Defesa da Concorrncia e Regulao Jorge Fagundes* Joo Luiz Pond+ Mario Possas+ Abstract: The paper discusses the

relations between regulated sectors and antitrust policy. Section two presents antitrust policy concepts and theoretical structure, arguing that their tools of analysis can be used to regulate public utilities sectors. The third section points out the importance of competition policies aiming at improving competitive conditions in parcial de-regulated markets. Finally, the fourth section presents some conclusions, arguing that preventive or repressive actions from the regulatory agency are deemed necessary. This involves a special concern in continuous monitoring of structural conditions as well as potential anticompetitive actions and requires, at the institutional level, an integrated action with competition policy agencies. Resumo: Esse artigo tem por objetivo bsico discutir as relaes entre setores regulados e defesa da concorrncia. A segunda seo aborda as principais referncias conceituais da defesa da concorrncia, buscando mostrar sucintamente como os problemas de que ela trata no mbito da regulao reativa dos mercados oligopolizados, e as respectivas tcnicas de abordagem, podem ser estendidos para a regulao ativa dos setores de public utilities. A terceira seo discute o problema da desregulamentao parcial, analisando as razes estruturais para o abandono parcial do aparato regulatrio e os possveis problemas da derivados, enquanto a ltima seo dedicada s concluses I - Introduo Tradicionalmente, os setores de infra-estrutura (public utilities) foram marcados pela suposta presena de monoplios naturais, capazes de operar com custos de produo - para um dado nvel de produo - menores do que aqueles que estariam associados a uma estrutura de mercado competitiva. Com o objetivo de proteger o consumidor do abuso de poder de mercado inerente posio monopolista das empresas nesses setores, os preos dos servios prestados por essas empresas sempre foram objeto de regulao, seja atravs da nacionalizao das empresas atuantes nesses setores, seja pela criao de orgos reguladores.

Professor das Faculdades Cndido Mendes-Ipanema e Doutorando pelo IE da UFRJ. Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. + Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
* +

As mudanas nas condies estruturais desses setores, em particular na dimenso tecnologia, tm implicado o desaparecimento, em alguns segmentos de mercado, dos monoplios naturais. Entretanto, nas indstrias de eletricidade, energia, telecomunicaes e transporte, algumas partes da cadeia produtiva continuam a apresentar caractersticas de monoplios naturais, sendo, portanto, submetidas regulao por parte do Estado. Tais indstrias, portanto, so marcadas pela desregulamentao parcial e pelo surgimento de novas estruturas de mercado. Em outras palavras, os setores de infra-estrutura, tradicionalmente monoplios privados ou estatais, tm experimentado um processo de transformao estrutural, onde a concorrncia, atravs da entrada de novos competidores em alguns segmentos de mercado, coexiste com a necessidade de regulao sobre segmentos ainda monoplicos. Como resultado, tais setores tornam-se, simultaneamente, sujeitos tanto regimes de regulao, como s regras de defesa da concorrncia, delimitadas pela legislao antitruste de cada pas. A integrao harmnica entre essas duas dimenses no uma tarefa fcil, embora ambas sejam necessrias para limitar o poder de mercado dos monoplios e encorajar a competio. Em particular, vrios riscos no mbito da defesa da concorrncia podem surgir. Em primeiro lugar, cabe mencionar aqueles ligados emergncia de prticas restritivas verticais ao longo da cadeia produtiva. Trata-se da possibilidade de que as empresas estabelecidas - as ex-estatais privatizadas ou os novos entrantes que eventualmente detm o monoplio atravs de concesso, ou posio dominante em algum segmento de mercado objeto de concesso pblica - adotem aes anticompetitivas que impeam a entrada de novas empresas e/ou determinem que estas operem sob condies desfavorveis nos segmentos de mercado liberalizados. Em segundo lugar, importante monitorar a evoluo das estruturas de mercado durante o processo de transio. Em particular, preciso acompanhar os movimentos de alianas, joint ventures, aquisies e fuses entre os diversos grupos concorrentes - ou potenciais concorrentes - da indstria, em seus diversos segmentos, tendo em vista inibir a emergncia de estruturas de mercado pouco competitivas. Com efeito, a presena de sunk costs e de comportamentos estratgicos por parte das firmas estabelecidas implica que tais estruturas de mercado no so constestveis, de modo que a simples liberalizao no suficiente para garantir a emergncia de um maior nvel de competio

Nesse ambiente, o papel das polticas de defesa da concorrncia torna-se crucial para se evitar que as firmas estabelecidas abusem de suas posies dominantes, impondo restries competio nos mercados em que atuam, ou ainda incrementem seu poder de mercado atravs de alianas ou fuses com empresas concorrentes. Por outro lado, como os setores de infraestutura permanecem parcialmente regulados - alguns segmentos continuam sendo explorados por uma nica firma - importante que os critrios de regulao sejam consistentes com o objetivo de promoo da competio. Esse artigo tem por objetivo bsico discutir as relaes entre setores regulados e defesa da concorrncia. A segunda seo aborda as principais referncias conceituais da defesa da concorrncia, buscando mostrar sucintamente como os problemas de que ela trata no mbito da regulao reativa dos mercados oligopolizados, e as respectivas tcnicas de abordagem, podem ser estendidos para a regulao ativa dos setores de public utilities. A terceira seo discute o problema da desregulamentao parcial, analisando as razes estruturais para o abandono parcial do aparato regulatrio e os possveis problemas da derivados, enquanto a ltima seo dedicada as concluses. II - Polticas de Defesa da Concorrncia no Enfoque Tradicional A poltica de defesa da concorrncia, no que podemos denominar de enfoque tradicional, fortemente baseada nas teorias de organizao industrial que constituram o chamado paradigma estrutura-conduta-desempenho, tal como desenvolvido a partir dos anos 50 pela Escola de Harvard. No que segue, so apresentadas as principais proposies normativas da verso contempornea deste enfoque, que mantm a nfase estruturalista e se apresenta modernizado por uma maior preocupao em levar em conta as eficinciais que podem contrabalaar a presena de configuraes de mercado mais concentradas1. III.1 - Objetivos e Orientao Geral

1 Nos ltimos vinte anos, a economia e a prtica antitruste passaram por uma srie de transformaes que introduziram, de forma crescente, argumentos de eficincia econmica, sobretudo de carter produtivo, como justificativa para atos de concentrao e determinadas condutas empresariais. Como resultado, os rgos de defesa da concorrncia em diversos pases tendem a avaliar no somente os efeitos anticompetitivos, como na antiga tradio, mas tambm os potenciais impactos em termos de ganhos de eficincia econmica quando do julgamento de condutas horizontais e verticais, fuses, aquisies e joint ventures entre empresas.

A poltica de defesa da concorrncia pode ser definida como congregando aquelas aes e parmetros regulatrios do Estado que esto voltados para a preservao de ambientes competitivos e para o desencorajamento de condutas anticompetitivas derivadas do exerccio de poder de mercado, tendo em vista preservar e/ou gerar maior eficincia econmica no funcionamento dos mercados (FARINA, 1996, p. 37). Tal poltica apresenta duas motivaes bsicas: (i) o reconhecimento de que atitudes cooperativas e de atenuao da rivalidade entre firmas podem - ainda que no necessariamente o faam - ter resultados negativos sobre a eficincia esttica, e mesmo dinmica, do sistema econmico; e, (ii) o reconhecimento de que as firmas podem adotar condutas que geram benefcios privados a partir de um enfraquecimento da concorrncia, tais como a prtica de preos predatrios para a eliminao de competidores ou o uso de contratos de exclusividade na distribuio de produtos para evitar a entrada de competidores potenciais. A partir dessas motivaes, a poltica de defesa da concorrncia busca atuar sobre as condies de operao dos mercados tanto atravs de uma influncia direta sobre as condutas dos agentes, como tambm por meio de aes que afetam os parmetros estruturais que as condicionam (POSSAS et alii, 1995). No primeiro caso, a implementao da poltica consiste basicamente em desestimular e coibir comportamentos ou prticas anticompetitivos - tenham estes uma natureza vertical ou horizontal - por parte de empresas que detm poder de mercado, ou seja, que so capazes, por suas aes, de gerar situaes em que a concorrncia inibida e os consumidores finais, direta ou indiretamente, prejudicados. Trata-se, portanto, de evitar, atravs da ameaa de punio, as condutas empresariais que visem a restringir a ao dos concorrentes, limitar o alcance da competio por intermdio de algum tipo de coluso e/ou impor aos compradores (vendedores) condies desfavorveis na aquisio de produtos. Normalmente, tais condutas so classificadas em dois tipos: (i) as prticas restritivas horizontais reduzem a intensidade da concorrncia afetando as interaes entre as empresas ofertantes de um mesmo mercado, abrangendo, por exemplo, a combinao de preos, a cooperao entre concorrentes e a construo de barreiras entrada; (ii) as prticas restritivas verticais limitam o escopo das aes de dois agentes que se relacionam como compradores e vendedores ao longo da cadeia produtiva ou nos mercados finais, incluindo condutas como a discriminao de preos e a imposio de listas de preos por parte dos fabricantes sobre distribuidores. 4

