I.

- PLANIFICACIN, DIRECCIN Y GERENCIA

A. EL MOMENTO TCTICO OPERACIONAL

Las tendencias modernas proponen un concepto de planeacin como mediacin entre el conocimiento y la accin. En esta nocin de la planeacin, a diferencia del concepto clsico, la accin cobra una especial relevancia como parte inseparable del proceso de planificacin, por lo que debe ser tratada con el mismo rigor metodolgico que se aplica a la fase de conocimiento. Este actuar no debe entenderse slo como la ejecucin de lo planeado, sino como un proceso continuo e incesante de CLCULO ACCIN EVALUACIN CORRECCIN ACCIN, en el cual se debe dar cabida a la improvisacin tctica y donde es necesario recurrir a la capacidad de reaccionar rpidamente frente a cambios en la situacin. El plan mejor calculado no resiste el contacto con la realidad y siempre necesita enriquecerse con los componentes que slo la prctica puede aportar. La clave est en abrir espacios a la improvisacin necesaria sin que ella desborde el clculo planificador. En la propuesta metodolgica de la Planeacin Estratgica Situacional, fundamentada en el concepto citado anteriormente, la fase de conocimiento queda satisfecha en los momentos explicativo, normativo y estratgico, mientras que el momento tctico-operacional propone instrumentos que permiten formar decisiones en la coyuntura, conjugando las restricciones dominantes en el momento de la accin, la obligacin de avanzar en el cumplimiento de los compromisos plasmados en el plan de mediano plazo, la previsin de consecuencias prcticas de las decisiones presentes y la precisin de situaciones de partida para acciones posteriores. En el momento tctico operacional se cumplen principalmente dos tares: La apreciacin situacional en la coyuntura y la resolucin sobre problemas y operaciones, ambas soportadas en los clculos producidos en los momentos de la fase de conocimiento. La apreciacin situacional en la coyuntura es un juicio que permite captar y evaluar la realidad en el momento de la accin, apreciar el desarrollo inicial de nuevos problemas y evaluar la direccionalidad del proceso. Es un momento de postevaluacin, pues en el se verifican los efectos de nuestras propias acciones, de las acciones de otros y del azar y estos resultados se comparan con los resultados anunciados en el plan. La resolucin sobre problemas y operaciones es un momento de preevaluacin de los impactos que puede causar la accin planificada en determinada coyuntura. Tambin es el momento 1

de corregir planes, bien sea en su direccionalidad o en aspectos coyunturales, pero siempre mediante decisiones o acciones concretas. El momento tctico operacional constituye un compendio de los otros tres momentos. De hecho, en el momento de la accin, explicamos una coyuntura (momento explicativo) y diseamos o corregimos el diseo previo de acciones y tcticas para alcanzar determinados objetivos (momentos normativo y estratgico). Existen algunos principios bsicos, aparentemente contradictorios pero realmente complementarios, que deben orientar las evaluaciones coyunturales y la conformacin de las decisiones concretas. Estos principios son: Concentracin estratgica, que significa mantener siempre presente la visin de los objetivos previstos en los planes de accin Flexibilidad tctica, improvisacin de acciones para sortear restricciones u obstculos emergentes en la coyuntura.

La aplicacin combinada y dosificada de estos principios, asegura la subordinacin y articulacin de la improvisacin respecto al plan y evita que sta se independice completamente de la planeacin hasta el punto que pase a dominar la toma de decisiones. All est la clave de la unidad indisoluble entre planeacin, direccin y gerencia. El dirigente o gerente se apoya en el clculo que produce la planificacin para definir opciones estratgicas, pero necesita tomar decisiones concretas y cotidianas para poner en movimiento el proceso de produccin institucional a favor de dichas opciones. El tro direccin-planificacin-gerencia, debe conformar un sistema articulado para evitar que las decisiones de coyuntura, dominadas por las restricciones del presente, construyan un camino no deseado y desviado de los propsitos y compromisos anunciados en los planes. El clculo del plan y la prctica en la accin deben estar asociadas para que aquella no se agote en elucubraciones sin contacto con la realidad y la accin no se produzca sin un clculo que supere el inmediatismo propio de la improvisacin pura. Bajo las consideraciones precedentes, la exploracin del momento tctico operacional requiere el estudio del comportamiento de las fuerzas que decretan el dominio de la improvisacin o del plan en la toma de decisiones y de la organizacin que surge cuando la eficacia, continuidad y estabilidad de las acciones necesarias para alcanzar determinados objetivos sobrepasa las capacidades de un individuo.

B.

LA ORGANIZACIN Y LA DIRECCIN ESTRATGICA

Podemos decir que el xito o fracaso de una organizacin en la afectacin de los problemas que est llamada a atender o la prestacin de los servicios que constituyen su razn de ser, depende de las decisiones y acciones que produzca cotidianamente. La calidad de las 2

decisiones y de las acciones est condicionada por el acervo de recursos (acumulaciones) de toda ndole con que cuenta la organizacin. Las reglas dominantes, casi siempre consuetudinarias y en ocasiones contradictorias con las reglas escritas, determinan las acumulaciones y acciones posibles dentro de la organizacin. A su vez, tanto las reglas como las capacidades de produccin son producto de las acciones que realiza la organizacin, bien sea en un proceso deliberado de ampliacin de capacidades y cambio en las reglas institucionales, o como producto de una acumulacin de resultados no planificados. El siguiente grfico ilustra el proceso de produccin institucional:

REGLAS

CAPACIDADES

ACCIONES

RESULTADOS

Toda organizacin constituye, en s misma, una acumulacin creada deliberadamente para desarrollar determinadas acciones destinadas a realizar su misin y generar impactos en el sistema social. Por ejemplo, la administracin pblica constituye la organizacin de la cual se vale el Estado para conseguir sus fines. A su vez, las organizaciones poseen un acervo de recursos tangibles e intangibles cuya magnitud y grado de desarrollo determinan el alcance y calidad de la produccin institucional. Con diferente contenido, en todas las organizaciones existen las tres siguientes reglas bsicas: La regla de direccionalidad, que define la razn de ser o fin ltimo de cada organizacin, mejor conocida como misin. La regla de competencia, que define el grado de control que tiene la organizacin sobre las variables relevantes para el cumplimiento de su misin. La regla de responsabilidad, que define los compromisos que asume cada parte de la organizacin en la realizacin de sus objetivos. Las estructuras, modos de funcionamiento y calidad de la produccin institucional dependen del contenido y caractersticas particulares que adopten estas reglas bsicas.

Las reglas bsicas que enunciamos anteriormente dan origen a siete principios que rigen lo que Matus (1992) denomina MACROORGANIZACIN. Estos principios son: a.- Principio de la responsabilidad En una organizacin, la obligacin de prestar y rendir cuentas por resultados debe ser cumplida en todos y cada uno de sus niveles. Esta obligatoriedad se desprende de la regla bsica de responsabilidad tal como la enunciamos anteriormente y es ella la que genera la demanda efectiva por planificacin. En un sistema dominado por reglas de baja responsabilidad, donde no se evala la gestin por resultados, la planeacin est relegada a un papel ritual, por el contrario, la presin que ejerce la obligacin de rendir cuentas exige la planeacin rigurosa de la accin y la previsin de resultados propia de la planificacin. b.- Principio de descentralizacin y creatividad. Cada problema cuasiestructurado debe ser enfrentado en un nivel donde se le garantice un tratamiento no rutinario. Si un problema es tratado de manera poco creativa y resulta una carga injustificada en determinado nivel decisor, es necesario descender en la estructura macroorganizativa hasta ubicarlo en el nivel en que el problema tenga el valor suficiente para ser abordado de manera creativa. c.- Principio de centralizacin Los problemas cuasiestructurados que pueden disolverse en espacios o mbitos de accin ms amplios, deben ser tratados en aquel nivel donde exista mayor visin de conjunto, responsabilidad y control de las variables envueltas en su enfrentamiento. La conjuncin de los principios de centralizacin y descentralizacin se resume en la siguiente expresin: Todos los asuntos que estn bajo la responsabilidad de un determinado nivel decisor deben ser lo suficientemente valiosos para ser tratados creativamente en dicho nivel y cada instancia debe poseer visin de conjunto, competencias y responsabilidad adecuadas al tipo de asuntos que se le asignan. d.- Principio de normatizacin Todo problema que puede ser enfrentado en serie, es decir, mediante un algoritmo, protocolo, manual o modelo matemtico, debe ser objeto de normatizacin y esa norma debe ser conocida en cada nivel para ser aplicada descentralizadamente. La inversin en normatizacin libera tiempo para dedicarlo a tratar los problemas que exigen juicio estratgico. e.- Principio de modulizacin

La organizacin puede enfrentar problemas estructurados o cuasiestructurados nuevos o repetitivos. En cada caso, las acciones que debe desarrollar son distintas, de acuerdo como se expresa en el cuadro siguiente: REPETITIVOS PROBLEMAS BIEN ESTRUCTURADOS PROBLEMAS CUASIESTRUCTURADOS Se aplican normas previamente establecidas Adaptacin de mdulos semiprocesados NUEVOS Se califican como tales y se invierte en normatizacin. Inversin de tiempo en nuevos procesamientos.

El principio de modulizacin consiste entonces, en que las respuestas de la organizacin a los problemas cuasiestructurados repetitivos que enfrenta, deben ser producto de una inversin previa en mdulos de planificacin semiprocesados y de una adaptacin de dichos mdulos a las circunstancias y visin del dirigente de turno. Este principio es la clave de la continuidad en el enfrentamiento de problemas reiterativos y su correcta aplicacin permite reservar el uso del juicio estratgico y tiempo para los problemas cuasiestructurados nuevos. f.- Principio de la planificacin La planeacin se refiere al clculo que precede y preside la accin frente a problemas cuasiestructurados nuevos, seleccionados a partir de una referencia direccional denominada gran estrategia, en tanto que la programacin corresponde a problemas normatizados. La planeacin es, entonces, selectiva mientras que la programacin es extensiva o totalizante. Ambas actividades son indispensables para la conduccin acertada de una organizacin. g.- Principio de subordinacin de la organizacin a las prcticas de trabajo. La organizacin real se impone sobre la formal porque aquella se sustenta en prcticas de trabajo arraigadas. Son los modos como se hacen las cosas en una organizacin las que en definitiva condicionan su estructura real y no las formalidades normativas. En este principio est la clave de la explicacin de las discrepancias entre la estructura organizativa y funcional formal, expresada en manuales y organigramas, y la estructura real, muy comunes en nuestras instituciones.

II.- EL SISTEMA DE DIRECCIN SUPERIOR

El sistema de direccin estratgica es un conjunto de dispositivos y tecnologas de produccin institucional, cuya existencia y calidad est determinada por las tres reglas bsicas y los siete principios que sealamos anteriormente. Por esta razn, la modificacin del sistema de direccin superior casi siempre lleva aparejada la tarea de alterar las reglas de funcionamiento de la organizacin. La direccin superior constituye un elemento muy importante de la capacidad de gobierno, la cual, junto con el proyecto de accin y la gobernabilidad, conforma el denominado Tringulo de Gobierno (Matus, 1994).

EL TRINGULO DE GOBIERNO
PROYECTO DE GOBIERNO Objetivos y medios necesarios para alcanzarlos.

GOBERNABILIDAD Grado de control que tiene la organizacin sobre las variables de las cuales depende la realizacin del proyecto de accin

CAPACIDAD DE GOBIERNO Acervo de recursos con los que cuenta la organizacin para la realizacin de su proyecto

Si establecemos un smil entre la organizacin y el cuerpo humano, podemos decir que el sistema de direccin superior o de direccin estratgica constituye el cerebro y el sistema nervioso central de la institucin. Es all donde se producen las decisiones ms importantes para la vida y ejecutorias de la organizacin, donde se gestan y administran las relaciones estratgicas de la organizacin con su entorno y donde se produce el encuentro cotidiano entre los principios de concentracin estratgica y flexibilidad tctica. Los atributos que posea y el modo de funcionamiento de este sistema imponen el techo de calidad de toda la gestin de la organizacin (Matus, 1997), pues de l dependen la posibilidad de imaginar y calcular proyectos de gobierno ambiciosos, creativos y viables, mas all de la simple administracin de situaciones, y la capacidad de construir espacios de gobernabilidad coherentes con los proyectos diseados.

