Ecuador

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Boris Cornejo Castro* Mariana Naranjo B.** Francisco Pareja** Marcelo Montufar**
* Coordinador, Director de Desarrollo de la Fundacin ESQUEL. ** Miembros del equipo responsable de la investigacin en la Fundacin ESQUEL.
1. LA EVOLUCIN ECONMICA Y SOCIAL DEL ECUADOR: PRINCIPALES TENDENCIAS
1.1. Evolucin Reciente de la Economa Ecuatoriana: 1980-1997 Tras ocho aos de gobiernos de facto, a mediados de 1979 el Ecuador retom su institucionalidad democrtica, y dio inicio a la ms larga sucesin de gobiernos constitucionalmente legtimos en su historia. Desde 1982, el Ecuador se ha visto abocado a una larga serie de programas de estabilizacin y reforma econmica que, hasta el momento, no han conseguido ponerlo en el camino del crecimiento econmico y el desarrollo. El crecimiento de la produccin, en el perodo bajo anlisis, ha sido lento y errtico. El PIB creci, entre 1980 y 1997, en un 53,6%, es decir, a un ritmo promedio anual de apenas un 2,6%. Ello contrasta con el crecimiento promedio anual registrado durante los aos de bonanza petrolera, de un 9,3% entre 1972 y 1980. Lo que esto ha significado puede quiz visualizarse mejor anotando que el PIB per cpita de 1981, ao anterior al del inicio de la crisis recesiva, fue superado apenas en 1995, catorce aos ms tarde. Para 1997, el Banco Central del Ecuador estim un PIB per cpita, valorado en dlares de U$ 1.704 en 1981, y U$ 1.655 en 1997. La inflacin, medida por el ndice de precios al consumidor del rea urbana, se ha mantenido alta durante los ltimos diez aos (1988-1997), a pesar de los mltiples esfuerzos desplegados por las autoridades monetarias para doblegarla. El Ecuador se destac en Amrica Latina por la relativa estabilidad de precios que experiment durante muchos aos, situacin que cambi, irreversiblemente hasta ahora, a partir de 1983, ao en que los precios crecieron en cerca de un 45%. A partir de ese momento, sucesivos programas de ajuste y estabilizacin han conseguido reducir el ritmo inflacionario, pero solo temporalmente, resurgiendo ste recurrentemente. As, la inflacin anual promedio se redujo a un 22%
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GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
GRFICO 1 Ecuador: evolucin del producto interno bruto 1980-1997 (Variacin porcentual promedio anual)
12 10 8 6 Variacin 4 2 0 -2 -4 -6 -8 Aos Fuente: Banco Central del Ecuador, Cuentas Nacionales, Nos 9 y 18, 1987 y 1996; Informacin Estadstica Mensual, No 1760, Octubre 31 de 1998. Elaboracin: Propia.
-6 1980 4,9 3,9 1,2 1981 1982 1983 -2,8 1984 1985 1986 1987 1988 4,2 4,3 3,1 0,3 1989 1990 1991 1992 3 5 3,6 2 1993 1994 1995 4,3 2,3 2 1996 1997 3,4 10,5
en 1986, lleg a cerca del 90% en 1989, para volver a descender a un 23% en 1995. 1998 termin con una inflacin anual del 44%, la ms alta de Amrica Latina, y se prev una inflacin de entre el 60 a 75% para 1999. Un indicador revelador de la naturaleza del estancamiento de la economa ecuatoriana es la evolucin de la inversin como porcentaje del PIB. La Formacin Bruta de Capital Fijo se ha reducido como proporcin del PIB, durante el perodo de estudio, actualmente es una de las ms bajas de Amrica Latina (menos del 15%). Esta situacin constituye seguramente el principal escollo para el crecimiento econmico futuro del pas. Al igual que la Inversin, el Ahorro Bruto ha registrado una evolucin decreciente durante el perodo; si en 1980 ste representaba un 21,2% del PIB, en 1995 se haba reducido a apenas un 14,5%. La evolucin de algunos indicadores del sector externo reflejan tambin las dificultades que enfrenta la economa ecuatoriana (y en ciertos casos potencialidades) para resolver sus problemas, En primer lugar, vale la pena consignar que, pese a la importancia que an representa la explotacin petrolera, y las polticas de apertura comercial y financiera practicadas por sucesivos gobiernos ecuatorianos desde 1983, la inversin extranjera sigue aportando solo marginalmente a la formacin de capital y al crecimiento de la economa. Entre 1987 y 1995, por ejemplo, la inversin extranjera, como porcentaje del PIB, fluctu entre el 1,2% (1990) y el 3,2% (1993). Un aspecto positivo de la evolucin reciente del sector externo ha sido el comportamiento de las exportaciones, tanto por su crecimiento, que ha sido muy sig-
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nificativo en los ltimos aos, como por su composicin. Durante el perodo 198797, la expansin de las exportaciones ha sido considerable, registrndose un crecimiento promedio anual del 10,8%. Son las exportaciones no tradicionales (entre otras: flores, alimentos industrializados, qumicos y frmacos, vehculos y otras manufacturas de metal, textiles y confeccin, etc.) las que, a partir de 1991, han cobrado una dinmica excepcional, con tasas de crecimiento promedio anual de ms del 30%. Un anlisis de la cuenta corriente de balanza de pagos revela algunas caractersticas del sector externo ecuatoriano. En todos los aos del perodo bajo anlisis (1987-97), salvo uno (1996), la balanza en cuenta corriente es negativa. Esto se da a pesar de la relativa fortaleza de la balanza comercial, fruto en buena medida de la evolucin positiva de las exportaciones antes anotada. No obstante lo observado, y en virtud nuevamente del comportamiento de la balanza comercial, la Reserva Monetaria Internacional ha crecido de manera relativamente estable entre 1989-98, en Septiembre de 1998 se ubic en U$ 1.837, nivel suficiente para casi cinco meses de importaciones. No obstante, en lo que va del presente ao el pas ha perdido reservas significativamente ante la escalada alcista del dlar derivada del cambio de rgimen cambiario, (de bandas por el de libre flotacin); se estima que al actual nivel de reservas bordea los US$ 1.300 millones de dlares. Esta debilidad estructural de la economa ecuatoriana compromete su capacidad de crecimiento futuro y dificulta la puesta en prctica de polticas sociales que contribuyan a un mejoramiento sustantivo de las condiciones de vida de la poblacin ecuatoriana.
PRINCIPALES DETERMINANTES DE LA EVOLUCIN