A interveno de carter estrutural, que tambm pode ser horizontal ou vertical, procura impedir o surgimento de estruturas de mercado que aumentem a probabilidade de abuso de poder econmico por parte das empresas que o integram. O controle dos assim chamados atos de concentrao verticais est focado sobre as fuses, aquisies ou joint ventures entre empresas que se relacionam - ou podem se relacionar - ao longo de uma determinada cadeia produtiva como vendedores e compradores. J nos atos de concentrao horizontais, a preocupao das autoridades antitruste est direcionada para aquelas situaes que envolvem empresas concorrentes em um mesmo mercado, podendo levar a uma eliminao - total ou parcial - da rivalidade entre os agentes envolvidos. Assim, os controles estruturais buscam limitar a ocorrncia e a extenso de fuses, aquisies ou joint ventures que visem exclusivamente dominao de mercados e/ou que impliquem a reduo do grau de competio nos mercados onde se realizam, sem a devida contrapartida em termos de gerao de eficincias produtivas. Evidentemente, no se supe que todos os atos de concentrao so motivados pelo desejo de monopolizar mercados e geram efeitos anticompetitivos. A busca de eficincia, em termos, por exemplo, de maior aproveitamento de economias de escala ou reduo de ineficincias gerenciais, tambm constitui importante fator explicativo da ocorrncia de fuses, aquisies e diferentes formas de parceria entre empresas. A forma especfica pela qual as polticas de defesa da concorrncia enfrentam essas questes varia de pas para pas, embora vrias semelhanas possam ser observadas, sobretudo no que diz respeito ao objetivo bsico da legislao antitruste de exercer algum tipo de controle sobre atos de concentrao e sobre as condutas das empresas que detm poder de mercado 2. Ademais pode-se identificar, para cada rea de aplicao das polticas de defesa da concorrncia, certas linhas mestras no que diz respeito concepo econmica que as guia. III.2 - Fuses e Aquisies Horizontais A anlise antitruste de atos de concentrao de natureza horizontal realizada por meio dos seguintes passos bsicos: (i) estimativas das participaes das empresas no mercado relevante; (ii) avaliao do nvel das barreiras entrada; e (iii) exame das
2 Para um exame comparado das legislaes antitruste em diversos pases, ver BRAULT (1995).

eficincias econmicas geradas pela operao. Em geral, operaes que implicam aumento considervel do grau de concentrao em mercados caracterizados por elevado nvel de barreiras entrada e baixo dinamismo tecnolgico, alm de no apresentarem evidncias da gerao de ganhos de eficincia produtiva significativos, tendem a no ser autorizadas pelas autoridades antitruste. No que se refere mensurao do aumento do grau de concentrao, vale destacar que a delimitao das dimenses do mercado feita por um instrumento conceitual especifico anlise econmica no mbito da defesa da concorrncia, incorporando simultaneamente os aspectos da elasticidade da oferta e da demanda. Assim, o mercado relevante de uma operao definido como aquele no qual, em uma situao hipottica, um eventual monopolista poderia exercer seu poder de mercado, elevando preos e auferindo lucros extraordinrios (POSSAS, 1996). Delimitar as fronteiras de tal mercado envolve dois procedimentos3: (i) identificar as empresas que, seja por fabricarem produtos que so substitutos prximos no consumo, seja por possurem instalaes produtivas que podem rapidamente e sem custos significativos ser redirecionadas para a fabricao dos produtos envolvidos na operao, impedem que um eventual monopolista na oferta destes ltimos possa exercer poder de mercado. No jargo da rea, tal procedimento define a dimenso produto do mercado relevante; e (ii) delimitar a rea geogrfica dentro da qual os consumidores - sem custos significativos e em um intervalo de tempo razovel - podem, em resposta a um aumento no preo relativo do produto relevante, substituir nas suas aquisies os vendedores localizados em um dado territrio por outros situados em regies distintas. A dimenso geogrfica do mercado relevante pode ser, portanto, municipal, regional, nacional ou internacional. Seguindo as proposies do enfoque estruturalista de organizao industrial, a presuno de que uma operao gere acrscimo de poder de mercado e efeitos anticompetitivos decorre da avaliao de que o grau de concentrao do mercado relevante alto e ser elevado ainda mais pela operao em anlise, em um contexto no qual a intensidade da concorrncia potencial baixa - ainda que outros elementos tambm possam ser levados em conta.
3 Para uma exposio detalhada dos procedimentos, ver os Horizontal Merger Guidelines (1992) publicados pelas autoridades antitruste norte-americanas (F.T.C. e Department of Justice).

No que se refere ao grau de concentrao, este usualmente aferido por indicadores tais como a participao de mercado das quatro maiores firmas (CR4) ou o ndice Herfindahl-Hirschman (HHI), calculado por meio da soma dos quadrados dos market shares individuais das firmas participantes no mercado relevante4. Quanto concorrncia potencial, a anlise das condies de entrada usualmente realizada levando-se em conta as quatro fontes de barreiras instalao de novos concorrentes propostas originalmente por BAIN (1956), englobando a diferenciao de produtos, as vantagens absolutas de custo, as economias de escala e os requerimentos de investimentos iniciais elevados. Por ltimo, procura-se avaliar em que medida as eficincias econmicas - cujas razes, em geral, tm origem, nas vises tradicionais, nas caractersticas da tecnologia, tais como economias de escala e de escopo -, eventualmente geradas pela operao, podem contrabalanar os efeitos anticompetitivos, derivados do aumento de poder de mercado, por sua vez pressuposto a partir do incremento do grau de concentrao e manifesto num suposto futuro aumento de preos que reduz o excedente do consumidor, como ilustra o grfico abaixo.

Grfico I Poder de Mercado e Eficincias Preo P (c1) A c0

4 Embora mercados com elevada concentrao e altas barreiras entrada no impliquem, necessariamente, poder de mercado por parte das empresas que possuem elevados market shares. Por exemplo, em indstrias que apresentam elevado dinamismo tecnolgico, uma alta participao de mercado pode refletir mais o sucesso inovativo passado do que a capacidade atual da empresa de cobrar preos no competitivos. Alm do mais, fatores ambientais, ligados ao comportamento dos rivais, tambm podem gerar presses competitivas independentes do grau de concentrao de mercado.

Demanda B

c1

C qm

D q0 q1 Produo

Supondo um caso extremo de uma fuso que gere um monoplio, mas que tambm implique, dada a presena, por exemplo, de fortes economias de escala, reduo nos custos marginais - supostos constantes - para c1 < c0, o preo cobrado seria p(c1), onde p(c1) > c0 por hiptese. Nesse caso, os consumidores sero prejudicados com a perda de excedente na magnitude dada pela rea (A + B), enquanto que o consrcio obter lucros medidos pela rea (A + C). O resultado lquido sobre o nvel de bem-estar social ser, portanto, dado pela magnitude (C - B), em que a rea C representa a reduo de custos derivada da fuso e B representa a perda de bem-estar de peso-morto associada ao preo de monoplio5. III.3 - Integrao Vertical A poltica de defesa da concorrncia atua sobre movimentos de integrao vertical que envolvem aquisies e fuses entre empresas pertencentes a uma mesma cadeia produtiva. Tradicionalmente, duas foram as preocupaes das autoridades antitruste face aos movimentos de integrao vertical6: (i) o aumento das barreiras entrada; e (ii) o surgimento de foreclosure, isto , situaes nas quais uma empresa impede que outras tenham acesso ao seu mercado7.

