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INFORME BORRADOR EVALUACIÓN EX-POST DEL FONDO HONDUREÑO DE INVERSIÓN SOCIAL (FHIS 3) Elaborado a solicitud

INFORME BORRADOR

EVALUACIÓN EX-POST DEL FONDO HONDUREÑO DE INVERSIÓN SOCIAL (FHIS 3)

Elaborado a solicitud del FHIS

Dirección técnica:

Gerencia y supervisión Programación y Estadística:

Campo:

Levantamiento de información cualitativa:

Planeamiento original:

José Rafael del Cid Ian Walker Fidel Ordoñez Fredy Velásquez José Angel Lara (Encuesta de Proyectos)

Pedro Serrano Florencia Rodríguez

Leslie Moncada Eugenia Bárcenas

Vincent David (QEPD) +

Marzo 02, 2005

Apartado Postal 4227, Tegucigalpa, M.D.C., Honduras Tel. (504)238-8570/71; 237-2580; Fax (504) 238-8572; E-mail: esa@esa.hn; Página Web: www.esa.hn

EVALUACIÓN EX-POST DEL FONDO HONDUREÑO DE INVERSIÓN SOCIAL (FHIS 3: 1998-2002)

INFORME FINAL

RESUMEN EJECUTIVO.…………………………………………………………………………

I

Índice de Anexos

vii

RESUMEN EJECUTIVO

I

I. INTRODUCCIÓN

1

II. EL FHIS 3

 

2

III. METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN

3

1. Alcance del estudio

3

2. Preguntas de la evaluación

4

3. El diseño de la investigación primaria

5

IV.

HALLAZGOS

12

1.

Focalización hacia los pobres y vulnerables

12

1.1. Distribución de recursos al nivel municipal y comunitario

12

1.2. Selección de los proyectos y mecanismos de participación comunitaria

21

Recuadro 4. Aporte comunitario en la ejecución, mantenimiento y funcionamiento del proyecto

31

 

1.3.

Conclusiones

33

2. Impacto en la reducción de las Necesidades Básicas Insatisfechas

34

 

2.1. Impacto comparado de FHIS 2 y FHIS 3 en la reducción de las NBI

34

2.2. El impacto del FHIS en el cambio de las NBI

36

2.3. Conclusión: FHIS y NBI

36

3. Impacto en la expansión de la infraestructura social

37

 

3.1. Escuelas y aulas primarias

37

3.2. Centros de Salud Rurales (CESAR)

38

3.3. Agua potable

38

3.4. Letrinas

39

3.5. Conclusiones

41

4. Calidad del diseño e implementación de las obras y su estado físico actual

41

 

4.1. Visión general desde la perspectiva comunitaria

41

4.2. Evaluación in situ: Escuelas y aulas primarias

42

4.3. Evaluación in situ: Centros de Salud Rurales

43

4.4. Evaluación in situ: Agua potable y letrinas

44

4.5. Evaluación in situ: Obras viales municipales

45

4.6. Evaluación in situ: Pisos seguros

45

4.7. La supervisión: ¿Continúa siendo un problema?

46

4.7. Conclusiones

46

5. Producción de servicios y utilización de las obras

47

 

5.1. Visión global de la utilización

47

5.2. Utilización de los Centros de Salud Rural

48

5.3. Utilización de las construcciones escolares

49

5.4. Utilización de los proyectos de agua

50

5.6.

Utilización y funcionamiento de los proyectos de obras viales municipales

52

 

5.7.

Conclusiones

52

6.

Impacto en la formación de capital social

53

7.

Impacto en indicadores de desarrollo

58

7.1. Comparación “antes / después” en proyectos (FHIS 2) de la cartera (pipeline) de 1998

58

7.2. Comparación entre situaciones “con” y “sin proyecto” en la fase del FHIS 3

62

7.3. Conclusiones

77

8.

Proyectos de emergencia

78

8.1.

La agilidad de la respuesta

79

8.2.

Los proyectos del FHIS como reflejo de las prioridades locales

80

8.3.

La calidad de las obras

81

8.4.

Previsiones tomadas para garantizar la durabilidad de la obra y su mantenimiento

82

8.5.

El desempeño global del FHIS en situaciones de emergencia

82

V. CONCLUSIONES

84

VI. ANEXOS

90

Índice de Cuadros

Cuadro 1. Composición y tamaño de la muestra final

7

Cuadro 2. Comparación de características de los hogares “con” y “sin” proyecto

7

Cuadro 3. Distribución municipal de los recursos FHIS, por quintil municipal basado en el Indice de

Pobreza FHIS

13

Cuadro 4 - Progresividad de distribución de los recursos del FHIS 1998-2002 a nivel de hogares - basado en beneficiarios potenciales

17

Cuadro 5. Impacto de la presencia FHIS en la consulta y la participación

23

Cuadro 6. Opiniones de entrevistados sobre la idoneidad de los proyectos seleccionados Cuadro 7. Idoneidad de los proyectos. Comparación de preferencias coincidentes FHIS2 y FHIS 3

28

28

Cuadro 8. Impacto de la presencia del FHIS y de la consulta en la utilización de los proyectos Cuadro 9. Impacto de la participación en la proporción de hogares que utilizan los servicios del proyecto Cuadro 10. Incidencia global de NBIs Cuadro 11. Incidencia de cada tipo de NBI Cuadro 12. Tendencia de las NBI atendidas por el FHIS Cuadro 13. Aporte del FHIS al acervo de capital para la educación primaria 1988-2002 Cuadro 14. Aporte del FHIS al sector salud, 1999-2002 Cuadro 15. Contribución del FHIS al aumento en cobertura de agua 1999-2002 Cuadro 16. Contribución del FHIS 3 al aumento en acceso a saneamiento 1999-2002 Cuadro 17. Letrinas construidas por FHIS 3 1999-2002 Cuadro 18. Beneficiarios Proyectos de alcantarillado FHIS 3: 1999-2002 Cuadro 19. Evaluación del estado físico de las escuelas construidas o mejoradas por el FHIS Cuadro 20. Evaluación del estado Físico de los centros de salud construidos o mejorados por el FHIS Cuadro 21. Evaluación Física de Proyectos de Agua hechos por FHIS Cuadro 22. Evaluación Física de Proyectos de Letrinas del FHIS Cuadro 23. Opiniones sobre supervisión de la encuesta de proyectos Cuadro 24. Dotación de personal en los CESAR estudiados Cuadro 25. Productividad de UPS apoyado por FHIS, 2002 Cuadro 26. Indicadores de sostenibilidad en la operación de los CESAR Cuadro 27. Alumnos por maestro y por aula Cuadro 28. Disponibilidad de Escritorios y textos Cuadro 29. Personal de los sistemas de agua encontrado en los proyectos con apoyo del FHIS3 Cuadro 30. Principales problemas en el funcionamiento del sistema de agua Cuadro 31. Indicadores del grado de homogeneidad existente entre las muestras de los proyectos comparados Cuadro 32. Comparación antes/después de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en

el pipeline de 1998. Proyectos de educación

Cuadro 33. Comparación antes/después de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en

el pipeline de 1998. Proyectos de salud

Cuadro 34. Comparación antes/después de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en

el pipeline de 1998. Proyectos de agua potable

Cuadro 35. Comparación antes/después de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en

el pipeline de 1998. Proyectos de letrinas

29

29

35

35

36

37

38

38

39

40

40

40

42

44

44

44

46

48

48

49

50

50

50

51

51

59

59

59

60

61

Cuadro 36. Comparación antes/después de los proyectos (FHIS 2) que estuvieron originalmente en

el pipeline de 1998. Proyectos de alcantarillado

62

Cuadro 37. Asistencia a la escuela, según tipo de proyecto

64

Cuadro 38. Resultados de regresión logística del impacto de FHIS en la asistencia escolar (niños de

6 a 12)

66

Cuadro 39. Proporción de niños al día con su educación primaria

67

Cuadro 40. Resultados de regresión logística sobre factores que inciden en estar al día en la educación primaria entre niños de 8 y 9 años

69

Cuadro 41. Impacto de FHIS en la decisión de buscar atención

70

frente a un problema de salud

70

Cuadro 42. Resultados de la regresión logística sobre los factores que inciden en la decisión de buscar atención frente a un problema de salud

72

Cuadro 43. Impacto de los proyectos de agua del FHIS

73

Cuadro 44. Resultados de la regresión logística sobre los factores que inciden en el padecimiento de

diarrea

76

Cuadro 45. El FHIS y su agilidad de respuesta en emergencias

79

Cuadro 46. La calidad de las obras desde la perspectiva comunitaria

81

Cuadro 47. Opinión de ex-alcaldes sobre la calidad de las obras

81

Cuadro 48. Medidas preventivas y de mantenimiento de los proyectos

82

Cuadro 49. ¿Cómo actuó el FHIS en la mayoría de los casos?

83

Índice de Recuadros

Recuadro 1 ………………………………………………………………………………………

9

Recuadro 2 ………………………………………………………………………………………. 24

Recuadro 3 ………………………………………………………………………………………. 30

Recuadro 4 ………………………………………………………………………………………. 31

Recuadro 5 ………………………………………………………………………………………. 54

Recuadro 6 ………………………………………………………………………………………. 56

Recuadro 7 ………………………………………………………………………………………. 83

Índice de Anexos

ANEXO 1. Resumen de los Términos de Referencia

ANEXO 2.

Metodología

ANEXO 3.

Cuestionarios

ANEXO 4.

Informe de resultados de campo

ANEXO 5.

Cálculo de errores muestrales y niveles de significancia

ANEXO 6.

Cuadros de salida de los modelos de regresión logística

Glosario

CESAR

Centro de Salud Rural

CESAMO

Centro de Salud con Médico y Odontólogo

FHIS

Fondo Hondureño de Inversión Social

INE

Instituto Nacional de Estadísticas

NBI

Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas

ONG

Organización No-Gubernamental

PRAF

Programa de Asignaciones Familiares

SANAA

Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados

SIG

Sistema de Información Gerencial del FHIS

SIGES

Sistema de Información Geográfica de Estadísticas Sociales del FHIS

UPS

Unidad Productora de Salud

USAID

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

A LA MEMORIA DE NUESTRO INOLVIDABLE COLEGA EL DR. VINCENT DAVID, A QUIEN DEBEMOS EL DISEÑO ORIGINAL DE ESTE ESTUDIO Y EL EJEMPLO DE UNA VIDA DEDICADA A LA INVESTIGACIÓN Y AL SERVICIO DE SUS SEMEJANTES.

a

RESUMEN EJECUTIVO

Antecedentes

1. Este informe presenta los resultados de la Evaluación del FHIS 3 (1998-2002). El

objetivo de la evaluación es analizar el nivel de éxito del FHIS para alcanzar la meta de brindar a la población más vulnerable un mayor acceso a los servicios sociales básicos a través de los que se quiere aliviar y reducir la pobreza y contribuir al desarrollo social. Los términos de referencia especifican que el diseño metodológico de la evaluación se basaría en las directrices del marco lógico del quinto préstamo del Banco Mundial al FHIS. Por lo mismo, la evaluación se orienta a presentar:

o Evidencia que las inversiones reflejan las prioridades de las comunidades y beneficiarios o Evidencia que las inversiones están dirigidas a la población más pobre o Evidencia que las inversiones poseen la calidad proyectada o Evidencia que las inversiones facilitan el acceso y la utilización de la población focalizada a las obras ejecutadas o Evidencia que las inversiones facilitan la apropiación por parte de la comunidad a través de mecanismos específicos, tales como la capacitación y difusión de información.

2. La misión principal del FHIS es la de construir infraestructura social que simultáneamente fortalezca el capital social y contribuya a la reducción de la pobreza. Para ello el FHIS asigna recursos a todos los municipios del país de acuerdo a su importancia poblacional y a sus niveles relativos de pobreza, procurando que los municipios más pobres obtengan mayores recursos per-cápita. Los proyectos del FHIS se limitan a un menú pre-establecido dirigido principalmente a construcciones y mejoramientos de jardines de niños(as), escuelas, centros de salud primarios, agua y saneamiento básico. De una etapa a otra se han ido afinando/fortaleciendo los mecanismos de operación del programa, tales como el sistema de focalización de los recursos, la participación comunitaria en la selección de los proyectos, la coordinación con los ministerios de línea y organizaciones de base responsables de la infraestructura construida o mejorada, las consideraciones de género, étnicos y ambientales.

3. En su tercera fase (FHIS 3) el programa ha pasado por un proceso de modernización orientado a la descentralización y a la búsqueda de coherencia con las estrategias nacionales de Reconstrucción y Transformación y la de Reducción de la Pobreza. Como parte de dicho proceso el FHIS buscó perfeccionar los mecanismos que garantizan el compromiso y participación de las alcaldías y comunidades en los procesos de planificación de la inversión, ejecución, supervisión y mantenimiento de los proyectos.

4. El FHIS 3 se encontraba en su primer año de avance cuando el huracán Mitch golpeó severamente al país, por lo que su labor fue abruptamente redirigida a la ejecución de proyectos de rehabilitación de la infraestructura dañada (etapa 1). Pasada la emergencia el FHIS retomó la ejecución de los planes originales con el agregado de las nuevas metas surgidas de los planes de reconstrucción nacional (etapa 2). El costo de la etapa 1 del FHIS 3 fue de USA$161.7 millones y la etapa 2 de USA$176 millones, para un costo total de USA$337.7 millones. El gobierno central, el Banco Mundial y el BID aportaron más del 86% de dicho monto y resto corresponde a otros cooperantes bilaterales y multilaterales.

Metodología

5. La muestra se diseñó con varios propósitos de comparación entre grupos de proyectos, a saber,

o

Los proyectos ejecutados por el Programa de Desarrollo Local del FHIS entre 1998 y 2002, fuera de aquellos que formaron parte de las actividades de reconstrucción post-Mitch. Este grupo de proyectos formaría el “grupo de intervención” principal de la evaluación, subdividido a la vez en proyectos de educación, salud, agua y saneamiento, obras viales municipales y pisos saludables. Tamaño de las muestras (TM): 120 proyectos; 1,168 hogares.

o

Los proyectos actualmente en la cartera de espera (pipeline) del FHIS, estratificada en la misma forma que la muestra de proyectos completos de 1998-2002. Este grupo formaría el “grupo de comparación” y, a su vez, se constituye en línea de base para evaluaciones futuras. TM: 80 proyectos; 834 hogares.

o

Los proyectos del pipeline del FHIS 2, que sirvieron como grupo de control en la respectiva evaluación y que en el presente estudio se considerarían como línea de base (situación previa al proyecto) de esos mismos proyectos. Con estos proyectos se hace una evaluación directa comparando la situación “antes del proyecto” con la situación “después del proyecto”. TM: 30 proyectos; 330 hogares.

o

Los proyectos implementados como parte de las tareas de reconstrucción post- Mitch. Una muestra de estos proyectos de emergencia se utiliza para un análisis separado con preguntas de proceso relacionadas a aspectos de eficiencia, calidad y rapidez de la ejecución. TM: 32 proyectos; 344 hogares.