ECONMICA RECIENTE
Durante el perodo bajo examen, el Ecuador sufri una sucesin de acontecimientos fortuitos que desestabilizaron la actividad econmica. A esto se han sumado las consecuencias econmicas de un estilo poltico confrontacional, as como de una institucionalidad muchas veces econmicamente disfuncional, factores ambos que han conspirado contra la gobernabilidad del pas, as como contra su estabilidad y crecimiento econmicos. En primer trmino, el Ecuador se vio afectado en cuatro ocasiones por desastres naturales: los estragos del fenmeno de El Nio en 1982-83 y en 199798; un terremoto en 1987 que interrumpi durante varios meses la produccin y exportacin de petrleo; y, en 1993, el derrumbe de la Josefina en el sur del pas que, entre otras consecuencias, afect seriamente al complejo hidroelctrico ms importante del Ecuador lo que, sumado a un estiaje particularmente severo, contribuy a precipitar una prolongada crisis energtica que hasta ahora afecta a todo el territorio nacional.
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A estos acontecimientos fortuitos hay que sumar la permanente tensin diplomtica y militar con el Per que, en dos ocasiones durante el perodo (1981 y 1995), deriv en conflictos blicos abiertos. El costo de esta anomala de origen histrico no slo se ha traducido en la destruccin causada por los dos enfrentamientos militares, sino tambin en el alto precio de mantener y renovar peridicamente un equipamiento blico disuasivo, y los efectos perniciosos que una situacin de tensin fronteriza necesariamente ha ocasionado sobre la actividad econmica del pas. Por otra parte, el sistema poltico ecuatoriano se ha caracterizado durante estos aos por una acentuada tendencia a la confrontacin y poca capacidad para estructurar acuerdos que permitieran implantar polticas de largo plazo. Sin pretender efectuar aqu un anlisis de este fenmeno con hondas races en la historia del pas, vale la pena al menos mencionar como probables causas del mismo a: la multiplicidad de organizaciones polticas frente a una poblacin escasamente politizada (como lo indican los altos ndices de abstencin electoral); el carcter marcadamente corporativista de la sociedad y el Estado ecuatorianos (de ah el importante desarrollo de los movimientos sociales que, en muchos aspectos, han secuestrado parte de la representatividad social que, en teora, corresponde a los partidos polticos); y las diferencias regionales del pas, particularmente las que tradicionalmente enfrentan a Quito y Guayaquil, y que tambin se expresa en una regionalizacin, a veces violenta, de la poltica. A la caracterstica sealada se ha sumado una institucionalidad jurdica, constitucional y legal, que ha entorpecido los acuerdos y premiado polticamente los enfrentamientos. La facultad conferida al Congreso para juzgar polticamente y destituir a Ministros de Estado, su excesiva injerencia en la aprobacin del presupuesto del Estado, el mecanismo poltico partidista para la eleccin de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, o la dependencia poltica y corporativa de la hasta hace poco Junta Monetaria, son algunos ejemplos de cmo aspectos importantes de la institucionalidad jurdica instaurada a partir de 1979-80 conspiraron contra la estabilidad poltica y econmica del pas. Los ejemplos citados lo son tambin de aspectos que fueron objeto de reforma constitucional y legal durante el ao 1997, y que entraron en vigencia en agosto de 1998.
1.2. La evolucin social reciente del Ecuador Segn el Indice de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD, el Ecuador se ubica por debajo de la media latinoamericana, como lo manifiestan los indicadores sobre esperanza de vida y, sobre todo, mortalidad infantil, uno de los ms altos de Amrica Latina, superado en Sudamrica nicamente por Brasil y el Per. La pobreza en el Ecuador afecta a la mayora de la poblacin; 56% en 1995, ltimo ao para el cual existe informacin. Pero es en las zonas rurales donde su
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presencia es particularmente conspicua, afectando a un 76% de la poblacin total, frente a un 42% de la poblacin urbana. Las zonas rurales de la Sierra concentran el mayor porcentaje de pobres (77,7%) y tambin de indigentes (39,1%), mientras que la pobreza y la indigencia urbana son mayores en la regin oriental del pas (47,2% y 14,4%, respectivamente). En general, tanto la pobreza como la indigencia son particularmente agudos en las zonas rurales del pas. Sin embargo, entre 1988 y 1995 aument el porcentaje de pobres en las ciudades desde un 35% en 1988-89 a un 41% en 1994-95.1 No slo afecta la pobreza con intensidades diferentes a los habitantes rurales y urbanos del pas, como se acaba de ver, sino que hay grupos sociales particularmente golpeados por el fenmeno. Entre estos, la poblacin indgena es particularmente vulnerable, y sufre adems condiciones ms desfavorables en su acceso a la educacin y la salud. Adems, en este grupo tnico se encuentra la mayor frecuencia de hogares indigentes en el pas. Los nios constituyen otro grupo de la poblacin que sufre en mayor medida que los dems los estragos de la pobreza: se estima que el 63% de los menores de 15 aos vive en hogares pobres. Por otra parte, la concentracin del ingreso se ha acentuado en los ltimos aos, como lo evidencia la evolucin del coeficiente de Gini entre 1988 y 1995. Este indicador, referido a los ingresos individuales en el rea urbana, ascendi de un promedio de 0,44 para 1988-89 a un promedio de 0,50 para 1992-95.2 Un 79% de la PEA (alrededor de 2.555.643 de personas), se encuentra en el rea urbana, de este grupo, un 13% se encontraba, en 1996, en el desempleo abierto (11% en 1991), y un altsimo 57,5% se encontraba subempleado, indicadores, ambos, que revelan la profundidad de la situacin recesiva de la economa ecuatoriana, y su manifiesta incapacidad para incorporar a la poblacin al proceso productivo. El principal problema que enfrenta el sector salud en el Ecuador es, quiz ms que la cobertura global o la insuficiente dotacin de recursos de que padece, el acceso inequitativo por parte de la poblacin. Los servicios de salud se concentran mayoritariamente en los centros urbanos, en detrimento tanto de las zonas suburbanas (donde se aglomera la poblacin pauperizada de las ciudades) como de las rurales. Se observa, adems, duplicacin de servicios en los primeros, frente a la ausencia o aguda escasez en los segundos. Con relacin a la educacin, desde mediados de la dcada de los ochenta y en lo que va transcurrido de los noventa, se han deteriorado los coeficientes de atencin a la demanda y cobertura de nios y jvenes en edad de estudiar. Se observa, incluso, una reversin de la tendencia al crecimiento de la cobertura del sistema educativo que el Ecuador vivi desde la dcada de los sesenta.
1-2 Carlos Larrea, La Pobreza y la Desigualdad Social: Obstculos para el Desarrollo Humano, captulo I de Pobreza y Capital Humano en el Ecuador, Secretara Tcnica del Frente Social, 1997.
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CUADRO 1 ECUADOR: Incidencia de la pobreza e indigencia por rea de residencia y regin del pas, 1995 (% de la poblacin correspondiente) Pobreza Regin Pas Costa Sierra Oriente Rural 75,8 74,9 77,7 69,9 Urbana 42,4 42,5 42,2 47,2 Rural 33,9 30,5 39,1 23,8 Indigencia Urbana 10,6 9,2 12,6 14,4
FUENTE: C. Larrea, op. cit., p. 11 (SIISE a base de ECV 1995, INEC y Banco Mundial).
1.3. Caractersticas de las polticas sociales y sus implicaciones durante el perodo 1980-97 Al examinar las polticas sociales y sus resultados en las ltimas dcadas, encontramos cambios importantes en relacin a su enfoque, funciones del Estado para lo social y en cuanto a sus objetivos explcitos; no as en torno a los instrumentos, modalidades de intervencin, mecanismos de operativizacin y sus resultados. En este aspecto, en esencia no hay modificaciones substanciales: actualmente el Estado contina entregando gratuitamente los servicios de atencin de la educacin y salud bsicos, la provisin contina centralizada, subsiste la produccin y financiamiento pblico y la sectorializacin en la provisin masiva de los servicios sociales bsicos. Durante los aos setenta, los propsitos y funciones del Estado para lo social se inscribieron en el marco de los objetivos y estrategias del Plan Integral de Transformacin y Desarrollo, el sector pblico adquiri un rol preponderante, se crearon nuevas instituciones y agencias gubernamentales (ms de 40 entidades), de las cuales al menos 15 estuvieron directamente vinculadas al rea social. Con este fin se llevaron adelante tres tipos de polticas: a) polticas sociales sectoriales regulares con nfasis en el desarrollo del modelo educativo basado en la expansin de la cobertura, extensin y mejoramiento de los servicios de salud, seguridad social, bienestar social y desarrollo campesino. b) polticas sectoriales para reas de desarrollo y segmentos productivos estratgicos: promocin del modelo sustitutivo de importaciones, se profundiz el proceso de reforma agraria y colonizacin y se llev adelante una importante reforma del sector pblico orientada a fortalecerlo y a incrementar su poder. Y, c) polticas de distribucin de ingresos y generacin de empleo: se concedieron subsidios generales y especficos a industriales y productores agrcolas, subsidios generales a precios de productos bsicos y a tarifas pblicas. En los ochenta, la poltica social estuvo marcada por dos ejes principales: 1) polticas sociales sectoriales tradicionales en los campos de educacin, salud,
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seguridad social y desarrollo rural, y 2) intervenciones especiales orientadas a compensar los costos del ajuste. Complementariamente a las intervenciones regulares de los ministerios del rea social, en la medida que se aplicaron polticas macroeconmicas que afectaron la capacidad adquisitiva de las familias, a nivel de las autoridades gubernamentales se reconoci explcitamente la necesidad de intervenir con programas emergentes que compensen los costos sociales del ajuste; especialmente en las reas de salud, educacin, desarrollo infantil y vivienda. Sin desconocer los beneficios que stos programas generaron, fueron soluciones coyunturales de escasa cobertura y calidad (plan techo, plan empleo emergente, programas de salud infantil, etc.), que no pudieron sobrepasar la transitoriedad del gobierno de entonces, y sin capacidad para paliar, y mucho menos detener el proceso de empobrecimiento. Finalmente, en los noventa, pese a la intencin de imprimir un nuevo enfoque en la gestin social, el Estado continu desarrollando sus actividades regulares en los campos tradicionales de atencin. Los servicios masivos de educacin, salud y seguridad social siguen siendo entregados por los ministerios correspondientes y bajo los esquemas tradicionales de provisin de los servicios sociales, si bien se han iniciado procesos de descentralizacin, an es marginal su aplicacin. En el rea de salud, se continuaron las acciones regulares de atencin primaria, fomento y proteccin, control epidemiolgico, control sanitario y desarrollo de las reas de salud, pero atravesadas por procesos fracasados de intentos de reforma institucional e introduccin de nuevos mecanismos de gestin (se puso en marcha la descentralizacin administrativa y del presupuesto de las reas de salud del ministerio) que sumados a los sucesivos recortes presupuestarios derivados de la crisis fiscal, implicaron paralizacin sistemtica de las actividades. Los intentos de cambio sin claras definiciones imprimieron un panorama incierto y de abandono transitorio de las funciones regulares del MSP. Asimismo, en el sector educacin, continu la prestacin regular de los servicios de atencin preprimaria, primaria y secundaria provistos por el Ministerio de Educacin. No obstante las intenciones manifiestas en las definiciones de poltica, los resultados registrados, y la magnitud de los problemas sociales actuales en trminos de pobreza, desigualdad, prdida de calidad en los servicios de educacin y salud, muestran una prdida de capacidad de respuesta de las polticas pblicas y del Estado en particular, para contrarrestar la pobreza y promover el desarrollo del capital humano. Ya que si bien las polticas de las ltimas dcadas permitieron una expansin de la infraestructura social, mejoraron los niveles de educacin y salud de la poblacin, su efecto redistributivo fue limitado, toda vez que durante el perodo examinado se magnificaron las inequidades y se deterior significativamente la calidad de los servicios sociales, lo cual plantea nuevos problemas y nuevos retos a las polticas sociales actuales y futuras. Por ltimo, es importante reflexionar sobre las modalidades y tendencias futuras de la poltica social ecuatoriana, los cambios regulatorios e institucionales
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introducidos en los ltimos aos no son triviales, pues estn configurando un nuevo modelo de poltica social que apunta a cambios substanciales en tres tpicos del quehacer social: en las modalidades de intervencin, en las modalidades de financiamiento y en el rol de los actores, especialmente en los propsitos y funciones del Estado para lo social. En el caso de las nuevas modalidades e instituciones de la polticas social, se busca reemplazar la entrega universal, centralizada, sectorial y unilateral de los servicios, por una provisin focalizada, descentralizada, multisectorial y con participacin de los beneficiarios y el sector privado. Se intenta introducir mecanismos de mercado en la provisin de los servicios sociales (competencia), los subsidios generales por bonos o subvenciones especficas, se promueven nuevas formas de prestacin de servicios sociales que incorporan a los distintos actores de la sociedad. Asimismo, se han creado nuevas instituciones para la gestin de la poltica social, entidades paraministeriales fuera de los esquemas burocrticos regulares que llevan adelante reformas y proyectos de enorme trascendencia, se estn desarrollando sistemas de gestin en los niveles inferiores de gobierno, aparecen nuevas organizaciones surgidas en la comunidad con propuestas para resolver sus problemas, el tema de la rendicin de cuentas, la evaluacin y el escrutinio pblico son parte de las discusiones en el debate social. En suma, las nuevas modalidades de la poltica social pretenden ser ms flexibles, abiertas, transparentes y participativas. El cambio en la modalidad de financiamiento de la poltica social es una de las diferencias esenciales del actual enfoque de la poltica social. Se intenta reemplazar la produccin y financiamiento pblico de los servicios sociales por alternativas como: produccin privada y financiamiento pblico (el Estado financia pero delega al sector privado la entrega de los servicios), y produccin privada y financiamiento mixto (los servicios son provistos por entidades privadas y financiadas parcialmente por el Estado y en parte por los beneficiarios). Finalmente, los actores de la poltica social tienen nuevos roles: se busca reemplazar la unilateralidad por la participacin social, lo cual implica nuevos roles para distintos actores: el Estado disminuira su grado de intervencin en la poltica social a travs del retiro de la produccin de servicios sociales, la derogacin de normas restrictivas sobre los mismos, participacin moderada en los gastos sociales y concentracin de la asistencia social en los grupos ms necesitados. Su nuevo rol exige una transformacin del papel y la gestin del Estado que apunta a moderar su poder, reducir sus funciones, tiene menos control sobre sus opciones de poltica econmica, pretende ser ms eficaz en su gestin social y con gran capacidad reguladora. En cambio, los gobiernos locales, el sector privado, el sector corporativo (ONG, Iglesia, Fuerzas Armadas y organismos de cooperacin internacional), las familias y los pobres en particular, asumiran parte de estas responsabilidades.
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2. PANORAMA GENERAL DE LAS FINANZAS PBLICAS El desequilibrio fiscal ha sido, en el Ecuador, un problema recurrente, no resuelto, de la gestin econmica durante el perodo bajo anlisis. Haciendo abstraccin de causas de naturaleza estructural e histrica del fenmeno inflacionario, al desajuste fiscal le es atribuible la mayor responsabilidad por los repetidamente fracasados intentos de dominar a la inflacin en el pas.
2.1. Principales caractersticas y problemas de las finanzas pblicas ecuatorianas Los ingresos del fisco tienen una alta dependencia con respecto a los ingresos petroleros, particularmente los provenientes de las exportaciones de crudo. Esto ha debilitado la base impositiva del Estado, e introduce un importante factor de inestabilidad e incertidumbre en la poltica fiscal, como se ha podido experimentar nuevamente durante los aos 1997 y 1998 y particularmente en lo que va de 1999, cuyo financiamiento de la proforma presupuestaria llev a una crisis poltica y social con matices desestabilizadores del orden democrtico.3 Mientras que el Impuesto al Valor Agregado se ha convertido gradualmente en un referente importante del sistema tributario, el impuesto a la renta ha perdido relevancia a partir de 1999, ao en que entrar en vigencia una ley recientemente aprobada por el Congreso Nacional que, entre otras provisiones, pone en vigencia un sistema mixto: impuesto a la renta y el 1% a las transacciones financieras. El gasto pblico en el Ecuador se ha vuelto crecientemente inflexible, como consecuencia del carcter, igualmente inflexible, de algunos de sus principales rubros. En efecto, los gastos en sueldos del sector pblico y pagos de la deuda externa han llegado a representar en promedio, durante la dcada del noventa, aproximadamente un 60% del gasto total. Ambos rubros, por las razones que se exponen a continuacin, son inflexibles a la baja. El efecto principal de las polticas de ajuste y austeridad en el gasto pblico ejecutadas por todos los gobiernos desde 1982-83, ha sido sobre la inversin pblica y el gasto social. La inversin pblica se ha reducido paulatinamente, siendo particularmente marcado el deterioro de la inversin de las empresas pblicas. Por su parte, el gasto social cay de un 7,5% del PIB a principios de los ochenta, a un 5,2% en 1996.
3 Germnico Salgado y Santiago Santos, Problemas Fiscales y Gobernabilidad Proyecto CORDES-Gobernabilidad, Documento de Trabajo N. 8, Quito, julio 1998, pp. 2 y 3.
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2.2. Los ingresos del Estado En primer lugar, se observa que, a largo plazo, los ingresos pblicos se han mantenido prcticamente inalterados como porcentaje del PIB: 23% en 1983-84, y 24,4% en 1996. Se puede tambin apreciar que, en aquellos aos en que los ingresos han experimentado transitoriamente incrementos significativos (27,1% en 1990; 26,2% en 1989; 25,7% en 1992, etc.), han sido los ingresos por las exportaciones de petrleo los que han generado ese incremento. Esta dependencia con respecto a los ingresos petroleros, y la dbil base impositiva que conlleva, es una de las principales debilidades de las finanzas pblicas ecuatorianas; la inestabilidad que caracteriza a esa fuente de ingresos explica en buena medida las recurrentes crisis fiscales del perodo. La dbil base impositiva puede apreciarse a travs del indicador de presin tributaria, como porcentaje del PIB, en los ltimos diez aos, excluyendo los ingresos petroleros, la presin tributaria se ha mantenido por debajo del 10% del PIB, salvo en los aos 1995 y 1997 en que sta ascendi a un 10,8% y 11,2%, respectivamente. Segn un estudio comparativo reciente referido a los tres aos comprendidos entre 1992 y 1994, de diez pases latinoamericanos (todos los sudamericanos, excepto Paraguay, e incluyendo a Mxico), el Ecuador se distingue por tener la presin tributaria ms baja (la ms alta corresponde a Chile, con 19,1%, y la ms baja, aparte del Ecuador, al Per, con 10,2% del PIB).4 Un tercer aspecto que vale la pena resaltar es la creciente importancia que ha cobrado el impuesto al valor agregado (IVA) en la estructura impositiva ecuatoriana, debido bsicamente al incremento de la tarifa. Mientras que en 1983-84 representaba apenas un 1,4% del PIB, guarismo comparable al del impuesto a la renta e inferior al ingreso derivado de los aranceles (2,5% del PIB), a partir de 1993 en que se elev la tarifa su participacin es relativamente constante (entre 3,3 y 3,4% del PIB). Por su parte, el impuesto a la renta prcticamente mantiene su reducida participacin, y los arancelarios se reducen significativamente, consecuencia derivada de la apertura comercial impulsada en el perodo. Hay que destacar la contribucin del supervit operacional a los ingresos del fisco. Se trata de transferencias efectuadas por empresas del Estado, principalmente PETROECUADOR que, en realidad, han significado una virtual expoliacin de empresas pblicas para solventar los problemas de caja del fisco, al costo de reducir significativamente los niveles de la inversin pblica en rubros vitales de la actividad econmica del pas, y el debilitamiento de esas empresas. El ingreso por la venta de activos de propiedad del Estado, que tanta significacin ha llegado a adquirir en otros pases de la regin, tales como Argentina o el Per, an no ha tenido un impacto apreciable en el Ecuador por los retrasos experimentados en el proceso de privatizacin, iniciado adems tardamente en