5 WILLIAMSON (1968) demonstra que pequenas redues de custo unitrio (c0 - c1) so suficiente para que o resultado lquido seja positivo, de modo que a fuso produz maior eficincia econmica e ganhos de bem estar para a sociedade. De acordo com o autor, uma modesta reduo nos custos - por exemplo, de 2% - suficiente para contrabalanar aumentos relativamente grande de preos (por exemplo, de 10%), mesmo que a elasticidade-preo da demanda seja bastante elevada, como, por exemplo, 2. No entanto, esses resultados so bastante sensveis a prvia existncia de poder de mercado. Cf. tambm WILLIAMSON (1988). 6 Cf., por exemplo, HOVENKAMP (1994), pp. 337-339 e VISCUSI (1995), p. 224. 7 Existem outros argumentos ligados aos efeitos anticompetitivos das integraes verticais, tais como o seu uso como mecanismo de viabilizao da prtica de discriminao de preos e do aumento da facilidade para controlar cartis. Em particular, os movimentos de integrao vertical tambm foram interpretados como forma de estender o poder de mercado j detido por uma empresa no seu mercado de origem para um outro mercado (leverage theory). Essa teoria, do ponto de vista econmico, tem sido muito criticada, posto que a gerao de ineficincias sociais lquidas somente ocorreria sob um conjunto muito restrito de hipteses. Cf. HOVENKAMP (1994), pp. 338-341 e SCHERER e ROSS (1990), p. 527.

Em ambos os casos, a emergncia de possveis efeitos anticompetitivos depende da existncia de poder de mercado em pelo menos um dos mercados envolvidos na integrao vertical - devendo-se notar que a presena de poder de mercado condio necessria, mas no suficiente, para que tais efeitos anticompetitvos resultem de um ato de concentrao vertical. No primeiro caso, trata-se da possibilidade de que, ao limitar a capacidade de seus compradores/vendedores de adquirir outros produtos ou servios que no os seus, um fabricante ou prestador de servios crie srios obstculos para a entrada de seus concorrentes no mercado, bloqueando os canais de distribuio disponveis8. Se esta possibilidade se concretizasse, o novo entrante seria obrigado a ser verticalmente integrado, produzindo e revendendo seus prprios produtos e servios, fato que poderia gerar um aumento signficativo de seus custos. Um exemplo hipottico que torna clara a problemtica envolvida seria um mercado oligopolizado, formado por quatro empresas de mesmo porte econmico e com os mesmos market shares, sendo que duas delas realizam integrao vertical para a frente. Nesta situao, um novo entrante potencial enfrentaria maiores barreiras entrada vis vis quelas vigentes antes da integrao vertical. So vrias as explicaes para este fenmeno, tais como economias de escala ou requerimentos mnimos de capital 9. No segundo caso, a restrio vertical provoca o fechamento de um mercado para um conjunto de empresas. Na verdade, o argumento de foreclosure bastante semelhante ao anterior, aplicando-se, no entanto, s empresas j instaladas. Por exemplo, imaginemos um mercado formado por um nico fabricante de mquinas e por trs empresas distribuidoras destas mquinas. Uma integrao vertical para a frente por parte do fabricante monopolista fecharia o mercado de revenda de mquinas para as duas outras empresas distribudoras concorrentes.

8 Cf. SULLIVAN e HARRISON (1988), pp. 179. 9 Aps a integrao, o tamanho do mercado disponvel poderia ficar reduzido para novos entrantes, posto que parte dos distribuidores no poderiam adquirir seus produtos ou servios. Nesse contexto, a emergncia de problemas com economias de escala mais provvel: o tamanho do mercado ainda livre pode no ser suficientemente grande para permitir a construo de uma planta mnima eficiente. J os requerimentos mnimos de capital aumentam na medida em que, para vencer os obstculos criados pela integrao, o novo concorrente dever entrar simultaneamente nos dois mercados: produo e distribuio de produtos ou servios.

Recentemente, um novo argumento econmico em relao aos efeitos anticompetitivos derivados da integrao vertical foi desenvolvido, partindo da possibilidade de que esta gere um aumento dos custos de rivais da empresa que a realiza (ORDOVER, SALONER e SALOP, 1990). A idia bsica que a integrao vertical para trs pode gerar alteraes no comportamento das firmas remanescentes no mercado de insumos, de modo que o preo destes sofra um aumento aps a operao, prejudicando os concorrentes da firma integrada no mercado comprador dos insumos. O grfico abaixo ilustra o argumento. Se a firma A adquire um fornecedor de insumos, tornando-se auto-suficiente em relao ao mesmo, esta pode passar a praticar o preo de transferncia po, igual ao custo marginal do fornecedor. Supondo que o mercado de insumos permanecesse competitivo aps a integrao vertical, as novas curvas de demanda e oferta, De S, continuariam a se interceptar ao preo po, de modo que os rivais da firma A no incorrem em nenhuma desvantagem. Se a estrutura do mercado de insumos se altera pela integrao vertical, de modo que as empresas remanescentes passam a se comportar monopolisticamente, o novo preo do insumo para os rivais ser p*, gerado a partir da quantidade Q*, em que a receita marginal (RM) iguala o custo marginal S.

Grfico II Aumento dos Custos dos Rivais Devido a Integrao Vertical Preo p* po S S

D D RM Q* Q1 Qo Quantidade

Fonte: VISCUSI, VERNON e HARRINGTON (1995), p. 228 III.4 - Fuses e Aquisies Conglomeradas 10

As fuses ou aquisies conglomeradas - isto , realizadas entre empresas situadas em mercados relevantes distintos - so vistas como potencialmente anticompetitivas luz das teorias da concorrncia potencial, em suas duas vertentes, a teoria do entrante potencial percebido (perceived potential entrant) e a do entrante potencial efetivo (actual potential entrant)10. Na primeira delas, os possveis efeitos anticompetitivos de uma operao de aquisio, fuso ou associao entre uma empresa j instalada no mercado e uma entrante potencial resultam de uma reduo da ameaa de entrada que estaria impedindo uma elevao de preos e margens. J na segunda, supe-se que um processo de entrada j estaria em vias de ser desencadeado pelo competidor potencial participante da operao, de modo que esta evita que uma estrutura de mercado mais desconcentrada - e supostamente mais competitiva - se configure no futuro prximo11. A aplicao da primeira destas teorias pressupe a existncia de certas condies estruturais no mercado relevante, a saber: (i) o grau de concentrao das vendas deve ser bastante elevado, posto que se o mercado j se comporta de forma competitiva, a presena do competidor potencial ser incua; (ii) a empresa adquirente deve ser a nica ou uma das poucas em condies de realizar a entrada, de modo que seu desaparecimento enquanto competidor potencial seja suficiente para afetar os preos dos produtos do mercado; e (iii) a aquisio no resulta em incremento da competio no mercado relevante. Tal incremento ocorre, em geral, quando a empresa adquirida no detm posio dominante. A segunda teoria depende menos de fatores subjetivos referentes s expectativas das empresas estabelecidas, pois est baseada no argumento de que a competio no mercado relevante teria efetivamente sido incrementada caso a empresa entrante tivesse realizado investimentos na instalao de nova capacidade, ao invs de optar pela compra de um empresa j existente. Contudo, sua aplicao requer que as autoridades antitruste realizem um exerccio contra-factual cuja confiabilidade nem sempre satisfatria, de modo que o maior problema na utilizao dessa teoria est relacionado com a prova de que a

10 Na verdade, o uso do termo teoria neste contexto impreciso, embora j faa parte do jargo na rea, pois o que se tem so duas hipteses acerca de como a concorrncia potencial afeta o desempenho do mercado, como veremos a seguir. 11 Para uma exposio dessas teorias, ver. ROSS (1993) pp. 360-61 e KAPLAN (1980).