6. La muestra se tomó de un universo de 12,890 proyectos que se registran en el Sistema de Información Gerencial (SIG) del FHIS como proyectos aprobados desde 1998 hasta el 12 de mayo de 2004, incluidos entre las etapas de proyecto 320 (“Aprobados por Comité”) y 600 (“Cerrados financieramente”).

7. Las fuentes de la información manejada son de dos tipos, secundarias como el SIG del FHIS, las Encuestas de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y datos de las Secretarías de Salud, Educación y el SANAA; primarias, o sea, (i) las Encuestas de Hogares y de Proyectos (ESA 2004) levantadas por la firma consultora para los propósitos específicos de esta evaluación, y (ii) el estudio cualitativo a base de entrevistas comunitarias e individuales con diversos actores involucrados en las distintas fases de los proyectos. Este último estudio se llevó a cabo en 15 comunidades beneficiadas por proyectos del FHIS 3.

Hallazgos

Selección de beneficiarios y proyectos: FHIS 3 logró importantes avances en la progresividad de su inversión y en la participación comunitaria en los procesos de selección y ejecución de los proyectos.

8. Los datos analizados muestran que FHIS 3 logró avanzar más que sus predecesores (FHIS 1 y FHIS 2) en la capacidad de focalizar sus recursos hacia los municipios y hogares más pobres. También FHIS 3 ofreció un menú de proyectos más amplio que en las etapas anteriores y ensayó una metodología que hizo de la selección de los proyectos un ejercicio mucho más participativo. Esta metodología fue la de los Cabildos Abiertos y la elaboración de los Planes de Inversión Social Municipal (PISM). Con los cabildos no solo se lograba ampliar el ejercicio participativo sino que se

involucraba a las comunidades de manera más activa en su papel de intermediario con el Gobierno Central y gestor del desarrollo local.

9. El efecto de la ampliación de la consulta en la selección de los proyectos ha sido el mejorar los niveles de contribución de las comunidades en su ejecución y esto mismo ha conducido a más altos porcentajes de utilización de las obras y de los servicios que mediante ellas se proveen. La apropiación de los proyectos se profundizó en la etapa del FHIS 3, con lo que se ampliaron las posibilidades para la gestión sostenible de los mismos, pero este último aspecto ya pasa a ser responsabilidad de otros actores como los ministerios de línea, agencias del gobierno central, municipalidades y organizaciones comunitarias.

Los impactos: FHIS 3 ha sido un importante actor en la ampliación de la infraestructura social del país, con obras físicas de aceptable calidad, idoneidad y funcionalidad. Se puede constatar su impacto positivo en la educación, salud y condiciones sanitarias de la población.

10. El análisis de los impactos del FHIS sobre el bienestar de la población estuvo guiado por varias preguntas. La primera de las mismas indagaba en la magnitud del cambio en los niveles de cobertura de la infraestructura social y en la medida que el FHIS había contribuido a dicho logro. El análisis del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) sirvió de instrumento principal para responder a esta cuestión, pero en esta ocasión dicho índice aparece afectado por los enormes daños del huracán Mitch a la infraestructura social del país, lo que no permite observar con claridad la contribución que el FHIS ha hecho en materia de reconstrucción. Para tener una mejor idea de dicha contribución se ha acudido al análisis de información más directa.

11. El FHIS y las NBI. La destrucción ocasionada por el Huracán Mitch causó retrocesos y estancamientos en los niveles del indicador NBI, de los que son particularmente relevantes para los fines de esta evaluación los componentes de educación, agua y saneamiento. En educación el indicador NBI se muestra ligeramente abajo del nivel de 1997 (indica recuperación), mientras que en saneamiento revela cierto retroceso, y fuerte involución en el caso del componente agua. Sabedores que el FHIS dedicó el grueso de su presupuesto (76%) a inversiones en educación, es de suponer que detrás de la recuperación está su contribución y el de otras agencias públicas y privadas de desarrollo. Con todo y esto, en esta ocasión el indicador NBI sirve poco para dar cuenta del enorme esfuerzo realizado para enfrentar la emergencia y reconstruir al país.

12. FHIS en la ampliación de la infraestructura social. La evaluación también recopiló información sectorial y del SIG-FHIS para observar la obra realizada en materia de reconstrucción y ampliación de la infraestructura social (sección 3). Entre 1998 y el 2002 el FHIS construyó 709 escuelas nuevas, equivalentes a 2,573 aulas, lo que significaría un aporte de 40% y 29% al acervo neto de escuelas y aulas, respectivamente. Además, el programa repuso 1,023 escuelas destruidas por el Mitch y readecuó 547, reparó 386, amplió 266 y rehabilitó 21 centros escolares. En el mismo período el FHIS construyó 128 CESAR (81% del total construido) y 34 CESAMO (97%), repuso 10 CESAR y 3 CESAMO, para convertirse en el más importante colaborador en esta materia para la Secretaría de Salud. En agua potable los recursos invertidos fueron menores (4%), habiendo contribuido, en un grueso estimado, con el 11% de las nuevas conexiones domiciliarias rurales y la totalidad de las urbanas durante el período. Es de anotar que 59% de los proyectos de agua apoyados por el FHIS se

destinaron a localidades urbanas. En materia de letrinización el aporte relativo del FHIS rondó 10%, casi todo en el sector urbano, pero en alcantarillado fue de 74%, también concentrados en sitios urbanos. En breve, estas cifras dan cuenta de una actividad notable de parte del FHIS en el proceso de reconstrucción nacional.

13. Calidad de la obra, supervisión y estado actual. Se constató una satisfacción generalizada con las obras físicas construidas, particularmente en materia de escuelas y menos en el caso de centros de salud y proyectos de agua potable. Tratándose de la supervisión, puede decirse que se superó la situación crítica que asumía en las condiciones de 1998. En la actualidad persisten quejas sobre su calidad, pero las opiniones de los entrevistados fueron menos insistentes que en el pasado. En materia de mantenimiento de las obras la supervisión constató una situación general aceptable, aunque con diversos casos en situación deficiente de aspectos como las instalaciones eléctricas y sanitarias. En este punto amerita resaltar la mejor situación en que fueron encontradas las escuelas construidas bajo la modalidad DOCP, indicando, aparte de las características excepcionales de las municipalidades responsables, las bondades del modelo en conseguir calidad en varios aspectos, desde la consulta ciudadana hasta el estado actual de la obra.

14. Producción de servicios y utilización de las obras. Todos los proyectos visitados se encontraron en funcionamiento y, la mayoría, con indicios de contar con el personal básico. Escuelas: En promedio se ha logrado ampliar el espacio y bajar la relación de alumnos por maestro posicionándose, de esta manera, mejor que los promedios nacionales. En las escuelas no apoyadas por FHIS se registraron más menciones a problemas de espacio que en las escuelas apoyadas por el programa. La falta de mobiliario fue un problema frecuentemente mencionado e igualmente la falta de más textos escolares, aunque la situación ha mejorado bastante con relación a la situación encontrada en 1998.

15. Centros de Salud: En todos los casos se reportó la existencia de al menos un médico, aún así en algunos lugares se señaló la necesidad de más personal para atender el crecimiento de la demanda y su diversificación. La productividad de los CESAR se mostró prácticamente en la misma situación que en 1998, es decir, a tono con el promedio registrado en aquel mismo año. Un cuarto de los centros carecía de conexión al agua potable y otro buen número de adecuado abastecimiento de medicinas. Persiste un promedio alto de cierres frecuentes por diversos motivos como permisos y sesiones de planificación.

16. Agua potable. Con relación a la situación encontrada en 1998, se detectan avances interesantes en este tipo de proyectos. Es más común la presencia de organizaciones comunitarias involucradas en su administración. Los cobros por conexión que en los proyectos FHIS 2 eran de 10 lempiras en promedio son ahora (FHIS 3) de 463 lempiras, consiguiendo con esto un sustancial salto en los ingresos globales, de 5.4 miles a 230.4 miles de lempiras. Esta mejor situación de ingresos explica también la mejor situación en materia de disponibilidad de personal en que ahora se encuentran los proyectos del FHIS 3. En 1998 el proyecto típico aparecía en manos de un fontanero cuando mucho, pero en la actualidad puede ser más probable encontrarlos acompañados de personal administrativo y alguno que otro personal técnico (TAS, ingenieros). Los problemas más mencionados fueron los de la baja producción y suministro, seguido de problemas en la red y falta de accesorios (cloro, herramientas, otros).

17. Letrinas. El nivel de utilización se muestra aceptable (91%) y con un tercio de los beneficiarios exponiendo como problema común la fragilidad de las tapaderas. Un problema frecuente fue el estado poco higiénico en que se mantiene la mayoría de estas instalaciones.

18. Obras viales municipales. Son proyectos utilizados por las municipalidades para obras de pequeño alcance (empedrados, cunetas, puentes, cajas, vados, gradas, senderos peatonales y otros). Muestran buena contribución vecinal, particularmente con mano de obra, pero denotan poca insistencia en la capacitación para el cuidado y mantenimiento de las obras. También parece existir un menor grado de consulta real respecto a la prioridad del proyecto, aunque no se duda de su pertinencia para el desarrollo local.

19. El FHIS y el capital social. Se observa este tema desde dos perspectivas. Primero, la manera en que el FHIS consigue sensibilizar y organizar a la población para el mantenimiento de las obras que dejan los proyectos y, segundo, al impacto que los proyectos tienen para conseguir que la población refuerce su organización general, gane experiencia en la gestión, autoestima y credibilidad en su propio liderazgo y en las autoridades locales y nacionales. El análisis se efectuó con base a información cualitativa. En el primer punto, se observó que el FHIS 3 (en comparación al FHIS 2) continuó manifestando debilidad en la capacitación y la organización de la población para el mantenimiento de las obras, por lo que esta función, en la mayoría de los casos, se trata a la manera tradicional, es decir, se espera siempre la intervención externa (el municipio, el gobierno central) para solucionar problemas de cuidado de las obras que bien podrían ser prevenidos por la propia comunidad. Con relación al segundo punto se observa, en términos generales, un panorama prometedor al detectarse avances en el nivel organizativo y la capacidad de gestión de las comunidades, principalmente, pero también en su confianza hacia sus autoridades.

20. Impactos al nivel del hogar. Mejorar el capital humano mediante mejoramientos en educación y salud es la meta fundamental de la inversión social. Por este motivo, la evaluación destinó importantes esfuerzos a medir el posible impacto, al nivel de los hogares, de la inversión del FHIS. Para ello se seleccionó un conjunto de variables claves a observar y a determinar si sus cambios, en caso de manifestarse, podían ser adjudicados a la intervención del proyecto FHIS. Las variables consideradas fueron:

asistencia de los niños(as) a la escuela primaria, correspondencia entre grado de primaria cursado y edad del niño(a), uso de los servicios de salud primaria, acceso a saneamiento básico (letrinas) y su relación con el nivel de incidencia de diarreas, acceso al agua potable y sus repercusiones en la economía hogareña y la práctica de tratamiento del agua.

21. En la evaluación del FHIS 2 se recomendó un estudio de línea de base que permitiera comparar las condiciones de las comunidades antes y después del proyecto. La recomendación no se atendió por lo que se recurrió nuevamente a la comparación entre un grupo de hogares con beneficios de un proyecto FHIS y hogares sin este beneficio (análisis transversal). Estos últimos se tomaron nuevamente con relación a los proyectos del pipeline del FHIS sin ejecutar al momento del estudio. Se ha tratado de un grupo reducido de proyectos con comunidades que muestran semejanzas importantes con el grupo intervenido por un proyecto FHIS, pero cuya representatividad no está del todo garantizada. Estas comparaciones con y sin proyecto se han efectuado mediante estadísticas descriptivas y con modelos multivariados de

regresión logística. Dichos modelos permiten controlar la influencia de otros factores, además de la intervención del FHIS, en los cambios de la variable dependiente.

22. De todas maneras, el grupo pipeline que sirvió de control en la evaluación de 1998 ha prestado una nueva utilidad en la actual evaluación, al servir de línea base de esos mismos proyectos que pudieron ser finalmente ejecutados. El análisis de impacto incluye esta comparación (análisis longitudinal) que, a su vez, puede ser considerada como su parte estadísticamente más sólida.

23. Comparación de la situación de proyectos del FHIS 2 en 1998 y en el 2004. En todos los casos se constata el impacto de la intervención en el sentido anticipado por las hipótesis. En educación se observa un incremento apreciable de la asistencia de los niños(as) a la escuela (de 89% a 98%) y del porcentaje de niños(as) al día con su grado respectivo (de 41% a 60%). En salud sube el porcentaje de utilización de los servicios de salud al nivel general y, más particularmente, en la unidad con apoyo FHIS (de 4% a 85%). También sube el porcentaje de mujeres embarazadas que asisten a controles (de 83 a 94%). En agua potable se acrecienta: el porcentaje de hogares con conexión de agua potable (de 87 a 91%) y el porcentaje que da tratamiento higiénico al agua (de 36 a

47%). Se aprecia una disminución del porcentaje que acude a fuentes alternativas de agua (de 63 a 39%). Sube el monto de la factura por agua, pero en cantidades promedio acordes con la inflación y la sostenibilidad del servicio y sube la cantidad de tiempo de que se dispone de suministro. En saneamiento suben los porcentajes de cobertura en letrinización y alcantarillados. En los hogares relacionados con el primer caso se reduce a la mitad la incidencia de diarrea, mientras que el segundo se mantiene, probablemente

a consecuencia de una situación basal relativamente mejor por tratarse de ámbitos

urbanos relativamente privilegiados.

