del censo. Sin embargo, a pesar de los problemas previamente mencionados, algunos pases de la Amrica Latina y el Caribe como por ejemplo Brasil (recuadro 37) y Mxico (recuadro 38) han comenzando a incorporar esta innovacin tecnolgica en sus actividades estadsticas.
RECUADRO 37 INCORPORACIN DE INNOVACIONES TECNOLGICAS PARA LA RECOLECCIN DE DATOS CENSALES: BRASIL, CENSO DE 2010
Adems de los PDAs (Personal Digital Assistant) ya utilizados en el Conteo de la Poblacin y en el Censo Agropecuario en 2007, los equipos del Censo 2010 de Brasil utilizarn netbooks (subporttil). Sern cerca de 70 mil PDAs, equipados con receptores de GPS, y 150 mil netbooks, integrados a una red de comunicacin en banda ancha para la transmisin de datos. Tras la realizacin del censo, el IBGE planea donar 140 mil de estos aparatos al Ministerio de la Educacin, para que profesores de las redes pblicas de la enseanza bsica y secundaria la tengan como herramienta didctica. En el Censo 2010, parte de la poblacin podr contestar al cuestionario por la Internet. Para ello, ser necesario que el domicilio reciba del empadronador del IBGE las debidas instrucciones y el respectivo cdigo de acceso. Fuente: Elaboracin propia en base a informacin proporcionada por el sitio web del IBGE, [en lnea] www.ibge.gob.br
100
RECUADRO 38 USO DE CUESTIONARIOS ELECTRNICOS PARA VIVIENDAS COLECTIVAS Y PARA PERSONAL DEL SERVICIO EXTERIOR MEXICANO EN EL II CONTEO DE POBLACIN Y VIVIENDAS: MXICO, CENSO DE 2005
Viviendas Colectivas: 3 419 cuestionarios aplicados usando laptop en crceles, hoteles, orfanatorios, casas hogar. Servicio exterior mexicano: 1 223 cuestionarios enviados por correo electrnico, y aplicados en todas las embajadas de Mxico en el mundo.
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin proporcionada por el sitio web del INEGI, [en lnea] www.inegi.org.mx.
Hasta el momento, algunas de las debilidades de este mtodo son las siguientes: La cobertura de internet en los hogares es incompleta: si bien el nmero de hogares con acceso a la Internet est aumentando rpidamente en casi en todo el mundo, slo en unos pocos pases la tasa de conexin ha superado el 50%. Los problemas de sesgo: el acceso a internet es ms comn en los hogares de mayores ingresos integrados por personas jvenes, por lo que la generalizacin de este mtodo de recopilacin de datos puede dar lugar a un patrn de respuestas sesgado. La carencia de un sistema de direcciones estructurado: en comparacin con el correo tradicional puerta a puerta o la red telefnica, el sistema de direcciones de Internet est mucho menos regulado. En general, los usuarios inventan sus propias direcciones, las modifican con frecuencia y pueden tener una o varias. La necesidad de identificar sin lugar a dudas cada hogar. El temor de que los piratas informticos puedan poner en peligro la integridad del censo.
101
Sin embargo, a pesar de los problemas previamente mencionados, algunos pases de la Amrica Latina y el Caribe como por ejemplo Brasil (recuadro 35) y Mxico (recuadro 36) han comenzando a incorporar esta innovacin tecnolgica en sus actividades estadsticas.
Respecto de las tareas de codificacin automtica81

El reconocimiento de textos orales generalmente tiene por objeto ordenar la codificacin automtica asociada. Es decir, la computadora lee el texto por ejemplo el nombre de una zona geogrfica y luego selecciona el cdigo correspondiente en un archivo o una base de datos asociados (recuadro 39).
RECUADRO 39 CODIFICACIN DE LENGUAS INDGENAS: MXICO, CONTEO DE POBLACIN Y VIVIENDA 2005
El clasificador de lenguas indgenas responde a la necesidad de generar una serie de claves convenientemente cortas para codificar las respuestas que sobre el nombre de las lenguas indgenas captan los censos de poblacin de Mxico. Entre sus antecedentes se cuenta el listado o catlogo de lenguas utilizado en el Censo 1995. A partir de l se realizaron algunas sugerencias para modificarlo de acuerdo a los avances ocurridos en materia lingstica. El clasificador para la codificacin de lenguas indgenas publicado por el INEGI de Mxico seala cual es su objetivo, sus antecedentes, la forma en que se estructura, el catlogo de sinnimos que se emplea y sobre su empleo en la codificacin automtica. Fuente: Elaboracin propia en base a informacin proporcionada por el sitio web del INEGI, [en lnea] http:// www.inegi.org.mx /inegi/contenidos/espanol/clasificadores/Clasificadordelenguasindigenas.pdf
Estas soluciones, que en teora permitiran completar la adquisicin automtica de datos y la codificacin, tienen dos requisitos previos: i) que el proceso de reconocimiento sea suficientemente confiable; y ii) que los algoritmos de bsqueda permitan pasar con eficiencia de los trminos reconocidos a los cdigos apropiados. No es necesario que el reconocimiento de caracteres tenga un 100% de eficacia, ya que el algoritmo puede ser til aunque los trminos sean incompletos o estn parcialmente deformados. Sin embargo, en realidad este proceso presenta varias dificultades. En primer lugar, es preciso tener en cuenta la tasa de rechazos, que puede hacer necesaria la intervencin de un nmero significativo de personas. En segundo lugar, cabe mencionar la dificultad de determinar automticamente cules son los cdigos vlidos, que depender de las caractersticas de las variables de que se trate. En general, no es demasiado difcil codificar automticamente los trminos geogrficos, excepto, quizs, los de menor nivel (como las aldeas), cuya ortografa quizs no est estandarizada, o en el que pueden aparecer homnimos. En cuanto a la ocupacin y las ramas de actividad, los problemas pueden ser mayores. Por ms esfuerzos que haga el personal censal de terreno para obtener informacin precisa de los encuestados, en muchos casos estas variables se informarn en trminos que no pueden vincularse con facilidad con las diversas clasificaciones, como la Clasificacin Internacional Uniforme de Ocupaciones (CIUO), la Clasificacin Industrial Internacional Uniforme de todas las Actividades Econmicas (CIIU) (Decker, 2002, pp. 89-90). En este caso, tambin se cuenta con la posibilidad de utilizar el paquete CSPRo (Census and Survey Processing System), o bien los pases pueden optar por desarrollar sus propios sistemas de codificacin de datos utilizando otros paquetes comerciales.
Respecto de la aplicacin de pautas de consistencia de la informacin

