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ESPECIAL

El derecho constitucional de reunin y la protesta social


Carlo Magno SALCEDO CUADROS*

RESUMEN

El autor precisa los alcances del derecho de reunin, sealando cules son los criterios para ejercerlo y limitarlo. Concluye que toda protesta social que exceda los parmetros existentes y que se torne violenta o afecte derechos fundamentales debe ser considerada ilcita y, por lo tanto, punible, no considerndosele como criminalizacin de la protesta social.

INTRODUCCIN

Dentro del catlogo de derechos fundamentales que consagra la Constitucin Poltica del Per, se encuentra el derecho que toda persona tiene a reunirse pacficamente sin armas. Ciertamente, cuando el constituyente peruano consider a la libertad de reunin como un derecho fundamental, no hizo ms que reconocer como parte del Derecho interno, a un derecho que se encuentra consagrado en prcticamente todos los instrumentos internacionales de derechos humanos. A nuestro juicio, una de las manifestaciones o formas de ejercer el derecho de reunin, es la denominada protesta social. Ahora

bien, aunque hay otros derechos fundamentales, como las libertades de expresin o de asociacin, que pueden relacionarse con la protesta social, consideramos que es la libertad de reunin su principal fundamento de legitimidad. Siendo una forma de ejercer el derecho de reunin, para que la protesta social sea reconocida como una legtima manifestacin de ese derecho constitucional, debe realizarse dentro de los parmetros para ejercerlo. En especial, la protesta social debe cumplir con la condicin de ser pacfica, sin armas y no afectar derechos fundamentales de quienes no participan en la protesta.

Profesor de la Facultad de Derecho y Ciencia Poltica de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

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Entonces, la protesta social violenta o que afecte derechos fundamentales, no puede considerarse un derecho sino un acto ilcito e ilegtimo y, por tanto, punible. En tal sentido, la tipificacin por las normas penales de aquellas conductas que constituyan expresiones de protesta social violenta, no puede considerarse como criminalizacin de la protesta social; situacin que, sin embargo, parece ser que a veces no queda del todo clara. El objeto de estos apuntes es, precisamente, establecer la estrecha relacin que existe entre el derecho constitucional de reunin y la protesta social pacfica; as como deslindar entre esa manifestacin legtima de la libertad de reunin y aquellos actos que, por apelar a la violencia o al vandalismo, no pueden ser objeto de proteccin por el ordenamiento jurdico y constitucional.
I. ALCANCES SOBRE EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE REUNIN 1. La libertad de reunin como derecho poltico fundamental

de pertenecer al gnero humano, y le permiten gozar de una esfera personal de autonoma frente al Estado y las dems personas; los derechos polticos, en cambio, corresponden a las personas en cuanto miembros activos de la comunidad poltica o Estado, es decir, en su calidad de ciudadanos, posibilitndoles participar en los asuntos pblicos de la comunidad poltica de la cual forman parte. Los derechos polticos son de suma importancia para el fortalecimiento de la democracia y la salvaguarda de los derechos humanos, al posibilitar, mediante su ejercicio, que los ciudadanos tomen parte en el gobierno, que elijan a sus autoridades y que formen parte de la deliberacin pblica necesaria en la vida poltica de la sociedad. En tal sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante la opinin consultiva OC-13/93, seala que el principio de la legalidad, las instituciones democrticas y el Estado de Derecho son inseparables y que en una sociedad democrtica los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantas y el Estado de Derecho constituyen una trada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en funcin de los otros. Entre los derechos polticos fundamentales destacan los siguientes: El sufragio activo o derecho de voto (el derecho que tienen los ciudadanos de elegir a quienes hayan de ocupar determinados cargos pblicos). El sufragio pasivo o derecho a ser elegido (el derecho que tienen los ciudadanos a postularse para ser elegidos con el fin de ocupar determinados cargos pblicos). Los derechos de participacin ciudadana. El derecho de asociacin con fines polticos (militar en partidos polticos o pertenecer a otras organizaciones sociales).

La libertad o derecho de reunin es uno de los derechos polticos fundamentales, reconocido por diversos instrumentos internacionales de derechos humanos y por la mayora de constituciones, entre ellas la peruana. Los derechos polticos son aquellos que permiten a los ciudadanos participar en la vida poltica de su sociedad. En tal sentido, como seala Daniel Zovatto, los derechos polticos constituyen: una relacin entre el ciudadano y el Estado, un dilogo entre gobernantes y gobernados. Representan, en suma, los instrumentos que posee el ciudadano para participar en la vida pblica, o, si se quiere, el poder poltico con el que cuenta este para participar, configurar y decidir en la vida poltica del Estado1. Mientras que los derechos civiles corresponden a la persona humana por el solo hecho

ZOVATTO, Daniel. Derechos polticos como derechos humanos. En: DIETER NOHLEN, Sonia Picado: Zovatto, Daniel (comp.), Tratado de Derecho electoral comparado de Amrica Latina. FCE, Mxico, 1998, p. 32.

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El derecho de reunin con fines polticos. El derecho de opinin o libertad de expresin sobre cuestiones estatales o pblicas.

derecho a la libertad de reunin y de asociacin pacficas. La importancia de la referida mencin radica en que, desde ese momento, la libertad de reunin qued consagrada como un derecho humano o derecho fundamental de carcter universal; establecindose como nica condicin para su ejercicio que sea de carcter pacfico.

