CAPITULO I LA ADMINISTRACIN PBLICA En esta primer capitulo definiremos a la administracin pblica.

Antes, sin embargo, debemos explicar que definir, en un sentido muy simple y general, consiste en establecer los lmites de una materia a travs de la identificacin de sus atributos principales. Definir es sencillamente, caracterizar a la materia de estudio. RACES ETIMOLGICAS: ADMINISTRACIN La voz Administracin tiene el mismo significado en los idiomas derivados del latn; del igual modo, en los pases donde se hablan estas lenguas ha tenido su mayor desarrollo la Ciencia de la administracin Pblica (incluyendo a Alemania). Dicha voz tiene una exacta correlacin con el fenmeno conceptuado, lo que puede observarse evocando su races:

administracin derivada de la voz latina administratio compuesta por ad (a) y ministrare (servir, cuidar), que era empleada entre los romanos para referir el acto o la funcin de prestar un servicio a otras personas.
El foco de la palabra administratio la ocupa el vocablo ministrare, que deriva del sustantivo minister ("el que sirve o ayuda"). Minister, a su vez, proviene de minis, voz referida a lo "menor", como contraste de magis: lo "mayor". Por consiguiente, el minister era el funcionario subordinado a la autoridad del magister, cuya tarea se circunscriba a la realizacin de funciones subalternas.

En suma: administrare significaba entre los romanos la satisfaccin de las necesidades de la sociedad, con un esfuerzo extra por parte de los oficiales: administrare.
Lpez Alvarez, Francisco. La Administracin Pblica y la Vida Econmica en Mxico. Mxico, Edit. Porra. 1956. pp. 22-23.

LO PBLICO: La voz pblica, igual que el vocablo poltica, tienen la misma raz etimolgica a histrica: ambas palabras derivan de la raz pul (multiplicidad, amplitud); de ella deriv en el griego la palabra polis (ciudad, Estado), origen del concepto de poltica, y en el latn, populus (pueblo), que es un sustantivo producido por la reduplicacin de la voz pul. El sustantivo populus se adjetiv en puplicus y luego en publicus, de donde deriv la palabra pblico. As, poltica y pblica, adems de este parentesco etimolgico, tienen un significado conceptual comn: ambas se refieren a lo colectivo, comuntario, conjunto. Es muy significativo que entre los griegos y los romanos se identificara el Estado por su carcter comprensivo y colectivo: Polis y Repblica.

Es la palabra pblica la que marca, con precisin inequvoca, el campo de problemas y responsabilidades de la administracin pblica.
"Cuando un gobierno es organizado para la consecucin de los negocios de la comunidad, tenemos lo que ha sido llamada la administracin pblica".
Dimock, Marshall. "The Meaning and Scope of Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). p. 1.

DEFINICIN DE ADMINISTRACIN PBLICA

: La administracin pblica est

caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha administracin, por principio, es una cualidad del Estado y slo se puede explicar a partir del Estado. Tal aseveracin es aplicable a todas las organizaciones de dominacin que se han sucedido en la historia de la humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente con ceirnos al Estado tal y como lo denomin Maquiavelo tiempo atrs: "los estados y soberanas que han existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas o principados". La ndole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la administracin pblica consiste en la actividad del Estado. Tal como es observable a lo largo del pensamiento administrativo, esta nocin de administracin pblica ha extraordinariamente consensual, tanto en el tiempo, como en el espacio. En Alemania, Carlos Marx se refiri a la actividad organizadora del Estado y Lorenz von Stein a la actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos, Woodrow Wilson discerna sobre el gobierno en accin.
"La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta. Cuando la accin se repite continuamente, se llama "actividad". Lo anterior sirve a Lorenz von Stein para explicar que "esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante

los rganos estatales y constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se llama administracin del Estado".
Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1981 (1850). p. 33 .

La administracin pblica -caracterizada como la actividad del Estado- tiene por objeto a la sociedad, para la cual labora en su perpetuacin y desarrollo. Por consiguiente, dicha administracin tiene su origen existencial, as como su legitimidad y justificacin, en la perpetuacin y desenvolvimiento de la sociedad. La actividad del Estado entraa una gran variedad de expresiones, lo cual no ha facilitado que el Estado se defina por lo que hace. Max Weber, atento a esta dificultad, opt por conceptuar al Estado con base no en sus funciones o finalidades, sino con fundamento en su medio especfico: la fuerza fsica territorialmente monopolizada. Sin embargo, la administracin pblica desafa esa imposibilidad, y encuentra su definicin agrupando las acciones primigenias y principales que el Estado realiza para perpetuar y desarrollar a la sociedad. Con base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la administracin pblica constituye la actividad del Estado que est encaminada a producir las condiciones que facilitan la perpetuacin de la sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los elementos que la constituyen. Los elementos constitutivos de la sociedad son de dos tipos: colectivos e individuales. Dentro de la sociedad moderna, ambos elementos deben ser potenciados de manera conjunta para producir su perpetuacin y estimular su prosperidad. De hecho, como lo adelantamos, la administracin pblica existe solamente en funcin de la sociedad, de modo que es conveniente que atendamos la siguiente exposicin:

"Qu no debe esperarse de la administracin! Por sus cuidados y vigilancia se aseguran los derechos comunes y personales, la tranquilidad reina en las familias y la paz entre los ciudadanos; las propiedades estn preservadas de la violencia o de la astucia, la fuerza pblica contribuye al mantenimiento del orden, la industria nacional se aumenta con la industria particular, se sostiene el espritu pblico, el hombre puede gozar en seguridad de cuanto ama y posee, los individuos se ilustran recprocamente, y todos disfrutan de aquella seguridad que aumenta a la existencia y de la felicidad objeto de sus deseos y trabajos". Falta pie de pgina

La administracin pblica esencialmente consiste en una capacidad del Estado para producir dicha utilidad, que a partir del siglo XVIII se proyect en el impulso del desarrollo de la sociedad. Tal capacidad ofrece un doble significado de la administracin pblica y, por consiguiente, a dos definiciones, una amplia, otra estricta: En sentido lato, administracin pblica es la actividad encaminada a acrecentar el poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al mximo; es decir, lo hace formidable. Constituye una capacidad que produce poder. En sentido estricto, administracin pblica es la actividad que desarrolla la vida asociada a travs del orden, la seguridad y la subsistencia; es decir, auspicia la convivencia civilizada. Consiste en una capacidad que produce civilidad.

"La administracin pblica no es meramente una mquina inanimada que ejecuta irreflexiblemente el trabajo del gobierno. Si la administracin pblica tiene relacin con los problemas del gobierno, es que est interesada en conseguir

los fines y los objetivos del Estado. La administracin pblica es el Estado en accin, el Estado como constructor".
Dimock, Marshall. "The Meaning of Scope in Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). p. 12.

Efectivamente: los estados ms poderosos son los mejor administrados y, por consiguiente, aquellos cuya balanza comercial es favorable, que detentan una hacienda pblica sana, y que producen lo suficiente para sostener a los habitantes del pas y traficar con el excedente; pero primordialmente son poderosos porque su administracin pblica ha sido capaz de alimentar y educar a la poblacin, brindarle salud y asistencia, y procurarles lo necesario para facilitar la convivencia civilizada. "La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho" Podemos definir la Administracin Pblica como el contenido esencial de la actividad de correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestin, que el titular de la misma desempea sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfaccin de las necesidades pblicas y lograr con ello el bien general, dicha atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco jurdico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin y realizacin del contenido de actos administrativos emitidos exprofeso. Hemos definido a la administracin pblica como la actividad organizadora del Estado en la sociedad. Ahora debemos definir:

Estado. El Estado constituye una categora histrica singular y distinta a otras formas de dominacin poltica que le precedieron, desarrollada gracias a su configuracin externa, es decir, la formacin y delimitacin del Estado frente a otros estados, as como a las transformaciones en su existencia interior. Esto atae a la magnitud, la estructuracin y la trabazn organizativa, as como la composicin social del Estado. El Estado moderno est caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de la administracin pblica al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales judiciales, por la violacin de los derechos individuales por los actos de la misma. La administracin pblica es supeditada ntegramente a la ley, bajo el principio de legalidad. La idea de un control tan intenso, es explicable por el rechazo a los rasgos monrquicos an perceptibles en el servicio pblico, durante los primeros aos de los regmenes republicanos. La Constitucin poltica est identificada con la idea de constitucin del individualismo, de modo que Estado de Derecho y Estado constitucional suelen identificarse. Tal individualismo refleja un mundo de libertades: personal, privada, de contratacin, de trabajo e industria, de comercio y otras ms. La esencia del orden constitucional as diseado, es que la esfera de libertad individual es por principio ilimitada, en tanto que la facultad del Estado para invadirla es limitada por principio. Junto a la promocin de tales derechos, el desarrollo y extensin de las constituciones representativas se convirtieron en un elemento primordial del Estado moderno, cuyo saldo fueron las constituciones polticas que adoptaron el principio de la divisin de poderes.

