RESUMO

Esta pesquisa tem como objetivo averiguar de que maneira a emancipao poltico administrativa de Guimarnia/MG, ocorrida em 1963, possibilitou condies favorveis ao desenvolvimento do municpio, principalmente nos aspectos econmicos e sociais. De acordo com o objetivo proposto esta pesquisa se prope a analisar o movimento de emancipao, compreendido como um meio ou perspectiva para o desenvolvimento local, destacando as motivaes, os objetivos e os atores envolvidos. Objetiva ainda analisar a atuao da gesto pblica local atravs de estudo de documentos nos arquivos da Prefeitura Municipal, a fim de verificar as aes estratgicas voltadas para mudanas socioeconmicas no municpio de Guimarnia. Todavia este trabalho tambm busca discutir o desenvolvimento local, conceito bsico que inspira essa abordagem. (incompleto) Palavras-chave: Emancipao Poltico-administrativa; Desenvolvimento ScioEconmico; Guimarnia.

SUMRIO
INTRODUO I. FORMAO E ORGANIZAO POLTICO ADMINISTRATIVA DOS MUNICPIOS NO BRASIL 1. Origem e evoluo histrica das cidades 2. Origens e evoluo das cidades brasileiras 3. Origens e evoluo do Municpio 4. O municpio portugus 5. Origem do municpio brasileiro 6. O municpio nas Constituies do Brasil 6.1. Constituio de 1824 6.2. Constituio de 1891 6.3. Constituio de 1934 6.4. Constituio de 1937 6.5. Constituio de 1946 6.6. Constituio de 1967 com a Emenda n. 1/69 6.7. Constituio de 1988 II. AS REGRAS DE CRIAO DE MUNICPIOS NA FASE ANTERIOR E PS CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 1. Princpios e regras de formao das unidades municipais no Brasil 2. As regras de criao de municpios a partir de 1988 3. As regras de emancipaes no Estado de Minas Gerais 4. O municpio e suas competncias atuais 4.1. Competncia poltica 4.1. Competncia administrativa 4.2. Competncia normativa 4.3. Competncia financeira 58 62 67 5 12 13 14 18 24 28 42 42 44 46 48 50 51 53

III. O MUNICIPALISMO BRASILEIRO os prs e contra ao processo de emancipao de municpios.

IV. O PROCESSO DE EMANCIPAO DE GUIMARNIA E OS 2

RESULTADOS SOCIAIS E ECONMICOS

CONSIDERAES FINAIS

LISTA DE QUADROS QUADRO 1 Resumo Histrico da Autonomia Municipal no Brasil 1500 a 56 3

QUADRO 2 QUADRO 3 QUADRO 4 QUADRO 5 QUADRO 6 QUADRO 7

2008. Total de Municpios por Unidades da Federao perodo: 1950-2010. Esquema do Sistema de Criao de Municpios. Municpios Mineiros Criados entre 1930 a 1967. Evoluo e Percentual de Municpios Mineiros Emancipados entre 1711 a 1995. Municpios Criados aps 1991 e Municpios de Origem MG. Regras de Criao de Municpios nas Unidades Federadas do Brasil

61 65 68 70 73 80

LISTA DE MAPAS MAPA 1 MAPA 2 MAPA 3 MAPA 4 MAPA 5 Localizao do Municpio de Guimarnia Diviso Territorial do Brasil em Capitanias Hereditrias Diviso Territorial do Brasil durante o Governo-Geral Localizao dos Municpios Mineiros Criados aps 1991 Total de Municpios por Regio do Estado de Minas Gerais 6 29 35 72 74

LISTA DE GRFICOS GRFICO 1 Evoluo do Nmero de Municpios no Brasil / 1872 - 2010 64 GRFICO 2 Evoluo do Nmero de Municpios por Estados da Federao / 1872-2010

INTRODUO

A organizao poltica administrativa municipal iniciou-se no perodo colonial, percorrendo todas as fases de nossa histria, passando por momentos de elevada ou limitada autonomia conforme o sistema poltico que se instaurava. O processo de formao de municpios no Brasil representou inicialmente, uma estratgia da metrpole colonizadora na ocupao e defesa do territrio, controle da populao dispersa e arrecadao de tributos. O municpio, desde suas origens nos primrdios da colonizao do Brasil, vivenciou perodos de ampliao e tambm de retrao no tocante evoluo dos requisitos de criao de novas unidades no pas. A consolidao dos entes municipais ocorreu com a promulgao da Constituio de 1988, onde os critrios de criao, incorporao, fuso e desmembramento de municpios, antes competncia do Executivo Federal, passaram-se competncia estadual. A partir da houve uma ampliao do nmero de emancipaes pelo pas, levando muitos especialistas do assunto a criticar esse movimento em virtude da falta de sustentabilidade destes municpios, principalmente econmica, que em sua maioria so de pequeno porte. Assim, essa pesquisa tem como problema central buscar entender se o processo da emancipao de municpios com populao inferior a 20 mil habitantes foi ou no benfico para o desenvolvimento local. 5

Neste contexto o municpio de Guimarnia/MG, emancipado em 1963, faz parte da unidade federativa de Minas Gerais, mesorregio do Triangulo Mineiro/Alto Paranaba e microrregio de Patos de Minas. A microrregio de Patos de Minas formada pelas cidades de Patos de Minas, Guimarnia, Lagoa Formosa, Carmo do Paranaba, Tiros, Arapu, Rio Paranaba, Matutina, So Gotardo e Santa Rosa da Serra. Os municpios vizinhos so: Sul Cruzeiro da Fortaleza; Oeste Patrocnio; Norte - Coromandel e Leste Patos de Minas (ver mapa 1). O municpio possui rea territorial de 371 km, representando 0.063% da rea do estado, 0.04% da regio e 0.004% de todo o territrio brasileiro. Possui altitude mxima de 1.258m no Morro das Pedras e altitude mnima de 830m na foz do Rio Santana. A altitude no ponto central da cidade de 915m. A temperatura mdia anual de 20,7C e mnima mxima anual de 14,8C. O ndice mdio pluviomtrico est em 1569,1mm A topografia do terreno est dividida em 30% de rea plana, 60% ondulada e 10% de rea montanhosa. A populao total do municpio de 7.333 (sete mil, trezentos e trinta e trs) habitantes, de acordo com a estimativa do IBGE (2011). Nesse sentido, esta pesquisa apresenta como objetivo geral: contribuir nos estudos sobre emancipao municipal como alavanca para o desenvolvimento socioeconmico local.

MAPA 1 Localizao do municpio de Guimarnia

Fonte: Instituto de Geocincias Aplicadas (IGA)

Os objetivos especficos buscam identificar: I A evoluo histrica do municpio e sua autonomia prevista nas constituies brasileiras; II A criao de novos municpios ps e anterior Constituio Federal de 1988, as regras e etapas de formalizao do processo emancipatrio; III O municipalismo brasileiro - pontos positivos (prs) e negativos (contra) da emancipao municipal, conforme variados pontos de vista dos especialistas do assunto; IV - Os efeitos da emancipao sobre o desenvolvimento scioeconmico de Guimarnia/MG; A hiptese geral deste trabalho de que as emancipaes se constituem em um fenmeno essencial para que o local internalize a dinmica do processo de transformao social.

Em linhas gerais, esta pesquisa parte da hiptese de que a emancipao poltico-administrativa de Guimarnia/MG, baseada em um contexto histricoinstitucional partiu da necessidade de buscar vantagens e benefcios diretos populao local, atravs: a) - da formao dos poderes local - Cmara e Prefeitura Municipal; b) - do recebimento de recursos das transferncias estadual e federal; c) da arrecadao tributria prpria; d) - da valorizao da identidade local, colocando a populao prxima de seus representantes e instituies que respondem pelos anseios coletivos; e) implantao de infra-estrutura, saneamento bsico, realizao de obras diversas e prestao de servios bsicos (sade, educao, moradia etc.). Quanto ao tipo de pesquisa a ser desenvolvida GIL (2009) classifica as pesquisas, em relao aos objetivos, em trs grandes grupos: exploratrias, descritivas e explicativas. Pesquisas exploratrias so aquelas que proporcionam maior identidade com o problema, pois facilita a construo de hipteses. Pesquisa descritiva est relacionada descrio das caractersticas de determinando fenmeno qualquer, por exemplo: a dinmica da populao. E por fim, pesquisas explicativas tm como finalidade identificar os fatores, que determinam ou contribuem na realizao de um fenmeno qualquer. Quanto s variveis, as pesquisas as serem desenvolvidas podem ser classificadas em qualitativas e quantitativas. De acordo com ALENCAR (1996) a pesquisa qualitativa aquela que se realiza atravs de constataes que no so obtidas em dados estatsticos e sim por meio de uma riqueza de informaes detalhadas sobre um determinado caso. J as pesquisas quantitativas so aquelas que se processam atravs da medio de variveis numricas, permitindo medir um conjunto limitado de questes, fazer comparaes e, enfim dar tratamento estatstico dos dados. Quanto metodologia e conforme as classificaes acima, a presente pesquisa classifica-se como exploratria, e de acordo com a natureza das variveis levantadas do tipo qualitativa - baseada em estudo de caso com anlise bibliogrfica e documental, atravs dos seguintes procedimentos: na primeira etapa foi realizado um levantamento bibliogrfico de acordo com o tema. Para isso, 8

buscaram-se informaes em livros, artigos em peridicos, dissertaes, teses, reportagens em revistas e jornais, assim, como em sites na internet que tratavam do tema. Na segunda etapa foi realizado o estudo de caso Guimarnia/MG a fim de elaborar um perfil da situao scio-econmico antes e aps a emancipao, utilizando para isso o levantamento documental do processo emancipatrio e a realidade atual do municpio aps a emancipao. O reconhecimento legal de Guimarnia/MG - elevao categoria de municpio, ocorreu em 1962 com a promulgao da Lei 2.764, de 1962, sendo a emancipao anterior a Constituio de 1988, num cenrio poltico de prcentralizao (golpe militar de 1964). Assim, nosso trabalho buscou amparo no modelo de pesquisa adotado por CARVALHO (2000), que tem como fundamento o estudo da gesto pblica, fortalecida aps a Carta Magna de 88 que reconheceu o municpio como ente federativo com muitas atribuies e competncias. Nessa perspectiva reconhece-se que o ente municipal exerce relevante papel na elaborao e direcionamento de aes estratgicas de aproveitamento dos recursos locais que propiciam o desenvolvimento local. Houve a necessidade de abordar o comportamento das finanas municipais para compreender o crescimento das receitas oramentria, tributria e transferida e estabelecer a relao entre as receitas e despesas municipais por setores a partir de informaes obtidas em bancos de dados do Portal de Transparncia do Governo Federal, Secretaria da Fazenda do Estado de Minas Gerais, IBGE, Secretaria de Administrao Financeira e Tesouraria da Prefeitura Municipal de Guimarnia. Conhecer a realidade econmica e social com pesquisas em arquivos da Prefeitura, Cmara Municipal e Sites oficiais contriburam para averiguar o grau desenvolvimento e constatar as vantagens da emancipao para a populao local. Importantes instrumentos do planejamento de gesto municipal, principalmente o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias, elaborados pelo Executivo Municipal e aprovadas pela Cmara de Vereadores, trouxeram para a pesquisa o conhecimento entre a compatibilidade de recursos previstos e servios pblicos realizados, as prioridades do governo municipal e a dependncia do municpio no recebimento de recursos das transferncias estadual e federal. Alm destes, foram pesquisados outros documentos encontrados nos arquivos da 9