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concorrente potencial iria, de fato, efetivar sua entrada no mercado relevante; ou seja, no fornecimento da evidncia de que a entrada, via adio de capacidade, ocorreria12. Na verdade, ambas as teorias so freqentemente criticadas por serem exessivamente especulativas e exigirem das autoridades antitruste uma capacidade de analisar e prever decises privadas e suas conseqncias que no existe. Alm disso, as condies estruturais necessrias para que os efeitos anticompetitivos ocorram se verificam com pouca freqncia. Isso tem levado vrios autores a adotarem uma posio ctica quanto capacidade de essas teorias de entrantes potenciais percebido ou efetivo constiturem um instrumento confivel para, na grande maioria dos casos, sugerir a proibio ou imposio de restries a uma operao de conglomerate merger13. As fuses e aquisies conglomeradas tambm podem ser vistas como uma forma de aumentar o poder de mercado de uma das empresas no(s) seu(s) mercado(s) origanal(is) de atuao - um argumento desenvolvido pela assim denominada entrenchment theory. Em geral, tal efeito est ligado s seguintes possveis condutas ps-aquisio, todas relacionadas ao aumento de poder de mercado da firma adquirente: (i) as possibilidades de acordos de exclusividade na compra ou venda de mercadorias aumentam, na medida em que o leque de produtos fabricados pela firma adquirente maior. Tais possibilidades so claras quando existe monoplio em um dos mercados onde a empresa atua; (ii) vendas casadas ficam facilitadas, quando a fuso ou aquisio ocorre entre empresas que fabricam produtos dentro da mesma cadeia produtiva; e (iii) a prtica de preo predatrio e estratgias de bloqueio entrada de novas firmas tambm tornam-se mais factveis - por exemplo, o poder financeiro associado empresa ps-aquisio, relativo ao domnio de um mercado monopolizado, pode capacit-la ao exerccio de uma poltica de preos predatrios em mercados mais competitivos. III.5 - Prticas Restritivas Verticais

12 Para uma apresentao sinttica das condies que aumentam a probabilidade da validades dos argumentos associados a teoria da concorrncia potencial, ver HOVENKAMP (1993), p. 250; SULLIVAN e HARRISON, 1988, pp. 191-96; ou os 1984 Non-Horizontal Merger Guidelines do Departamento de Justia dos EUA. 13 Cf., por exemplo, HOROWITZ (1981), KAPLAN (1980), SULLIVAN e HARRISON (1988), pp. 191-96 e HOVENKAMP (1994, p. 502).

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As prticas restritivas verticais abrangem uma ampla variedade de condutas e relaes contratuais entre compradores e vendedores ao longo de uma determinada cadeia produtiva, em sua maior parte consistindo em limitaes impostas pelos fabricantes de produtos ou servios sobre as aes de agentes econmicos nas etapas anteriores ou posteriores sua na cadeia de produo (SULLIVAN e HARRISON, 1988, p. 147). Nestes casos, as empresas vendedoras (compradoras) tentam impor s firmas compradoras (vendedoras) de seus produtos ou servios determinadas restries sobre o funcionamento normal de seus negcios. So exemplos de restries verticais a fixao de preos de revenda (Resale Price Maintenance), as vendas casadas e diversos tipos de acordos de exclusividade. De forma geral, as principais, ainda que no exclusivas, preocupaes dos rgos de defesa da concorrncia nos casos de restries verticais encontram-se nos seus potenciais efeitos anticompetitivos de carter horizontal, sobretudo no que diz respeito: (i) criao de barreiras entrada nos mercados de comercializao do produto; e (ii) coordenao das aes dos distribuidores no sentido de diminuir a rivalidade e competio entre estes. Nos casos que implicam o aumento das barreiras entrada ou a emergncia de foreclosure, as condutas verticais de uma empresa fornecedora de produtos ou servios (ou compradora de insumos) podem tornar-se, portanto, anticompetitivas, sendo reprimidas, em geral, pela legislao antitruste de diversos pases. Os contratos associados a tais condutas so, na verdade, um mecanismo alternativo opo de integrao vertical por parte da empresa vendedora, constituindo, segundo VISCUSI et alii (1995, p. 239) uma espcie de integrao contratual. No entanto, para que as prticas restritivas verticais tenham efeitos anticompetivos, duas condies bsicas devem estar presentes (HOVENKAMP, 1985): (i) a empresa fornecedora de produtos ou servios geradora das restries verticais deve possuir poder de mercado, ou seja, elevada participao no mercado relevante; e (ii) a conduta vertical deve eliminar parcela substancial dos canais de distribuio dos produtos e servios dos concorrentes potenciais no mercado relevante. Isto , parcela substancial do mercado relevante deve ser afetada pela restrio vertical sob julgamento, de modo a elevar as barreiras entrada para concorrentes potenciais.

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III - Defesa da Concorrncia, Desregulamentao e Setores de Infra-estrutura Tradicionalmente, a principal, ainda que no exclusiva, justificativa terica, no campo da economia, para a regulao encontra-se no argumento do monoplio natural. Entretanto, a ocorrncia de mudanas tecnolgicas reduziram a importncia das economias de escala - e, em alguns casos, de escopo - na determinao de tamanhos mnimos eficientes de planta, desafiando a existncia de um significativo trade off entre eficincia produtiva e alocativa, rationale econmica da regulao dos monoplios naturais14. Como consequncia, nos diferentes setores de public utilities pode-se verificar, embora com incidncia muito diferenciada, que, de um lado, vem perdendo fora o critrio de monoplio natural como justificativa da regulao, e, de outro, ampliam-se as possibilidades de introduo da concorrncia. A literatura recente sobre regulao j comea a apontar na direo dessas questes, dos novos problemas que traz para a regulao e de possveis solues15. Seno, vejamos. O monoplio natural , em geral, o nico tipo de estrutura de mercado suscetvel de justificar, teoricamente, a regulao pblica, na expectativa de que os ganhos de custos unitrios associados instalao e operao de uma nica unidade (planta ou empresa) mais que compensem os custos e riscos de ineficincia de sua regulao. Tipicamente, a poltica regulatria costuma centrar-se em preos (tarifas) administrados ao nvel dos custos mdios mnimos para uma dada demanda; e nas condies de entrada no(s) mercado(s), vedada para viabilizar quer o aproveitamento dos ganhos presumidos de eficincia de custos, quer, em certos casos, a adoo de subsdios cruzados. A presena de monoplio natural, por sua vez, presumida quando ocorrem significativas economias de escala e/ou de escopo (em caso de atividade multiprodutora) em relao ao tamanho do mercado, calculado para um preo ao nvel do custo mdio mnimo (correspondente escala mnima eficiente); ou, de forma mais tcnica, quando a

14 O ponto mais relevante no se tecnicamente possvel (ou no) caracterizar a existncia de monoplio natural em determinado setor, mas se os ganhos de eficincia e custos derivados da escala monopolstica so suficientes para compensar os custos e riscos (de captura, de ineficincia regulatria frente a informaes assimtricas, etc.) da regulao. 15 Como por exemplo VISCUSI et alii (1995), caps. 15 e 16, em que est baseado grande parte do que segue.

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funo de custos de longo prazo for significativamente subaditiva quele volume de produo, seja de um s produto ou de produtos mltiplos (multiproduct) 16. Neste caso, a regulao frequentemente defendida como a soluo para se evitar trs alternativas consideradas inferiores do ponto de vista do bem-estar da sociedade (POSSAS, FAGUNDES E POND, 1997): (i) a livre operao de uma nica empresa privada que acabar por restringir a quantidade ofertada e praticar preos de monoplio; (ii) a livre operao de vrias empresas privadas com escalas sub-timas, o que implica preos e custos elevados, embora as margens de lucro possam ser reduzidas; e (iii) a produo estatal com uma escala de produo eficiente, mas sujeita a ineficincias oriundas de uma

16 Formalmente, a condio necessria e suficiente, no caso da firma monoproduto, para a caracterizao do monoplio natural : (1) C (q) = Minn [n C (q/n)], onde n = nmero de firmas.

Em termos de custos mdios, a equao 1 pode ser reescrita da seguinte forma:

(2) C (q)/q = Minn [C (q/n) / (q/n)].