Las constituciones modernas cuidan meticulosamente de acotar las competencias de la administracin pblica, partiendo de lo que Karl Schmitt defini como la mesurabilidad de todas las manifestaciones del poder del Estado, en la cual descansan el control y la contabilidad de los actos del Poder Ejecutivo, adems de la competencia y el papel del Poder Judicial. Estado de Derecho es aqul que interviene en la esfera individual, mediante permiso legal; Estado de Derecho es aqul que establece la independencia judicial: "El Estado burgus de Derecho se basa en el 'imperio de la ley'. Es un Estado legalitario". Por consecuencia, el concepto de ley no es igual al prevaleciente en cualquier organizacin de dominacin que se rigi por leyes. Aqu, no consiste en un mandato de los gobernantes, porque sera igual a la voluntad del mandante, sino en el sometimiento a la ley a partir del legislador mismo.
Schmitt, Carl. Teora de la Constitucin. Mxico, Editora Nacional. 1961. pp. 152-153.

La mutacin de las caractersticas del Estado moderno como Estado de Derecho, dando cabida a los rasgos sociales, ha superado la antigua idea de separacin absoluta entre la esfera pblica y el mbito de los derechos individuales. Bajo esta nocin, el Estado social de Derecho se identifica primordialmente por rasgos tales como la seguridad social, la co-administracin de lo pblico, y la disminucin de los riegos sociales de los obreros y los asalariados en general. El Estado social de Derecho, en contraste a su liberal ancestro, se caracteriza por organizar democrticamente no slo al Estado, sino tambin a la sociedad, con la idea de ofrecer oportunidades reales de igualdad para las clases trabajadoras dentro del proceso econmico. . Hemos adelantado que la administracin pblica es la actividad del Estado. A grandes rasgos, dicha actividad puede clasificarse en dos grandes tipos: actividades funcionales y actividades institucionales. Las actividades funcionales son las que tienen como propsito dirigir la realizacin del trabajo que es el

objeto vital de la administracin pblica; en tanto que las actividades institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y operacin de la administracin pblica, por cuanto que constituye un organismo. Las actividades funcionales entraan un territorio de infinitas variedades, un abanico de actos estatales de un orden tan diverso como lo han sido las responsabilidades del Estado a lo largo de la historia. Max Weber haba advertido acerca de que difcilmente habra una tarea que no hubiera tenido alguna relacin con el Estado, pero que al mismo tiempo se le considerara perpetuamente de su monopolio. Esto es cierto, pero desde el siglo XVIII es evidente que el Estado ha monopolizado actividades funcionales que le son inherentes, tales como las relaciones exteriores, defensa, hacienda, justicia e interior.

"La administracin pblica est relacionada con el qu y el cmo del gobierno. El qu es el objeto, el conocimiento tcnico de un campo que capacita al administrador para realizar sus tareas. El cmo son las tcnicas de direccin, los principios de acuerdo a los cuales se llevan al cabo exitosamente los programas cooperativos. Cada uno es indispensable; juntos forman la sntesis llamada administracin".

Dimock, "The Study of Administration". Los Estados Unidos, The American Political Science Review. 1947. p. 31.

En administracin pblica todo est preado de estatalidad, pero no todo lo estatal es administrativo. De hecho, lo administrativo es un fenmeno tan antiguo como el Estado, pero fue hasta el siglo XVIII que obtuvo la diferenciacin y singularidad que la defini dentro del mundo gubernamental. Tal como es observable, la voz administracin pblica est integrada por dos palabras: administracin y pblica.

En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias gubernamentales tales como la justicia, la economa, las finanzas y los asuntos polticos en general. Por este motivo, cada organizacin del gobierno tena una ndole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, jurisdiccionales y financieras. Quiz el antecedente ms antiguo de la personificacin de un ente propiamente administrativa, lo sea la Secretara del Despacho de Espaa establecidas en 1621 para la "resolucin de consultas y el manejo de papeles". Hay que destacar que el concepto mismo de Despacho surgi del propio oficio, ms que disposiciones formales previstas de antemano, debido a la exigencia de implementacin de los asuntos corrientes de la administracin pblica. Se trata de una dependencia esencialmente

administrativa, con un fuerte acento gestionador. Los asuntos administrativos del Estado entraan una ndole inherentemente pblica, por la naturaleza social de las funciones que realiza. La administracin pblica hunde sus races en el seno de la sociedad, y est, por as decirlo, preada de naturaleza social.

"La administracin es una consecuencia natural del estado social, como ste lo es de la sociabilidad natural del hombre; su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el momento en que existe el pacto social, hay administracin; as es, que siempre encontramos la naturaleza, hasta en el despotismo. Es pues evidente que la administracin no toma su principio en convenios humanos, sino que es un fenmeno procedente de la existencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan ms que para organizarla, es decir, para determinar su modo de existir, pues su existencia procede de los mismos principios que de la sociedad". (...) "Definir pues la administracin pblica: es una potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe, y da una direccin ms conveniente a los seres organizados y a las cosas".

Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de Jos Palacios. 1834. p. 14 y 37.

Tal es la razn por la cual el orden jurdico no instituye a la sociedad ni a la administracin pblica, sino solamente establece a su organizacin. Debido a que la administracin pblica debe su vida al proceso social, dichas leyes nicamente le dan su impulso vital en determinada direccin. Doctrinas: Escuela de Viena: Los mximos exponentes de esta corriente fueron Hans Kelsen y Adolfo Merkl, formularon la teora gradualista o de la doctrina pura del derecho. Para esta escuela toda funcin del Estado es funcin creadora del derecho; es lo que se ha llamado la "teora de la formacin del derecho por grados", y que encuentra su imagen en la pirmide de Kelsen. Kelsen observa que en la funcin administrativa, como en la jurisdiccional, hay tambin creacin de normas jurdicas. Por lo que, para los grandes juristas de esta escuela, toda la actividad del Estado es creadora del orden jurdico, y en dicho proceso de creacin jurdica, la norma de orden mas elevado determina mas o menos el contenido de la norma de grado inferior, De manera pues, que mediante la legislacin se esta aplicando derecho, lo mismo que la administracin y la justicia son actos de creacin del derecho en relacin a la ejecucin de actos jurdicos en funcin de ellas mismas. En la Teora de Merkl se contempla una oposicin entre la legislacin y la administracin y con respecto a la Constitucin una nota diferencial, ya que la Constitucin representa para la legislacin un fundamento inmediato mientras que para la administracin es mediato. La legislacin viene, pues, a ser entendida como ejecucin de la Constitucin, en tanto, que la justicia y la

administracin son ejecucin de la legislacin lo que significa esta por debajo o dependen de ella (sub-legales). En conclusin para Merkl, la administracin "Es actividad ejecutiva condicionada por las instrucciones mediante las cuales se interpreta la ley". La administracin es pues entendida como las funciones de aquel complejo orgnico regido por relaciones de dependencia que se revelan en el derecho a dar instrucciones del rgano superior y en deber de obedecerlas del rgano inferior. Escuela Francesa: Sus creadores Len Douguit y Mourice Hauriou, quienes consideran que la administracin es la actividad estadal destinada a lograr el funcionamiento de los servicios pblicos. Duguit considera que la diferenciacin entre las funciones estadales surge del contenido de los actos, sin tomar en cuenta el rgano de donde emanan, postulado la existencia de tres tipos de actos: Actos Regla, Actos Condicin y Actos Subjetivos.

Actos Regla: Integran la funcin legislativa; Actos Condicin y Subjetivos: Funcin administrativa e incluye en las operaciones materiales que garantizan el funcionamiento de los servicios pblicos;

Razn por la cual defina a la funcin administrativa "como la actividad estadal consistente en realizar, en vista del funcionamiento de los servicios pblicos, actos subjetivos, actos condicin operaciones materiales". En conclusin, la Escuela Francesa identifica a la funcin administrativa con el servicio pblico; por lo que, toda gestin de los servicios pblicos por ser equivalentes a la administracin debe estar sometido al Derecho Administrativo; de manera pues

si bien "todo servicio pblico es administracin, no toda la administracin es servicio pblico". Doctrina italiana: Los autores italianos sealan como propsitos de la administracin, la satisfaccin de los intereses pblicos y la conservacin del derecho. Guido Zanabini, autor ms moderno define la administracin como "la actividad prctica que el Estado desarrolla para atender de manera inmediata, los intereses pblicos que toma a su cargo para el cumplimiento de sus fines". El profesor Massino Severo Giannini, se refiere a la funcin administrativa como el conjunto de las funciones desarrolladas por la administracin. La funcin administrativa es, pues, la sntesis de una multiplicidad de funciones, positivamente individuales que se realizan en el complejo de la actividad administrativa. Criterio del Autor: El trmino Administracin aplicado al Estado, en sentido objetivo es la actividad o funcin del Estado y en sentido subjetivo, cuerpo o conjunto de autoridad, funcionario y agentes, en general rganos del Estado regularmente encargados de ejercer la expresada actividad o funcin. Por lo que Eloy Lares Martnez define a la administracin, como la actividad realizada por la rama ejecutiva del poder pblico, el decir, por el conjunto de rganos Estadales, regidos por relacin de dependencia a los cuales corresponde frecuentemente la misin de ejecutar las leyes. Con base en estas ideas, Carlos Juan Bonnin estableci desde principios del siglo XIX, los principios de la administracin pblica:

1) Que la administracin naci con la asociacin o comunidad; 2) que la conservacin de sta es el principio de la administracin; 3) que la administracin es el gobierno de la comunidad; 4) que la accin social es su carcter, y su atribucin la ejecucin de leyes de inters general. En sus cometidos, la administracin pblica relaciona a la comunidad con los individuos, adems de todo aquello que tiene que ver con su vida, goces y actividades. A ella corresponde atender las necesidades pblicas, tiene una ndole propiamente pblica. Por consiguiente, la administracin pblica es ms que una tcnica y direccin eficientes, se interesa primordialmente por los problemas de la sociedad. La asociacin de voluntades para la solucin de un problema en comn, es la que forja los rudimentos de la administracin pblica. Esta no es un fin en si mismo, sino un instrumento del gobierno y una servidora de la comunidad. "La administracin pblica, desde el principio hasta el final, tiene relacin con los problemas sociales y econmicos concretos, tales como la salud, obras pblicas, planeacin regional y todos aquellos campos relacionados con la actividad gubernamental". Los Principios de la Administracin Pblica: La Administracin Pblica se fundamenta en "los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y

responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho". 1. El principio de la simplicidad: Dispone que la simplificacin de los trmites administrativos ser tarea permanente de los rganos y entes de la Administracin Pblica, as como la supresin de los que fueren innecesarios, todo de conformidad con los principios y normas que establezca la ley correspondiente. Este principio tiene el objeto de racionalizar los tramites que realizan los particulares ante la Administracin Pblica, mejorar la eficiencia, pertinencia y utilidad, a fin de lograr mayor celeridad y funcionalidad en las mismas; reducir los gastos operativos; obtener ahorros presupuestarios; cubrir insuficiencias de carcter fiscal y mejorar las relaciones de la Administracin Pblica con los ciudadanos. 2. principio de informacin general (Internet: A fin de dar cumplimiento a los principios establecidos en los rganos y entes de la administracin Pblica deber utilizar las nuevas tecnologas que desarrolle la ciencia, tales como los medios electrnicos, informticos y telemticos, para su organizacin, funcionamiento y relacin con las personas. Para ello cada rgano y ente de la Administracin Pblica debe establecer y mantener una pgina en la Internet, con toda la informacin que se considere relevante (misin, organizacin, procedimientos, normativa que lo regula, servicios que presta). 3. principio de publicidad de los actos generales: Todos los

reglamentos, resoluciones y actos administrativos de carcter general dictados por la Administracin Pblica debern ser publicados, sin excepcin, en la Gaceta Oficial de la Repblica, segn el caso, en el medio

de publicacin oficial del Estado, Distrito metropolitano o Municipio correspondiente. La norma recoge el principio general del comienzo de la eficacia de los actos administrativos de efectos generales (normativos) o de carcter general (destinados a varios sujetos de derecho), sujetndolo a la publicacin en la Gaceta Oficial. 4. principio de la sujecin a los planes, metas y objetos: Los ranos y entes de la Administracin Pblica, en su funcionamiento, deben sujetarse a las polticas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planes estratgicos y compromisos de gestin. Igualmente se deben ceir a la actividad desarrollada por las unidades administrativas de apoyo tcnico y logstico se debe adaptar a la de aquellas. 5. principio de la eficacia: Los entes de la Administracin Pblica debe perseguir el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y compromisos de gestin; as como la evaluacin y control del desempeo institucional y de los resultados alcanzados. 6. principio de la adecuacin de los medios financieros a los fines: La asignacin de recursos a los rganos y entes de la Administracin Pblica se debe ajustar estrictamente a los requerimientos de su funcionamiento para el logro de sus metas y objetivos. En todo caso, el funcionamiento de la Administracin Pblica debe propender a la utilizacin racional de los recursos humanos, materiales y presupuestarios. Por otra parte establece el tamao y la estructura organizativa de los rganos y entes de la Administracin Pblica deben ser proporcionales y consistentes con los fines y propsitos que les han sido asignados, as como proponer a la utilizacin racional de los recursos del Estado.

7.

el principio de privatizacin: En los casos en que las actividades de los rganos y entes de la Administracin Pblica, en ejercicio de potestades pblicas que por su naturaleza lo permitan, fueren ms econmicas y eficientes mediante la gestin del sector privado o de las comunidades, dichas actividades deber ser transferidas a stos, de conformidad con la ley, reservndose la Administracin Pblica la supervisin, evaluacin y control el desempeo y de los resultados de la gestin transferida.

8.

principio de coordinacin: Conforme las actividades que desarrollen los rganos y entes de la Administracin Pblica deben estar orientadas al logro de los fines y objetivos del Estado, para lo cual deben coordinar su actuacin bajo el principio de unidad orgnica.

9.

principio de cooperacin: Conforme al principio

de la Constitucin,

Administracin Pblica Nacional, la de los Estados, la de los Distritos metropolitanos y la de los Municipios deben colaborar entre s y con las otras ramas de los Poderes Pblicos en la realizacin de los fines del Estado. 10. principio de lealtad institucional: Dispone que se debe actuar, de acuerdo con el principio de lealtad institucional y en consecuencia, deben:
o o

Respetar el ejercicio legtimo de sus competencias. Ponderar, en ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses pblicos implicados.

Facilitar a las otras administraciones la informacin que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.

Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras administraciones pudieran requieren para el ejercicio de sus competencias.

11. Principios relativos a la Competencia: La obligatoriedad de la competencia: Esta es irrenunciable,

indelegable, improrrogable y no puede ser relajada por convencin alguna, salvo los casos expresamente previstos en la leyes y dems actos normativos La incompetencia y la nulidad: Toda actividad realizada por un rgano manifiestamente incompetente o usurpada por quien carece de autoridad pblica es nula y sus efectos se tendrn por inexistentes. "Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos". La asignacin genrica de competencia: En caso que una disposicin legal o administrativa otorgue una competencia a un rgano o ente de la Administracin Pblica sin determinar la unidad administrativa

competente, se entiende que su ejercicio corresponde a la unidad administrativa con competencia por razn de la materia y el territorio, del segundo nivel jerrquico del respectivo rgano o ente. La desviacin de la competencia: Establece los siguientes mecanismos de desviacin de la competencia: la descentralizacin, la

desconcentracin, la encomienda de gestin, la delegacin, y la avocacin. La solucin de los conflictos de atribuciones: Cuando un rgano que este conociendo de un asunto se considere incompetente debe remitir las

actuaciones al que estime con competencia en la materia. Si este ltimo rgano se considera a su vez incompetente, el asunto debe ser resuelto por el rgano superior jerrquico comn a ambos. 12. Principios relativos a la organizacin Administrativa: La reserva legal en la asignacin de la titularidad de la potestad organizativa: Los rganos y entes de la

Administracin Pblica se crean, modifican y suprimen por los titulares de la potestad organizativa conforme a lo establecido en la Constitucin y la ley. Por tanto, la titularidad de la potestad organizativa slo puede ser asignada por la Constitucin o la ley. En cuanto a la Constitucin, esta atribuye a la Asamblea Pblica Nacional, al asignarle la competencia genrica para legislar "en las materias de la competencia nacional". La titularidad para la organizacin de la Administracin Pblica Central Nacional: En efecto, de acuerdo con lo establecido, corresponde al Presidente de la Republica Consejo de Ministros, fijar el nmero, organizacin y competencia de los ministerios y otros organismos de la Administracin Pblica Nacional, as como tambin la organizacin y funcionamiento del Consejo de Ministros, dentro de los principios y lineamientos que seale la correspondiente ley orgnica.

 Requisitos para la creacin y modificacin de rganos y entes: En todo caso, dispone que la creacin de rganos y entes administrativos se debe sujetar a los siguientes requisitos: Indicacin de su finalidad y delimitacin de sus competencias o atribuciones. Determinacin de su forma organizativa, su ubicacin en la estructura de la Administracin Pblica y su adscripcin funcional y administrativa. Previsin de las partidas y crditos presupuestarios necesarios para su funcionamiento. El principio de Previsin Financiera : No pueden crearse nuevos rganos que supongan duplicacin de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de stos. El principio de simplicidad y transparencia de la

organizacin administrativa: Debe prever la compresin, acceso, cercana y participacin de los particulares de manera que les permitan resolver sus asuntos, ser auxiliados y recibir la informacin que requieran por cualquier medio. El principio de jerarqua: Los rganos de la Administracin Pblica deben estar jerrquicamente ordenados y relacionados de conformidad con la distribucin vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los rganos de inferior jerarqua estn sometidos a la direccin, supervisin y control de los rganos superiores de la Administracin Elementos de la Administracin Pblica:

Medios personales o personas fsicas Medios econmicos, los principales son los tributos Organizacin, ordenacin racional de los medios Fines, principios de la Entidad administrativa Actuacin, que ha de ser licita, dentro de una competencia de rgano actuante.