Prefeitura Municipal, como projetos e leis ps-1963 que ilustram o histrico contexto institucional dos servios e obras que foram sendo realizados depois da emancipao. Nos arquivos da Cmara Municipal foram encontrados pareceres emitidos pelo Tribunal de Contas de Minas Gerais (TCMG), referentes s contas dos gestores municipais que serviram para avaliar a eficincia da aplicao dos recursos pblicos aps a emancipao municipal de Guimarnia. As fontes de pesquisa acima relacionadas serviram de base fundamental para a anlise do desempenho dos agentes pblicos responsveis pela implementao e execuo de servios bsicos e obras populao, bem como a capacidade dos mesmos (prefeito, vereadores, secretrios municipais e entidades sem fins lucrativos) no fomento de prticas e aes que propiciaram o crescimento local. A dissertao est estruturada em quatro captulos, distribudos da seguinte maneira: Captulo I A Organizao Poltico-Administrativa Municipal no Brasil - aborda o processo evolutivo de criao de municpios no Brasil numa viso histrica, poltica e geogrfica. So analisadas as origens dos municpios segundo o modelo romano implantado em nossa metrpole colonizadora Portugal e mais tarde transplantado para o Brasil no processo de ocupao e colonizao. Foram observadas as principais caractersticas dos municpios referentes a normas e competncias e suas principais atribuies nas Constituies do Brasil desde o perodo Imperial at a Nova Repblica. No Captulo II As regras de criao de municpios na fase anterior e ps Constituio Federal de 1988 verifica os procedimentos legais adotados na criao de municpios no Brasil a partir de regras estabelecidas e suas repercusses na malha municipal do Estado de Minas Gerais. Destaca a Emenda Constitucional n. 15/96 e seus impactos no controle das emancipaes, bem como a Lei Complementar n. 37 que fixa os princpios e regras atuais de formalizao de pedidos para criao de municpios em Minas Gerais. Estuda o sistema brasileiro de administrao municipal - as funes e competncias dos municpios atuais, destacando a autonomia - administrativa, poltica, financeira, auto-organizatria e legislativa to propalada na legislao vigente. 10

O Captulo III O Municipalismo Brasileiro os prs e contra ao processo de emancipao de municpios - versa sobre as motivaes e objetivos dos atores envolvidos no processo de emancipao municipal e identifica diferentes pareceres de tcnicos, especialistas, economistas, polticos, urbanistas e outros estudiosos do assunto sobre as vantagens e desvantagens da criao de unidades municipais, principalmente depois de 1988 em que houve uma multiplicao desenfreada de municpios no Brasil. No captulo IV - O processo de emancipao de Guimarnia e os resultados sociais e econmicos 1) - faz uma abordagem histrica da formao do Municpio de Guimarnia antes e ps-1963; 2) - identifica os interesses e impasses do movimento emancipacionista; 3)- aponta os recursos e as perspectivas com a emancipao e, 4) por fim apresenta uma sntese dos resultados alcanados nos aspectos sociais e econmicos com a emancipao em relao criao de condies favorveis ou desfavorveis s melhorias sociais e econmicas implementadas no municpio. Por fim, so feitas as consideraes acerca das mudanas e dos fatores que dificultam o desenvolvimento local em Guimarnia.

EMANCIPAO MUNICIPAL NA PERSPECTIVA DO DESENVOLVIMENTO SCIO-ECONMICO: O CASO DE GUIMARNIA/MG.

CAPTULO I

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A ORGANIZAO POLTICO ADMINSTRATIVA MUNICIPAL NO BRASIL

INTRODUO O presente captulo tem por finalidade abordar as origens e evoluo dos primeiros ncleos urbanos no Brasil. Atualmente, segundo o IBGE, 82% da populao residem em espaos considerados urbanos (municpios e vilas), tendncia esta, que evoluiu a partir da dcada de 50 com a industrializao e o xodo rural. As cidades so centros atrativos, onde as pessoas desenvolvem suas atividades, realizam suas necessidades bsicas materiais (trabalho, sade, lazer, moradia etc.) e imateriais (educao, cultura etc.). Enfim, formam um conjunto de lugares que so geridos por uma base de normas legais que norteiam a vida poltica, econmica e social da municipalidade. O municpio como entidade poltico-administrativa teve suas origens no processo de expanso do Imprio Romano, que dominou vastas reas territoriais na Europa, sia e frica, sendo considerado um agente urbanizador da antiguidade. De acordo com MEIRELLES (1964), aps a conquista os vencidos ficavam submetidos s imposies do Senado Romano, que em troca de obedincia recebiam direitos privados e pblicos, como eleger seus governantes e legitimidade para comandar a prpria cidade. As comunidades que alcanavam esses direitos eram transformadas em municpios. No incio, eram administrados por um Conselho Municipal, formado por cidados escolhidos periodicamente, com a funo de criar leis que tratava sobre a ordenao da cidade, organizao dos servios pblicos, tributos, cargos etc. O municpio brasileiro remonta-se no perodo colonial e sua organizao seguiu integralmente o modelo municipal portugus que foi transplantado para c. Durante o perodo colonial foi guiado pelas ordenaes Afonsinas, Manuelinas e Filipinas. Com a independncia do Brasil, passaram a ser ordenados pelas Constituies (federal e estadual) e Leis Orgnicas (nvel municipal). A histria da autonomia municipal no Brasil marcada pela edio de oito Constituies, que vigorou de acordo com o contexto histrico de cada poca: 12

1824 (perodo Imperial); 1891 (perodo Republicano); 1934 (Repblica Nova) 1937 (Estado Novo); 1946 (perodo da Democratizao); 1967 e 1969 (Ditadura Militar) e 1988 (Redemocratizao). Por fim, trataremos neste texto do processo de implantao e evoluo das cidades no Brasil, as origens do Municpio, suas transformaes e consolidao como entidade poltico-administrativa da federao brasileira. 1. ORIGENS DAS CIDADES De acordo com SOUZA (2008), a revoluo urbana ocorreu no perodo neoltico, momento em que o homem deixou de ser nmade e passou a ser sedentrio, conforme registra:
As primeiras cidades fazem seu aparecimento na esteira da chamada Revoluo Agrcola ou, tambm, Revoluo Neoltica, por ter ocorrido no perodo pr-histrico conhecido como Idade da Pedra Polida ou perodo neoltico (neo: novo; lithiks: pedra). , com efeito, na Idade da Pedra Polida que se inicia a prtica da agricultura, e graas a isso iro surgindo, aos poucos, assentamentos sedentrios, e depois as primeiras cidades (p. 43).

Verifica-se que as cidades surgiram aps a descoberta da agricultura, pelo fato que algumas comunidades passaram a produzir mais que o necessrio para a subsistncia do grupo, gerando um excedente agrcola. Isso possibilitou a liberao de alguns homens das atividades primrias, que passaram a executar tarefas ligadas vida urbana (artesanato, sapateiro etc.) que contribuiu para o desenvolvimento do comrcio e a diviso do trabalho entre o campo e a cidade. Por outro lado, SPOSITO (2005), defende que: a cidade surgiu em volta do mercado, que sua origem no est explicada essencialmente pelo econmico, mas sim pelo social e pelo poltico (p. 17). Compreende-se que a cidade em seus primrdios no foi somente um local de produo, mas do exerccio do poder poltico e militar, com o estabelecimento de um aparato de poder e controle sobre territrios conquistados e povos dominados pela fora e exrcito. Esta questo bem colocada ainda por SOUZA:
... o aparecimento e proliferao de cidades pelo mundo antigo, na Mesopotmia, no vale do Nilo e no vale do rio Indo, e mais tarde na china,

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na bacia do Mediterrneo e na Amrica das civilizaes pr-colombianas, teve relao no apenas com as inovaes tcnicas que permitiram a agricultura e a formao de excedentes alimentares capazes de alimentar uma ampla camada de no-produtores diretos com destaque, aqui, para a irrigao em larga escala -, mas com mudanas culturais e polticas profundas mudanas da ordem social em geral (2008, p. 45).

Acredita-se que as primeiras cidades se fixaram em regies de clima semi-rido, junto a vales fluviais com o propsito de obter gua para o abastecimento da comunidade, a prtica da irrigao e da agricultura de vazante. A localizao dos primeiros ncleos urbanos est relacionada s condies naturais e geogrficas, onde ... o desenvolvimento tcnico da humanidade ainda no permitia a superao destas imposies (SPOSITO, 2005, p. 18). A cidade era o centro de imprios que abrangiam territrios muitas vezes enormes, polarizados por esse centro, que concentrava todo o aparato administrativo e o poder poltico e militar. 2. ORIGENS E EVOLUO DAS CIDADES BRASILEIRAS. O perodo de 1500 - 1530 denominado pr-colonial , caracterizado pela no ocupao do territrio; explorao predatria do pau-brasil (utilizado para tinturarias); utilizao de mo-de-obra indgena, obtida por meio da troca (escambo) por objetos de pequeno valor (colares, espelhos, etc.); presena de feitorias (armazns) na costa e incurses de franceses no litoral. Sobre as feitorias, FAORO (1975), descreveu:
A feitorizao mais do que a colonizao no evitava as incurses francesas, freqentes desde 1504, nem a cobia espanhola, perdidos todos, corsrios e capites, na imensa costa brasileira, capaz de alimentar um comrcio lucrativo. A feitoria demonstrou, desde logo, um ponto vicioso, incontrolvel, precrio: a instabilidade dos habitantes da terra, irredutveis obedincia, incapazes de tratados leais e inacessveis escravido (p.106).

Compreende-se

que

as

feitorias

foram

estabelecimentos

de

acumulao e reproduo de capitais no perodo do capitalismo comercial, conforme aponta FAORO ... a feitoria, de velha tradio largamente utilizada na ndia e na frica, reduzida, no Brasil, a apenas abrigos para reunio e proteo das diferentes mercadorias espera de transporte (1975, p. 106). As feitorias no tinham funo urbana, eram locais frgeis, precrios, mveis, sem vida poltica e social, instaladas na costa litornea, que serviram de embarque das caravelas que buscavam pau14

brasil e no conseguiram garantir o intento da defesa do territrio, nem expulsar os estrangeiros. Diante da fragilidade do sistema de feitorias, a Coroa Portuguesa encarregou Martim Afonso de Sousa para o empreendimento da colonizao conforme SANTOS (2008) destaca:
As feitorias no impediam as incurses dos franceses, que rondavam continuamente a nossa costa, comerciando livremente com os aborgines, sob o beneplcito do seu rei. Da a vinda em 1531 de Martim Afonso de Sousa, que, cumprindo determinaes de d. Joo III, fundou no ano seguinte as nossas duas primeiras vilas: So Vicente, borda do mar em lugar propcio, porque nas proximidades daqueles em que j viviam Joo Ramalho, Antnio Rodrigues e o Bacharel de Canania, e onde j existia o povoado referido por Alonso de Santa Cruz -, e Piratininga, a cavaleiro de Cubato, primeiro ponto de conquista do planalto (p. 85).

De acordo com SANTOS (2008) nossas primeiras cidades assumiram caractersticas semelhantes ao da organizao poltica administrativa da metrpole portuguesa, como descreve:

As cidades do Brasil colonial, posto que se diferenciem, por muitos aspectos, das que Portugal erigiu em seu solo metropolitano e em Marrocos, frica Meridional e sia, conservam, sob as mais diversas condies, o cunho inequvoco da me-ptria, que as caractersticas regionais no conseguiram apagar; e podem, por isso, a justo ttulo, ser consideradas antes como cidades portuguesas do Brasil do que como cidades brasileiras (p. 19)

A implantao de vilas e cidades no Brasil ocorreu nos primrdios de nossa colonizao por determinao da Coroa Portuguesa. Salvador foi a primeira cidade e capital do pas at 1763, foi construda em 1549 na Bahia de Todos os Santos, onde crescia a Vila do Pereira (Rodrigues, 2008, p. 22). O objetivo do rei de Portugal era de fato a ocupao e defesa do territrio, contando para isso com uma complexa estrutura de recursos humanos, engenheiros para o planejamento da cidade empreiteiros para dirigir a construo de edifcios pblicos, pontes, igrejas, conventos e mercados (Rodrigues, 2008, p.22). Aportaram em Vila do Pereira: colonos para as plantaes, cobradores de impostos, um juiz, soldados,

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comerciantes, barbeiros, padres, aougueiros e diversos outros profissionais. governo de Portugal ao construir a primeira cidade visava:

Salvador foi criada com o objetivo de ser o centro militar, administrativo, fazendrio e judicirio de toda a Colnia, que foi a capital at 1763; Rio de Janeiro fundou-se como inadivel necessidade de reconquista da Guanabara aos franceses (que dela se tinham apossado desde 1555). Em 1763 desbancou Salvador das suas prerrogativas de capital, que o foi, primeiro, do Estado do Brasil, depois do Imprio e a seguir da Repblica, at a inaugurao de Braslia em 1960 (SANTOS, 2008, p. 88).