Por estas razones, la estructura y funcionamiento de un sistema tan vital para la vida de la organizacin deben ser pensados cuidadosamente, de tal modo que llene los requisitos indispensables para que pueda cumplir cabalmente su propsito. En su obra El Lder Sin Estado Mayor (1997), Matus propone un diseo para un sistema de direccin superior, funcional al enfoque metodolgico de la Planeacin Estratgica Situacional, conformado por diez dispositivos bsicos, tres de los cuales constituyen lo que el Tringulo de hierro. Entre los diez dispositivos existen relaciones de oferta y demanda, se necesitan mutuamente y entre todos generan una sinerga tal que la ausencia de alguno de ellos condena a los otros a un papel meramente formal o ritual.

A.

EL TRINGULO DE HIERRO.

El reflejo principal del dominio de reglas de responsabilidad en una organizacin es la presencia, de tres dispositivos bsicos en el sistema de direccin: 1. El sistema de conformacin de la agenda 2. El sistema de cobranza de cuentas por resultados 3. El sistema de Gerencia por operaciones. AGENDA

PROCESAMIENTO TECNOPOLTICO

PETICIN Y RENDICION DE CUENTAS PLANIFICACIN ESTRATEGICA MONITOREO

GERENCIA POR OPERACIONES

PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

GRAN ESTRATEGIA

MANEJO DE CRISIS

ENTRENAMIENTO CONTINUO EN CIENCIAS Y TECNICAS DE GOBIERNO

Entre estos dispositivos, el de peticin y rendicin de cuentas por resultados constituye la mdula espinal del sistema de direccin estratgica, pues es el principal generador de demanda y receptor de la oferta del resto de los dispositivos. 1. SISTEMA DE CONFORMACIN DE LA AGENDA DEL DIRIGENTE.

AGENDA
PROCESAMIENTO TECNOPOLTICO

PETICIN Y RENDICION DE CUENTAS PLANIFICACIN ESTRATEGICA

GERENCIA POR OPERACIONES

MONITOREO

PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

GRAN ESTRATEGIA

MANEJO DE CRISIS

ENTRENAMIENTO CONTINUO

a)

La Agenda del dirigente: Concepto y precisiones.

La Agenda es el dispositivo del sistema de direccin estratgica que administra el recurso tiempo y el foco de atencin del dirigente. La variable tiempo en un perodo de gobierno puede ser analizada en dos planos: El lapso que otorga la Ley para el cumplimiento del perodo de gobierno. El recurso mas preciado y escaso de un lder

El siguiente prrafo pertenece a Charles Paul Light 1, quien se refiere al perodo del presidente de los Estados Unidos de una manera que revela claramente el drama del dirigente frente a la escasez de tiempo: Se debe descontar un ao para la campaa electoral, otros seis meses para los perodos intermedios, seis meses para el despegue inicial y uno o dos meses para las vacaciones ocasionales. Esto deja solo dos aos de gobierno El asunto es mas grave aun si a la escasez de tiempo le sumamos las dificultades que tiene el dirigente para centrar su foco de atencin en las importancias. El siguiente fragmento retrata fielmente esas dificultades 2: El horario y el calendario de nuestros gobernantes son indicio, si no prueba, por s mismo, del desgobierno de Espaa. No obstante, y a mayor abundamiento, conviene insistir en que este sistema de vida conduce necesariamente y por encima de las condiciones individualesquiza extraordinarias- de los directores, a secar las dos fuentes esenciales del gobierno: la reflexin y las ideas como presupuesto de la accin. En las reas de poder no se piensa: se improvisa. El gobernante se entera de los asuntos en el momento de sentarse a la mesa de trabajo. Recibe informaciones rpidas y sesgadas y ha de resolver sin ms. Si el tema exige reflexin y queda pendiente, la espera es intil, puesto que en la agenda no queda un hueco libre para pensar... Esto justifica plenamente la necesidad de desarrollar ciertas capacidades para utilizar el recurso tiempo a favor del desarrollo del proyecto de accin, del cumplimiento de las promesas de gobierno y alcance de los objetivos que se propone el dirigente y la institucin. El sistema de conformacin de la agenda hace parte de esas capacidades institucionales de gobierno, pues su presencia intenta responder a la necesidad de administrar el recurso tiempo de una manera eficiente y eficaz, esto es, de asegurarle a las importancias, o asuntos que marcan la direccionalidad del gobierno, espacio suficiente en el tiempo y de atencin del dirigente. b) Los problemas ms comunes de la Agenda.

a.- Sobrecarga cualitativa y cuantitativa de trabajo. El dirigente se siente abrumado por mltiples compromisos, tareas, urgencias y presiones que exigen utilizacin del recurso tiempo. Trabaja muchas horas al da y cada da debe enfrentar situaciones y tomar decisiones que exigen juicio estratgico. Estos son los

1 2

Citado por Matus, Carlos: El Lder Sin Estado Mayor, pag. 123 Nieto, Alejandro: La Nueva Organizacin del Desgobierno, pgs. 48-49

principales sntomas de la sobrecarga cualitativa y cuantitativa de trabajo originada en factores tales como: Centralizacin de decisiones en la cabeza del sistema, muchas de ellas de escaso valor y altamente consumidoras de tiempo til. Proliferacin de reuniones para tratar asuntos no bien procesados o no procesados en absoluto. Excesiva duracin de las reuniones de trabajo en relacin con los productos que se generan en ellas. Sobrecarga de informacin. Dbil soporte en la toma de decisiones en el da a da. b.- Dispersin del foco de atencin. Las urgencias y rituales no piden permiso para entrar en agenda, mientras que las importancias quedan relegadas si no cuentan con buenos defensores. A medida que transcurre el perodo de gobierno, muchos dirigentes sienten que se le escapan oportunidades y que pierden la perspectiva principal de su proyecto de accin. Esto se debe en parte, a que los asuntos que realmente marcan la direccionalidad del gobierno no tienen asegurada su entrada en la agenda de dirigente, pues: Son muy consumidoras de tiempo. Tienen plazos no urgentes o postergables Producen seales de atencin silenciosa. Producen incomodidad o desagrado. Exigen creatividad para su enfrentamiento. Son desplazadas por asuntos rutinarios, de poco valor o urgencias que deben enfrentarse muchas veces sin los dispositivos adecuados a las tensiones situacionales que representan.

Una agenda tpica tiene casi siempre, la distribucin del tiempo y foco de atencin que se presenta en el cuadro siguiente: Rituales y rutinas perentorias 30% Atencin de urgencias 30% Pausas (dormir, comer, descansar, etc.) 30% Atencin de importancias 10%

Tanto como la cantidad de tiempo que se reserva para las importancias, importa la manera como se abordan. En realidad, aun en los sistemas de direccin mejor organizados, el porcentaje no llega mas all de un veinte por ciento, pero ese tiempo se aprovecha a mximo si la toma de decisiones se apoya en procesamientos tecnopolticos adecuados.

10

c)

Modos de intervencin sobre la Agenda.

No existe un procedimiento o manual que regule el funcionamiento del sistema de conformacin de la agenda. Mas an, sera contraproducente intentar un diseo de tal naturaleza, pues cada caso es distinto y cada dirigente tiene rasgos de personalidad que es necesario respetar en el momento de crear un dispositivo que atae a un aspecto tan personal como la distribucin de su tiempo y foco de atencin. Sin embargo, existen algunos principios cuya observancia permiten conformar un sistema que garantice el cumplimiento del rol de la agenda en un sistema de direccin superior; la apertura de espacios para las importancias y para la toma de decisiones que exigen juicio estratgico. Esos principios se constituyen tambin modos de intervencin para mejorar el funcionamiento de la conformacin de la agenda, los cuales pueden clasificarse en medios directos y medios indirectos: (1) Medios Directos de intervencin sobre la Agenda.

a.- Profesionalizacin de responsabilidades sobre la conformacin de la Agenda. As como no se deja en manos de novatos la administracin de los recursos financieros de una institucin, mucho menos se puede encomendar a manos inexpertas la administracin de un recurso cuya importancia qued demostrada en los puntos anteriores. Mas an, los errores de administracin de recursos financieros admiten correccin, mientras que el despilfarro del recurso tiempo es totalmente irreparable. Por esta razn, el sistema de conformacin de la agenda debe ser regentado por un personal calificado como profesional tecnopoltico, cuyas caractersticas sern descritas mas adelante. En algunos casos, se requiere la figura del denominado Jefe de Gabinete, una de cuyas funciones es la de conformar la agenda de trabajo del dirigente. Pero la presencia de un funcionario de esta naturaleza puede resultar contraproducente si funciona aislado del resto de los dispositivos de direccin estratgica, muy especialmente de los que realizan la funcin de soporte tecnopoltico. b.- Regulacin de las audiencias Una de las actividades que ms tiempo consume al dirigente es la concesin de audiencias y es precisamente uno de los aspectos que se trata con mayor descuido en las oficinas de direccin superior. Regular las audiencias no es slo establecer el orden en que el dirigente recibe, ni llegar al extremo de establecer barreras infranqueables que refuercen el aislamiento propio de las posiciones de liderazgo, sino de establecer reguladores de valor y sobre todo de calidad de procesamiento, para que el tiempo utilizado en audiencias no sea un gasto ineficiente, sino una inversin productiva en trminos de gobierno.

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 Aplicar filtros de valor implica hacer juicios sobre los asuntos en los cuales vale la pena la intervencin directa de dirigente y la utilizacin de su tiempo. No hay reglas ni recetas para guiar estos juicios y las que puedan establecerse mucho dependen de la personalidad e intereses del dirigente, del proyecto de gobierno, de aspectos coyunturales y del grado de centralizacin o descentralizacin dominante en el sistema. El filtro de procesamiento es mucho ms sencillo en su definicin y aplicacin, pues significa la observancia del principio segn el cual nada debe llegar a manos del dirigente sin un cierto grado de procesamiento previo que lo apoye en la formacin de sus propios juicios y la toma de decisiones sobre los asuntos que llegan a su consideracin. Si pretendemos que buena parte del tiempo dedicado a las audiencias pueda ser capitalizado a favor de las importancias, es indispensable que quienes asumen la funcin de administrarlas estn provistos de formacin, criterios, habilidades, experiencia y conocimiento profundo de la situacin para desempearla con la debida eficacia. Tambin debe mantener estrecha conexin con el resto de los dispositivos de alta direccin. c.- Mejorar la conduccin de reuniones de trabajo. Una de las quejas mas comunes de los dirigentes es la proliferacin de reuniones ineficientes, por que el tiempo que se invierte en ellas no se corresponde con los productos que finalmente generan. Incluso en sistemas de direccin de madurez ejemplar, como es el caso de la presidencia norteamericana, se da este fenmeno. El Presidente Carter, por ejemplo, prcticamente suprimi las reuniones con su equipo de colaboradores en pleno para sustituirlas por contactos individuales. Se percibe, adems, una discontinuidad entre lo acordado en reuniones de trabajo y lo que ocurre despus de ellas. Esa percepcin de discrepancia entre lo hablado y las acciones posteriores, acenta la sensacin de despilfarro de tiempo en reuniones que no producen ningn resultado en trminos de acciones concretas. Existen ciertos desarrollos tecnolgicos que permiten establecer contactos y discusiones entre personas fsicamente distantes, incluso algunos llegan hasta el monitoreo de los compromisos asumidos en conversaciones. Pero esta tecnologas son verdaderamente tiles si estn soportadas en practicas de trabajo que las demanden. Sin estas ltimas son solo juguetes que rpidamente se dejan de lado o simplemente contribuyen a que se realice con mayor velocidad una accin que realmente no es necesaria. Por otra parte, en muchos casos es indispensable la presencia fsica para que los contactos sean provechosos. As, pues, La solucin de fondo no est en evitar reuniones para aprovechar mejor el tiempo en acciones, sino en actuar sobre las causas que las hacen improductivas e injustificadamente prolongadas. La principal de esas causas es la inadecuada preparacin, la deficiente conduccin y la casi ausencia de seguimiento de los resultados de las reuniones.