Estructura de la Administracin Pblica Niveles de la Administracin Pblica:

Buscar niveles de la

administracin pblica del per

1. Administracin Pblica Nacional Se rige por las disposiciones de la Ley Orgnica de la Administracin Publica, esta Ley creada con la finalidad de ampliar y organizar la administracin del Estado atendiendo a la organizacin y competencia de los poderes pblicos, establecidos en la Constitucin de forma descentralizada, regulando polticas administrativas y estableciendo normas bsicas sobre los archivos y registros pblicos. La Administracin Publica, es una organizacin que esta conformada por las personas jurdicas estatales (entes) y por sus rganos. 2 .Administracin Pblica Central Administracin Publica Son rganos superiores de direccin de la administracin publica Central, El Presidente o Presidenta de la Republica, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vice Presidenta Ejecutiva, El Consejo de Ministros, los ministros o ministras y los viceministros o viceministras.

Son rganos superiores de consulta de la Administracin Pblica Central, La Procuradura General de la Republica, El Consejo de Estado, l Consejo de Defensa de la Nacin, los gabinetes sectoriales y los gabinetes ministeriales. 2.1 El Presidente de la Repblica. El poder ejecutivo reside en el presidente el cual tiene entre sus funciones administrativas, el manejo de empresas nacionales, Decretar crditos

adicionales, precia autorizacin de la asamblea nacional, negociar emprsteritos nacionales, celebrar contratos de inters nacional, designar el procurador, fijar el nmero de ministros entre otros. 2.2 El Vicepresidente ejecutivo: (Atribuciones Administrativas). Dentro de sus funciones administrativas, tiene la coordinacin de la administracin pblica nacional de conformidad con las instrucciones del presidente Presidir el Consejo de Ministros previa autorizacin del Presidente, coordinar relaciones con la Asamblea Nacional, entre otros. 2.3 Los Ministros y Viceministros Los Ministros son rganos directos del Presidente, reunidos conjuntamente con el Vicepresidente forman el Consejo de Ministros, son responsables de sus propias resoluciones solidariamente, es decir que ningn ministro puede escudarse en los dems, sus actuaciones se rigen por la Ley Orgnica de la Administracin Central, actualmente la conformacin de los ministerios es la siguiente: Ministerio de Interior y Justicia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Economa y Finanzas, Ministerio de la Defensa, Ministerio de Educacin, Ministerio Cultura y Deporte, Ministerio de educacin Superior,, Ministerio de

Salud y Desarrollo Social, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Infraestructura, Ministerio de Energa y Minas, Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, Ministerio de Planificacin y Desarrollo , Ministerio de Ciencia y Tecnologa, Ministerio de la Secretaria de la Presidencia.

Colocar la

distribucin de los ministerios del Per

3. Administracin Descentralizada: La descentralizacin de la Administracin Pblica se desarrolla atendiendo al principio de simplicidad en los tramites administrativos, se destin

especficamente a desarrollar, en detalle el principio de simplificacin con el objeto de racionalizar las tramitaciones que realiza los particulares ante la Administracin Pblica, para mejorar su eficiencia, utilidad y celeridad, as como reducir gastos operativos. 4. Entes de la Descentralizacin Funcional: Esta clasificada en Institutos autnomos, Empresas del Estado, Empresas Matrices, Fundaciones del Estado y asociaciones y sociedades civiles del Estado. 4.1. Institutos autnomos Son organismos oficiales con personalidad jurdica, financiados por el Estado, esta figura se crea con la finalidad de que su desempeo sea ms gil a la hora de brindar soluciones, sin tener que recurrir a un nivel central.(no dependen de las decisiones de Ministros o Consejo de Ministros)

Debido a que en el manejo de los recursos tambin gozan de autonoma, estn sujetos a Rendir cuentas a la Contralora General de la Republica. Su creacin es por medio de Ley y esta a cargo del Poder Legislativo. 4.2 Empresas del Estado Son empresas del Estado las sociedades mercantiles en las cuales la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes descentralizados funcionalmente a los que se refieren esta Ley, solos o conjuntamente, tengan una participacin mayor al cincuenta por ciento del capital social 4.3 Empresas Matrices Se refiere la operacin a la vinculacin existente de varias empresas del Estado en mismo sector y estas pueden ser creadas, por el Presidente, por los Gobernadores y Alcaldes. 4.4 Fundaciones del Estado Son llamadas fundaciones a los organismos que funcionan con patrimonio del Estado (mayor al 50%), que se les considera de utilidad pblica, por su carcter artstico, cientfico o literario. 4.5 Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado En este caso la participacin del Estado es en carcter de Socio o miembro con un aporte del cincuenta por ciento o ms del capital, debern ser autorizadas por el Presidente o Presidenta de la Repblica, mediante decreto o a travs de resolucin dictada por mximo jerarca descentralizado funcionalmente. 5. Administracin Publica Estadal

Los Estados, son entidades autnomas, con personalidad jurdica plena, obligadas a mantener la independencia, soberana e integridad nacional y a cumplir la Constitucin de la Repblica, esta autonoma poltica, administrativa, jurdica y tributaria, tienen sus lmites en la Constitucin, en cuanto al ejercicio de competencias. La administracin de los Estados corresponde a los gobernadores, su gestin ser vigilada por el Contralor del Estado, la funciones legislativas estarn a cargo del Consejo Legislativo los Consejos de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas actuaran para coordinar polticas de descentralizacin. 6. Administracin Pblica de los Distritos Metropolitanos Los distritos metropolitanos surgen cuando dos o mas municipios desean unirse ya sea para compartir la misma actividad econmica, social o fsica, pueden ser de una misma entidad federal o distinta, lo cual ser evaluado por la Asamblea Nacional, ejemplo el Distrito Metropolitano de Lima La administracin de los Distritos Metropolitanos se realizara atendiendo a las condiciones poblacionales, desarrollo econmico y social, las competencias metropolitanas sern asumidas por los rganos de gobierno del respectivo distrito metropolitano. 7. Administracin Pblica de los Municipios: La administracin de los municipio corresponde al Alcalde, el control y vigilancia de de los ingresos y gastos corresponde al Contralor municipal, los cuales gozan de autonoma orgnica segn la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, el poder legislativo, corresponde al concejo integrado por los concejales. Que significa reformar la administracin publica

Primero es necesario definir lo que se quiere reformar. Es decir, debemos definir a la Administracin Pblica: "es una organizacin que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a travs de la transformacin de recursos pblicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la produccin de bienes, servicios y regulaciones". Por ende realizar una reforma administrativa no es tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto de ella y tambin a la sociedad como destino final de los "output" que ella produce.

No solo en la administracin publica hay instituciones. Hay algo dentro de ella que las mueve. Ese motor son las personas, mejor dicho los "funcionarios" que en su conjunto conforman la burocracia, y es esta burocracia la que se desenvuelve, cumpliendo su funcin impulsada por valores, patrones de conducta, emociones, sentimientos, intereses, etc
. En cuanto a la reforma administrativa, podemos decir que es un proceso de transformacin del aparato burocrtico del Estado en sentido pleno, un fenmeno, que como dice Groisman

Mmuchos lo definen de manera macro, y no precisamente esas definiciones fueron las que ms resultados trajeron, y por lo tanto, debemos utilizar otras perspectivas. En referencia a esto podemos, entonces, separar lo que podran ser: Reformas MACRO: se caracterizan por ser globales, de toda la estructura, adems de ser inmediatas; "proyectos generales que proclaman la intencin de modificar en su conjunto la administracin pblica", o Reformas MICRO: aquellas realizadas por sectores, desde abajo, en forma gradual; "procesos de transformacin, reformas parciales, y los cambios

graduales

que

van

modificando

las

organizaciones,

las

normas,

los

procedimientos, las actitudes y las valoraciones que conforman la Administracin Pblica". Adems, debemos plantear la separacin entre lo que es una Reforma Administrativa propiamente dicha, de lo que es una Reforma del Estado, ya que esta ltima es una modificacin que rene a todos los sectores y todos los espectros desde donde puede y debe observarse el Estado (la cual necesariamente e inevitablemente incluye reformas administrativas), y la cual, segn plantea Oszlak, traen aparejados los siguientes fenmenos: Transformacin del papel del Estado Reestructuracin y reduccin de su aparato institucional Recorte en la dotacin de su persona

Se puede decir, segn lo plantea este autor, que existen reformas:

o

Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIN: "predominan consideraciones de tipo jurdico y financiero".