24. Comparación con (FHIS3) y sin proyecto (pipeline actual). Se examinaron los proyectos de educación, salud y agua potable y saneamiento. A grandes rasgos, la información muestra impactos positivos de la intervención FHIS en los indicadores de desarrollo En los hogares beneficiarios de proyectos de educación el porcentaje de asistencia de niños(as) a la escuela se observa mayor que en los sin proyecto, a pesar de niveles relativamente altos en ambas situaciones (100% vrs. 93%). El análisis multivariado confirmó que tales diferencias pueden ser atribuidas a la intervención del FHIS, de manera más contundente cuando se trata de proyectos de construcción de escuelas en comparación a los de mejoramiento y ampliación. Por otra parte, la correspondencia de grado y edad de los niños(as) escolares también se observa diferenciada entre los grupos con y sin proyecto, resultando más alto el porcentaje de correspondencia en el primer grupo (59% vrs. 51%). El análisis multivariado indica que la intervención del FHIS favorece dicha correspondencia, aunque la relación no resultó estadísticamente significativa.

25. Salud. El porcentaje que busca atención en el centro de salud se observa mayor en el grupo con proyecto (64% vrs. 58%), pero en esta ocasión, a diferencia de la evaluación

del FHIS 2, parece existir un efecto de desplazamiento de usuarios (crowding out) desde proveedores privados al centro FHIS. Diferencias semejantes se advierten en el porcentaje de embarazadas que acuden a controles. El análisis multivariado no respalda la hipótesis y sugiere: (a) que la tendencia arriba descrita oculta la acción de otros factores como la edad, sexo y tipo de enfermedad, y (b) que para captar los efectos de

la intervención del FHIS sobre el aumento de la clientela de los centros de salud, se

requeriría un tipo de muestra con más proyectos de construcción en el grupo de

referencia o de mayor número de proyectos de los varios tipos posibles.

26. Agua potable. La cobertura en las comunidades con proyecto se muestra mayor (92% vrs. 36%). El porcentaje que acude a fuentes alternativas de agua es claramente menor en el grupo con proyecto (31 vrs. 68%). Entre los hogares que acuden a fuentes

alternativas de agua el gasto es más alto en el grupo con proyecto, situación que tienen

su explicación en un grupo de consume agua purificada embotellada (probablemente

los de mejores ingresos) y otro que compra agua de camiones cisterna (probablemente los de menos ingresos); en cambio, en el grupo sin proyecto predominan los que no gastan más que tiempo en el acopio de fuentes externas debido a acuden a fuentes superficiales, pozos o llaves públicas. El mayor gasto reportado proviene del pago de agua purificada embotellada (probablemente también de la porción con mejores

ingresos). La duración promedio del servicio de agua se muestra bastante aceptable en

el grupo con proyecto (agua 25 días al mes y la mitad del grupo recibiéndola sin

interrupción durante todo el día). Se corrió un modelo de regresión logística que relaciona la disponibilidad de servicios de agua potable y de disposición de excretas con

la incidencia de diarrea. El modelo indica que el FHIS efectivamente puede mejorar las

condiciones sanitarias de la población con los proyectos de letrinización, alcantarillado

y agua potable. No obstante, los proyectos de agua potable requieren esfuerzos

adicionales que garanticen la calidad sostenible del servicio, particularmente en el tratamiento efectivo del líquido, tales como la limpieza de las fuentes, la cloración y la

educación de los usuarios en prácticas complementarias de prevención.

Proyectos de emergencia: El desempeño del FHIS durante la situación de emergencia habría sido efectivo, aunque no excelente. La magnitud de la crisis y las limitaciones de la centralización administrativa restaron eficacia a la intervención.

27. Se analizó separadamente una muestra de 32 de los 2,175 proyectos que el SIG registra como “de emergencia” frente a la destrucción causada por el huracán Mitch. Se constató que, en promedio, los proyectos de emergencia tuvieron tiempos de gestión y ejecución menores, en aproximadamente un cuarto, a los proyectos normales del FHIS. También se obtuvo evidencia de que los proyectos respondieron a prioridades consensuadas con las poblaciones afectadas y que su calidad resultó generalmente aceptable para la población, sus líderes y autoridades locales. Por otra parte, era importante que en la construcción de las obras se tomaran previsiones en caso de futuros desastres naturales, por lo que se preguntó por modificaciones en los diseños estándar que respondieran a dicha previsión. Al respecto, se observó que en la mayoría de proyectos se hicieron reformas de diseño orientadas a dicho propósito. No obstante, las previsiones relacionadas con el mantenimiento de la obra se muestran débiles, en tanto se habría pasado por alto el estímulo a la población en este sentido. En más de tres cuartos de los casos se indicó que faltó la capacitación para el mantenimiento y que se carece de un plan de operación y mantenimiento. En más de la mitad de los casos se organizaron ORMAs, pero son pocas las que permanecen activas. Finalmente, se le solicitó a un grupo de 10 ex-alcaldes seleccionados al azar, que evaluaran el desempeño global del FHIS durante la emergencia, según la experiencia de cada uno de ellos como alcaldes en dicho período (1998-2001). Los entrevistados

calificaron bien la flexibilidad, la rapidez y el profesionalismo (apoliticidad) del FHIS, pero menos la calidad de las obras, la transparencia (particularmente de los contratistas)

y la coordinación (autoridades locales/FHIS/contratistas). En suma, el FHIS

obtendría, para los entrevistados, una calificación de “B” (buena o regular), indicando

por mayoría que la clave para la excelencia del programa estaría en la descentralización, que permitiera una intervención más activa de las municipalidades y las comunidades. Desde la perspectiva de la población y sus líderes la calificación resultaría un tanto más optimista, particularmente en materia de calidad, pero siempre crítica y en línea coincidente con los aspectos, que antes se analizaron, de los proyectos regulares del FHIS.

Recomendaciones

28. De la evaluación del FHIS-2 surgieron importantes recomendaciones que alentaron varias reformas en el desempeño del programa, particularmente relacionados con la participación comunitaria y la descentralización operativa del ciclo de proyectos. El impacto de estas reformas se ha hecho visible en el mejor desempeño general que muestra FHIS-3 frente a la etapa precedente. Superada la situación de emergencia el FHIS ha retomado con fuerza la profundización de las reformas. En este sentido, es muy poco lo que podría aportarse en recomendaciones que no hayan sido ya identificadas e, incluso, puestas en ejecución. A riesgo de fallar en novedad se aventuran algunas recomendaciones:

i. El FHIS debe hacer un alto en el camino para revisar el modelo de expansión de la infraestructura social que se ha seguido hasta ahora. Pese a la destrucción causada por las fuerzas de la naturaleza, alguna infraestructura se acerca al punto de saturación, particularmente en educación y en salud. Es el momento para discutir si las demandas insatisfechas en esta línea deban llenarse bajo el enfoque anterior o si se amerita un enfoque nuevo. En el enfoque anterior dirigido por la demanda (demand driven approach), resultaba crucial considerar las demandas expresadas por la población y los gobiernos locales. En el futuro convendría incorporar elementos de planificación territorial que se pongan a tono con la Estrategia de Reducción de la Pobreza, la nueva Ley de Ordenamiento Territorial, la descentralización y las necesidades cambiantes de los ministerios de línea. Por ejemplo, la Secretaría de Educación está afinando una estrategia que incluye la conformación de los Centros de Educación Básica (hasta noveno grado) y las redes educativas para las escuelas uni-docentes. Otro ejemplo adicional se encuentra en la Estrategia de Reducción de la Pobreza, que propone el desarrollo de centros urbanos pequeños y medianos para estimular la aglomeración de la población rural dispersa que permita brindar servicios a más bajo costo y mejor calidad. ii. Por otra parte, los aspectos relacionados al abastecimiento de agua, el cuidado del bosque y de las cuencas, y el saneamiento (incluyendo también el tratamiento de basuras y contaminantes) se muestran siempre (y quizás crecientemente) críticos. Los datos analizados indican que con FHIS 3 se intervino poco en estos aspectos en el ámbito rural (lo forestal, de todas maneras, está fuera de la competencia del programa). Sin embargo, a la luz de los resultados que muestra el análisis del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, convendría revisar la estrategia seguida hasta el momento. iii. Finalmente, las reformas del FHIS más recientes se encaminan a elevar el perfil de las municipalidades como actores en la ampliación de la infraestructura social y en su mantenimiento. Como tal empeño enfrenta la conocida desigualdad en las capacidades administrativas de las municipalidades, con la mayoría en situación insatisfactoria, el papel del FHIS continuará siendo importante. Pero es clave el

asegurar que el FHIS y el resto de instituciones del gobierno central comprendan que la situación de debilidad administrativa de la mayoría de municipalidades no puede continuar siendo excusa para la desconfianza en sus potencialidades y, en este sentido, se profundice la delegación de competencias y recursos mientras paralelamente se mantiene una actitud de facilitación y de supervisión de los procesos. Es decir, que la intervención del FHIS continúa pero dentro de una clara estrategia de apoyo al refuerzo de las capacidades locales para la autogestión del desarrollo.

I.

INTRODUCCIÓN

Desde su organización en 1990 el FHIS ha pasado por cuatro etapas institucionales que corresponden a las administraciones presidenciales de Rafael Leonardo Callejas (FHIS 1), Carlos Roberto Reina (FHIS 2), Carlos Roberto Flores (FHIS 3) y la actual de Ricardo Maduro (FHIS IV).

En sus inicios el FHIS se presentó como un programa de compensación social a los impactos del Programa de Ajuste Estructural y con una duración limitada a cinco años. En 1994 se reformó la legislación transformándolo en fondo de inversión social dirigido por la demanda y extendiendo su existencia hasta el 2002. Su misión principal sería construir infraestructura social fortaleciendo el capital social y contribuyendo a la reducción de la pobreza.

Desde sus inicios, el FHIS asignó recursos a todos los municipios del país, de acuerdo a su población y nivel relativo de pobreza, con lo que los municipios más pobres habrían conseguido un nivel mayor de recursos per-cápita. El financiamiento se limita a un determinado tipo de proyectos en las áreas de construcciones y mejoramientos de instalaciones escolares de los niveles primario y pre-escolar, de salud primaria, agua y saneamiento básico. Durante FHIS 2 el sistema de focalización de recursos a favor de la población más pobre fue notablemente mejorado. Igualmente, se fortaleció la participación comunitaria en la selección de los proyectos y se crearon mecanismos de coordinación con los ministerios de línea y organizaciones de base responsables de la operación de la infraestructura construida o mejorada. El Fondo también dio nuevo énfasis a las consideraciones de género, etnicidad y ambiental.

La Tercera Fase del FHIS (FHIS 3) se orientó a perfeccionar los mecanismos que garantizan el compromiso y participación de las Alcaldías y comunidades en los procesos de planificación de la inversión, ejecución y supervisión de proyectos. Esta reorientación obedeció a la modernización del Fondo, que se propuso fortalecer la participación de gobiernos locales y comunidades, descentralizar la institución y asegurar la sostenibilidad de las inversiones, lo mismo que enmarcar la ejecución de las obras de infraestructura dentro de dos estrategias nacionales, la de Reconstrucción y Transformación del país y la de Reducción de la Pobreza.

El objetivo de este informe es el presentar los resultados de la Evaluación del FHIS 3. La evaluación se propuso analizar el nivel de éxito del FHIS para alcanzar la meta de brindar a la población más vulnerable un mayor acceso a los servicios sociales básicos a través de los que se quiere aliviar y reducir la pobreza y contribuir al desarrollo social. Los términos de referencia especifican que el diseño metodológico de la evaluación se basará en las directrices del marco lógico del quinto préstamo del Banco Mundial al FHIS. Por lo mismo, la evaluación se ha orientado a presentar:

Evidencia que las inversiones reflejan las prioridades de las comunidades y beneficiarios

Evidencia que las inversiones están dirigidas a la población más pobre

Evidencia que las inversiones poseen la calidad proyectada

Evidencia que las inversiones facilitan el acceso y la utilización de la población focalizada a las obras ejecutadas

Evidencia que las inversiones facilitan la apropiación por parte de la comunidad a través de mecanismos específicos, tales como la capacitación y difusión de información.

Capítulo II presenta al FHIS 3 en los aspectos

que resultan peculiares con relación a las fases anteriores. El Capítulo III se dedica a detallar la

El informe está organizado en cinco capítulos. El

metodología de la evaluación, que incluye la delimitación del estudio, las preguntas que lo orientan y el diseño de los principales instrumentos de recolección de información primaria.

El Capítulo IV se enfoca en los hallazgos de la evaluación. Se inicia con el análisis del sistema de focalización del Programa, observando como los recursos se distribuyeron entre los municipios y comunidades y como éstas participaron en la selección de los proyectos. Meses antes del huracán Mitch el FHIS había promovido la organización de cabildos abiertos municipales con el propósito de que las comunidades priorizaran los proyectos que solicitarían al FHIS. Lamentablemente buena parte de ese primer esfuerzo se perdió con la secuela de destrucción que dejó el fenómeno natural y el consiguiente cambio de prioridades. Más tarde el FHIS impulsaría un Programa Piloto de Planificación Participativa que se basó en la experiencia de los cabildos abiertos pero con una sustancial mejora de los mecanismos de participación comunitaria. Este último Programa formó parte de una experiencia piloto más amplia, conocida como Delegación Operacional del Ciclo de Proyectos (DOCP). En esta sección se comparará la participación comunitaria dentro de la DOCP con relación a la modalidad regular. La siguiente sección compara el impacto de FHIS 2 y FHIS 3 en la reducción de las necesidades básicas insatisfechas de la población nacional. Se trata de determinar qué tanto contribuyó FHIS 3 a la reducción general registrada. Para entrar en detalle el análisis continúa con la evaluación del impacto en la expansión de la infraestructura en las áreas específicas seleccionadas, cuales son, instalaciones escolares primarias, centros de salud rurales, agua y saneamiento y obras municipales. Para cada uno de estos tipos de proyectos se observarán aspectos de calidad de las obras, producción de servicios y utilización e impactos en la formación de capital social y en indicadores de desarrollo. Finalmente, como ya es conocido, hacia el final del primer año del FHIS 3 (octubre 1998) ocurrió el huracán Mitch. Este evento puso a prueba la capacidad del Fondo para responder en situaciones de emergencia al asignársele un papel protagónico en la reconstrucción de la mayor parte de la destruida infraestructura social. En este informe también se incluye una apreciación del desempeño del FHIS durante esta situación de emergencia, para lo que se ha escogido una muestra de proyectos implementados con propósitos de reconstrucción, los que se analizan en última sección del Capitulo IV.