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De nuevo aparece la necesidad de la aplicacin de filtros de valor y procesamiento y la vinculacin con el resto de los dispositivos de direccin estratgica para quienes tienen encomendada la funcin de apoyo tcnico en las reuniones de trabajo del dirigente. d.- Monitoreo peridico de la agenda. As como es necesario un seguimiento continuo de la accin para detectar y corregir oportunamente las desviaciones insatisfactorias, tambin la agenda debe ser objeto de monitoreo y evaluacin constante para verificar si se ha dejado espacio suficiente para la entrada de las importancias, detectar cuales son las prioridades reales en un momento determinado y establecer comparaciones entre estas y las prioridades declaradas. La configuracin de la agenda tambin puede contribuir a explicar ciertos resultados no deseados que se observen en la marcha general del gobierno. (2) Medios Indirectos de intervencin sobre la Agenda

Los llamamos medios indirectos de intervencin sobre la agenda por que son acciones dirigidas a resolver problemas o mejorar el funcionamiento de las estructuras organizativas y funcionales de la institucin o del resto de los dispositivos de direccin estratgica. La repercusin del resto de los dispositivos del sistema de direccin superior sobre la agenda quedar demostrada en la exposicin particular que hagamos de cada uno de ellos, por este motivo no nos detenemos en mayores detalles al respecto en este punto. Sin embargo, podemos adelantar que la intervencin indirecta sobre la conformacin de la agenda requiere: a.- Reestructuracin organizativa y funcional del despacho del dirigente. En muchos casos las oficinas o despachos del dirigente estn organizadas de un modo poco funcional a las verdadera necesidades de soporte tcnico que requiere, no cuentan con el personal con los perfiles idneos o tienen asignadas funciones impropias de sus responsabilidades principales. Esto repercute en forma muy notable sobre la conformacin de la agenda de trabajo, pues las disfuncionalidades de los despachos contribuyen a reforzar el cerco de aislamiento que se instala alrededor de las posiciones de liderazgo y se erigen en barreras adicionales para cerrarle el paso a las importancias. El origen del caos organizativo de las oficinas de direccin superior puede encontrarse en el proceso aluvial que sufren las unidades organizativas de apoyo al dirigente, sobre todo en instituciones cuya mxima autoridad es producto de una eleccin popular; Cada dirigente concentra en su oficina o distribuye ciertas funciones de acuerdo con criterios personales o de inters coyuntural, y muchas veces se aprovechan los consuetudinarios procesos de reforma para colocar a ciertas personas lo mas cerca posible del lder en la estructura organizativa y funcional. As, cada administracin va dejando sedimentos cuya acumulacin construye despachos hipertrofiados, con unidades o funcionarios cuya misin no est clara ni se relaciona con la misin de la oficina del dirigente, que duplican o multiplican funciones que cumplen otros centros de responsabilidad y que slo contribuyen a generar presiones de carcter administrativo y entorpecer el desempeo del despacho. 13

Seria aventurado proponer una estructura tpica de un despacho de alta direccin, pero si podemos definir algunas funciones indispensables para el correcto funcionamiento de dichas unidades. Las variaciones en cada caso responderan a la peculiaridades de cada institucin y el mbito de gobierno que le corresponde. Las funciones principales seran: Administracin de audiencias y giras. Comunicaciones (correspondencia y telefnica) Coordinacin tcnica de reuniones de trabajo. Conformacin y monitoreo de la agenda de trabajo. Apoyo administrativo

b.- Descentralizacin Antes afirmamos que uno de los elementos que mayor presin ejerca en la sobrecarga cualitativa y cuantitativa de trabajo es la centralizacin en la cabeza del sistema de problemas y decisiones de valor insignificante en este nivel y que copan innecesariamente su tiempo y foco de atencin. En estos casos, mejorar el funcionamiento del sistema agenda lleva aparejada la necesidad de un verdadero proceso de reestructuracin institucional, pero no al estilo tradicional, sino mediante una alteracin las reglas de responsabilidad dominantes y la aplicacin de los principios de centralizacin y descentralizacin que sealamos en su oportunidad. c.- Establecimiento del sistema de procesamiento tecnopoltico. La composicin y funciones de este dispositivo sern objeto de anlisis detallado en otra parte del presente documento. Sin embargo, podemos decir que a ellos compete la aplicacin de filtros de valor y calidad y la tarea de soporte en el procesamiento de decisiones en la coyuntura, cuya necesidad para mejorar el funcionamiento de la agenda qued suficientemente demostrada. d.- Establecimiento del sistema de cuentas por resultados. La experiencia ha demostrado que es este el sistema que genera los impactos ms fuertes en el mejoramiento de la conformacin de la agenda, pues es el que garantiza la constancia en el seguimiento y evaluacin de los resultados de la accin y en la toma de decisiones para la adaptacin y correccin de planes de gobierno. La cuenta por resultados constituye, entonces una avenida para la entrada de las importancias en la agenda. e.- Fortalecimiento del sistema de planeacin, con las caractersticas que sealaremos mas adelante. El sistema de planeacin cumple una funcin insustituible en el procesamiento de los problemas y decisiones. Tambin contribuye en la definicin de las importancias que deberan ser incluidas en la agenda.

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f.- Implantacin del sistema de gerencia por operaciones, necesario para distribuir responsabilidades concretas sobre la ejecucin de los planes de gobierno. Si esta acompaado por el sistema de cuentas por resultados, los mismos responsables por el desarrollo de las operaciones que conforman el plan se convierten en defensores de las importancias en sus propias agendas y en la de la cabeza del sistema. d) Un caso de intervencin sobre el sistema Agenda en una Gobernacin:

d.1- Situacin inicial

El primer monitoreo de la Agenda del Gobernador revel la siguiente composicin general: ACTIVIDAD 1.- Atencin de asuntos relacionados cumplimiento del programa de gobierno 2.- Atencin de audiencias 3.- Atencin de asuntos administrativos 4.- Urgencias e imprevistos 5.- Protocolos y rituales 6.- Descansos, pausas y asuntos personales con el PORCENTAJE 5% 40% 10% 20% 5% 30%

En este tem se incluyen las horas de sueo, de comidas (excluidas las comidas combinadas con reuniones de trabajo), compromisos sociales no clasificables como protocolares, horas de viaje, actividades familiares y estrictamente personales. d2.- Intervencin. La intervencin sobre el sistema de conformacin de la agenda en este caso se produjo como parte de un proceso de modernizacin y fortalecimiento de la capacidad institucional de gobierno de la gobernacin, el cual abord simultneamente la transformacin del sistema de direccin superior, de la estructura organizativa y funcional de la institucin y de los procesos que se desarrollan en ella mediante la aplicacin de la teora y tcnicas del mejoramiento continuo y calidad total. Cada uno de estos componentes del proceso influy sobre la agenda a travs de las siguientes acciones: a.- Establecimiento de procedimientos para la concesin de audiencias. Asignacin de das de audiencia: Las audiencias se clasificaron por grupos y se establecieron das para las entrevistas con funcionarios de la gobernacin, 15

diputados de la Asamblea Departamental y representantes de la comunidad. Por razones obvias esta regla no se aplic ni a los secretarios ni a las personas que se incluyeron en el listado protocolar. Elaboracin del listado protocolar: Atendiendo a un conjunto de criterios y de comn acuerdo con el Gobernador, se elabor una lista de personas a quienes se concedera audiencia en cualquier da, salvo los reservados para la comunidad. Procedimiento de audiencias con la comunidad: Se dise un procedimiento cuyo propsito principal era procesar previamente las solicitudes que la comunidad deseaba presentar al gobernador en las audiencias que se realizaban cada quince das. Este procedimiento permiti elevar la eficiencia en el uso del tiempo dedicado a las audiencias con la comunidad, establecer compromisos concretos en el mismo momento de la audiencia y desviar muchas solicitudes hacia otras instancias, sin que el gobernador perdiera contacto con la poblacin. b.- Creacin de la Unidad de Procesamiento Tecnopoltico. Composicin: Dos personas, un funcionario de nivel directivo, larga trayectoria en la gobernacin y alta calificacin tcnica y una persona con experiencia como dirigente poltico y de absoluta confianza del gobernador. Principales Funciones: Filtro de valor y calidad. Apoyo en la toma de decisiones y preparacin de reuniones de trabajo. Apoyo en el sistema de cobranza de cuentas por resultados. Procesamiento previo de los asuntos que entran a la consideracin del Consejo de Gobierno y la Agenda del Gobernador. Monitoreo peridico de la agenda. c.- Transformacin de la Secretara General en Secretara General de Coordinacin y Control de Gestin, con funciones entre las cuales destacaban las siguientes: Proponer y aplicar estrategias y procedimientos para mejorar la coordinacin intra e interinstitucional. Disear y monitorear, conjuntamente con cada dependencia, los procedimientos y mtodos de control interno pertinentes en cada caso. Ejercer las funciones de secretario del Consejo de Gobierno, esto implicaba: Elaborar el calendario de los Consejos ordinarios. Convocar, por orden del Gobernador, los Consejos extraordinarios. Preparacin tcnica de lar reuniones de consejo ordinario y extraordinario, conjuntamente con las dependencias pertinentes y el equipo tecnopoltico. Elaborar las actas de los consejos de gobierno. Comunicar las decisiones que se adopten en los consejos Seguimiento de las decisiones adoptadas en los consejos de gobierno.

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 Coordinar la Comisin creada para hacer el seguimiento de ciertas leyes departamentales. Agilizacin y seguimiento de algunos convenios que celebrados entre la Gobernacin e instituciones nacionales e internacionales. Atender solicitudes de audiencia con el Gobernador en los casos especiales y urgentes. Mantener actualizada la lista de personas que son atendidas por el Gobernador sin necesidad de solicitar audiencia. Manejo de la correspondencia dirigida al Despacho del Gobernador. e.- Implantacin del sistema de cobranza de cuentas por resultados y evaluacin general de la marcha del gobierno. En la agenda del gobernador, al principio del ao, se fijaban un da cada quince para la rendicin de cuentas por resultados. En la preparacin de estas sesiones intervenan el equipo tecnopoltico, la Secretara de Planeacin y los responsables de los proyectos a quienes le corresponda cuenta en cada oportunidad. Adems, cada vez que el Gobernador lo solicitaba, se realizaban sesiones extraordinarias de cuenta. Cada seis meses se dedicaba un da a un Consejo de Gobierno ampliado convocado con el propsito de hacer una evaluacin general de la marcha de gobierno. Dicha reunin tenia una fase de preparacin que duraba aproximadamente un mes. Estas fueron las acciones que mayor repercusin tuvieron en el aumento del porcentaje dedicado al proyecto de gobierno, no solo en trminos cuantitativos, sino principalmente en el aspecto cualitativo. f.- Reforma del sistema de planificacin. Esta reforma permiti establecer un puente de comunicacin eficaz entre el Gobernador, la oficina de planeacin central y las unidades de planeacin de cada dependencia. g.- Capacitacin a la alta direccin. Todos los miembros de la alta direccin, comenzando por el propio Gobernador recibieron formacin en planeacin estratgica, sistema de monitoreo y cobranza de cuentas por resultados. Esta accin tuvo una repercusin decisiva, no slo en el mejoramiento de la conformacin de la agenda, sino en todo el proceso de fortalecimiento institucional, entre otras cosas, porque facilit la comunicacin entre el personal tcnico y los funcionarios polticos. i.- Reforma organizativa y funcional de la gobernacin.