1.1. Consagracin de la libertad de reunin en los tratados internacionales de derechos humanos

Como sabemos, los derechos polticos, junto con los derechos civiles, forman parte de los denominados derechos de primera generacin o derechos de la libertad, que fueron b. La Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre establecidos por el constitucionalismo clsico, a travs de las primeras declaraciones Poco antes, en mayo de 1948, se aprob la Dede derechos con sentido declaracin Americana de los Democrtico (porque estuvierechos y Deberes del Hombre, ron dirigidos a la generalidad cuyo artculo XXI seala que: ... para que la prode la poblacin y no a deter[t]oda persona tiene el deretesta social sea reconominados estamentos privilecho de reunirse pacficamente cida como una legtima giados): el Bill of Rights incon otras, en manifestacin pmanifestacin de ese gls (1689), la Declaracin blica o en asamblea transitoria, derecho constitucional, de Independencia de los Esen relacin con sus intereses debe realizarse dentro tados Unidos (1776) y la Decomunes de cualquier ndole. de los parmetros para claracin de los derechos del ejercerlo. En especial, Como puede observarse, la Dela protesta social debe Hombre y del Ciudadano de claracin Americana de los De2 cumplir con la condiFrancia (1789) . rechos y Deberes del Hombre cin de ser pacfica, sin Los derechos polticos pasacontiene mayores elementos armas y no afectar dereron luego a formar parte del cachos fundamentales de para caracterizar al derecho de quienes no participan en tlogo de derechos del Derecho reunin pacfica. La alusin a la protesta. Internacional de los Derechos la manifestacin pblica como forma de ejercer el derecho de Humanos.Especficamente,resreunin pone nfasis en la impecto al derecho de reunin los instrumentos internacionales de derechos portancia de ejercer este derecho en el espacio pblico; en cuyo mbito se desarrolla el procehumanos han establecido lo siguiente. so de deliberacin necesario en la vida poltica a. La Declaracin Universal de Derechos de toda sociedad, ms an si esta se proclama Humanos democrtica. El 10 de diciembre de 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob y procla- La mencin a la asamblea transitoria aporta en m la Declaracin Universal de Derechos Hu- la definicin del derecho de reunin, al destamanos, la cual, escuetamente, consider a la car su carcter no permanente o temporal. La libertad de reunin como uno de los derechos transitoriedad de la libertad de reunin o, mehumanos, a travs del inciso 1 de su artculo jor dicho, del ejercicio concreto del derecho 20, que estableci que [t] oda persona tiene de reunin, es un elemento que lo distingue

BORJA, Rodrigo. Enciclopedia de la Poltica. Segunda edicin, FCE, Mxico, p. 254.

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del derecho de asociacin, cuyo ejercicio tiene vocacin de permanencia. En este punto nos parece pertinente precisar que en muchas ocasiones la libertad de asociacin, consistente en el derecho de un conjunto de ciudadanos de conformar o integrar organizaciones con fines civiles, polticos, religiosos, culturales, o de cualquier ndole, y que tengan permanencia en el tiempo, se encuentra ntimamente vinculada a la libertad de reunin, como cuando ese conjunto de ciudadanos integrantes de una asociacin se rene en un acto concreto para tratar temas relacionados al objeto social de la asociacin. Finalmente, la referencia a los intereses comunes de cualquier ndole, esclarece que la libertad de reunin protegida por el ordenamiento jurdico no es la reunin o agrupamiento de ciudadanos ocurridas por razones fortuitas y no planificadas, sino el agrupamiento de un conjunto de personas que tienen la voluntad expresa de reunirse motivadas por algn inters comn.
c. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos

Este instrumento internacional estableci un conjunto de parmetros para el ejercicio del derecho de reunin pacfica que resultan muy importantes para delimitar los alcances del derecho y los lmites que se le pueden imponer vlidamente.
d. La Convencin Americana sobre Derechos Humanos

En el ao 1969, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, a travs de su artculo 15, prcticamente repiti el contenido del artculo 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, al sealar que: Se reconoce el derecho de reunin pacfica y sin armas. El ejercicio de tal derecho solo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en una sociedad democrtica, en inters de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden pblicos, o para proteger la salud o la moral pblicas o los derechos o libertades de los dems. En trminos de contenido, el nico aporte de esta convencin fue la acotacin de que el derecho de reunin pacfica se ejerce sin armas. Sin embargo, esta convencin es importante porque sintetiza en un solo texto la evolucin del derecho de reunin en el mbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
1.2. Incorporacin del derecho de reunin en el constitucionalismo peruano

Dos dcadas despus, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, aprobado en 1966, desarroll ms ampliamente el ejercicio del derecho de reunin. En efecto, el artculo 213 del Protocolo: Reconoci el derecho de reunin pacfica. Estableci que las restricciones a su ejercicio, solo podan realizarse mediante ley. Estableci que tales restricciones legales solo podan ser aquellas que resulten necesarias en una sociedad democrtica, por razones de seguridad nacional, seguridad pblica u orden pblico, o para proteger la salud o la moral pblicas o los derechos y libertades de los dems.

El inciso 12 del artculo 2 de la vigente Constitucin Poltica del Per, establece que: Toda persona tiene derecho: (...) A reunirse pacficamente sin armas. Las reuniones en locales privados o abiertos al pblico no requieren aviso previo. Las que se convocan en plazas y vas pblicas exigen anuncio anticipado a la autoridad, la que puede prohibirlas solamente

El artculo 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos establece lo siguiente: Se reconoce el derecho de reunin pacfica. El ejercicio de tal derecho solo podr estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrtica, en inters de la seguridad nacional, de la seguridad pblica o del orden pblico, o para proteger la salud o la moral pblicas o los derechos y libertades de los dems.