Se cierra el informe con el Capítulo V, que presenta las conclusiones y recomendaciones generales de la evaluación.

En la sección de Anexos se encontrará información complementaria como una descripción más detallada de la metodología cuantitativa y cualitativa, las boletas utilizadas para las encuestas, el cálculo de los errores muestrales y niveles de significancia, los cuadros de salida (SPSS) de las regresiones y los términos de referencia de la consultoría.

II. EL FHIS 3

La ejecución de la fase FHIS 3 se divide en dos etapas, la primera representó el inicio del FHIS 3, pero que fue abruptamente redirigida a la ejecución de proyectos de rehabilitación de la infraestructura social dañada por el huracán Mitch. La segunda etapa retomó la ejecución de los planes originales agregando las nuevas metas surgidas después de la emergencia. El principal objetivo del Programa fue el de aumentar el acceso de los pobres a infraestructura socio-económica, de acuerdo a las estrategias locales de desarrollo, basadas en procedimientos probados de fases anteriores. Se pone énfasis especial a la sostenibilidad de los proyectos locales, por lo que se introdujeron los siguientes proyectos pilotos: (a) El desarrollo de programas de asistencia social para grupos con desventajas, incluyendo el Programa “Nuestras Raíces”, que se focaliza en comunidades étnicas minoritarias; (b) El mejoramiento de las inversiones en la comunidad en el sector de agua rural; (c) La contribución a la sostenibilidad de las inversiones mencionadas. El

FHIS 3 también apoyó el fortalecimiento de los arreglos institucionales, en particular el papel de los actores al nivel local.

Inmediatamente, después de ocurrido el desastre del huracán Mitch, el Gobierno y la Cooperación Internacional dieron al FHIS el mandato de responder a pedidos del gobierno central y de los gobiernos locales para ayudar a reconstruir la infraestructura local básica. En los primeros tres meses después del desastre, el FHIS destinó recursos únicamente para los esfuerzos de reconstrucción.

La mayor parte de los fondos inicialmente asignados a las pruebas pilotos fueron redirigidos al financiamiento de los proyectos de la emergencia nacional, aunque se mantuvo el Programa “Nuestras Raíces”, y el piloto de Participación Municipal que había sido llevado a cabo con éxito para transformar la forma de operar del FHIS.

Después de la emergencia el FHIS obtuvo nuevos recursos para retomar sus objetivos originales. Esta segunda etapa pasa a ser una continuación de los planes trazados antes de que ocurriera la emergencia, en ella la participación de los gobiernos locales es vista como una parte integral de la sosteniblidad de los proyectos y de la eficiencia en la distribución de recursos, basados en prioridades locales reales. La participación del FHIS busca perfeccionar los mecanismos institucionales que garanticen un compromiso más directo de las alcaldías municipales y comunidades en los procesos de planificación de la inversión, ejecución y supervisión de proyectos, política que permite fortalecer la estrategia de descentralización y desarrollo municipal del país.

Desde la creación del FHIS el financiamiento de la Cooperación Internacional ha estado liderado por el Banco Mundial, seguido por el Banco Interamericano de Desarrollo, KfW, la Unión Europea, Kuwait y otros. La contraparte del Gobierno de Honduras también ha sido significativa.

El costo de la primera etapa del FHIS 3 fue calculado en US$ 161.7 millones, mientras que la segunda etapa tuvo un costo de US$ 176 millones (desembolsados en un período de 4 años), para un costo total de US$337.7 millones. La contra parte del Gobierno para la primera etapa fue de aproximadamente US$ 26 millones y para la segunda etapa de US$ 28 millones. La participación de IBRD/IDA (Banco Mundial) fue de US$ 66.7 millones en la primera etapa y de US$ 60 millones en la segunda. La participación del BID fue de US$ 50 millones en la primera etapa y de US$60 millones en la segunda. El gobierno central, el Banco Mundial y el BID juntos representan más del 86% del financiamiento total, el resto del financiamiento lo hicieron otros cooperantes multilaterales y bilaterales.

III. METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN

1. Alcance del estudio

Las evaluaciones se enfrentan siempre a limitaciones presupuestarias y metodológicas que obligan a restringir su alcance. La evaluación del FHIS 2 no evaluó los impactos de todos sus proyectos sino tan solo los de agua y alcantarillado, educación y salud, que en conjunto representaban aproximadamente 84% del total de la inversión del fondo. Con esta decisión se aseguró no solo enmarcarse dentro del presupuesto disponible sino también el asegurar muestras de cada tipo de proyectos suficientemente grandes para asegurar confiabilidad estadística.

En la presente evaluación también se han tomado decisiones de esta naturaleza. El marco para tomar la muestra de proyectos a investigar comprende 12,890 proyectos registrados en el Sistema de Información Gerencial (SIG) del FHIS. Son proyectos aprobados desde 1998 hasta el 12 de

mayo del 2004, incluidos entre las etapas de proyecto 320 (“Aprobado por Comité”) y 600 (“Cerrado financieramente”). Estos proyectos se distribuyen en ocho sectores de intervención, cuales son, Asistencia Social e Innovación; Asistencia Social, Agua y Alcantarillado; Educación; Medio Ambiente; Proyectos Municipales; Salud; y otros proyectos.

La muestra fue seleccionada considerando varios criterios, cuales son, el sector de intervención, los sub-grupos específicos dentro de cada sector, la modalidad de planificación y contratación y la modalidad de ejecución. El resultado es una muestra que incluye proyectos de agua y saneamiento, educación, salud y proyectos municipales de obras viales y pisos seguros, ejecutados con y sin delegación operativa del ciclo de proyectos. Estos proyectos provienen de los siguientes cuatro grupos de proyectos:

Los proyectos de la cartera de espera (“pipeline”) del FHIS 2, que sirvieron como grupo de control en la respectiva evaluación y que ahora se considerarán como línea de base (situación previa al proyecto) de esos mismos proyectos. Con estos proyectos se hará una evaluación directa comparando la situación “antes del proyecto” con la situación “después del proyecto”. De todas maneras, se trata de un número pequeño de proyectos, principalmente cuando se desglosa por tipos. Además, se está teniendo en cuenta el hecho de que algunos de estos proyectos pudieron haber sido afectados por el Huracán Mitch.

Los proyectos ejecutados por el Programa de Desarrollo Local del FHIS entre 1998 y 2002, fuera de aquellos que formaron parte de las actividades de reconstrucción post-Mitch. Este grupo de proyectos forma el “grupo de intervención” principal de la evaluación.

Una muestra de proyectos actualmente en la cartera de espera (pipeline) del FHIS, estratificada en la misma forma que la muestra de proyectos completos de 1998-2002. Este grupo forma el “grupo de comparación” y, a su vez, se constituye en línea de base para evaluaciones futuras. Estos proyectos no han pasado a la fecha (mayo 2004) la etapa 425 (“A licitación”). Se asume que las comunidades que esperan estos proyectos tienen una situación socio-demográfica similar a la que tenían las comunidades del grupo con proyectos ya ejecutados.

Finalmente, una muestra de proyectos implementados como parte de las tareas de reconstrucción post-Mitch. En esta etapa el FHIS no utilizó los procedimientos normales de selección y administración de los proyectos y, por ello, su análisis se hará por separado de los grupos de proyectos anteriores.

2. Preguntas de la evaluación

La evaluación está orientada por una matriz de preguntas o variables, indicadores y fuentes de

información que se presenta en detalle en el

preguntas, en lo fundamental, vuelven a ser las mismas:

el preguntas, en lo fundamental, vuelven a ser las mismas: Anexo 2. Con relación a la

Anexo 2. Con relación a la Evaluación del FHIS 2, las

¿Qué cambios han ocurrido en la cobertura de infraestructura social durante el período 1998-2002? ¿Qué proporción de dichos cambios puede ser atribuible al FHIS?

¿Se han dirigido los recursos del FHIS a beneficiar a los municipios y hogares más pobres del país?

Al nivel de cada tipo de inversión, ¿qué impactos positivos se observan en las condiciones sociales de los hogares y personas beneficiarias?

¿Responde la selección de proyectos a las prioridades de las comunidades?

¿Qué calidad poseen las obras físicas construidas? ¿Reciben mantenimiento?

¿Se utilizan dichas obras para producir los servicios esperados de una forma sostenible? ¿Cómo participan las comunidades en este propósito? ¿Las comunidades manejan información o tienen alguna idea aproximada del costo de la obra?

3. El diseño de la investigación primaria

Las respuestas a las preguntas anteriores requieren evidencia confiable, que en el caso de esta evaluación procederán de varias fuentes:

Fuentes secundarias como el SIG del FHIS, las Encuestas de Hogares del Instituto Nacional de Estadística y datos de las Secretarías de Salud, Educación y el SANAA

Una Encuesta de Hogares levantada para los propósitos específicos de esta evaluación (Encuesta de Hogares, ESA 2004)

Una Encuesta de Proyectos complementaria a la anterior y levantada también para los propósitos específicos de la presente evaluación (Encuesta de Proyectos, ESA 2004)

Un estudio cualitativo que comprende entrevistas a grupos comunitarios e informantes claves a diferentes niveles.

Las fuentes anteriores, particularmente las primarias, han requerido diseñarse en respuesta al planteamiento lógico de la evaluación. En sus aspectos fundamentales, los contenidos de este planteamiento son los mismos ya expuestos en el Informe de la Evaluación del FHIS 2. Por comodidad se tratan nuevamente a continuación:

a. Proposición contra-factual y el uso de la cartera de proyectos en espera (“pipeline”) como grupo de comparación

¿De no haber existido el programa o proyecto que se evalúa, en qué condiciones sociales se encontraría la población beneficiaria? Esta pregunta está siempre presente en la generalidad de evaluaciones de programas o proyectos. Su respuesta recibe el nombre de proposición contra-factual y, por su naturaleza, no puede comprobarse directamente, pues el programa o proyecto, de hecho, ha sido llevado a cabo.

Las evaluaciones más acabadas resuelven el problema de la situación contra-factual acudiendo a diseños metodológicos que incluyen un estudio de línea de base y un grupo de comparación. El estudio de línea de base da cuenta de la situación en que se encontraba la población antes de que el proyecto se ejecutara. El grupo de comparación se refiere a otra población que no ha sido ni va a ser intervenida por el proyecto u otro similar. En la selección de esta última población se cuida que exista mucha similitud en sus características fundamentales con la población a intervenir. Igualmente, la población de comparación requiere un estudio de línea de base. Pasado un tiempo determinado de intervención del proyecto de interés se observa la situación de la población intervenida y la población de comparación. Las condiciones de ambas poblaciones pudieron haber cambiado, pero los cambios en la población intervenida deben ser más notables (más profundos, más intensos) para concluir que el proyecto sí ha tenido efectos o impacto sobre esta población intervenida.

Este diseño ideal no siempre es posible, por lo que se introducen diversas variantes que se acercan más o menos aceptablemente a resolver el problema de la confiabilidad de las comparaciones. En la evaluación de FHIS 2 faltó un estudio de línea de base exhaustivo de todos los proyectos, por lo que la comparación entre los tiempos previo a la ejecución del proyecto y posterior al mismo no era posible. Pero al menos si fue posible poder hacer la comparación entre poblaciones, esto es, la población intervenida (“con proyecto”) y la población de comparación (“sin proyecto”). Esto se logró al tomar los proyectos que estaban en la cartera de espera (“pipeline”) del FHIS como grupo de comparación, bajo el supuesto de que existía un grado razonable de homogeneidad entre las comunidades y proyectos seleccionados hacia finales del Programa y los elegidos en sus primeros años. Como la metodología de selección de proyectos y distribución de recursos había sido consistente durante toda la ejecución del FHIS 2, se podía esperar que tal condición se cumpliera. En resumen, el grupo de comparación de la evaluación del FHIS 2 quedó constituido por los

proyectos que estaban, en 1998, en la cartera de espera. Esta misma solución se le ha dado al problema del contra-factual en la presente evaluación (FHIS 3). Nuevamente los proyectos en la cartera de espera (2004) serán utilizados como grupo de comparación, o sea que serán el grupo “sin proyecto”.

En la evaluación del FHIS 3 el grupo de comparación de 1998 pasa a tener una utilidad adicional. En 1998 éste fue el grupo “sin proyecto”, y como tal sus correspondientes comunidades fueron objeto de un diagnóstico socio-económico. Se previó que al hacer una nueva evaluación este grupo ya habría pasado a ser un grupo “con proyecto” y que, siendo así, el diagnóstico inicial serviría como línea de base para la nueva evaluación. El Huracán atch posiblemente impidió que varios proyectos de este grupo no fueran ejecutados, pero la mayor parte si lo fueron. Estos proyectos que estuvieron en cartera en 1998 y que fueron ejecutados han sido nuevamente considerados para estudio y tendrán la ventaja de que con ellos si se podrá efectuar la comparación “antes/después” del proyecto. Lamentablemente se trata tan solo de 30 proyectos, un número pequeño en comparación al universo de la cartera global, por lo que la presente evaluación ha incluido a otros grupos de proyectos, tal como antes se ha mostrado.

b. Definición del área de influencia de los proyectos

Al igual que en la evaluación del FHIS 2, el área de influencia de los servicios de redes (agua potable, alcantarillados) será la extensión de la red en si, o sea, el conjunto de viviendas conectadas. Para los servicios de punto como escuelas, centros de salud y obras viales el área de influencia se refiere a los hogares ubicados en la aldea o caserío (rural) o barrio o colonia (urbana) donde la obra física está ubicada. En el caso de ciertas obras viales como caminos rurales el beneficio puede extenderse a las varias comunidades que se conectan con dicha obra, pero en este caso los hogares que se consideran son los de la comunidad o comunidades que antes estuvieron incomunicadas o que más problemas de aislamiento experimentaban con el mal estado de la vía. Finalmente, para proyectos cuya obra física se ubica en viviendas (letrinas, pisos saludables), el área de influencia se limita a los hogares beneficiarios de dichas obras.

c. El tamaño de la muestra y el procedimiento de selección

La muestra se diseñó con varios propósitos de comparación entre grupos de proyectos. El principal propósito fue el poder comparar hogares beneficiados de la inversión del FHIS 3 con hogares aún no beneficiados (grupo de control u hogares en comunidades con proyectos en el pipeline del FHIS

a mayo del 2004). Para esta comparación, se incluyen las áreas de agua, educación, salud y

municipales, quedando por fuera los de letrina y municipales al no haberse encontrado suficientes casos en la cartera de espera. Además de este ejercicio principal se comparan los proyectos ejecutados y hogares del área de educación en sus modalidades DOCP y no DOCP. La intención original fue comparar estas dos modalidades en todas las áreas, pero el número relativamente pequeño de proyectos DOCP no hizo posible obtener suficientes casos para las áreas, excepto en educación. Una tercera comparación se da entre hogares y proyectos que estuvieron en el pipeline

de 1998 y que sirvieron de grupo de control en la evaluación del FHIS 2. Para estos proyectos y hogares correspondientes la comparación es entre la situación encontrada en 1998 (línea de base) y

la situación actual (después de la ejecución del proyecto).