Si bien hemos destinado un captulo especfico de este trabajo82 a precisar el tipo de metodologas a aplicar en la aplicacin de pautas de consistencia de la informacin, es importante destacar las nuevas posibilidades que brindan las innovaciones tecnolgicas a dicha. En este caso, cabe mencionar que se trata, bien de programaciones ad hoc, generadas en el rea de informtica de las oficinas nacionales de
81
82
Para un anlisis detallado de las diversas tcnicas de codificacin (manual, asistida por computadora y automtica) segn las recomendaciones internacionales vase Naciones Unidas (2010a), pp. 72-74. Vase el captulo IV de este documento, Monitoreo y Evaluacin (actividades transversales).
102
estadstica, basadas en particular en la metodologa elaborada por Fellegi Holt all por 1976 (Naciones Unidas, 2010b). Asimismo, en la actualidad tambin se cuenta con softwares tales como el CSPro, que viene a suplir, por ejemplo, al Sistema de Procesamiento Integrado por Microcomputadoras Integrated Microcomputer Processing System, en ingls (IMPS) y al Sistema Integrado para Anlisis de Encuestas Integrated System for Survey Analysis (ISSA). Asimismo, se conoce, por ejemplo el sistema New Imputation Methodology (NIM) y el paquete CAN6 generado por Statistics Canada (cuadro 7).
CUADRO 7 SOFTWARES SEGN DIFERENTES TIPOS DE ACTIVIDADES VINCULADAS A LA OPERATORIA CENSAL Y CENSOS CON MUESTRA
Tipo de operacin Administracin de bases de datos Opciones de software - Microsoft Structured Query Language (SQL) Server 2000, Standard Edition - Microsoft Access - Statistical Analysis System (SAS) - Visual Basic c Ingreso de datos y edicin - Microsoft Access - Integrated Microcomputer Processing System (IMPS) - Census and Survey Processing System (CSPro) d - Statistical Analysis System (SAS) Recuperacin de datos - Statistical Package for the Social Sciences (SPSS) - Microsoft Access - Microsoft Excel - Microsoft Word Tabulacin, anlisis y presentacin - Microsoft Excel - Statistical Analysis System (SAS) - Statistical Package for Social Sciences (SPSS) - CENVAR: variance calculation component of (IMPS) - Computation and Listing of Useful STatistics on Errors of Sampling (CLUSTERS) Estimacin de varianza (para los casos de censos con muestra) - Integrated System for Survey Analysis (ISSA) - Survey Data Analysis (SUDAAN) - Statistical Analysis System (SAS) - Statistical Package for the Social Sciences (SPSS) - Cluster Analysis and Regression Package (PC-CARP) Fuente: Naciones Unidas (2005b) Microsoft Office, que fue desarrollado por Microsoft Corporation, es un paquete completo que contiene varios programas de software, incluyendo: i) Microsoft Office Access, la base de datos de gestin de programa de Office, que ofrece una facilidad de uso mejorada y una mayor capacidad para importar, exportar y trabajar con archivos de datos Extensible Markup Language (XML); ii) Microsoft Office Excel, la hoja de clculo de Office, que incluye soporte para XML y nuevas caractersticas que hacen ms fcil analizar y compartir informacin; iii) Microsoft Office Word que es el procesador de textos de Office; iv) Microsoft SQL Server 2000 es el servidor de la base de datos para proyectos empresariales completos; v) Microsoft Office Outlook, el programa administrador de informacin personal y comunicacin que ofrece un lugar unificado para administrar el correo electrnico, calendarios, etc. b Statistical Analysis System (SAS), que fue desarrollado por SAS, Inc., en 1966, es un paquete informtico para el anlisis de datos, gestin de archivos y el clculo de los errores de muestreo. c Visual Basic. Microsoft lanz Visual Basic en 1987. Visual Basic no es slo un lenguaje de programacin, sino tambin un completo entorno de desarrollo grfico. Este entorno permite a los usuarios con poca experiencia en programacin, desarrollar con rapidez tiles aplicaciones de Microsoft Windows que tienen la capacidad del uso de OLE (Object Linking and Embedding), como una hoja de clculo Excel. Visual Basic tambin tiene la capacidad de desarrollar programas que se pueden utilizar como una aplicacin front-end para un sistema de base de datos, que acta como interfaz de usuario que recoge la entrada del usuario y muestra el formato de salida de una forma ms atractiva y ms til que la de que muchas versiones de SQL son capaces. d Census and Survey Processing System (CSPro): es un paquete de software de dominio pblico para la introduccin, edicin, tabulacin y mapeo de datos de censos y encuestas. CSPro fue diseado e implementado a travs de un esfuerzo conjunto entre los desarrolladores de IMPS y la AISS: la Oficina del Censo de Estados Unidos, Macro International, y Serpro SA. La financiacin para el desarrollo del paquete fue proporcionado por la Oficina de Poblacin de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional. CSPro ha sido diseado para reemplazar eventualmente tanto IMPS como AISS.
a b a
103
Construccin de la base de datos 83 El almacenamiento de los datos censales para ser procesados y difundidos con posterioridad necesita cumplir una serie de objetivos deseables para su construccin. En general, dichos objetivos remiten a la posibilidad que brinde la base para que su acceso sea sencillo para los usuarios, as como tambin cuente con la capacidad de generar tabulaciones bsicas por parte de los usuarios. Un objetivo adicional, relacionado con la posterior difusin de los resultados censales se presenta en relacin con el control de la confidencialidad de las estadsticas (con inclusin del uso de software de supresin de celdas) que deben ejercer todas las oficinas de censos para proteger la confidencialidad de las respuestas individuales. Dentro del panorama del software no comercial, la Oficina del Censo de los Estados Unidos, a travs del Centro Internacional de Programas, est ofreciendo mdulos adicionales de su sistema CSPro (Census and Survey Processing), cuyo desarrollo est realizando en cooperacin con Macro International y Serpro S.A. Asimismo, el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE), Divisin de Poblacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), contina con su labor de desarrollo de versiones ms avanzadas del sistema de bases de datos estadsticos, denominado REDATAM (recuperacin de datos para reas pequeas por microcomputador). Tambin se estn desarrollando tecnologas para el almacenamiento de datos censales, incluidos los almacenes de datos, es decir la base de datos de los censos de poblacin y viviendas, almacenados y administrados de manera de facilitar el acceso a ellos y su anlisis.donde quedaran registrados todos los datos y metadatos de los censos84. El Census and Survey Processing System (CSPro) es un software para entrar, editar, tabular y difundir datos de censos y de encuestas. Combina los conceptos bsicos de Integrated Microcomputer Processing System (IMPS) y de Integrated System for Survey Analysis (ISSA) en un ambiente Windows. PErmite crear, modificar y correr datos ingresados, editar y tabular desde un ambiente nico. Procesa datos a partir de uno o ms cuestionarios. El almacenamiento de datos en ASCII y diccionarios anexos. Contiene un procedimiento basado en un lenguaje comn para implementar el control de ingreso y la edicin de reglas. Tambin provee herramientas para visualizar datos y otros archivos de textos, visualizar tablas y mapas temticos creados por CSPro. Es de dominio pblico y de distribucin gratuita. www.census.gov/ipc/www/cspro. Por su parte, el Sistema Redatam+SP (R+SP) es la ltima versin de la cuarta generacin del programa Redatam85 y cuenta con los siguientes miembros, que permiten crear, administrar, procesar y diseminar grandes bases jerrquicas de datos censales y de otro tipo: Process, para el procesamiento de datos provenientes de reas geogrficas seleccionadas por el usuario para cuyo efecto cuenta con poderosos programas escritos en el lenguaje de comandos Redatam o para procesar con el asistente restringido parecido al wizard de algunos programas comerciales que no necesita ninguna habilidad en programacin y tampoco conocimiento alguno del lenguaje Redatam. Este mdulo incluye, adems, facilidades para expandir, concatenar, descargar y otras acciones, para las actuales bases de datos Redatam. Create, que permite crear bases de datos jerrquicas en un formato propio de Redatam a partir de archivos en formato ASCII, xBase o SPSS. Los archivos ASCII pueden tener sus registros (layouts) definidos en CsPro, IMPS, ISSA o CHILLAN (formato interno de R+SP). xPlan, para construir aplicaciones destinadas a los usuarios finales que les permitan acceder, sin ningn conocimiento de R+SP, a microdatos protegidos con el fin de obtener indicadores que con frecuencia implican clculos complejos. VisualDDF, facilita la creacin de diccionarios de datos en formato CHILLAN (ddf) para la creacin de bases de datos REDATAM.
83 84
85
Para mayor detalle, vase Naciones Unidas (2010a) pp. 81-90. Para mayores detalles relativos al almacenamiento y uso de los microdatos censales va web, vase IPUMS-International Census Microdata Harmonization Projects [en lnea] https://international.ipums.org/international web site. Originalmente lanzado como Redatam+G4, pero bautizado ahora como Redatam+SP, en homenaje a su creador Serge Poulard, fallecido el 1 de diciembre de 2003.
104