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por motivos probados de seguridad o de sanidad pblicas. La referida clusula constitucional repiti casi exactamente la redaccin del artculo 2, inciso 10 de la Constitucin de 1979. A partir de 1979, el rgimen constitucional peruano consagr el derecho de reunin, siguiendo, en trminos generales, los lineamientos establecidos por los instrumentos internacionales de derechos humanos a los que el Per se hallaba suscrito. Como un elemento adicional a los sealados en los instrumentos internacionales reseados, la Constitucin de 1979 aporta al Derecho interno peruano la especificacin de que las reuniones en el mbito privado no requieren aviso previo, y que las que se realizan en el mbito pblico (plazas y vas pblicas) requieren nicamente el anuncio o conocimiento anticipado a la autoridad. Este conocimiento no significa la autorizacin previa, como desarrollaremos lneas adelante.
2. Definicin y caracterizacin del derecho de reunin

De la anterior definicin se observa que el derecho de reunin tiene estrechas relaciones con la libertad de asociacin y la libertad de expresin. En este sentido, el Tribunal Constitucional espaol ha sealado que: el derecho de reunin puede entenderse como la manifestacin colectiva de la libertad de expresin a travs de una asociacin transitoria5. Sobre el particular, como bien seala el Tribunal Constitucional peruano, aunque los elementos que configuran el derecho de reunin, determinan que la libertad de expresin y la libertad de reunin tengan un contenido constitucionalmente distinto, la estrecha relacin reunin-manifestacin, genera una singular vinculacin entre ambos. Para fortalecer dicha opinin, el Tribunal Constitucional peruano cita al Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), que sostiene que la libertad de expresin constituye uno de los medios principales que permite asegurar el disfrute efectivo del derecho a la libertad de reunin y de asociacin, y que la proteccin de las opiniones y de la libertad de expresarlas constituye uno de los objetivos de la libertad de reunin6. En esa perspectiva, como seala el Tribunal Constitucional espaol, el derecho de reunin opera a modo de tcnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposicin de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas o reivindicaciones, constituyendo, por lo tanto, un cauce del principio democrtico participativo7. Entre los elementos para caracterizar al derecho de reunin, nos parecen fundamentales los siguientes:
2.1. La libertad de reunin es un derecho individual, pero su ejercicio solo puede realizarse colectivamente

El derecho de reunin consiste en la posibilidad que tiene un conjunto de ciudadanos de agruparse temporalmente con un objetivo comn. En el mbito poltico, la libertad de reunin se manifiesta en actividades como las manifestaciones pblicas, marchas de protesta, mtines realizados con fines poltico-partidarios o electorales, etc. Segn el Tribunal Constitucional peruano, [e]l derecho de reunin puede ser definido como la facultad de toda persona de congregarse junto a otras, en un lugar determinado, temporal y pacficamente, y sin necesidad de autorizacin previa, con el propsito compartido de exponer y/o intercambiar libremente ideas u opiniones, defender sus intereses o acordar acciones comunes4.
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Aunque la libertad de reunin es un derecho individual, ya que le corresponde a cada uno de los ciudadanos, su ejercicio solo se puede realizar de manera colectiva, cuando diversos

Fundamento 14 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC. Disponible en: <http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/04677-2004-AA.html>. Sentencia N 85/1988 del 28 de abril de 1988 del Tribunal Constitucional espaol. Fundamento 14 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC. Sentencia N 85/1988 del 28 de abril de 1988 del TC espaol.

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ciudadanos se agrupan o renen motivados por objetivos en comn. Al respecto el Tribunal Constitucional peruano seala que el derecho de reunin es un derecho individualmente titularizado, pero solo susceptible de ejercitarse de manera colectiva8. Por su parte el Tribunal Constitucional espaol lo califica como un derecho individual en cuanto a sus titulares y colectivo en su ejercicio9.

El requisito fundamental para el ejercicio vlido del derecho de reunin es que su finalidad sea lcita ... el Tribunal Constitucional peruano considera que: Dicha licitud no solo debe ser predicable del propsito ltimo de la reunin, sino de los medios cmo este pretende ser alcanzado.

2.3. El derecho de reunin es temporal en su ejercicio

2.2. La libertad de reunin protegida como derecho es aquella motivada por objetivos comunes

Conforme se seala en la referida sentencia del Tribunal Constitucional, lo que distingue al derecho de reunin del derecho de asociacin, es que mientras el ejercicio de aquel derecho se manifiesta de forma temporal o efmera (incluso en los supuestos en los que tal manifestacin sea peridica), al derecho de asociacin, en cambio, lo inspira un nimo de permanencia o, cuando menos, una determinada continuidad en el tiempo.
2.4. La libertad de reunin protegida como derecho es aquella que tiene finalidad lcita

Para que la libertad de reunin sea protegida como derecho no basta que ocurra el hecho de que un conjunto de personas se encuentren reunidas circunstancialmente, sino es preciso que el agrupamiento de estas obedezca a objetivos en comn. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional peruano considera que lo que identifica bsicamente al derecho de reunin protegido constitucionalmente, y lo distingue de aquellas meras aglomeraciones casuales de individuos, es la intencin de quienes se congregan, es decir, el factor volitivo comn de los agrupados. En tal sentido, seala como buenos ejemplos del ejercicio del derecho de reunin: el encuentro de los miembros sindicalizados para protestar por un hacer o no hacer de su empleador o empleadores, las marchas de los colectivos a quienes une el sentimiento de repudio frente a una medida adoptada por un poder pblico, las procesiones organizadas por los miembros de un determinado credo, los mtines coordinados por las agrupaciones polticas, etctera10.

El requisito fundamental para el ejercicio vlido del derecho de reunin es que su finalidad sea lcita. En tal sentido, el Tribunal Constitucional peruano considera que: Dicha licitud no solo debe ser predicable del propsito ltimo de la reunin, sino de los medios cmo este pretende ser alcanzado. Y es que cuando el artculo 2.12 de la Constitucin alude a que el modus de la reunin se materializa pacficamente sin armas, hace referencia a un requisito que atae al contenido esencial del derecho, de manera tal que, desde el mismo instante en el que se manifiesta algn elemento objetivo que permita apreciar la intencionalidad o concreta actividad violenta durante la congregacin, el o los individuos involucrados en el evento, dejan de encontrarse inmersos en el mbito protegido del derecho, pudiendo ser reprimidos de forma inmediata, mediante medidas razonables y

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Fundamento 15 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC. Sentencia N 85/1988 del 28 de abril de 1988 del TC espaol. Fundamento 15 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC.