Hacia

Adentro

de

SEGUNDA

GENERACIN:

"las

transformaciones tienen un trasfondo ms tecnolgico y cultural". Aqu vimos el carcter dual de la reforma administrativa: el de carcter institucional y el de carcter humano en relacin con los agentes que actan dentro de la misma. A este ultimo punto le vamos a llamar reforma gerencial. Todo nuestro trabajo se centrara en analizar este fenmeno dentro de estas dos distinciones.

Aspectos sobre los dos grandes tipos de reformas: la institucional y la gerencial. Tras haber separado a la reforma a administrativa en sus dos caras ms visibles, la que compete a cambios de ndole administrativo e institucional, y la que refiere a cambio de ndole gerencial-valorativo, analizaremos estas dos facetas a partir de las categoras enunciadas en la introduccin: segn el tipo, el tiempo y el alcance. a. Como cambio institucional discontinuo o continuo Las instituciones administrativas regulan una parte decisiva de los poderes del Estado. No hay verdadera democracia, ni garantas de observancia del principio de legalidad, sin una Administracin pblica que opere con profesionalidad, neutralidad y objetividad. En estos principios se soporta la concepcin de la autonoma institucional de la Administracin, que no significa independencia, sino actuacin en el marco de la legalidad y de las "racionalidades tcnicas y econmicas" que amparan la profesionalidad de los agentes pblicos, con sometimiento a la direccin superior del gobierno. La reforma como cambio discontinuo refiere a cambios en la estructura de la administracin, pero que no obedecen a un proyecto de reforma administrativa, entendido como reforma en todos sus mbitos y sectores. Cuando hablamos de la interdependencia entre los diferentes subsistemas, si consideramos a la administracin publica desde el "estructural funcionalismo", utilizamos esa categora para distinguir lo que es continuo de lo que no lo es, y poner como diferencia fundamental lo que de alguna forma tiene rasgos de "proyeccin futura", o sea evidencia matices de

proceso y de continuidad y complemento entre la reforma que se hace y la que viene. Es una concatenacin de reformas que en su conjunto hacen al proceso de reforma en s.

Como dice Ariznabarreta cuando analiza la relacin reforma - estado: "Son cambios de adaptacin espontnea, resultado del conservadurismo dinmico. El estado [y en su seno la administracin], como todo orden social, intenta preservar su estabilidad, reaccionando a las presiones externas mediante cambios espontneos y continuos de carcter perifrico". Tambin dice con respecto a la dicotoma continuo / discontinuo: "Slo el fracaso de estas estrategias permite abrir la ventana de las reformas, cuya nota definitoria es la discontinuidad". Aqu nos damos cuenta y comprobamos lo que dijimos anteriormente, cuando hablamos de la concatenacin. En este caso es el fracaso lo que lleva a realizar reformas mas profundas. Lo que era objeto de reforma necesitaba una ofensiva mayor para lograr el cambio, y que como destino natural, la nica solucin es una reforma como "proceso" y no como "adaptacin espontnea". El fracaso de las polticas adoptadas no es la nica causa de la frustracin de la intencin de reformar. Hay otras causas que no son tcnicas, y se ubican en otros espacios y se desarrollan con cdigos diferentes: el consenso. Este es el que en ltima instancia da el "ok" para viabilizar o no la reforma, como resultado de una negociacin, y tambin el que establece si la reforma es o no adecuada.

Como cambio continuo la reforma obedece a cambios en su identidad y en aspectos lo suficientemente profundos para lograr una alteracin marcada

de la administracin pblica; y no una mera adaptacin perifrica o espontnea de sus componentes.

Aqu vemos que el cambio continuo esta ntimamente relacionado con las reformas centrales, y el cambio discontinuo, con las reformas perifricas. Pero eso no ocurre siempre. Las exigencias de un momento determinado, como puede ser una etapa de crisis, como fue la nuestra, en donde la reforma del estado y por contener en su seno la reforma en la administracin, se realizo con plazos cortos, ya que el momento obligo a hacer cambios profundos. b. Como cambio institucional central o perifrico

Estos tipos de cambios no estn solamente condicionados por la exigencia de un programa de reforma administrativa, en el sentido de que un cambio continuo deviene en reformas centrales, o que un cambio discontinuo se manifiesta en reformas perifricas o como dice Ariznabarreta, "cambios de adaptacin espontnea". Sino que las exigencias para la realizacin de cambios institucionales son una iniciativa para atacar al sistema en si y reformarlo en todo o en alguna de sus partes, logrando as variaciones sustanciales o cambios de base que determinan e instruyen segn su contenido a los funcionarios y por ende al sector dinmico del mismo.

Debe haber ciertos criterios o consideraciones para realizar este tipo de reforma. Todo esto depende de que se quiere reforma

o que perfil de administracin queremos: austera, eficiente, comprometido, etc. Se puede decir, segn lo plantea Ozlak, que existen reformas:

Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIN: "predominan consideraciones de tipo jurdico y financiero".

Hacia

Adentro

de

SEGUNDA

GENERACIN:

"las

transformaciones tienen un trasfondo ms tecnolgico y cultural". Aqu vemos como segn Oszlak, existe una especie de jerarqua de criterios, gradual, para la realizacin de la reforma. Primero consideraciones para utilizar sus mismas palabras de tipo jurdico y financiero. Es aqu donde se proyecta una reforma segn el marco normativo y los recursos econmicos con los que se posee, o se quieren recuperar. En cambio las de segunda generacin son reformas hacia adentro, se hacen o planifican cambios ms sustanciales y profundos que llevan en su seno la idea de transformacin, como cambios con caracteres muy trascendentes y grados de profundidad aun mayores. Lograr cambios centrales de ndole institucionales no es una tarea fcil, sino que hay que tener en cuenta y tambin mucha prudencia ya que alteraciones de este tipo, no tienen repercusiones solamente en el mbito de las instituciones y las jerarquas, sino que afectan y hasta pueden desconcertar al desenvolvimiento de los administradores poniendo en riegos metas propuestas y en vez de mejorar las instituciones y su funcin, puede aparejar cambios no estipulados que perjudiquen en vez de contribuir. Este tipo de cambios pueden, citando nuevamente a Ariznabarreta "hacer lo eficientemente lo incorrecto". Por eso a mi juicio es ms fcil realizar reformas perifricas, ya que demandan menos tiempo porque generalmente son pensadas no como una reforma en el sentido pleno de la palabra, mas bien como adaptaciones espontneas, retomando lo

anteriormente dicho, o como un reacomodamiento dentro del sistema. Es como pensar a la modernizacin de la administracin publica como una autopoiesis: "

como rejuvenecimiento fsico, organizativo o tecnolgico, que no supone un verdadero cambio institucional". a. Como cambios gerenciales discontinuos o continuos Aqu entran en consideracin cuestiones que repercuten sobre el perfil de la administracin en su sentido dinmico (burcratas) y no esttico / estructural, esto es en las formas de gestin, que adopta la burocracia estableciendo una jerarqua de valores y objetivos a cumplir. Son reformas de carcter cultural, moral, asimilacin de nuevos valores o pautas que pueden ser como dijimos antes, de nuevas modas que trascienden en la cultura administrativa; tambin a raz de nuevas relaciones sociales y tambin nuevas formas de comportamiento que afectan a lo humano, etc.; que le dan cierto perfil y que influyen en el individuo en su relacin con su entorno, con su medio y por supuesto con la sociedad, alterando o no su personalidad y forma de trabajo.

Entonces, medir la velocidad de estos fenmenos a travs de la categora de proceso es muy engorroso, debido a que, como mencione

anteriormente, puede que sea una cuestin de modas, globalizadas o no, que aparecen y que no estn arraigadas lo suficiente en la cultura administrativa y que no denotan matices de proyeccin que me permitan caracterizarlo como proceso y por ende de continuo, que sin duda necesita la sucesin ordenada y fctica de hechos sucesivos y coordinados (en un programa y/o estrategia). b. Como cambios gerenciales centrales o perifricos

Este punto se vincula con el anterior. Digo esto porque para establecer lo que es una reforma central y lo que es una reforma perifrica en aspectos dinmicos como son el comportamiento dentro de la gestin, hay que analizar y clarificar que es una moda y que no. Puede haber modas que tienen como proyecto reformar toda la administracin y modas que quieren hacer una especie de "lifting" o "rejuvenecimiento" de la administracin eliminando impurezas y limpiar espacios. En este ultimo caso seria perifrico porque la reforma no tiene como prioridad reformas en el ncleo o matriz de comportamiento de la gestin. Por todo esto las reformas gerenciales cuando son profundas, o sea centrales, evidencia diferencias marcadas con respecto al modelo anterior. Lo central es comprender el alcance de estos tipos de reformas que podramos llamar de valorativas, haciendo alusin a cambio en la jerarqua de valores que preceden y determinan los actos del agente.