WebServer, con el cual se puede solicitar informacin en lnea de una base de datos Redatam a travs de intranet o extranet de la Internet. Al igual que en el caso de los otros miembros de esta familia, el R+WebServer se fundamenta en la maquinaria estadstica REDATAM, que posee una alta eficiencia en un ambiente en lnea. Los cuatro primeros miembros de la familia forman un solo conjunto de mdulos del programa Redatam+SP, y ste puede descargarse, sin costo alguno, del sitio web del CELADE. Difusin de los datos censales Entre los objetivos fundamentales de la etapa de difusin de los datos censales figura: i) Acortar sustancialmente los plazos de la difusin respecto de la experiencia de los censos anteriores. ii) Concebir una estrategia de difusin muy flexible, que permita responder adecuadamente a las necesidades, muy variadas, de los distintos tipos de usuario. iii) Dar a conocer al mximo la informacin censal, mediante una adecuada combinacin de medidas tendientes a maximizar su demanda, por un lado, y de facilitar su utilizacin gratuita a determinados colectivos, por otro. En la actualidad, entre los productos censales se cuenta: Publicaciones: su contenido alude a recuentos de poblacin (hasta el nivel de reas menoresMunicipios); resultados provisionales (hasta el nivel de la primera jurisdiccin administrativopoltica); informe bsico: conjunto selecto de cruces de variables, con cierto valor aadido en forma de grficos, tablas comparativas y comentarios (anlisis descriptivo). Publicacin impresa, bsicamente; aunque tambin se dispone de versiones electrnicas accesibles va Internet. Tabulaciones preelaboradas: conteniendo cruces de variables sin valor aadido, manteniendo el detalle geogrfico nacional, jurisdicciones poltico-administrativas y reas geogrficas menores. Informes metodolgicos: incluye el proyecto censal con la descripcin a priori de los aspectos esenciales de la operacin censal; la metodologa censal, con la descripcin a posteriori y ms detallada de esos mismos aspectos y otros relacionados; informes de evaluaciones realizadas durante las etapas pre y postcensales; nomenclaturas. Base de datos para usuarios: archivos anonimizados de personas, hogares y viviendas hasta el nivel de desagregacin que cumpla con el requisito de secreto estadstico. Productos geogrficos: contornos digitalizados; contenidos digitalizados de ciertas secciones; planos; para todos los niveles de desagregacin territorial. Recopilaciones de datos censales con referencia cartogrfica: a) conjunto preestablecido de tablas, de inters general, con un detalle geogrfico medio, integradas en un interfaz grfico atractivo que permita manipulaciones sencillas, grficos y mapas; b) conjunto tambin preestablecido de tablas, pero mucho ms voluminoso, a base de descender mucho ms en el detalle territorial. El apoyo cartogrfico ser mucho mayor. Este segundo tipo de recopilacin censal ir dirigido a los organismos pblicos que requieren datos de elevado detalle geogrfico y a empresas que extraen un beneficio comercial de su explotacin. Peticiones a medida: aunque el conjunto de productos de difusin enumerado sea bastante completo y flexible, hay que contar con que siempre quedar una serie de peticiones que habr que mediante procesamientos especiales. En este caso, la serie de softwares descriptos con anterioridad aportan a esta actividad. Como herramienta para la difusin de datos, la Internet se est convirtiendo aceleradamente en el medio ms importante, y las oficinas de estadstica estn aumentando el nmero de publicaciones electrnicas y la eficacia de los sitios web (Decker, 2002, pp. 74-75). 105
La difusin de los Censos y de toda informacin estadstica tiende hoy en da a ser flexible, completa y, sobre todo, rpida. Menos peso cuantitativo de las publicaciones impresas formales; a cambio, las pocas que se hagan sern ms vistosas y de carcter ms divulgativo. Los pases muestran un inters en realizar modificaciones al plan de tabulados del futuro censo que apuntan a un mayor aprovechamiento de la informacin y mayores niveles de desagregacin. Gran parte de los productos de difusin sern accesibles por Internet, ya sea gratuitamente o pagando. Adems, se posibilita el procesamiento en lnea de la informacin dando mayor flexibilidad a los usuarios para calcular sus propios tabulados e indicadores. La difusin de la informacin en medios de almacenamiento de gran capacidad, en los que los datos no pueden modificarse, sigue siendo un instrumento importante de divulgacin, especialmente cuando el volumen de los datos es muy grande y la fecha de publicacin es ms flexible, como ocurre con la mayor parte de la informacin censal. Los subproductos geogrficos pasan a ser hoy en da una pieza fundamental, tanto por separado como acompaando a las recopilaciones de datos censales y estadsticos. En este caso cabe mencionar el valor agregado que ofrece la cartografa censal digital post censo. Es importante apoyar (con recursos humanos y financieros) las labores de actualizacin de la cartografa censal para que se convierta en un proceso continuo que siga activo despus de realizado el censo (Silva, 2009). Es necesario un mayor control de la confidencialidad de las estadsticas. A medida que aumenta el volumen de informacin estadstica fcilmente accesible, se hace cada vez ms urgente mejorar los sistemas de proteccin de la informacin personal proporcionada por las personas o las instituciones, empleando tcnicas especficas. Una mencin especial merece el uso del muestreo para anticipar resultados. No cabe dudas que las muestras para adelantar resultados si, desde el punto de vista estadstico prctico, han sido bien diseadas constituyen un instrumento importante que permite difundir con rapidez los resultados del censo permitiendo, asimismo, poner a disposicin de los usuarios la base de datos de la muestra. Una desventaja es que los resultados obtenidos por muestra no pueden ser exactamente iguales a los del universo, lo que puede generar dudas y problemas de credibilidad entre algunos usuarios no expertos (Tacla Chamy, 2003, pp. 27). Entre los diferentes sistemas de indicadores que cada pas podra desarrollar como producto de diseminacin del censo, se mencion tambin el sistema CensusInfo, basado en el software DevInfo86. CensusInfo es una base de datos generada para difundir datos demogrficos cuenta con un sistema organizado de indicadores por sector, una adaptacin de indicadores especficos del pas, tablas, grficos y mapas, as como tambin la posibilidad de intercambio con otras aplicaciones de softwares tales como CSPro y Redatam.
3.
Definicin del contenido (alcance temtico)
Qu preguntar en un censo de poblacin y viviendas? Por qu y para qu incluir determinados temas en el censo? Qu pasos seguir para determinar el alcance temtico que adoptar el censo? De acuerdo con las recomendaciones internacionales87, los factores que determinaran la seleccin de temas a incluir en un cuestionario censal de poblacin, es decir aquellos a ser investigados para cada individuo, deberan ser determinados tomando en consideracin un equilibrio de factores tales como:
86
87
DevInfo es un sistema de base de datos apoyado por las Naciones Unidas para el monitoreo del desarrollo humano. Es una herramienta para organizar, almacenar y presentar datos de manera uniforme para facilitar el compartir informacin entre los diferentes niveles de gobierno y entre gobiernos, y agencias internacionales. Vase en detalle Naciones Unidas (2010a); vase tambin Naciones Unidas (2001a) y Naciones Unidas (2009c).
106
Los requerimientos de datos especficos en el pas. La posibilidad de asegurar cierta comparabilidad internacional y regional. La seguridad de que la poblacin tenga la voluntad y la habilidad de brindar una informacin adecuada acerca del tema acerca del cual est siendo preguntado. El haber asegurado la totalidad de los recursos nacionales requeridos para implementar el censo88. Interesa enfatizar que los censos de poblacin debieran priorizar las necesidades nacionales, dentro del amplio rango de usos, tales como, la administracin, la poltica pblica y la investigacin, as como tambin en virtud de los usuarios nacionales u agencias gubernamentales o locales. La decisin de cada pas en relacin con los temas a investigar en el censo de poblacin dependera de un balanceado equilibrio respecto de cun urgente es requerida la informacin y si no puede ser igualmente bien o mejor obtenida por otras fuentes de datos. Tal como se mencionara con anterioridad, un censo es una actividad especialmente costosa y representa una fuerte carga para los declarantes. Por ello, es fundamental, por un lado, reducir al mnimo las demandas de informacin no atendidas, teniendo en cuenta el marco de un Sistema Integrado de Informacin Estadstica en el que ellas deben tratarse y, por el otro, no incluir en el cuestionario temas que tengan poca demanda. La consulta a los usuarios de los datos censales es una iniciativa acertada de relaciones pblicas y un medio eficiente y transparente de determinar la demanda de posibles temas del censo (Naciones Unidas, 2001a, p. 1) 89. De acuerdo a la experiencia obtenida en dcadas pasadas en Amrica Latina y el Caribe, la seleccin de los temas censales puede agruparse entre: i) aquellos acerca de los cuales existe considerable consenso respecto de su importancia y factibilidad de relevamiento a partir de la fuente censal; y ii) datos en los cuales su incorporacin presenta dificultades en trminos de relevamiento o procesamiento, es decir que son probablemente mejor relevados slo en una muestra de la poblacin. Tal como fuera sealado con anterioridad, el alcance temtico del censo debera ser concebido desde una visin integral respecto de la informacin que brindan otras fuentes de informacin sociodemogrfica. De este modo se buscara lograr una mayor complementariedad y evitar superposiciones con otros relevamientos del sistema estadstico nacional, con la finalidad de reducir costos y permitir un uso ms eficiente de los datos de diferentes fuentes. Sin embargo, entre los pases en los cuales la oportunidad de relevar informacin es sumamente limitada, all todava existira cierta ventaja demostrada por las posibilidades que ofrece el censo de poblacin por indagar temas que, bajo mejores circunstancias, podran ser investigados por otras fuentes de informacin (vese recuadro 40). Es entonces que a partir una evaluacin pormenorizada de la demanda de informacin que se pretende satisfacer a travs del censo y su adecuacin a las posibilidades de obtencin o no de dichos datos a partir de otras fuentes de informacin estadstica (encuestas, registros, etc.), que sera importante iniciar la actividad de seleccionar el alcance temtico del censo a implementar. Adems de asegurar el conteo exhaustivo de la poblacin, el alcance temtico de los instrumentos de medicin censal debera asegurar la inclusin de temas que han sido demandados como prioritarios por diversos usuarios de la informacin censal, en particular, por los organismos sectoriales encargados de aplicar y monitorear las polticas gubernamentales en el pas. Ello genera un incremento de la demanda de incluir nuevos temas, en cierta medida de compleja medicin, en los censos de poblacin y vivienda, factor que suele acarrear consecuencias, en general negativas, en cuanto a la calidad y oportunidad de los resultados censales90. La eleccin se sustentara en optar por el mtodo que mejor represente, para el estado de situacin en el que se encuentra la informacin estadstica en el pas, el imprescindible equilibrio que se requiere lograr entre costo y calidad del operativo censal.
88
89
90
Al respecto, vase en este mismo documento el captulo II, seccin A, apartado 1: Elementos del contexto demogrfico, social, econmico poltico y administrativo que influyen sobre el censo. Al respecto, vase en este mismo documento el captulo II, seccin B, apartado 4: Diagnstico de necesidades de informacin en el marco del Sistema de Informacin Estadstica. Vanse en detalle los Seminarios-Taller desarrollados por el CELADEDivisin de Poblacin de la CEPAL, en CEPAL/CELADE (2009a), (2009b), (2010) y (2011).
107
RECUADRO 40 FUNDAMENTOS DEL ALCANCE TEMTICO: MXICO, CENSO DE 2010