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proporcionales, por la autoridad pblica. De esta manera, resulta manifiesto que el mnimo dao intencionalmente provocado a los bienes o personas, no forma parte del ejercicio vlido del derecho11.
3. Lmites y restricciones al derecho de reunin establecidas por el Tribunal Constitucional

3.1. Los lmites al derecho de reunin se deben establecer a la luz de la Convencin Americana de Derechos Humanos13

En la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC, el Tribunal Constitucional, de conformidad con el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, declar que constituye precedente vinculante el criterio conforme al cual en ningn caso el ejercicio del derecho de reunin puede ser sometido al requisito de autorizacin previa por parte de la autoridad administrativa, la cual solo podr restringirlo o prohibirlo atendiendo a las concretas circunstancias de cada caso y solo por razones objetivas, suficientes y fundadas. Asimismo, orden al Ministerio del Interior la reforma del inciso 4) del artculo 17 del Decreto Supremo N 004-91-IN12, el cual, entre tanto, debera ser interpretado en el sentido de que es competencia de la prefectura restringir o prohibir el derecho de reunin, solo cuando existan causas objetivas, suficientes y fundadas que lo justifiquen; y, finalmente, propuso al Congreso de la Repblica expedir una ley que regule el ejercicio del derecho de reunin. La libertad de reunin no es un derecho absoluto o ilimitado. Es por ello que la propia Constitucin permite a la autoridad prohibir su materializacin por motivos probados de seguridad o de sanidad pblicas. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional peruano desarrolla, en la referida sentencia, algunas pautas sobre los lmites del derecho de reunin.

Siguiendo lo sealado por la cuarta disposicin final y transitoria de la Constitucin, que establece que toda disposicin constitucional que reconozca un derecho fundamental debe ser interpretada a luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos, el Tribunal Constitucional peruano considera que debe tenerse en cuenta particularmente el artculo 15 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Por tanto, se debe entender que el concepto seguridad pblica considerado por la Constitucin como lmite del derecho de reunin, se refiere tanto a la seguridad ciudadana como a la seguridad nacional. Asimismo, debe quedar claro que los lmites susceptibles de oponerse al derecho de reunin alcanzan a las razones de orden pblico y al respeto de los derechos y libertades fundamentales de terceros; lo que a su vez se deriva de una interpretacin unitaria de la propia Constitucin (principio de unidad de la Constitucin).
3.2. La prohibicin o restriccin al derecho de reunin debe ser por motivos probados14

Los motivos que se aleguen para prohibir o restringir el derecho de reunin deben ser probados. Entonces, no deben tratarse de simples sospechas, peligros inciertos, ni menos an de argumentos insuficientes, antojadizos o arbitrarios; sino de razones objetivas, suficientes y debidamente fundadas. Asimismo, el Tribunal Constitucional peruano, siguiendo a su homlogo espaol, reconoce el principio de favorecimiento del derecho de

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dem. El Decreto Supremo N 004-91-IN aprob el Reglamento de Organizacin y Funciones de las Autoridades Polticas, actualmente derogado. El inciso 4) del artculo 17 de este Reglamento estableca como funcin de los prefectos autorizar la realizacin de concentraciones pblicas. El actual Reglamento de Organizacin y Funciones de las Autoridades Polticas fue aprobado mediante Decreto Supremo N 004-2007-IN. Fundamento 17 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC. Fundamento 18 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC.

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reunin (favor libertatis), segn el cual si existieran dudas sobre si el ejercicio del derecho de reunin en un caso determinado puede producir efectos negativos contra el orden pblico, con peligro para personas y bienes u otros derechos y valores dignos de proteccin constitucional, aquellas tendran que resolverse favoreciendo el derecho de reunin, sin que baste para justificar su modulacin o prohibicin la mera sospecha o la simple posibilidad de que se produzcan dichos resultados negativos. En tal sentido, la prohibicin debe ser la ltima ratio a la que debe recurrir la autoridad administrativa para limitar el derecho de reunin, debiendo optar en lo posible por medidas simplemente restrictivas, como proponer la modificacin del lugar, fecha, hora, duracin o itinerario previsto. En suma, la prohibicin o las restricciones al ejercicio del derecho de reunin deben estar debidamente motivadas, caso por caso, de modo tal que el derecho solo se restrinja por causas vlidas, objetivas y razonables (principio de razonabilidad), y en modo alguno ms all de lo que resulte estrictamente necesario (principio de proporcionalidad).
3.3. Los lmites al derecho de reunin deben ser especialmente restringidos en poca electoral15

procura de materializar su legtimo derecho pasivo de eleccin y dar lugar a la alternancia en el poder, y la ciudadana con el nimo de apoyar a su alternativa eleccionaria o, en su caso, de transmitir su disconformidad, parcial o total, con la gestin del gobierno saliente, exponiendo, de esta manera, los cambios que juzga prudentes. En tal sentido, el Tribunal considera que las medidas establecidas por los artculos 35816 y 35917 de la Ley Orgnica de Elecciones, Ley N 26859, para limitar el derecho de reunin, son razonables y proporcionales, y, por tanto, constitucionales.
4. Sntesis sobre los criterios para ejercer y limitar el derecho de reunin

Tanto de la Constitucin Poltica del Per, de los instrumentos internacionales de derechos humanos, como de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, pueden inferirse un conjunto de criterios respecto al ejercicio del derecho de reunin y los lmites que se le pueden imponer.
4.1. La libertad de reunin reconocida como derecho es aquella que se ejerce pacficamente y sin armas

Los alcances de los lmites al derecho fundamental de reunin deben ser particularmente restringidos en tiempos de elecciones, pues son pocas en las que la necesidad de la expresin e intercambio de ideas, tanto de las agrupaciones polticas, en particular, como de la ciudadana, en general, alcanza su punto ms elevado. Las agrupaciones polticas actan en
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El derecho de reunin solo exige una condicin: que se realice pacficamente y sin armas. En tal sentido, solo se reconoce como derecho la reunin que se ejerza con objetivos, medios y fines pacficos. Aquella reunin que tenga objetivos y fines violentos, o que emplee medios de esa naturaleza, no ser protegida como derecho ya que su finalidad no es lcita. Es decir, la reunin violenta no es un derecho, sino un acto ilcito e ilegtimo.