No caso de atividades multi-produtos, situao onde a teoria dos mercados contestveis trouxe novas contribuies para a teoria dos monoplios naturais, um monoplio natural quando sua funo de custos C (q) sub-aditiva relativamente ao vetor de produtos q = (q1, q2, q3,.., qm), ou seja: (3) C (q) < C (q1) + C (q2) + C (q3) +... + C (qn)

para toda partio: (4) q = q1 + q2 + q3 + ... + qn

da produo q entre diversas empresas, onde n = nmero de empresas e m = nmero de produtos. Uma condio necessria, ainda que insuficiente, para a presena de sub-aditividade na funo de custos a ocorrncia de economias de escopo, isto , aquelas situaes onde m=n, com cada empresa se especializando na fabricao de um nico produto, de modo que: (4) C (q1, q2,.., qm) < C (q1, 0,..,0) + C (0, q2,.., 0) +...+ C (0,0, .., qm) Note-se que a presena conjunta de economais de escala e de escopo uma condio suficiente para a ocorrncia de sub-aditividade na funo de custos. Contudo, outros fatores podem implicar subaditividade, tais como economais de gesto (no mbito da firma) ou externalidades de demanda. Ver Fagundes, 1995.

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gesto politizada ou meramente sem incentivos para buscar ganhos de produtividade e qualidade 17. Entretanto, dada sua prpria definio, imediato concluir que um afastamento da situao de monoplio natural tender a ocorrer sempre que se cumprirem uma ou mais das seguintes condies: (i) um crescimento do mercado suficiente para que ele passe a comportar duas ou mais plantas eficientes; (ii) uma reduo nos custos fixos suficiente para reduzir a escala mnima, com o mesmo efeito acima; (iii) um aumento nos custos variveis mdios que acarrete o mesmo efeito; o que supe ainda uma demanda suficientemente inelstica (VISCUSI et alii, 1995, p. 482). Em todos os casos, trata-se de apontar para o carter dinmico das estruturas de mercado, derivados, sobretudo, ainda que no exclusivamente, do progresso tcnico, e seus efeitos sobre a regulao. Como discutem VISCUSI et alli (1995, Cap. 15), alteraes nas condies que determinam a existncia de um monoplio natural, eventualmente levando abertura de um setor competio, coloca desafios importantes para os reguladores, inclusive em relao prpria necessidade de sua manuteno. Em particular, duas so as situaes mais provveis. O primeiro caso encontra-se associado a situaes onde, dentro de um mercado razoavelmente bem delimitado, as transformaes das condies de demanda e/ou oferta trazem a possibilidade de que mais de uma empresa possa oferecer eficientemente o servio aos consumidores. Neste caso, o desafio do regulador est em, ao analisar a transformao em curso, acertar o timing da suspenso da interveno de maneira a: (i) aproveitar as presses competitivas crescentes para substituir controles administrativos por mecanismos de mercado que levem os produtores a, espontaneamente, adotar condutas benficas para a sociedade; (ii) evitar que os monopolistas implementem estratgias de deteno da entrada de novos concorrentes18; (iii) adaptar ao novo contexto - ou eliminar - mecanismos de
17 Seus principais intrumentos, voltados para restringir a autonomia das decises dos agentes privados, podem ser classificadas em trs categorias (WEYMAN-JONES, 1994): (i) limitaes quanto entrada e sada em um mercado; (ii) especificaes quanto qualidade dos produtos fornecidos; e (iii) frmulas para a determinao dos preos dos produtos oferecidos 18 Esse questo, no entanto, de difcil tratamento analtico e operacional. Com efeito, a variedade de aes que podem ser instrumentalizadas no que usualmente se denomina de estratgias de deteno de entrada bastante grande, como ilustra a proliferao de modelos que utilizam teoria dos jogos para estudar os condicionantes de muitas de suas modalidades.Um aspecto importante destacado pelos autores que tratam do tema a capacidade de a conduta de uma firma estabelecida

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subsdio cruzado ao consumo do servio em questo por determinados grupos de consumidores. No segundo caso, a transformao do monoplio natural ocorre em meio ao surgimento de novos produtos ou modificao de suas caractersticas ou de sua funcionalidade. Nessa situao, a introduo de presses competitivas acontence junto com uma diluio das fronteiras entre os mercados e freqentes movimentos de diversificao por parte das empresas, fato que complexifica o leque de aes e decises com que se defronta o regulador 19. Em qualquer dos dois cenrios, verifica-se que, diante de um setor de infra-estrutura que est deixando de se configurar como um monoplio natural, trs alternativas de poltica se colocam (POSSAS, FAGUNDES E POND, 1997): (i) preservar as regras administrativas pelas quais a agncia reguladora define preos, qualidade dos servios e entrada de empresas no mercado 20.; (ii) desregulamentar (ou desregular) o setor,
ter um efeito permanente sobre a estrutura do mercado (JACQUEMIN, 1987). Nesse contexto, tais condutas adquirem um carter anticompetitivo por representarem um obstculo construo de um ambiente competitivo de maior presso e ameaa sobre as empresas dominantes, o que parece justificar um esforo, por parte das agncias reguladoras, de desencorajar sua proliferao. Por outro lado, estratgias de diversificao e integrao vertical, envolvendo ou no alianas estratgicas, fuses e aquisies, tem reconhecidamente determinantes outros que no a elevao de lucros futuros atravs da imposio de dificuldades a concorrentes efetivos ou potenciais. O problema est em em distinguir entre os possveis elementos anticompetitivos e a busca de ganhos de eficincia nas aes empreeendidas pelas empresas dominantes. A experincia acumulada pelas instituies responsveis pela aplicao de polticas antitruste pode ser til na discusso desta temtica.Ver Possas, Fagundes e Pond, 1997. 19 No s o cronograma de abrandamento ou retirada da regulao deve ser decidido, como tambm a prpria definio de que produtos entram no escopo da regulao, que controles devem ser estabelecidos sobre a entrada de empresas em novos mercados - por exemplo quanto permisso ou proibio de que um monopolista regulado entre em mercados que estejam passando por processos de desregulamentao - e como limitar o fenmeno de creamskimming, que ocorre quando as novas empresas entram nos mercados mais lucrativos (o creme) deixando os menos lucrativos (o leite) para as empresas j estabelecidas 20 Embora a transformao em curso possa tornar a aplicao destas regras mais fcil, reduzindo alguns custos de monitoramento e implementao se os responsveis pela regulao forem hbeis em utilizar as presses competitivas emergentes em seu favor, efeitos colaterais da regulao podem surgir no novo contexto. O problema que a combinao de fortes restries s decises empresariais com a instaurao de um ambiente de competio pode fazer com que este no proporcione todos os frutos esperados. Na medida em que as empresas enfrentam limites explcitos em suas decises estratgicas, seu comportamento no mercado tende a apresentar, em comparao com o que ocorre nos mercados desregulados, menor flexibilidade e adaptabilidade, bem como menor capacidade de realizar experincias inovadoras que so um insumo essencial para a gerao de ganhos de produtividade e novos produtos.

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permitindo a livre entrada e removendo inteiramente os controles sobre preos e qualidade dos produtos, o que implica dois riscos 21; e (iii) desregulamentao (ou desregulao) parcial 22. Esta ltima opo, de desregulamentao (ou desregulao) parcial, recomendvel quando (i) o processo de transformao da estrutura de um mercado at ento de monoplio natural gradual, e no um evento discreto no tempo; e (ii) existe incerteza quanto evoluo efetiva das condies de custo e demanda do setor, de modo que a previso das condies de concorrncia vigentes no futuro difcil ou pouco confivel. Assim, em situaes concretas, por diferentes razes polticas ou econmicas23 que justifiquem uma transio gradual, a terceira opo habitual. A desregulao parcial tende a preservar, basicamente, alguns controles, em geral sobre preos e sobre a entrada em determinados segmentos, durante sua transio (que pode ser muito longa) concorrncia - ou seja, situao desregulada, que em geral tender no a uma estrutura concorrencial, mas oligopolstica 24
21 A curto prazo, uma eliminao precipitada do aparato regulatrio pode fazer com que algum exerccio de poder de monoplio gere perdas alocativas, o que constitui um problema secundrio caso se possa supor que as presses competitivas crescentes inevitavelmente foraro as empresas estabelecidas a alterar suas polticas de preos. Contudo, a longo prazo, existe o risco de que uma desregulamentao precipitada tenha efeitos deletrios permanentes, pois a posio competitiva das empresas que detinham monoplios naturais pode permitir que estas atuem estrategicamente de maneira a reduzir a introduo de presses competitivas em seus mercados. Em decorrncia, uma transio gradual entre um contexto regulamentado e um desregulamentado pode ser mais apropriada. A questo que a maneira como a transio ocorre afeta o resultado final em termos da estrutura de mercado e, conseqentemente, em termos das caractersticas do ambiente competitivo que ser estabelecido - maior ou menor propenso coluso, nvel de barreiras entrada, inovatividade. este fenmeno de path dependence que, em ltima anlise, justifica um maior gradualismo 22 Nesse caso, os riscos mencionados na nota 8, de curto prazo, seriam evitados pela eliminao ou atenuao das restries entrada, acompanhada da manuteno de um controle substancial sobre os preos. Uma possibilidade seria estabelecer limites mnimos e mximos para os preos, liberando-os para flutuar dentro deste intervalo; outra alternativa aprovar mudanas de preos, deixando-os flutuar e s intervindo quando haja a suspeita de aes anticompetitivas J os riscos de longo prazo exigem, para serem minimizados, um gradualismo na retirada de controles sobre as estratgias de expanso, investimento e diversificao das empresas, orientando-se a poltica de regulao para a constituio das futuras estruturas de mercado. 23 Por exemplo, quando se quer uma transio suave para a situao desregulada para minimizar lobbies ou impasses polticos, ou quando h grande incerteza para a agncia reguladora quanto s reais condies de demanda e de custos no(s) mercado(s) regulado(s). 24 importante frisar que a regulao de tais estruturas oligopolsticas, que no (mais) configuram um monoplio natural, no em geral desejvel em si mesma do ponto de vista da eficincia econmica, mas uma imposio das circunstncias institucionais - isto , do fato de que tal setor j