El documento de Justificacin temtica (versin preliminar) producido por el INEGI de Mxico expone en forma sintetizada las razones por las que las variables han sido seleccionadas para conformar el cuestionario bsico o el ampliado y por qu otras se han excluido del censo. En ese sentido, se busca proporcionar algunos argumentos que ayuden a explicar que el contenido de la temtica censal de 2010 da respuesta a las necesidades ms apremiantes de informacin de inters nacional. El punto de partida es el contenido del Censo 2000, y la continuidad, modificaciones o novedades se basan en: La revisin de conceptos, criterios metodolgicos y resultados obtenidos en proyectos de generacin de informacin anteriores. Los resultados de los ejercicios de pruebas realizados en el marco de las actividades preparatorias del Censo de Poblacin y Vivienda 2010. Los factores demogrficos, sociales y polticos que han ocurrido en los ltimos 10 aos y que han significado transformaciones en las condiciones habitacionales; la emisin de leyes y reglamentos; los planes y programas; las instituciones que se crearon; as como la publicacin de estudios acadmicos. Las necesidades que han planteado los usuarios de la informacin para disponer de informacin desagregada y as sustentar, evaluar programas y focalizar acciones para el desarrollo socioeconmico. La pertinencia temtica de acuerdo con la complejidad del operativo de levantamiento censal, los informantes y la factibilidad de generar informacin con calidad. El desarrollo y la consolidacin nacional de otros mtodos de generacin de informacin, como son las encuestas y los registros administrativos, en un marco de complementariedad con los censos. Los compromisos asumidos por el Estado mexicano en cumbres internacionales y su seguimiento, mediante indicadores bsicos. Las recomendaciones de las Naciones Unidas (ONU) para los censos de poblacin y habitacin y las experiencias de otros pases. Ser la base para la construccin de marcos estadsticos que permitan la ejecucin de encuestas sociodemogrficas. Cuidar, en la medida de lo posible, que la informacin obtenida sea comparable en el contexto internacional. Los recursos disponibles.
Fuente: INEGI (2009) [en lnea] www.inegi.gob.mx/censos2010.
Por otra parte, el diseo conceptual del instrumento de medicin (bien en el medio papel, bien en un dispositivo electrnico mvil), requiere de un abordaje diferencial por parte de los planificadores del proyecto censal y redunda en requerimientos especficos a tener en cuenta en el momento de la programacin del operativo, inclusive al momento del diseo de la estrategia de seleccin de los recursos humanos que tendrn a su cargo la tarea de relevar los datos, es decir sus perfiles. Este proceso tambin requiere mantener no slo un coordinado mecanismo de vinculacin respecto del diseo de captura de los datos, sino que incluye tambin el relativo a la codificacin de las preguntas abiertas, y la evaluacin de calidad y consistencia de la informacin, as como tambin la propuesta general de tabulados y el diseo de la base de datos que se requiere para el almacenamiento y la difusin de los resultados. Por su parte, la importancia de resguardar la comparabilidad internacional y regional radica en la productividad que generara la posibilidad de comparar fcilmente la informacin que contiene un mismo tipo de concepto, definicin y clasificacin. En este caso, tngase en cuenta la experiencia de los pases del MERCOSUR Ampliado en durante los censos de la dcada de 2000, tanto en lo referente a los aspectos temtico, procedimental y de difusin de datos y su continuidad a partir del Proyecto Difusin y Evaluacin de Estadsticas Censales Armonizadas para Programas Sociales de Desarrollo Sostenible en el MERCOSUR, Bolivia, Chile, Mxico, Ecuador y Venezuela para los censos de la dcada de 2010 (CEPAL, 2007).. Asimismo, las recomendaciones internacionales manifiestan que es necesario evitar incluir preguntas que remitan a ciertos prejuicios, supersticiones o temores locales, o aquellas demasiado complejas y difciles de ser respondidas fcilmente por el censado en el contexto del censo de poblacin. En general las preguntas que se pueden formular en un censo tienen que ser clara y fcilmente comprensibles para la persona que completa el cuestionario y para un entrevistador con adecuada
108
capacitacin. Por ello, el censo suele ser de utilidad limitada cuando se trata de datos sobre cuestiones complejas. Eso limita los temas que pueden tratarse provechosamente en un censo. Tngase en cuenta que la duracin de la entrevista, producto de la cantidad de preguntas incluidas en el cuestionario censal, impacta en el nmero total de entrevistas que puede realizar un censista en un da, es decir en la estimacin de su carga de trabajo diaria. Una subestimacin del tiempo de entrevista redunda en una sobrecarga para la tarea del empadronador y tal vez en una baja calidad de los datos relevados, al intentar ste cumplir de todas maneras con ella en el tiempo que fuera previamente estimado. Caso contrario, una sobreestimacin del lapso de duracin de la entrevista acarrea un gasto innecesario para el censo. En particular, cabe reiterar que el diseo conceptual y formal del cuestionario vara de acuerdo con el mtodo de empadronamiento (hecho o derecho) y de captura y procesamiento de los datos (graboverificacin, escner o dispositivo electrnico mvil). En este sentido, deben tenerse en cuenta varias cuestiones entre las que figuran las siguientes: La carga que recae sobre el declarante; El formato y redaccin de la pregunta, que dependen de si se opta por el mtodo basado en entrevistas o en el autoempadronamiento; La distribucin y diseo de los espacios reservados a las respuestas, que dependern de la necesidad de un buen entendimiento entrevistador/declarante y del mtodo de captura de los datos (graboverificacin, escaneo o captura por dispositivo mvil); La posibilidad de combinar cuestionarios breves y largos. Por ltimo, la seleccin de los temas que finalmente se incorporen en el diseo conceptual del cuestionario censal debe ser considerada en relacin con el total de recursos con los que se cuenta para realizar el censo. Un relevamiento de datos que logre la mayor cobertura y calidad requerida de informacin para un nmero limitado de temas, seguido de un procesamiento, tabulacin y difusin oportuna resultar ms til que una lista de temas sumamente ambiciosa, que no puede ser investigada, procesada y diseminada de manera puntual. Ahora bien, tal como se mencionara con anterioridad, adems de asegurar el conteo exhaustivo de la poblacin, el contenido de los instrumentos de medicin censal tiende a asegurar la inclusin de temas que han sido demandados como prioritarios por diversos usuarios de la informacin censal, en particular, por los organismos sectoriales encargados de aplicar y monitorear las polticas gubernamentales en el pas. En Amrica Latina y el Caribe, en la medida en que otras fuentes de informacin tales como registros continuos o encuestas a hogares no alcanzan a satisfacer dicho requerimiento, se incrementa la demanda de incluir nuevos temas, en cierta medida de compleja medicin, en los censos de poblacin y habitacin. En este ltimo sentido, cabe consignar como ejemplo los ingentes esfuerzos por obtener informacin vlida y confiable relativa a fenmenos relativos a los grupos tnicos, las perconas con discapacidad, la seguridad alimentaria, la proteccin y seguridad social, la emigracin internacional, entre otros (recuadro 41).
RECUADRO 41 LA EVALUACIN DEL ALCANCE TEMTICO CON VISTAS A LOS CENSOS DE LA DCADA DE 2010
De acuerdo con la Encuesta de evaluacin llevada a cabo por el CELADE, con vistas a los censos de la dcada de 2010, en las preguntas sobre vivienda los cambios previstos son pocos. Se podra decir que, hasta cierto punto, se trata de un tema estancado. El hogar y la composicin familiar, revelan una mayor preocupacin, que pasa por mejorar el concepto de hogar y las opciones en la pregunta de parentesco, identificar subncleos familiares, captar familias reconstituidas o admitir el registro de la doble jefatura. Para las consultas sobre etnia, emigracin internacional y discapacidades, los pases ven la necesidad de hacer pruebas especficas, y de hecho varios tendrn en cuenta los resultados de las pruebas piloto conjuntas del Mercosur. La idea es lograr una armonizacin en lo conceptual y metodolgico para facilitar la comparacin. Fuente: Ruiz Salguero (2008).
109
B.
Aspectos prcticos y operativos