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Fundamentos 19 y 20 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC. Ley Orgnica de Elecciones Artculo 358.- El derecho de reunin se ejercita de manera pacfica y sin armas, conforme a las siguientes normas: a. En locales cerrados, sin aviso alguno a la autoridad. b. En lugares de uso pblico, mediante aviso dado por escrito con cuarenta y ocho horas de anticipacin a la autoridad pblica respectiva, indicando el lugar, el recorrido, la hora y el objeto de la reunin o del desfile, en su caso, para el mantenimiento de las garantas inherentes al orden pblico. Ley Orgnica de Elecciones Artculo 359.- Est prohibido realizar, simultneamente, ms de una manifestacin en lugares pblicos de una misma ciudad, salvo que se realicen en sectores separados, por ms de un kilmetro de distancia. La decisin corresponde a la autoridad poltica respectiva, la que establece la preferencia de acuerdo con el orden en que se hayan recibido los avisos.

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4.2. El ejercicio del derecho de reunin no requiere autorizacin previa

Esta afirmacin se deriva con meridiana claridad de la propia Constitucin, que no solo la considera como un derecho fundamental, sino que dispone de manera expresa que el ejercicio de este derecho no requiere de autorizacin previa. En tal sentido, la comunicacin que los ciudadanos deben realizar a la autoridad no tiene la condicin de permiso, sino de noticia. En efecto, la Constitucin seala que las reuniones que se convocan en plazas y vas pblicas exigen anuncio anticipado a la autoridad, la que puede prohibirlas solamente por motivos probados de seguridad o de sanidad pblicas. Al respecto, el Tribunal Constitucional acota que la exigencia del anuncio previo a la autoridad para realizar reuniones en plazas y vas pblicas, puede llevar a la errnea impresin que para su ejercicio es imprescindible la autorizacin previa de algn representante gubernativo, siendo, en consecuencia, un derecho mediatizado en su manifestacin a la anticipada aquiescencia expresa de la autoridad pblica. De ah que resulte menester tener presente que el derecho de reunin es de eficacia inmediata y directa, de manera tal que no requiere de ningn tipo de autorizacin previa para su ejercicio; asimismo, no cabe confundir la exigencia de aviso previo, con un supuesto sometimiento del derecho de reunin a la necesidad de una autorizacin previa de la autoridad administrativa, la cual, de ser exigida, resultar manifiestamente inconstitucional18. Lo que ocurre es que, en el caso especfico de las reuniones convocadas en plazas o vas pblicas, el constituyente ha establecido un instrumento expreso de armonizacin entre su ejercicio y las eventuales restricciones a otros derechos que este represente, de manera tal que la autoridad tome noticia del evento con antelacin suficiente para que tome las providencias necesarias para que el derecho al libre trnsito
18 19 Fundamento 15 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC. dem.

no se vea limitado ms all de lo estrictamente necesario, habilitando vas alternas de circulacin, adems de adoptar las medidas necesarias para proteger a los manifestantes y asumir una conducta vigilante y, de ser el caso, proporcionalmente represiva, frente a las eventuales afectaciones a la integridad personal de terceros o de los bienes pblicos o privados19.
4.3. El derecho de reunin solo puede prohibirse o limitarse por razones de seguridad o de sanidad, las que deben ser objetivas

Cuando se trate de reuniones que se desarrollan en lugares de trnsito pblico solo podrn prohibirse cuando existan razones fundadas de alteracin del orden pblico con peligro para personas y bienes. Como ha sido sealado, por tales razones no se puede entender aquello que se basa en meras sospechas o suposiciones, sino aquello sobre lo que existen datos objetivos que sostengan suficientemente la razn de dicha limitacin o prohibicin y, en definitiva, que haya una alta certeza.
4.4. Las limitaciones al ejercicio del derecho de reunin solo pueden establecerse por ley

Como hemos manifestado, tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos como la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, establecieron que las restricciones al ejercicio del derecho de reunin solo pueden realizarse mediante ley. Sin embargo, salvo las restricciones sealadas por los artculos 358 y 359 de la Ley Orgnica de Elecciones, en el Per no existe una ley que desarrolle el ejercicio y los lmites que se pueden establecer al derecho fundamental de reunin. En tal sentido, resulta pertinente la propuesta del Tribunal Constitucional de que el Congreso de la Repblica expida una ley que regule el ejercicio del derecho de reunin. En tanto no se apruebe la mencionada ley de desarrollo constitucional, los criterios sobre el

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ejercicio y los lmites que se le pueden imponer al derecho de reunin establecidos en la sentencia del Tribunal Constitucional constituyen precedentes vinculantes, en especial el criterio segn el cual el derecho de reunin en ningn caso puede ser sometido al requisito de autorizacin previa por parte de la autoridad administrativa, la cual solo podr restringirlo o prohibirlo atendiendo a las concretas circunstancias de cada caso y solo por razones objetivas, suficientes y fundadas.

Siendo una manifestacin del derecho de reunin, la protesta social se encuentra sujeta a los mismos criterios para ejercerlo y limitarlo. En tal sentido, para que la protesta social sea reconocida y protegida por el ordenamiento jurdico y constitucional, debe ser pacfica y sin armas.