A cidade de Salvador simbolizou uma nova etapa na organizao poltica e administrativa da colonizao portuguesa. Inaugurou-se a centralizao do poder na capital de Salvador, sendo abandonado o sistema de governo descentralizado das capitanias hereditrias. Essa medida, porm, no foi suficiente para resolver a questo da defesa do imenso territrio, o que levou a necessidade da fundao do Rio de Janeiro e de So Lus do Maranho (p.89). As trs cidades passaram a ser consideradas os trs centros principais de afirmao de posse e defesa do territrio (p.89). Diversas outras vilas foram fundadas no Brasil: Igara e Olinda no Estado de Pernambuco; Vila do Pereira, Ilhus, Santa Cruz e Porto Seguro no Estado da Bahia e So Vicente, Canania e Santos no Estado de So Paulo. As vilas transformavam-se em cidades quando alcanavam determinados requisitos legais, como: prosperidade fiscal e desenvolvimento scio-econmico. A partir da Repblica, as vilas passaram a ser denominadas de cidades, e seu territrio rural e urbano, que antes era termo, passou a ser chamado de municpio.

A concentrao de vilas e cidades na fachada litornea do Brasil est associado aos interesses mercantis, de colonizao agrrio-exportador, que concentrou no litoral as atividades econmicas, os portos, as fortificaes e outras atividades que deram origem s primeiras cidades. Durante o perodo em que a minerao teve grande importncia para o desenvolvimento econmico brasileiro, houve um intenso processo de urbanizao e efervescncia cultural em Minas Gerais, alm da ocupao de Gois e de Mato Grosso. Com a decadncia da minerao, essas regies, mais distantes do litoral, acabaram se esvaziando, com 16

forte migrao para a ento provncia de So Paulo, onde iniciava a cafeicultura, atividade que possibilitou o desenvolvimento de vrias cidades, como Taubat, Bragana e Campinas. Para SANTOS (2001) as cidades que surgiram entre os sculos XVI e XIX tiveram suas origens determinadas por razes diversas: ciclos econmicos, operaes militares, interesses estratgicos e outras motivaes, conforme descreve abaixo:

- cidades de afirmao de posse e defesa da costa e cidades do litoral em gera, fundadas na maior parte nos dois primeiros sculos, do extremo norte ao extremo sul, a maioria das quais tendo tido como base econmica principal o acar, outras no passando de praas-fortes, cuja localizao dependeu quase exclusivamente de convenincias estratgicas; - cidades de conquista do interior, em que se incluem as do bandeirismo e da minerao, com as quais se fez, do primeiro ao terceiro sculo, a fixao do homem no serto; - cidades de penetrao rumo s fronteiras oeste e sul , cuja fundao ou desenvolvimento resultaram, no terceiro sculo, dos propsitos de conter eventuais investidas dos castelhanos e dos trabalhos que se completaram com os tratados de limites com a Espanha; - cidades do caf, as quais, como as das chaves seguintes, transcendem as fronteiras do nosso ensaio, porque no se circunscrevem, pelo menos algumas das mais importantes, ao Perodo Colonial: so j cidades do quarto sculo, que se desenvolveram, primeiro, na Regio Fluminense, ao longo do Vale do Paraba, depois por So Paulo, Paran etc.; - cidades da borracha, formadas ou desenvolvidas na Regio Amaznica, em fins do sculo XIX e princpios do XX; - cidades da indstria, formadas no sculo XX em regies de fcil acesso s matrias-primas Minas Gerais, So Paulo, Rio etc. (p. 83)

Outras cidades surgiram em decorrncia de outros fatores, no podendo assim generalizar as origens das cidades brasileiras conforme a regra mencionada. O autor exemplifica o caso da construo de Braslia, como sede do governo federal, que na poca foi transferida do litoral para interior no por razes militares e sim por outros fatores, considerados de ordem geopoltica. Outros exemplos so ainda apontados: colnias de imigrantes por razes de povoamento; itinerantes, por razes de necessidade de fluxos junto a rotas ou estradas; cidades de comrcio, ligadas aos movimentos demogrficos; cidades tursticas, em funo 17

dos recursos naturais (rios, fontes de gua, praias, florestas etc.). Esclarece o autor que mesmo no enquadrando no esquema acima citado, essas cidades fazem parte de um mesmo contexto histrico: colonizao e povoamento do territrio. Adverte ainda, que algumas cidades que originaram numa conjuntura histrica (do acar, do caf, do ouro, da borracha, da indstria etc.), podero adquirir outras funes, como por exemplo, as cidades do ciclo do ouro, em que esgotados o metal, adquiriram a funo de postos avanados de vigilncia da fronteira . Concluindo este item RODRIGUES (2003) apresenta trs

acontecimentos de ordem histrica que explica a expanso das cidades brasileiras:

I a abertura dos portos fato ocorrido aps a transferncia da Corte Portuguesa para o Brasil em 1808, que se instalou no Rio de Janeiro e implantou um conjunto de instituies governamentais, provocando mudanas econmicas: ... o direito de exportar acar, algodo, fumo madeira e outros produtos para qualquer pas, sem a interferncia de Portugal (Rodrigues, 2008, p. 27).

II a chegada de mudas de cafeeiro trazidas da frica que se adaptou s condies naturais do Rio de Janeiro e So Paulo. Com o fim do trfico negreiro de 1850 a aristocracia agrria passou a investir seus capitais na construo de ferrovias, antes utilizados na compra de escravos, que impulsionou o afloramento de vilas e cidades junto s linhas e troncos ferrovirios. Nessa fase desenvolveramse as cidades porturias.

III a permisso para a fabricao de tecidos no Brasil representou o incio de uma industrializao embrionria, atraindo muitos trabalhadores rurais: os negros com a abolio e depois os imigrantes viram nas cidades uma oportunidade de vida melhor, que de acordo com Rodrigues: Entre 1900 e 1920, cerca de 100 mil imigrantes por ano se instalaram na cidade de So Paulo (2008, p. 29).

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3.

ORIGENS E EVOLUO DO MUNICPIO Conforme DAQUINO (1940) a palavra municpio vem de municipium

(habitante de uma cidade livre), derivada de mnus (trabalho, obrigao, servio prestado comunidade), equivalente a numera (funes e cargos). Os muncipes eram aqueles que tomavam parte nos cargos da vila, e municpio representa a reunio de muncipes. A palavra cidade no sinnimo de municpio. A cidade compreende o espao construdo ou edificado (casas, avenidas, bancos, armazns, ruas, etc.) enquanto o municpio abrange o espao urbano e rural (campos, matas, plantaes, chcaras, granjas, fazendas etc.). Alguns estudiosos sustentam que o municpio originou-se nos primrdios da humanidade, adquirindo caractersticas de povoados, vilas e outros tipos de agrupamentos, numa luta pela sobrevivncia, que se fazia de forma compartilhada entre os membros de cada ncleo. Outros estudiosos afirmam que na antiguidade no existiu municpio na concepo atual e sim, agrupamentos humanos que iniciaram um processo de organizao poltica, econmica e social, servindo de base para as futuras municipalidades. Na acepo de Petrnio Braz (1993) a origem do municpio est fundamentada no esprito das relaes humanas.
Sua origem, mais de ordem sociolgica que poltica, advm do esprito associativo do homem e suas relaes de vizinhana. Os cls sedentrios definiram os primeiros aglomerados com base territorial, que se estendia at os limites da caa e da pesca e, mais tarde, das pastagens para os rebanhos. Das relaes de vizinhana com outros cls, adveio o sentido dinmico dos limites territoriais, nascendo da o municpio futuro. Tem assim, o Municpio uma origem histria, estribando a sua funo administrativa no prprio direito natural (p. 27).

Informa MEIRELLES (1964) sobre as origens do Municpio:

O municpio, como unidade poltico-administrativa, surgiu com a Repblica Romana, interessada em manter a dominao pacfica das cidades conquistadas pela fra de seus exrcitos. Os vencidos ficavam sujeitos, desde a derrota, s imposies do Senado, mas, em troca de sua sujeio e fiel obedincia s leis romanas, a Repblica lhes concedia certas prerrogativas que variavam de simples direitos privados ( jus connubii, jus comercii, etc.) at o privilgio poltico de eleger os seus governantes e dirigir a prpria cidade (jus suffragii) (p. 3).

19

Segundo o autor as comunidades que se submetiam s prerrogativas de sujeio e obedincia, adquiriam direitos pblicos e privados e, portanto, estavam aptas ao ttulo de municpios, onde o governo era eleito pelos homens livres, considerados cidados do Municpio (cives muncipes), em contraste com outra categoria formada pelos estrangeiros (incolx), que, por originrios da regio dominada, eram tidos como peregrinos, sem direito a voto (MEIRELLES, 1964, pp. 3-4). No processo de expanso da instituio municipal as cidades dividiram-se em duas categorias: as colnias e os municpios.
As colnias eram o produto da conquista que Roma foi estabelecendo sobre povos vizinhos, ficando seus moradores subordinados s leis da metrpole. Faziam, portanto, jus ao nome, pois eram realmente verdadeiras colnias de conquista. J os municpios eram regies habitadas por populaes no originrias de Roma, mas as comunidades passavam a gozar, com algumas restries, que alis variavam de municpio para municpio, da condio de cidadania romana. Mas regiamse pelas suas prprias leis e podiam preservar suas instituies originais (ALVES, p. 15, 1986)

Apesar das diferenas entre colnias e municpios, estes ncleos urbanos tinham em comum a soberania de seus povos, que elegiam seus representantes, promulgavam leis locais e resolviam negcios comuns. As colnias seguiam as leis romanas, enquanto os municpios eram regidos por suas leis e instituies prprias, sendo seus habitantes oriundos de outras regies fora de Roma, onde os muncipes podiam ser incorporados condio de cidados romanos na forma plena ou restritiva. As colnias e os municpios representaram as principais formas de organizao administrativa, enquanto outras localidades, de importncia secundria, possuam organizao administrativa incompleta, chamados de fora, conciliabula, castela, civi ... espcie de pequenas aldeias (ALVES, p. 15, 1986). Durante o Imprio, as colnias e os municpios tiveram restries no desempenho do papel da soberania e poder. Na verdade, houve uma transferncia de competncias para a Cria (ordem dos decuries ou senado), que juntamente com os magistrados passou a ser o rgo encarregado do governo dos municpios. 20

A Cria representava, no sentido administrativo, o local onde se reunia o senado romano, que era presidido por um Curio. Este rgo era formado por uma assemblia de homens notveis (primi), que fazia parte do patriciado local, membros da elite local e formava o conselho municipal.
Havia, no final da Repblica, duas espcies de cidados livres em Roma: os que participavam do poder soberano, chamados cives optimo jure, e os que no participavam, chamados cives non optimo jures. S a primeira categoria votava e podia exercer a magistratura. Nas cidades conquistadas, a hierarquia social era idntica. A designao municeps, aplicada inicialmente a todo cidado, aos poucos foi distinguindo apenas aos decuries, que entravam na ordem por nascimento ou por eleio da cria. Eram, portanto, a camada mais alta da classe dominante, tambm distinguida como honorate (ALVES, 1986, p. 16).

O sistema poltico das regies conquistadas seguia o modelo institucional de Roma. Os magistrados exerciam o poder executivo municipal, abrangendo as funes administrativas e judicirias, conhecidos na poca por duumviros ou quatuoviros, composto por dois ou quatro membros. Durante a Repblica os decuries receberam ilimitados poderes e no Imprio, seus poderes foram praticamente anulados, recebendo neste perodo nova denonimao: magistrados menores. Nem todas as cidades da Itlia possua um duunviro, e portanto, na ausncia deste, era enviado um Prefeito de Roma. Nessa estrutura administrativa existia ainda os edis, responsveis pela manuteno da paz dentro do municpio, fiscalizao dos mercados, provimento dos gneros alimentcios, conservao de prdios, estradas e obras pblicas (ALVES, 1986, pp. 16-17). Em Roma existiam duas espcies de edis: os curiais e os plebeus. Os primeiros (curiais), considerados magistrados, possuam jurisdio prpria e cuidavam dos julgamentos e sentenas. Os segundos ( plebeus) no possuam jurisdio prpria e ocupavam a funo de ministros. Para completar essa diversidade de magistrados MEIRELLES (1964, p. 4) aponta outros funcionrios do governo municipal que auxiliavam esses magistrados: Aediles responsveis pelas funes administrativas e policiais;

Quaestor ou Exactor cuidava da arrecadao de tributos; 21

Curator - responsvel pela fiscalizao dos negcios pblicos;

Defensor Civitatis responsvel pela defesa da cidade;

Actuarii exercia a funo de escrivo e notrio;

Scribx auxiliavam os magistrados (escriturrios).