1. Acerca de los objetivos, alcances y productos del censo
El punto de partida ideal para el establecimiento de los objetivos censales sera contar con informacin basada en: Las evaluaciones de anteriores experiencias censales91. La comprensin de los tipos de informacin que los usuarios necesitan obtener del censo92, basada en un conocimiento acertado de las modificaciones sociales en el pas. Una evaluacin de los cambios que ha experimentado la tecnologa93. Todos estos elementos, analizados de manera combinada, pueden utilizarse para ayudar a planificar los principales elementos del proceso. Aunque los objetivos estratgicos del censo sern diferentes en cada pas, pues dependern de las circunstancias locales, segn las Naciones Unidas (2010a, pp. 9-10) todos ellos pueden describirse, de acuerdo al nfasis que se brinda a cada directriz, de la siguiente manera: Contenido del censo: en este caso la finalidad del censo ser la de asegurar que los temas sean apropiados para atender a las necesidades comprobadas de los usuarios, teniendo en cuenta consideraciones de eficacia en funcin del costo (Naciones Unidas, 2010a, prrafo 1.15). Efectos en el pblico y en el personal encargado del censo: el objetivo consistir en asegurar que todos los aspectos de las operaciones de recoleccin de informacin y la difusin de los resultados sean aceptables para el pblico y se ajusten plenamente a las normas jurdicas y ticas de proteccin del carcter confidencial de las respuestas individuales. Anlogamente, todo el personal encargado de administrar el censo debe ser plenamente consciente de sus responsabilidades (Naciones Unidas, 2010a, prrafo 1.16). Resultados del censo: la finalidad es ofrecer productos y servicios censales que cumplan las obligaciones jurdicas y respondan a las necesidades de los usuarios con arreglo a unas normas de calidad definidas y a un calendario predeterminado (Naciones Unidas, 2010a, prrafo 1.17). Eficacia en funcin del costo: la finalidad es planificar y levantar un censo de la forma ms econmica posible que sea compatible con los requisitos de contenido y calidad (Naciones Unidas, 2010a, prrafo 1.18). En general se sugiere que ellos cuenten con determinadas caractersticas que hagan que sean: precisos, realistas y posibles de ser medidos (CEPAL, 2004, p. 29). Asimismo, estos objetivos son los que guiarn los criterios utilizados para evaluar las necesidades del proyecto censal y se integrarn a los sistemas de evaluacin que, con una ponderacin apropiada, puedan utilizarse para comparar y analizar opciones (vase recuadro 12 en el captulo II).
91 92
93
Vase en este mismo documento el captulo II.C, seccin A, apartado 3, relativa a los elementos de la experiencia censal anterior. Vase en este mismo documento el captulo II, seccin A, apartado 4, relativa al diagnstico de necesidades de informacin en el marco del Sistema de Informacin Estadstica. Vase en este mismo documento el captulo III., seccin A, apartado 2.g, relativa a las innovaciones introducidas e implicaciones en cuanto a procedimientos e instrumentos.
110
2.
Qu procedimientos contribuyen a orientar las decisiones relativas al tipo de censo, la duracin del operativo, el mtodo de empadronamiento y la aplicacin o no de muestreo en el relevamiento?
Por un lado, existen determinados aspectos del proyecto censal, como por ejemplo la eleccin de una fecha de relevamiento adecuada, que es posible seleccionar a partir del marco de referencia previamente elaborado. Asimismo, las consultas especficas realizadas a los organismos gubernamentales sectoriales y no gubernamentales involucrados en el desarrollo del proyecto y la evaluacin del contexto nacional generado, aporta la fundamentacin requerida para sta y otras elecciones Por otro, las decisiones metodolgicas relativas al futuro censo, como por ejemplo la atinente al uso del muestreo en el relevamiento, es posible definirlas a partir de realizar estudios especficos (vase recuadro 42)
RECUADRO 42 ESTUDIOS RELATIVOS AL USO DEL MUESTREO EN EL RELEVAMIENTO: BRASIL, CENSO DEMOGRFICO DE 2000
El perodo de planificacin del Censo 2000 en Brasil fue una instancia de evaluacin del uso de muestreo en el relevamiento. A partir de dicha evaluacin se consider que el muestreo utilizado en los censos demogrficos brasileros no consideraba el muestreo aleatorio simple de domicilios por el solo hecho de no disponer de un catastro actualizado de domicilios, de manera de proceder a su seleccin sistemtica con equis probabilidad. De esta manera, la seleccin era hecha independientemente en cada sector. En ese caso, el considerar cada sector como un estrato, con una seleccin de domicilios en todos los sectores, se tornaba ms eficiente. En los censos de 1960, 1970 y 1980 en Brasil, la fraccin muestral adoptada fue de 25%, o sea, 1 de cada 4 domicilios. Para el Censo Demogrfico 1991 fueron adoptadas dos fracciones muestrales distintas: 20% para los municipios con una poblacin estimada hasta 15.000 habitantes y 10% para los dems municipios. Para el Censo 2000, tambin estaba prevista la utilizacin de muestreo en el relevamiento, teniendo en cuenta la elaboracin de un cuestionario ms detallado. En este caso, fueron realizados nuevos estudios sobre la base de los datos del Censo Demogrfico 1991, presentndose un estudio de alternativas para las fracciones muestrales del Censo Demogrfico 2000, considerando sus efectos sobre la precisin de las estimaciones, as como tambin la reduccin de los costos y del tiempo, asociados con los aspectos operacionales del relevamiento. En total se analizaron seis propuestas de composicin de fracciones muestrales, de acuerdo con los tamaos poblacionales definidos con anterioridad. Dos alternativas tambin estudiadas, pero que fueran descartadas luego del inicio de los estudios, debido a que acarreaban prdida de precisin en los municipios menos populosos, fueron: i) una utilizacin de una fraccin muestral nica del 10% para todos los municipios; y ii) una reduccin a la mitad de la fraccin muestral usada en el Censo de 1991, o sea, 10% para los municipios con hasta 15.000 habitantes y 5% para los dems municipios. La Comisin Consultiva del Censo Demogrfico 2000 recomend mantener las fracciones adoptadas en 1991 y sugiri un aumento de la fraccin muestral al 20% para el 50% de los municipios de menor tamao poblacional. En tanto, las restricciones presupuestarias llevaron al IBGE hacia otra direccin: calcular los efectos de la reduccin de la fraccin del 10% para el 5% de los municipios con ms de 100 000 habitantes. El estudio realizado verific que tal reduccin no causara prdida excesiva de precisin para las estimaciones en el nivel municipal. Comparado con las fracciones usadas en 1991, el nuevo criterio acarreara una reduccin del 23,3% de domicilios y del 15,1% de las personas que seran investigadas en la muestra, as como un aumento del 3% de domicilios y de 2% de personas que seran investigadas con el cuestionario bsico. La principal desventaja sera la utilizacin de tres fracciones muestrales: 20% para los municipios con menos de 15 000 habitantes, 10% para los que posean ms de 15 000 y menos de 100 000 y 5% para los municipios con poblacin proyectada igual o mayor que 100 000 habitantes. Esto exigira mayores controles durante la implementacin del operativo censal y alguna prdida de detalle geogrfico en las estimaciones para los municipios con mayor tamao poblacional. La evaluacin final fue mantener las mismas fracciones usadas en 1991: 20% para los municipios de hasta 15 000 habitantes y 10% para los municipios con ms de 15 000 habitantes. Fuente: IBGE (2003).
Asimismo, las definiciones respecto de las modalidades de enumeracin de hecho o de derecho, la duracin del empadronamiento 1 da ms de 1 da, los mtodos de empadronamiento entrevista directa o autoempadronamiento, por ejemplo, adems de contar
111
con fundamentos tericos acerca de sus fortalezas y sus debilidades, requieren ser evaluadas a partir de la implementacin de pruebas previas94 especficas pruebas piloto y censo experimental (vanse recuadros 30, 33 y 48), haciendo especial nfasis en las alternativas de decisin a adoptar y en particular en su impacto en las diversas etapas que involucra el proyecto censal. Por ejemplo, entre los objetivos de prueba respecto del tipo de censo (hecho o derecho), adems de cuantificar las diferencias de magnitud en la captacin de una y otra poblacin (de facto o de jure), se sugiere examinar algunos otros aspectos sobre los cuales impacta la seleccin del tipo de censo o es influido por ellos, como por ejemplo: La decisin respecto del tiempo de duracin del operativo; La cantidad y el perfil de los recursos humanos requeridos, y el tiempo que debern desempear su tarea. La organizacin logstica del operativo para la distribucin y recoleccin del material. El alcance temtico del cuestionario. La inclusin de innovaciones tecnolgicas para la captura de los datos. El programa de capacitacin a la estructura censal. La campaa de sensibilizacin a la poblacin. La cobertura censal alcanzada. La calidad de los datos obtenidos. Otro ejemplo a considerar, entre los objetivos de prueba respecto del tiempo de duracin del operativo en un censo de derecho, sera pertinente incluir los siguientes: La cantidad y el perfil de los recursos humanos requeridos, y el tiempo que debern desempear su tarea. La organizacin logstica del operativo para la distribucin y recoleccin del material. la campaa de sensibilizacin a la poblacin. La cobertura censal alcanzada. la calidad de los datos obtenidos. Como producto de cada una de las pruebas previas que se implementen, se espera contar con: Documentos informativos que incluyan: Las caractersticas metodolgicas de la prueba. Objetivos. reas geogrficas de implementacin. Diseo de la muestra. Principales conclusiones a incorporar o no en el futuro censo y sus respectivos fundamentos (por su inclusin o por su exclusin).