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Esta reforma permiti descargar al Despacho del Gobernador de funciones impropias para este nivel. A pesar de no haber sido considerado inicialmente en el plan de mejoramiento de la conformacin de la agenda, la introduccin de conceptos de calidad de servicio en todos los niveles de la gobernacin que se estaba cumpliendo en un proceso paralelo al de modernizacin del sistema de direccin estratgica constituy un elemento coadyuvante sumamente til, pues contribuy muy fuertemente a elevar el grado de responsabilidad personal y calidad del servicio de los funcionarios del despacho y de las dems dependencias que de alguna manera se relacionaban con la conformacin de la agenda. d3.- Resultados Un monitoreo de la agenda realizado dieciocho meses contados a partir del inicio de la intervencin mostr los siguientes resultados: ACTIVIDAD 1.- Atencin de asuntos relacionados cumplimiento del programa de gobierno 2.- Atencin de audiencias 3.- Atencin de asuntos administrativos 4.- Urgencias e imprevistos 5.- Protocolos y rituales 6.- Descansos, pausas y asuntos personales con el PORCENTAJE 20% 20% 5% 20% 5% 30%

Ntese cmo aument considerablemente el tiempo dedicado a las importancias en detrimento de los asuntos administrativos. Este aumento es consecuencia, principalmente de la implantacin de la cuenta peridica, mediante la cual se asegur un espacio para centrar la atencin del dirigente sobre la marcha de las acciones que conformaban el plan de accin y para la toma de decisiones al respecto. Adems, el incremento en el tiempo fue acompaado por un aprovechamiento ms efectivo, pues tanto en las audiencias con la comunidad, como en las sesiones de cuenta, se trabajaba sobre propuestas de decisin y accin previamente procesadas. 2. SISTEMA DE PETICIN Y RENDICIN DE CUENTAS POR RESULTADOS

Su misin es hacer efectivos los compromisos que asume cada centro de responsabilidad. Es el dispositivo que da vida a la regla de responsabilidad y viabiliza en control de la gestin institucional. Si los dirigentes y gerentes no saben o no se sienten obligados a pedir cuenta a sus subordinados o rendir cuenta ante instancias superiores, no existen posibilidades de control de gestin institucional. Es comn que la rendicin de cuentas se asocie slo con los aspectos meramente administrativos, al estilo tradicional los rganos contralores cuya misin es vigilar y 18

evaluar la ejecucin de recursos presupuestarios asignados a determinados centros de responsabilidad. Para nosotros, sin embargo, la cuenta excede lo meramente administrativo para convertirse en el proceso formal y peridico a travs del cual se solicita y provee la informacin necesaria para evaluar la concordancia entre planes o compromisos de accin y resultados obtenidos en la gestin con el propsito de corregir oportuna y eficazmente resultados insatisfactorios o potenciar los logros obtenidos. En realidad, lo que se denomina cuenta en nuestros sistemas de direccin superior tienen poco que ver con el dispositivo que proponemos, por lo cual han recibido el epteto de sesiones de cuentos. Para que un sistema de peticin y cobranza de cuentas por resultados pueda ser considerado propiamente como tal, debe reunir las siguientes caractersticas y requisitos. a) Requisitos de la cuenta por resultados.

a- Debe centrarse principalmente en los compromisos asumidos mediante el plan Para que la cuenta sea realmente rigurosa, es necesario que el plan establezca criterios para evaluar la informacin que se presenta. As, la cuenta no slo se refiere al uso de fondos presupuestarios, sino que tambin abarca desde la ejecucin fsica hasta la eficacia de la accin. Esta afirmacin nos permite deducir la estrecha vinculacin que existe entre sistema de peticin de cuentas y sistema de planeacin. Sin planeacin la cuenta por resultados es imposible, pues no existe una pauta de comparacin rigurosamente definida para evaluar el desempeo de quien rinde cuentas, o se convierte en la prctica meramente ritual o simblica que se observa generalmente e nuestras instituciones, en las cuales se denomina cuenta a una sesin en la cual el cuentadante relata las actividades que ha ejecutado durante un perodo de tiempo, informa sobre ciertos asuntos cuya relevancia en el enfrentamiento de los problemas que constituyen la misin de la institucin y respecto al proyecto de gobierno no est claramente definida y solicita autorizacin del jerarca para realizar determinadas gestiones de carcter administrativo. Bsicamente, los temas que no pueden faltar en una verdadera rendicin de cuentas por resultados son los siguientes: La relacin entre promesas (ofertas electorales), compromisos (planes de mediano y corto plazo), productos y resultados de las acciones ejecutadas durante un perodo determinado. Causas de las discrepancias entre promesas, compromisos y resultados. Eficacia, eficiencia y oportunidad en el enfrentamiento de los problemas.

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 Decisiones pertinentes para corregir desviaciones entre compromisos y resultados o potenciar resultados obtenidos. La cuenta da origen a nuevos compromisos y directivas que pasan a formar parte del plan de accin. Relacin entre presupuesto asignado y ejecutado y entre ejecucin financiera y productos alcanzados. Con esto el sistema de cobranza de cuentas por resultados introduce una exigencia muy fuerte al sistema de planificacin; la demanda de responsabilidades por los compromisos asumidos mediante un plan, obliga a meditar y calcular los resultados que se ofrecen con mayor rigor, vale decir, a la utilizacin de tcnicas de planificacin que permitan calcular compromisos de accin y ofertas de una manera responsable. b.- Debe constituir una prctica institucionalizada La cobranza de cuentas por resultados debe formar parte de las prcticas regulares de trabajo dentro de la organizacin y ser formalizadas como una obligacin de todos y cada uno de los funcionarios en las normas y procedimientos institucionales. Este es quiz uno de los pocos requisitos que cumplen los mal llamados sistemas de cuentas en nuestras instituciones pblicas, al menos en la formalidad legal. En las leyes, reglamentos y manuales de cargos de todas nuestras instituciones se pueden encontrar normas que imponen la obligacin de rendir cuentas. Nuestra constitucin incluso, contiene artculos que se refieren a las cuentas que debe rendir el Presidente y algunos altos funcionarios de la Repblica. Sin embargo, son slo prcticas formales-rituales, aunque funcionales a las reglas que dominan el sistema. c.- Debe estar presente en todos los niveles de la organizacin Todo funcionario que pide cuentas est, a su vez, en la obligacin de rendirlas. As, por ejemplo, el Presidente de la Repblica pide cuentas a sus ministros, pero est obligado a rendirlas frente a la ciudadana bien directamente o travs del rgano de representacin popular. De hecho esta obligacin tambin se cumple en el plano formal, pues todos los aos, en cada aniversario de la toma de posesin presidencial, asistimos a un acto denominado cuenta que consiste en un discurso que, en el mejor de los casos, se limita a una enumeracin de lo que el gobierno hizo durante el perodo, sin establecer relaciones con el enfrentamiento de problemas concretos, ni con los planes de la nacin y mucho menos con las ofertas electorales. En el mismo acto, cada ministro entrega uno o dos tomos donde se recoge la memoria y cuenta del ministerio, cuyo destino probablemente sea un anaquel en la biblioteca del Congreso, pues su volumen y modo de presentacin no admiten el ms ligero anlisis. d.- Debe ser homognea

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Desde el punto de vista metodolgico, la cuenta debe ser rendida de igual manera por todos los obligados. Tanto el mtodo de cobranza de cuentas como los criterios de evaluacin, deben ser conocidos por quienes la piden y la rinden. e.- Debe estar sustentada en informacin verificable. De este requisito surge la demanda por sistemas de monitoreo cuyas caractersticas y funcionamiento expondremos posteriormente. f.- La evaluacin de los resultados de la cuenta debe dar lugar a premios y sanciones. La cuenta, adems de servir como instrumento para el control y para la toma de decisiones oportunas, se convierte en un instrumento casi insustituible en la evaluacin por desempeo de cada centro de responsabilidad y de los funcionarios a cargo. Este es uno de los requisitos totalmente ausente en nuestros sistemas de cuenta. g.- Debe ser pblica. Los resultados de la cuenta, sobre todo la de instancias superiores debe ser de fcil acceso para el examen y la evaluacin por parte de los mandantes. Adems de elevar la responsabilidad en el sistema donde se aplica la cobranza sistemtica de cuentas, tambin puede tener efectos motivadores, siempre que se cumpla el requisito de relacionarla con el sistema de premios y castigos, se realice en todos los niveles de la organizacin en forma homognea, se convierta en un espacio para la discusin abierta entre los que en ella participan y se cumplan los mutuos compromisos que se asumen en de cada sesin.

3.

SISTEMA DE GERENCIA POR OPERACIONES.

Es el distribuidor de responsabilidades por resultados concretos y reflejo de los principios de centralizacin y descentralizacin. De su funcionamiento depende el dominio de la rutina o la creatividad en la produccin institucional. En la prctica, este sistema implica una organizacin basada en la asignacin de responsabilidades por el entrenamiento de problemas, dejando en manos de cada centro de responsabilidad la decisin de como enfrenarlos, es decir, sobre los medios que aplicarn para ello. En consecuencia, la distribucin de responsabilidades por objetivos lleva implcita la desconcentracin en la toma de decisiones y la creacin de ciertos espacios de autonoma relativa para los gerentes de operaciones, limitadas slo por las directrices establecidas por el nivel inmediatamente superior. A su vez, trae consigo un cambio profundo en la mentalidad burocrtica tradicional que trabaja por procesos y no en funcin de resultados.

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a)

Ventajas de gerencia por objetivos

Gaebler y Osborne, en su libro La Reinvencin del Gobierno, apuntan certeramente una conjunto de ventajas del gobierno inspirado en objetivos por sobre el gobierno inspirado en reglas3 afirmando que libera a los funcionarios para ponerlos en condiciones de perseguir los objetivos de la organizacin con los mtodos mas eficaces que puedan encontrar, lo cual trae como consecuencia que: Son mucho ms eficientes en el uso de los recursos necesarios para alcanzar sus objetivos. Producen mejores resultados. Abren espacios para la innovacin. Son ms flexibles. Tienen la moral ms alta. A estas consideraciones se puede agregar que la gerencia por objetivos: Incrementa la capacidad de reaccin rpida ante cambios en la situacin e imprevistos y la fluidez en la toma de decisiones. Libera a los niveles de direccin superior de tareas rutinarias para dedicar el tiempo que requieren las decisiones con sentido estratgico. Contribuye a elevar el grado de responsabilidad institucional. Constituye un elemento altamente motivador. Facilita la coordinacin interna y con otras instituciones. b) Requisitos

Para que funcione un sistema de gerencia por objetivos con las ventajas descritas anteriormente, es necesario que concurran una serie de condiciones. Estos requisitos son: a.- Debe existir un plan concebido modularmente. El plan, adems de constituir una pauta para la accin es tambin un instrumento de organizacin, pero para que cumpla esta ltima funcin es necesario que sea estructurado por mdulos bien definidos. En la propuesta de PES, el plan se divide en mdulos explicativos y mdulos de accin. Los mdulos explicativos son los problemas, mientras que los mdulos de accin se clasifican de la siguiente manera:

Por gobierno inspirado en reglas entienden aquellos sitemas organizados bajo el modelo burocratico tradicional en los cuales la produccin de cada centro de responsabilidad est exhaustivamente reglamentada.

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 Proyecto de accin: es el mdulo mas agregado del plan y su papel es principalmente comunicacional. Es un conjunto de operaciones que resume el contenido de la accin dirigida a enfrentar un determinado problema. Operaciones: son los mdulos operacionales mas agregados. Constituyen el compromiso de accin para enfrentar una o varias de las causas claves o nudos crticos de los problemas. Acciones y subacciones: son mdulos desagregados de las operaciones. Tcnicamente pueden definirse como compromisos de accin destinados al enfrentamiento de las causas claves de los nudos crticos. Esta divisin puede expresarse grficamente de la manera siguiente: PLAN DE ACCIN P3 P1
OP1 OP2 OP1 OP2 OP1 OP2

P4

P2

OP3 OP1 OP4 A4.1 A4.2 A4.3

OP4 OP2 OP5

0P3 OP6

OP4

OP3

OP4

SA4.3.1 SA4.3.2

INTERSECCIN ENTRE P1, P2 y P3 INTERSECCIN ENTRE P1 y P2 En el ejemplo el plan de accin est compuesto por cuatro proyectos de accin, cada uno integrado por cuatro operaciones, salvo el P2, que contiene seis. En el proyecto P2, la Op4 est dividida en 4 acciones, entre las cuales la accin 4.3 contiene dos subacciones. Las intersecciones entre proyectos de accin estn bien definidas, pues siempre se dan en algn mdulo operacional concreto (una operacin, una accin o subaccin). Esto revela claramente las necesidades y facilita la coordinacin entre centros de responsabilidad distintos.

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Cada mdulo operacional debe tener un gerente definido cuyas responsabilidades van desde la explicacin de la situacin que origina el proyecto, hasta la precisin del contenido de los mdulos operacionales, el logro de sus respectivos productos, la rendicin de cuentas por resultados y la propuesta de correcciones necesarias en cada circunstancia. Todo esto segn las directrices emanadas del nivel inmediatamente superior. As, el nivel de direccin superior emite directrices generales de gobierno, el responsable de proyecto define las correspondientes a su mbito de accin en concordancia con las directrices generales y as sucesivamente hasta el nivel menos agregado. b.- Cada gerente de mdulo operacional debe contar con los recursos materiales y conocimientos necesarios para cumplir su misin o con el suficiente capacidad para conseguir dichos recursos. Este requisito nos remite a otro de los dispositivos del sistema de direccin estratgica: el sistema de asignacin de presupuesto, el cual ser tratado mas adelante. c.- Cada centro de responsabilidad debe intervenir directamente en la formulacin de los mdulos operacionales que se le asignan. Sobre este particular volveremos cuando nos refiramos al sistema de planeacin estratgica. d.- Cada gerente de mdulo operacional debe tener suficiente libertad y autoridad para desarrollar las acciones que le competen y la obtencin de los resultados esperados. En este punto radica la diferencia entre entregar responsabilidades por tareas y trabajar por objetivos. En este ltimo caso slo constituyen datos las directrices generales y particulares que se establezcan y los resultados que se esperan. Se deja en manos de cada centro de responsabilidad las decisiones que debe tomar para cumplir su cometido y el manejo de las circunstancias que puedan comprometer la eficacia de las acciones que debe desarrollas. Slo se remite a niveles superiores aquellas decisiones que exceden el mbito de capacidades y competencias de cada nivel particular. e.- Debe existir un control peridico de productos y resultados. Este requisito genera la demanda por el dispositivo de cobranza de cuentas por resultados. Si el sistema de gerencia por objetivos no est acompaado por el de cuentas, se genera una situacin de desorden e ineficiencia que puede llegar a la anarqua.