La misma organizacin internacional no gubernamental, considera que el derecho a la libertad de expresin, el derecho de reunin, los derechos sindicales y las garantas judiciales protegen el derecho a la protesta pacfica23. A los referidos derechos habra que aadir tambin el derecho de asociacin.

II. LA PROTESTA SOCIAL COMO MANIFESTACIN DEL DERECHO DE REUNIN 1. La protesta social y sus fundamentos constitucionales

Ciertamente, son varios los derechos constitucionales que protegen o sirven de fundamento a la protesta social pacfica; sin embargo, de todos esos derechos, es la libertad de reunin su principal fundamento constitucional. Habamos sealado que la libertad de reunin tiene estrechas relaciones con la libertad de asociacin y la libertad de expresin. En ese sentido, el Tribunal Constitucional espaol define al derecho de reunin como la manifestacin colectiva de la libertad de expresin a travs de una asociacin transitoria 24; asimismo, el Tribunal Constitucional peruano, considera que aunque los elementos que configuran el derecho de reunin, determinan que la libertad de expresin y la libertad de reunin tengan un contenido constitucionalmente distinto, la estrecha relacin reunin-manifestacin, genera una singular vinculacin entre ambos; finalmente, segn el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la libertad de expresin constituye uno de los medios principales que permite asegurar el disfrute efectivo del derecho a la libertad de reunin y de asociacin, y que la

La Federacin Internacional de los Derechos Humanos (FIDH)20 define a la protesta social como una oposicin colectiva a una poltica gubernamental, o un rechazo categrico de una estructura sea social, poltica o econmica21. Segn la FIDH, histricamente la protesta social ha sido el motor de muchas reformas transitorias o estructurales. De la Revolucin Francesa a la abolicin de la esclavitud, de movimientos de independencia nacional a combates por el reconocimiento de derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales, la protesta social es un instrumento que le permite a la sociedad civil renovar, reformar o inclusive derribar las viejas estructuras opresivas y avanzar hacia un mejor equilibrio de los derechos individuales y colectivos22.

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La Federacin Internacional de los Derechos Humanos (FIDH) es quiz la ms importante organizacin internacional no gubernamental de derechos humanos. Actualmente agrupa a 155 organizaciones de derechos humanos en casi 100 pases. En el Per conforman esta federacin la Asociacin Pro Derechos Humanos, as como el Centro de Asesora Laboral. Federacin Internacional de los Derechos Humanos, La protesta social pacfica: Un derecho en las Amricas? (Informe N 460/3), octubre de 2006, p. 5. Disponible en: <http://www.servindi.org/pdf/FIDH_ProtestaSocial.pdf>. Federacin Internacional de los Derechos Humanos. Ob. cit., p. 5. dem. Sentencia N 85/1988 del 28 de abril de 1988 del Tribunal Constitucional espaol.

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proteccin de las opiniones y de la libertad de expresarlas constituye uno de los objetivos de la libertad de reunin25. Es en ese sentido que la protesta social pacfica se encuentra protegida por ese conjunto de derechos constitucionales (libertad de reunin, libertad de expresin y libertad de asociacin). Sin embargo, como hemos adelantado, es la libertad de reunin su principal fundamento constitucional, tanto as que sin el reconocimiento de este derecho, la protesta social pacfica no tendra bases slidas, ya que las libertades de expresin y de asociacin, por s solas, no seran suficientes para protegerla. En suma, podemos afirmar que la protesta social pacfica tiene su principal fundamento constitucional en el derecho de reunin, siendo en realidad una manifestacin del referido derecho; y se sustenta tambin, aunque accesoria o secundariamente, en las libertades de expresin y de asociacin. Siendo una manifestacin del derecho de reunin, la protesta social se encuentra sujeta a los mismos criterios para ejercerlo y limitarlo. En tal sentido, para que la protesta social sea reconocida y protegida por el ordenamiento jurdico y constitucional, debe ser pacfica y sin armas. Asimismo, como todo derecho, su ejercicio no puede vulnerar otros derechos fundamentales. Entonces, aquella protesta social que se realice apelando a la violencia o que afecte derechos fundamentales, no es un derecho sino un acto ilcito e ilegtimo. Y, por tanto, el Estado tiene la atribucin y el deber de proscribirla y, de ser el caso, penalizarla.
2. Es legtima la criminalizacin de la protesta social?

pacfica, a la denominada criminalizacin de la protesta social, entendiendo por tal a la tipificacin en las leyes penales, que realizan los Estados, de diversas modalidades de protesta, con el objetivo de combatirla, debilitarla o desorganizarla. En esa lnea, la FIDH, en el informe antes citado, denuncia que: () muchos Estados de las Amricas responden frecuentemente a las manifestaciones pacficas tendientes a protestar contra polticas pblicas o contra las derivas de la globalizacin, con la criminalizacin o inclusive con la represin violenta de los movimientos sociales que han originado estas protestas; contribuyendo de esta forma al deterioro del sistema democrtico. () La criminalizacin de la protesta social puede tomar diferentes rasgos: Muchos Estados, como Argentina, Canad, Chile, Ecuador, Guatemala, Panam recurren abusivamente a una amplia gama de tipificaciones penales para obtener la condena a veces a largas penas de los manifestantes. Estos son tratados como delincuentes, o an ms, a veces como terroristas. Igualmente, Estados como Per, Colombia o Ecuador instrumentalizan su responsabilidad, por supuesto legtima, de mantenimiento del orden, para establecer regmenes excepcionales y tornar ilegales las manifestaciones acallando de esa forma la protesta26. Con respecto a nuestro pas, el informe de la FIDH ampla los fundamentos de su denuncia, sealando que en la legislacin penal peruana existen varios tipos penales que criminalizan la protesta social, haciendo referencia a los artculos 281, 283 y 315 del Cdigo Penal27. No obstante lo manifestado por la FIDH, consideramos que no necesariamente las normas penales sealadas constituyen buenos ejemplos de la denominada criminalizacin de la protesta social. Veamos.