Además, y como antes se explicó, se incluye una sub-muestra de proyectos de emergencia, tomada

al azar del total disponible ordenado geográficamente. Esta sub-muestra se analiza separadamente

con preguntas de proceso relacionadas con aspectos de eficiencia, calidad y rapidez de la ejecución.

Cuadro 1. Composición y tamaño de la muestra final

Estratos

Hogares

Proyectos

Muestra

Total

Ejecutados

     

* Agua

214

20

101

* Educación DOCP

110

10

64

* Educación No-DOCP

102

10

3,572

* Municipales – Obras viales

208

20

668

* Municipales – Pisos seguros

154

15

208

* Letrinas

163

15

542

* Salud

217

20

219

Control

     

* Agua

269

25

26

* Educación

319

30

83

* Salud

266

25

38

Emergencias 1998-1999

344

32

2,175

Pipeline 1998

330

30

38

El

muestra obtenido al final del proceso de campo.

muestra el tamaño de la

Cuadro

1

Para cada proyecto seleccionado se entrevistó a una muestra de 12 viviendas ubicadas en el área de influencia del proyecto 1 .

Además, y como parte de la Encuesta Institucional o de Proyectos, se entrevistó a

funcionarios vinculados a la obra física del

proyecto, con el propósito de poder

establecer las características actuales de la obra física y los servicios brindados.

El tamaño de la muestra de los hogares correspondientes a cada estrato de proyectos se determinó en consideración a (i) la optimización de las estimaciones que se harían en la etapa de análisis, sujeto al límite en disponibilidad de recursos para el trabajo de campo y (ii) las proporciones de incidencia esperadas exante para las diferentes variables de impacto.

Cuadro 2. Comparación de características de los hogares “con” y “sin” proyecto

 

“Con” *

“Sin”

Porcentaje de hogares en el área rural

17

39

+

Promedio de

años

de

   

escolaridad de

la

población mayor de 10 años

7

4

+

Promedio

de

años

de

   

escolaridad

del

jefe(a)

8

4

+

del hogar

 

Promedio y (Mediana) del ingreso mensual del hogar (lempiras)

1,804

844

+

(479)

(400)

Porcentaje de hogares sin servicio sanitario o letrina

7

9

Porcentaje

de

hogares

   

sin electricidad

 

13

13

Porcentaje de hogares con jefatura femenina

42

22

+

* Solo incluye los hogares beneficiados con proyectos de agua potable, educación y salud, pues únicamente para ellos se generaron los respectivos grupos de control. + La diferencia es estadísticamente significativa. Ver Anexo 5 Fuente: Encuesta de Hogares, ESA 2004

probabilidad de selección.

Dentro de cada estrato (“con proyecto” y “sin proyecto”) se seleccionó el número requerido de proyectos, utilizando arranque aleatorio con selección

sistemática, previo ordenamiento por urbano/rural, sub- tipo de proyecto, si formaba parte o no del PISM y tipo de licitación, lo que implica una estratificación

implícita adicional por dichas variables. La muestra resultante de proyectos es representativa de los

correspondientes sub-universos.

En la medida de lo posible se obtuvo la cartografía para el área de influencia de cada proyecto, pero en muchos

casos ésta no existía y los encuestadores tuvieron que levantar croquis o listados de jefes de hogares antes de

proceder al trabajo de campo.

Para evitar un sesgo contra viviendas que no existieron cuando la cartografía fue preparada, los puntos de arranque de cada conglomerado se definieron contando un número aleatorio de viviendas, partiendo de la esquina de una manzana o bloque u otro punto físico identificable en el mapa. Con este procedimiento se aseguró que todas las viviendas tuvieran igual

1 Cada area de influencia estuvo previamente sub-dividida en 4 conglomerados o puntos de arranque, de 3 viviendas cada uno.

Las comunidades de las muestras de intervención y control tienen diferencias socio-económicas que, de no considerarse, pueden revertir en el reportaje de hallazgos sin fundamento. Previniendo esta posibilidad, los indicadores que muestran diferencias sistemáticas entre los dos grupos de comunidades han sido utilizados como variables independientes en los análisis multi-variados, para controlar su impacto en las variables dependientes. El cuadro 2 presenta datos sobre algunas características de los hogares correspondientes a ambas muestras. Se observará que de los 7 indicadores listados, 5 muestran diferencias significativas, sugiriendo que el grupo sin proyecto está, como podría esperarse, en situación relativamente desventajosa. En el Anexo 5 se presenta el cálculo de errores muestrales para estas y otras variables de impacto.

d. El diseño de los cuestionarios

Los cuestionarios de la Encuesta de Hogares incluyeron una parte común que registró las condiciones de la vivienda y los datos socio-económicos básicos de las personas. El módulo de ingresos del cuestionario es una réplica exacta del utilizado en la Encuesta de Hogares del INE, con el propósito de asegurar que los estimados de ingresos resultantes de ambas fuentes puedan ser comparables. Esta previsión fue importante porque la presente evaluación utiliza información de ambas fuentes para estudiar la focalización de los recursos del FHIS.

Adicionalmente, la Encuesta de Hogares contempló módulos especializados para los hogares y personas beneficiarias, según el área respectiva (agua potable, letrinas, salud, educación, obras viales, pisos seguros). Estos módulos se diseñaron para obtener la información requerida para los indicadores de impacto especificados en el diseño de la evaluación (ver la matriz del Marco Lógico,

Anexo

de la evaluación (ver la matriz del Marco Lógico, Anexo 2). Por su parte, los cuestionarios

2).

Por su parte, los cuestionarios de proyectos se diseñaron individualmente para cada tipo proyecto. Ambos tipos de cuestionarios pasaron por la prueba de ejercicios piloto que permitieron su afinamiento. Los cuestionarios y sus respectivos instructivos se presentan en el Anexo 3.

e. El estudio cualitativo

Se ha empleado la metodología cualitativa con el doble propósito de, primero, permitir la triangulación con la información obtenida de otras fuentes; y, segundo y principalmente, profundizar en detalles de algunos de los procesos claves del ciclo de proyectos del FHIS y de sus impactos. Los temas más importantes que se trataron con esta metodología son los siguientes:

Participación comunitaria y la intervención del FHIS en la identificación, priorización y seguimiento de la obra física de los proyectos seleccionados. Calidad de la obra y de los servicios proporcionados. Percepción de beneficios y costos primarios para la comunidad. Sentido de tenencia / propiedad por parte de la comunidad sobre el proyecto. Acuerdos y prácticas en el mantenimiento de las obras. Impactos en la formación de capital social Las percepciones acerca del proceso de descentralización

Al igual que en la Evaluación del FHIS 2, se utilizan en este estudio dos herramientas de recolección de información, que fueron, grupos focales y entrevistas a informantes claves.

Los 15 proyectos seleccionados para el estudio cualitativo se tomaron, a manera de sub-muestra, de la muestra de proyectos de la Encuesta de Hogares. En esta selección se cuidó de reproducir, hasta

donde fue posible, la misma composición del universo muestral del grupo intervenido (comunidades con proyectos ejecutados).

Grupos Focales

Tamaño de la sub-muestra y selección de los participantes

En cada comunidad correspondiente a los 15 sub-proyectos seleccionados, se organizaron 2 grupos focales (30 en total), uno de ellos se formó con personas de base de los lugares visitados y la otra mitad con dirigentes de organizaciones comunitarias de esos mismos lugares. Los participantes del primer grupo se seleccionaron entre los miembros de los hogares entrevistados durante la encuesta de hogares. En ambos tipos de grupos se procuró una representatividad promedio de mujeres no menor a 50%.

Aspectos logísticos

Las visitas a las comunidades se llevaron a cabo varios días después de levantada la Encuesta de Hogares. Cuando el equipo de investigación cualitativa arribaba a una comunidad procedía primero a identificar a sus autoridades y dirigentes comunitarios para informarles de los propósitos de la visita. A continuación se les explicaba a estas últimas personas quienes eran los miembros tipo de la comunidad que se preferían para formar parte de los grupos focales. Con esta información el equipo de investigación decidía a quienes invitar y procedía a hacerlo personalmente con el apoyo de los dirigentes comunitarios. Entre los invitados a los grupos focales estaban también, cuando el caso lo ameritaba, dos o tres personas que por alguna circunstancia no se habían beneficiado o no se estaban beneficiando del proyecto. También el grupo de investigación tomó precauciones para conseguir que los niños/niñas de las personas participantes en los grupos focales fueran debidamente cuidados a fin de proporcionar tranquilidad principalmente a las mujeres participantes. Los grupos focales tuvieron una duración promedio de una hora. Se repartió un refrigerio al final de cada grupo focal como expresión de agradecimiento a los participantes.

Recuadro 1. Perfil que sirvió de guía para seleccionar los participantes en los grupos focales

Beneficiarios

1. Personas de base

La sub-muestra de participantes en los grupos focales, además de considerar en igual proporción a personas de ambos sexos, buscó reunir miembros de la comunidad con características e intereses representativos de la misma. En este sentido, se buscó contar con personas con al menos una de las siguientes características:

a. Residente permanente o que haya vivido en la comunidad al menos los últimos cuatro años y que fuera mayor de

18 años (requisito obligatorio para todos y todas).

b. Con niños/niñas en edad pre-escolar y escolar.

c. Madre receptora de bonos del PRAF

d. Trabajador(a) en la construcción de la obra física del proyecto.

Se evitó que entre los seleccionados se incluyeran a funcionarios públicos de cualquier rango.

2. Líderes comunitarios

a. Residente permanente o que haya vivido en la comunidad al menos los últimos cuatro años y que fuera mayor de

18 años (requisito obligatorio para todos y todas).

b. Dirigente de alguna organización de la comunidad, excepto si fuera miembro de la Junta Directiva del Patronato o Asociación Comunitaria (estos últimos fueron entrevistados por aparte).

No beneficiarios De las/los no-beneficiarios se invitó a personas que cumplieran al menos el requisito “a” y “c” del primer sub-grupo arriba. Cuando se evaluaron proyectos de Salud, en el grupo a entrevistar se incluyeron preferentemente a las/los que tengan niños edades 0 a 5 años. En el caso de proyectos de educación, se prefirió a las/los con niños o niñas edades mayor de 5 a 16 años.

Temas específicos

Los temas específicos que se trataron en los grupos focales buscaron ser congruentes con los objetivos arriba definidos y fueron los siguientes:

Participación comunitaria. Las preguntas buscaron indagar cómo la comunidad participó en las distintas fases del ciclo del proyecto. ¿Fueron consultados? ¿De qué manera? ¿Se les permitió tomar decisiones? ¿Qué tipo de decisiones? ¿Qué recursos de contraparte aportaron las comunidades? ¿Cómo están actualmente involucrados en el mantenimiento de la obra física? ¿Se han alcanzado acuerdos para recuperar los costos de organización y mantenimiento de los usuarios? ¿Existe disposición para asumir estos costos? ¿Recibieron algún tipo de información o capacitación que les apoyara a la comunidad en sus opiniones, en sus decisiones y en la participación a lo largo del ciclo del proyecto? También se trataron otro par de temas como el papel y nivel de participación de las mujeres en todo el proceso, y la manera como el FHIS u otros actores (municipalidad, ONGs) han intervenido en estas distintas fases y cómo ello ha afectado la participación de la comunidad.

Calidad de la obra e Impactos. ¿Cómo la comunidad evalúa la calidad de la obra física y la eficiencia de los servicios brindados? ¿Qué soluciones se han propuesto a los diversos problemas encontrados? ¿Qué beneficios específicos (y perjuicios) percibe la comunidad al nivel personal y general como resultado del sub-proyecto? ¿Es consciente la comunidad del costo enunciado de la obra física del sub-proyecto? ¿Se siente la comunidad propietaria del proyecto? ¿Con relación a la situación anterior al proyecto, se percibe algún cambio en la organización comunitaria (e.g., más participación de la gente en las organizaciones comunitarias, confianza en el liderazgo, visibilidad de las mujeres en las organizaciones, capacidad de gestión)? ¿Luego de terminada la obra física del sub-proyecto se ha comprometido la comunidad en la gestión de otros proyectos y con qué grado de éxito? ¿Qué papel ha jugado la municipalidad en la supervisión de la obra, en los arreglos para el funcionamiento del servicio (caso agua y saneamiento, centros de salud y escuelas) y en el mantenimiento de la obra física?

Percepciones sobre el proceso de descentralización. Este es un aspecto nuevo con relación a la evaluación de 1998. Se trató únicamente en los proyectos de la experiencia DOCP y en entrevistas con los alcaldes, representantes de ONGs ejecutoras y directivas de patronatos. Fundamentalmente interesó conocer si los entrevistados percibían ventajas y desventajas del proceso con relación a la modalidad tradicional, cuáles eran estas ventajas y desventajas, más concretamente, qué incidencia tuvieron en el tiempo de ejecución de los proyectos y en la calidad de los mismos.

Entrevistas con actores clave

Tamaño de la sub-muestra y selección de los participantes

El equipo de investigación cualitativa entrevistó a dos tipos de informantes claves: (i) informantes de campo, (ii) informantes del nivel central. Los primeros se trataron de personas directamente relacionadas con los proyectos seleccionados. En cada lugar donde se ejecutó un proyecto de la muestra se entrevistó al Alcalde u otra autoridad de la actual corporación municipal, autoridad del centro de salud, autoridad escolar, directivos del patronato u otra organización comunitaria (Junta de Agua, Comité de Salud), dos tres personas no beneficiarias del proyecto, todas cuando fue posible encontrarlos y era pertinente al tipo de proyecto. Los Informantes del nivel central fueron funcionarios del FHIS, de las secretarías de salud y educación y del SANAA. Los temas tratados con cada informante variaron dependiendo del papel de cada uno en la gestión o ejecución del proyecto.