Citado por Salgado, G. y Santos, S., op. cit., p. 16.
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comparacin con el resto del mundo. En cualquier caso, si bien el Gobierno nacional actual ha anunciado su decisin de re-encauzar y acelerar el proceso de privatizaciones, se trata de ingresos que, aunque importantes, no deben, por su carcter temporal, desplazar la introduccin de reformas a la estructura impositiva que, como se ha visto, se caracteriza por su extrema debilidad.
2.3. Los gastos del Estado: su distribucin econmica En primer lugar, destaca la preponderancia de los gastos corrientes sobre los de capital, los primeros representaron en el perodo 1990-96 en promedio un 73% del gasto total. En trminos del PIB, y observando un perodo ms largo, el gasto corriente represent entre un mnimo de 16,8 y mximo de 21,8% del PIB (1983-84 y 1985-88, respectivamente), frente a un porcentaje que fluctu entre un mnimo de 6,5 y 7,6% del PIB (1983-84 y 1996, respectivamente) para el gasto de capital. En segundo lugar, se aprecia un significativo incremento del gasto pblico entre 1983-84 y 1996. Este, en trminos del PIB, pasa de representar un 23,4% a significar un 27,3% del mismo. Este incremento se da principalmente en los gastos corrientes, que pasan de representar un 17% del PIB al 20%. No obstante, el mayor incremento se da en el perodo 1985-88, luego de lo cual se puede observar ms bien una no despreciable reduccin y una relativa estabilizacin alrededor del segundo guarismo (es decir, luego de incrementarse hasta representar casi un 22% del PIB, se mantiene por debajo del 20% en la mayora de los aos posteriores). Por la importancia que revisten en el conjunto del gasto pblico, vale la pena detenerse en el anlisis de dos rubros del gasto corriente: sueldos, y los intereses de la deuda externa. La proporcin del gasto pblico destinado a las remuneraciones de los empleados del Estado represent en el perodo 1990 a 1996, en promedio, algo ms del 28% del gasto corriente. Este guarismo, aparentemente elevado es, en realidad, uno de los ms bajos de Amrica Latina. As, por ejemplo, en ...Paraguay los salarios consumen el 37% de los ingresos fiscales, el 51% en Costa Rica y un enorme 67% en Bolivia.5 El reducido porcentaje que los mismos representan en el Ecuador desmiente la tesis con frecuencia esgrimida acerca del gasto supuestamente abultado en las remuneraciones de la burocracia estatal.6 Este porcentaje relativamente pequeo del gasto total destinado a las remuneraciones de la burocracia estatal no refleja, como podra pensarse, una poltica de
5 Naim, Moiss, Instituciones: el eslabn perdido en las reformas econmicas de Amrica Latina, Seminario Latinoamericano sobre Crecimiento Econmico, Bogot, 27 y 28 de junio de 1994, citado por Salgado, G. y Santos, S., op. cit., p. 19. 6 Salgado, G. y Santos, S., op. cit., p. 19.
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reduccin del tamao del sector pblico. Poco se ha avanzado en el pas en la modernizacin del Estado, siendo sta, en realidad, una tarea todava pendiente. El bajo valor del guarismo comentado se debe, en realidad, al pronunciado deterioro que durante los aos de la crisis, desde 1983, han experimentado las remuneraciones de los empleados pblicos. Es importante destacar aqu este hecho porque, amen de la prdida de recursos humanos calificados a que ha conducido la situacin comentada, afectando seriamente la eficiencia y eficacia del Estado, significa que ya resta una escasa, posiblemente nula, flexibilidad a la baja en este rubro del gasto pblico. Ya no es posible reducirlo de manera significativa, ni siquiera en el contexto de un proceso de modernizacin estatal, pues el mismo debera conllevar una substancial mejora del nivel de las remuneraciones, que probablemente ms que compensara el ahorro obtenido de una eventual reduccin de personal. Con respecto a la deuda externa, si a los egresos por concepto de intereses se le agregan los pagos por amortizacin del capital, el peso total de estos egresos en el presupuesto asciende en 1999, al 41% del total de ingresos del Estado; tal como afirman varios autores, en la deuda est el taln de Aquiles de las finanzas pblicas ecuatorianas. En relacin a los gastos de capital, en trminos del PIB, ste ha sido muy errtico: se increment moderadamente en el perodo 1983-84 y en 1996 (6,5% del PIB en 1983-84, y 7,6% en 1996). No obstante, el incremento anotado no ha sido sostenido durante estos aos; as, en el perodo 1989-1992 la inversin pblica aument significativamente (a un promedio del 7,3% del PIB), para luego descender a un promedio anual de 6,6% del PIB entre 1993 y 1995, incrementarse hasta un 7,6% en 1996 y volver a descender dramticamente entre 1997-99.
2.4. Los gastos totales de las Administraciones Pblicas En razn de que otras secciones de este trabajo se destinan al anlisis de la evolucin del gasto pblico en servicios sociales bsicos y, particularmente, en educacin y salud, aqu slo se harn algunas reflexiones generales sobre la estructura del gasto pblico total de las Administraciones Pblicas (APU) y su evolucin durante el perodo aludido. Contradictoriamente a la crisis de los ochenta el nivel del gasto pblico en general tuvo un comportamiento creciente en esta dcada, en comparacin con los niveles de gasto de los aos setenta (alrededor del 25% del PIB). En 1980 el gasto pblico total represent cerca del 30% del PIB, nivel que se mantuvo relativamente estable hasta 1982, luego del ajuste practicado en 1983 y 1984 redujo la participacin del gasto al 26,2% y 24,5% respectivamente. En los aos subsiguientes, el gasto pblico nuevamente increment su participacin pese a la aguda crisis externa, el Gobierno expandi sistemticamente su nivel de gasto hasta el 27,6% del PIB en 1987. Un nuevo plan de ajuste a partir de 1988 deprimi el gasto a niveles de alrededor del 22% del PIB a inicios de la dcada de los noventa.
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El comportamiento del gasto pblico total en los noventa ha sido errtico: entre 1991 y 1993 el programa de austeridad fiscal aplicado logr reducir el peso del gasto pblico hasta el 19,8% del PIB, para 1994-95 se incrementa considerablemente, hasta un nivel de alrededor del 26%, para en los aos posteriores volver a descender hasta un nivel de 19% del PIB (en 1997). No solamente el peso del gasto fiscal cambi durante todo el perodo analizado, sino que su composicin vari de manera apreciable, en efecto, los recursos pblicos estuvieron concentrados principalmente en gastos corrientes (en los ochenta stos giraron alrededor del 73%), mientras en el primer quinquenio de los noventa la participacin de stos descendi considerablemente (alrededor del 60%). A partir de 1996, la tendencia vuelve a revertirse a favor de los gastos corrientes, en dicho ao estos gastos representaron el 67,2% de los gastos totales. Por su parte, la tendencia de los gastos destinados a inversiones pblicas tuvo un comportamiento homogneo, sistemticamente se deprimieron en los ltimos 17 aos; entre 1980 y 1996 los gastos de capital cayeron de un nivel del 9.5% del PIB a cerca del 6% del PIB en 1996. Este hecho obedece a la inflexibilidad en el manejo de los gastos corrientes (salarios e intereses de la deuda), consecuentemente los gobiernos han acudido a la contraccin de la inversin publica para ajustarse a las metas de estabilizacin macroeconmica.
2.5. El gasto pblico total: su distribucin funcional Vale indicar que un anlisis de la estructura del gasto total, a diferencia de su evolucin cuantitativa, permite acercarse a una visin objetiva sobre las prioridades de gasto. Del gasto total, en promedio, durante los noventa, alrededor del 41% se destina al pago de la deuda, ms del 21% se destina a las funciones y operaciones de los poderes del Estado, incluidas Fuerzas Armadas y Polica; aproximadamente el 26% a los sectores sociales (incluyendo vivienda, desarrollo urbano y otras actividades relativas), 10% a los sectores econmicos y el 3% restante constituye el nivel aproximado de maniobra del gasto. Del gasto destinado a funciones y operaciones de los poderes del Estado, en primer trmino, cabe observar que los servicios generales de las administraciones pblicas han visto reducido significativamente su peso en el gasto total, pues de un promedio de 8,0% en 1980 y 1981 y de 8,4% en 1986 y 1987, a partir de 1988 han descendido a un promedio anual de apenas 6% del gasto total. Por su parte, el gasto en defensa, orden pblico y seguridad se ha mantenido prcticamente inalterado en el perodo, en alrededor de un 9% del gasto total. Del gasto asignado a los sectores sociales, lo sucedido con el gasto en educacin es alarmante, si se lo mira desde la perspectiva de la distribucin funcional del gasto pblico. Con excepcin de los aos 1993 y 1995, que aparecen como estadsticamente anmalos dentro del perodo analizado, stos han reducido su par-
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CUADRO 2 ECUADOR: Gastos del Sector Pblico no Financiero por funciones 1980-1995 (Porcentaje del PIB) 1980-84 Servicios generales de las administraciones pblicas Asuntos y servicios de la defensa Asuntos de orden pblico y seguridad Asuntos y servicios de la educacin Asuntos y servicios de la sanidad Asuntos y servicios de la seguridad y asistencia social Asuntos y servicios de la vivienda y ordenamiento urbano y rural Asuntos y servicios recreativos, culturales y religiosos Asuntos y servicios de los combustibles y la energa Asuntos y servicios de agricultura, pesca y caza Asuntos y servicios de minera, recursos minerales, industria manufacturera y artesana Asuntos y servicios del transporte y comunicacin Otros asuntos y servicios econmicos Otras funciones de las administraciones pblicas TOTAL 1,9 1,9 0,8 4,8 2,0 2,8 1,3 0,1 2,1 0,8 0,5 2,3 0,7 5,9 27,7 1985-89 1,8 1,8 0,9 4,1 1,7 2,1 1,7 0,0 2,1 0,8 0,3 2,3 1,1 4,0 24,6 1990 1,4 1,3 0,8 3,2 1,5 2,0 1,6 0,0 2,4 0,6 0,2 2,2 0,6 4,8 22,5 1991 1,2 1,2 0,6 2,7 1,4 1,8 1,4 0,0 3,5 0,4 0,2 2,1 0,4 3,2 20,3 1992 1,2 1,2 0,6 2,6 1,7 2,0 1,4 0,0 2,8 0,4 0,2 2,0 0,3 2,9 19,4 1993 1,1 1,0 0,6 3,7 1,6 2,3 1,7 0,0 2,4 0,6 0,1 2,0 0,6 2,0 19,8 1994 1,0 1,1 0,7 3,5 2,5 3,1 3,1 0,0 2,2 1,2 0,1 2,3 0,5 3,9 25,2 1995 1,4 1,5 0,8 4,6 2,6 3,1 2,9 0,0 2,0 1,2 0,1 2,6 0,6 3,2 26,6
FUENTE: BCE, Cuentas Nacionales, N 18, 1996. ELABORACIN: Propia.
ticipacin constantemente, de una participacin del 5,4% del PIB en 1981 pas al nivel de 3,5% del PIB en 1997. En contraste, el gasto pblico en la sanidad registra ms bien un ligero incremento, en trminos porcentuales, durante el perodo, y particularmente a partir de 1992. Mientras que en los primeros doce aos del perodo (1980-1991) el gasto en la sanidad representa, en promedio, un 7% del gasto total, a partir de 1992 ese porcentaje asciende, en promedio, a un 9,2% del total. Los dems gastos en servicios sociales y culturales tambin tienen un comportamiento singular. Se mantienen relativamente estables hasta 1992, ao en el que ascienden rpidamente, particularmente los gastos en seguridad y asistencia
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social, en primera instancia, y luego tambin los gastos en vivienda y ordenamiento urbano y rural. Por su parte, los gastos destinados a los sectores econmicos (sectores productivos ms transporte y comunicacin) se mantuvieron relativamente estables durante el perodo, salvo en los aos 1991, 1992 y 1993, en los que registraron un incremento significativo, para regresar a sus niveles histricos a partir de 1994. El incremento aludido se dio fundamentalmente en los servicios de los combustibles y la energa.
3. EL GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES Como se estableci en la seccin anterior, los dficit presupuestarios registrados en las cuentas fiscales han implicado rebajas sistemticas de los gastos totales, lo que a su vez ha tenido repercusiones importantes en los servicios sociales bsicos. De ah que el tema de la asignacin, utilizacin y gestin de los recursos pblicos destinados a lo social cobra especial relevancia en esta coyuntura; toda vez que cualquier estrategia de prestacin de servicios estar expuesta al fracaso si no se toman en cuenta los factores de tipo fiscal (ingresos y gastos) que estn influyendo en la oferta especfica de estos servicios. El Gasto Social comprende los gastos realizados por las Administraciones Pblicas en los siguientes sectores de intervencin pblica: Los gastos en Asuntos y Servicios de la Educacin incluye: instruccin preescolar, primaria, secundaria, superior, fomento general de la educacin y otros asuntos y servicios de la educacin. Los gastos en Asuntos y Servicios de la Salud incluyen: Asuntos y servicios de la salud pblica (Hospitales, Centros de salud), e Investigacin en salud. Tambin incluyen los gastos en Nutricin, Planificacin familiar, fomento y proteccin realizados por el Ministerio de Salud Pblica. Los servicios de sanidad, que comprenden los gastos en agua y saneamiento bsico (urbano y rural). Vivienda: comprende subsidios a la vivienda popular (especialmente urbana). Asuntos y Servicios de Seguridad Social, incluye pensiones y jubilaciones Asistencia Social comprende los gastos en programas de combate a la pobreza, especialmente para: nios pobres, comunidades rurales, ancianos y discapacitados.
3.1. Tendencias del gasto pblico social versus el ajuste fiscal Durante el perodo 1972-1997 los gastos en servicios sociales de las Administraciones Pblicas (APU), registraron importantes variaciones en su nivel y composicin, se distingue tres momentos en su comportamiento: una fase de expansin
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del gasto pblico social (perodo 1972-81), una etapa de drstico descenso (entre 1982 y 1991), y una fase errtica (entre 1992 y 1997) en la cual se dieron indicios de recuperacin y descenso. Los cambios registrados en las tendencias del gasto en servicios sociales tienen estrecha relacin con la poltica fiscal y con los cambios operados en los modelos de poltica aplicados durante las ltimas dcadas. As, la fase expansiva del gasto en servicios sociales se corresponde con el acelerado crecimiento econmico que caracteriz a la etapa petrolera de los aos setenta (perodo en que predomin un modelo de corte proteccionista); la cada del gasto en servicios sociales es congruente con la crisis fiscal e inestabilidad macroeconmica experimentada en los aos ochenta (cuya dcada estuvo marcada por una etapa de transicin del viejo modelo hacia uno nuevo en gestacin); y el tercer momento, se corresponde con un perodo errtico: recuperacin transitoria de la economa (1992-94) y crisis (1995-97), en cuyos aos se profundiza el nuevo modelo de reforma estructural aperturista que vena configurndose desde mediados de la dcada pasada. Lo anterior sugiere que la asignacin de recursos para los servicios sociales tiene una fuerte correlacin con el grado de dinamismo o estancamiento de la economa y particularmente con el Estado de las Finanzas Pblicas; su comportamiento en los ltimos 20 aos refleja una disminucin importante del gasto en servicios sociales bsicos como porcentaje del PIB, en el gasto total del SPNF. Para una mejor comprensin de dicha tendencia, examinaremos con mayor detenimiento cada una de las fases identificadas: a) Durante los aos 1972-81 la economa ecuatoriana enfrent un escenario fiscal con abundancia de recursos, consecuentemente, los gastos en servicios sociales de las APU fueron crecientes e importantes, en promedio anualmente se destin ms del 6% del PIB, su participacin pas de 6,1% en 1972 a 7,6% del PIB en 1981. El gasto per capita en trminos reales pas de US$ 65 en 1972 a US$ 212 en 1981 7 (signific un aumento de US$ 147). Esta tendencia es similar a la registrada por los gastos pblicos totales. En esta fase los indicadores de educacin y salud registraron logros importantes, en educacin por ejemplo: la tasa de analfabetismo en el perodo 197482 baj de un nivel de 25% al 16%, el grado medio de escolaridad de los ecuatorianos subi de 3,6 a 5,2 aos, la poblacin con instruccin universitaria se increment en tres veces (pas del 3% al 7% de los mayores de 24 aos); sta es precisamente la fase de auge en la expansin de la cobertura educativa. Ilustran la incidencia positiva del gasto en salud la mejora registrada en la tasa de mortalidad infantil y general, la primera descendi de un nivel de 119 a 95 por cada mil nacidos vivos y la segunda de 14,6 a 11,5 por cada mil habitantes, as como la mejora en la esperanza de vida al nacer que subi de 54,7 a 58,9 aos,
Los valores en dlares estn expresados en dlares de 1990.
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entre 1965 y 1980 (Secretara Tcnica del Frente Social, 1997). Los recursos pblicos provenientes de la renta petrolera y el papel redistributivo del Estado fueron factores determinantes de la mejora alcanzada en los niveles de salud y educacin anotados. Lo cual indica que la abundancia de recursos pblicos contribuy significativamente a la consecucin de dichos resultados. b) Durante los aos 1982-91, se produjo una drstica cada del gasto en servicios sociales de las APU, ste pas de un nivel del 7,3% en 1981 a 4,2% del PIB en 1991, cabe resaltar que el gasto en servicios sociales sigui la tendencia registrada para el gasto pblico total. La asignacin de recursos para los servicios sociales en esta dcada estuvo marcada por la escasez de recursos y las restricciones fiscales derivadas del proceso de sucretizacin de la deuda externa privada, que llevaron a los gobiernos a emprender sistemticamente programas de estabilizacin macroeconmica caracterizados por el ajuste y recorte de los presupuestos pblicos en general. El gasto per cpita (en valores reales), al igual que el gasto global en servicios sociales tuvo un marcado descenso en estos aos, se redujo en ms de la mitad, pas de US$ 192 dlares anuales en 1982 a US$ 62 en 1991. Cabe anotar que el descenso del gasto per capita fue ms intenso que el descenso del gasto global en servicios sociales bsicos. En estos aos si bien los indicadores de educacin y salud no mostraron deterioro, en cambio registraron un descenso en el ritmo de progreso de stos, en comparacin con los avances experimentados en los aos setenta. En educacin por ejemplo, el ritmo de descenso del analfabetismo entre 1974-82 fue del 6% por ao; mientras que entre 1982-90 disminuy al 4% anual (para 1990 el analfabetismo se ubic en el nivel del 12%), el progreso en el grado medio de escolaridad de la poblacin tambin perdi dinamismo, en los aos 70 creci al 5% por ao, en los ochenta aument al 3,5% por ao (ubicndose en 6,5 aos el grado medio de escolaridad de los ecuatorianos en 1990). Igual ocurre con la proporcin de personas que llegan a la universidad, mientras en la dcada de los aos setenta sta creci al 11% por ao, en la dcada del ochenta lo hizo a un ritmo del 7% anual. Situacin similar ocurre con los indicadores de salud de la poblacin, pese a los recortes presupuestarios, stos continuaron mejorando constantemente en virtud de los efectos rezagados de la inversin estatal realizada durante los aos setenta, as como por el impacto de la cooperacin internacional que en esta etapa cobr mayor presencia. Se destaca en los ochenta la continua cobertura de vacunacin infantil, la cobertura de vacunacin en este perodo creci a un ritmo de 14% por ao, hasta llegar a cubrir casi la totalidad de la poblacin de menores de un ao (a inicios de los 70 menos del 20% de los nios reciban las vacunas requeridas). En esta dcada, pese a las restricciones presupuestarias que impusieron las metas fiscales, los recursos pblicos continuaron desempeando un papel importante en la mejora relativa de las condiciones de salud y educacin de la poblacin; si bien los recortes afectaron la asignacin de recursos para los servicios sociales, sus efec-