Conforme HERCULANO (1916, p. 13) a Cria era constituda por um grupo de cem membros, sendo que a partir do sculo IV os plebeus passaram a fazer parte do conselho municipal, desde que possussem mais de vinte e cinco geiras de terras. Os decuries formavam duas categorias: honorarios (que exerceram magistraturas) e patronos (dispensados da efetividade, por terem ocupado altos cargos no Estado). Os decuries pertenciam classe mdia e eram designados para os principais cargos da cria. HERCULANO (1916) destaca que no decorrer de quatro a cinco sculos, foram realizadas profundas mudanas sociais e polticas que repercutiram na dissoluo do Imprio Romano e no enfraquecimento poltico da Cria:
As leis relativas aos decuries, que se encontram no cdigo theodosiano, ao mesmo tempo que indicam a runa immenente do imprio, pintam bem a situao deplorvel desses homens que constituam uma espcie de classe media. Os plebeus buscavam todos os subterfgios para no entrarem naquella ordem mais elevada, e os decuries para se eximirem da sua triste dignidade. Muitos preferiam fazer-se soldados ou servos a serem curiaes; mas recorriam debalde a esses tristes expedientes, porque a cria os ia buscar s cohortes ou as ergastulos para os submetter a peior captiveiro (p. 14).

Informa HERCULANO (1916) que alguns plebeus eram forados pelos decuries a fazer parte da Cria, atividade considerada honrosa, mas que no decorrer do tempo passou a ser um sacrifico mediante as diversas responsabilidades que lhes eram imputadas: 1 respondiam pelo recolhimento dos tributos gerais e improbidade administrativa; 2 - os magistrados respondiam pelos atos de seus colegas ou pelo sucessor por ele indicado; 3 no podiam vender bens, nem sair do municpio sem autorizao do presidente da cria ou senado; e 4 22

 o pior castigo era a obrigao de completar a soma de impostos estimados (pp. 14-15). Importante personagem apareceu na vida administrativa municipal das pequenas comunidades por volta do sculo IV - o funcionrio defensor agente responsvel pelas modificaes processadas na organizao municipal e na cria, passando a cumprir o principal papel nas atividades administrativas e judiciais, conforme assinalado por ALVES (1986):
Ele era eleito pelos decuries e burgueses. Seu cargo era de cinco anos e sua principal atribuio, a de proteger o povo contra os possveis desmandos do regedor ou presidente romano. Tambm tinha atribuies criminais, pois instrua processos antes de subirem ao tribunal do presidente ou consular. Com o tempo, as atribuies do defensor foram-se ampliando, chegando a exercer funes de magistrados municipais ordinrios, em sua falta. A figura do defensor fez-se presente tanto nos ncleos populacionais das provncias como nas cidades da Itlia. No final do Imprio, ele se via colocado at acima dos duunviros e qinqenais nas comunidades onde se fazia presente (p. 19).

MEIRELLES (1964) registra que os invasores brbaros encontraram as municipalidades do continente europeu enfraquecidas politicamente e com poderes locais bastante limitados. Os municpios eram dependentes de decises vindas de Roma, o que de certa maneira enfraquecia o desempenho da Cria, representando assim, um fardo para os habitantes das terras conquistadas. O novo sistema municipal que passou a vigorar em funo da presena dos invasores brbaros introduziram pequenas modificaes de cunho administrativo, consoante afirmao:
Na Idade Mdia, o Conselho de Magistrados foi substitudo pelo Colgio dos homens livres, a que os germnicos denominaram Assemblia Pblica de Vizinhos (conventus publicus vicinorum), com a trplice funo administrativa, policial e judicial. Os invasores visigticos mantiveram essa instituio, introduzindo-se, posteriormente, algumas modificaes de inspirao rabe na organizao administrativa dos Municpios de ento (comunas), tais como o pagamento de tributos pelos muncipes ( nomera), e a criao dos cargos de alcaides, alvazis e almotacis (p. 4).

Os invasores brbaros, aps a conquista e domnio, permitiam que os habitantes da unidade municipal se organizassem segundo seus prprios costumes e leis. A instituio municipal conseguiu preservar o legado poltico-administrativo de Roma.

23

Com a desagregao do Imprio Romano, uma certa anarquia resulta na organizao dos campos e cidades, que se despovoam e os seus habitantes passam a percorrer a Europa em bandos indisciplinados. Foi uma poca de total falta de segurana, de segurana pessoal. Embora anmicas, pobres, despovoadas, as cidades subsistem, porque subsiste a organizao da Igreja, com suas circunscries diocesanas calcadas nas antigas circunscries romanas. Em meio a decadncia geral, incluindo nessa decadncia o desaparecimento das organizaes municipais, das repblicas, firmava-se a fora e riqueza da Igreja, tanto espiritual quanto materialmente. O poder e o prestgio do Estado Romano desaparecera, e agora o poder e o prestgio da Igreja cresciam, destacando-se pela sua autoridade moral, pelo seu poderio econmico e pela sua ao poltica. A Igreja recolhia esses restos do que foram as repblicas municipais romanas, e cuidava deles (FERREIRA, 1980, p. 28).

4.

O MUNICPIO PORTUGUS

O municpio Portugus, chamado de Conselho surgiu para fazer frente ao poderio do clero e nobreza feudal atravs do apoio da realeza s reivindicaes de liberdades e interesses locais. Apresentava-se como uma alternativa de fortalecimento do nascente sistema capitalista que necessitava de um mercado unificado em oposio ao regime feudal que vigorava, de carter poltico descentralizado e economia rural. A criao de municpios, na fase inicial da monarquia portuguesa, funcionou segundo uma lgica de unificao do poder real e de uma nova organizao urbana instaurada nos moldes do sistema capitalista que aflorava no interior dessa sociedade.
A organizao e fortalecimento dos Concelhos obedecia a um plano poltico, pois que a Coroa precisava fortalecer-se contra os nobres e o altoclero, nem sempre leais. Uma aliana entre o rei e o muncipe, com fora poltica e privilgios inscritos nos forais, era muito importante. Organizavam-se, desta maneira, os Municpios ou Concelhos, de conformidade com os forais e diferentemente relacionados com o Rei, o seu fortalecimento significava o da prpria Coroa e com isto o Municpio passou a gozar de ampla liberdade e necessrio poder (BANDECCHI, 1983, p. 22).

De acordo com BRAGA, nos primrdios da monarquia portuguesa o municpio gozava de ampla autonomia na esfera administrativa e ampla influncia nas decises da Corte. Nessa poca a Corte era formada por trs estados: nobreza, clero e povo, sendo este ltimo representado pelos procuradores, que eram indicados pelo povo e enviados Corte para defender os interesses dos municpios. A participao dos municpios na Corte consistia numa clara estratgia do poder real 24

em derrotar o clero e a nobreza feudal, para alcanar a centralizao absoluta do poder. Por isso, para garantir seus objetivos a Corte fazia concesses aos municpios: ouvir os povos em tudo que fosse de seus interesses, e no impor tributos, fazer a paz ou a guerra, sem o seu consentimento (BRAGA, 2008, p.178). Por outro lado FAORO (1975) constatou que a concesso de vantagens aos municpios representava tambm um aparato militar, poltico e fiscal para a Monarquia Portuguesa em defesa do territrio contra a presena de inimigos estrangeiros. Assim, por meio dos documentos de forais firmou-se uma forte aliana entre o rei e o povo que assegurou mais tarde o predomnio do absolutismo monrquico em Portugal.
Com a instituio dos conselhos logrou a poltica medieval ferir a prepotncia eclesistica, num meio que levaria a subjugar a aristocracia. A esta razo se agregava outra, inspirada na ndole militar do pas, em estreita conexo com o fundamento poltico do alargamento da forma municipal. Decretada a criao do conselho, que deveria organizar uma povoao, reedific-la ou reanim-la, procurava o rei impor-lhe o dever de defend-la militarmente contra seus inimigos, os mouros ou os vizinhos estrangeiros. Criava-se obediente monarquia, uma milcia gratuita, infensa s manipulaes da nobreza ou do clero batizados os antigos municeps e castellanus com o nome alcaide, palavra sugerida pela invaso rabe. Abria-se, desta forma, um campo neutro aos privilgios aristocrticos, muitos deles - os coutos e as honras isentos da prestao militar paga pelo rei quando dela necessitava (FAORO, 1975, p. 7).

Os municpios portugueses organizaram-se com base no legado romano.

... em nenhum pas o municpio preservou tantas caractersticas romanas como Portugal. A comear pela palavra concelho, que figura nos documentos brbaros como concilium e que evolura para concello, concelho e consejo. A palavra concelho designando municpio, restringiuse apenas Pennsula Ibrica. E a palavra foral, que em Portugal se constitua numa espcie de lei orgnica dos municpios, pois era atravs de suas normas que se implantava o governo de uma comunidade, vem de frum ou foros, que a partir do sculo X designava tanto as leis escritas e os costumes tradicionais, como tambm qualquer diploma de concesso de privilgios, alm de uma srie de contratos sobre propriedades territoriais. Forum e foros deram origem Portugal a duas designaes distintas: foro e foral, a primeira significando imunidade e privilgios de classe ou de corporao, ao passo que foral refere-se ao diploma que estabelecia direitos e deveres coletivos das comunidades que se iam fundar. O foral, alis, est incorporado Histria do Brasil, pois armados desse documento que os povoadores portugueses implantaram as normas das primeiras comunidades que foram surgindo ao longo do litoral brasileiro (ALVES, 1986, p. 30).

25

Segundo BRAGA (2008) o municpio Portugus, observado seu grau de desenvolvimento, era classificado em trs categorias: rudimentares, imperfeitos e completos. Como j mencionado, o poder real tinha interesse no fortalecimento local com a finalidade de desbancar o clero e a nobreza, usando para isso, a concesso de franquias e vantagens aos municpios de acordo com o nvel de desenvolvimento de cada um. Os forais ou cartas de liberdade eram os documentos reais que legitimavam a organizao municipal de Portugal, onde uma aldeia ou vila poderia ser elevada condio de municpio rudimentar ou superior. Assim a organizao dos municpios pelo territrio portugus nos sculos XII e XIII apresentava-se de maneira muito distinta, sendo que os forais fixavam formas variadas de acordo com o tamanho da populao, posio geogrfica, situao militar e outras, o que contribuiu para a falta de uniformidade dos municpios neste perodo. No existiam normas ou critrios legais para disciplinar a concesso dos ttulos, estes eram usados como instrumento pelo qual o rei concedia direitos ao povo, a fim de que pudessem gozar de suas liberdades, exercessem o direito ao trabalho e se defendessem dos abusos do senhor feudal (p. 179). ALVES (1986) mostra que em Portugal o Municpio como sede do governo local possua o seguinte corpo de funcionrios: Alcaide qualificado como a maior autoridade municipal, exercendo poderes administrativos, militares e judiciais. Atualmente est representado na figura dos prefeitos que exercem a funo de chefe do poder executivo. diversas Juzes quando da ausncia do alcaide os juzes assumiam a chefia do Concelho. O Juiz auxiliava o alcaide nas deliberaes e julgamentos pertinentes. Eram escolhidos entre os homens bons. seguintes Os almotacs exerciam o que hoje a funo de vereador. Eram escolhidos pelo Conselho e Juiz e possuam as atribuies: fiscalizao dos pesos e medidas; 26

averiguao das condies das estradas, pontes, ruas, edifcios e resoluo de questes de litgios na esfera administrativa. Possuam a prerrogativa da imunidade no exerccio do cargo e eram dois eleitos mensalmente pelo Concelho. Homens bons designao atribuda a moradores locais que se distinguiam dos demais pelo volume de posses e honrarias (considerados os mais ricos). Auxiliavam os juzes, formando corpo de jurados para deliberao e julgamento de questes adversas ao Concelho. Os procuradores representado por dois homens bons na Corte e compunham o Terceiro Estado no incio da Monarquia Portuguesa. Eram indicados pelo Concelho com a finalidade de defender os interesses do municpio na Corte. Conforme BRAGA (2008) assim que a realeza alcanou seus objetivos - enfraquecimento da influncia feudal no territrio portugus e ampliao de seus poderes - iniciou-se a partir da Idade Moderna um processo de concentrao de poderes nas mos da monarquia portuguesa em detrimento da gradativa diminuio da autonomia municipal. A primeira transformao de ordem jurdica foi uniformizao da legislao aplicada a todo territrio nacional, extinguindo as diferenas de direitos e poderes na esfera municipal, como antes previsto nos forais e cartas de doao. A nova forma de organizao jurdica nasceu:
Como resultado deste processo de evoluo, so promulgadas, em 1446, durante o reinado de D. Afonso V, as Ordenaes Afonsinas, cuja elaborao comeou no governo D. Joo I e passou pelo de D. Duarte. Se antes cada concelho tinha seu foral, que disciplinava seus direitos e garantias de forma diferente uma da outra, fazendo que houvesse diversos tipos de municpios, com as Ordenaes tal confuso cessa, pois teve, no obstante, o grande prstimo de reunir o que era disperso, preparar o material de codificaes vindouras, e acentuar, sobretudo, a forma orgnica do municpio at ento regido por forais emaranhados e costumes no escritos (BRAGA, 2008, p. 182).