Afinamiento metodológico y realidad

La evaluación del FHIS 3 se ha llevado a cabo dos años después de finalizada dicha etapa. El tiempo transcurrido es suficiente para esperar que la información basada en las percepciones de los distintos entrevistados, tanto en las encuestas como mediante el estudio cualitativo, haya sufrido distorsiones (olvidos, inexactitudes, confusión con otros proyectos, etc.). Por otra parte, el FHIS ha continuado su acción, con la que en más de alguna vez habrá beneficiado a la misma comunidad, pero con cada nueva intervención el programa inserta las novedades propias de una institución que ha estado renovando su enfoque y sus metodologías de trabajo con las municipalidades y las comunidades. En la memoria de los actores comunitarios pueden presentarse traslapes entre la acción del FHIS de una etapa y otra.

Ya se sabe que el estudio de los fenómenos sociales no transcurre en un laboratorio, por lo que muchos factores incidentes escapan del control de los investigadores. Valga la aclaración como advertencia al lector para tomar los resultados de esta evaluación dentro de márgenes de certidumbre sujetos a una moderada amplitud y comprensión.

IV.

HALLAZGOS

1. Focalización hacia los pobres y vulnerables

1.1. Distribución de recursos al nivel municipal y comunitario

Es política del FHIS el buscar una distribución equitativa de sus recursos a través de un sistema propio de focalización hacia los más pobres. Para ello ha utilizado el Mapa de Pobreza, construido a partir de un “Índice de Pobreza” (IP). El IP se construye con indicadores vinculados a la situación de pobreza, tales como, la falta de acceso a los servicios de agua potable y de saneamiento básico, la desnutrición infantil y el analfabetismo 2 . Los recursos se asignan a departamentos y municipios mediante una fórmula que considera el IP y el factor poblacional, pero dicha fórmula ha variado de una etapa a otra tanto en lo que se refiere al IP, al factor poblacional y a factores de corrección. Los cambios intentan mejorar la fórmula de asignación para hacerla más precisa en su capacidad de focalización hacia la población objetivo.

Por otra parte, el FHIS ha empleado un sistema de menús de proyectos que dirige la inversión hacia obras de interés particular para los pobres. A partir de FHIS 3 se puso también en vigencia el Sistema de Planeación y Priorización Municipal (conocido como PISM o Plan de Inversión Social Municipal), que permite determinar el destino que cada municipio da a las asignaciones provenientes del FHIS.

Durante el FHIS 2 los recursos se distribuyeron con base al IP y el número de habitantes (datos del Censo Nacional de 1988) de cada uno de los departamentos. Para mejorar la equidad de la distribución se aplicó un índice de corrección superior e inferior que favorecía a los departamentos más deprimidos. Luego se procedió a la asignación de los municipios de cada departamento, acción donde nuevamente se acudió al IP y a un factor de multiplicación (factor poblacional) que aumentaba la asignación para los municipios menos poblados.

En el caso del FHIS 3 originalmente se decidió reservar un 10% del presupuesto para atender el Programa de Asistencia Social (FIDAS) y 15% del presupuesto de infraestructura para cubrir contingencias. Los recursos para infraestructura se distribuirían al nivel municipal siguiendo la fórmula de “Inversión Ideal por Municipio”. En esta fórmula los datos cruciales son nuevamente los indicadores que componen el IP y el número de habitantes, ya que con ellos se conoce la proporción del total de pobres al nivel nacional que se ubica en cada municipio. Dicha proporción se multiplica luego por el total de la inversión, lográndose conocer la inversión ideal. Sin embargo, dicha asignación ideal se corrige luego con el acuerdo de una asignación mínima del presupuesto del FHIS, que se estableció en 0.1% de dicho monto, para evitar que municipios poco poblados terminaran con asignaciones insuficientes para cubrir al menos un proyecto tipo por año. Además, en los municipios de los departamentos de Gracias a Dios e Islas de la Bahía se incluyó un factor de corrección que permitía reconocer los más altos costos de construcción existentes en dichos lugares.

En la fórmula de asignación empleada para FHIS 3 se presentan varias novedades:

El IP del FHIS 3 agrega un nuevo indicador (analfabetismo) y los pondera de manera distinta; además, cambia las fuentes para la obtención de los datos respectivos 3 .

2 Este último indicador no formó parte del IP utilizado en la etapa FHIS 2. 3 La fórmula IP en FHIS 2 fue: IP = 0.5 * Ia + 0.3 * Id + 0.2 * Isb. Donde, Ia es el porcentaje de hogares sin acceso al servicio de agua, Id es la tasa de desnutrición infantil, Isb es el porcentaje de hogares sin acceso a

El factor poblacional se cuantifica de manera distinta. En FHIS 2 se estimaba la proporción de habitantes del departamento o municipio con relación al total nacional. En FHIS 3 se estima la proporción de habitantes en situación de pobreza con relación al total nacional en la misma situación 4 . Con este procedimiento disminuye el impacto del factor poblacional y aumenta el del nivel de pobreza. También cambia la fuente de información sobre la población de los municipios, que deja de ser el Censo 1998 y pasa a ser la estimación de 1996 hecha por SECPLAN (ahora SETCO).

Se introduce un criterio de asignación mínima ya explicada arriba.

Se aplica un factor de corrección de 1.5 para el departamento de Gracias a Dios y 1.4 para el de Islas de la Bahía, que reconoce el mayor costo de construcción en estos sitios.

Algunos sub-programas no utilizan el mapa de pobreza como criterio de asignación de recursos, por ejemplo FIDAS (asistencia social), que se basa en la demanda y la calidad de las propuestas. Vale destacar también que los gastos en la etapa de reconstrucción post-Mitch obedecieron a las necesidades específicas de recuperación de daños en diferentes lugares y no necesariamente a su pobreza relativa.

Cuadro 3. Distribución municipal de los recursos FHIS, por quintil municipal basado en el Indice de Pobreza FHIS

Quintil aproximado/1

Recursos

TOTAL

Sector

Asisten-

Agua y

Educa-

Am-

Salud

Participación

per cápita,

Informal

cia

Alcanta-

ción

biente

de "quintil"

L.

Social

rillado

en población

1 (más pobre)

464

31.8%

29.1%

34.7%

19.4%

30.7%

8.9%

44.3%

20.4%

2 329

 

21.9%

15.6%

12.7%

22.6%

22.5%

18.6%

24.3%

19.8%

3 272

 

20.1%

46.2%

14.4%

30.0%

20.4%

27.0%

16.6%

21.9%

4 168

 

12.9%

8.6%

13.5%

12.2%

13.8%

7.5%

7.5%

22.8%

5 (menos pobre)

260

13.4%

0.5%

24.6%

15.7%

12.6%

38.1%

7.2%

15.2%

Total

297

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

Indice de progresividad /2

0.26

0.31

0.09

0.10

0.21

-0.16

0.39

 

% de recursos por sector:

100%

0.2%

7.2%

3.8%

75.7%

1.6%

11.4%

 

Notas.1/ Debido al tamaño relativamente grande de algunos municipios - como el Distrito Central y San Pedro Sula- resulta imposible definir quintiles de la población municipal que tengan exactamente 20% de la población cada uno. La participación exacta de cada "quintil" presentado se reporta en la última columna del cuadro. 2/ Este número índice asume un valor en el rango entre -1 a +1. Un valor de 0 representa un impacto distributivo neutral. Lo más alto el valor, lo más progresiva la distribución (o sea, la más grande la proporción de los recursos recibidos por los quintiles más pobres). In extremis, si todos los recursos van al quintil más pobre reporta un valor de +1; y si todos van al quintil menos pobre, reporta un valor de -1.

El Cuadro 3 reporta los resultados de la focalización de recursos al nivel municipal para el periodo del análisis y para los tipos de sub-proyectos incluidos en la evaluación. La metodología utilizada para generar este cuadro se explica seguidamente.

saneamiento básico. La fórmula IP en FHIS 3 se cambió a: IP = 0.4 * Ia + 0.2 * Id + 0.2 * Isb + 0.2 * Ian. Donde Ia, Id, Isb son lo antes explicado e Ian es el porcentaje de analfabetismo. La mayor ponderación asignada al acceso al agua (Ia) únicamente se explica por su importancia en la salud de la población y no tanto por observación de regularidades empíricas, como por ejemplo, las variaciones reales periódicas de cada uno de los indicadores de la fórmula de acuerdo a las Encuestas de Hogares y el Censo de Población más reciente. Se ha indicado que esta ponderación podría contener un sesgo hacia el área urbana, por lo que se sugirieron algunos refinamientos (Ver por ejemplo, ESA Consultores. Revisión y Actualización Periódica del Mapa de Pobreza. Agosto 2000) que llevaron a un cambio de la fórmula en la etapa del FHIS 4. 4 La fórmula de Inversión Ideal por Municipio es: IIM= ((Población total del municipio * IP del municipio) / Suma (Población del municipio * IP del municipio)) * Total de la Inversión. O sea, que los recursos asignados a cada municipio dependen de su proporción de pobres con relación al nivel nacional.

Se agruparon los municipios en quintiles aproximados, basado en su rango de pobreza (el IP del FHIS). Cabe destacar que los quintiles son aproximados, pues resulta imposible lograr agrupaciones de municipios con exactamente 20% de la población nacional en cada una, debido al tamaño grande de algunos de ellos. Por ejemplo, el Distrito Central (con 906 mil habitantes) agrupa, por si solo, a 13.8% de la población nacional de 6.5 millones. Para cada quintil de municipios se reporta en la última columna del cuadro la proporción exacta de la población que agrupa. Estos valores sirven como punto de referencia para interpretar la asignación de recursos hacia el grupo. Si la asignación porcentual de recursos es mayor que la participación específica en la población, el quintil está siendo relativamente favorecido; y vice-versa. Obviamente, lo que se quisiera observar es una mayor concentración de recursos entre los municipios más pobres (quintiles 1 y 2) y menos recursos para los municipios menos pobres,

La primera columna del cuadro reporta la inversión per capita lograda por FHIS en cada quintil. Se puede observar que la inversión promedio (para los programas incluidos en esta evaluación, y excluyendo los proyectos que inciden en más de un municipio) es de 297 lempiras (entre los años 1998 y 2002).

Sin embargo, en los municipios del quintil más pobre, se invirtieron 464 lempiras por persona y en el segundo quintil más pobre, 329 lempiras por persona. Estos datos revelan que FHIS logró concentrar relativamente más recursos en las poblaciones más pobres. En los quintiles 3, 4 y 5 el promedio invertido por persona fue de 272 lempiras, 168 lempiras y 260 lempiras, respectivamente,

o sea, en cada caso, debajo del promedio. Sin embargo, es preocupante que el quintil menos pobre (que incluye la municipalidad del Distrito Central) recibe más recursos que el quintil 4.

El resto del cuadro reporta el porcentaje de los recursos totales del FHIS y de cada tipo de sub proyecto que se distribuyeron a cada quintil de municipios. Para cada tipo de proyecto se calcula un Índice de Progresividad para la distribución de los recursos. Este número índice asume un valor en

el rango entre -1 a +1. Un valor de 0 representa un impacto distributivo neutral. A más alto el valor,

más progresiva la distribución (o sea, es más grande la proporción de los recursos recibidos por los quintiles más pobres). In extremis, si todos los recursos van al quintil más pobre el valor del índice será +1, y si todos van al quintil menos pobre, será de -1.

Globalmente, el programa reporta una progresividad moderada de 0.26. Cabe subrayar que este es considerablemente mejor que el índice reportado en la evaluación practicada al FHIS 2 en 1998, cuando la misma metodología reportó una progresividad global en la distribución geográfica de los recursos (al nivel municipal) de apenas 0.122. Esta mejora refleja el fortalecimiento del sistema de focalización vía la adopción de fórmulas con una ponderación mayor para el factor pobreza y menor para el factor población.

Llama la atención que la progresividad distributiva es variada de acuerdo con el tipo de sub- proyecto: los proyectos de salud muestran un índice distributivo municipal muy progresivo (0.39) así como los proyectos de apoyo al sector informal (0.31). En contraste, los proyectos ambientales reportan un índice distributivo negativo (-0.16). Sin embargo estos últimos proyectos utilizaron solamente 1.6% del total de los recursos, así que su impacto negativo no incide mucho en el total. Cabe destacar que la ponderación en el total de los proyectos de educación (índice distributivo de 0.2) es muy fuerte, ya que absorbieron casi 76% de los recursos analizados.

Las graficas (abajo) ilustran la progresividad relativa de cada tipo de sub-proyecto. Se acumula en

el eje horizontal la población del país con un ranking de acuerdo con el IP de su municipio, desde el

más pobre (a la izquierda) hacia el menos pobre (a la derecha). Se presenta una curva cumulativa de

los recursos asignados (en el eje vertical) comparado con la proporción de la población acumulada (en el eje horizontal).

Si la curva de recursos está arriba de la curva de la población, a más grande la brecha entre estas dos

curvas, más progresiva la distribución de los recursos. El tamaño de la brecha entre las dos curvas es una representación gráfica del valor del número índice de progresividad, arriba presentado. Cuando la curva de recursos está debajo de la curva de la población, la distribución es regresiva. Si las dos se cruzan, el resultado es ambiguo.

Se puede observar la gran similitud entre la distribución global en la primera gráfica y la distribución de los sub-proyectos de educación, lo que refleja la alta participación (76%) de educación en el total. Para este caso, un 31% de los recursos invertidos en educación benefician el 20% de la población que vive en los municipios más pobres de Honduras; mientras para el Programa del FHIS globalmente la proporción sube a 32%.

A diferencia, los proyectos de salud se orientan más marcadamente hacia los municipios más pobres

– con más de 44% de este tipo de inversión beneficiando el 20% de la población que vive en los

municipios más pobres de Honduras. Esto, con toda seguridad, refleja el hecho de que estos lugares

carecen realmente de puestos de salud, por lo que lo solicitan en sus planes de inversión social municipal. Los proyectos de salud representan un 11.4% del total de la inversión analizada.