4. Modelos y corrientes de reforma. a. Modelos( ) a.1) Weberiano Tambin denominadas reformas del servicio civil, procuran reducir el clientelismo, la corrupcin y la politizacin, imponiendo normas generalizadas para regir el comportamiento burocrtico, aprobando procedimientos basados en el mrito para el reclutamiento, la promocin, la estabilidad del empleo, y por lo general aislando a la burocracia de la poltica.

a.2) Gerencial Procura terminar con las ineficiencias y las rigideces de la burocracia mediante la desestimacin de una cantidad de reglas, especialmente las concernientes al personal, y garantizando a los administradores o gerentes pblicos la discrecionalidad para gerenciar sus departamentos, con la obligacin de asumir la responsabilidad por su desempeo. a.3) Responsabilizacion Este tipo de modelo de reformas reintroducen el control poltico de la burocracia, pero a travs de canales institucionalizados del control legislativo sobre el comportamiento del ejecutivo, entendido no solo como poder del estado sino como rgano o ente reformador. Esto puede ser a travs de agencias de control horizontal: accountability. Reforma Reforma weberiana Reforma Responsabilizaci Gerencial n Abuso de poder, arbitrariedad, falta Personalismo, Diagnstic clientelismo, o patrimonialismo particularismo ausencia de respuesta papeleo, rigidez, responsabilidad, Ineficiencia, de

Control Eficiencia, democrtico Universalismo, Metas profesionalismo, meritocracia capacidad de (directamente por respuesta (ante los ciudadanos o los clientes), indirect. por las flexibilidad legislaturas) Politizacin, Rigidez, prdida de P.S.N.P.( responsabilizacin responsabilizaci procedimientos , ineficiencia n engorrosos. Fuente: BEN ROSS SCHNEIDER: "La poltica de la reforma administrativa: dilemas indisolubles y soluciones improbables" en Revista REFORMA Y DEMOCRACIA del CLAD. N20. Junio 2001 b. Corrientes( ) Clientelismo, tardanzas prdida de excesivas,

b.1) Garantista Esta corriente reformadora tiene origen en los ideales de libertad y justicia del Estado Liberal de derecho. Su objetivo es "la accin sujeta a la ley", o sea al acto administrativo segn un marco normativo, no-solo que lo regule sino tambin que lo dirija o sea como medio para la accin. O sea que es esta la visin subyacente de las reformas orientadas a luchar contra la corrupcin, mediante la "reduccin de la discrecionalidad de los

operadores pblicos" O sea, un mayor accountability o control endgeno, o sea del mismo sistema a travs de agencias de control en el desempeo de los funcionarios pblicos, de carcter horizontal. Esto quiere decir un control paralelo y agencias que tengan el suficiente poder para controlar de manera rigurosa a la funcin publica sin importar el rango al que se enfrenta. En resumen, esta corriente lleva la impronta de la legalidad y circunscribe a toda estructura o accionar dentro de la administracin bajo algn ordenamiento jurdico basada en agencias de control. Ej. : oficina anticorrupcin. b.2) Eficientista La corriente eficientista hace referencia a lo que Ariznabarreta llama "management cientfico", cuyo patrn de comportamiento viene a ser la conversin de recursos a resultados. Es la corriente que retoma concepciones clsicas de la administracin tales como las que menciona el autor: tcnicas de contabilidad y control de gestin, el presupuesto, al anlisis financiero, la gestin de las compras, de los inventarios, la clasificacin de puestos, la evaluacin de cargas de trabajo, etc. Pero esta corriente exige un alto grado de profesionalizacin de los agentes, y que deben tener una amplia autoridad para la utilizacin de los recursos. b.3) Contractualista Esta ultima corriente se caracteriza por propiciar pautas antiburocrticas de gestin, sin perder de vista, la racionalidad econmica de los recursos;

caracterstica fundamental de la anterior tendencia. Sus fundamentos ideolgicos son el pensamiento del public choice, teora de la eleccin publica, las teoras de organizacin empresarial y la moderna teora econmica de la organizacin. La consecuencia es una visin centrada en sustituir la coordinacin jerrquica, por una coordinacin contractual y ms flexible que permita la adaptacin de la gestin a circunstancias especificas DEFINICIN DEL SERVIDOR PBLICO Son funcionarios, quienes ejercen funciones de mando y coercin, as como de proteccin ciudadana y civil, previsin social o educacin. En contraste, las actividades equiparables a las que realiza el sector privado, especialmente las actividades econmicas, las ejercen servidores que se encargan de ellas con un estatuto propio de derecho privado. Sin embargo, no todos los agentes pblicos son funcionarios. El trmino funcionario es utilizado en el lenguaje comn para caracterizar a todos los empleados de la administracin pblica, pero jurdicamente tiene un alcance ms restringido y no se aplica sino a cierto tipo de servidores pblicos. Esto obedece a que una gran parte del personal administrativo se encuentra ocupado bajo un rgimen de derecho privado: se trata de los servidores de derecho privado, como desemejantes a los funcionarios pblicos. De igual modo, solamente algunos agentes estn sometidos a un rgimen de derecho pblico y tienen la calidad de funcionarios.

Son funcionarios, por lo tanto, los agentes pblicos que gozan del rgimen particular de la funcin publica. Los elementos que le caracterizan estn constituidos por la ocupacin de un cargo permanente en la administracin pblica y por la titularizacin, un acto que le confiere la calidad de funcionario y que lo integra a la jerarqua administrativa.

El servidor pblico: Es aqul que independientemente de su denominacin, ya sea funcionario o servidor civil, est normado por un rgimen de funcin pblica bajo una ley especfica de derecho pblico o mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. No se trata pues de todos los empleados o trabajadores del Estado, sino solamente aquellos que, como funcionarios, desempean las funciones esenciales que le ataen al Estado y que, en cada caso, cada Estado extiende o restringe a su arbitrio. Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que la labor del servidor pblico se realiza de manera permanente a travs de una carrera administrativa; que dicha carrera exige su profesionalizacin; y que tal profesionalizacin se base en la formacin y el perfeccionamiento continuo. Este concepto tradicionalmente ha excluido a legisladores, administradores de justicia y servidores polticos que laboran con el Ejecutivo. Aqu seguimos la tradicin hasta donde, hoy en da, ha sido permisible hacerlo, pues actualmente junto al funcionario, en el sentido restricto asumido, se hace necesario preparar al diplomtico, al administrador de justicia y al servidor pblico parlamentario, crendose al efecto nuevas secciones de estudios dentro de las escuelas profesionales de servicio pblico; as como

establecer programas y asignaturas comunes, con escuelas especiales del servicio exterior y la judicatura. Sin embargo, la mayora de los pases define como servidores pblicos a quienes se desempean en el Poder Judicial, junto con los integrantes de la administracin pblica y los empleados administrativos del Poder Legislativo. Comparten con ellos la misma normacin laboral, la misma proteccin social y los mismos derechos de sindicalizacin. En suma: quienes se desempean en la administracin de justicia, igual que los trabajadores de la administracin gubernamental y los diplomticos, son servidores pblicos y se desempeo profesional se denomina tambin carrera administrativa. Aqu debemos hacer una aclaracin: carrera administrativa, en sentido laxo, comprende a la carrera administrativa propiamente, la carrera diplomtica y la carrera judicial; en sentido estricto, entraa solamente a la carrera desempeada por funcionarios pblicos, no la de los diplomticos ni la de los agentes judiciales. ADMINISTRACIN PBLICA Y ADMINISTRACIN PRIVADA

Durante el siglo XX, principalmente a partir de los aos veinte, existi la pretensin dentro de algunos crculos acadmicos de la administracin privada, as como en algunos mbitos de la administracin pblica, por asimilar en una nica teora ambos campos del saber. En aos recientes, merced a la irrupcin del neoliberalismo, esa tendencia tendi a tomar nuevos bros. Empero, esa pretensin experimentada en los Estados Unidos, escasamente ha tenido xito en otros pases, principalmente debido a la persistencia dominante de la tradicin poltica y jurdica romnica en el estudio de los asuntos polticos y administrativos.

En buena medida, esa visualizacin ha obedecido al desconocimiento de la naturaleza de la administracin pblica y, en ocasiones, a la ignorancia de la ndole de la administracin privada. Igualmente, otra fuente de desconcierto ha sido la debilidad de las conceptuaciones de la segunda, a partir de problemas semnticos tan elementales como los referentes a la palabra "administracin".

Por principio, hay que recordar que la palabra Administracin se aplicaba exclusivamente a la administracin pblica, y que fue hasta la aparicin de la obra de Henri Fayol, en la segunda dcada del siglo XX, que tal vocablo se comenz a aplicar a la administracin de las empresas privadas. En los Estados Unidos, por su parte, se empleaba el trmino "direccin" (Management) para referirse a ella.