Assim, o territrio portugus passou a ser gerido pelas Ordenaes, que significou o abandono do sistema poltico heterogneo dos forais para o regime homogneo, baseado no Direito Romano. Nas Ordenaes Afonsinas de 1446, 27

novas atribuies foram dadas aos municpios, dentre elas, a abolio das categorias de municpios rudimentares, imperfeitos e perfeitos. Em 1521 entrou em vigor as Ordenaes Manuelinas tendo como principal marco o enfraquecimento judicial dos municpios, passando estes a exercer funes apenas administrativas. Na fase das ordenaes, notvel a degradao dos valores da autonomia municipal, atravs de diminuio da participao do povo no poder em favor das classes dominantes.

5. ORIGEM DO MUNICPIO BRASILEIRO Diferentemente do ocorrido em Portugal onde o municpio originou-se com base no legado romano e como resultado da evoluo da prpria sociedade, no Brasil, o municpio surgiu da forma derivada processo de imposio de artifcios polticos e administrativos para atender aos interesses colonialistas da Metrpole:
Seguindo a classificao de Bluntschli, que discrimina a formao dos Estados em trs categorias originrios, secundrios e derivados -, podemos dizer que nesta ltima categoria se enquadra nosso Pas, merc de seu surgimento mediante o processo de colonizao. E uma das formas derivadas quando o Estado se estrutura de fora, ou seja, quando o Estado se estrutura de fora, ou seja, quando o Estado colonizador lhe determina o sistema de governo. Um processo pelo qual passaram muitas naes ao longo da Histria, desde os tempos da colonizao grega e da colonizao romana (ALVES, 1986, p. 57).

Para PIRES (1999, p. 144) a colonizao do Brasil pela metrpole portuguesa objetivou implantar um regime poltico descentralizado para garantir a posse e a ocupao territorial, fazendo da colnia um apndice da metrpole, segundo o modelo da diviso internacional do trabalho. A estratgia utilizada foi a instalao do sistema de Capitanias Hereditrias, baseado na autonomia e indivisibilidade, de carter perpetuas, inalienveis e hereditrias distribudas de maneira dispersa pelo territrio e subjugadas a Portugal. A autonomia estava limitada esfera interna de cada capitania onde os donatrios, dentre suas vrias funes, estavam autorizados a fundar Vilas.

28

Ressalta-se que o empreendimento de instalao do primeiro sistema de governo no Brasil visando defender o territrio dos ataques estrangeiros, aconteceu em um momento que Portugal (pas pequeno e pobre) encontrava-se economicamente debilitado em funo dos investimentos que j vinha realizando na frica acima dos seus recursos oficiais. A falta de oramento foi um dos principais motivos da aplicao, ao Brasil, do sistema da concesso de capitanias hereditrias. O governo portugus recorreu iniciativa de particulares que dispusessem a correr os riscos de uma empresa difcil, porm honrosa. Para isso, D. Joo III dividiu o territrio em grandes lotes de terras (ver mapa 1), que foram entregues a homens sedentos pela possibilidade de lucros e prestgio. Segundo hereditrias, objetivou:
A capitania seria um estabelecimento militar e econmico, voltado para a defesa externa e para o incremento de atividades capazes de estimular o comrcio portugus. A autoridade pblica se constitui, armadura prvia, sempre que haja produtos a exportar e plantaes a fixar. O escasso dinheiro do Tesouro inspirou, custa dos donatrios, o domiclio de sentinelas vigilantes no litoral brasileiro. As capitanias, constitudas na base do sistema poltico-administrativo do reino, com as adaptaes sugeridas pela extenso brasileira, assentavam-se sobre a carta de doao e o foral. Pela carta de doao fazia el-rei merc da capitania de determinada poro do territrio, abrangendo nessa merc hereditria a concesso de importantes atributos da autoridade soberana. Posteriormente era dado capitania um foral, no qual se fixavam, consoante o prprio formulrio desses diplomas, os direitos, foros, tributos e coisas que na respectiva terra se haviam de pagar ao rei e ao capito donatrio. (pp. 117-118). MAPA 2 Diviso Territorial do Brasil em Capitanias Hereditrias

FAORO

(1975)

empreendimento

das

capitanias

29

Fonte : IBGE (2010)

Esse sistema poltico-administrativo poupava o tesouro nacional e incentivava os empreendimentos individuais. Os poderes atribudos aos donatrios eram iguais ao de Martim Afonso de Sousa (amparados na carta de doao e no foral), que tinham que repassar impostos ao rei, manter o controle sobre o territrio e evitar conflitos. Os documentos que regulamentaram a posse da capitania pelo capito-mor eram as Cartas de Doao (estabeleciam a legitimidade da posse e os direitos e privilgios do donatrio) e o Foral (pacto dos direitos, foros e tributos que os colonos deveriam pagar ao rei e ao donatrio) que de acordo com ANDRADE (2007) as Cartas de Doao estabeleciam:
1. julgar, no crime e no cvel, os pees e homens livres, podendo conden-los at a morte natural, sem direito de apelao, e, com relao s pessoas nobres, at dez anos de degredo ou cem cruzados de multa, ainda sem direito de apelao ou agravo. Essas pessoas, de maior qualidade, poderiam ser condenadas morte se cometessem crimes de heresia, sodomia, traio ou cunhagem de moeda falsa; construir vilas, no litoral ou no interior, de vez que cada uma tivesse um termo de, pelo menos, trs lguas; nomear tabelies; exercer todas as alcadias-mores com juros e direitos, foros e tributos; montar e autorizar que outros instalassem engenhos, moendas dgua e marinhas de sal;

2. 3. 4. 5.

30

6. 7. 8. 9.

10. 11. 12. 13.

separar para si pores de terras que tivessem dez lguas de costa, estendendo-se vontade para o serto, sem pagar nenhum tributo alm do dzimo da Ordem de Cristo; doar sesmarias a pessoas que fossem crists e tivessem condies de explorar as terras; receber metade do dzimo do pescado pago pelo pescador; receber para si a redizima de todos os direitos que fossem pagos ao rei ou Ordem de Cristo, assim como a vigsima parte do lucro lquido obtido pelo rei com a venda do pau-brasil, quer era monoplio da Coroa; o direito de escravizar indgenas e at de export-los para Portugal, at o limite de 24 peas por ano; o direito sucesso hereditria pela ordem, beneficiando os descendentes, dentre os quais os homens tinham primazia sobre as mulheres e os legtimos sobre os ilegtimos; o direito de responder por qualquer crime cometido perante a prpria Corte e para onde seria chamado; assumir o compromisso de defender a capitania e de mant-la unida, ficando proibido de vend-la, dividi-la ou do-la a quem quer que fosse (pp. 46-47).

No documento Foral, a Coroa Portuguesa consagrava seus direitos sobre a Colnia: a cunhagem de moedas; o rendimento das alfndegas; o monoplio do pau-brasil, drogas e especiarias; a quinta parte dos metais e pedras preciosas e, a dcima parte do que se produzisse nas capitanias (espcie de dzimo). Os donatrios tinham participao na parte das rendas do Reino de Portugal, como mostra ANDRADE (2007):
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. um quinto (20%) dos minrios encontrados na capitania pertenceria ao rei, do qual se separaria um dcimo para o donatrio; reservava-se para o rei o monoplio do pau-brasil e das drogas e especiarias que fossem encontradas; regulava-se o comrcio entre a Colnia e a Metrpole, pelo qual as mercadorias exportadas pela Colnia pagariam impostos de sisa, e as que importassem pagariam impostos na Alfndega do Reino; isentava-se de impostos a importao de armas, plvora, salitre, enxofre e chumbo ou de qualquer munio de guerra, a fim de que os colonos pudessem armar-se para lutar contra os corsrios e ndios; proibia que pessoas no residentes na capitania comerciassem com os ndios; permitia ao capito-mor fiscalizar as mercadorias embarcadas nos navios que partiam para o exterior; permitia o comrcio entre os moradores das capitanias vizinhas e entre eles e os ndios; permitia ao capito-mor arregimentar os moradores para a defesa da capitania em caso de guerra (p. 47).

Dentre as atribuies dos donatrios no plano administrativo se destacava a nomeao de ouvidores para resolver quaisquer questes da justia, desde que no ultrapassasse cem mil reais e ainda a deciso sobre a indicao de cidados considerados elegveis para o Conselho Municipal. Apesar de controlar a 31

justia, os donatrios nada podiam fazer, quando fidalgos cometessem atos de blasfmia, heresia, sodomia e falsificao, sendo nestes casos, a aplicao da pena de morte, regra legal. O sistema de capitanias hereditrias revelou-se pouco eficiente devido a falta de recursos da maioria dos donatrios; dos ataques constantes dos ndios e dos estrangeiros; das dificuldades de comunicao e da falta de um governo central, para coordenar e auxiliar os esforos dos donatrios que no tinham preparo administrativo. Houve esforos por parte da maioria dos donatrios e em vrias capitanias fundaram-se vilas e povoados, iniciando-se a lavoura e a criao do gado e a luta pelo fim do contrabando em quase todo o litoral. O sucesso das capitanias de Pernambuco e So Vicente se deve a bem sucedida economia aucareira. O inicio da colonizao do Brasil se deu com a chegada de Martim Afonso de Sousa ao Brasil em 1532, encarregado de uma trplice incumbncia: I combater os corsrios franceses no comrcio clandestino do pau-brasil; II - explorar a costa litornea a partir do Maranho at o Rio da Prata no extremo sul do pas e, III - povoar o territrio e implantar a organizao poltico-administrativa da colnia. Para realizar essas tarefas VIANNA (1961) em sua obra, destacou:
... seu chefe veio investido de amplos poderes. Assim, pela primeira das trs cartas-rgias assinadas em Castro Verde, a 20 de novembro de 1530, foi Martim Afonso de Sousa nomeado capito-mor no s da armada, mas tambm de todas as terras que achasse ou descobrisse, com plena jurisdio sobre as pessoas que com ele seguissem, j se achassem ou depois fossem ter aquelas terras, com poder e alada, mero e misto imprio tanto no crime como no cvel, dando as sentenas que lhe parecessem de justia, at a morte natural, sem apelo nem agravo; podendo meter padres nas terras que descobrisse dentro da conquista e demarcao do Tratado de Tordesilhas; dela tomando posse e constituindo capito e governador em seu nome a pessoa que escolhesse, delegandolhe seus poderes. Pela segunda das referidas cartas-rgias, foram-lhe conferidos poderes para criar e nomear tabelies e mais oficiais de justia necessrios, quer para tomar posse das terras, quer para as coisas da justia e governana do Brasil. Na terceira, enfim, foi consignado o poder de dar terras de sesmarias s pessoas que levasse e a outras que na terra quisessem viver, segundo os seus merecimentos, servios e qualidades, a fim de que as aproveitassem e povoassem (pp. 56-57).