94
Para un anlisis detallado de las caractersticas metodolgicas que asumen las pruebas previas en el marco de un proyecto censal vase el captulo IV del presente documento.
112
3.
Cmo proceder para decidir qu innovacin introducir; para qu actividades especficas incorporarlas; cundo y cmo realizar la incorporacin; si conviene o no externalizar la introduccin de la innovacin; cmo monitorear y evaluar la inclusin?
El uso de nuevas tecnologas se anuncia como un cambio importante para la elaboracin de los proyectos censales95. Tanto la actualizacin cartogrfica como la captura y procesamiento de la informacin manifiestan hoy en da los mayores impactos sobre los procedimientos censales a implementar. No existen demasiadas dudas de que los cambios permanentes del entorno tecnolgico habrn de tener un efecto an ms pronunciado sobre los mtodos censales (quizs moderado por las normas jurdicas y los problemas relativos a la confidencialidad). Sin embargo, no parecen estar claras las implicancias de su introduccin en los procesos de capacitacin, depuracin desde el momento de la recoleccin o las modificaciones necesarias al diseo de las preguntas, entre otras. Por su parte, en la difusin de la informacin el inters principal pasa por lograr la mayor divulgacin posible a travs de la disponibilidad del procesamiento en lnea del censo. Respecto de la recoleccin de la informacin, la codificacin, la evaluacin de consistencia, el almacenamiento y la difusin de los datos, todas ellas son etapas del proyecto censal que requieren ser abordadas mediante una mirada integrada e integral, que permita definir con antelacin la adquisicin de equipos y programas informticos. Para los responsables de disear el proyecto censal resulta imprescindible familiarizarse con los ltimos adelantos en materia de innovacin tecnolgica, en los planos nacional e internacional. Por otra parte, para comenzar a definir los parmetros que se emplearn en el nuevo censo es conveniente analizar en primer lugar la experiencia del censo anterior96: Qu cosas funcionaron adecuadamente y cules pueden mejorarse? Si un enfoque result satisfactorio en esa oportunidad, los argumentos para reemplazarlo por otro diferente deben ser muy slidos. La tecnologa empleada en los censos se modifica mucho ms rpidamente que los mtodos y principios estadsticos subyacentes. Las nuevas tecnologas nunca deben poner en peligro la continuidad de los sistemas existentes de informacin y, siempre que sea posible, deben reforzarlos. Ahora bien, respecto de la cartografa: Los institutos y oficinas de estadstica en Latinoamrica generan habitualmente la actualizacin cartogrfica en forma eventual, es decir un par de aos antes del levantamiento censal, lo cual se debe principalmente al bajo nivel de recursos financieros disponibles para esta actividad. Sin embargo, en la medida de lo posible, una nueva visin debera empezar a primar, respecto de apuntar a una actualizacin continua de la cartografa, inicialmente en un trabajo permanente dentro de la institucin, para en el futuro basar su manutencin bajo un esquema de una infraestructura de datos espaciales en el nivel nacional, en donde todas las instituciones del estado se coordinen para compartir los esfuerzos individuales de actualizacin cartogrfica. El proceso de planificacin de la actualizacin cartogrfica precensal involucrara: Realizar un inventario nacional de la disponibilidad de las fuentes cartogrficas (la oferta), no slo en la oficina nacional de estadstica y sus representaciones regionales, sino en todos aquellos organismos gubernamentales cuyas actividades involucren tareas cartogrficas;
95
96
Para contar con un anlisis de los criterios que pueden guiar el requerido proceso de evaluacin para la posterior adquisicin de los programas y equipos informticos vase Naciones Unidas (2001a), pp. 34-39. Vase en este mismo documento el Captulo II, seccin A, apartado 3, relativa a los elementos de la experiencia censal anterior.
113
Para llevar a cabo esta actividad sera til distribuir, aplicar y sistematizar las respuestas obtenidas respecto del tem Cartografa, incluido en el Cuestionario de evaluacin de la experiencia censal anterior para ser implementado en los diversos sectores del organismo central, regional y local, as como tambin en los diversos mbitos del gobierno nacional (anexos 4, 5 y 6). Estimar el grado de cobertura y calidad de la cartografa censal con que se cuenta en el pas (la oferta). Identificar la demanda respecto de las innovaciones tecnolgicas que se requerira incorporar y las implicancias que ellas acarrearan en cuanto a procedimientos e instrumentos: Compra de equipos. Insumos de hardware, software, personal y diseo conceptual que involucran la implementacin y actualizacin global del sistema geoestadstico. Digitalizacin de mapas, tomando como fuente ortofotos e imgenes de satlite y receptores GPS. Captura de datos con GPS. Integracin a una plataforma SIG. Seleccin y capacitacin del personal tcnico. Establecer la relacin oferta-demanda: con la informacin sobre la oferta y la demanda de informacin se puede dimensionar el dficit actual a enfrentar. Identificar los organismos gubernamentales que puedan asociarse al proyecto, de manera de abaratar los costos de la actividad y del proyecto censal en general. Respecto de la innovacin tecnolgica a escoger, por ejemplo, para el sistema de recoleccin y procesamiento de la informacin: Las condiciones del contexto y las consideraciones a tener en cuenta varan ampliamente no slo de un pas al otro, sino tambin, y cada vez ms, en el tiempo. No existe un conjunto nico preferible de tecnologas para las operaciones censales. La mejor alternativa depende de una amplia variedad de factores, como por ejemplo: El tamao de poblacin del pas El marco legal e institucional La infraestructura disponible (en la oficina nacional de estadstica y en general en el pas) El nivel tecnolgico disponible Las capacidades disponibles en cuanto al nivel educativo de la poblacin y el nivel de los recursos humanos especializados, tanto tcnicos como profesionales. La experiencia censal anterior. Las definiciones metodolgicas adoptadas. El tiempo de preparacin disponible. Los costos de contratacin del personal profesional y tcnico. El presupuesto disponible. El apoyo financiero.
114
Las prioridades gubernamentales. En primer trmino, como ya se mencion: Un pequeo tamao de poblacin a censar descartara de plano la posibilidad de incorporar el uso de escneres e implementar una lectura inteligente de datos (ICR), considerando una cuestin de costos. La elevada cantidad de recursos humanos requeridos para implementar un censo de hecho en 1 da, elimina por el momento la posibilidad de evaluar la incorporacin de dispositivos electrnicos mviles para la recoleccin de la informacin, bsicamente por una cuestin de costos. Respecto de la planificacin de incorporar nuevas tecnologas para las actividades de recoleccin y procesamiento de la informacin se requiere un exhaustivo anlisis de las fortalezas y las debilidades que ellas manifiestan. Para ello se necesita: Realizar un inventario nacional del estado de situacin del parque informtico, en la oficina nacional de estadstica y sus representaciones regionales; Para llevar a cabo esta actividad sera til distribuir, aplicar y sistematizar las respuestas obtenidas respecto del tem Informtica, incluido en el Cuestionario de evaluacin de la experiencia censal anterior para ser implementado en los diversos sectores del organismo central, regional y local (anexos 4, 5 y 6). Estimar el grado de cobertura y calidad del parque informtico con que se cuenta en el pas (la oferta). Identificar la demanda respecto de las innovaciones tecnolgicas que se requerira incorporar y las implicancias que ellas acarrearan en cuanto a procedimientos e instrumentos: Compra de equipos. Insumos de hardware, software, personal y diseo conceptual que involucran la implementacin y actualizacin del parque