La palabra direccin es usada en espaol con un doble significado y, por lo tanto, en forma ambigua; por una parte, es empleada para hacer referencia al proceso de gobernar, significando de esta manera: mandar, regular, conducir; por otra parte, implica manejar o administrar. Una palabra emparentada con ella es el vocablo gestin, que significa "manejo" o "administracin", y su origen se remonta a la palabra latina gestio-onem; de este modo, el gestor es un manejador, manipulador o procesador. En espaol, gestin tambin equivale en ingls a Management (manejo, conservando su sentido desde el latn); el error proviene cuando del ingls u otra lengua, gestin se traduce al espaol por "direccin".

Existen, sin embargo, otras causas que son fuente de confusin; tal es el caso del idioma alemn, en el cual el mandar, regular o conducir, se denomina mando o comando (Kommand); y el manejar, gestionar y administrar se denomina (Direktion). Esta es la forma como utiliz Carlos Marx ambas palabras en El Capital. En realidad, direccin es equivalente de gerencia (de la voz latina gerre, dirigir), en tanto que administracin lo es de gestin; por consiguiente, cuando se emplean los vocablos direccin y gerencia, se hace referencia al mando, a la capacidad de ordenar, en tanto que cuando se emplean los de gestin y administracin se hace alusin, como su nombre lo indica, al manejo, a la accin de realizar algo.

Se debe ofrecer un reconocimiento a Ramn Alvarez Martnez, quien en 1928 tradujo la obra The Principles of Cientific Management de Frederick Taylor, a la que titul: Principios del Manejo Cientfico. En efecto, Management fue vertida al espaol como manejo, atendiendo la tradicin espaola que se refera al manejo de los negocios hacendarios y el manejo de los negocios privados, segn fueron empleados por Saavedra Fajardo y Jovellanos respectivamente.

Taylor Wislow [Frederick]. Principios del Manejo Cientfico. Monterrey, Ediciones de la Compaa Fundidora de Fierro y Acero de Monterrey. Editorial Cultura. 1928. Colofn de los editores.

Siendo palabras diversas, administracin y direccin -o manejo-, tal como son utilizadas por los profesantes de la administracin privada, tienden a identificarse en el mismo punto. Ambas se refieren al trabajo de direccin y vigilancia que se ejercita sobre los trabajadores de la empresa, se productiva o de servicios. Dicho trabajo explica ntidamente la esencia del concepto de "administracin" en la esfera privada.

El trabajo de direccin y vigilancia es una necesidad que brot del proceso de produccin combinada de obreros trabajando en cooperacin, porque la divisin tcnica del trabajo requiri de un esfuerzo de armona, coordinacin y unidad. La administracin de la empresa privada, a cuyo cargo est la direccin y vigilancia, encarna el trabajo intelectual que se ha separado del trabajo material para conducirlo y someterlo a control. Toca a dicha administracin dar armona, coordinacin y unidad al trabajo material socialmente combinado. Por consiguiente, el trabajo de direccin y vigilancia fue la respuesta a la necesidad de concierto exigido por el proceso directo de produccin que adopt la forma de un procedimiento socialmente combinado, y que haba abandonado la modalidad de un trabajo de productores independientes.

La Ciencia Administrativa privada, especialmente la cultivada por autores tales como Henri Fayol, Lyndall Urwick y sus muchos discpulos, ha estudiado el trabajo de direccin y vigilancia. Tal como lo propuso Fayol, las cinco operaciones de una empresa, a saber: tcnica, comercial, financiera, de seguridad y contable, son armonizadas por una sexta funcin: la "administracin". Esta administracin, que Fayol se cuida de no confundir con la gerencia, constituye empero la funcin

de la gerencia por antonomasia: "administrar, es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar (...) ejercer la gerencia es conducir la empresa hacia su objetivo tratar de sacar el mejor partido de todos los recursos de que dispone; es asegurar la marcha de las seis funciones esenciales (...) la administracin no es ms que una de las seis funciones cuya marcha debe asegurar la gerencia".

La gerencia se encarga, a travs de la administracin, de conducir y armonizar como un todo la operacin de la empresa privada. Administracin y direccin, que tambin Fayol se propuso no confundir, sino vincular, son finalmente lo mismo. Prever, organizar, mandar (commandement), coordinar y controlar, como administracin, vienen a ser finalmente la organizacin de la gerencia para cumplir el trabajo de direccin; estas actividades son la organizacin administrativa a travs de la cual la gerencia armoniza y da coherencia a la empresa como un cuerpo social.

"Administrar, es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar (...) Comprendida as la administracin no es ni un privilegio exclusivo, ni una misin especial del jefe o de los directivos de la empresa; es una funcin que se reparte, como las dems funciones, entre la cabeza y los miembros del cuerpo social" (...) Ninguna de las cinco funciones precedentes est encargada de articular el programa general de la empresa, de constituir el cuerpo social, de coordinar esfuerzos, de armonizar actos (...) constituyen otra funcin distinta que se designa habitualmente con el nombre de administracin".

Fayol, Henri. Administracin Industrial y General. Mxico, Edit. Herrero Hermanos. 1969. p. 138139.

Tal como es observable, el concepto de "administracin" en la administracin privada se refiere estrictamente a la direccin y constituye una funcin interior dentro de la empresa, no una actividad exteriorizante hacia la clientela o el mercado. Simplemente, "administracin" en administracin privada en igual a "direccin".

Esta apreciacin es fcilmente corroborable en las propuestas de Lyndall Urwick, quien plante una organizacin gerencial similar del trabajo de direccin, a saber: vaticinio, planeamiento, organizacin, mando y control. El pensador estadounidense Luther Gulick dise un acrstico conocido como el POSDCORB, a travs del cual propuso un esquema de organizacin gerencial similar: POSDCORB significa Planificar, Organizar, Staffing (personal), Dirigir, Coordinar, Reporting (informar) y Budgeting (presupuestar). Este clebre acrstico no tiene originalidad, tal como lo explic su autor, pues constituy sencillamente una adaptacin del concepto administrativo de Fayol. Su aporte estriba en que Gulick, de manera transparente, seal que "si se aceptan estos siete elementos como los principales deberes de un directivo, se deriva de ello que deben ser organizados de manera independiente como subdivisiones del ejecutivo". Desde entonces, la mayor parte de los pensadores administrativos privados han labrado sobre estas ideas el desarrollo de la disciplina que cultivan, pues como lo explay Alejandro de Tocqueville: "como se ve, la historia es una galera de cuadros donde hay pocos originales y muchas copias".

He aqu, brevemente hablando, la biblia de la administracin privada que se debe a la pluma de Fayol, Gulick y Urwick. En suma: la organizacin gerencial del trabajo de direccin, tal y como la estudia la Ciencia Administrativa privada, corresponde a la organizacin en la gerencia cuyo trabajo consiste en planificar, organizar, conducir y controlar, el trabajo realizado por los obreros y los empleados en general.

Este sinttico estudio de a administracin privada, tiene dos propsitos: en primer lugar, destaca las diferencias abismales que distinguen a la administracin pblica como institucin del Estado y la administracin privada como institucin de la sociedad civil. El anlisis testimonia la necesidad de deslindar las esferas de estudio correspondientes a la administracin pblica y la administracin privada, ya no buscando semejanzas, sino sus evidentes diferencias. Slo en la medida en que aprendamos a distinguirlas, podremos precisar y valorar un problema hasta ahora poco atendido: las relaciones entre la accin gubernamental y la produccin mercantil.

El estudio de la administracin pblica como la actividad del Estado, permite rebasar las visiones introspectivas y gerenciales del Poder Ejecutivo, frecuentemente inclinadas a equiparar el proceso administrativo interno del gobierno, con el proceso administrativo de la empresa privada. En vez de buscar la identidad de principios y prcticas en el gobierno y la empresa privada, la Ciencia de la Administracin Pblica observar la accin del Estado sobre la reproduccin de las condiciones y relaciones de produccin mercantil; es decir, las condiciones materiales y sociales en las cuales se desarrolla la empresa privada. El gobierno procura condiciones materiales adecuadas y estimulantes a la empresa privada, a la par de que contribuye a reproducir las relaciones entre el capital y el trabajo en el interior de la empresa.

En segundo lugar, la distincin de campos permite encontrar un fenmeno equivalente en la administracin pblica y la administracin privada: la unidad de la poltica y la administracin. Aunque la dicotoma poltica-administracin es un enfoque de la administracin pblica, en cierto grado se ha inspirado en el apoliticismo gerencial de la empresa privada. Los estudiosos de la administracin industrial no formularon una dicotoma poltica-administracin que separara la administracin privada, de la poltica; simplemente, por su naturaleza no estatal, la concibieron como apoltica.