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III.1 - Monoplios Naturais, Mercados Contestveis e Desregulamentao Sob o prisma terico, o desaparecimento das condies necessrias existncia de monoplios naturais nos setores de infra-estrutura deveria provocar a sua desregulamentao, pelo menos parcial, conforme discutido acima. Como, em geral, historicamente as empresas reguladas eram verticalmente integradas, preciso definir e separar claramente os segmentos em que o monoplio natural ainda existe daqueles em que a competio pode ser introduzida, por meio, ainda que no exclusivamente, da retirada de barreiras institucionais entrada, de modo que a sustentabilidade da indstria - ou do monoplio natural - seja testada (BURGESS, 1995, p. 128). Dentro da conceituao adotada na teoria dos mercados contestveis, muito utilizada na anlise de mercados regulados, uma configurao de mercado - isto , o nmero, distribuio do tamanho das firmas e suas pautas de produo - eficiente quando for simultaneamente factvel e sustentvel. A noo de factibilidade est associada necessidade de que existam tcnicas de produo com as quais seja possvel atender demanda aos preos vigentes, sem que nenhuma firma tenha prejuzo. Formalmente, supondo que todas as firmas tm a mesma funo de custo: Yi = Q(p) ou seja, a demanda de cada produto deve ser igual quantidade ofertada ao preo de equilbrio, sendo Yi o vetor de produo da firma i, p o vetor preo e Q(p) o vetor de demanda pelos produtos da indstria; pYi - C(Yi) 0 para todas as firmas i, e Yi 0. As condies associadas manuteno de uma estrutura de mercado monopolstica ou no - sem barreiras institucionais entrada so dadas pelo conceito de sustentabilidade: uma estrutura industrial, inclusive o monoplio natural, sustentvel se
era regulado anteriormente. Dada a regulao, portanto, vale notar que em tese ela pode aumentar o nvel de eficincia (bem-estar) do mercado, seja fixando o preo (e parmetros de qualidade), seja controlando a entrada.

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nenhuma entrada potencial no mercado - dada a tecnologia, a produo e o vetor de preos vigente - for lucrativa, a esses preos. Formalmente: PeYe - C(Ye) 0 para qualquer Pe P e Ye Q(Pe). No caso de uma atividade mono-produto com rendimentos crescentes, possvel provar que o nico equilbrio sustentvel alcanado quando o preo correspondente quantidade produzida por um monopolista igual ao seu custo mdio de produo. Para evitar a entrada de novas firmas, portanto, um monopolista dever praticar um poltica de preos que elimine seu prprio lucro. Contudo, segundo esta teoria, uma estrutura de mercado somente ser eficiente, do ponto de vista da maximizao do bem-estar social, se a entrada for possvel, sendo impedida apenas pela poltica de preos das empresas presentes no mercado. Em outras palavras, a eficincia da estrutura de mercado depender do nvel de obstculos entrada e sada na indstria, ou seja, de seu grau contestabilidade. Um mercado dito perfeitamente contestvel se os concorrentes potenciais tm acesso tecnologia disponvel e podem recuperar seus custos de entrada, caso posteriormente decidam abandonar a indstria. Assim, o conceito de perfeita contestabilidade est relacionado com liberdade absoluta de entrada e sada das firmas em um determinado mercado. Note-se que esta hiptese pressupe, ainda que no exclusivamente: a) a ausncia de custos irrecuperveis (sunk costs), tais como os investimentos em ativos especficos; b) que a tecnologia seja um bem livre; e c) a inexistncia de aes de retaliao contra os novos entrantes por parte das empresas j presentes na indstria25. Entretanto, caso se verifique a presena de sunk costs26, as empresas no precisaro eliminar seus lucros econmicos, na medida em que sua situao estar protegida pela existncia de barreiras entrada de carter no-institucional.

25 Trata-se, evidentemente, de pressupostos hericos, em um mundo onde a tecnologia fator chave na determinao da competitividade das firmas e o processo competitivo guiado justamente pela busca de lucros extraordinrios, atravs da construo estratgica de barreiras entrada. 26 Sunk costs so aqueles investimentos que podem produzir um fluxo de benefcios (receitas) ao longo de um amplo horizonte de tempo, mas que no podem ser jamais inteiramente recuperados. Note-se que custos fixos so sunk costs no curto prazo.

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Ora, supondo a ausncia de sunk costs, ou seja, se os mercados fossem constestveis, a retirada das barreiras entrada institucionais nos setores de infra-estrutura deveria permitir a identificao dos segmentos marcados pela presena de monoplios naturais: nesse contexto, a estrutura monoplica somente se manteria nos segmentos em que fosse sustentvel, sendo, portanto, eficiente. Naqueles segmentos no sustentveis, supostamente haveria a ocorrncia de entrada de novas empresas. Do ponto de vista da defesa da concorrncia e da regulao, dois problemas devem ser destacados sob esse prisma. Em primeiro lugar, grande parte dos setores de infra-estrutura - e seus segmentos caracterizam-se pela presena de sunk costs. Nesse caso, a simples retirada das barreiras entrada institucionais no garantia de que o monoplio ser ameaado pela entrada de novos competidores. Pelo contrrio, as vantagens competitivas detidas pelos operadores tradicionais - pblicos ou privados - acumuladas ao longo dos anos de monoplio protegido, tais como tamanho da rede, conhecimento dos usurios, porte financeiro, etc., torna-os capazes de manter sua posio monoplica em distintos mercados de servios finais ou segmentos onde no existe monoplio natural, pela prtica de diversas formas de comportamentos estratgicos de natureza anticompetitiva (KAHN, 1990, vol II, p. 151-52), tal como preos predatrios. Em outras palavras, a retirada das barreiras entrada institucionais condio necessria, mas no suficiente, para promover a competio nos setores de infra-estrutura, dada a presena de sunk costs e a possibilidade de comportamentos estratgicos de deteno de entrada por parte das firmas estabelecidas. Outras formas de interveno do Estado podem ser necessrias a fim de permitir a entrada de novos concorrentes. Por outro lado, a remoo da proibio entrada nos setores de infra-estrutura pode gerar ineficincias produtivas, caso a explorao das economias de escala e/ou escopo estivesse sendo obtida atravs de uma estrutura de preos - regulada - discriminatria por parte do monopolista. Como se sabe, nessa situao, a entrada de novas empresas somente ocorreria nos segmentos de mercado em que os preos estivessem acima dos custos mdios (cream skimming competition), comprometendo a eficincia produtiva e/ou a capacidade do monopolista de financiar outros objetivos no econmicos, como a universalizao de servios. Entretanto, na medida em que existem outras formas de financiamento desses objetivos - subsdios, por exemplo - e que a identificao a priori dos segmentos marcados 21