informtico. Seleccin y capacitacin del personal tcnico. Establecer la relacin oferta-demanda: con la informacin sobre la oferta y la demanda de informacin se puede dimensionar el dficit actual. Identificar tambin a los organismos gubernamentales que puedan asociarse al proyecto, de manera de abaratar los costos de la actividad y del proyecto censal en general. Por ejemplo, si se opta por incorporar dispositivos electrnicos mviles para la recoleccin de la informacin, una vez concluido el operativo censal, una parte de ellos podran ser utilizados en otras actividades estadsticas o bien remitidos a otros organismos gubernamentales, por ejemplo el sector educacin. Respecto de la posible externalizacin de la actividad: en este caso, la velocidad de los cambios en materia de innovacin tecnolgica genera cada vez ms la necesidad de recurrir a ella. La externalizacin puede permitir lograr ciertas economas y resolver algunos cuellos de botella pero plantea muchos problemas, incluidos los relativos a la confidencialidad. Una vez ms, la situacin del pas (incluida la capacidad de gestin de la oficina de censos) ser un factor determinante de la viabilidad de una alternativa propuesta. La solucin es ms evidente para las operaciones especiales, que se realizan una sola vez (como la captura de los datos censales), que para las tareas permanentes, como la gestin del sitio web. Por ello, se requiere un anlisis racional de los hechos, una negociacin cuidadosa que asegure que las posibilidades de que surjan malentendidos sean mnimas, un programa permanente de garanta de la calidad a cargo de la oficina nacional de estadstica, que asegure el cumplimiento de los criterios por ella establecidos en cuanto a la puntualidad con que se 115
difunden los resultados censales, la calidad de los datos, la facilidad de acceso, la complecin y la pertinencia97. En consecuencia, la figura de la oficina nacional de estadstica se manifiesta como contralor y supervisor de la correcta aplicacin de los procedimientos adoptados por parte de la empresa contratada. En este sentido, resulta imprescindible enfatizar la importancia que adquieren todas las actividades de monitoreo y evaluacin de la calidad del servicio contratado, que son aplicadas por el organismo de estadstica. Respecto del sistema a adoptar (centralizado o descentralizado) respecto de la base de datos: hasta el momento, se recomienda como ideal, que su almacenamiento sea centralizado y la gestin y manutencin sea descentralizada. Respecto de cmo monitorear y evaluar la inclusin: Las nuevas tecnologas deben de ser probadas adecuadamente, por ejemplo, en pequeas encuestas, censos piloto, etc., antes de ser utilizadas en el censo de poblacin a nivel nacional. Todas y cada una de las innovaciones tecnolgicas que se considera incorporar requieren ser suficientemente probadas, mediante pruebas previas de los instrumentos, dependiendo del lugar (reas urbanas segn tamao o rurales) en el que sern aplicados. En todos los casos es necesario evaluar, analizar y dar seguimiento a cada una de las experiencias que se piensa implementar. En este caso, la implementacin de pruebas previas especficas constituyen la metodologa recomendada para fundamentar la toma de decisiones98. Tanto si se trata de la incorporacin de las nuevas tecnologas para ser utilizadas en la actualizacin cartogrfica como aquellas que se pueden utilizar en la recoleccin de los datos censales, el plan de pruebas y censos piloto debe plantear una propuesta concreta de validacin de la bondad de los cambios tecnolgicos que se estn proponiendo. Dichas pruebas requieren abordar, por ejemplo, tanto los aspectos relativos a la funcionalidad de los equipos como su costo (cuadro 8 y recuadros 43, 44 y 45), intentando alcanzar el equilibrio ms acertado para el pas. En cada pas, sin importar el mtodo seleccionado a ser usado, la recoleccin de datos censales es una tarea costosa. En algunos casos, podrn existir diferencias significativas si los datos son digitados en micro computadores, escaneados o capturados mediante el uso de PDAs o netbooks. En la mayora de los casos, el costo ser un factor clave que influenciar en la decisin final de la oficina nacional de estadstica. En algunos pases, el papel es tan costoso que el uso de las PDAs ser bienvenido y en otros pases, el costo de la nueva tecnologa ser inalcanzable. Un anlisis especfico de este ltimo aspecto puede observarse en el ejemplo que se presenta, en el cual se comparan los costos que alcanza la adopcin de cada una de las alternativas mencionadas con anterioridad. Se puede observar que los costos de los tres procedimientos no son tan diferentes, en particular si consideramos el costo de enviar (y retornar) los cuestionarios al terreno. Sin embargo, hay una diferencia significativa en el tiempo de entrega de la base de datos censal.
97
98
A manera de ejemplo para la elaboracin del pliego de condiciones para licitar las actividades de captura y procesamiento de la informacin vase ONE (s.f). Para un anlisis de las pruebas realizadas en materia de incorporacin de nuevas tecnologas remitimos a las experiencias relativas a los censos de las dcadas de 2000 y 2010 del IBGE del Brasil, el INEGI de Mxico y el INE del Uruguay. Un detalle del tipo de pruebas que es posible implementar se presenta en el captulo IV, Monitoreo y evaluacin (actividades transversales) del presente documento.
116
RECUADRO 43 COMPARACIN DE COSTOS SEGN TIPOS DE MTODOS ACTUALMENTE DISPONIBLES (GRABOVERIFICACIN, ESCANEO Y DISPOSITIVOS MVILES) PARA LA RECOLECCIN DE DATOS CENSALES EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Supuestos: Cantidad de viviendas (en millones): 1,4 Cantidad de poblacin (en millones): 7,0 Tipo de censo: de derecho Tiempo de relevamiento (en das): 20 Cantidad de preguntas: Vivienda: 16 Hogar: 7 Poblacin: 30
Tiempo promedio de entrevista por persona (en minutos): 5 Tiempo productivo por da (en horas y minutos): 6:30 Cantidad de entrevistas por da por censista: 78 Cantidad total de personas censadas por da: 350 000 Cantidad total de censistas requeridos: 4 490
Graboverificacin 45 das luego de la finalizacin del trabajo de campo 6 meses 85 microcomputadores 170 digitadores 72 supervisores = 1 666 750 460 000 175 000 150 000 ? Unitario: $ 15 000 por mes Total: 90 000 2 691 750 Escaneo 45 das luego de la finalizacin del trabajo de campo Escaneo: 3 meses verificacin: 3 meses 5 escneres 26 microcomputadores 48 operadores 26 validadores = 1 666 750 210 000 285 000 200 000 ? Unitario: $ 15 000 por mes Total: 90 000 2 651 750 Dispositivos mviles 0 das (se realiza durante el relevamiento) Igual a la duracin del relevamiento. En este caso: 20 das 4 490 PDAs 20 informticos = 1 666 750 60 000 Unitario: $ 236 Total: 1 032 051 20 000 ? 0 2 798 801
Factores Fecha estimada de comienzo de la captura Duracin del proceso de captura (centralizada) Cantidad de equipos Cantidad de recursos humanos en la sede central Codificacin a Cantidad de recursos humanos utilizados en el relevamiento Costos personal para captura de datos Costo equipamiento Costo cuestionarios Costo transporte (logstica) a Costo depsito para almacenar material Costo total
a b
Los recursos humanos son los mismos que los que se estiman para la sede central. Fue imposible calcular el costo de transporte.
Fuente: Ellis (2009).
117
CUADRO 8 EVALUACIN COMPARATIVA DE PDA Y NETBOOK (SUBPORTTIL) PARA LA RECOLECCIN DE DATOS CENSALES: MXICO, CENSO DE 2010
Plataforma fsica Funcionalidad del equipo Soporte para la aplicacin del censo Duracin de batera Peso Pantalla Solidez del equipo Costo PDA/Smartphone Adecuada para entrevistas en campo Adecuado para ejecutar aplicaciones que requieran pocos recursos de cmputo (caso de cuestionarios electrnicos) De 4 a 5 horas Del orden de 150 gr. 2,2 a 3,5 pulgadas Resistencia a impactos ligeros Entre 500 y 700 Dlares Limitado a: Destino final -Captura de cuestionarios encuestas Mini Laptop Adecuada para entrevistas en campo Adecuado para ejecutar aplicaciones mas robustas que requieran mayores recursos de cmputo De 4 a 6 horas (en fase de comprobacin por el INEGI) Del orden de 1 Kg. De 7 a 10 pulgadas Resistencia a impactos ligeros Entre 500 y 700 Dlares Uso ms amplio:
Equipo de cmputo para personal del instituto, oficinas de registros -Herramienta de apoyo de oficina personal administrativos y captura de cuestionarios. Esquema de seguridad de datos limitado 2 aos Inalmbrica, USB y Celular Procesador a 500 MHZ. Memoria de 128-256 MB. S (interno o externo) Esquema de seguridad de datos ms robusto 3 aos Mayores facilidades de conectividad Procesador a 1.6 GHZ. Memoria de 1-2 GB. S (externo)
Factores de seguridad Ciclo de vida Conectividad Tecnologa Soporte GPS
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin proporcionada por el sitio web del INEGI, [en lnea] www.inegi.org.mx.
RECUADRO 44 PRUEBA DE FUNCIONALIDAD DE DISPOSITIVOS MVILES: MXICO, CENSO DE 2010