Sin embargo, aunque la administracin privada no es una institucin estatal, esto no quiere decir que no se encuentre enfrascada en la poltica. Lo est en la medida en que en el seno de la empresa, la relacin propietario-productor es una relacin que est involucrada en la lucha de clases. La administracin privada es el producto no slo de la necesidad de direccin del trabajo asociado, sino de la necesidad del dominio de ese mismo trabajo. Por lo tanto, en la misma forma como en la accin gubernamental se plasman en unidad la poltica y la administracin, en la administracin privada se concretan en unidad la direccin y el dominio.

La necesidad de diferenciar ambas administraciones no es muy antigua, surge con la emergencia de la gran industria privada en el ltimo cuarto del siglo XIX. Hasta donde sabemos, toc en mrito a Gaspar Bluntschli de ser el primer cientfico de la administracin pblica que plante el estudio

diferenciado de la administracin del Estado, por un lado, y la administracin privada, por el otro, con base en sus diferencias. Debido al crecimiento de las empresas industriales y la unidad econmica de la rbita del capitalismo, estas empresas haban crecido y reclamaban para s una vasta y compleja organizacin administrativa.

El concepto de administracin en su sentido ms amplio, tiene un significado ms general que lo relativo a la vida pblica, es decir, la administracin del Estado. Existe tambin una administracin de la iglesia, otra del culto y una ms de la corporacin. Hay varias administraciones, no una sola. Dentro de este abanico de administraciones, la administracin privada es considerada como un deber de la familia, de la asociacin o de una religin, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administracin pblica se encargan funcionarios, de la privada los gerentes.

Por consiguiente, debe "oponerse la administracin privada a la pblica (...) "la administracin pblica se basa en el derecho y el deber pblicos; la administracin privada tiene su base en el derecho privado y se deja al arbitrio de los particulares".

Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin ao (1876). Dos tomos. Tomo I, pp. 149.

La administracin privada es aquella que es desempea por quienes se ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. La administracin pblica ejerce la autoridad del Estado, acta y restringe en cualquier lugar donde la necesidad y la seguridad lo reclaman. "Es su verdadera esfera la del Imperium, de la Jurisdictio, que no puede abandonar a la administracin privada". La administracin pblica aplica la coercin y se apoya en el uso de la fuerza fsica. Esta condicin es histrica, se desconoca en la Edad Media donde el Estado an estaba proceso de formacin y permita que los particulares incautaran los bienes, y que se produjeran las venganzas familiares y las guerras entre los seores feudales.

En los tiempos modernos, la fuerza fsica ha sido concentrada y monopolizada por el Estado, pues la coaccin no debe dejarse a merced de las pasiones de los particulares. Son ellas los elementos definitorios de la administracin pblica, como aplicacin y ejercicio de la autoridad del Estado. En contraste, "la libre administracin privada recobra su imperio donde slo se hallan sus intereses", ajenos a la intervencin del Estado. La iniciativa individual oscil en dos extremos histricos: el feudalismo y el absolutismo, porque en el primero logr una ilimitada libertad y en el segundo casi ocurre su completa extincin.

La clave de la distincin de esfera de naturaleza entre la administracin pblica y la administracin privada, se encuentra en la relacin entre los intereses generales y los intereses particulares. En un punto medio situado entre ambos, fluyen diversas e importantes cuestiones. Si consideramos que la nacin es un organismo poltico, y la sociedad el conjunto de las clases y los individuos, entonces la diferencia de los intereses de ambos es muy importante porque la nacin y la sociedad tienen relaciones estrechas: "el Estado goza del bienestar de la sociedad y padece sus males, y la sociedad necesita con frecuencia del auxilio del Estado". Pero la oposicin no es radical, por lo que el estadista debe poner sus ojos igualmente en los intereses generales y los intereses individuales, atendiendo a esas importantes y diversas cuestiones que mencionamos, y que se encuentran en ambos.

Este campo intermedio reclama a la administracin privada si predomina el inters privado, y las fuerzas que suministra la sociedad son suficientes. Pero cuando los intereses pblicos estn comprometidos, o los intereses sociales -que se suman a los privados- reclaman su intervencin, entonces la administracin pblica ocupa aquel espacio. Hay un campo intermedio incompartible por la administracin pblica y la privada, una tierra de nadie que slo puede invadir una de tales administraciones, segn el predominio del inters pblico o del inters privado. El peso de una u otra administracin para ocupar este espacio intermedio es diferente. Los ingleses y los norteamericanos lo han entregado a la administracin privada, en tanto que los franceses lo han confiado a la administracin pblica. Inclusive, Blunstchli cree que en Francia el Estado y la sociedad se han confundido, lo que tambin ha ocurrido con los intereses pblico y privados. En

Alemania imper una situacin intermedia, en la cual se acept la separacin entre la sociedad y el Estado, en la que se confa en la iniciativa de los particulares y se acepta la intervencin del Estado cuando las fuerzas de la sociedad sean insuficientes.

"La administracin pblica y la administracin privada no producen los mismos efectos ni tienen las mismas cualidades. La una es esencialmente general, extendindose uniformemente sobre todas las clases de la sociedad y el territorio, o al menos sobre sus divisiones orgnicas: provincias, distritos, municipios, que tienen su normas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra, por el contrario, es ordinariamente local, ligada al domicilio de las personas que de ellas se ocupan, y slo excepcionalmente extiende sus ramificaciones por la asociacin por la cual es muy variada. Cada cual puede elegir el mtodo que mejor le cuadre, sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la sujeten, dejndose todo a la previsin y a la voluntad del interesado".

Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin ao (1876). Dos tomos. Tomo I, pp. 150.

Bluntschli abund sobre las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada: la primera exige capacidad, y educacin tcnica y prctica de los funcionarios, a los que vigila y controla. Pero esto no debe ocurrir en la administracin privada, porque su principio es la libertad, aunque por imitacin de la administracin pblica se han implantado en ella los principios propios de la administracin estatal. Sin embargo, "la copia es menos perfecta y menos segura en sus resultados, que el modelo". Una vez que la administracin privada se ha establecido y consolidado, nace en ella la negligencia que es el "vicio ordinario de la burocracia". Incluso llega a ser arbitraria, parcial e ineficaz para percatarse de la existencia de intereses privados. A favor de la administracin privada se puede decir, sin embargo, que estando basada en la libertad individual, potencia el talento de los hombres, exige la responsabilidad de la autogestin, y acta por su cuenta y riesgo.

Se opone Bluntschli a una exagerada supervisin del Estado sobre la administracin privada, porque asfixiara la libertad. En su apoyo cuenta con el profesor francs A. Vivien, quien sostiene que aquella exageracin abre el paso al socialismo y al comunismo, en tanto que la autogestin lo cierra. Pero tambin se opone a la superposicin de los intereses privados a los intereses sociales, que son los que estn prximos a los pblicos: slo se debe dejar en manos de los particulares lo que la sociedad puede hacer por s misma.

Con respecto a la diferencia entre la administracin pblica y la administracin privada, lo deseable es su coexistencia y la accin en lo comn del estadista y el particular para fomentar con ello el espritu de ciudadana.

Otro autor igualmente lcido realiz una interpretacin de las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada, precisamente en Gran Bretaa, cuando corra el ao de 1921. Se trata de W. H. Moreland, un distinguido hombre de ciencias antropolgicas que incursion brillantemente en la Ciencia de la Administracin Pblica.

Uno de los pasajes mejor tratados por Moreland, consisto pues en su estudio sobre la distincin entre administracin pblica y administracin privada, con base en "la precisin cientfica". Su idea es la siguiente:

El campo de accin de la administracin pblica depende de la poltica, pero como ciertos estados emprenden algunas actividades por medio de empresas pblicas y otros las dejan a la iniciativa de los particulares, este campo no puede definirse bajo una regla comn para todos los estados. Sin embargo, una distincin puede ser establecida y es aquella que seala la lnea divisoria entre administraciones concentradas y administraciones difusas, sobre lo cual ya haba adelantado Blunstchli. La administracin pblica se caracteriza esencialmente por ser difusa, en tanto que la administracin privada por ser concentrada. Un Ministerio opera en un amplio territorio, sobre diversas ciudades y simultneamente, en tanto que una empresa particular radica en un lugar y en ella ejerce su actividad. Por consiguiente, "el examen de estos y otros tipos de actividades lleva a la conclusin de que la administracin difusa requiere de mtodos diferentes a los empleados en la

administracin concentrada y, dado que la mayor parte de la administracin pblica es difusa, el estudioso de estas cuestiones puede por lo pronto dedicar su atencin a sta, dejando los casos excepcionales de administracin pblica concentrada para considerarlos vinculados al estudio de la empresa privada".

Hoy en da es insuficiente la identificacin de cada administracin con lo difuso o lo concentrado, pues la globalizacin econmica traspasa las fronteras e influye todo el orbe. Sin embargo, el resto de los ingredientes distintivos siguen de pie y es inconveniente desconocerlos si se desea entender ntidamente en que consisten la administracin pblica y la administracin privada.