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tos no se visualizan en el corto plazo, porque los resultados se vieron compensados por los efectos de largo plazo de las inversiones efectuadas en los setenta. c) Finalmente, en el perodo 1992-97 el patrn de comportamiento del gasto en servicios sociales de las APU, evidencia una tendencia errtica: relativa recuperacin durante los aos 1992-1995 (de 4,3% del PIB en 1992, pas a 7,1% en 1995) y descenso para los aos subsiguientes; a partir de las estadsticas provisionales disponibles, se estima que desde 1996 el gasto en servicios sociales bsicos ha descendido, llegando en 1998 a representar un monto que gira al rededor del 6,0% del PIB. Al igual que el gasto global en servicios sociales bsicos, el gasto per cpita anual en valores reales registr una tendencia errtica, creci de US$ 61 dlares en 1991 a US$ 147 en 1995, y se estima un descenso desde 1996.8 En relacin a los efectos de dichas inversiones, contradictoriamente al incremento transitorio del gasto, los indicadores de educacin y salud en los aos noventa muestran una desaceleracin en el ritmo de avance, e inclusive deterioro en ciertos indicadores. Educacin: en los aos noventa el analfabetismo se redujo al 2% por ao (10,4% de analfabetismo para 1995), el grado medio de escolaridad si bien continu aumentando (7,1 aos en 1995), su ritmo de mejora disminuy, y la proporcin de personas que lleg a la Universidad creci al 4% en los aos noventa (15% de los mayores de 24 aos para 1995). Salud: se produjo una desaceleracin en el ritmo de reduccin de las tasas de mortalidad infantil y general y en la mejora de la esperanza de vida al nacer (para 1995 registraron un nivel de 50, 6,2 y 68,8 respectivamente), se registr un descenso progresivo de la mortalidad por causas prevenibles y un ascenso de las enfermedades crnico degenerativas. Para 1994, por primera vez estas ltimas superaron a la mortalidad por enfermedades prevenibles; por otra parte, se registra una tendencia decreciente en el nmero de establecimientos ambulatorios pblicos (centros, subcentros y dispensarios), la cobertura de vacunaciones en esta dcada ocurri de manera inestable, con algunos aos de marcado retroceso. Lo anterior lleva a reflexionar que bajo los actuales sistemas de provisin y organizacin de los servicios sociales, un incremento del gasto pblico en servicios sociales no necesariamente podra traducirse en una mejora en la calidad de los servicios o en el bienestar de la poblacin. Junto con los esfuerzos por conseguir mayores recursos es indispensable desarrollar mecanismos para la optimizacin y racionalizacin en el uso de los recursos disponibles.
8 Hasta la fecha, diciembre de 1998, no se dispone de estadsticas oficiales publicadas sobre gasto social de las APU, para los ltimos tres aos, por cuanto el Banco Central del Ecuador, est cambiando el ao base de sus Cuentas Nacionales (de 1975 a 1993). Consecuentemente, este proceso ha significado un retraso en la entrega de sus publicaciones anuales. Inclusive se ha intentado acceder a datos provisionales del BCE, pero no ha sido factible disponer de stos; por ello el anlisis del presente informe slo llega hasta 1995.
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3.2. Magnitud y composicin del gasto social por sectores de intervencin: educacin y salud De los componentes del gasto social, el sector ms afectado durante la dcada de los aos ochenta fue educacin, su participacin en el PIB se redujo prcticamente a la mitad, pas de una participacin del 5,4% en 1981 al 2,7% en 1991. Si bien el presupuesto de salud tambin fue recortado, ste fue menos intenso que el aplicado en educacin. En este sentido, cabe anotar que los ajustes se efectuaron sin tomar en cuenta los objetivos globales y especficos de las polticas y sin correspondencia con las definiciones de dichas polticas. Por ejemplo, por el lado de la formulacin se declar a la educacin como poltica de Estado, sin embargo en la ejecucin presupuestaria a este sector se le aplicaron los recortes con mayor intensidad. Lo que demuestra que no slo se ha incurrido en el recorte sucesivo del gasto en actividades que posibilitan el desarrollo del capital humano, sino que los recortes se practicaron sin criterios de priorizacin o rentabilidad sectorial. En lo que va de los aos noventa, el sector pblico ecuatoriano ha invertido anualmente en educacin y salud un promedio aproximado de 5,5% del PIB, monto que equivale al 28% del valor promedio anual de los ingresos por exportaciones no tradicionales, o al 63% de los ingresos tributarios anuales no petroleros del Estado. Es decir, el volumen de recursos invertidos es muy significativo en la actividad econmica nacional y tiene importante peso en las cuentas fiscales de la nacin, en promedio represent alrededor del 24% del total de gastos de las Administraciones Pblicas. Sin embargo, de cara a la Iniciativa 20/20, lo importante en las asignaciones presupuestarias es lograr una movilizacin de recursos que permita cubrir la brecha de recursos para lograr la cobertura universal de los servicios sociales bsicos; como se aprecia en la siguiente seccin del presente.
3.3. Componentes del gasto en servicios sociales EL GASTO EN EDUCACIN Tendencias por niveles de instruccin La asignacin de recursos a la educacin por niveles de instruccin durante la dcada del setenta fue completamente incierta, y sin una clara poltica de priorizacin de gastos, pese a que en el discurso de entonces oficialmente se privilegiaba la enseanza primaria. En la prctica, tan solo de manera indistinta tuvo preponderancia la educacin pre-primaria y primaria (1972, 1977 y 1980). La enseanza superior, siempre ocup el tercer lugar dentro de la distribucin relativa del presupuesto.
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En estos aos, los niveles de gasto en asuntos y servicios de la educacin pre-primaria y primaria fluctuaron entre 1,0% y 1,7% del PIB; para la enseanza secundaria, giraron alrededor del 1,2% y 1,6% del PIB y la enseanza superior dispuso de niveles de 1,2% y 0,8% del PIB. Durante el perodo 1982-1991, con similares problemas que los de la dcada anterior en trminos de inestabilidad en las asignaciones y ausencia de polticas de priorizacin del gasto por niveles de enseanza, su tendencia en los tres niveles es claramente descendente. En definitiva, en trminos de gastos realizados durante los aos ochenta se mantiene el comportamiento incierto y la indefinicin en cuanto a priorizar la educacin primaria o la instruccin secundaria, en donde s se observa una clara tendencia a disminuir su participacin tanto como porcentaje del PIB, como en su participacin en el gasto total de la educacin, es en la asignacin de recursos para la enseanza superior. En este perodo los servicios de instruccin preprimaria y primaria dispusieron de un volumen de recursos que fluctu entre 1,3% y el 0,7% del PIB, en cuanto a las asignaciones para la enseanza secundaria, en los 80 fluctuaron entre 1,6% y 1% del PIB; finalmente, las asignaciones para la enseanza superior estuvieron entre 1,3% y 0,7 del PIB. No se dispone de informacin consistente y desagregada sobre gasto en educacin de las APU para el perodo reciente (1996-98), sin embargo, para el primer quinquenio de los noventa, al igual que en los dos perodos antes examinados, las tendencias por niveles de instruccin son relativamente similares a las dcadas pasadas; es decir, son persistentemente errticas y sin una clara priorizacin de gastos entre enseanza primaria y secundaria.9 Las asignaciones de la enseanza pre-primaria y primaria se mantuvieron alrededor del 0,8%% del PIB entre 1990-95, la enseanza secundaria se mantuvo alrededor del 1 % del PIB, y los gastos efectuados por la enseanza superior se estabilizaron en cerca del 0,7% del PIB, este nivel de instruccin sufri el descenso ms dramtico, en comparacin con el registrado en las dcadas pasadas. A pesar de las fluctuaciones la estructura funcional del gasto en educacin se mantiene relativamente constante durante la ltima dcada, en promedio se asign: el 25,2% para la educacin pre-primaria y primaria; 34,6% para la educacin secundaria; 21,9% para la educacin superior y el 8,3% restante para otros asuntos y fomento general de la educacin.10
9 La informacin de gastos desagregada por niveles de instruccin de las APU, slo se dispone hasta el ao 1995, por este motivo el anlisis desagregado slo llega hasta dicho ao. 10 Ntese que los gastos en Asuntos y Servicios de la Educacin no especificados, consecutivamente fueron adquiriendo mayor importancia, de un peso relativo del 7,8% en el gasto total de la educacin en 1972, pasaron a representar el 16,5% en 1979. En los 80 se mantienen al rededor del 10% y en los noventa cobra una tendencia descendente: de 11,4% en 1990 se reducen a 1,9 en 1995.
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Estructura funcional del gasto real anual por alumno El examen del gasto real anual por alumno refleja la errtica y austera asignacin de recursos por niveles de instruccin: en un alumno de nivel pre-primario y primario durante la dcada de los setenta se invirti anualmente un promedio de US$ 136, durante la dcada del ochenta pas a un promedio de US$ 90, y en lo que va de los aos noventa registr un monto de US$ 61; valor que representa una asignacin mensual por alumno de US$ 5 dlares. Lo anterior proporciona una idea de la insuficiencia de recursos con que cuenta la enseanza pre-primaria y primaria en el Ecuador. Por su parte, en un alumno de enseanza secundaria en los aos setenta se invirti un promedio anual de US$ 461; en los aos ochenta descendi a US$ 233.8; y para los aos noventa representa US$ 194 dlares por alumno, este ultimo nivel de gasto es alrededor de tres veces el presupuesto asignado a la enseanza pre-primaria y primaria y cerca de la mitad de lo que se asigna a la educacin superior en los noventa. Por ltimo, en los aos setenta en promedio se asign anualmente US$ 1.619 por estudiante universitario, nivel de gasto promedio que entre 1981-1988 se redujo drsticamente a US$ 739; para los aos noventa el gasto promedio por alumno universitario es del orden de US$ 423. Este gasto represent alrededor de siete veces el monto asignado a un estudiante de enseanza pre-primaria y primaria, y 2.1 veces el monto asignado a un estudiante de secundaria. La brecha en la asignacin por alumno es ms grave si se compara con la eficiencia de los tres sistemas para lograr que los estudiantes concluyan los niveles de instruccin correspondientes, o en trminos de su capacidad de titulacin. Ntese que la tasa neta de escolaridad primaria a 1995 fue del 89% de la poblacin, de la secundaria fue del 49% y de la universitaria fue del 10,3%. Y peor an, si se compara la eficiencia del gasto en trminos de la calidad de la educacin impartida en los tres niveles de instruccin.11
La presin salarial, un tema crucial en la asignacin de recursos para la educacin Uno de los componentes que le otorga gran rigidez a la asignacin de recursos para la educacin es el tema de la presin salarial, el sistema salarial es rgido, cuyo gremio posee gran capacidad de presin poltica y su peso econmico es muy representativo en la distribucin porcentual del presupuesto de la educacin. De ah la importancia de examinar por separado el comportamiento de las remuneraciones en el total de gastos de la educacin para cada uno de los niveles de
11 Elementos sobre la calidad del sistema educativo se examinan en el numeral 5.6 del presente Captulo.
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instruccin. Es clara la preponderancia que tienen las remuneraciones en el total de gastos de cada nivel de instruccin durante los ultimos 17 aos, especialmente en el nivel pre-primario y primario, cuyas remuneraciones absorben entre el 76,3% (el punto ms bajo en 1975) y el 98,4% del total de gastos de este nivel de instruccin (el punto ms alto en 1985), situacin similar se observa en el nivel secundario (cuya participacin de las remuneraciones flucta entre 64,7% y 83,4%) y en el nivel superior (con una participacin de las remuneraciones que flucta entre 53,2% y 81,7%). La constatacin anterior refleja que los grados de libertad en las decisiones de asignacin presupuestaria y en la poltica educativa en general son reducidos, el magisterio tiene capacidad de presin para demandar permanentemente incrementos salariales, lo que obliga a los Ministros de turno a desenvolverse en la lgica perversa de negociar las demandas salariales y luchar por los recursos en el Ministerio de Finanzas para cubrir dichos incrementos, mismos que pese a ser frecuentes, generalmente no estn considerados en la programacin presupuestaria anual. Lo que lleva a los Ministros a otorgar gran cantidad de su tiempo y gestin a este aspecto particular de la poltica educativa, ya que por lo general las demandas de recursos estn adelantadas a las disponibilidades reales de los mismos. No obstante lo anterior, la participacin de las remuneraciones en el nivel de enseanza pre-primaria y primaria fue descendente (especialmente en los aos ochenta), pese al incremento de la planta de docentes. En el nivel secundario la participacin de las remuneraciones creci en una proporcin menor que el incremento del nmero de profesores en dicho nivel, lo cual es indicativo del deterioro del nivel de remuneraciones de los maestros. Por su parte durante los aos noventa, las remuneraciones de los maestros continuaron deteriorndose en trminos reales, y ms an si se comparan con el resto del sector pblico. El salario de los maestros se deterior, en la dcada de los ochenta, por ejemplo los salarios para la 5ta. categora bajaron en un 55%; de US$ 304 en 1982 a US$ 93 en 1997. Este nivel las convierte en las ms bajas de todo el sector pblico y de gran parte del sector privado (Carrera, 1990). Las tendencias registradas en las remuneraciones de los maestros reflejan el importante peso de stas en el presupuesto para la educacin, el deterioro de las mismas y el escaso margen para una efectiva reestructuracin de su presupuesto, dada la preponderancia de las remuneraciones.
EL GASTO EN SALUD Tendencias globales Entre 1980-1995, el gasto pblico en salud mantuvo hasta el ao de 1993 un nivel ms o menos constante, absorbi entre el 6% y 7% del total de gastos de las APU. Sin embargo, se observa que entre 1994 y 1995, su importancia relativa se
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eleva alrededor del 10%, para volver a descender a los niveles anteriores para los aos recientes (1996-98). Es decir, la magnitud del gasto pblico en salud es pequea, en relacin al gasto total de las APU. Segn la distribucin por funciones del gasto en Asuntos y Servicios de la Salud Pblica se puede observar que durante los ltimos 15 aos, la estructura porcentual de su primer componente: hospitales, centros de salud, investigacin y otros, ha descendido paulatinamente desde 93% en 1980 hasta 79% en 1987 y, a partir de entonces la tendencia cambi elevndose al 94% en 1995. En relacin con el otro componente: servicios de sanidad, el comportamiento fue errtico: de 7% en 1980 se elev a 21% en 1987 (cuyo nivel signific el ms alto de todo el perodo); en los aos posteriores, la relacin porcentual cay aceleradamente hasta el 6% en 1995, como corolario de la desorientacin programtica institucional y una menor inversin en las reas de salud esencial.
Cobertura de los sistemas formales de salud Los problemas del sector salud no slo estn en la lgica de asignacin de los recursos, sino adems en torno a la cobertura, calidad y pertinencia de los servicios. La cobertura del MSP en 1995 fue del 50.7% de la poblacin nacional aproximadamente; en tanto que el 28% no tuvo ningn acceso a los servicios institucionales de salud (Banco Mundial, 1996) y el 21.3% s estuvo incorporado al sistema de seguridad social en salud pblico y privado. Lo anterior es grave para la poblacin ms pobre de las zonas rurales, estos problemas de cobertura se ven agravados por la concentracin geogrfica de los servicios especialmente en las zonas urbanas. En diversos estudios y evaluaciones se ha encontrado que faltan suministros en los sistemas pblicos y de seguridad social, que hay excesos de personal en algunas instalaciones mdicas y ausencia de recurso humano en otras, regularmente estn sesgadas en la provisin de atencin curativa en vez de preventiva, los doctores invierten menos de la mitad de su tiempo contractual en actividades relacionadas con el tratamiento de pacientes, diagnsticos, contactos con la comunidad y administracin de las instalaciones (el resto del tiempo no trabajan), ausencia de incentivos, por el contrario, el salario de los mdicos incentiva a stos a minimizar la provisin de servicios y a ignorar la calidad y el control de los costos ya que el ingreso no est relacionado con la produccin, los costos y la demanda, organizacin catica del cuidado mdico (La Forgia, 1993). Lo cual evidencia la necesidad de emprender procesos de racionalizacin econmica del gasto asignado a la salud.
3.4. Clasificacin econmica del gasto en servicios sociales La evolucin de la clasificacin econmica del gasto social muestran la elevada participacin que tiene el gasto corriente (gastos operativos, remuneraciones, entre
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CUADRO 3 ECUADOR: poblacin nacional cubierta o no al sistema de proteccin de salud por quintiles de ingreso de los hogares Categora Poblac. Nac. Millones 10,7 1,0 0,9 0,3 0,1 8,4 Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Total
IESS Seguro General IESS Seguro Campesino Seguro Privado Otros Seguros Sin seguro de salud
1,7 12,8 0,3 0,1 85,1
4,6 12,5 0,3 0,2 82,5
8,1 7,7 0,5 0,6 83,0
11,9 6,0 1,9 1,3 78,9
20,4 3,6 7,6 1,9 66,5
9,9 8,2 2,3 0,9 78,7
FUENTE: Gasto y financiamiento del sector salud - Ecuador 1996, OPS/OMS, 1997.
otros) en el gasto total, durante toda la dcada del ochenta no se vislumbr una clara poltica por mejorar el desbalance entre gastos corrientes y gastos de capital o inversin: los gastos corrientes giraron en promedio alrededor del 88%. Slo a partir de los primeros aos de los noventa, en que se llev adelante una reforma presupuestaria tendiente a racionalizar el gasto pblico se evidencia una ligera mejorara en la distribucin a favor de las inversiones; entre 19911995, la participacin del gasto social corriente en el total de gastos descendi a un 83%. El proceso de reestructuracin del gasto pblico emprendido en esos aos, logr parcialmente privilegiar los gastos de inversiones y reducir gastos corrientes. No obstante los intentos de disminucin de la participacin del gasto social corriente en los gastos totales, para 1996 la distribucin contina siendo errtica: 90,7% en gastos corrientes cuyas partidas de gasto le otorgan escaso margen para una reestructuracin, y, 9,3% en gastos de capital o inversin.12 Al examinar la clasificacin econmica segn sectores de intervencin se encuentra que el desbalance en la distribucin del gasto es mayor en el sector de la educacin que en el de la salud; si bien en ambos sectores es errtica la composicin, el peso de los gastos corrientes en salud durante los noventa gira alrededor del 77%, frente a una participacin del 89% de los gastos en educacin.
3.5. Fuentes de financiamiento del gasto en servicios sociales El examen reciente de las fuentes de financiamiento de los recursos asignados por el gobierno central a los servicios sociales, evidencia la fuerte dependencia de s12 Esta situacin obedece fundamentalmente a la dramtica y sistemtica poltica de reduccin de las inversiones pblicas, en la medida que sus niveles disminuyen considerablemente su importancia en los gastos totales tambin pierden participacin.
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tos de los recursos fiscales. Para 1995-1996 aproximadamente el 87% de los recursos asignados a los servicios sociales constituyeron recursos fiscales, el 6,4% fueron recursos provenientes de crditos externos, el 5% fueron recursos preasignados, el 1% crditos internos y apenas un 0,6% restante fueron recursos propios. Una estructura de financiamiento relativamente similar se registr para 1997.13 De lo anterior se deduce la preponderancia de los aportes fiscales en la entrega de los servicios sociales, la escasa capacidad para diversificar las fuentes de financiamiento, la relativa importancia de los crditos externos y la baja capacidad para generar recursos propios (especialmente en el sector educacin, ya que en salud stos s son significativos).
APORTE FISCAL El volumen de recursos fiscales asignados a lo social evidencian que bajo cualquier escenario, el papel desempeado por el Estado en el financiamiento de los servicios sociales es fundamental (87%), pero a su vez, esta caracterstica le otorga un alto grado de vulnerabilidad a los sectores sociales en pocas de restriccin fiscal, dada la prctica de mejorar la posicin fiscal va reduccin de la inversin pblica y rebajas hasta donde sea posible de los gastos operativos de las entidades. Lo cual imprime un alto grado de incertidumbre al proceso de implementacin de programas y servicios sociales. Por consiguiente, tambin se desprende la necesidad de asignar recursos hacia los servicios sociales sobre una base econmica y financiera slida, que en lo posible diversifique sus fuentes de financiamiento. Cabe agregar que la dependencia fiscal es mayor en educacin (88,7%) que en salud (85,3%).