por uma estrutura de custos subaditiva bastante complexa, quando no impossvel, a opo pela competio nos setores de infraestutura pode se revelar o melhor meio de promover os objetivos de eficincia econmica, contanto que as condutas das empresas estabelecidas sejam monitoradas pelas agncias reguladoras e de defesa da concorrncia. Trata-se de usar a concorrncia como mecanismo de identificao dos limites do monoplio natural. III.2 - Setores de Infra-estrutura, Prticas Verticais e Defesa da Concorrncia. Grande parte dos problemas de defesa da concorrncia no mbito de condutas verticais em setores de infra-estrutura regulados esto condicionados pela estrutura vertical desses setores. Existem quatro possveis estruturas industriais nesses setores (ARMSTRONG e DOYLE, 1995): (i) monoplio integrado, onde uma nica firma responsvel pela oferta de todos os servios; (ii) separao estrutural com liberalizao, em que existe competio em alguns mercados e o monopolista operador da rede no atua nos mercados competitivos; (iii) integrao vertical com liberalizao, em que permitido que o operador do monoplio natural atue nos mercados sujeitos a competio. A separao contbil, em que o operador monopolista obrigado a manter estruturas contbeis distintas para os servios monoplicos e competitivos, pode ou no ser requerida; e (iv) propriedade comum (joint ownership), em que a oferta dos servios em carter de monoplio realizada por uma firma cuja propriedade compartilhada pelas empresas que atuam nos setores competitivos. Em todos esses casos, a existncia de poder de monoplio no fornecimento de insumos-chave prestao dos servios nos mercados abertos competio demanda a presena de monitoramento permanente das condutas da empresa monopolista 27. Entretanto, a importncia dos mecanismos de regulao e da defesa da concorrncia so diferentes dependendo do tipo de estrutura vertical do setor.

27 Deve-se notar que a separao contbil das atividades da empresa integrada no constitui uma soluo para os problemas de defesa da concorrncia, mas to somente um mecanismo de incremento dos fluxos de informao para os rgos reguladores. Um possvel efeito prcompetitivo desse mecanismos, no entanto, reside na reduo das barreiras entrada nos mercados de servios finais, posto que a divulgao pblica das informaes contbeis pode permitir a reduo do custo de capital enfrentado pelos novos competidores

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No caso do monoplio integrado, o problema derivado de prticas anticompetitivas verticais , obviamente, irrelevante, posto que a preocupao do rgo regulatrio relaciona-se somente com os preos dos servios finais. No caso da separao estrutural com liberalizao, todos os concorrentes nos mercados liberalizados encontram-se em igualdade de condies no que diz respeito ao fornecimento do insumo bsico. O problema basicamente regulatrio, envolvendo a determinao do preo de acesso - o preo do servios prestados em carter monoplico - tendo em vista promover a eficincia alocativa nos setores abertos competio 28. A quarta alternativa no constitui um problema do ponto de vista da defesa da concorrncia se o controle da empresa monopolista igualmente partilhado entre as empresas que atuam nos segmentos competitivos. Entretanto, a existncia de assimetrias de poder no que tange ao processo de tomada de deciso em relao a preo, quantidades e qualidade dos servios prestados por parte da monopolista poder determinar a necessidade do monitoramento por parte dos rgos regulatrios e de defesa da concorrncia. Por outro lado, como eventuais estratgias discriminatrias afetam os prprios interesses das partes privadas envolvidas no controle da empresa monopolista, razovel supor que as mesmas utilizaro a legislao de defesa da concorrncia quando for o caso. Finalmente, a terceira alternativa a que apresenta o maior risco do prisma da defesa da concorrncia. Com efeito, nesse caso a empresa monopolista fornece insumos vitais para suas rivais nos mercados dos servios finais, de modo que o surgimento de prticas voltadas para o bloqueio de entrada nesses mercados e/ou para a elevao dos custos dos concorrentes torna-se bastante provvel. Obviamente, sob essas circunstncias, a operadora ter interesse, atravs de prticas restritivas em termos de acesso rede, tanto na dimenso preo, como na dimenso qualidade/quantidade, em impedir a entrada de novas firmas ou reduzir a competitividade dos novos entrantes nos mercados downstream, sejam esses mercados sujeitos a regulao de preos ou no. Em outras palavras, as firmas estabelecidas verticalmente integradas com posio dominante ou monoplio da rede bsica so capazes de adotar condutas anticompetitivas de
28 O possvel ganho competitivo de prevenir eventual abuso do poder de mercado da monopolista de um segmento regulado no(s) segmento(s) desregulado(s) - seja por preo predatrio ou, se for o caso, por eventual prtica anticompetitiva (foreclosure) entre segmentos verticalmente relacionados - deve ser, entretanto, pesado contra a desvantagem de excluir dos mesmos um importante competidor potencial.

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carter vertical, tais como: (i) preos predatrios nos mercados downstream; e (ii) prticas discriminatrias, que elevem os custos das empresas competidoras - atuais ou potenciais -, tal como a discriminao do preo de acesso, e/ou que aumentem as barreiras entrada nos mercados de servios finais, tais como vendas casadas e acordos de exclusividade. Embora sejam racionais do ponto de vista da empresa estabelecida monopolista ou com posio dominante, essas estratgias impedem a existncia de condies uniformes de competio entre a empresa dominante e seus novos - ou potenciais - rivais (level playing field) nos mercados downstream, ou seja, impedem que os competidores da empresa que detm a posio dominante ou monoplio na oferta de insumos tenham os mesmos custos de acesso que aqueles enfrentados pelo prprio monopolista 29. Nesse contexto, a desregulamentao dos mercados de servios finais, dependentes do fornecimento de insumos derivados do uso de infraestruturas no replicveis (monoplios naturais), somente poder ser efetiva se a empresa operadora dessa infraestrutura for submetida obrigao de permitir o acesso, sob bases no discriminatrias, a qualquer empresa qualificada; e se suas condutas nos mercados de servios finais forem rigorosamente monitoradas pelo rgo regulador e pelas agncias de defesa da concorrncia 30. Em alguns casos, a regulao parcial de preos pode ser assimtrica, tratando diferenciadamente as empresas recm-entrantes e a anterior monopolista, ao manter o controle apenas sobre esta ltima, de forma a evitar abusos de poder de mercado contra os entrantes. Entretanto, essa opo de poltica pode ocasionar distores - como, por exemplo, quando a poltica regulatria pretende preservar uma situao de subsdio cruzado praticado por esta ltima empresa desde um segmento aberto concorrncia para um segmento em que ela se mantm monopolista. Nesse caso, na presena de economias de

29 Por exemplo, no caso das telecomunicaes, um operador integrado poderia elevar os custos de seus rivais nos mercados de servios finais - tal como a proviso de acesso Internet - atravs da oferta de servios de interconexo de baixa qualidade. 30 O problema no desaparece com a eventual regulamentaao dos mercados de servios finais. De fato, supondo que os preos desses servios, ainda que regulados, permitam algum lucro econmico, a operadora tentar maximizar seu market share sobre os lucros totais da indstria, mediante a maximizao das suas vendas nos mercados de servios finais (HEIMLER e SABA, 1996). Novamente, a possibilidade de exerccio de poder de mercado se faz presente, exigindo o monitoramento das condutas da empresa monopolista