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B.

DISPOSITIVOS COMPLEMENTARIOS AL TRINGULO DE HIERRO

A partir de la piedra angular que constituye el tringulo de hierro, se construyen los seis dispositivos restantes del sistema de direccin estratgica: 1 El sistema de planeacin estratgica, compuesto a su vez por: 1.1 1.2 1.3 2 3 4 5 El sistema de procesamiento tecnopoltico, cuyo rol es el del soporte en las decisiones de coyuntura. El sistema de planeacin de corto y mediano plazo, y Centros de gran estrategia, cuya funcin es proveer las referencias direccionales a largo plazo que alimentan el sistema de direccin estratgica.

Sistema de asignacin de recursos econmicos. Sistema de monitoreo, bsico para hacer el seguimiento continuo de la situacin general y los resultados del plan. Manejo de crisis, ofrece mtodos especiales para el caso en que la tensin situacional desborde la normalidad del funcionamiento de los sistemas anteriores. Como soporte al sistema de direccin estratgica se requiere el funcionamiento de un dcimo elemento que, si bien no hace parte del sistema de deliberaciones propiamente tal es el que asegura su viabilidad, proveyendo de los recursos humanos y de los desarrollo tericos y metodolgicos necesarios para mantener el funcionamiento del sistema de direccin superior y su mejoramiento continuo. Este dispositivo es la escuela de gobierno o centro de formacin del cuerpo dirigente. 1. EL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA

El sistema de planeacin estratgica cumple las siguientes funciones: Establecer la direccionalidad a largo plazo del cambio situacional. Traducir esa referencia direccional en planes estratgicos de accin Mediacin entre el conocimiento que aportan las dos funciones anteriores y la toma de decisiones en la coyuntura. Estas funciones las cumple a travs de tres dispositivos claramente diferenciados: El sistema de procesamiento tecnopoltico. El sistema de planeacin de mediano y corto plazo. Los centros de gran estrategia. 25

Estos tres elementos conforman una cadena cuyo punto terminal es el propio dirigente, segn aparece en el siguiente cuadro tomado del El Lder Sin Estado Mayor4
UNIDAD DE SOPORTE TECNOPOLTICO (asesora directa al dirigente) EQUIPO TECNOPOLTICO DE LA OFICINA DE PLANEACIN (Elabora propuestas ejecutivas) EQUIPOS DE PLANMEACIN DE MEDIANO Y CORTO PLAZO. (Formula planes de accin)

CENTROS DE GRAN ESTRATEGIA (referencia de largo plazo)

Si la cadena se rompe en algn punto, vale decir, si no existe o no funciona correctamente alguno de los dispositivos que la conforman, las consecuencias son las que se muestran en el cuadro siguiente: FALLA EN LA CADENA UPT-- Equipo tecnopoltico de la oficina de planeacin Equipo tecnopoltico-- Equipo de planeacin de mediano y corto plazo. Equipo de planeacin-- Centro de gran estrategia. CONSECUENCIA Inmediatismo y superficialidad Desconexin entre planeacin y agenda del dirigente. Planeacin cortoplacista, sin direccionalidad estratgica.

a)

El sistema de procesamiento tecnopoltico (1) Caractersticas

El principal rol del este dispositivo es apoyar al dirigente en la toma de decisiones en el da a da. No se trata slo de lo que comnmente se conoce como sistemas de soporte a las decisiones, sino de una Unidad de Procesamiento Tecnopoltico como un grupo de asesores que funcionan de un modo similar a los grupos de estado mayor en mbito militar. Como equipo, debe reunir bsicamente las siguientes caractersticas: Formacin acadmica en disciplinas especializadas, combinadas con formacin en ciencias y tcnicas de gobierno. Sensibilidad para el anlisis poltico y experiencia en este campo. Absoluta lealtad para con el dirigente y compromiso con el proyecto de gobierno. Experiencia y conocimiento de las funciones de gobierno. La unidad de procesamiento tecnopoltico no tiene responsabilidades administrativas ni jerarqua respecto a ninguna otra dependencia. Funciona directamente con el dirigente y no
4

Matus: Ob. Cit. Pag. 153

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emite ningn tipo de directriz u orden, aunque colabora con el dirigente en la formacin de decisiones de esta ndole. Por su parte, los sistemas de soporte a las decisiones tambin cumplen un rol importante dentro del dispositivo de procesamiento tecnopoltico en los casos en que es necesario manejar una base de datos muy extensa y compleja o se requiere algn clculo computacional en el proceso de formacin de las decisiones. Se complementa con la UPT en los casos en que se requiere juicio estratgico para reconocer cual es el problema y donde el aspecto normatizado libera el tiempo necesario para elaborar dichos juicios. Existen notables experiencias en pases como Gran Bretaa, Australia y Canad en los que los primeros ministros han recibido apoyo de grupos creados especialmente para la asesora en la formacin y manejo de polticas pblicas. Todos estos grupos tienen en comn la misin de pensar como lo hace el dirigente, es decir, sintetizar distintas perspectivas y dominios para producir una decisin destinada a traducirse en acciones concretas. Esta misin fue muy bien descrita por el Profesor David Kemp, integrante de la unidad de apoyo al Primer Ministro Fraser de Australia, cuando seal que el Privy Council Office (Oficina del Consejo Privado del Primer Ministro) tiene como funcin Ofrecer el insumo poltico para entender problemas desde el punto de vista del primer Ministro. El Privy Council Office fue diseado para hacer lo que el primer Ministro hara si tuviese mas tiempo5 Tambin en Amrica Latina existen algunas experiencias en la conformacin de unidades de apoyo tecnopoltico. Concretamente, algunas gobernaciones y alcaldas han intentado conformar equipos de esta naturaleza, aunque con resultados mucho ms limitados que en los casos antes citados. A pesar de estos resultados, un tanto desalentadores, no puede negarse que los equipos de asesora tecnopoltica constituyen un apoyo insustituible en el proceso de formacin de decisiones, sin que ello signifique desestimar el papel de los asesores por departamentos. El consejo tcnico o poltico que los asesores especializados, internos o externos ofrecen, debe ser complementado con el procesamiento de sntesis, labor de los grupos de apoyo tecnopoltico. (2) Funciones

La Unidad de Procesamiento Tecnopoltico cumple bsicamente las siguientes funciones: a.- Clculo situacional de sntesis. Apoya al dirigente en las tareas propias del momento tctico operacional, es decir en la postevaluacin de los efectos de la accin y la preevaluacin de la situacin de coyuntura para la produccin de los movimientos siguientes en el proceso de ejecucin del plan, conjugando los aspectos eminentemente tcnicos con las consideraciones de orden poltico,
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Citado por Patrick Weller en Support for Prime Ministers: A Comparative Perspective (Extrado y traducido libremente por la autora, del material suministrado por el Profesor William Plowden para el tema La Oficina del Dirigente en el marco del III Curso Internacional Alta Direccin, realizado en Caracas 1991- bajo los auspicios del Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales.)

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lo tctico con lo estratgico, los criterios de corto plazo con las consideraciones de largo plazo y valores e ideologas dismiles. El clculo situacional de sntesis representa un freno contra los extremos del barbarismo tecnocrtico, del barbarismo poltico, del inmediatismo y la ceguera situacional y es indispensable para vigilar y mantener lo que Matus denomina balances de gobierno. b.- Defensa de las importancias frente a las urgencias. El equipo de apoyo tecnopoltico constituye el principal defensor de la importancias en la agenda del dirigente mediante la aplicacin de filtros de valor y procesamiento y llamando la atencin sobre decisiones crticas. c.- Procesamiento veloz de ideas, propuestas, iniciativas e imprevistos. El equipo de procesamiento tecnopoltico interviene en los momentos es que es necesario ofrecer una respuesta rpida ante situaciones no consideradas en los clculos que elabora el sistema de planeacin, con un procesamiento interdisciplinario y sistemtico, ofreciendo opciones de decisin analizadas bajo los mismos criterios sealados para el clculo de sntesis. d.- Mediacin entre el dirigente y el sistema de planeacin. En ocasiones el dilogo entre el dirigente y los tcnicos es difcil debido a la diferencia en los lenguajes y criterios que maneja cada parte. El equipo tecnopoltico constituye un canal de comunicacin efectivo entre ambos. e.- Apreciacin situacional permanente. Se vale del sistema de monitoreo, especialmente de los indicadores generales, para elaborar previsiones y juicios sobre la situacin general y formular recomendaciones de accin para sortear amenazas, aprovechar oportunidades y enfrentar o prevenir problemas actuales o potenciales. f.- Soporte en la cobranza de cuentas por resultados y evaluacin general de la marcha de gobierno. La UPT colabora en la interpretacin de los resultados expuestos en las cuentas y evaluaciones generales de la marcha de gobierno y en la produccin de las decisiones de adaptacin y correccin consecuentes con los resultados observados. b) El sistema de planeacin de mediano y corto plazo

Se ocupa de la formulacin de planes de accin para el mediano plazo, es decir, para el perodo de gobierno y para el corto plazo (perodos anuales, semestrales, etc.), mediante el procesamiento tecnopoltico de problemas en distintas dimensiones (global y especfico). 28

Constituye el eslabn intermedio entre la gran estrategia y la unidad de asesora directa al dirigente. El principio bsico del sistema de planeacin es el de la descentralizacin, con ello se hace coherente con el sistema de gerencia por objetivos. Cada centro de responsabilidad hace parte del sistema de planeacin estratgica puesto que formulan sus propios planes de accin, limitados slo por el respeto a las directrices generales de gobierno, las directrices particulares del rea y las competencias propias de su mbito de accin. La aceptacin de este principio modifica notablemente el papel que tradicionalmente se le ha asignado a las oficinas centrales de planeacin y determina sus estructuras organizativas y funcionales, las capacidades de produccin que requieren para cumplir su misin y sus relaciones con la direccin superior y el resto de las dependencias de la organizacin. Tradicionalmente se conceba el sistema de planeacin encabezado por una dependencia cuya misin era la de formular los planes que el resto de las dependencias deba ejecutar. As, se estableca una separacin injustificada y perniciosa entre planeacin y ejecucin, cuyos resultados son obvios; las oficinas de planeacin estaban sobrecargadas de trabajo al inicio del perodo de gobierno, mientras cumplan con la obligacin formal-ritual de elaborar el libro plan, y al final de cada ao, en la oportunidad de preparar la memoria y cuenta. El resto del tiempo permanecan casi en receso, cumpliendo funciones de investigacin o, en el mejor de los casos, de preparacin de informes cada vez que alguien lo solicitaba. Esto tambin explica la poca importancia que se les daba a estas unidades y que muchas de ellas llegaran a convertirse en una especie de patio de la chatarra al cual eran enviados aquellos funcionarios de menor nivel de desempeo o que representaban un estorbo para el gerente de turno en las unidades operativas. Por su parte, el destino de los libros planes no era mejor. Nadie asuma el plan que le corresponda ejecutar como propio, puesto que poco participaban en su formulacin y todas las unidades operativas los sustituan por una improvisacin que juzgaban mas prctica. As se decretaba el divorcio entre direccin, planeacin y gerencia. En un sistema de direccin moderno se concibe al sistema de planeacin encabezado por la alta direccin y donde cada centro de responsabilidad asume un papel de protagonista en la formulacin, evaluacin y correccin de los planes de accin. En sntesis, se concibe el sistema de planeacin estratgica vinculado inseparablemente de la direccin y la gerencia. Estas consideraciones no significan en modo alguno la desvalorizacin de las oficinas centrales de planeacin. Por el contrario, en la concepcin que proponemos la oficina central se revaloriza, trabaja en forma continua y se vincula estrechamente tanto con la alta direccin como con las unidades operativas, aunque con un rol substancialmente distinto al de las oficinas tradicionales. Ese rol se realiza a travs de las siguientes funciones bsicas: Procesar centralizadamente y como apoyo directo al dirigente, el macroproblema y los megaproblemas y formular planes de accin globales de corto y mediano plazo, en funcin de la gran estrategia.