Del 18 al 28 de noviembre de 2008 se realiz, en algunas reas seleccionadas del municipio de Salamanca, Guanajuato; la denominada Prueba de Funcionalidad con el objetivo de evaluar las ventajas y desventajas en el uso de unidades mviles de captura, durante el proceso de recoleccin de informacin, como parte de los trabajos preparatorios para el Censo de Poblacin y Vivienda 2010 en Mxico. Para la captacin de la informacin se combin el uso de PDA y mini laptop, en alrededor de 3 500 viviendas. El resultado no fue tan positivo como se haba calculado y se defini que se har como antes, a papel. Adems de los problemas tcnicos la transmisin de la informacin demorara demasiado sin una tarjeta USB para conexin inalmbrica, se imponen las restricciones presupuestarias. Fuente: Elaboracin propia en base a informacin proporcionada por el sitio web del INEGI, [en lnea] www.inegi.org.mx.
Por otra parte, un posible abordaje metodolgico del anlisis de costos para la incorporacin de las nuevas tecnologas puede aportar algunas ideas al respecto. Por ejemplo: Cuando los costos se comparan con los beneficios alcanzados en la calidad y la oportunidad de los resultados censales generados a partir de la incorporacin tecnolgica que se est evaluando, si los segundos son mayores que los primeros, la incorporacin debera ser, en principio, aprobada. Sin embargo, los escasos montos presupuestarios con los que se suele contar para la implementacin del censo de poblacin y viviendas genera muchas veces la necesidad de realizar un anlisis del costo mnimo, es decir que se dejan de lado los beneficios de la incorporacin y se dedica a asegurar que los mismos sean alcanzados incurriendo tan slo en costos exiguos.
118
RECUADRO 45 EVALUACIN DEL COSTO DEL CENSO 2010 Y LA CANTIDAD DE PDA NECESARIAS SEGN DURACIN DE LA ENTREVISTA Y PERODO DE TRABAJO EN CAMPO: MXICO, CENSO DE 2010
Supuestos para el clculo - El clculo incluye el presupuesto de 2009 y 2010 - La mayor parte de los costos son con base en el presupuesto 2005 y se actualizaron a una tasa de inflacin de 3.4% anual a partir de 2006. - La estimacin de viviendas habitadas es de 27.3 millones. - El tamao de muestra de una de las encuestas es de 1,4 millones de viviendas. - El tamao de muestra de la encuesta demogrfica es de 320 mil viviendas. - El perodo de levantamiento es de 30 das hbiles (seis semanas). - Se considera una etapa de rezagos de 1 semana. - El tiempo de entrevista del cuestionario bsico es de 20 minutos. - El tiempo de entrevista del cuestionario de la encuesta mayor es de 60 minutos y el de la encuesta demogrfica es de 45 minutos. - Se calculan 94 mil entrevistadores para el censo, 15 mil de las encuestas, un total aproximado de 148 mil personas de toda la estructura operativa y las reas de apoyo considerando el soporte administrativo necesario. - El nivel salarial de los entrevistadores del censo y de las encuestas es el ms bajo del tabulador. - Se incluye la renovacin del parque vehicular.
Fuente: Ros Mingramm (2008), p. 50.
Otro tipo de anlisis compara los costos (monetarios) respecto del impacto que ejerce la incorporacin realizada, determinando en qu medida el proyecto censal alcanzar sus objetivos, qu cambios producir no slo en la actividad censal sino en el resto de las actividades estadsticas que desarrolla la oficina de censos, y cules son sus efectos secundarios. Un aspecto que tambin habra que precisar en el caso de incorporar nuevas tecnologas para la recoleccin de los datos sera el relativo a los procesos de capacitacin. La metodologa, especialmente en los pases que cambian el perodo de recoleccin y consecuentemente el perfil del empadronador, se modificara. Aquellos pases que introducen nuevas tecnologas para la captura de la informacin tendran que contemplar nuevos procesos de capacitacin, que respondan al perfil de empadronador requerido y a las tareas que ste debe realizar. Como producto de dichas actividades, se espera contar con:
119
Documentos informativos que incluyan las innovaciones tecnolgicas a incorporar o no en el futuro censo y sus respectivos fundamentos (por su inclusin o por su exclusin).
4.
Qu pasos seguir para determinar el alcance temtico que adoptar el censo?
Tal como se mencion en la etapa de diagnstico de necesidades de informacin, todos los temas relevados como tales deben contar con una justificacin de su requerimiento y son los que debern ser probados y evaluados durante la etapa precensal, hasta reconocer que su incorporacin en el cuestionario censal generar la informacin vlida y confiable que se est requiriendo. Los temas a investigar, su definicin conceptual y operacional, deben ser probados a partir de la implementacin de pruebas de diseo conceptual, pruebas piloto (individuales del pas o conjuntas entre pases que persigan armonizar sus estadsticas respecto de las del resto de la regin), encuestas de validacin, censos experimentales, entre otros, acompaados por la celebracin de seminarios con los usuarios externos de la informacin, en los cuales se expongan, discutan e intercambien las ideas respecto del contenido de los documentos informativos99. Como producto de dichas actividades, se espera contar con: Documentos informativos100 que incluyan: Los temas cuya incorporacin est prevista o no en el futuro censo y sus respectivos fundamentos (por su inclusin o por su exclusin). En qu fuente del Sistema Estadstico Nacional es posible localizar los datos que eventualmente podran demandar o hayan demandado los usuarios. En el anexo 9 se presenta una propuesta de organizacin para elaborar el informe que fundamente el alcance temtico del censo.
99 100
Vase, como ejemplo de la implementacin de cuestionarios aplicados a usuarios externos de la informacin censal, INE Uruguay (2009a). Vase como ejemplo INE Uruguay (2009b), (2009c), (2009d), (2009e), (2009f), (2009g), y (2009h); tambin, INEGI (2009).
120

Elaboraacio Proyecto Censal

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Elaboraacio Proyecto Censal

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

R

ua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CUADRO 7 CUADRO 8 CUADRO 9

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

RECUADRO 35 RECUADRO 36 RECUADRO 37 RECUADRO 38

RECUADRO 39 RECUADRO 40 RECUADRO 41 RECUADRO 42

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

RECUADRO A.9 RECUADRO A.10 RECUADRO A.11

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

Definicin, relevancia y pertinencia de un proyecto censal

Por qu es relevante un proyecto censal?

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

Para qu sirve el proyecto?

Ante quin debe presentarse el proyecto censal?

Contenido del proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

II. Marco de referencia

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

RECUADRO 4 LAS ASIMETRAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE EN DENSIDAD DE POBLACIN

Fuente: CEPAL (2010a).

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70

Gua para la elaboracin de un proyecto censal

CEPAL - Serie Manuales N 70