Verifica-se que Martim Afonso de Sousa deu incio a obra colonizadora e administrativa da colnia, inicialmente na Vila de So Vicente, em 1532, nomeando as autoridades municipais e judicirias, provendo, igualmente, vida 32

espiritual e s atividades sociais dos primeiros povoados fixos do Brasil. A Vila de So Vicente j era conhecida desde a primeira expedio da costa brasileira. Assim, antes da chegada de Martim Afonso de Sousa, existia nesta vila homens brancos que o ajudaram na estruturao da organizao poltico-administrativa do Brasil. A nossa instituio municipal foi transplantada para as primeiras vilas e cidades do Brasil, geridas inicialmente pelas Ordenaes Afonsinas de 1446, que fixavam eleies para juzes e vereadores das Cmaras Municipais; em seguida pelas Ordenaes Manuelinas de 1521 que mantiveram os mesmos quesitos legais da legislao anterior. As ordenaes Filipinas de 1603 que fixaram as competncias gerais das municipalidades, assim como criou um sistema de eleies para oficiais do Legislativo. O Brasil foi regido por estas ordenaes at a independncia poltica de 1822, com destaque para as Manuelinas, conforme destaca MEIRELLES (1964):
O Municpio portugus foi transplantado para o Brasil-Colnia com as mesmas organizao e atribuies polticas, administrativas e judiciais que desempenhava no Reino. Sob a vigncia das trs ordenaes Afonsinas, Manuelinas e Filipinas que regeram o Brasil at a Independncia (1822), as nossas municipalidades foram constitudas uniformemente por um Presidente, trs Vereadores, um Procurador, dois Almotacs e um Escrivo (p. 5).

Informa FAORO (1975) que a monarquia portuguesa trouxe para o Brasil o mesmo modelo de organizao municipal de Portugal que visava na poca a proteo do territrio e o controle da populao dispersa, o que foi efetivado atravs da criao de vilas:
Na rea das tradies portuguesas foram os reis buscar as correntes de controle da vida local, com os conselhos e municpios de velha origem. Paradoxo aparente: para dominar as populaes dispersas fixou-se o estatuto do governo local. Na verdade, o municpio, na viva lembrana dos xitos da monarquia, foi instrumento vigoroso, eficaz, combativo para frear os excessos da aristocracia e para arrecadar tributos e rendas. Diante do perigo semelhante o arreganho do senhor de engenho ou do fazendeiro sem garras da nobreza o remdio seria igual. O modelo serviria, alm disso, a outro propsito, tambm coevo corrente municipalista portuguesa: o povoamento, com a disciplina dos moradores. Velho mecanismo de luta do rei contra a nobreza, revigorava-se na colnia (V. cap. I, 1), sem que estivesse isento, ele prprio, de produzir efeitos contrrios ao sopro que o gerou (pp. 146/147).

33

Destaca ainda FAORO (1975) que Martim Afonso de Souza revestido de poderes de capito-mor, quando de sua primeira expedio, estava autorizado com fundamento em trs cartas rgias de tomar posse das terras que descobrissem e nelas instaurar capito-mor e governador. No entanto, preferiu desviar-se dessa funo e reproduzir no Brasil colnia o mesmo sistema poltico-administrativo portugus atravs da criao de vilas subordinadas aos interesses metropolitanos:
Martim Afonso de Souza, na primeira expedio colonizadora ao Brasil (1530-1533) recebeu, em trs cartas rgias, poderes de capito-mor da armada e das terras que descobrisse, para o fim de tomar posse delas e constituir capito mor e governador, bem como para criar e nomear tabelies e mais oficiais de justia necessrios, outorgando sesmarias s pessoas de sua esquadra. Com tais atribuies majestticas, no utilizou os seus poderes para designar capito-mor e governador. Preferiu, em desvio s suas instrues, fiel todavia ao sistema jurdico portugus, criar vilas, vinculadas ao rei capazes de se autodeterminar, fixando, com o ncleo social e administrativo, o expediente apto a conter os sditos na obedincia (pp. 147-148).

Segundo VIANNA (1961) essas vilas que representavam a tradio de controle da vida local ganharam fora a partir do sculo XVII, passando a ser regidas pelas Ordenaes Filipinas e recebendo novas atribuies administrativa, policial e judiciria, conforme esquema abaixo: Um alcaide autoridade mxima do municpio.

Juzes ordinrios cidados comuns, eleitos pelos moradores da localidade em que serviam, enquanto os juzes.

Vereadores em nmero de trs ou quatro eram considerados membros da Cmara eleitos pelos homens bons.

Almotacs faziam com que as decises da Cmara fossem executadas e punia os que desobedeciam e por isso, s vezes eram confundidos com os vereadores.

Juiz de Fora era um magistrado nomeado pelo Rei de Portugal para os municpios mais importantes, em substituio 34

ao juiz ordinrio. Tinha a funo de presidir a Cmara, o que representou uma ingerncia da Coroa nos interesses municipais. Procurador tinha a funo de fiscalizar, fazer relatrios, registrar as discusses das reunies da Cmara, enfim era encarregado de representar a Cmara perante rgos superiores do governo. Homens bons - cidados que haviam ocupado cargo da municipalidade ou governana da terra que participavam da eleio dos vereadores. Possuam renda superior a um mnimo exigido e prestgio social. Com o fracasso do sistema de Capitanias Hereditrias, foi criado o Governo Geral em 1548 visando centralizar o poder e a administrao nas mos do governador geral. Esse sistema de governo durou at 1808 (data da chegada da famlia real ao Brasil), sendo que a partir de 1720 os chefes de governo passaram a ser denominados de Vice-Reis. Assim FAORO (1975) descreve a transio do sistema de capitanias para o de governo-geral:
Os quinze anos das donatrias, tempo muito curto para definir uma tendncia ou para definir um rumo, sofrem drstico corretivo. O GovernoGeral, institudo em 1548, instalado na Bahia, no ano seguinte, no extinguiu as capitanias. De imediato, as atribuies pblicas dos capites se incorporam no sistema do governo-geral, fiscalizados por um poder mais alto, em assuntos militares, da fazenda e da justia. A instituio, no seu lado particular, prolongou-se at o sculo XVIII, quando a ltima capitania reverteu ao patrimnio real, reverso tardia, em homenagem outorga vitalcia e hereditria. Para a chefia do novo sistema escolheu D. Joo III um homem de experincia nos negcios ultramarinos, provado na frica e na ndia, o fidalgo Tom de Sousa. O Regimento, lavrado a 17 de dezembro de 1548, um documento bsico, verdadeira carta magna do Brasil e sua primeira Constituio, tendente unificao territorial e jurisdicional, j com elementos aptos para uma colonizao progressiva (p. 144).

Com a criao do governo-geral que vigorou de 1548 a 1677, os capites-donatrios perderam as atribuies de ministrar a justia e a arrecadao de impostos. Os direitos e deveres dos governadores eram definidos no Regimento (espcie de Constituio), onde ao governador nomeado caberia fundar cidades e vilas, fiscalizar e auxiliar as capitanias, defender a costa, explorar e descobrir terras 35

etc. Em 1621, o Brasil foi dividido em dois Estados (Mapa 2), o do Brasil, com capital no Rio de Janeiro e o do Maranho com capital em Salvador.
MAPA 3 Diviso territorial do Brasil - Governo Geral

Fonte: IBGE (2010)

Segundo ANDRADE (2007) durante a vigncia do governo-geral, o governador-geral era auxiliado por trs autoridades: ouvidor-geral - cuidava da aplicao da justia para garantir os direitos dos colonos; o provedor-mor da Fazenda parte pertencente Coroa; cuidava do sistema

financeiro atravs da cobrana de impostos e arrecadao da

o capito-mor da costa responsvel pela defesa da costa brasileira em razo das ameaas de invases estrangeiras

36

e do pequeno nmero de aglomeraes urbanas (vilas e cidades). A organizao municipal, iniciada no Brasil atravs da fundao das primeiras vilas e, depois no Governo-Geral, com as cidades, foram administradas pelas Cmaras Municipais, compostas de vereadores, tambm chamados oficiais da Cmara, que eram escolhidos entre os homens bons, que correspondiam rica camada privilegiada de proprietrios de terras. No eram considerados homens bons, os comerciantes, os estrangeiros, os judeus e todos aqueles que exerciam atividades manuais, no podendo fazer parte do corpo de oficiais da Cmara. Embora os cargos da Cmara fossem providos por meio de eleies (realizadas na poca de Natal), o governo das primeiras vilas tinha carter elitista. LEAL (1997) destaca que as Cmaras Municipais, eram instaladas por ato rgio em centros urbanos classificados no mnimo de vila que funcionavam de acordo com o fundamento legal das Ordenaes Manuelinas e depois das Ordenaes Filipinas. As Cmaras Municipais possuam atribuies administrativa, policial ou judiciria, cabendo-lhes a administrao do patrimnio pblico, a autorizao para construo de obras pblicas, o policiamento, a nomeao de funcionrios e a fixao de impostos. Os atos do Poder Legislativo eram feitos atravs de editais e posturas, cabendo ao ouvidor o controle, averiguao da legalidade dos atos e cumprimento das normas de interesse local. No existia ainda a separao de poderes (Legislativo, Executivo e Judicirio), na prtica as atribuies se misturavam e mesclavam, onde as Cmaras Municipais exerciam elas funes hoje a cargo do Ministrio Pblico, denunciando crimes e abusos aos juzes, desempenhavam funes de polcia rural e de inspeo da higiene pblica, auxiliava os alcaides no policiamento da terra e elegiam grande nmero de funcionrios da administrao geral, tais como: os almotacs, assistidos do alcaidemor; os quatro recebedores das sisas; os depositrios judiciais, o do cofre de rfos, o da dcima, os avaliadores dos bens penhorados, o escrivo de armas, os quadrilheiros guardas policiais do termo e outros funcionrios. Tinham, alm disso, as Cmaras o direito de nomear procuradores s Cortes... (pp. 83-83). Verifica-se que o Poder Legislativo do perodo colonial possua amplas atribuies e maior poder de atuao dos que as atuais Cmaras Municipais. 37

Ainda no que se refere importncia das Cmaras Municipais no tocante a tomadas de decises, Fonseca (2005) as considera superior as atuais cmaras, consoante afirmao:
Como ainda no tinha sido criada a figura do prefeito, todo o poder do governo local era concentrado nas cmaras, que exerciam, dentre outras atribuies, a taxao de impostos, a determinao de preos dos alimentos e medicamentos, a regulao do valor da terra, a deliberao para a criao de arraiais e povoaes. Alm do mais, desempenhavam funes de polcia e de inspeo da higiene pblica, elegiam funcionrios e denunciavam crimes e abusos aos juzes (FONSECA, 2005, p. 87).

PIRES (1999) explica que alguns acontecimentos histricos, como a mudana de regime poltico do sistema de Capitanias Hereditrias para o de Governo Geral; a transferncia da Corte Portuguesa para o Brasil em 1808; a elevao do Brasil a Vice-Reino de Portugal; a conquista da independncia poltica de 1822 e outros fatores so considerados importantes para o fortalecimento da instituio municipal do Brasil. Destaca ainda que a autonomia municipal no estgio inicial da ocupao territorial se fez mais por necessidade do que pela vontade do prprio governo portugus, que no conseguiu controlar todos os atos da organizao municipal em funo da grande extenso territorial da colnia; da baixa densidade demogrfica; das dificuldades de comunicao e transporte e da escassez de recursos para colonizao. Segundo PIRES (1999) outras razes explicam o fortalecimento do municpio: ... o afastamento entre a cidade e a sede dos latifndios, o que projetava a
necessidade de que cada cidade logo se constitusse em centro de poder auto-suficiente; a nfase dada pela colonizao portuguesa instalao de ncleos urbanos como suporte s aspiraes de desenvolvimento da burguesia mercantil, seja como ponto de convergncia da produo rural, seja como estratgia para alcance do mercado europeu; as determinaes contidas nas cartas de doao dos donatrios e nos regimentos dos Governadores-Gerais quanto s atividades econmicas e quanto fundao dos centros poltico-administrativos; o apoio da Igreja; o poder poltico da vereana e a iniciativa prpria das Cmaras que se arrogavam relevantes atribuies em assuntos das Capitanias e de interesse local; o poder econmico dos proprietrios rurais; o sentimento nativista de cada povo e a reao das Cmaras contra os governadores das Capitanias Hereditrias (p.145).