APORTE EXTERNO Los aportes externos para el financiamiento de los servicios sociales bsicos son la segunda fuente principal de financiamiento de stos, para 1995-96, ste represent el 6,4% del total de los recursos invertidos en educacin y salud (un poco ms del 1% del PIB); si bien su participacin cuantitativa no es preponderante en el total de recursos, cabe resaltar su relevancia en trminos de reorientar las polticas del sector, en la medida que dichos recursos se concentran en el financiamiento de programas rectores de poltica en los sectores de educacin y salud. El aporte externo en la provisin de servicios sociales bsicos se concentra principalmente en cuatro grandes programas de reforma estructural de los sistemas de
13 Cabe resaltar la preponderancia de los recursos propios en el sector Salud, 45% de stos provienen de esta fuente. La especificidad de las fuentes de financiamiento para este sector se analizan en el captulo siguiente.
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salud y educacin, operativizados a travs de los proyectos: Programa de mejoramiento de la educacin bsica rural (PROMECEB), Programa de desarrollo de la eficiencia y calidad de la educacin bsica urbano marginal (EB-PRODEC), Proyecto de fortalecimiento de las reas de salud (FASBASE) y el programa de modernizacin de la salud (MODERSA); los cuales estn impulsando desde inicios de los aos noventa reformas estructurales en los sistemas de entrega de dichos servicios, sin lograr cristalizar resultados satisfactorios a nivel de los sistemas; en educacin se reconocen mayores logros, pero stos no pueden generalizarse en la medida que la entrega de dichos servicios bajo la nueva modalidad es focalizada y consecuentemente atiende a grupos especficos de poblacin. Por otra parte, en virtud de que los requerimientos de recursos por concepto de contraparte nacional no pueden cumplirse, la situacin presupuestaria de los proyectos financiados con fondos externos (principalmente prstamos) es particularmente crtica. En la medida que el gobierno nacional no efecta oportunamente y en los montos requeridos los desembolsos correspondientes, las entidades internacionales paralizan parcialmente sus desembolsos, consecuentemente se paralizan las actividades de los proyectos. Cabe enfatizar que los recursos externos con que actualmente cuenta la entrega de servicios sociales en el Ecuador, son fundamentalmente bajo convenio de prstamo; ya que si bien se dispone de cooperacin externa no reembolsable para proyectos puntuales, sta ha sido menor en trminos del total de recursos invertidos en los servicios sociales bsicos.
CAMBIO EN LAS FORMAS DE FINANCIAMIENTO La tendencia al cambio en la modalidad de financiamiento de los servicios sociales es una de las diferencias esenciales del esquema de prestacin de los servicios sociales en los noventa, cuyas caractersticas comprenden: i) se ha empezado a reemplazar la produccin y financiamiento pblico de los servicios sociales por alternativas como: produccin privada y financiamiento pblico (el Estado financia pero delega al sector privado la entrega de los servicios), por ejemplo, la atencin mdica recibida por pacientes del IESS en clnicas privadas con cargo a la caja del seguro social se est practicando con mayor frecuencia que en el pasado; ii) produccin pblica y financiamiento mixto (los servicios son provistos por entidades pblicas y financiadas parcialmente por el Estado y por los beneficiarios), por ejemplo, los servicios de educacin a travs de los Centros Educativos Matrices (CEMs), en los cuales la comunidad est empezando a participar y financiar dichos servicios; y por ltimo, iii) produccin no gubernamental y financiamiento mixto (los servicios son provistos por organismos no gubernamentales y financiadas parcialmente por ONG y por los beneficiarios), por ejemplo, los servicios de salud infantil ofrecidos por ONG en los cuales las madres aportan para su funcionamiento.
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En suma, si bien mayoritariamente an se entregan servicios bsicos bajo el viejo estilo de entrega, aunque lenta, cada vez va cobrando mayor importancia las nuevas formas de financiamiento de los mismos. Por otra parte, cada vez va cobrando mayor significado en los actores sociales, especialmente en los gerentes sociales la recuperacin de costos; los beneficiarios estn empezando a pagar por el servicio que reciben; en varios centros y unidades de salud ya se estn practicando dichos cobros; bajo la nueva Ley de Rgimen Presupuestario, se les otorga potestad a las unidades de salud para cobrar por los servicios que prestan y para administrar sus recursos; otorgndoles mayor autonoma en el manejo financiero.
3.6. La eficiencia del gasto social Si bien los temas del nivel y composicin del gasto pblico son importantes dentro de la discusin de los servicios sociales bsicos, no es pertinente medir el resultado de las intervenciones nicamente por el nivel del gasto realizado. Una dimensin fundamental en este anlisis es la eficiencia en la utilizacin y distribucin de dichos recursos, expresado a travs de la calidad, eficacia y equidad de los servicios entregados. Los anlisis desarrollados sobre la eficiencia del sistema educativo ecuatoriano encontraron que los principales problemas que lo afectan son las altas tasas de repitencia, desercin escolar, bajas tasas de rendimiento real y aparente, baja capacidad de titulacin y problemas de pertinencia del sistema, por consiguiente, el problema principal del sistema educativo est asociado ms con la calidad que con la cobertura del sistema, sin desconocer los problemas de cobertura que afectan especialmente a sectores pobres y rurales (ver: Paladines, 1998; Jara et al., 1996; World Bank, 1997; Secretara Tcnica del Frente Social, 1997; entre otros). De igual manera, en el rea de salud, existe un consenso en trminos de reconocer la baja calidad en la prestacin de los servicios del MSP y del IESS. Varios estudios muestran evidencia que sugiere que tanto los pacientes como los prestadores del servicio consideran que la calidad del servicio no es apropiada. Ms del 50% de los afiliados del IESS y entre el 20% y el 50% de la poblacin que podra ser atendida en los servicios del MSP, acuden a servicios privados de atencin. Algunos indicadores estructurales indican que hay problemas: las vacantes para prestadores del Seguro Social Campesino no se llenan oportunamente, las dependencias del MSP sufren de una escasez crnica de medicamentos, el tiempo de espera para las citas de pacientes ambulatorios en el IESS puede ser de varios das (CONAM, 1995; Jara et al., 1996; Secretara Tcnica del Frente Social, 1997). Desde otra perspectiva de anlisis: las diferencias por rea, condicin social y etnia registrada en varios indicadores de educacin y salud; segn la encuesta
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de condiciones de vida 1995, las intervenciones en el sector educativo favorecieron principalmente a los grupos medios de la poblacin, tuvo un sesgo urbano y releg de los logros de la educacin a los pobres, indgenas y sectores rurales en general. En el rea de salud tambin se constat, que los indgenas y los pobres tienen mayores problemas de accesibilidad a los servicios de salud que los no indgenas y los no pobres. Lo anterior sumado a los problemas de eficacia y pertinencia de los sistemas de educacin y salud ecuatoriano, muestran que existen graves problemas de eficiencia en la provisin de los servicios, constatndose tambin, que los problemas de calidad afectan ms a los pobres, a los indgenas y a las reas rurales. Es decir que la lgica actual de asignacin de los recursos, en trminos de calidad del gasto pblico no est generando los resultados esperados; varios estudios sobre los efectos redistributivos del gasto pblico social en Ecuador sealan que los programas gubernamentales regulares han logrado muy poca eficacia en la consecucin de sus objetivos propuestos (Paladines, 1998; Secretara Tcnica del Frente Social, 1997; Jara et al., 1996; World Bank, 1997; World Bank, 1990).
APROXIMACIN A IMPACTOS DE LA INVERSIN EN EDUCACIN Si bien las tendencias, magnitud, composicin y fuentes de financiamiento del gasto en educacin son dimensiones relevantes del examen del sector, un anlisis autocontenido de stos no es suficiente si no va acompaado de un anlisis de los resultados generados por dichos recursos, expresado a travs de los resultados del sistema educativo. Siguiendo una de las corrientes para evaluar el sistema educativo nacional, examinaremos indicadores de las tres dimensiones propuestas por Araujo (1996) para observar la calidad del sistema educativo ecuatoriano: la eficiencia, la eficacia y la pertinencia. a) Sobre la eficiencia14: varios indicadores nos ayudan a evaluar la eficiencia del sistema educativo: las tasas de repitencia, las tasas de desercin escolar, las tasas de rendimiento, las tasas brutas de matrcula y la capacidad de titulacin. Segn una encuesta realizada entre 1987 y 1990, el 28% de los alumnos de primer grado en el pas repetan el ao, en promedio el 15% de alumnos de primaria repetan uno o ms grados (UNESCO, 1992); los resultados de la Encuesta de condiciones de vida de 1995 confirman las tasas anotadas.15 En relacin a la tasa de desercin escolar, el estudio de Arcia y Saltos (1995), calcul una tasa de desercin del 19% para 1990, es decir que solamente el 81% de los alumnos que entran a primer grado terminan la primaria. Se ha estimado
14 Un sistema educativo es eficiente cuando logra sus objetivos de enseanza, en un tiempo adecuado y sin desperdicio de recursos humanos y financieros (Araujo, 1996). 15 La repitencia, al igual que la desercin escolar es un problema que no aparece claramente dimensionado en las estadsticas oficiales, las cuales registran tasas menores a las anotadas.
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que el 34% de alumnos en las escuelas primarias rurales abandonan sus estudios antes de completar el nivel, dos veces el nmero de desertores que en las ciudades (Paladines, 1994). Tasas de rendimiento: segn el estudio de Salgado y Acosta (1991), en las ciudades la tasa de rendimiento de la primaria fue del 76% y en el campo del 51%. Tasas brutas de matrcula: en 1995 el 11% de alumnos matriculados en primaria era mayor de 11 aos, la edad en la que se espera que hayan terminado ese nivel. Se trata de estudiantes que repitieron grados, entraron a destiempo o interrumpieron en algn momento sus estudios. Capacidad de titulacin: En 1995, 6 de cada 10 ecuatorianos tenan certificado de primaria, en cambio, slo 1 de cada 4 tena certificado de bachiller. Llama la atencin la escasa capacidad de titulacin de las universidades: hay ms personas egresadas que tituladas, lo que sugiere problemas de eficiencia. b) La segunda dimensin que nos permite evaluar la calidad del sistema educativo es la eficacia: este aspecto del sistema se refleja en los conocimientos, destrezas o valores adquiridos por los estudiantes. Las investigaciones ltimas practicadas en siete pases de la regin encontraron: bajo rendimiento en lenguaje y matemticas, bajo dominio de los esquemas de pensamiento lgico formal (ms de 60 alumnos de cada cien en el ciclo diversificado no dominan el nivel requerido para continuar satisfactoriamente los estudios superiores; Grijalva, 1991). Los resultados de la prueba Aprendo 96 en el Ecuador reflejaron que las calificaciones promedio de las pruebas de castellano y matemticas a nivel nacional, en segundo, sexto y noveno grados, no supera la calificacin de 13 sobre 20 y en algunos casos desciende a 6 sobre 20, tanto en la sierra como en la costa, en establecimientos particulares y fiscales, urbanos y rurales. Es decir, los procesos de destrezas bsicas de dominio matemtico y de idioma, en los alumnos ecuatorianos no alcanzaron un nivel aceptable (Grijalva, 1997). c) Finalmente, sobre la pertinencia, no existe informacin que permita evaluar la pertinencia del sistema educativo ecuatoriano, no obstante, pueden plantearse algunas limitaciones. En primer lugar, el modelo educativo impulsado desde los aos sesenta ya no tiene vigencia: el currculo de la educacin en el Ecuador, especialmente de la enseanza pblica es inflexible y homogeneizante. No toma en cuenta las particularidades regionales, culturales, tnicas y sociales de la poblacin, factores stos que se han transformado significativamente en las ltimas dcadas. Los contenidos ideados en la reforma de los aos sesenta son casi nulos para los tiempos actuales, es tambin un currculo que no toma en cuenta la crisis reciente de las instituciones polticas y sociales actuales. Finalmente, no responde a los adelantos tecnolgicos de la sociedad, en las escuelas y colegios pblicos, especialmente en provincias, no se ensea los nuevos lenguajes y lgicas de la comunicacin electrnica. De ah que en los aos noventa se inici un proceso de reforma sustantivo del sistema educativo y curricular ecuatoriano que intenta introducir los cambios
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anotados, pero fundamentalmente en lo relativo a la forma de entrega del servicio: descentralizado y con participacin directa de los beneficiarios. Puesto que el proceso ha sido lento y tampoco ha concluido, an no pueden evaluarse sus resultados. La serie de intentos de reforma educativa llevados adelante por los gobiernos de turno han sido inconclusas, interrumpidas, carentes de estabilidad y continuidad tcnica, legal, administrativa y poltica, no han podido institucionalizar a nivel nacional sus disposiciones.
3.7. Sntesis de problemas fundamentales del gasto y el financiamiento de los servicios sociales Se identifican al menos los siguientes problemas en este campo: a) En la lgica de asignacin de recursos: sta no responde a consideraciones de eficiencia ni de rentabilidad sectorial del gasto. b) En las fuentes de financiamiento: excesiva dependencia del gobierno central, escasa diversificacin de las fuentes de financiamiento y bajo aporte de la cooperacin externa reembolsable y no reembolsable. c) En los procesos de gestin y administracin financiera: ausencia de autonoma y de criterios de administracin financiera. d) En la ejecucin presupuestaria: inoportunidad y bajo grado de ejecucin, un informe reciente que resume los resultados de un ao de monitoreo de las inversiones gubernamentales estratgicas, entre las cuales se encuentran las de los sectores de educacin y salud, evidenciaron el bajo grado de ejecucin presupuestaria de los recursos pblicos (en 1997 se ejecut el 76% de los recursos programados para inversiones estratgicas y en 1998 apenas se ejecut el 12% de los recursos fiscales correspondientes al primer cuatrimestre PREN, junio de 1998). e) En la consecucin de los objetivos de los programas: bajo rendimiento de las inversiones, una apreciacin global en torno al grado de cumplimiento de los objetivos de los proyectos, a partir de informacin proporcionada por las unidades ejecutoras evidenci que, excepto casos muy puntuales, las intervenciones realizadas sugieren un alcance parcial en la consecucin de sus metas y objetivos, e inclusive retraso en el cumplimiento de los mismos. f) Por ltimo, una importante fuente de los problemas de los servicios sociales en el Ecuador, tiene que ver con la forma en que estn organizados los sistemas de entrega. Lo anterior releva la necesidad de poner en marcha mecanismos que garanticen la fluidez de recursos y un uso eficiente de los mismos, ya que si bien el problema de cristalizacin de los resultados est fuertemente condicionado a la disponibilidad de recursos, tambin se reflejaron otra serie de problemas no siempre vinculado a la disponibilidad de recursos, por lo que paralelamente a la puesta en marcha de una estrategia de racionalizacin y movilizacin de los recursos
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habra que impulsarse acciones vinculadas a los sistemas de entrega de dichos servicios. Los problemas anotados estn incidiendo negativamente en los resultados de las intervenciones sociales, ya que su entrega es cuestionada y sus resultados poco satisfactorios para la comunidad y los patrocinadores.
4. MOVILIZACIN DE NUEVOS RECURSOS PARA LOS SERVICIOS SOCIALES BSICOS Los elementos que se ensayan en este captulo tienen por objeto dar a conocer la situacin en que se encuentra Ecuador con respecto a la meta de cobertura universal deseada, a partir de la cual se identifican las magnitudes, fuentes y mecanismos de recursos que debern considerarse para la entrega futura de los servicios sociales bsicos. Para ello se efectu una estimacin de los niveles de gasto total requeridos y de la brecha de recursos actual, encontrndose que la brecha histricamente acumulada es tan grande que ni los recursos disponibles, ni las capacidades operativas actuales de las instituciones posibilitaran de manera inmediata cubrir la cobertura faltante. Por lo que en adelante se plantea la puesta en marcha de una estrategia gradual de movilizacin de nuevos recursos, que permitan emprender un proceso de universalizacin de los servicios bsicos en un horizonte temporal de 10 aos; los elementos de esta propuesta se desarrollan a continuacin. Ahora bien, disear una propuesta de movilizacin de nuevos recursos y de reestructuracin inter e intra sectorial del presupuesto para los servicios sociales bsicos exige precisiones respecto de las condicionantes econmicas, incluyendo las finanzas pblicas, sociales y polticas dentro de las cuales se inscribe la propuesta para la consecucin de los recursos financieros requeridos; de ah que sera conveniente explicitar los elementos ms sobresalientes de este escenario, mxime para un pas que, como el Ecuador, se ve enfrentado a muchas incertidumbres, tanto en el mbito nacional como en el internacional y que adems atraviesa en la actualidad la mayor crisis desde que se reinstal la democracia. Sin embargo, para efectos del presente, lo importante son las magnitudes asociadas a la cobertura universal, y se espera que el manejo econmico y la asignacin de una elevada prioridad al gasto social permita alcanzar la meta establecida en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social.
4.1. Cuantificacin de las necesidades de recursos para llegar a la cobertura universal de los servicios sociales bsicos Para la cuantificacin de las necesidades de recursos que permitan lograr la cobertura universal de los servicios sociales bsicos en el Ecuador fue necesario responder cuatro interrogantes centrales:
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1. 2. 3. 4.
Cul es la situacin actual y qu falta por hacer? Cmo hacer? Cunto cuesta?, y Cmo se financia?
Para responder a la primera interrogante fue necesario priorizar las acciones en los sectores de educacin y salud. En educacin, se priorizaron las actividades dirigidas a mejorar la cobertura y calidad de la enseanza bsica, y en salud, aquellas vinculadas con un paquete bsico de atencin primaria (atencin preventiva, atencin primaria, atencin hospitalaria de primer nivel, un paquete nutricional bsico y acciones de mejoramiento de la calidad). Una vez priorizadas las acciones se cuantific las coberturas de los actuales sistemas y lo que falta para cubrir las metas propuestas. A partir de esta primera puntualizacin se procedi a buscar la forma de cubrir la demanda insatisfecha mediante progresividad de las coberturas, combinado tres criterios: i) criterios de universalidad, incorporando en esta cuantificacin, las tendencias demogrficas de los diferentes grupos etarios; ii) criterios de viabilidad operativa: se plantearon metas razonables de alcanzar en el tiempo, basadas en la trayectoria temporal de los indicadores claves; y, iii) el criterio de progresividad en la cobertura: dada la enormidad de las brechas histricamente acumuladas, tomando en cuenta las reales capacidades operativas de las instituciones y las disponibilidades efectivas de recursos. De ah que las coberturas faltantes y las actividades introducidas para mejorar la calidad, relacionadas con reformas institucionales y programas especiales que contribuyan con dicho objetivo se repartieron en un horizonte de 10 aos; de manera que paulatinamente se pueda ir consiguiendo la universalizacin de cada una de las acciones establecidas. En tercer lugar, se procedi a cuantificar los recursos requeridos para lograr las metas propuestas, en base al costeo de las actividades priorizadas, tomando en cuenta los siguientes aspectos: i) el gasto histrico de las acciones consideradas, particularmente el gasto del ltimo ao; ii) se utiliz la cobertura poblacional que ese gasto histrico consider, a fin de determinar la cobertura que tienen los programas actuales (poblacin atendida); iii) luego se calcul el gasto per cpita; y sobre dicha base, finalmente se calcul el costo total anual para cada actividad priorizada. Adicionalmente, se consideraron un conjunto de supuestos relacionados con la proporcin de servicios entregados por entidades pblicos y por servicios privados (se mantuvo constante las participaciones, conforme a lo registrado en los ltimos aos) y en relacin al comportamiento demogrfico (se utilizaron las proyecciones de poblacin oficiales).16