Las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, dentro y fuera de nuestro pas, suelen sealar como uno de los principales atentados al derecho a la protesta social

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Fundamento 14 de la STC Exp. N 4677-2004-PA/TC. Federacin Internacional de los Derechos Humanos, Ob. cit., p. 5. Ibdem, p. 77.

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El artculo 281 del Cdigo Penal28 tipifica como delitos a las conductas que atenten contra la seguridad comn, considerando tales a los siguientes supuestos: 1. Atentar contra fbricas, obras o instalaciones destinadas a la produccin, transmisin, almacenamiento o provisin de electricidad o de sustancias energticas, o contra instalaciones destinadas al servicio pblico de aguas corrientes. 2. Atentar contra la seguridad de los medios de telecomunicacin pblica o puestos al servicio de la seguridad de transportes destinados al uso pblico. 3. Dificultar la reparacin de los desperfectos en las fbricas, obras o instalaciones referidos en los puntos anteriores. De otro lado, el artculo 283 del Cdigo Penal29 tipifica el delito de entorpecimiento al funcionamiento de servicios pblicos. Esta norma penaliza las siguientes conductas: 1. Impedir, estorbar o entorpecer el normal funcionamiento de los transportes, o servicios pblicos de comunicacin, o de provisin de aguas, electricidad o de sustancias energticas similares, aun cuando no se cree una situacin de peligro comn. 2. Actuar con violencia y atentar contra la integridad fsica de las personas o causar
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grave dao a la propiedad pblica o privada, al realizar los hechos referidos en el punto 1. Esta es considerada una modalidad agravada. Finalmente, el artculo 315 del Cdigo Penal30 penaliza el hecho de que, en el contexto de una reunin tumultuaria, se atente contra la integridad fsica de las personas o que, mediante violencia, se cause grave dao a la propiedad pblica o privada. Salvo mejor parecer, consideramos que las referidas conductas, tipificadas como delitos por las mencionadas normas penales, no constituyen necesariamente los mejores ejemplos de protesta social pacfica, ni parecen ser muy respetuosas de los derechos fundamentales de quienes no participan en la protesta. Y si no cumplen el requisito fundamental de ser conductas pacficas, o que no afecten derechos fundamentales, no se ve cmo su tipificacin puede ser considerada como criminalizacin de la protesta social. Revisando con mayor atencin el referido informe de la FIDH, se observa que lo que parece preocuparle a dicha organizacin, son las reformas realizadas a las mencionadas normas del Cdigo Penal con el objeto de incrementar las penas y, con ello, generar la posibilidad de dictar orden de detencin hacia los supuestos implicados; considerando que las versiones

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Cdigo Penal Artculo 281.- Atentado contra la seguridad comn Ser reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis ni mayor de diez aos, el que crea un peligro para la seguridad comn, realizando cualquiera de las conductas siguientes: 1. Atenta contra fbricas, obras o instalaciones destinadas a la produccin, transmisin, almacenamiento o provisin de electricidad o de sustancias energticas, o contra instalaciones destinadas al servicio pblico de aguas corrientes. 2. Atenta contra la seguridad de los medios de telecomunicacin pblica o puestos al servicio de la seguridad de transportes destinados al uso pblico. 3. Dificulta la reparacin de los desperfectos en las fbricas, obras o instalaciones a las que se refieren los incisos anteriores. Cdigo Penal Artculo 283.- Entorpecimiento al funcionamiento de servicios pblicos El que, sin crear una situacin de peligro comn, impide, estorba o entorpece el normal funcionamiento de los transportes, o servicios pblicos de comunicacin, o de provisin de aguas, electricidad o de sustancias energticas similares, ser reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis aos. En los casos en que el agente acte con violencia y atente contra la integridad fsica de las personas o cause grave dao a la propiedad pblica o privada, la pena privativa de la libertad ser no menor de seis ni mayor de ocho aos. Cdigo Penal Artculo 315.- Disturbios El que en una reunin tumultuaria, atenta contra la integridad fsica de las personas y/o mediante violencia causa grave dao a la propiedad pblica o privada ser reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis ni mayor de ocho aos.