Informa

LEAL

(1997)

que

as

Cmaras

Municipais

possuam

atribuies: poltica (exercida pelo Senado da Cmara); administrativa (criar arraiais e outros assuntos estritamente locais, sendo suas decises a respeito de 38

posturas, por exemplo, sujeitas aprovao do "juiz de fora", designado pela autoridade real) e, judicirias (poder de distribuio das terras) submetiam-se a ingerncia do poder privado (ruralista e econmico da poca) em detrimento do poder pblico, sendo por vezes estimulada pela prpria Coroa.
No raro, porm, a Coroa sancionava usurpaes, praticadas atravs das Cmaras pelos onipotentes senhores rurais. Legalizava-se, assim, uma situao concreta, subversiva do direito legislado, mas em plena correspondncia com a ordem econmica e social estabelecidas nestas longnquas paragens. Seria difcil conter essas manifestaes do poder privado em uma estrutura cuja unidade fundamental que imprimia o seu selo no conjunto das demais instituies era o extenso domnio rural, essencialmente monocultor e construdo sobre o trabalho escravo. O Rei, muitas vezes, era ou se mostrava impotente para deter o mandonismo desses potentados, que dominavam cmaras e, por meio delas, todo o espao territorial compreendido em sua jurisdio. A massa da populao composta em sua grande maioria de escravos e dos trabalhadores chamados livres, cuja situao era de inteira dependncia da nobreza fundiria tambm nada podia contra esse poderio privado, ante o qual se detinha, por vezes, a prpria soberania da Coroa (p. 84).

Compreende-se que as cmaras municipais no eram plenamente autnomas, estavam subjugadas s usurpaes dos senhores de terra que eram apoiados pela metrpole portuguesa, porque representavam o poder econmico local sustentado no latifndio agrrio. A mudana dessa realidade era praticamente invivel, porque a sociedade da poca era formada por uma maioria de trabalhadores escravos iletrados, uma minoria de trabalhadores livres, sem direito a voto e ainda dependentes da nobreza latifundiria. Portanto, o poder poltico controlado pelo poder econmico, era usado as cmaras municipais como rgos de legitimao de seus interesses. O poder econmico era exercido pelos homens bons que possuam a exclusiva prerrogativa de voto e escolha dos membros das Cmaras Municipais. O surgimento de uma vila a partir de uma capela no perodo colonial foi detalhadamente desenvolvido por MARX (1991):
A capela construda passava a ser referncia para a constituio de um arraial ou povoado, ou seja, passava a acolher moradores em pequenas pores de sua gleba, tornando-se um importante instrumento para o incio de um processo de urbanizao. As terras do patrimnio doadas pelos grandes proprietrios, alm de serem responsveis pela expanso dos povoados, expressavam tambm um jogo de foras polticas e religiosas, garantindo-lhes a assistncia espiritual e o prestgio social e poltico, recebendo o reconhecimento da comunidade (p. 19).

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A propsito, Ana de Lourdes Ribeiro da Costa (2003) destaca que os principais elementos geradores da estrutura municipal foram: a Igreja Catlica, o Estado, os agentes econmicos, a populao e os movimentos sociais , sendo a Igreja Catlica e o Estado considerados os mais importantes. O poder eclesistico organizou o espao territorial das freguesias, fixando as estruturas administrativas das vilas e cidades. A localizao das igrejas matrizes serviu para controlar a populao que se instalava nas proximidades da igreja matriz, conventos e mosteiros, favorecendo a expanso da malha urbana dos municpios. O Estado compartilhava seu poder com Igreja, atravs de uma complexa estrutura de administrao: Governo Geral, Cmara, Alfndega, Casa da Moeda e o Tribunal de Relao. Importante medida efetuada pelo Estado foi a doao de sesmarias que permitiu o povoamento da colnia, a criao do espao urbano e rural e a formao de uma rede de municpios. Neste caso, o papel da Igreja alcanava o nvel jurdico porque era um importante agente do processo de ocupao e formao do solo urbano. A origem de um aglomerado urbano no perodo colonial se fazia a partir da construo de uma capela, em terreno doado por um rico fazendeiro. A capela representava o ponto atrativo de fixao da populao, condicionava a distribuio do solo, controlava e determinava o embrio da malha urbana da futura vila ou cidade. At o momento da criao do municpio, esse processo de expanso fsica era norteado pela Igreja (p.44).
A capela ou igreja agia como um centro irradiador de um processo de constituio de um pequeno ncleo urbano. A mesma representava a sua institucionalizao, atravs da sua sacralizao, tornando-se Capela Curada, o que significava que regularmente receberia a visita de um padre. A sagrao era muito importante tanto para a populao como para o clero e o governo, pois o lugar ganhava um significado no s eclesistico mas tambm oficial, pois passava a ter livros de registro de batismo, bitos e casamentos. Era a igreja dando suporte estrutura oficial (MARX, M., 1991, p. 19).

Conforme citao e de acordo com Ana de Lourdes Ribeiro da Costa (2003, p. 44) o crescimento da populao era fator fundamental na mudana da categoria de capela para o de igreja matriz que assumia em seguida o status de parquia ou freguesia, ocasionando a passagem da condio de povoado para o de vila. Configurada essas alteraes, era instalada a Cmara Municipal e

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implantado o espao pblico da rea. A maioria das vilas e cidades no Brasil nasceu e cresceu ao redor de uma capela, sofrendo influncia religiosa. A mudana de vila para cidade durante o perodo colonial obedeceu s normas do Vaticano, que somente permitia a instalao de bispados em cidades, consoante afirmao de FLEIUSS (1983):
Como os bispos, que eram ento nobres de primeira grandeza e prncipes titulares, no podiam residir, nem o Papa o consentiria, em Vilas, porque estas no se fundavam em terras prprias, quando se criaram os bispados no Brasil. O Rei, na qualidade de gro-mestre da Ordem de Cristo, emancipou a terra como feudo empregado no servio da F, elevando categoria de Cidades as Vilas destinadas sede Episcopal (p. 10-11).

A localidade que alcanava o titulo de vila, recebia em seguida um pelourinho que era edificado como smbolo de liberdade municipal e como local de aplicao de castigos aos infratores das leis. Alm disso, era tido como instrumento representativo do poder de dominao de Portugal, que juntamente com a Igreja marcavam o surgimento de uma vila. A primeira vila estabelecida no litoral brasileiro foi So Vicente, fundada por Martim Afonso de Souza em 1532. No mesmo ano foi fundado Santo Andr da Borda do Campo, no planalto de Piratininga. Algumas outras vilas foram criadas na colnia at o ano do governo-geral, quais sejam: Porto Seguro, 1535 Bahia; Igara, 1536 Pernambuco; So Jorge dos Ilhus, atual Ilhus, 1536 Bahia; Santa Cruz, atual Santa Cruz Cabrlia, 1536 Bahia; Olinda, 1537 Pernambuco; Santos, 1545 So Paulo; Salvador da Bahia de Todos os Santos, 1549, que nasceu como sede do governo-geral Bahia. 41

As vilas dos primeiros tempos possuam um comrcio pobre, algumas casas, uma igreja e um prdio onde funcionavam a Cmara e a cadeia. Num ponto central erguia-se um marco de pedra, o pelourinho, que era smbolo da autonomia que segundo FAORO (1975) significava o fundamento legal de constituio de um municpio no perodo colonial com as seguintes atribuies:
O pelourinho simbolizava o ncleo legal: instrumento e smbolo da autoridade, coluna de pedra ou de madeira que servia para atar os desobedientes e criminosos, para o aoite ou o enforcamento. Com o pelourinho se instalava a alfndega e a igreja, que indicavam a superioridade do rei, cobrador de impostos, ao lado do padre, vigiando as conscincias (p. 149).

Quando surgiram as primeiras cidades, alguns ncleos urbanos j haviam se formado no Brasil. Dezessete anos depois da fundao de So Vicente (1532), que Tom de Souza fundou Salvador (1549). Naquela poca, j existiam no mnimo seis vilas dispersas pelo litoral brasileiro e no final do sculo XVI, havia trs cidades no Brasil:

Esprito Santo, 1551 Esprito Santo; Nossa Senhora da vitria, atual Vitria, 1551 Esprito Santo; So Paulo de Piratininga, atual So Paulo, 1554 So Paulo; Nossa Senhora da Conceio de Itanham, atual Itanham, 1561 So Paulo;

So Sebastio do Rio de Janeiro, atual Rio de Janeiro, fundada e instalada em 1567 Rio de Janeiro;

Filipia de Nossa Senhora das Neves, atual Joo Pessoa, 1585 Paraba;

Natal, 1599 Rio Grande do Norte; So Joo Batista de Canania, atual Canania, 1600 So Paulo. 42

7. 7.1.

O MUNICPIO NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS Constituio de 1824 Para MONTORO (1975) dois fatos histricos explicam a trajetria

original do municpio brasileiro: a independncia poltica de 1822 e a promulgao da Constituio de 1824, sendo que antes prevalecia o modelo portugus de organizao municipal transplantado. Segundo CAMPANHOLE e CAMPANHOLE (1985) a Constituio de 1824, regulamentou a organizao municipal do Brasil Imprio :
Art. 167. Em todas as Cidades e Villas ora existentes, e, nas mais, que para o futuro se crearem haver Cmaras, s quaes compete o Governo econmico e Municipal das mesmas Cidades e Villas. Art. 168. As Cmaras so electivas, e compostas do nmero de Vereadores que a Lei designar, e o que tiver o maior nmero de votos, ser Presidente. Art. 169. O exerccio de suas funces municipais, formao das suas Posturas policiais, applicao das suas rendas, e todas as suas particulares, e teis attribuies, sero decretadas por uma Lei regulamentar. (p. 649).

Observa-se que a instituio municipal recebeu tratamento especfico na Carta de 1824, estabelecendo que nas cidades e vilas houvessem Cmaras eletivas incumbidas do governo econmico e municipal. Foi criado o sistema eleitoral de escolha dos Vereadores e Juzes de Paz, os critrios de formao das Posturas Policiais, a forma de aplicao das rendas e outras atribuies especficas do Municpio. No entanto, com a promulgao da Lei 28, de 1/10/1828 a autonomia municipal sofreu profundas restries em face da linha centralizadora que passou a vigorar:
O centralismo provincial no confiava nas administraes locais e poucos foram os atos de autonomia praticados pelas municipalidades, que, distantes do poder central, e desajudadas pelo Gverno da Provncia, minguavam no seu isolamento, enquanto os Presidentes Provinciais cortejavam o Imperador, e o Imperador desprestigiava os governos regionais, na nsia centralizadora que impopularizava o Imprio (MEIRELLES, 1964, p. 7).

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Durante o perodo de vigncia da Lei regulamentar de 1828 os municpios ficaram submetidos ao centralismo de decises, sem autonomia poltica e administrativa; as Cmaras municipais ficaram subjugadas, no podendo realizar obras, nem fazer nomeaes sem autorizao. Nesse perodo houve um retrocesso no municipalismo brasileiro em comparao com o perodo colonial, caracterizado por soberania de poder, consoante FAORO (1975):
A Carta de 1824 abrira um captulo dedicado organizao municipal (tt. VII, cap. II, arts. 167 a 169), em homenagem tradio histrica, cauteloso nas promessas, como insinuavam as idias correntes, de procedncia francesa. O esprito da independncia, com o estmulo prestado pelas cmaras locais ao prncipe, a aprovao do texto constitucional por elas, fariam supor que o esprito municipal conquistaria lugar de relevo nas novas instituies polticas. A lei que organizou os municpios a que cria em cada cidade e vila do imprio cmaras municipais (lei de 1 de outubro de 1828) que ficou aqum da palavra constitucional e dos vivos sentimentos despertados na quadra gloriosa. Em lugar de uma clula viva, diretamente nascida da sociedade, associao superior lei, conseqncia normal da vizinhana, do contato da mtua dependncia dos gozos e perigos comuns do complexo de suas numerosas relaes sociais, como pretendia o comentarista maior da constituio, saiu um municpio tutelado. As Cmaras, segundo a definio do estatuto de 1828, sero corporaes meramente administrativas e no exercero jurisdio alguma contenciosa (art. 24). Sob o fundamento de separar os poderes, confundidos e embaraados no perodo colonial, converte-se o municpio em pea auxiliar do mecanismo central. Dotado de atribuies amplas e com mincia discriminadas governo econmico e policial, melhoramentos urbanos, instruo e assistncia no possuam rendas, seno as mnimas indispensveis manuteno de seus servios, sujeitas as cmaras ao desconfiado e mido controle dos conselhos gerais das provncias, dos presidentes provinciais e do governo geral. As posturas a lei municipal, na sua expresso atual teriam vigncia provisria de um ano, dependentes de confirmao dos conselhos gerais da provncia, que as poderiam revogar e alterar (pp. 305-306).