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escopo pode ocorrer uma entrada ineficiente de uma firma monoprodutora que apenas tire proveito do preo mais alto praticado pela firma estabelecida naquele segmento, como subsdio ao preo abaixo dos custos que pratica no segmento em que monopolista31. III.3 - Setores de Infra-estrutura, Atos de Concentrao e Defesa da Concorrncia Embora as chamadas prticas ou condutas anticompetitivas verticais (assim como, em menor grau, as horizontais, ligadas a vrios tipos de coluso) representem de longe o maior risco de prejuzo concorrncia e eficincia por parte da abertura dos setores regulados de infra-estrutura concorrncia, elas no esgotam os motivos de preocupao pr-competitiva dos reguladores durante a transio desses setores. Assim como na tradio da legislao e da prtica da defesa da concorrncia, fundamental atentar para a dimenso preventiva dessas prticas, expressa nos chamados atos de concentrao ou outros atos e contratos que possam vir a limitar a concorrncia, quer afetando diretamente a estrutura ou no. Em primeiro lugar, como em qualquer outra atividade econmica sujeita a estratgias privadas e, em particular, s atuais condies de forte presso competitiva sobre os vrios mercados, podem ocorrer incentivos aquisio, fuso ou formao de joint ventures em mercados regulados ou verticalmente relacionados a mercados regulados, provocando aumento de concentrao e conseqentes riscos de condutas colusivas. Esses casos, respeitadas as particularidades de um marco legal complexo que necessariamente envolver ao mesmo tempo aspectos gerais de defesa da concorrncia e aspectos especficos de regulao, no oferecem em princpio novos problemas frente queles que j so objeto das instituies e da experincia tcnica e legal da defesa da concorrncia. Em segundo lugar, e mais importante, deve-se considerar a possibilidade de enfraquecimento da presso competitiva sobre os mercados regulados decorrente de
31 Prtica conhecida como creamskimming. Teoricamente ela pode ser evitada se os reguladores impuserem preos Ramsey (em que as margens sobre custos unitrios em cada segmento so inversamente proporcionais respectiva elasticidade-preo da demanda), que implicam posies de mercado sustentveis para a firma estabelecida, o que entretanto pode inviabilizar preos suficientemente baixos (para os objetivos da poltica regulatria) no mercado subsidiado. Exemplos tpicos de situao estrutural que pode originar esta prtica, no setor de telecomunicaes, so os segmentos de telefonia local, na maioria dos casos ainda monoplio natural, subsidiados pelos lucros dos de telefonia interurbana e internacional; e dos segmentos de telefonia a longa distncia de baixa densidade de trfego pelos de alta densidade.

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prticas concertadas, que so em princpio sempre viveis, mas que so mais provveis nos segmentos de mais alta concentrao e/ou menor dinamismo da demanda e da tecnologia, e so particularmente facilitadas pela fixao de critrios e normas, quando no de tarifas, por parte da prpria agncia reguladora. H nesses casos uma forte tendncia ao surgimento de concorrncia administrada, que se expressa em trs fatores de risco mais importantes (ver STANBURY, 1996, p.106 ss.): (i) tendncia, da parte dos reguladores, de se sentir responsveis pela manuteno da estrutura existente, tentando assegurar na medida do possvel a viabilidade/rentabilidade dos novos entrantes, o que pode envolver at algum grau de diviso de mercado por shares aproximados; (ii) preocupao, muitas vezes excessiva, com o destino econmico-financeiro dos entrantes, que tendem a ser protegidos em excesso, com argumentos anlogos aos de indstria nascente - obviamente, s custas dos usurios dos servios - contra as vantagens preexistentes do antigo monopolista, a pretexto de que a quebra de um ou mais deles poderia ocasionar um mal maior de interrupo do fornecimento desses servios; e (iii) criao de oportunidades para o uso estratgico da regulao por parte das empresas. No raro, criam-se situaes que favorecem comportamentos tpicos de rent seeking por parte das empresas reguladas, tanto as estabelecidas quanto as entrantes - mesmo quando estas so agressivas, so tentadas a obter benefcios econmicos do regime regulatrio, por meio de estratgias de eliminao da rivalidade em busca de critrios regulatrios mutuamente mais vantajosos. Uma das formas tpicas de ao regulatria que pode propiciar benefcios s empresas reguladas e induzir estratgias anticompetitivas horizontais (coluso em preos e extra-preos) a autorizao de isenes de enquadramento, para segmentos e principalmente determinadas empresas, na lei de regulao do setor ou mesmo na lei de defesa da concorrncia, em dadas circunstncias. Com o objetivo de facilitar mudanas e flexibilizar o quadro regulatrio, esse dispositivo pode tambm criar assimetrias competitivas entre empresas, que, mais do que precipitar uma concorrncia predatria entre elas, pode gerar incentivos ao uso estratgico da regulao, na direo de viabilizar comportamentos de coluso tcita. IV - Concluses Para avanar na anlise de situaes de regulao parcial - isto , regulo tradicional com defesa da concorrncia em um mesmo setor - importante ter presentes 26

pelo menos dois pressupostos fundamentais e interdependentes: (i) deve constituir um objetivo central a introduo de concorrncia (livre entrada e sada) nos segmentos em que isso for considerado possvel, e de eficincia produtiva, alocativa e seletiva onde no for; e (ii) h muito o que aprender do referencial analtico e da experincia de regulao da concorrncia, expressa na tradio da teoria e da poltica antitruste. Embora as especificidades da regulao, mesmo em setores que no so mais monopolistas, impeam uma aplicao pura e simples das tcnicas usadas pela economia antitruste, estas so um referencial muito rico, provavelmente essencial, para buscar prevenir as condies estruturais e estratgicas que viabilizem possveis condutas anticompetitivas nos mercados regulados e em setores eventualmente abrangidos pelas empresas que a operam. Entretanto, a simples remoo de limitaes ao acesso aos mercados que dependem dos servios de rede e mesmo a eliminao de barreiras entrada institucionais entrada nos mercados de servios de infra-estrutura no garantem a introduo de competio nesses mercados. Aps a abertura de mercados monopolizados, as operadoras monopolistas ou dominantes estabelecidas mantm, dadas suas vantagens tcnicas, financeiras e comerciais, durante longos perodos de tempo, suas posies dominantes. Tais posies permitem que estas introduzam estratgias anticompetitivas. Ademais, a regulao dos preos da empresa monopolista no garante que a mesma no tenha condutas anticompetitivas. Por exemplo, a regulao de preos do tipo price cap restringe somente o nvel agregado dos preos dos servios ofertados pela operadora, deixando ampla margem de liberdade na determinao dos preos individuais de cada servio, de modo que esses podem ser usados de forma anticompetitiva. Alm disso, ela pode atuar ainda sobre a qualidade dos servios oferecidos, bem como incorrer em prticas anticompetitivas, especialmente de tipo vertical, dificultando ou encarecendo a entrada de concorrentes nas atividades a jusante da atividade em que detm posio dominante. Inversamente, a persistncia no novo quadro regulatrio de prticas de discriminao de preos e de subsdios cruzados entre segmentos desses servios pode viabilizar ganhos diferenciais e estruturas ineficientes nos segmentos mais rentveis, em que os preos vm sendo deliberadamente mantidos acima dos custos mdios. Tanto a monitorao, aps a desregulamentao ou liberalizao dos setores de infra-estrutura, das condutas empresariais, quanto a conformao de novas estruturas de 27

mercado mais competitivas nos segmentos abertos concorrncia, so ingredientes essenciais para o desempenho eficiente desses setores durante a fase de transio entre o monoplio natural - no caso brasileiro, sob controle estatal - e a concorrncia (no sentido de ausncia de regulao ativa) ou mesmo nos setores que permenecero sujeitos a um duplo regime regulatrio (regulao parcial). Apesar das especificidades desses setores e, no caso brasileiro, das formas legais e institucionais que a regulao est assumindo nos mesmos, incluindo as atribuies das respectivas agncias, inequvoco que muito se pode e deve aprender, nesse terreno, da experincia nacional e principalmente internacional no mbito da defesa da concorrncia, que lida basicamente com o mesmo tipo de problemas, e com as mesmas estruturas de mercado, de tipo oligopolstico. O aproveitamento e a aplicao direta dessa experincia, no que couber, por parte das prprias agncias reguladoras, mais do que a mera submisso de casos especficos com srio potencial anticompetitivo aos rgos de defesa da concorrncia, uma estratgia institucional com boas chances de produzir uma atuao mais pronta e eficaz ao longo do longo processo de aprendizado institucional que se inicia. Finalmente, os rgos regulatrios devem estar atentos para as consequncias de suas polticas sobre as condies de concorrncia nos setores de infra-estrutura. Em particular, preciso restringir a prticas regulatrios que acabam por se constituir em incentivos a adoo de condutas anticompetitivas por parte das empresas parcialmente reguladas - ou seja, que operam tanto em segmentos regulados como em reas abertas compatio -, tal como a permisso para subsdios cruzados ou simplesmente a existncia de lucros extraordinrios derivados da fixao de preos muito elevados para o monopolista. Um outro risco reside na possibilidade de que a agncia regulatria, ao fixar preos de acesso excessivamente baixos, por exemplo, induza a entrada de firmas ineficientes s custas da empresa monopolista. Essas considerao reforam a principal concluso do artigo, a saber: a necessidade de cooperao entre as agncias regulatrias e de utilizao das regras de defesa da concorrncia nos setores parcialmente regulados.

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