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 Construir y mantener el archivo del plan, mediante la inversin en mdulos semiprocesados y la recopilacin y actualizacin constante de los planes descentralizados. Apoyar tcnicamente la formulacin de directrices generales de gobierno y velar porque ellas sean seguidas en la formulacin de los planes para el enfrentamiento de problemas especficos. Formular las directrices metodolgicas y las normas para que el sistema de planeacin funcione en forma coherente. Asistir tcnicamente a los grupos de planeacin descentralizada en la formulacin y actualizacin de sus planes. Formular y aplicar los indicadores generales del sistema de monitoreo, prestar asistencia tcnica a los grupos de planeacin descentralizada para formular y aplicar indicadores especficos, compatibilizar indicadores elaborados por distintas dependencias y llevar el archivo central del sistema de monitoreo, alimentado por la informacin que se produce en cada centro de responsabilidad. Identificar y remitir a la unidad organizativa responsable de la normatizacin los problemas bien estructurados que an no han sido normatizados y consumen tiempo al dirigente Prestar soporte tcnico en la preparacin de las cuentas por resultados y evaluaciones generales de la marcha del gobierno. Por medio de la unidad tecnopoltica de la oficina de planeacin, elaborar propuestas ejecutivas de accin, establecer enlaces con la UPT y velar porque las propuestas de decisin lleguen suficientemente procesadas al dirigente. Mantener actualizada la situacin objetivo global esperada para el final del perodo o para fechas claves de evaluacin y compararla con la situacin objetivo propuesta inicialmente. Producir las informacin bsica necesaria para soportar el procesamiento del macroproblema, los megaproblemas y los problemas especficos. Por su parte, cada gerente o centro de responsabilidad por objetivos cumple el siguiente rol en el sistema de planeacin estratgica: Procesar tecnopolticamente y formular propuestas de accin para el enfrentamiento de los problemas especficos, segn las directrices sustantivas emanadas de la direccin superior y las pautas metodolgicas sealadas por la oficina central de planeacin.

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 Proponer directrices especficas para sus mbitos de accin coherentes con las directrices generales. Disear y aplicar los indicadores especficos para el seguimiento de las acciones bajo su responsabilidad. c) Centros de gran estrategia

Su funcin es la de imaginar, a largo plazo, la direccionalidad de los planes de accin a trminos ms cortos. La gran estrategia exige razonamientos y tcnicas que difieren substantivamente de las que son apropiadas para la planeacin estratgica. No se trata de calcular acciones en situaciones donde pesa mucho el juego de intereses entre actores ni circunstancias cambiantes, sino de un ejercicio de imaginacin y creacin libre, menos dominada por restricciones presentes que por las limitaciones de la imaginacin, en el que la audacia se requiere para hacer propuestas innovadoras sobre el futuro y las grandes lneas de accin posibles y no para calcular las mejores jugadas. De esto se desprende que las tcnicas de procesamiento tecnopoltico, absolutamente indispensables para la tarea de los dems componentes del sistema de planeacin, no resultan pertinentes para el trabajo de los centros de gran estrategia, en los cuales se requiere personas con dominio de tcnicas de prospectiva y del conocimiento de vanguardia en distintas disciplinas, con una personalidad visionaria e irrespetuosa de las restricciones presentes. El smil que utiliza Matus en El Lder sin Estado Mayor para referirse a los centros de gran estrategia ilustra muy bien las diferencias entre estos y el sistema de planeacin estratgica. Dice este autor que mientras el planificador estratgico coloca su mirada mas all de la curva, el gran estratega mira mas all del camino conocido. Es en los centros de gran estrategia donde se puede satisfacer aquella urgencia de inventar o errar segn deca el Maestro Simn Rodrguez. No en balde los pases que hoy consideramos lderes se preocuparon desde hace mucho por crear y mantener centros de pensamiento de los cuales surgieron muchas de las ideas que han contribuido a situarlos a la cabeza mientras que los dems somos simples seguidores. En el mundo existen centros de pensamiento estratgico de muy bien ganada fama. Algunos son de origen privado, como la mayora de los estadounidenses, otros han sido creados y sustentados por instituciones pblicas, gobiernos o partidos polticos, como en el caso de los centros de pensamiento estratgico europeos y asiticos, pero todos tienen en comn el propsito de generar propuestas de visin a largo y muy largo plazo para sus pases. En Amrica Latina existen algunas experiencias, sobre todo en los pases mas grandes del subcontinente, pero an son incipientes y aisladas. El drama est en que el inmediatismo que lamentablemente ha caracterizado a la gran mayora de nuestros dirigentes no demanda ni siquiera de planeacin estratgica, mucho menos centros de pensamiento a largo plazo. De modo que las pocas organizaciones que existen con este propsito funcionan en centros acadmicos sin vinculacin con los gobiernos o para aspectos muy especficos, casi 31

siempre ligados a actividades econmicas donde existen intereses de algunos pases desarrollados que han financiado instituciones para investigar sobre el futuro de dichas actividades. 2. SISTEMA DE ASIGNACIN DE RECURSOS ECONMICOS.

Formaliza la asignacin de recursos econmicos presupuestarios a los mdulos de planeacin que requieren de ellos. Constituye un elemento central en lo que se refiere a la evaluacin de eficiencia. La nica forma de establecer una vinculacin real entre plan y presupuesto es la utilizacin de presupuestos inspirados en resultados, es decir, el presupuesto debe ser elaborado segn los productos que es necesario generar para el enfrentamiento de los problemas del plan. Esto plantea una notable diferencia con la tcnica presupuestaria tradicional, basada en partidas correspondientes con unidades organizacionales. No nos detendremos en la explicacin de la tcnica de presupuesto por programas, lo cual exigira un espacio mucho mayor para su exposicin. Simplemente sealaremos algunos requisitos bsicos para que funciones. Estos requisitos son: Las categoras presupuestarias deben ser compatibles con las categoras del plan, para facilitar la asignacin de los recursos necesarios. Es necesario precisar el espacio de produccin institucional, para distinguir cules son las adquisiciones que provienen de fuera del espacio institucional. Es preciso definir las redes de produccin institucional, para diferenciar los productos terminales de los intermedios. El presupuesto inspirado en objetivos tiene ventajas notables frente al presupuesto tradicional. Las principales de esas ventajas son las siguientes: Aseguran un manejo mas eficiente y transparente de los recursos. El presupuesto inspirado en objetivos facilita la evaluacin de la eficiencia de la produccin (relacin insumo-producto), la eficiencia institucional (relacin entre produccin intermedia y terminal) y la eficacia (relacin productos-problemas). Esto permite establecer con claridad como se gastan los recursos disponibles, contribuye a reducir las discrecionalidades en el manejo presupuestario y analizar la correspondencia entre presupuesto asignado y prioridades declaradas. Son ms flexibles Al producirse la correspondencia entre categoras presupuestarias y categoras del plan, resulta ms fcil efectuar los clculos y ajustes necesarios para ajustar el presupuesto al 32

plan cada vez que este sufre modificaciones producto de la evaluacin continua de la accin y sus resultados. Obligan a la gerencia a concentrarse en objetivos y no el la competencia por el monto de recursos. La utilizacin de presupuestos por objetivos elimina las tradicionales luchas entre distinta dependencias por obtener mejores porcentajes del monto de recursos disponibles. En efecto, las discusiones sobre cmo distribuir los recursos se resuelven en funcin de las prioridades calculadas tecnopoltcamente en el plan, es decir en una discusin sobre cuales problemas es necesario enfrentar, cunto cuesta generar los productos necesarios para ello y cual es el monto de los recursos necesarios para generar esos productos, lo cual resulta mucho mas trascendental que debatir como se distribuyen los recursos entre partidas o tems sectoriales.

3.

SISTEMA DE MONITOREO

El sistema de monitoreo est conformado por un conjunto de indicadores y de procedimientos para el flujo de informacin diseados para hacer el seguimiento de un proceso o de un plan de accin. La vinculacin del sistema de monitoreo con el de peticin y rendicin de cuentas es obvia. La informacin que provee el sistema de monitoreo fundamenta dos aspectos esenciales de la rendicin de cuentas: la evaluacin de los resultados obtenidos y las decisiones de correccin que surgen a partir de dicha evaluacin. La retroalimentacin en la toma de decisiones implica examinar el pasado reciente para redefinir la situacin inicial antes que nuevos cambios alteren la realidad y, as, actuar en conocimiento de la nueva situacin. Slo mediante el seguimiento de la coyuntura y la renovacin de las propuestas de accin en funcin de ese conocimiento, es posible mantener la vigencia de un plan de mediano plazo. La necesidad de contar con un sistema de medicin continua de resultados queda plenamente justificada en los siguientes principios enunciados por Gaebler y Osborne en su libro La Reinvencin del Gobierno. Dicen estos autores que: Lo que no se mide no se hace Si no se miden los resultados, no es posible distinguir entre xito y fracaso. Si no se puede reconocer el xito, no se puede recompensar. Si no se puede recompensar el xito, probablemente se recompense el fracaso. Si no se puede reconocer el xito, no se puede aprender de l. Si no se puede reconocer el fracaso, no se puede corregir. Si no se pueden exhibir resultados, no se puede ganar el apoyo social

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a)

Sistema de monitoreo y sistema de informacin estadstica

Tanto el sistema de informacin estadstica como el de monitoreo son indispensables para el buen funcionamiento del sistema de direccin superior y el soporte en la toma de decisiones. Pero sus caractersticas, propsitos y modos de funcionamiento son distintos. Las principales diferencias entre uno y otro son las siguientes:
CARACTERSTICA USUARIOS

SISTEMA DE MONITOREO

Se disea a la medida de las necesidades de un usuario especfico; el dirigente que pretende hacer el seguimiento de un plan de accin, cuyos resultados constituyen la base de su compromiso y la pauta para la cobranza y rendicin de cuentas. CONTENIDO Se refiere a un proceso particular. Contiene informacin selectiva, es decir, aquella que es necesaria para seguir y evaluar el desarrollo e impacto de un plan de accin o de un proceso de toma de decisiones. VALIDEZ DE LA Depende de su recepcin en tiempo INFORMACIN eficaz o, en ciertos casos, en tiempo real. El lapso de eficacia de la accin o correccin consecuente con la informacin que provee el sistema de monitoreo, determina el tiempo mximo de atraso permisible para que la informacin conserve su validez y utilidad en el proceso de conduccin. ORGANIZACIN El monitoreo se realiza mediante flujos laterales, descentralizados y rpidos. Esto implica que cada responsable de un mdulo de gestin es productor y usuario de informacin de monitoreo. El sistema de monitoreo slo funciona si es descentralizado. GRADO DE Puede revestir distintos grados de PROCESAMIENTO complejidad y sofisticacin, desde el DE LA simple monitoreo visual, apropiado INFORMACIN. para procesos de menor complejidad, hasta informacin procesada de alto significado. En este ltimo caso, la informacin primaria se transforma en indicadores compuestos, que se comparan con indicadores norma.

No tiene usuario previamente definido. Est destinado a servir a cualquier interesado, sea un investigador, un planificador, etc.

SISTEMA DE INFORMACIN

Debe estar estructurado en forma extensiva, contiene datos tiles para fines no necesariamente determinados con antelacin. El atraso permitido es menos rigurosos pues de los datos que aporta no depende la correccin de un proceso en marcha.

El sistema de informacin tiende a ser centralizado.

Contiene, principalmente, datos primarios

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b)

Componentes del sistema

(1) Indicadores

En virtud de su funcin dentro sistema de direccin estratgica, el sistema de monitoreo debe cubrir, bsicamente, los siguientes aspectos: a.- Seguimiento de problemas o proyectos especficos a1.- Indicadores sobre eficacia terminal o de primer nivel. a2.- Indicadores sobre eficacia intermedia o de segundo nivel. a3.- Indicadores sobre el desempeo operacional o de tercer nivel (referidos a recursos y productos de las operaciones) a4.- Indicadores sobre eficiencia y calidad de las operaciones. b.- Seguimiento de la situacin general b2.- Indicadores sobre el contexto, lo cual permite la interpretacin correcta del monitoreo sobre el problema especfico. b1.- Actores relevantes para el proceso (motivacin y vectores de peso). b3.- Indicadores sobre la imagen general del gobierno y del dirigente. En esta oportunidad, centraremos nuestra atencin en los indicadores para el seguimiento de problemas o proyectos especficos. a.- Eficacia terminal o de primer nivel. En trminos comunes, la eficacia terminal de un plan o proyecto constituye el impacto que ste tiene sobre la situacin o problema que motiv la formulacin del proyecto en cuestin. En el caso de planes formulados siguiendo la metodologa PES, la eficacia terminal se refiere al cambio que experimenta la descripcin del problema como consecuencia de la aplicacin del plan diseado para modificar o eliminar esos resultados insatisfactorios. As, para cada descriptor del problema se disea uno o mas indicadores apropiados para medir y evaluar el cambio en la situacin que describen. Es decir, que permitan comparar el VDP con el VDR esperado para cada momento de evaluacin. Supongamos, por ejemplo, un problema definido como sigue: "DESNUTRICIN INFANTIL " cuyo nico descriptor es: d1.- 38% de nios entre 1 y 6 aos presentan desnutricin de I y II grado.