Un patrón distinto es reportado por los proyectos de apoyo al sector informal, los que absorbieron sin embargo apenas 0.2% del total de los recursos analizados. En este caso, la distribución es progresiva pero la concentración más importante de recursos está en el tercer quintil – reflejando el predominio de lugares relativamente urbanizados entre los que optaron para este tipo de sub- proyecto.

Los otros tipos de sub proyectos (agua y saneamiento; asistencia social) reportan patrones distributivos apenas progresivos al nivel municipal. Probablemente, los programas de asistencia social tienden a surgir más frecuentemente en entornos urbanos. Finalmente, el patrón netamente sesgado hacia lugares menos pobres es muy claro en la gráfica de los sub-proyectos ambientales.

Sin embargo, es importante recordar que lo más importante de este análisis es el resultado global. Obviamente, una vez que se toma la decisión de asignar una parte de los recursos hacia municipios menos pobres, ellos deberán invertirlos para resolver los problemas de la gente más necesitada dentro de la comuna, pero las necesidades más urgentes del grupo que dirige el municipio no necesariamente serán coincidentes con los de los lugares rurales más pobres. Ver gráficos en la página siguiente.

 

Distribución geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Todos los recursos analizados

 

100%

100.0%

90%

84.8% % de población 86.6% % de los recrusos FHIS 73.8% 62.0% 53.7% 40.1% 31.8%
84.8%
% de población
86.6%
% de los recrusos FHIS
73.8%
62.0%
53.7%
40.1%
31.8%
20.4%
0.0%

80%

% cumulativo de recursos

70%

60%

50%

40%

30%

20%

 

10%

0%

 

0%

20%

40%

62%

85%

100%

 

% cumulativo de población

 

Distribución geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Sector Informal

 

100%

100.0%

90%

99.5% 90.9% 84.8% % de población % de los recrusos FHIS 62.0% 44.7% 40.1% 29.1%
99.5%
90.9%
84.8%
% de población
% de los recrusos FHIS
62.0%
44.7% 40.1%
29.1% 20.4%
0.0%

80%

% cumulativo de recursos

70%

60%

50%

40%

30%

20%

 

10%

0%

 

0%

20%

40%

62%

85%

100%

 

% cumulativo de población

 

Distribución geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Agua y alcantarillado

 

100%

100.0%

90%

84.8% % de población 84.3% % de los recrusos FHIS 72.0% 62.0% 40.1% 42.1% 20.4%
84.8%
% de población
84.3%
% de los recrusos FHIS
72.0%
62.0%
40.1%
42.1%
20.4%
19.4%
0.0%

80%

% cumulativo de recursos

70%

60%

50%

40%

30%

20%

 

10%

0%

 

0%

20%

40%

62%

85%

100%

 

% cumulativo de población

Distribución geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Ambiente
Distribución geograpfica de recursos FHIS a nivel
municipal por quintil de pobreza municipal - Ambiente
100%
100.0%
90%
84.8%
% de población
80%
% de los recrusos FHIS
70%
62.0%
60%
61.9%
50%
54.5%
40%
40.1%
30%
20.4%
27.5%
20%
10%
8.9%
0%
0.0%
0%
20%
40%
62%
85%
100%
% cumulativo de población
% cumulativo de recursos
 

Distribución geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Educación

 

100%

100.0%

90%

84.8% % de población 87.4% % de los recrusos FHIS 73.7% 62.0% 53.2% 40.1% 30.7%
84.8%
% de población
87.4%
% de los recrusos FHIS
73.7%
62.0%
53.2%
40.1%
30.7%
20.4%
0.0%

80%

% cumulativo de recursos

70%

60%

50%

40%

30%

20%

 

10%

0%

 

0%

20%

40%

62%

85%

100%

 

% cumulativo de población

 
 

Distribución geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Salud

 

100%

100.0%

90%

92.8% 84.8% % de población 85.3% % de los recrusos FHIS 68.7% 62.0% 40.1% 44.3%
92.8% 84.8%
% de población
85.3%
% de los recrusos FHIS
68.7%
62.0%
40.1%
44.3%
20.4%
0.0%

80%

% cumulativo de recursos

70%

60%

50%

40%

30%

20%

 

10%

0%

 

0%

20%

40%

62%

85%

100%

 

% cumulativo de población

 
 

Distribución geograpfica de recursos FHIS a nivel municipal por quintil de pobreza municipal - Asistencia social

 

100%

100.0%

90%

84.8% % de población % de los recrusos FHIS 75.4% 62.0% 61.9% 47.5% 40.1% 34.7%
84.8%
% de población
% de los recrusos FHIS
75.4%
62.0%
61.9%
47.5% 40.1%
34.7%
20.4%
0.0%

80%

% cumulativo de recursos

70%

60%

50%

40%

30%

20%

 

10%

0%

 

0%

20%

40%

62%

85%

100%

 

% cumulativo de población

 

Focalización al nivel de los hogares

Los resultados del análisis de focalización geográfica, arriba reportados, muestran una mejora importante en el desempeño del FHIS para el periodo 1988-2002, comparado con lo que se había observado en la Evaluación del FHIS 2. Probablemente, ello resultó del afinamiento del sistema de asignación de recursos, en el que el factor “pobreza” recibió una ponderación mayor.

Sin embargo, aún cuando los recursos fueran relativamente bien distribuidos hacia lugares pobres, obviamente, existe un riesgo de que los beneficiarios específicos del FHIS en los lugares intervenidos no fueran las personas más necesitadas. Las autoridades locales podrían asignar los recursos con otra óptica. Por otro lado, aún en lugares cuyo nivel de pobreza promedio es relativamente bajo, existen fuertes concentraciones de pobreza extrema en los barrios marginales quienes serían beneficiarios merecedores de las inversiones FHIS.

Para evitar el riesgo de la fuga de recursos hacia beneficiarios no pobres, el FHIS ha desarrollado un sistema riguroso de planificación participativa local, que busca involucrar la población en la toma de decisiones. También, aún cuando dicho sistema ha sido flexibilizado, el FHIS ha continuado con un esquema de menús que tiene la intención de orientar las intervenciones hacia aquellas que probablemente son de mayor interés para la población más pobre.

En esta sección se presentan los resultados del análisis de focalización al nivel de los hogares que son potencialmente beneficiarios del FHIS, o sea, los que se ubican dentro del área específica donde dichas inversiones brindan sus servicios 5 . Este análisis se basa en los resultados de la Encuesta de Hogares y utiliza un procedimiento conocido como “análisis de incidencia de los beneficios” (benefit incidence analysis).

Cuadro 4 - Progresividad de distribución de los recursos del FHIS 1998-2002 a nivel de hogares - basado en beneficiarios potenciales

 
       

Ponde-

Indice

                       

ración

de

Decil:

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Total

/1

progre-

sividad

   

Participación ponderado del decil en la inversión del FHIS

       

Agua

15.0

17.1

4.9

7.0

11.5

17.9

19.8

1.1

4.1

1.5

100.0

3.1%

0.19

Educación

9.3

17.8

13.6

6.9

20.6

9.4

8.7

6.6

4.2

2.9

100.0

64.5%

0.19

Obras viales

20.1

12.3

6.6

11.5

15.2

13.3

9.1

5.0

4.9

2.0

100.0

18.6%

0.23

Pisos seg

16.9

12.6

12.2

10.8

23.5

9.8

7.2

4.3

2.3

0.4

100.0

1.6%

0.28

Letrinas

32.5

19.1

15.5

9.8

7.1

5.9

3.5

4.0

2.0

0.6

100.0

6.7%

0.48

Salud

24.2

23.7

14.3

7.8

10.1

7.0

2.1

6.3

2.4

2.1

100.0

5.5%

0.41

Total

14.0

17.1

12.2

8.1

17.9

10.0

8.4

5.9

4.0

2.5

100.0

100%

0.23

Fuentes: Encuesta de hogares para los ingresos per-cápita de los beneficiarios del FHIS, SIG del FHIS para datos sobre los montos de la inversión en cada proyecto y sub-sector; y datos de INE para definir los deciles de la distribución nacional de población. Ver texto para descripción de la metodología. Nota: 1/ La ponderación utilizada en este cuadro se basa en la participación de cada tipo de sub-proyecto en el universo de selección para la muestra de la encuesta de hogares. Por ello es diferente al dato de % de recursos por sector reportada en la línea final del cuadro 3 (arriba) que reporta la distribución global de todas las inversiones del FHIS evaluadas en este estudio, exceptuando las de reconstrucción.

Se establece el decil de la distribución nacional de ingresos al que pertenece cada hogar potencialmente beneficiario de cada uno de los proyectos de la muestra. Utilizando esta información y tomando en cuenta el valor especifico de cada inversión en la muestra, se establece la proporción de los recursos de cada tipo de sub-programa del FHIS que beneficia a cada decil de la población

5 Para lugares rurales, están ubicados dentro de la misma aldea o pueblo, y para lugares urbanos, en el mismo barrio o colonia donde se efectuó la inversión.

nacional. Después, tomando en cuenta el peso de cada tipo de sub-proyecto en la cartera general de inversiones del FHIS, se determina la proporción de los recursos totales del Programa que van en beneficio de cada decil de la población.

Obviamente, la expectativa es que una proporción relativamente grande vaya para los deciles más pobres (1,2) y que una proporción menor de los recursos sean para beneficio de los deciles menos pobres (9 y 10). El cuadro 4 reporta el resultado del análisis en mención. Generalmente, hay una concentración relativamente fuerte de los recursos en beneficio de los hogares más pobres y son pocos los recursos que van en beneficio de los no-pobres. Utilizando estos datos, se calcula un índice de progresividad, utilizando la misma metodología que fue aplicada en el análisis de la focalización geográfica.

Globalmente, el FHIS reporta un índice de progresividad al nivel de hogares para 1998-2002 de 0.23. Cabe señalar que en la evaluación anterior (de FHIS 2, 1995-97) se reportó una cifra de 0.21. Basados en esta información, se puede concluir que se ha registrado una mejora pequeña en la focalización al nivel de hogares en todo el período. La gráfica muestra la curva de distribución acumulada de los recursos del programa en su totalidad (para los tipos de sub-proyectos que fueron incluidos en la encuesta de hogares). En total, 31% de los recursos benefician al quintil más pobre y 69% de los recursos benefician al 50% más pobre de la población. Mientras que el quintil menos pobre recibe apenas 6% de los recursos del FHIS y el 50% menos pobre de la población recibe 31% de los recursos totales. Todos los tipos de sub-proyectos revelan distribuciones progresivas, pero en grados diferentes. Los proyectos que revelan más progresividad, son los de letrinas y proyectos de salud; mientras que los de agua y educación son los menos progresivos. Pisos seguros y obras viales muestran resultados intermedios. Las gráficas (abajo) permiten visualizar mejor estos patrones.

Es notable que la progresividad distributiva de los proyectos de salud y letrinas es alta, comparada con los demás intervenciones; y que los sub-proyectos de educación y agua tienen una incidencia distributiva relativamente plana. Esto indica que, en algunos casos, se han llevado a cabo este tipo de inversiones en lugares donde las poblaciones no siempre son las más pobres del municipio beneficiado.

Obviamente, estos resultados no son intrínsecos al tipo de intervención, ya que hacen falta inversiones para el establecimiento de sistemas de agua potable en muchas comunidades extremadamente pobres. Pero como las necesidades de agua potable parecen ser generalizadas, es posible que los tomadores locales de decisión den prioridad a las comunidades más grandes, generalmente las de mayor beligerancia, dejando para después a las comunidades relativamente más pobres y dispersas, donde también los proyectos pudieran ser más costosos. Por lo mismo, se requiere prestar atención a los procesos de toma de decisión relacionados con estos dos tipos de proyectos, con la finalidad de asegurar que las poblaciones beneficiarias sean las apropiadas.

Por otra parte, es preocupante que los beneficios de los proyectos de pisos seguros se concentran sobre todo en los deciles medios de la distribución de ingresos, probablemente señalando que son comunidades urbanos-marginales o peri-urbanas (ya que los deciles más pobres en Honduras, están predominantemente compuestos de hogares rurales). Sujeto siempre a los procesos de planificación municipal participativas, el FHIS debería explorar la posibilidad de promover más este tipo de intervenciones en áreas rurales, ya que los beneficios potenciales en materia de salubridad son grandes.

Un patrón similar es observado en el sector educación, donde una parte significativa (20.4%) de los beneficios se concentran en el quinto decil. En este caso no es tan obvio que se debe buscar aumentar las inversiones en los sectores rurales remotos ya que la cobertura en educación primaria es cerca del 100%. Las autoridades sectoriales en educación han concluido que la dispersión de las

escuelas primarias rurales ya sobrepasó el nivel apropiado y las futuras inversiones deben estar orientadas hacia una racionalización de dicha infraestructura para crear centros de enseñanza que lleguen a tener un tamaño suficiente para permitir la enseñanza eficaz. En este contexto, posiblemente, intervenciones viales (tanto en escala modesta: rutas peatonales y para vehículos de tracción humana o animal, como en escala mayor) para mejorar la comunicabilidad entre comunidades rurales remotas y sus centros escolares, podrían ser de mucha relevancia.

Cabe subrayar, finalmente, que la focalización no es el único criterio que debe ser aplicado para evaluar los resultados del FHIS. También son relevantes las consideraciones de coordinación con los entes sectoriales y la planificación participativa local. La primera, para asegurar que las inversiones produzcan flujos sostenibles de servicios en los lugares aptos e impactos reales en las condiciones socio-económicas de la población beneficiaria. La segunda, para asegurar que se están atendiendo problemas prioritarios, de acuerdo con los criterios de la comunidad beneficiaria. Estos temas se discuten en las secciones 5 y 1.2, respectivamente.