16 Dichos supuestos han sido utilizados en ensayos similares, por ejemplo, el Plan de Desarrollo Social 1996-2005 de la Secretara Tcnica del Frente Social.
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A partir de las fuentes, procedimientos y supuestos antes indicados se cuantific la brecha de recursos requeridos para llevar adelante un proceso gradual de mejoramiento de las coberturas y calidad de los servicios sociales bsicos, cuyos resultados se resumen en el cuadro siguiente:
CUADRO 4 ECUADOR: Necesidades de recursos para lograr el financiamiento de la cobertura universal de los servicios sociales bsicos, en un horizonte de 10 aos (En porcentajes del PIB)
TOTAL S.S.B. Aos EDUCACIN BSICA SALUD BSICA
Recursos Recursos Brecha de Recursos Recursos Brecha de Recursos Recursos Brecha de Requeridos Disponibles Recursos Requeridos Disponibles Recursos Requeridos Disponibles Recursos
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
5,07 5,16 5,21 5,26 5,29 5,31 5,32 5,32 5,31 5,28
2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7
2,37 2,46 2,51 2,56 2,59 2,61 2,62 2,62 2,61 2,58
3,68 3,71 3,71 3,71 3,71 3,69 3,67 3,64 3,60 3,56
2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0
1,68 1,71 1,71 1,71 1,71 1,69 1,67 1,64 1,60 1,56
1,39 1,45 1,50 1,55 1,59 1,62 1,66 1,68 1,70 1,72
0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70
0,69 0,75 0,80 0,85 0,89 0,92 0,96 0,98 1,00 1,02
FUENTES: B.C.E. Gasto de las Administraciones Pblicas.
El cuadro anterior resume el volumen de recursos requerido para los dos principales sectores sociales de intervencin gubernamental; como se puede observar, en lo inmediato se requiere aumentar los recursos en aproximadamente un 40% ms de lo que actualmente se destina (equivale al 1,8% del PIB). Tomando en cuenta, que de dichos recursos: el 26% sera para la educacin bsica y el restante 14% sera para atencin primaria de salud. Ntese que de registrarse la hiptesis de mantenimiento de los actuales niveles de gasto pblico (en trminos del PIB) para los prximos 10 aos y no emprenderse un estrategia de movilizacin de recursos adicionales, la brecha se magnificara, en virtud de la enormidad de las brechas histricamente acumuladas y por la progresividad en los niveles de demanda de las metas priorizadas.17 Cabe anotar, que si bien visto de manera agregada, el volumen de recursos adicionales requeridos para mejorar la cobertura de los servicios sociales bsicos es
17 La tesis de mantener los niveles de gasto en niveles de participacin relativamente constantes con respecto al PIB, es considerada optimista, por cuanto, la tendencia histrica registrada durante las dos ltimas dcadas ha sido sistemticamente descendente (con excepcin de 1994 y 1995 en que coyunturalmente se recuper). De ah que al menos no restringir ms los niveles de asignacin para los servicios sociales bsicos resulta una hiptesis optimista.
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cuantioso y bajo el viejo esquema de captacin y distribucin de los recursos pblicos, parece casi imposible conseguirlos. La hiptesis del presente trabajo plantea que es posible lograrlo, si se consideran fuentes y mecanismos alternativos de financiamiento, y sobre todo, si se toma la decisin de emprender el proceso de manera comprometida. A continuacin se desarrolla una propuesta que sugiere las fuentes y mecanismos de financiamiento que posibilitaran poner en marcha un proceso de entrega universal de los servicios sociales bsicos en el Ecuador.
4.2. Propuesta para la consecucin de los recursos requeridos para cubrir la entrega universal de los servicios sociales bsicos En el cuadro anterior se evidenci el cuantioso volumen de recursos faltantes para lograr la cobertura universal de los servicios sociales bsicos en el Ecuador (1,8% del PIB para 1999 y magnitudes crecientes para los aos subsiguientes). Sin embargo, como se seal al inicio de este captulo, en el marco de restricciones presupuestarias constantes que caracteriza a las Finanzas Pblicas ecuatorianas, frente a las limitadas posibilidades de conseguir mayores recursos del Gobierno Central en un futuro prximo y ante la persistente situacin de incertidumbre en el flujo de recursos presupuestarios para los servicios sociales bsicos, plantearse movilizar nuevos recursos parecera contradictorio y casi inviable. Cmo proveer los recursos pblicos adicionales para los servicios sociales bsicos en pocas de restriccin y sin perjudicar las metas fiscales?, o cmo emprender una estrategia de reasignacin presupuestaria con las actuales rigideces en su distribucin? Como se evidencia ms adelante, la tesis del presente trabajo es que, a pesar de las restricciones financieras, de las rigideces en la estructura del gasto, e incertidumbres presentes; es factible emprender una estrategia financiera orientada a mejorar la cobertura y calidad que apunte a la universalizacin de los servicios sociales bsicos en el Ecuador, bajo un proceso gradual de mejoramiento de stos. De existir la decisin poltica y de emprenderse un proceso efectivo de reforma de los sistemas, los recursos potenciales contemplados permitiran cubrir la demanda de recursos adicionales requeridos anualmente por los servicios sociales bsicos. A continuacin se detallan las fuentes de financiamiento y se cuantifican los elementos que fundamentan la tesis propuesta bajo dos mecanismos que comprenden: Generacin de recursos adicionales centrada en el Estado. Generacin de recursos adicionales centrada en la diversificacin de actores. Generacin de recursos adicionales centrada en el Estado Dentro de las finanzas pblicas ecuatorianas, se identifican tres pilares potenciales para la generacin de recursos adicionales (mecanismo A), cuyos volmenes estimados se resumen en el cuadro siguiente:
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435 CUADRO 5
ECUADOR: Recursos potenciales anuales para los servicios sociales bsicos: Mecanismo A (En porcentajes del PIB) Fuentes Potenciales de Recursos 1. Fortalecimiento de los Ingresos Pblicos: - Reforma tributaria - Ingresos por privatizaciones para el Fondo de Solidaridad - Ingresos (tasas) locales 2, Ahorro de recursos internos: - Por eliminacin progresiva de los subsidios a los serv, pb, - Por racionalizacin del gasto(3) - Por Reforma del Sistema de Pensiones 3, Reduccin del gasto inapropiado: - Disminucin del gasto militar - Reducir pago de deuda externa - Reducir gastos suntuarios(4) Total de recursos potenciales para reasignacin:
(1) (2)
Parcial
Total Estimado Otras Fuentes(1) 4,7%
Total Considerado en este trabajo(2) 2,5% 1,1% 1,2% 0,2
2,2% 2,5% 0,0% 2,2% 1,4% 0,0% 0,8% 3,1% 1,7% 1,0% 0,6% 10,0%
1,7 0,7 0,6 0,4 1,6 0,8 0,5 0,3 5,8
Estimaciones efectuadas por la STFS (Ibd.). Considerado en la presente propuesta, asumiendo que se efectiviza tan slo el 50% de lo estimado por otras investigaciones, ms las nuevas fuentes contempladas en el presente estudio. (3) Supone un 2% de ahorro en el volumen total de recursos asignados por el S. pblico a los servicios sociales bsicos. (4) Supone un ahorro de 2% en el presupuesto total del Estado por estos conceptos. FUENTES: STFS. 1997. Plan Nacional de Desarrollo Social 1996-2005 El Comercio. Varios artculos de prensa del 4 al 25 de enero de 1999.
a.1) Fortalecimiento de los ingresos pblicos: i) a travs de una reforma tributaria que considere la reduccin de la evasin tributaria18; reducir las excenciones tributarias ms importantes en el IVA; mejoramiento de la tributacin del sector financiero y la reestructuracin del impuesto predial. ii) recursos provenientes de la aplicacin de la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizacin y Prestacin de Servicios por parte de la iniciativa privada, la Ley N. 661 del 24 de marzo de 1995, facult la creacin del Fondo de Solidaridad para atender las polticas de desarrollo humano (la estimacin realizada por la STFS en 1996 calcul ingresos anuales para el Fondo de Solidaridad, superiores al 2,5% del
18 Estimaciones realizadas por el Ministerio de Finanzas establecen que sta asciende aproximadamente a un 2,2% del PIB en cada ao.
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PIB, de manejarse apropiadamente dichos recursos19), y iii) ingresos no tributarios y tasas de origen local recabados por los Municipios (ver cuadro anterior). a.2) La segunda fuente de recursos potenciales es la generada por el Ahorro de recursos internos en base a tres conceptos: i) ahorro de recursos por la eliminacin progresiva de los subsidios a ciertos servicios pblicos, parte de los cuales podran ser reorientados para incrementar los recursos destinados a los servicios sociales bsicos20. ii) ahorro de recursos por racionalizacin del gasto, esto es: evitar la asignacin de recursos a problemas de baja trascendencia y vulnerabilidad (llamada ineficiencia de asignacin) y mediante la optimizacin de los actuales recursos disponibles, produciendo el mximo rendimiento con el mnimo desperdicio (ineficiencia tcnica). iii) Finalmente, otra importante fuente de ahorro potencial para conseguir recursos que contribuyan a financiar los servicios sociales bsicos en los prximos 10 aos, estn relacionados con la reforma del actual sistema de pensiones, cuya premisa descansa en el principio de reemplazar los actuales sistemas de capitalizacin colectiva, por un sistema de capitalizacin individual21. Las estimaciones al respecto dan cuenta de la enorme trascendencia del fondo de pensiones en la generacin de nuevo ahorro interno y en la enorme cantidad de recursos que se dispondra a largo plazo para alimentar el aparato productivo e indirectamente incidir en los recursos para la atencin de la salud (ver cuadro). a.3) Reduccin del gasto inapropiado; por esta va se identifican al menos tres fuentes importantes de reduccin de gastos pblicos: i) disminucin del gasto militar, especialmente en lo relacionado a la compra de material blico y reduccin de efectivos conscriptos (segn estimaciones recientes podra significar anualmente cerca del 1,7% del PIB US$ 325 millones22). ii) Disminucin del peso de la deuda mediante una renegociacin de los pagos23, que constituye la condicionante ms importante de las finanzas pblicas ecuatorianas: aproximadamente un 11% del PIB se destinan a stos pagos 41% del presupuesto del
19 Dicha estimacin considera la privatizacin de tres empresas pblicas: ANDINATEL, INECEL y PETROECUADOR. Vase la estimacin en el Plan de Desarrollo Social, 1996-2005 de la STFS. 20 Para 1996, la STFS estim que por este concepto el gobierno podra ahorrar anualmente un 1,4% del PIB; al momento (1999), prcticamente se elimin el subsidio al consumo de gas domstico, al transporte urbano y est por concluir la eliminacin del subsidio a la energa elctrica, segn el presidente Mahuad, el ahorro de recursos por este concepto representa anualmente un ahorro de US$ 300 millones de dlares equivalente a 1,5% del PIB). 21 Los clculos efectuados por la STFS sobre los niveles que alcanzara el fondo previsional bajo un sistema de capitalizacin individual en el pas, sealan que el nuevo ahorro interno equivaldra al 4% del PIB al quinto ao de la reforma y 7,5% del PIB a los diez aos. 22 Clculo efectuado en el Seminario organizado por PromPer, el Consejo Empresario de Amrica Latina y la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas. Diario El Comercio, 23 de diciembre de 1998. 23 Es indispensable que paralelamente a los esfuerzos por reducir los pagos, el Gobierno lleve adelante una estrategia a mediano plazo de reingeniera de la deuda con los organismos multilaterales, para bajar la relacin Deuda/PIB. Entre las metas del actual gobierno est, el bajar dicha relacin del 82,5% en 1999 al 62,3% en el 2002.
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Estado. Trabajar en una estrategia de reduccin de los actuales niveles de pago, sin descartar adems la puesta en marcha de una estrategia de reingeniera de la deuda a mediano plazo, para dichos recursos reorientarlos paulatinamente a los servicios sociales bsicos resulta indispensable. (varios analistas sostienen que una reduccin de por lo menos un 1% del PIB en aquella porcin de la deuda con los organismos multilaterales de crdito y Gobiernos es negociable en las actuales circunstancias, inclusive, la misin del FMI que actualmente se encuentra en el pas estara dispuesta a procesar la solicitud ante el Club de Pars). iii) reducir los gastos suntuarios del gobierno: ciertos privilegios institucionales, campaas publicitarias innecesarias, despilfarro y/o control de la corrupcin. Como se puede observar en el cuadro resumen anterior, los nuevos recursos potenciales sobrepasan el volumen de los requeridos por los servicios sociales bsicos (5,8% del PIB frente a una demanda promedio anual de 2.7% del PIB), y las fuentes consideradas son factibles de operacionalizar si se toma la decisin poltica de emprenderlas, aunque se logre mucho menos de lo esperado por las estimaciones. Cabe anotar que si bien la cuantificacin anterior proporcion elementos sobre las distintas fuentes y magnitudes de recursos adicionales que potencialmente podra conseguir el Estado para destinar a los servicios sociales bsicos, sin embargo, no dejan de ser recursos potenciales; es decir, que no estn disponibles al momento, y no sera factible disponer de ellos si no estn concebidos como poltica de Estado dentro de una estrategia de financiamiento cuyo objetivo goce del respaldo poltico necesario. De ah que el ejercicio anterior slo tiene la intencin de ilustrar que es factible conseguir recursos gubernamentales adicionales para los fines propuestos, sin abultar el dficit fiscal y sin magnificar los desequilibrios macroeconmicos existentes, an bajo los viejos esquemas de entrega de los servicios sociales.
Generacin de recursos adicionales centrada en la diversificacin de actores. No obstante lo anotado, desde una perspectiva distinta, donde el Estado no es el centro exclusivo de financiamiento y sin perder de vista algunos de los componentes del ensayo anterior, a continuacin se detalla una propuesta alternativa sugerida por este estudio para la consecucin de los recursos adicionales requeridos. La cual est centrada en la bsqueda de nuevos mecanismos de captacin de recursos y en fuentes de financiamiento no tradicionales. Desde esta perspectiva se sugieren tres vas alternativas como medio para aumentar el gasto social sin magnificar el desequilibrio fiscal y la inestabilidad macroeconmica existente. 1. Obtencin de recursos va racionalizacin de los recursos (reasignacin de recursos presupuestarios entre sectores y dentro de cada sector, tanto en trminos de equidad como de eficiencia).
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2. Obtencin de recursos va optimizacin en el uso de los recursos disponibles. 3. Incremento de las asignaciones mediante la diversificacin de las formas de captacin de recursos presupuestarios y extrapresupuestarios para los servicios sociales. El cuadro siguiente resume los mecanismos y el volumen de recursos que podra movilizarse para conseguir los recursos faltantes para los servicios sociales bsicos, a travs de la generacin de recursos centrada en la diversificacin de actores (mecanismo B), que es la propuesta que se desarrolla pormenorizadamente en adelante. Ntese que a lo largo de todo el captulo predomina un sentido realista en las estimaciones realizadas.
CUADRO 6 ECUADOR: Recursos potenciales anuales para los servicios sociales bsicos para un horizonte de 10 aos: Mecanismo B. (En porcentajes del PIB) Va reestructuracin presupuestaria Total brecha de recursos potenciales requeridos 0,00 0,35 0,79 1,06 1,27 1,52 1,72 1,98 2,21 2,42 2,58 Intersectorial 0,00 0,00 0,08 0,08 0,06 0,06 0,04 0,04 0,03 0,03 0,02 Intrasectorial 0,00 0,00 0,08 0,08 0,06 0,06 0,04 0,04 0,03 0,03 0,02 Va optimizada de los recursos actualmente disponibles 0,00 0,10 0,08 0,08 0,06 0,06 0,04 0,04 0,03 0,03 0,02 Va incremento de las asignaciones Gubernamentales 0,00 0,10 0,24 0,35 0,46 0,55 0,65 0,75 0,85 0,95 1,03 No gubernamentales 0,00 0,15 0,31 0,47 0,63 0,79 0,95 1,11 1,27 1,38 1,49
Aos 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
OBTENCIN DE RECURSOS VA RACIONALIZACIN (REESTRUCTURACIN) PRESUPUESTARIA La vieja prctica de asignacin de los recursos es una de las expresiones ms negativas de los sistemas de entrega de los servicios sociales, como se vio en los captulos anteriores sta lgica de asignacin tiene al menos dos tipos de problemas que desencadenan la llamada ineficiencia de asignacin: tanto entre sectores (intersectorial), como dentro de cada sector (intrasectorial). Esta ineficiencia en la asignacin de los recursos ha significado desperdicio de recursos y ha mag-
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nificado el desfinanciamiento de los servicios sociales bsicos; de ah que en una estrategia de movilizacin de recursos pblicos, considerar el ahorro de recursos que por esta va podran lograrse es fundamental; varios trabajos apuntan que las mejoras en los indicadores de educacin y salud se derivarn sobre todo, por avances importantes en cuanto a racionalizacin y optimizacin de los recursos disponibles antes que por incrementos en las asignaciones. A continuacin se plantea una propuesta en este sentido.
Va reestructuracin presupuestaria intersectorial Un examen de la distribucin sectorial de los recursos en el presupuesto nacional, nos llama la atencin en dos grandes rubros: deuda externa y el gasto militar; cuyas asignaciones merecen revisarse en la actual coyuntura. Tal como se seal en pginas anteriores, las estimaciones recientes sobre el ahorro de recursos por la suscripcin de la paz con el Per, y los derivados por el esfuerzo para aliviar el peso de la deuda externa son elementos para una reestructuracin intersectorial24. De efectuarse una reasignacin de los recursos en dichas partidas para reorientarlas anualmente a los servicios sociales bsicos, en tan slo un 3% de lo ahorrado con tales reducciones, sera factible llevar adelante la estrategia de financiamiento que estamos planteando25. Tal como se aprecia en el cuadro anterior, los recursos considerados va reestructuracin, pese a las disponibilidades potenciales, se los ha minimizado; anualmente se requiere que se reasigne menos del 0,1% del PIB para reorientarlos a los servicios sociales bsicos, tomando en cuenta que sistemticamente disminuye en el tiempo esta demanda (ver cuadro anterior).
Va reestructuracin presupuestaria intrasectorial Se resalta la conveniencia de incrementar el rol del gobierno a travs de mejores mecanismos de entrega de recursos a los proveedores de servicios sociales para corregir las llamadas ineficiencias de asignacin; mediante la combinacin de al
24 El Banco Mundial en una de sus recientes recomendaciones reconoce la urgencia de aliviar el peso de la deuda externa y sostiene Para alcanzar y mantener un crecimiento real, Ecuador debe elevar su formacin de capital y mantener niveles adecuados de gasto en desarrollo. (Informe Confidencial del Banco Mundial al que el semanario LIDERES tuvo acceso; parte del cual fue retomado por el diario EL COMERCIO, del da 25 de enero). 25 La determinacin del 3% se fundamenta en las declaraciones oficiales formuladas por las mximas autoridades gubernamentales; en el sentido de que el gobierno apenas tiene un margen del 3% para manipular el presupuesto pblico. De ah que en esta propuesta se trabaja con dicha tesis; es decir un margen de maniobra del 3%. (Declaraciones efectuadas por la Ministra de Gobierno, Ministro de Finanzas y Presidente de la Repblica). Si bien puede ser discutible dicho margen, se ha preferido trabajar con hiptesis respaldadas por algn sustento certero.
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menos tres elementos: a) la introduccin de criterios tcnicos en la priorizacin de gastos, b) condicionar la entrega de recursos a resultados de atencin especficos, y, c) canalizar el esfuerzo hacia la solucin de problemas de alta prioridad o beneficio social (por ejemplo, invertir principalmente en centros de atencin primaria, en lugar de gastar en hospitales de II y III nivel). A travs de la correccin de estas rigideces podra conseguirse un importante ahorro de recursos para reasignarlos a los servicios sociales bsicos. En el cuadro anterior se estima que si tan solo se conseguira ahorrar al rededor de un 3% en los volmenes actuales de recursos disponibles, para reasignarlos dentro del mismo sector bajo criterios de eficiencia, este nivel de ahorro implicara una reasignacin anual inferior al 0,1%, como puede apreciarse en el cuadro anterior. Ntese que sistemticamente disminuye en el tiempo las posibilidades de reasignacin de recursos, toda vez que se supone, que conforme se mejoran los criterios de asignacin en los primeros aos, menores posibilidades de reasignar recursos existe en los ltimos aos del horizonte considerado (ver cuadro anterior).
OBTENCIN DE RECURSOS VA OPTIMIZACIN EN EL USO