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El indicador de eficacia terminal o de primer nivel quedara definido de la siguiente manera: - % de nios entre 1 y 6 aos que presenta desnutricin cuya frmula de clculo sera: Nios entre 1 y 6 aos desnutridos ------------------------------------------------ x 100 Total de nios entre 1 y 6 aos b.- Eficacia intermedia o de segundo nivel. La eficacia intermedia se refiere al impacto de la operacin o accin sobre cada una de las causas que generan el problema. En los problemas procesados por PES, la eficacia intermedia se mide a travs del cambio que experimentan los nudos crticos, mas especficamente, en el VDNC. Para cada VDNC se construye un indicador que se compara con los indicadores norma del VDNC* previsto para cada momento de evaluacin. El diseo de un indicador de eficacia o efectividad depende, siempre, de la forma en que han sido expresadas las variables del problema analizado. Imaginemos que uno de los nudos crticos del problema del ejemplo es el siguiente: Nc1. La mayor parte de las familias de bajos ingresos no tienen acceso a la leche. cuyo VDN se define as: vdnc1.- 40% de las familias de bajos ingresos no consumen leche. El indicador de eficacia intermedia se expresara as: % de familias que no tienen acceso a la leche Cuya frmula de clculo es: Nmero de familias que no pueden adquirir leche ------------------------------------------------------------------------ x100 Nmero total de familias En este ejemplo, el dimensionamiento del descriptor y del nudo crtico se expresan en porcentajes. Los cambios deseados en estos porcentajes constituirn los indicadores norma

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contra los cuales se compararn los resultados reales alcanzados con las operaciones del plan. Supongamos que, en un escenario definido y en un horizonte de tiempo determinado, se propone disminuir al 20% el porcentaje de familias que no pueden adquirir leche, lo cual producira una reduccin del 15% en el porcentaje de menores que presentan cuadros de desnutricin. Esto se lograra mediante una operacin denominada "op1: Distribucin de 2.000.000 de envases de 1 kg. de leche en polvo durante un ao, en los barrios marginales". Si transcurrido el tiempo pertinente para la evaluacin, los datos para los indicadores son los siguientes: Eficacia intermedia: 28% de familias de bajos ingresos no tiene acceso a la leche Eficacia terminal: 30% de los nios entre 1 y 6 aos presentan desnutricin. la medicin de eficacia intermedia puede expresarse como sigue: En trminos de porcentaje: DPESAL mt ---------------- x100 = DPESAL pt donde: DPESALmt: Disminucin del porcentaje de familias sin acceso a la leche medida en el tiempo t. DPESALpt: Disminucin del porcentaje de familias sin acceso a la leche planificado para el tiempo t. El porcentaje que se obtiene (60%) es un indicador de la eficacia de la operacin para alcanzar el objetivo propuesto. Mientras mayor sea el porcentaje, mayor ser la eficacia de la misma. La misma frmula se aplica al indicador de eficacia terminal. Por comparacin con la norma o resultado esperado Otra forma de evaluacin consiste en precisar el grado de desviacin del resultado real alcanzado con respecto a la norma. 12 ----- X 100 = 60% 20

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En el ejemplo, la comparacin sera como sigue: Eficacia Intermedia Esperado 28% Eficacia Terminal Esperado 30% a2.- Desempeo Operacional El sistema de monitoreo debe contener indicadores cuya finalidad es evaluar el estado de ejecucin de las operaciones. En este caso, los indicadores de tercer nivel o de desempeo operacional, permiten responder a las siguientes interrogantes: Se han ejecutado integralmente las operaciones en el tiempo previsto? El presupuesto asignado a la operacin est siendo recibido por los beneficiarios en forma satisfactoria? Son suficientes los recursos asignados? Existen distintos tipos de indicadores apropiados para este anlisis. Su especificidad y forma de clculo dependern de las necesidades del usuario, la disponibilidad de informacin para su procesamiento y de las capacidades para manejarlos en forma til. En general, los indicadores mas utilizados son: i- Indicadores de ejecucin fsica ii- Indicadores de ejecucin presupuestaria iii- Indicadores de eficiencia iv- Indicadores de calidad i.- Indicadores de ejecucin fsica Con ellos se mide el avance en la ejecucin de la operacin a travs del producto de la misma. En el ejemplo que venimos desarrollando, el indicador de ejecucin fsica para la Op1, sera el siguiente: Kg de leche en polvo entregados Ntese que con los indicadores de ejecucin fsica slo se pretende monitorear si la operacin se realiza y est alcanzando el producto esperado. El efecto que ese producto genera se mide a travs de los indicadores de eficacia intermedia y terminal. Se puede establecer la relacin entre el producto planificado y el producto realmente alcanzado en un momento determinado. Alcanzado 23% Desviacin (-) 7 Alcanzado 20% Desviacin (-) 8

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Producto obtenido ---------------------------- x100 Producto esperado El resultado precisa el porcentaje del producto obtenido con la ejecucin de la operacin. Retomemos el ejemplo del problema "Desnutricin infantil" y la operacin Op1: Distribucin de leche en polvo. Producto esperado: 2.000.000 kg. de leche en polvo distribuidos (en un ao) Producto obtenido: 1.500.000 Kg. de leche distribuidos. Porcentaje de ejecucin fsica: 1.500.000 -------------- X100 =75% 2.000.000 Otra forma de evaluacin consiste en analizar la desviacin entre el producto obtenido y esperado. Producto esperado 2 millones de Kg. Producto alcanzado 1.500.000 kg. Desviacin 500 mil Kg..

ii.- Indicadores de ejecucin presupuestaria Establecen la relacin entre el presupuesto ejecutado y el programado para una operacin en un determinado perodo de tiempo. Permite conocer cuanto presupuesto ha sido aplicado en relacin con lo previsto para una operacin determinada. Se expresa de la siguiente manera: Presupuesto ejecutado en el tiempo t ------------------------------------------------------ x 100 presupuesto programado para el tiempo t Tambin puede medirse en trminos de desviacin del gasto con respecto al presupuesto programado. Combinados con los indicadores de ejecucin fsica, son un instrumento muy valioso para el control de la gestin de proyectos. A menudo resulta til conocer las variaciones en el volumen o cuanta de recursos exigidos por las operaciones, desde el diseo hasta su ejecucin. En este sentido, podemos analizar las variaciones para introducir correctivos, segn sea necesario:

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Variacin de costos =

Costo unitario real -------------------------------------------- x 100 Costo unitario planificado Tiempo de ejecucin por unidad ---------------------------------------------------- x100 Tiempo planificado de ejecucin

Variacin de tiempo =

iii.- Indicadores de eficiencia Miden la relacin existente entre los productos operacionales y los insumos empleados para obtenerlos. Estos insumos y productos son de diversa naturaleza, lo cual da origen a distintos criterios de eficiencia. Eficiencia = Producto obtenido ---------------------------------- x 100 Recursos utilizados El coeficiente que se obtenga se compara con algn indicador norma que el evaluador acepte como vlido. iv.- Indicadores de calidad Se distinguen dos tipos: indicadores sobre la calidad de los productos y sobre la calidad de los procesos. Los primeros miden el grado de satisfaccin de los beneficiarios con el producto de la operacin. En el ejemplo, podramos construir algn indicador que permitiera evaluar la satisfaccin de la poblacin que recibe la leche en polvo con el servicio que recibe (puntualidad, regularidad, calidad de la leche, etc.) Los indicadores sobre la calidad del proceso se refieren a la forma como se realiza la operacin y permiten medir y controlar errores en el proceso. En el ejemplo, se puede medir la cantidad de Kg que se pierden por mal manejo o que no llegan a sus destinatarios. Muchas veces, los indicadores de calidad ayudan a explicar desviaciones en los resultados obtenidos en la ejecucin fsica. (2) Procedimientos para el flujo de informacin

No basta con tener indicadores diseados para cada uno de los niveles (eficacia terminal e intermedia y desempeo operacional). Para que exista y funcione un verdadero sistema de monitoreo, es indispensable que se definan, normaticen y respeten procedimientos para que la informacin necesaria para los indicadores fluya a quien debe llegar en forma oportuna y confiable. En trminos generales, esos procedimientos deben reunir los siguientes requisitos: 40

a.- Se establecen en el mismo momento en que se disean los indicadores. b.- Deben ser conocidos por todos los que participan en ese procedimiento. c.- Es indispensable formalizarlos d.- Deben ser confiables.

c)

Relaciones entre el sistema de monitoreo y la cobranza de cuentas por resultados.

Cuando nos referimos a los requisitos del sistema de peticin y rendicin de cuentas sealamos entre ellos el que la cuenta debe estar soportada en informacin verificable. Esa informacin es provista por el sistema de monitoreo. Esto es lo que permite afirmar el carcter descentralizado del sistema de monitoreo, pues cada obligado a rendir cuentas es el principal interesado en producir la informacin que necesita para hacerlo con propiedad. Cada responsable o gerente de mdulo operacional est obligado a definir los indicadores que considere pertinentes para efectuar el seguimiento continuo de sus acciones y los procedimientos necesarios para que la informacin que requiere fluya de manera oportuna y confiable. Por otra parte, la cuenta se presenta de tal manera que los indicadores aparecen claramente relacionados en funcin de la explicacin de los resultados obtenidos en cada caso. Esta secuencia se expresa en el denominado rbol de accin sobre un problema. En la oportunidad de hacer seguimiento a los resultados que se han obtenido de la accin sobre el problema 1, se procedera de la siguiente manera: Mediante indicadores de eficacia terminal, se analizan las variaciones experimentadas en los descriptores del problema y se comparan con los indicadores norma establecidos para los resultados esperados para el momento y escenario concretos. Ese anlisis se practica a la luz de los indicadores generales que sean pertinentes para el problema en cuestin. Las discrepancias o coincidencias entre resultados reales y esperados se explican por la variacin que han experimentado los VDNC, las cuales se verifican a travs de los indicadores de eficacia intermedia y se interpretan de acuerdo con los indicadores del contexto relevante para cada nudo crtico. A travs de indicadores de tercer nivel, se analizan los productos obtenidos en la ejecucin de la operacin o acciones y se comparan con los esperados para el momento.

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 El seguimiento de los actos de habla es necesario para explicar dificultades actuales o potenciales en el desarrollo de las operaciones. De este modo, la informacin que aporta cada nivel permite explicar los resultados obtenidos en un momento determinado de la ejecucin del plan y rastrear las posibles causas de las discrepancias entre estos y los resultados esperados, con el fin de detectar en donde es necesario corregir el plan.

4.

SISTEMA DE MANEJO DE CRISIS.

El sistema de manejo de crisis puede considerarse como un dispositivo de excepcin, que provee mtodos especiales para los otros dispositivos de direccin estratgica en situaciones de emergencia, en las cuales las practicas de trabajo regulares se ven alteradas por tensiones situacionales. Las situaciones de emergencia se dan generalmente: Cuando ocurre algo imprevisto en tiempo acelerado (una catstrofe, una sorpresa buena o mala, etc.) Cuando ocurre algo previsto, pero que genera una tensin inusual o se presenta en tiempo acelerado. En ambos casos se hacen ineficientes los sistemas normales de planeacin, aun los de coyuntura, monitoreo y cobranza de cuentas por resultados, pero exigen informacin y anlisis en tiempo eficaz, que muchas veces es tiempo real. Constituir un sistema de manejo de crisis supone la generacin de capacidades para responder eficaz y coherentemente a situaciones de emergencia, formular rpidamente o activar planes de contingencia preelaborados y monitorear en tiempo real los resultados de dichos planes. Esto exige fundamentalmente la conformacin de grupos de personas especialmente entrenadas para este tipo de funciones y equipamiento tecnolgico. Los sistemas de manejo de crisis revisten distintos tipos de sofisticacin segn sean mas o menos complejos los mbitos de gobierno que corresponden a la organizacin. Uno de los tipos mas sofisticados de dispositivos para el manejo de crisis es la llamada sala de situaciones. Este es un sistema especial de soporte a las decisiones para el enfrentamiento de problemas cuasiestructurados en tiempo eficaz. Bsicamente est compuesta por: Un personal entrenado para el manejo de crisis, lo cual implica una seleccin cuidadosa de personas que muestren ciertas habilidades, como la capacidad de mantener sangre fra aun en situaciones extremas, y capacitacin especial para el procesamiento de decisiones bajo presin intensa.