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originales de dichos artculos del Cdigo Penal establecan penas inferiores, que solo ameritaban orden de comparecencia31. Sobre la preocupacin de la FIDH, habra que precisar, sin embargo, que si partimos de la premisa que las conductas tipificadas como delitos por los artculos 281, 283 y 315 del Cdigo Penal, no pueden considerarse como legtimas expresiones de protesta social pacfica, ya que implican el ejercicio de la violencia y afectan derechos fundamentales de terceros, no se explica cmo el incremento de las penas para sancionar tales delitos puede considerarse como ejemplos de criminalizacin de la protesta social. Salvo que se pretenda justificar o ser tolerante con las manifestaciones violentas de la protesta. Posiblemente, puede ser verdad que al incrementarse las penas por la comisin de algunos de los delitos referidos, se hayan establecido penas dracronianas o excesivas, como seala la misma FIDH en el informe en cuestin; sin embargo, esa es una discusin que debe darse dentro del marco de la poltica criminal del Estado, sin negar que las conductas tipificadas por los artculos 281, 283 y 315 del Cdigo Penal son delitos. Es decir, no consideramos vlido afirmar que aumentar las penas a ciertas conductas que constituyen delitos o crmenes, sea criminalizar tales conductas. No se puede criminalizar lo que ya de por s es un crimen. Es en ese sentido que nos llama la atencin que en el mencionado informe de la FIDH, se incluyan como casos emblemticos de criminalizacin de la protesta social a situaciones que, a todas luces, han rebasado los lmites del derecho de reunin al tornarse violentas y violatorias de derechos fundamentales de terceros. Es el caso de la muerte del ciudadano Wilson Santos, respecto a cuya situacin el propio informe de la FIDH describe que:
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En julio del ao 2003, se produjo una grave conmocin social en Puerto Maldonado, capital del departamento de Madre de Dios, debido a los intentos por regular las concesiones forestales. Los grupos econmicamente ms poderosos lograron movilizar a los pequeos productores, generndose el clima de violencia ms fuerte durante el rgimen de Toledo. Los edificios pblicos fueron destruidos, as como viviendas particulares. Las Fuerzas Policiales dispararon hacia la multitud falleciendo Wilson Santos. Posteriormente se estableci el dilogo para sealar acuerdos mnimos entre las autoridades y los lderes de la protesta32. Aunque resulta sumamente lamentable que en ese contexto haya ocurrido la muerte del ciudadano Wilson Santos (situacin que ameritaba que fuera investigada y, de ser el caso, se procese y sancione a los responsables), nos parece que de ninguna manera se pueden justificar los gravsimos hechos de violencia descritos por el propio informe, y menos ponerlos como ejemplo emblemtico de criminalizacin de la protesta social. Ciertamente, no pretendemos negar o pasar por alto que muchas veces los gobiernos, entre ellos el peruano, han pretendido desconocer el legtimo derecho a la protesta social pacfica y han emprendido acciones represivas de manera indiscriminada. Tampoco pretendemos avalar o justificar en modo alguno la represin desproporcionada en la que muchas veces han incurrido las fuerzas del orden, llegando a afectar el derecho fundamental a la vida o a la integridad fsica. Lo que pretendemos hacer, ms bien, es llamar la atencin de las organizaciones defensoras de los derechos humanos, para que al realizar su importante labor, separen el grano de la paja y deslinden adecuadamente la legtima protesta social pacfica del ilegtimo ejercicio de la violencia y el vandalismo que muchas veces se disfraza tras la protesta social.

Federacin Internacional de los Derechos Humanos. Ob. cit., pp. 77-78. Ibdem, p. 79 (el resaltado es nuestro).

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As como las organizaciones de derechos humanos deben ser firmes en defender el derecho de los ciudadanos a ejercer la protesta social pacfica, y denunciar a los gobiernos que pretenden proscribirla o limitarla injustificadamente; consideramos que, en salvaguarda de su propia legitimidad social, deben censurar y denunciar las formas vandlicas o violentas de protestar. Al no hacerlo, pueden terminar dando el pretexto a las fuerzas represivas y reaccionarias, para cuestionar y desprestigiar su labor de defensa de los derechos humanos.
CONCLUSIONES

fundamento constitucional, al punto que sin el reconocimiento de ese derecho, la protesta social pacfica no tendra bases slidas, ya que las libertades de expresin y de asociacin, por s solas, no seran suficientes para protegerla. En tal sentido, la protesta social pacfica es, en propiedad, una manifestacin del derecho de constitucional reunin; y se sustenta tambin, aunque accesoria o secundariamente, en las libertades de expresin y de asociacin. 4. Al ser una manifestacin del derecho de reunin, la protesta social se encuentra sujeta a los mismos criterios para ejercerlo y limitarlo. Siendo as, para que la protesta social sea considerada como una legtima manifestacin del derecho o libertad de reunin y, por lo tanto, sea reconocida y protegida por el ordenamiento jurdico y constitucional, debe ejercerse pacficamente y sin armas, y no afectar derechos fundamentales de terceros. 5. No toda protesta social es pacfica y, a veces, puede degenerar en actos de vandalismo y violencia. Si bien el Estado se encuentra obligado a respetar el derecho a la protesta social pacfica, tambin se encuentra legitimado a reprimir la protesta social violenta y, por supuesto, a tipificarla como delito. 6. La tipificacin de las conductas violentas y violatorias de los derechos fundamentales de terceros, que se pretenden camuflar tras el derecho a la protesta social pacfica, no puede calificarse como criminalizacin de la protesta social. 7. Las organizaciones defensoras de los derechos humanos, al realizar su importante labor, deberan ser muy cuidadosas en deslindar adecuadamente entre la legtima protesta social pacfica y el ilegtimo ejercicio de la violencia y el vandalismo que muchas veces se disfraza tras la protesta social. En tal sentido, as como son firmes en defender el derecho a la protesta social pacfica y en denunciar a los gobiernos que pretenden proscribirla o limitarla injustificadamente; deberan tambin censurar y denunciar las formas vandlicas o violentas de protesta social.

1. La libertad de reunin es un derecho poltico fundamental, que consiste en la posibilidad que tiene un conjunto de ciudadanos de agruparse temporalmente con un objetivo comn. En el mbito poltico, la libertad de reunin se manifiesta en actividades como manifestaciones pblicas, marchas de protesta, mtines realizados con fines poltico-partidarios o electorales, etc. 2. Existen diversos criterios, establecidos por la Constitucin Poltica, por los instrumentos internacionales de derechos humanos y por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, para ejercer y limitar el derecho de reunin. Entre esos criterios destacan los siguientes: La libertad de reunin reconocida como derecho es aquella que se ejerce pacficamente y sin armas. El ejercicio del derecho de reunin no requiere autorizacin previa. El derecho de reunin solo puede prohibirse o limitarse por razones de seguridad o de sanidad, las que deben ser objetivas. Las limitaciones al ejercicio del derecho de reunin solo pueden establecerse por ley.

3. La protesta social pacfica se encuentra protegida por un conjunto de derechos constitucionales, especialmente por las libertades de reunin, de expresin y libertad de asociacin. Sin embargo, es la libertad de reunin su principal

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