Progresividad de FHIS 1998-2002 basado en la población del área de influencia*

% de recursos 100 98 94 90 88 80 79 70 69 60 51 50
% de recursos
100
98
94
90
88
80
79
70
69
60
51
50
43
40
31
30
20
14
10
0
0
20
40
60
80
100

% de población

Progresividad de proyectos de letrinas basado en la población del área de influencia* % de
Progresividad de proyectos de letrinas basado
en la población del área de influencia*
% de recursos
100
99
97
93
90
90
84
80
77
70
67
60
52
50
40
33
30
20
10
0
0
20
40
60
80
100

% de población

Progresividad proyectos de salud basado en la población de usuarios* % de recursos 100 98
Progresividad proyectos de salud basado en la
población de usuarios*
% de recursos
100
98
96
90
89
87
80
80
70
70
62
60
50
48
40
30
24
20
10
0
0
20
40
60
80
100

% de población

Progresividad de proyectos de educación basado en la población del área de influencia* % de
Progresividad de proyectos de educación
basado en la población del área de influencia*
% de recursos
100
97
93
90
86
80
78
70
68
60
50
48
40
41
30
27
20
10
9
0
0
20
40
60
80
100

% de población

Progresividad de proyectos de obras viales, basado en la población del área de influencia* %
Progresividad de proyectos de obras viales,
basado en la población del área de influencia*
% de recursos
100
98
93
90
88
80
79
70
66
60
50
50
40
39
32
30
20
20
10
0
0
20
40
60
80
100

% de población

Progresividad de proyectos de agua basado en la población del área de influencia* % de
Progresividad de proyectos de agua basado en
la población del área de influencia*
% de recursos
100
98
94
93
90
80
73
70
60
56
50
44
40
37
32
30
20
15
10
0
0
20
40
60
80
100

% de población

Progresividad de proyectos de pisos seguros, basado en la población de usuarios* % de recursos
Progresividad de proyectos de pisos seguros,
basado en la población de usuarios*
% de recursos
100
100
97
93
90
86
80
76
70
60
52
50
42
40
30
29
20
17
10
0
0
20
40
60
80
100

% de población

1.2. Selección de los proyectos y mecanismos de participación comunitaria

El FHIS financia la construcción de obras de infraestructura social para beneficio, principalmente, de comunidades pobres. En las etapas tempranas del programa la preocupación dominante fue de carácter estrictamente técnico, de ingeniería, pero poco a poco y para enfrentar el problema de la sostenibilidad, fue ganando fuerza la búsqueda de la idoneidad de los proyectos, esto es, que los mismos se ajustaran a los deseos y prioridades de las comunidades demandantes. En esta sección se aborda la cuestión de sí las comunidades fueron efectivamente consultadas, la manera en que este proceso tomó efecto y cómo participaron en la ejecución de las obras. Si estos procesos tomaron efecto el resultado debería reflejarse en la aceptación que la gente muestre hacia el proyecto (idoneidad) y en su efectiva utilización. Se espera encontrar evidencia que la participación mediante la consulta y la contribución voluntaria en el costeo de la obra propician el uso del proyecto.

El impacto del FHIS en la consulta y participación

En la etapa FHIS 3 se intensificaron los mecanismos de consulta de las comunidades. En este sentido, un logro importante fue la puesta en marcha de los Cabildos Abiertos como método principal de consulta y la elaboración de los Planes de Inversión Social Municipal (PISM). Los Cabildos Abiertos habían sido ensayados originalmente en San Pedro Sula a mediados de los 90’s como procedimiento de planificación municipal y participación ciudadana. El FHIS retomará las lecciones positivas de esta experiencia y la generalizará en todo el país, marcando con ello un hito histórico en el fomento de la participación de las comunidades en la selección de sus proyectos y prioridades.

Durante el primer semestre de 1998 el FHIS envió promotores por todo el país con el propósito de apoyar a las municipalidades en la organización de los cabildos. En septiembre de dicho año se celebraron estos eventos en casi todos los municipios del país, con la participación de representantes de las comunidades y grupos de base. Durante el cabildo los delegados comunitarios presentaron y defendieron sus proyectos con las autoridades municipales para conseguir que los mismos fueran considerados dentro del PISM. Los proyectos debían ajustarse al menú del FHIS como garantía para que éste se comprometiera en su financiamiento. Con la lista de proyectos en mano, las municipalidades negociaron los que se habrían de ejecutar dentro del marco de la asignación presupuestaria correspondiente, con lo que se formó la base para los proyectos que el FHIS financiaría durante el período 1998-2001. En esta modalidad estaba implícita otra novedad, que ahora el FHIS requería considerar a las municipalidades como actor fundamental del desarrollo local, dejando atrás algunas prácticas de carácter centralista y clientelista. Esta entrada de las municipalidades estaba condicionada a que demostraran que sus PISM eran el resultado de la consulta popular mediante los cabildos abiertos. Por otra parte, el FHIS había preparado las bases de un modelo aún más descentralizado de delegación operacional del ciclo del proyecto (DOCP), que pondría a prueba en cierto número de municipalidades piloto. Simultáneamente, inició un programa piloto especial para atender las necesidades de comunidades indígenas.

No obstante, las secuelas del huracán Mitch interrumpieron este proceso de consulta y de programas piloto al cambiar las prioridades de muchas comunidades y entrar en una situación de emergencia nacional (Ver Recuadro 1). El FHIS jugó un papel protagónico 6 durante la fase de reconstrucción de

6 El FHIS pudo desempeñar este papel de liderazgo al contar con los fondos proveídos por el Crédito del IDA (3118-HO) que fue la única fuente grande de financiamiento de la que dispuso durante los primeros tres

Recuadro 1. Incidencia del huracán Mitch en la priorización de los proyectos

De las 15 comunidades visitadas por el equipo de investigación cualitativa, 5 de ellas reportan que los daños causados al país por el huracán Mitch afectaron de algún modo sus prioridades de proyectos.

1.

Barrio El Triunfo, Guacamaya, El Progreso, Yoro

El sistema de abastecimiento de agua potable tenía deficiencias desde un inicio, pero debido a los daños que el huracán Mitch ocasionó a la tubería, ésta tuvo que ser rehabilitada. Después del huracán Mitch el costo del pegue de agua se incremento de 300 a 850 lempiras (Presidenta del Comité de Salud). “En 1998 el huracán Mitch dañó el proyecto de agua que teníamos, nos quedamos sin agua”, después ¨ tuvimos que reforzar el proyecto con un tanque” (Grupo focal de líderes).

2.

Barrio Guadalupe, La Lima, Cortés

En 1997, se construyó con fondos del FHIS el proyecto de pavimentación de la calle principal de la colonia, aquí solo se hizo balastreo, pero el Mitch se lo llevó ” (Grupo focal de personas de base). “Antes del Mitch se había hecho un proyecto de reparación y construcción de calles, este proyecto fue muy bueno, pero por desgracia vino el Mitch y dañó esa obra, a raíz de eso se volvió a reparar las calles, pero desgraciadamente después vino la tormenta tropical Catrina y arrastró todo el material”. La comunidad había priorizado el proyecto de agua potable y el de aguas negras, pero cuando el FHIS se hizo presente esos proyectos se habían gestionado por otro lado y habían sido aprobados. Para ese entonces, lo más urgente para la comunidad era el proyecto de rehabilitación de calles porque se requería sacar el sedimento ya que se estaban registrando algunas enfermedades (Grupo focal de líderes).

3.

Ayapa, Yoro

“El huracán Mitch dañó la tubería, destruyó el sistema de agua y teníamos que ir a traer agua a la quebrada o a otras comunidades “ (Grupo focal de personas de base).

4.

Santa Ana de Yusguare, La Tajeada, Choluteca

El proyecto de letrinización se priorizó porque era un requisito que exigía CARE para restablecer el proyecto de agua potable que fue destruido por el huracán Mitch. Antes de que ocurriera ese fenómeno natural la comunidad había priorizado como necesidad número uno la ampliación del centro de salud, ” pero el huracánvino a cambiar las cosas”.

5.

Colonia San Buena Aventura, Distrito Central, Francisco Morazán

Los daños ocasionados por el huracán Mitch no incidieron en el proceso de priorización de proyectos, pero si tuvieron un impacto negativo en la disponibilidad de recursos asignados a la comunidad por parte de esa entidad. “El ministro había prometido que además de los pisos seguros iban a ayudarnos con láminas, pero después nos dijo que ya no había dinero porque la ayuda se había dado a los damnificados del huracán Mitch” (Grupo focal de personas de base).

la infraestructura social dañada y no sería sino hasta el 2001 que retomaría con nuevos bríos su preocupación por los mecanismos de consulta. Los cabildos abiertos de 1998 representaron un gran avance en materia de participación comunitaria, pero no estuvieron exentos de problemas en su organización, particularmente su apertura a los grupos más pobres y a las comunidades más alejadas de la cabecera municipal. Para superar estos problemas el FHIS ejecutó en agosto- septiembre del 2001 una prueba piloto de planificación participativa en 27 municipios del país 7 . Esta experiencia

meses de la emergencia. IDA aprobó un crédito complementario por US$22.5 millones en diciembre 1999 y luego aprobaría un nuevo crédito (Honduras FHIS V) para hacer posible al FHIS el continuar con el

financiamiento de los proyectos que habían sido identificados en el ejercicio de planificación participativa de

1998.

7 Esta prueba piloto formó parte del Programa de Reducción de la Pobreza y Desarrollo Local, Fase I aprobado por el BID en noviembre del 2000. Uno de los objetivos de dicho Programa fue el “atender los proyectos seleccionados en los PISM de 1998, pendientes de financiamiento por la interrupción del huracán Mitch”. El programa, además, promovió la integración de los actores locales al ciclo de inversión para lograr su empoderamiento y apropiación de los servicios y obras. Aparte del piloto de planificación participativa el programa incluía otras experiencias pilotos, cuales fueron, los programas de mantenimiento preventivo, inversión en infraestructura social, fortalecimiento institucional municipal y del FHIS, y descentralización o

delegación operacional del ciclo de proyectos (DOCP).

piloto contó con una metodología de participación mucho más sofisticada, buscando aumentar la participación de las comunidades más pobres y de las mujeres. La experiencia piloto también contemplaba como un producto final el PISM, que debía incluir tanto los proyectos a negociar con el FHIS como otros fuera del menú FHIS o más allá del marco de la asignación presupuestaria establecida 8 .

Cuadro 5. Impacto de la presencia FHIS en la consulta y la participación

 

Proyectos del FHIS 3

Proyectos del FHIS 2

% que fueron consultados sobre el proyecto

 

Total

71

50

Escuela

79

68

Escuela DOCP

84

NA

Escuela No-DOCP

79

NA

Centro de salud

71

75

Sistema de agua

82

66

Letrinas

82

86

M.

Obras viales

42

NA

M.

Pisos saludables

80

NA

% que participaron en el proyecto

 

Total

56

54

Escuela

53

53

Centro de salud

50

54

Sistema de agua

55

64

Letrinas

65

75

M.

Obras viales

43

NA

M.

Pisos saludables

73

NA

Esc. DOCP

52

NA

Esc. No-DOCP

54

NA

Principales tipos de participación

 

Mano de obra

37

26

Dinero

15

13

Materiales

10

2

Otro *

19

4

* Mano de obra remunerada, donación de terreno, participación en supervisión o gestión , otro Fuente: Encuesta de Hogares, ESA 2004, 1998

Al superarse la etapa de emergencia, el FHIS retomó su dinámica normal de negociación de proyectos con las municipalidades, basándose, cuando pertinente, en el PISM de 1998. Sin embargo, los alcaldes

ejercieron cierto margen de discreción para

modificar los PISM al suprimir proyectos originales

e incluir proyectos nuevos, producto de solicitudes

de las comunidades o de algunas organizaciones en

particular. Estos cambios debían ser justificados ante

el FHIS, presentando evidencia de haber sido

resultado de consultas mediante Cabildos Abiertos.

El cuadro 5 presenta evidencia de que las

comunidades fueron consultadas acerca de la

necesidad y pertinencia de los proyectos. Comparado

a la situación registrada durante la evaluación del

FHIS2, el nivel de participación durante el FHIS3

podría haberse incrementado. Del total de

comunidades encuestadas, en 71% de los casos se

indicó que si habían sido consultados con relación al

proyecto en mención, en comparación al 50%

resultante durante la evaluación del FHIS 2. Los porcentajes de consulta para cada tipo de proyecto se sitúan alrededor de 80%, con excepción de los proyectos de salud (71%) y obras viales municipales

(42%). Los proyectos de educación muestran un buen nivel de participación, resultando relativamente más alto en las escuelas de la modalidad DOCP.

Como los proyectos del FHIS son generalmente ejecutados por contratistas, el aporte de las comunidades con trabajo u otras modalidades no suele ser alto, pero aún así las comunidades no dejan de entregar aportes valiosos que abaratan la ejecución y facilitan el empoderamiento comunitario y los compromisos para la sostenibilidad. Un poco más de la mitad de los hogares reportan contribuciones al proyecto, un nivel de participación similar al registrado durante la evaluación del FHIS2. Las contribuciones principales suelen darse en mano de obra, dinero y materiales. Todas estas formas de aporte podrían haberse incrementado durante FHIS3, como lo sugiere la comparación entre las dos etapas evaluadas.

Evidencias de la investigación cualitativa

Buen número de participantes en los grupos focales (miembros de base y algunos directivos), manifestaron desconocer o no estaban seguros del procedimiento que se siguió para jerarquizar los proyectos de acuerdo a su importancia para la población. Algunas autoridades municipales

8 ESA Consultores tuvo a su cargo la evaluación de esta prueba piloto, la que presentó al FHIS en abril del 2003, y más tarde, la evaluación de todo el Programa de Reducción de la Pobreza y Desarrollo Local, cuyo informe fue presentado en agosto de 2003.

reconocen haber tenido fallas en la planificación de los eventos respectivos, particularmente en el caso de los proyectos que se desarrollaron en el marco del Programa de Reconstrucción. En opinión de algunos líderes comunitarios, estos procedimientos se efectuaron precipitadamente.

El proceso de selección de los proyectos prioritarios tomó diferentes formas, aunque la más frecuente resultó ser la promovida oficialmente por el FHIS, es decir, procesos de consulta con las comunidades. Del examen de las 15 distintas experiencias recopiladas se puede hacer la siguiente clasificación:

El proyecto fue priorizado en Cabildo Abierto y los entrevistados declararon que el mismo era una necesidad sentida por la comunidad. (8 proyectos, de todo tipo).

El proyecto no fue priorizado en Cabildo Abierto o Asamblea, pero resultó ser una de las principales necesidades de la comunidad (1 proyecto de reparación de escuela).

El proyecto no fue priorizado en Cabildo Abierto y no era una prioridad para la comunidad (2 proyectos de pisos saludables)