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 Un local con equipamiento tecnolgico y procedimientos definidos y conocidos para todo el personal que maneja la sala, en el cual se aslan del calor de la crisis, pero mantienen comunicacin con la realidad mediante un sistema de informacin en tiempo eficaz y estrecha vinculacin con el grupo de alta direccin, a quienes corresponde tomar las decisiones procesadas en la sala. Una de las crticas mas frecuentes a las salas de situaciones es que constituyen una inversin en capacidades que permaneceran ociosas en situaciones normales. Sin embargo, este recurso podra ser utilizado tambin para el procesamiento tecnopoltico de problemas, especialmente para el momento estratgico y para modalidades especiales de seguimiento de la accin de gobierno. 5. SISTEMA DE ENTRENAMIENTO CONTINUO EN CIENCIAS Y TCNICAS DE GOBIERNO.

En rigor, no constituye un dispositivo de direccin estratgica, pero es la base sobre la cual se asienta y la fuente de los recursos humanos que exige su funcionamiento cabal. Est representado, fundamentalmente, por lo que podramos denominar Escuela de Gobierno. Es preciso aclarar que la escuela de gobierno tiene un propsito distinto al de las tradicionales escuelas de gerencia pblica y al de los centros de formacin de militantes que poseen algunos partidos polticos, en el sentido que la primera tiene como misin la formacin de profesionales y dirigentes, en funciones o potenciales, en las denominadas ciencias y tcnicas de gobierno. Cuando nos referimos a la Unidad de Soporte Tecnopoltico del dirigente afirmamos que el perfil ideal para ocupar una posicin en dicha unidad era el de un profesional tecnopoltico, con formacin acadmica en alguna disciplina bsica conjugada con capacitacin en materias tales como planeacin estratgica, prospectiva, teora y tcnicas de juegos, presupuesto por programas, anlisis de polticas pblicas, negociacin, anlisis poltico, entre otras. Esa formacin como tecnopoltico no es ofrecida actualmente por las instituciones acadmicas existentes pues, las universidades, las escuelas de gerencia pblica, y los centros de formacin de dirigentes de los partidos en el mejor de los casos slo ofrecen retazos o segmentos de dicha formacin. De all surge la idea de crear centros de formacin especializados en ciencias y tcnicas de gobierno, en los cuales adems, se generaran investigaciones que contribuyan a enriquecer las teoras y mtodos que sustentan los dispositivos de direccin estratgica. En Amrica Latina, particularmente en pases como Venezuela, Colombia y Brasil, existen algunas experiencias que apuntan en esa direccin. Algunas han naufragado en la incomprensin de la idea que las sustenta y otras han sobrevivido gracias a las capacidades y habilidades personales de quienes han sido designados para dirigirlas.

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Esas experiencias nos inducen a pensar que la suerte de las escuelas de gobierno, al menos en las circunstancias actuales, depende mucho de la responsabilidad con que el dirigente asuma su compromiso de gobierno, que lo lleve a valorar, aunque sea por simple intuicin, la necesidad de ampliar las capacidades institucionales de gobierno, o de la formacin previa al ejercicio del mandato que el dirigente haya recibido en ciencias y tcnicas de gobierno. Esta ltima condicin muy rara vez se cumple.

C.

PRINCIPIOS BSICOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNO.

Para finalizar, queremos exponer algunos principios bsicos para iniciar y desarrollar procesos de ampliacin de las capacidades de direccin estratgica. Esos lineamientos son producto de la experiencia que han acumulado algunas personas que han participado en procesos de tal naturaleza en instituciones pblicas. 1.- Es preferible una reforma integral que la reforma individual de cada sistema. Cuando se emprende un proceso de fortalecimiento de la direccin estratgica es necesario intentar la construccin de todos los dispositivos sealados, pues si se intenta por partes, se pierde la fuerza sinrgica que comentamos en las consideraciones generales sobre el sistema de direccin estratgica y se corre el riesgo de la degradacin de los sistemas reformados por no tener demanda institucional y por generar una oferta que no es aprovechable. 2.- Lo nico que genera cambios efectivos es la alteracin de las prcticas de trabajo y la cultura organizacional. De nada sirve decretar formalmente la existencia de dispositivos de direccin superior si no se trabaja en la alteracin de las reglas que dominan la institucin. Por el contrario, una formalizacin prematura puede incluso llegar a matar la iniciativa por la rigidez innecesaria que le imprime a su desarrollo. Por otra parte, las exigencias tcnicas para el montaje de los dispositivos de direccin estratgica no son tan difciles de cumplir como la generacin de la cultura que las debe respaldar. As, por ejemplo, crear un sistema de monitoreo es relativamente sencillo, lo complicado es inculcar la cultura del seguimiento y medicin de resultados en instituciones que, en el mejor de los casos, slo practican el seguimiento de la ejecucin fsica de sus acciones. De all que todo proceso de modernizacin debe arrancar con una fuerte inversin en capacitacin y un esfuerzo sostenido en ese sentido durante su fase crtica. Ese esfuerzo de capacitacin debe llegar a todos los niveles, comenzando por la alta direccin y se consolida solo con la presencia de la escuela de gobierno. 44

3.- La cabeza de la institucin no slo debe estar comprometida con el proceso, sino que debe comprenderlo en trminos tericos y prcticos. Ampliar las capacidades institucionales de gobierno es una iniciativa que exige perseverancia, voluntad y una buena dosis de audacia. Es un proyecto que no reporta efectos inmediatos frente a la opinin pblica pero que, a la larga, constituye la inversin de recursos mas rentable en trminos polticos, pues mayores capacidades institucionales de gobierno repercutirn en los resultados que se obtengan en el enfrentamiento de los problemas que mas interesan a la poblacin. De modo que toda la plana mayor de la institucin, debe ser entrenada para manejar ciertos conceptos y prcticas en un nivel les permita comprender la evolucin del proyecto. Es deseable, incluso, que ese dominio llegue a posibilitar un dilogo directo con el personal tcnico. 4.- Es indispensable mostrar resultados concretos en un plazo que no puede exceder el perodo de gobierno. Quiz es esta la condicin mas difcil de cumplir, pues la alteracin de las reglas de funcionamiento de las organizaciones exigen perodos de maduracin mucho mas largos que el de los perodos legales. Sin embargo, es la nica manera de asegurar que los dispositivos creados con tanto esfuerzo se mantengan independientemente de quien suceda al iniciador de la reforma. 5.- No existen recetas. Ninguna experiencia, por exitosa que haya sido, debe ser replicada mecnicamente en instituciones distintas. Siempre es necesaria una adaptacin de la propuesta a las peculiaridades propias de cada situacin, aunque respetando los principios tericos bsicos que aseguran la sinerga del sistema. 6.- El proceso debe ser planificado. As como se procesan tecnopoltcamente los problemas terminales, es necesario el anlisis concreto de la capacidad institucional de gobierno en cada organizacin y la formulacin de planes y estrategias propios para enfrentarlo. El desarrollo de los planes de formacin y consolidacin del sistema de direccin estratgica debe ser estrictamente seguido a travs de un sistema de monitoreo y cuentas por resultados. 7.- El proceso debe ser participativo y pblico. Nada despierta ms suspicacia que un proceso de reforma institucional. Para evitarse enemigos a priori, es necesario recurrir a la participacin del mayor nmero de personas posible, bien como receptores de capacitacin, como gerentes de las operaciones que componen el plan de fortalecimiento, como participantes en los grupos que procesan los problemas que originan los planes o simplemente, suministrndoles informacin clara, 45

precisa y de boca del cuerpo de alta direccin, sobre el significado y beneficios del proyecto. Frente a la opinin pblica, que con sobrada razn valora poco este tipo de proyectos, es preciso desarrollar estrategias de posicionamiento y venta del mismo, con el fin de hacerles comprender la utilidad de la reforma como medio para generar las capacidades necesarias para enfrentar los problemas que si les interesan. 8.- De preferencia, se debe acompaar el proceso de fortalecimiento de la direccin estratgica con planes de modernizacin administrativa y procesos de mejoramiento continuo de la calidad del servicio. La confluencia de estos tres procesos genera una sinerga a nivel global parecida a la que produce la instauracin de los dispositivos de alta direccin. Ahora bien, intentarlos simultneamente puede llegar a producir desequilibrios institucionales que es preciso saber manejar con sabidura, pues de lo contrario podran provocar un estrepitoso fracaso en los tres procesos. De nuevo en este caso es vlido el principio de la planeacin cuidadosa del proceso general, para asegurar su desarrollo en forma coordinada y controlada.

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.
Carucci, Flavio

BIBLIOGRAFIA

Manual Prctico para Gerentes Municipales. Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales-PROGECI. Caracas, sepetiembre de 1995. La Reinvencin del Gobierno. Paids. Madrid, 1994. El Lder Sin Estado Mayor. Fondo Editorial ALTADIR. La Paz, 1997. El Plan Como Apuesta. Revista PES. #2. Caracas-Bogot, abril de 1993. Gua de Anlisis Terico. Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales. Caracas, 1992.

Gaebler y Osborne: Matus, Carlos

Nieto, Alejandro: Obregn y Montilva: Obregn, Sonia:

La Nueva organizacin del Desgobierno. Ariel. Barcelona, 1996. La Planificacin Estratgica Situacional en los Sitemas Locales de Salud. Mimeo. Caracas, 1988. El Papel de las Escuelas de Gobierno en los Servicios de Asesora que Sustentan la Toma de Decisiones en el Sector Pblico Ponencia presentada en el I Encuentro Internacional de Escuelas de Gobierno. Maracaibo, mayo 6 al 9 de 1997

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INDICE
I.- PLANIFICACIN, DIRECCIN Y GERENCIA A. B. . A. EL MOMENTO TCTICO OPERACIONAL LA ORGANIZACIN Y LA DIRECCIN ESTRATGICA II.- EL SISTEMA DE DIRECCIN SUPERIOR EL TRINGULO DE HIERRO. SISTEMA DE CONFORMACIN DE LA AGENDA DEL DIRIGENTE. a) La Agenda del dirigente: Concepto y precisiones. b) Los problemas ms comunes de la Agenda. c) Modos de intervencin sobre la Agenda. (1) Medios Directos de intervencin sobre la Agenda. (2) Medios Indirectos de intervencin sobre la Agenda d) Un caso de intervencin sobre el sistema Agenda en una Gobernacin: 2. SISTEMA DE PETICIN Y RENDICIN DE CUENTAS POR RESULTADOS a) Requisitos de la cuenta por resultados. 3. SISTEMA DE GERENCIA POR OPERACIONES. a) Ventajas de gerencia por objetivos b) Requisitos 1. DISPOSITIVOS COMPLEMENTARIOS AL TRINGULO DE HIERRO EL SISTEMA DE PLANEACIN ESTRATGICA a) El sistema de procesamiento tecnopoltico (1) Caractersticas (2) Funciones b) El sistema de planeacin de mediano y corto plazo c) Centros de gran estrategia 2. SISTEMA DE ASIGNACIN DE RECURSOS ECONMICOS. 3. SISTEMA DE MONITOREO a) Sistema de monitoreo y sistema de informacin estadstica b) Componentes del sistema (1) Indicadores (2) Procedimientos para el flujo de informacin c) Relaciones entre el sistema de monitoreo y la cobranza de cuentas por resultados. 4. SISTEMA DE MANEJO DE CRISIS. 5. SISTEMA DE ENTRENAMIENTO CONTINUO EN CIENCIAS Y TCNICAS DE GOBIERNO. 1. 1 1 2 6 7 8 8 9 11 11 13 15 18 19 21 22 22 25 25 26 26 27 28 31 32 33 34 35 35 40 41 42 43 44 47

B.

C. PRINCIPIOS BSICOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE GOBIERNO. . BIBLIOGRAFIA

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