DE LOS RECURSOS DISPONIBLES
Otra de las dimensiones de la ineficiencia, es la llamada ineficiencia tcnica, esto es, el bajo grado en el que se aprovechan los recursos para producir el mximo rendimiento con el mnimo desperdicio. Tomando en cuenta los resultados logrados con las intervenciones sociales pasadas que fueron anotadas en el captulo anterior, ms la posicin actual de las finanzas pblicas ecuatorianas, varias consideraciones prcticas sustentan la necesidad de aumentar la eficiencia en el uso de los recursos, a travs de elevar la calidad, disminuir la inequidad y mejorar la eficacia de los servicios sociales bsicos. Sin descartar la demanda y la bsqueda de mayores recursos financieros (como se seala ms adelante), una lnea estratgica de poltica pblica en los actuales momentos es desarrollar acciones para que la inversin en servicios sociales bsicos sea efectiva, como medio para conseguir cambios substanciales en los resultados de stas. Un camino en esta direccin, puede ser el paso gradual de un esquema de asignacin de recursos basado en subsidios a la oferta (subsidios a las instituciones, actualmente vigente), hacia otro basado en los resultados alcanzados (subsidios a la demanda). Partiendo del supuesto de emprender un proceso de cambio en la modalidad de entrega de los servicios sociales bsicos, en el cuadro anterior se estim la posibilidad de ahorrar recursos anualmente por un monto aproximado de 0.1% del PIB, si tan solo alrededor de un 3% de los recursos disponibles se optimizaran, para reasignarlos dentro del mismo sector bajo criterios de eficiencia., implicara Sistemticamente disminuye en el tiempo las posibilidades de optimizacin de recursos, por cuanto se supone, que con-
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forme se introducen las reformas de tipo institucional y operativas, mientras transcurre el tiempo, menores posibilidades hay de ahorrar recursos por este concepto (ver cuadro anterior). Si bien en el pas es necesario aumentar el nivel de gasto, dichos esfuerzos financieros adicionales no lograrn el impacto buscado si paralelamente no se introducen mecanismos que incrementen la eficiencia en la utilizacin de los recursos disponibles en sus dos dimensiones: asignativa y tcnica.
VA INCREMENTO DE LAS ASIGNACIONES La presente propuesta de incremento de las asignaciones para los servicios sociales bsicos est basada en dos pilares: a) la captacin de recursos pblicos por fuentes no tradicionales contemplados legtimamente en los nuevos esquemas de funcionamiento del sector pblico, y b) a travs de la diversificacin de fuentes de recursos no gubernamentales.
Captacin de recursos pblicos por vas no tradicionales Considerando la posicin actual de las finanzas pblicas ecuatorianas, las restricciones reales del sector fiscal y de la economa, as como las declaraciones realizadas en los ltimos das por las autoridades respecto las metas de la estrategia fiscal del actual gobierno, que manifiesta la reduccin del gasto pblico del 26,7% del PIB en 1999 a 22,6% del PIB en el 2002, y conociendo la trayectoria del gasto social respecto del gasto pblico en las tres ltimas dcadas (la reduccin del gasto social registrada fue siempre ms que proporcional a las reducciones efectuadas al gasto total); aunque sea deseable y legtimo demandar ms recursos pblicos, no parece viable contemplar mayores asignaciones del Gobierno Central en una estrategia realista de movilizacin de nuevos recursos para los servicios sociales bsicos. Por ello, en la presente propuesta no se ha contemplado incrementos en las asignaciones del gobierno central a partir de las fuentes tradicionales de recursos ya comprometidas (impuestos generales y los otros ingresos tradicionales). En este sentido, pese haber evidenciado en las pginas anteriores que hay fuentes de recursos potenciales para los servicios sociales bsicos que superan la brecha de recursos que stos requieren, en virtud de las restricciones anotadas, la nica demanda contemplada en la presente propuesta de movilizacin de recursos, es que el gobierno se comprometa por el lapso de 10 aos, a no reducir los actuales niveles de gasto social (en trminos del PIB). Para conseguir nuevos recursos pblicos, alternativamente, se ha recurrido a otros mecanismos de movilizacin que no comprometen las actuales fuentes de recursos, como se observa en el cuadro siguiente:
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CUADRO 7 ECUADOR: Mecanismos de movilizacin de nuevos recursos pblicos para los servicios sociales bsicos (En % del PIB) Nuevas fuentes de captacin de recursos pblicos (1) Aos 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 De Gob. Seccionales 0,00 0,03 0,06 0,09 0,12 0,14 0,16 0,19 0,21 0,24 0,26 Aumento de Cooperac. Externa Oficial 0,00 0,03 0,06 0,09 0,12 0,14 0,16 0,19 0,21 0,24 0,26 Del Fondo de Solidaridad 0,00 0,05 0,12 0,18 0,23 0,28 0,33 0,38 0,43 0,48 0,52 Total nuevos Recursos en % del PIB 0,00 0,10 0,24 0,35 0,46 0,55 0,65 0,75 0,85 0,95 1,03 Total de recursos en miles de US$
20.491 50.161 74.981 101.207 124.518 151.719 180.838 212.122 245.850 276.949
1. La principal fuente de recursos pblicos considerada en la presente propuesta proviene del Fondo de Solidaridad, creado mediante Ley N. 661, del 24 de marzo de 1995, con el objeto de agenciar los recursos resultantes de la aplicacin de la Ley de modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios por parte de la Iniciativa Privada. Los objetivos del Fondo estn dirigidos al financiamiento de programas de educacin, de salud en sus fases de prevencin, curacin y rehabilitacin, maternidad, nutricin, saneamiento ambiental, dotacin de agua potable y alcantarillado, desarrollo urbano, medio ambiente, vivienda, electrificacin rural, promocin cultural, desarrollo comunitario y empleo productivo. La estimacin realizada por la STFS en 1997 estim ingresos anuales para el Fondo de Solidaridad, superiores al 2,5% del PIB, de manejarse apropiadamente dichos recursos (Plan de Desarrollo Social, 1997). Por este concepto se ha considerado niveles de recursos muy inferiores por este concepto, como se observa en el cuadro anterior, para 1999 se ha contemplado alrededor de un 3% de los recursos potenciales (0,1% del PIB), gradual y muy modestamente se va incrementando el flujo de recursos derivados del Fondo en el futuro; por lo que consideramos que la propuesta presentada es razonable, dado que los niveles potenciales de recursos esperados, aun en su hiptesis ms baja, son siempre superiores a los contemplados en esta propuesta (que estn siempre muy por debajo de lo que podra disponerse). 2. El otro mecanismo considerado para captar recursos pblicos son los ingresos no tributarios y las tasas de origen local, recabadas por los Municipios y
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Consejos Provinciales, para asignarlos a los servicios sociales bsicos. La idea de este mecanismo es incorporar en el enfoque de financiamiento de los servicios sociales bsicos, la corresponsabilidad de la sociedad local en la gestin de la salud y la educacin, por tanto es necesario un esfuerzo financiero a este nivel. Los niveles de recursos considerados de esta fuente (descentralizacin fiscal), en la mayora de los casos son inferiores al 0,1% del PIB, es decir, se est planteando impuestos locales modestos para estos fines. 3. De igual forma, se ha considerado desarrollar acciones para incrementar los volmenes de recursos provenientes de la cooperacin externa oficial, en niveles cercanos al 0,1%; esto significara que la cooperacin externa incremente sus actuales niveles de aporte en aproximadamente un 20%, ya que al momento destina cerca de un 0,26% a los servicios sociales bsicos (ver cuadro anterior). En virtud de los bajos niveles de aporte financiero externo, sera recomendable emprender un programa de aprovechamiento de recursos externos ms agresivo.
Captacin de recursos por vas no gubernamentales En la presente propuesta, la demanda de recursos adicionales para el financiamiento de los servicios sociales bsicos, provienen mayoritariamente de esfuerzos no gubernamentales, como se observa en el Cuadro siguiente, aproximadamente el 58% de los recursos esperados que incrementaran el fondo para nutrir los servicios sociales bsicos son de fuentes extraoficiales; como se detalla a continuacin. 1. Recuperacin de costos por los servicios prestados, mediante el cobro de tarifas diferenciadas a aquellos sectores que pueden pagarlo; estableciendo un sistema de subsidios cruzados hacia quienes no estn en posibilidades de hacerlo. Por este concepto, se ha previsto niveles de aporte anual muy inferiores al 1% del PIB, gradualmente se van incrementando desde un 0,1% del PIB en 1999, hasta alcanzar un 1% en el 2007. Introducir criterios de recuperacin de costos en la entrega de los servicios sociales, si bien implica corresponsabilidad financiera de la colectividad local, tambin conlleva la necesaria rendicin de cuentas por parte de los proveedores sobre la calidad de la educacin y de la salud ante la comunidad; lo cual contribuira a mejorar los actuales sistemas. 2. Contribuciones obligatorias del sector empresarial local, a travs de la fijacin de aportes anuales establecidos entre los diferentes sectores productivos, las autoridades de recaudacin local y los proveedores de los servicios; como contribucin del sector empresarial al desarrollo de la educacin y la salud de la poblacin. Este mecanismo ayudara a una mayor vinculacin y consistencia entre formacin de recursos humanos y demanda de recursos por parte del sector productivo; de hecho actualmente, un sinnmero de empresas invierten recursos importantes en la calificacin de su personal; el esfuerzo que ahora se demanda es introducir en el sector empresarial la nocin de corresponsabilidad en la edu-
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CUADRO 8 ECUADOR: Mecanismos de movilizacin de recursos no gubernamentales para los servicios sociales bsicos. (En porcentajes del PIB) Fuentes de captacin de recursos No Gubernamentales (1) Aos Por recuperacin de costos 0,00 0,08 0,16 0,24 0,32 0,40 0,48 0,56 0,64 0,69 0,75 Contribuciones obligatorias del Sector Privado 0,00 0,04 0,08 0,12 0,16 0,20 0,24 0,28 0,32 0,35 0,37 De la cooperacin externa no oficial 0,00 0,04 0,08 0,12 0,16 0,20 0,24 0,28 0,32 0,35 0,37 Otros recursos no Guber. 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Total nuevos recursos en % del PIB 0,00 0,15 0,31 0,47 0,63 0,79 0,95 1,11 1,27 1,38 1,49 Total de recursos en miles de US$
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
30.736 64.792 100.689 138.610 178.853 221.743 267.640 316.936 357.129 400.634
cacin bsica; pues los niveles de productividad no podrn alcanzarse con una poblacin sin buena formacin bsica y sin buena salud. Ntese, que estas acciones debern ser decididas y adoptadas desde lo local, es decir desde donde se producen los problemas. En la propuesta se han considerado niveles modestos para estas contribuciones, que gradualmente pasan desde un nivel de 0,05% del PIB en 1999, hasta alcanzar un 0,5% del PIB en el 2007; los aportes demandados realmente no tendrn una incidencia significativa para las empresas de manera individual; pero tendrn una trascendencia importante como sector; pues hay registradas 45.000 empresas, en cuyo nmero no se registran muchas empresas medianas y pequeas de alcance local, las cuales s seran consideradas al trabajarse localmente como se propone ya que seran fcilmente identificables. 3. Finalmente, se ha considerado magnificar los recursos de la cooperacin externa no oficial; si bien no se dispone en el pas de informacin sobre a cunto ascienden los recursos extraoficiales que va ONG, la Iglesia y asociaciones comunitarias ingresan al pas; esta es una fuente no despreciable de recursos. Apoyar a las ONG para que estas fortalezcan su poltica de captacin de recursos para la educacin y salud a travs de estas fuentes, sera un aporte importante del sector no gubernamental en la bsqueda de mayores recursos para los servicios sociales bsicos. Al igual que con las contribuciones del sector empresarial en la estrategia se ha previsto niveles modestos de contribucin de estas fuentes,
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mismas que gradualmente pasan desde un nivel de 0.05% del PIB en 1999, hasta alcanzar un 0,5% del PIB en el 2007.
4.3. Educacin: Cuantificacin de las necesidades de recursos para llegara la cobertura universal en los servicios de educacin bsica El resumen de los resultados de la cuantificacin efectuada con este propsito se resume en el cuadro 9 siguiente, del cual se desprende la demanda creciente de recursos que involucra dicho objetivo, en virtud de la brecha histricamente acumulada, y por las caractersticas demogrficas de la poblacin que va incrementando la demanda de este tipo de servicios. Lo anterior pone por delante la magnificacin de la actual brecha de recursos para la educacin si no se introducen correctivos al actual sistema de financiamiento a la educacin; ya que de una parte, las demandas de recursos son crecientes, mientras del lado de la provisin de los recursos, stos sistemticamente han reducido su participacin en el total
CUADRO 9 ECUADOR: Costo estimado para lograr la cobertura universal en educacin(1) (En miles de U.S.$)
Aos Costo anual de la meta de Primaria (2) Costo anual Costo anual de la meta de de la meta Secundaria de Alfabetiza. (3) (4) Subtotal Enseanza regular (5) = (2+3+4) Costo anual de program. para mejorar la calidad (6) Costo anual Costo Total de otras Anual metas En miles de US$ (7)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
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334.055 342.790 351.763 360.953 370.366 380.005 389.878 399.988 410.342 420.942
344.718 355.173 365.928 376.963 388.285 399.902 411.820 424.046 436.589 449.445
2.682 2.858 2.990 3.133 3.279 3.431 3.586 3.747 3.911 4.082
681.455 700.822 720.681 741.049 761.931 783.338 805.284 827.781 850.842 874.468
34.073 35.041 36.034 37.052 38.097 39.167 40.264 41.389 42.542 43.723
39.000 39.000 39.000 39.000 39.000 39.000 39.000 39.000 39.000 39.000
754.528 774.863 795.715 817.102 839.027 861.505 884.548 908.170 932.384 957.192
No implica cobertura universal, significa extender la cobertura de enseanza primaria al 95%; la de enseanza secundaria al 65% de la poblacin demandante y la meta de alfabetizacin al 95% de la poblacin en edad.
FUENTES: MEC. 1997. Boletn Estadstico N 6. BID. 1996. Progreso Econmico y Social de Amrica Latina, pg. 346. STFS.1997. Estrategia de Financiamiento y Gasto de las Dimensiones Intersectoriales y Sectoriales de la Agenda Social del Ecuador. Paladines, Carlos. Rol del Estado en la Educacin Primaria y Secundaria, indito, Proyecto MOSTA CONAM-BIRF, 1998.
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CUADRO 10 Educacin: Brecha de recursos para un horizonte de 10 aos (En porcentajes del PIB) Aos 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Recursos requeridos 3,68 3,71 3,71 3,71 3,71 3,69 3,67 3,64 3,60 3,56 Recursos disponibles 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 Brecha de recursos esperada 1,68 1,71 1,71 1,71 1,71 1,69 1,67 1,64 1,60 1,56 Propuesta para reducir la brecha 1,42 1,47 1,51 1,54 1,56 1,57 1,57 1,57 1,56 1,55
de recursos disponibles (excepto aos muy puntuales)26. La cuantificacin presentada manifiesta la urgencia de emprender un proceso de movilizacin de recursos para la educacin.
BRECHA DE RECURSOS PARA CUBRIR LOS OBJETIVOS DE EDUCACIN BSICA Como se puede observar en el cuadro 10, la brecha actual de recursos para la educacin bsica es enorme, los recursos disponibles apenas cubren un 62% de lo requerido para lograr las metas de educacin bsica27; con el agravante de que los recursos que se invierten no son efectivos por los problemas de ineficiencia sealados en este Informe. Tericamente, habra que incrementar en un 38% el presupuesto para la educacin bsica para cubrir la brecha actual de recursos, lo cual prcticamente es imposible con las actuales restricciones presupuestarias y bajo el esquema tradicional de captacin de recursos. De otra parte, bajo el actual esquema de provisin de los servicios educativos, nada garantiza que un mayor volumen de recursos se traduzca en una ampliacin de las coberturas y mejora en la calidad de la enseanza bsica.
26 Detalle pormenorizado de la cuantificacin de las necesidades de recursos para llegar a la cobertura universal en los servicios de educacin bsica se presentan en el Apndice 1 del Informe en su versin ampliada. 27 Ntese que no es lo que falta para llegar a la cobertura universal, sino lo que falta para llegar a mejores niveles de cobertura y calidad en la educacin bsica, expresado en las siguientes metas: cobertura primaria al 95%, meta de secundaria 61%, meta de reduccin del analfabetismo al 95%, (vase Apndice N 1).
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De ah que en el presente informe se sugiere un proceso gradual a 10 aos, de disminucin de la brecha, a partir de niveles de movilizacin de recursos posibles, bajo mecanismos de captacin de recursos distintos a los tradicionalmente adoptados, los cuales llevan implcito un cambio en la modalidad de entrega de los servicios, toda vez que, como se ha sealado en diferentes secciones de este Informe, el problema no slo es de insuficiencia de recursos; sino tambin hay problemas en la forma en que se entrega el servicio. Cabe resaltar, que de no emprenderse una estrategia con una visin de largo plazo, donde la imagen objetivo est claramente definida, como se observa en la columna tercera del cuadro anterior, los problemas de financiamiento para la educacin bsica se irn magnificando, para el 2007, los recursos faltantes seran del orden del 51%; esto bajo la hiptesis optimista de que el gobierno al menos no disminuya el actual nivel de asignacin para la educacin bsica (en trminos del PIB).
PROPUESTA DE MOVILIZACIN DE RECURSOS PARA LA EDUCACIN La brecha actual de recursos para lograr las metas de educacin bsica contempladas en la estimacin es del orden del 38%, el desafo inmediato por tanto, es proponer una estrategia para movilizar estos recursos. Siguiendo la lnea de reflexin planteada en las pginas anteriores para los servicios sociales bsicos en su conjunto, se sugiere, que del total de recursos movilizados a travs de los diversos mecanismos anotados en el numeral 6.3.1, el 60% se destine a la educacin y el restante 40% a la atencin de la salud primaria. Esta distribucin de los potenciales recursos futuros cambiara la actual distribucin entre educacin y salud (que es de 70% para educacin y 30% para salud). No obstante lo anterior, existen algunas precisiones especficas del sector educacin en lo correspondiente a los mecanismos para captar recursos para el sector educacin, las cuales se puntualizan a continuacin, esto es:
Respecto a la reestructuracin presupuestaria intrasectorial Si bien el margen para una reasignacin de los recursos dentro del sector educacin es escaso, en virtud de las rigideces en su actual composicin; es factible potenciar los recursos disponibles si se consideran al menos los siguientes criterios de redistribucin: Reestructuracin por criterios de rentabilidad sectorial: es necesario efectuar una revisin de los actuales criterios de asignacin, canalizando el esfuerzo hacia problemas de alta prioridad y beneficio; por ejemplo: dar la prioridad en las asignaciones a la enseanza bsica; tal como se seal en el captulo V, la lgica de asignacin de recursos por niveles de instruccin ha sido errtica.
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Entre gastos corrientes y gastos de capital: hay que desarrollar esfuerzos para mejorar el desbalance entre gastos de capital-inversin y gastos corrientes; evitando la tendencia sistemtica a reducir inversiones. Por cambios en el esquema de asignacin: cambiar el injusto sistema de entrega de los recursos vigente entre las escuelas y colegios, por un criterio tcnico basado en sus necesidades educativas (usuarios actuales, poblacin potencial, niveles de analfabetismo, repitencia y desercin), niveles de pobreza y resultados alcanzados por cada proveedor. En lugar de continuar entregando los recursos conforme a las proformas histricas, implementar un nuevo sistema que utilice un parmetro tcnico de distribucin de los recursos, el Indice de necesidades educativas por ejemplo28. Bajo este enfoque, las asignaciones a las escuelas y colegios estaran basadas en buena medida, en el mtodo de la capitacin, es decir, en el nmero de estudiantes que cada proveedor atiende. Lgicamente, este cambio lleva implcito un proceso de transicin desde el sistema de subsidios a la oferta (actual), hacia el sistema de subsidios a la demanda. Bajo este sistema, el Estado continuara proveyendo los recursos pero los proveedores tendran autonoma para la utilizacin de los fondos que se asignaran de acuerdo con el nmero de estudiantes. Por resultados o a la demanda, en sustitucin del subsidio a la oferta: este cambio implica la introduccin de un sistema que entregue los recursos pblicos de acuerdo con los resultados que obtenga cada escuela o colegio, considerando adems, la demanda que cada uno de ellos atienda. Este mecanismo de entrega de recursos vinculara el producto que entregan los colegios y escuelas con los ingresos que stos reciben, lo cual llevara a que los proveedores de los servicios tengan fuertes incentivos para aumentar la cantidad y calidad de su producto, pues los recursos que recibiran seran altamente dependientes de su productividad.
Respecto a la optimizacin de los recursos asignados a educacin El bajo grado en que se aprovechan los recursos para la educacin fue ampliamente argumentado en el captulo correspondiente, de ah que considerar acciones tendientes a ahorrar recursos va optimizar en el uso de los disponibles, a travs de la introduccin de cambios en la forma de organizacin del sistema de entrega del servicio, esto es: la forma en que se asignan y gestionan los recursos, los mecanismos de pago de los servicios y el grado de autonoma de los proveedores; cuyas rigideces le imprimen serios problemas en el uso de los recursos.
28 Este ndice ha sido sugerido por la Secretara Tcnica del Frente Social en el Plan de Desarrollo Social (1996). En todo caso, el instrumento para operacionalizar dicho criterio deber ser diseado detenidamente.
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Respecto al incremento de los recursos para la educacin A partir de la cuantificacin de la brecha de recursos presentada en las pginas anteriores, es evidente la urgencia de incrementar los recursos para la educacin; sin embargo, por las restricciones financieras anotadas y tomando en cuenta la alta dependencia fiscal del sector educativo (alrededor del 90% de los recursos provienen de fuentes fiscales), es necesario diversificar las fuentes de financiamiento bajo mecanismos que garanticen una menor incertidumbre en el flujo de recursos para este sector. De ah que en el presente informe se ha privilegiado fuentes extrapresupuestarias y no gubernamentales para movilizar los nuevos recursos para la educacin bsica Entre los mecanismos contemplados se encuentran: Captacin de recursos pblicos por vas no tradicionales Para movilizar nuevos recursos pblicos para la educacin bsica se ha propuesto tres mecanismos que no comprometen las tradicionales fuentes: Aumentar el esfuerzo fiscal va la captacin de impuestos generales locales (tasas de origen local) Incrementar la cooperacin externa oficial (donaciones y prstamos) De los recursos generados por el Fondo de Solidaridad. Ntese que la principal fuente de los nuevos recursos pblicos para la educacin provendran del Fondo de Solidaridad antes explicado. En segundo lugar estn las tasas de origen local, grabadas por los Municipios y Consejos Provinciales, para los servicios de educacin y por ltimo, estn los recursos provenientes de la cooperacin externa oficial. Captacin de recursos por vas no gubernamentales En congruencia con la tesis de disminuir la dependencia fiscal del financiamiento de los servicios de educacin planteada en el captulo anterior, la presente propuesta plantea que el esfuerzo mayoritario para captar nuevos recursos provenga de la propia colectividad, del sector empresario privado y de la cooperacin externa no oficial. Lo que se persigue es aumentar la autonoma y la responsabilidad de las escuelas, asignando un rol ms importante a las comunidades locales, a los padres, a los estudiantes, autoridades y sector productivo local, en los procesos de financiamiento, gestin escolar, y rendicin de cuentas del sector.
4.4. Salud: Cuantificacin de las necesidades de recursos para llegar a la cobertura universal en los servicios de atencin primaria de salud El resumen de la estimacin de los costos adicionales para lograr las metas en salud se presenta en el cuadro siguiente, al igual que con educacin, la demanda
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CUADRO 11 ECUADOR: Costo estimado para lograr la cobertura universal de los servicios de salud(1) (En miles de US$) Aos Costo Total de Atencin Preventiva (2) 24.374 27.332 30.381 33.520 36.750 40.068 43.472 46.961 50.532 54.185 57.919 Costo Total de Atencin Primaria (3) 194.551 206.180 218.079 230.249 242.695 255.405 268.370 281.576 295.023 308.713 322.636 Costo Atencin Hospitalaria de 1er. Nivel (4) 22.888 24.257 25.656 27.088 28.552 30.048 31.573 33.127 34.709 36.319 37.957 Costo Paquete Nutricional Bsico (5) 1.000 1.030 1.061 1.093 1.126 1.159 1.194 1.230 1.267 1.305 1.344 Costo Anual de programa para mejorar la calidad (6) 24.281 25.880 27.518 29.195 30.912 32.668 34.461 36.289 38.153 40.052 41.986 Costo Total Anual (7) 267.094 284.679 302.695 321.145 340.035 359.348 379.070 399.182 419.682 440.574 461.842
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
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No implica cobertura universal, significa extender la cobertura de atencin preventiva al 80% de la poblacin demandante y la de atencin primaria y hospitalaria al 91% de la poblacin demandante.
FUENTE: F. Vallejo et al. Definicin del Plan Integral de Salud. Anexo II. Comisin Nacional de Reforma del Sector Salud del Ecuador. Quito, 1994. STFS. 1997. Estrategia de Financiamiento y Gasto de las Dimensiones Intersectoriales y Sectoriales de la Agenda Social del Ecuador.
de recursos es grande y creciente por la brecha histricamente acumulada y por las caractersticas demogrficas de la poblacin.29
BRECHA DE RECURSOS PARA CUBRIR LOS OBJETIVOS DE SALUD PRIMARIA Como se puede observar en el cuadro siguiente, la brecha actual de recursos para la salud es an mayor que la de educacin, los recursos disponibles cubren el 58% de lo requerido para lograr las metas de salud;30 con igual agravante en el sentido de que los recursos que se invierten no son efectivos por los problemas de ineficiencia varias veces citado en este Informe. Habra que incrementar en
29 Detalle pormenorizado de la cuantificacin de las necesidades de recursos para llegar a la cobertura universal en los servicios de atencin primaria se presentan en el Apndice 2 del Informe en su versin ampliada. 30 Ntese que no es lo que falta para llegar a la cobertura universal, sino lo que falta para llegar a mejorar los niveles de cobertura y calidad en la atencin primaria de salud de la poblacin ms vulnerable.
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un 42% los actuales niveles de asignacin para cubrir la brecha actual de recursos, lo cual resulta prcticamente imposible por las razones anotadas al inicio de este captulo. Cabe reiterar, que por otra parte bajo el actual esquema de entrega de los servicios de salud, nada garantiza que un mayor volumen de recursos se traduzca en una mejora de las coberturas y calidad de la atencin. Por lo mismo, se sugiere un proceso gradual de disminucin de la brecha, a partir de niveles de movilizacin de recursos posibles, bajo mecanismos de captacin de recursos no tradicionales, los cuales llevan implcito un cambio de modalidad en la entrega de los servicios, ya que se ha reconocido que el problema no slo es de insuficiencia de recursos; sino tambin hay problemas en la forma en que se entrega el servicio.
CUADRO 12 Salud: Brecha de recursos para un horizonte de 10 aos (En porcentajes del PIB) Aos 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Recursos Requeridos 1,39 1,45 1,50 1,55 1,59 1,62 1,66 1,68 1,70 1,72 Recursos Disponibles 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 Brecha de Recursos espera 0,69 0,75 0,80 0,85 0,89 0,92 0,96 0,98 1,00 1,02 Propuesta para reducir la brecha 0,95 0,98 1,01 1,02 1,04 1,05 1,05 1,05 1,04 1,03
Como se puede apreciar, los problemas de financiamiento para la salud se irn magnificando; para el 2007, los recursos faltantes requeriran ms que duplicar los actuales niveles de asignacin, manteniendo la hiptesis de que el gobierno al menos no disminuya el actual nivel de asignacin (en trminos del PIB).
PROPUESTA DE MOVILIZACIN DE RECURSOS PARA LA SALUD
La brecha actual de recursos para lograr las metas de salud contempladas en la estimacin es del orden del 42%, el desafo es proponer una estrategia para movilizar estos recursos. Siguiendo la lnea de reflexin planteada para educacin, a continuacin se especifica los mecanismos de movilizacin de recursos pro-
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puesto para este sector. Las magnitudes de recursos propuestas para disminuir la brecha anualmente, son los correspondientes al 40% de los recursos adicionales movilizados para los servicios sociales bsicos que fueron cuantificados en el cuadro 4 anterior. Las especificidades correspondientes a los mecanismos para captar recursos para el sector salud se mencionan a continuacin:
Mecanismos especficos de reestructuracin presupuestaria en salud Es factible potenciar los recursos disponibles para la salud primaria si se introducen cambios en el sistema de asignacin de los recursos a los centros de salud, dispensarios, hospitales, etc. Mediante el establecimiento de un sistema que asigne los recursos pblicos de acuerdo con los resultados que obtengan los proveedores (centros de salud, dispensarios, hospitales, etc.), o la demanda que ellos atiendan. Este mecanismo de asignacin de recursos basado en la demanda o resultados, vincula el producto que entregan los centros de salud, dispensarios, hospitales, etc. (pacientes bien atendidos) con los ingresos que ellos reciben, lo cual llevara a que los proveedores de los servicios tengan fuertes incentivos para aumentar la cantidad y calidad de su producto, pues los recursos que reciben los proveedores son altamente dependientes de su productividad. Estos criterios permitiran una asignacin de recursos que coincida con los requerimientos de las entidades territoriales para financiar sus actividades bsicas en salud y lograr paulatinamente, ir reduciendo la inadecuada distribucin geogrfica de los mdicos, enfermeras y trabajadores de la salud, concentrados en las zonas urbanas de las provincias y cantones ms grandes. Con ello las provincias y cantones del pas irn recibiendo recursos que resulten de sus necesidades sanitarias y no de la planta existente de mdicos y enfermeras.
Mecanismo especficos de optimizacin de los recursos asignados a la salud el establecimiento de nuevas formas de pago por los servicios prestados por esas unidades operativas y, la introduccin de procesos de autonomizacin financiera y administrativa de los centros de salud, dispensarios, hospitales, etc.
Mecanismos especficos de incremento de los recursos para la salud Tal como se seal para el sector educacin, las condiciones econmico financieras que presenta el pas en el corto y mediano plazo hacen prever que ser muy difcil aumentar el gasto en salud por las vas tradicionales.
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Captacin de recursos pblicos por vas no tradicionales
Siguiendo la lnea propuesta en las secciones anteriores de este captulo, se plantea cuatro fuentes de financiamiento no tradicionales de los recursos pblicos adicionales para la atencin primaria de salud: Aumentar el esfuerzo fiscal va la captacin de impuestos generales locales (tasas de origen local) Incrementar la cooperacin externa oficial (donaciones y prstamos) De los recursos generados por el Fondo de Solidaridad. Aumentar las contribuciones obligatorias para salud del IESS.
Captacin de recursos por vas no gubernamentales Se han contemplado los mismos mecanismos establecidos para el sector educacin.
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conviene destacar que el crtico problema fiscal del Ecuador tiene una dimensin urgente, de corto plazo, y otra estructural, de mediano y largo plazo. En el corto plazo, dada la poca flexibilidad del gasto fiscal a la baja, es poco o casi nada lo que puede lograrse, sin que ello implique renunciar, por cierto, a buscar ahorros del gasto ah donde stos puedan darse. Ya se ha comentado, por otra parte, el alto grado de incertidumbre que todava afecta a buena parte de los ingresos. En el mediano y largo plazo, y frente a la vigencia probablemente temporal de un sistema impositivo mixto (a la renta e impuesto a las transacciones financieras), lo que habr que hacer es fundamentalmente retomar, para perfeccionar las formas iniciadas en 1988 y profundizadas recientemente (medidas de marzo de 1999). Hay necesidad de un cambio paradigmtico en el modelo de intervencin de la poltica social, no obstante cualquier propuesta de poltica social deber tener presente un contexto dentro del marco de la reforma estructural iniciada. A pesar de los resultados controversiales sobre sus resultados y de las complejidades econmicas y polticas inherentes a este proceso, la experiencia ecuatoriana muestra que pese a las diferencias ideolgicas de los gobiernos de turno y a los diferentes contextos en que se aplicaron, las reformas econmicas gradualmente se profundizaron y sostuvieron. Durante el pero-
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do estudiado no hubo vuelta atrs en el proceso pese a que en momentos ha habido inconsistencias en su aplicacin. Para que las polticas pblicas aceleren el desarrollo del capital humano y mejoren la entrega de los servicios sociales bsicos, su intervencin deber poner especial atencin en el incremento de la eficiencia de los sistemas de provisin de dichos servicios, ya que estos constituyen un instrumento factible de poltica pblica. Bajo las actuales condiciones, los mayores progresos podran derivarse sobre todo de las ganancias de eficiencia, en lugar de incrementos en el gasto. Los objetivos de eficiencia y racionalizacin del gasto en servicios sociales bsicos no podrn ser alcanzados si no hay amplias reformas a los sistemas de entrega de estos servicios. Para quienes son los responsables de la toma de decisiones en materia de poltica social en la poca actual: de creciente restriccin, incertidumbre, competencia por fondos pblicos y creciente demanda de nuevos programas por parte de la poblacin, resulta fundamental disponer de espacios de preparacin y negociacin de las asignaciones presupuestarias, as como contar con instrumentos poderosos de persuasin ante los Ministerios de Finanzas, Planificacin, organismos internacionales y otros posibles financiadores, para movilizar ingentes y nuevos recursos para los servicios sociales bsicos. La brecha actual de recursos para los servicios sociales bsicos es enorme, los recursos disponibles apenas cubren un 60% de lo requerido para lograr las metas establecidas en este trabajo. Tericamente, habra que incrementar en un 40% el presupuesto para los servicios sociales bsicos para cubrir la brecha actual de recursos, lo cual prcticamente es imposible con las actuales restricciones presupuestarias y bajo el esquema tradicional de captacin de recursos. De ah que se recomienda emprender un proceso gradual de disminucin de la brecha. En las pginas anteriores se ha evidenciado la factibilidad financiera de emprender un proceso de entrega universal de los servicios sociales bsicos, denotndose que sta va ms all de la mera programacin presupuestaria, que necesariamente lleva implcita un proceso de reforma de los sistemas de entrega del servicio propiamente. De no ponerse en marcha, en el corto plazo, una estrategia para superar las brechas en las condiciones de educacin y salud de la poblacin, las posibilidades de crecimiento econmico y las condiciones de vida de la poblacin se veran afectadas an ms. Universalmente, por distintas corrientes de pensamiento y en distintos foros internacionales ha sido reconocido que las me-
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joras en el nivel de educacin y salud de la poblacin son determinantes robustos del crecimiento econmico. Adems, una actitud contraria a la puesta en marcha de un proceso gradual de universalizacin de los servicios sociales bsicos, no se compadece con los compromisos oficiales asumidos por el pas en las diferentes Cumbres de Desarrollo Social, contradice las declaraciones oficiales de la actual gestin gubernamental y fundamentalmente, agudizar las inequidades sociales ya existentes.
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1. LA EVOLUCIN ECONMICA Y SOCIAL DEL ECUADOR: PRINCIPALES TENDENCIAS

GASTO PBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BSICOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

PRINCIPALES DETERMINANTES DE LA EVOLUCIN

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Citado por Salgado, G. y Santos, S., op. cit., p. 16.

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FUENTE: BCE, Cuentas Nacionales, N 18, 1996. ELABORACIN: Propia.

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Los valores en dlares estn expresados en dlares de 1990.

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1,7 12,8 0,3 0,1 85,1

4,6 12,5 0,3 0,2 82,5

8,1 7,7 0,5 0,6 83,0

11,9 6,0 1,9 1,3 78,9

20,4 3,6 7,6 1,9 66,5

9,9 8,2 2,3 0,9 78,7

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FUENTES: B.C.E. Gasto de las Administraciones Pblicas.

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Total Estimado Otras Fuentes(1) 4,7%

Total Considerado en este trabajo(2) 2,5% 1,1% 1,2% 0,2

1,7 0,7 0,6 0,4 1,6 0,8 0,5 0,3 5,8

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FUENTES: B.C.E. Gasto de las Administraciones Pblicas.

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OBTENCIN DE RECURSOS VA OPTIMIZACIN EN EL USO

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FUENTES: B.C.E. Gasto de las Administraciones Pblicas.

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FUENTES: B.C.E. Gasto de las Administraciones Pblicas.

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FUENTES: B.C.E. Gasto de las Administraciones Pblicas.

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FUENTES: B.C.E. Gasto de las Administraciones Pblicas.

PROPUESTA DE MOVILIZACIN DE RECURSOS PARA LA SALUD

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Captacin de recursos pblicos por vas no tradicionales

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