MONTORO (1975) comenta que na discusso da Assemblia Constituinte emergiu duas correntes antagnicas sobre papel jurdico do governo municipal: a primeira de carter liberal defendia o municpio como ente federado e politicamente autnomo; a segunda de carter centralista defendia o municpio como entidade de funo puramente administrativa, sem autonomia poltica. De acordo com a Lei Regulamentar de 1828, os pressupostos defendidos pela corrente de governo unitrio e centralizador, foram acolhidos no Art. 24: "serem as Cmaras corporaes meramente administrativas. Estas no exerceriam jurisdio alguma contenciosa. Estariam sujeitas tutela dos poderes centrais" (p. 28). Assim, os municpios configuravam apenas uma diviso territorial, sem liberdade poltica e sem autonomia na gerncia de seus interesses locais. 44

Por outro lado, MEIRELLES (1985) explica que o Imprio, na tentativa de adquirir nova visibilidade e ganhar popularidade junto aos municpios promulgou o Ato Adicional n. 16 de 12/08/1834, que reformou a Constituio de 1824, sendo que ... interesses locais eram debatidos na Cmara de Vereadores e levados ao conhecimento dos Governadores (Lei 1828) ou das Assemblias Legislativas das Provncias (p.39). O Ato Adicional de 1834 abriu perspectivas de prestgio ao poder municipal, como reao a postura centralizadora da Lei de 28. No entanto, no houve fortalecimento no plano da reforma constitucional, prevalecendo durante todo o Imprio um sistema centralizado de decises e falta de prestgio municipal. A estrutura administrativa era formada pelo Prefeito Municipal, que apareceu pela primeira vez na Provncia de So Paulo, de acordo com a Lei n. 18, de 11/04/1835, nomeado pelo Presidente da Provncia. Os municpios eram administrados pelo Procurador Municipal, subordinado Cmara Municipal, que cuidava de fiscalizar e aplicar as rendas do Conselho Deliberativo. Em cada comarca tinha um Presidente e no distrito, um Sub-Presidente e um Conselho de Distrito, que eram responsveis pela execuo poltico-administrativa dos municpios. Ressalta-se que durante o Imprio os municpios enfrentaram dificuldades financeiras para a realizao dos servios pblicos. 7.2. Constituio de 1891

De acordo com ANDRADE (2006) a Constituio de 1891 tinha as seguintes caractersticas: existncia de trs poderes: Executivo (Presidente e Ministrios), Legislativo (Senado e Cmara Federal); Judicirio (Supremo Tribunal Federal, juzes e tribunais regionais). A nova estrutura institucional de 1891 estava apoiada no regime republicano; no sistema de governo presidencial e no estado federado.
Em 24 de fevereiro de 1891, era promulgada a Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, que ficaria em vigor at a Revoluo de 1930, quase quarenta anos, portanto. Nela ficava consagrada a forma federativa de Governo, sendo o pas formado por 20 estados as 20

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antigas provncias e por um Distrito Federal - o antigo municpio neutro. O presidente e o vice-presidente da Repblica seriam eleitos pelo povo, em eleies diretas salvo no primeiro quatrinio, quando foram eleitos pelo Parlamento por um perodo de quatro anos, sem direito reeleio. (ANDRADE, 2006, p. 180).

A autonomia municipal encontrou respaldo no artigo 68 da Carta Magna de 1891, prevendo autonomia municipal vinculado ao critrio de peculiar interesse. Entretanto, essa peculiaridade na prtica foi inoperante devido falta de recursos financeiros e a nomeao de prefeitos realizada de cima para baixo, conforme retratado por BRASILEIRO (1973):
A instituio municipal, contudo, saiu revigorada com a nova frmula federal. A Constituio de 1891, j dentro dessa nova linha, estabelecia, como princpio bsico, a autonomia do municpio, caracterizando-a, porm, de uma forma bastante vaga. Assim dispunha o seu art. 68: Os Estados organizaro os seus municpios de forma que fique assegurada a autonomia dos municpios em tudo o que respeite o seu peculiar interesse (p.6).

A organizao poltica e administrativa dos municpios ficou sob responsabilidade dos estados que formavam a federao brasileira, que na prtica reforaram as mesmas tendncias e vcios: centralismo de decises, influncia do coronelismo local e eleitorado submisso, conforme registro:
Durante os quarenta anos em que vigorou a Constituio de 1891, no houve autonomia municipal no Brasil. O hbito do centralismo, a opresso do coronelismo e a incultura do povo transformaram os Municpios em feudos de polticos truculentos, que mandavam e desmandavam nos seus distritos de influncia, como se o Municpio fosse propriedade particular e o eleitorado um rebanho dcil ao seu poder (MEIRELLES, 1964, p. 10).

Neste sentido, os Municpios ficaram sob a tutela de prefeitos eleitos ou nomeados pelo governador. As eleies eram manipuladas e as oposies que porventura deflagrassem eram anuladas pelo coronel. A conjuntura municipal ficou comprometida pela carncia de recursos, falta de liberdade e expresso e debilidade social e econmico. No dizer de LEAL (1997) se o federalismo tem como princpio bsico a descentralizao (poltica e administrativa), seria perfeitamente lgico estender a descentralizao esfera municipal (p.98), o que, entretanto, mesmo com a previso em legislaes estaduais, a autonomia se viu enfraquecida ou mesmo anulada atravs de diversas revises constitucionais realizadas pelos estadosmembros que criou mecanismos de interveno nos assuntos locais atravs da 46

fiscalizao dos atos administrativos, das finanas, da elaborao da Lei Orgnica e da forte interferncia na eleio ou escolha dos administradores locais. Na verdade houve uma contradio entre os ideais de um sistema federativo e a atividade poltica e social no perodo da primeira repblica, comprovado por LEAL (1997):
O poder poltico no Municpio passava a ser dependente do compromisso coronelista: da parte dos chefes locais, incondicional apoio aos candidatos do oficialismo nas eleies federais e estaduais; da parte da situao estadual, carta branca ao chefe local governista em todos os assuntos relativos ao Municpio. Para que esse compromisso fosse mantido era necessrio o sacrifcio da autonomia um municipal (p.36).

Neste contexto histrico vigorou a poltica dos governadores no plano federal e estadual, e a poltica dos coronis na esfera local. Esse esquema funcionava numa troca de favores onde as lideranas locais arrumavam votos de cabresto para os governos estaduais e, em troca recebiam favores (nomeaes, obras pblicas, emprstimos etc.) para manuteno do poder local. Nesse sistema de subordinao e opresso, o municpio no encontrou terreno para o seu prprio desenvolvimento. Apesar da reforma de 1926, como resultado da reao ao centralismo poltico e da defesa dos valores federativos, o verdadeiro sentido da autonomia municipal permaneceu inoperante.

7.3. Constituio de 1934 Segundo BRASILEIRO (1973) a elaborao da Constituio de 1934 se valeu da seguinte conjuntura:
Pressionado pelos ideais de reconstitucionalizao do Pas, Getlio Vargas assentiu na convocao de uma nova Assemblia Constituinte, cujo produto foi a elaborao e promulgao da Constituio de 1934. Essa Assemblia refletiu, em sua composio social, as foras polticas predominantes na poca. Ao lado de um grande contingente de representantes da oligarquia latifundiria, notava-se j a presena de uma substancial representao de classe mdia e de camadas proletrias, oriundas, estas, do nascimento de uma indstria leve no Pas (p. 7).

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A Constituio de 1934 consagrou a autonomia municipal, colocandose contra as foras oligrquicas e corruptas. Ficaram estabelecidas no art.13 as bases irredutveis da autonomia municipal, especialmente quanto sua organizao e competncias, tendo em vista corrigir os abusos cometidos pelo Estado na estrutura poltica e organizacional do Municpio na Primeira Repblica. Diante disso, surgiu a tese de que o Municpio, no Estado brasileiro, um ente federativo, quer dizer, um ente poltico-administrativo integrante da Federao e no apenas uma descentralizao administrativa do Estado-Membro e por isso, vigorou a idia de que no bastaria ao Municpio apenas autonomia poltica (eleio de prefeitos e vereadores), mas tambm autonomia financeira, de recursos fiscais prprios. Assim, ficou definido no regime constitucional de 1934, conforme MONTORO (1975) aponta oito caractersticas da autonomia municipal:
1. a eletividade de Prefeitos e Vereadores passou a ser obrigatria, podendo o Prefeito ser eleito pela Cmara. No Municpio da Capital e nas estncias hidrominerais o Prefeito poderia ser de nomeao do governo do Estado (art. 13, I e & 1), sendo vedada a reeleio de Prefeitos para o perodo imediato (art. 7, I, c); O processo de interveno dos Estados nos Municpios passou a ser previsto na Constituio. Somente poderia ocorrer para regularizar as finanas, observados, no que fossem aplicveis, os preceitos referentes interveno federal (art. 13, & 4); Aos Estados era facultada a criao de rgo de assistncia tcnica administrao municipal e fiscalizao de suas finanas, pondo-se fim s discusses sobre se tal atividade era lcita aos Estados e se no conflitava com o sentido do peculiar interesse (art. 13, & 3); atribuiu-se ao Municpio competncia para decretar e arrecadar tributos, alm dos que lhe fossem transferidos pelos Estados (art. 13, & 2). Esta foi a grande inovao trazida pela Lei Magna de 1934, pois procurou assegurar a independncia financeira do Municpio, conferindo-lhe certos impostos e taxas. Este passou a ter competncia tributria. Apesar desta competncia referir-se a tributos de menor importncia, e que no resolveriam de vez o problema da pobreza dos Municpios, foi um primeiro e enorme passo no sentido de eliminar a dependncia dos governos estaduais para a execuo dos servios de peculiar interesse do Municpio; tornou expressa a conceituao da autonomia financeira, caracterizada pela liberdade na decretao de seus tributos, arrecadao e aplicao de suas rendas (art. 13, II). Alm de atribuir ao Municpio impostos e taxas, assegurou a livre aplicao de seus recursos, que no poderiam mais ser vinculados a determinaes do governo estadual;

2.

3.

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6.

tornou expressa a faculdade do Municpio livremente organizar os servios de sua competncia, como decorrncia necessria da autonomia municipal (art. 13, III); manteve a clusula do peculiar interesse, como delimitadora da competncia do Municpio (art. 13, caput); previu, novamente, a interveno federal nos Estados que no respeitassem o princpio da autonomia municipal (art. 7) (pp. 49-50).

7.

8.

MEIRELLES (1964) defende que: " Pela primeira vez uma Constituio descia a tais mincias, para resguardar um princpio to decantado na teoria quanto esquecido na prtica dos governos anteriores" (p.11). Segundo CASTRO (1998) a Constituio de 1934 "foi inovadora na organizao municipal, pois propiciou o afastamento do mandonismo poltico dos Estados que, no regime interior, pelas Constituies e por suas Leis de Organizao Municipal, oprimiam os Municpios" (p.41). Esta orientao estabelecida no regime de 1934 persistiu nas Constituies posteriores e, com a acentuao que se assinalou, tal orientao continua presente no texto em vigor. No entanto, a Constituio de 34 teve curto prazo de durao devido a instalao do Estado Novo por Getlio Vargas, sendo substituda pela Constituio de 1937 de carter autoritria e centralizadora. 7.4. Constituio de 1937 A Constituio de 1937 foi promulgada dentro de um contexto desfarovvel vida municipal. O histrico momento da Carta de 37 sofreu a influncia da crise de 1929, o impulso da industrializao, o incio do Estado Novo e a deflagrao da Segunda Guerra Mundial. Este momento foi caracterizado por MEIRELLES (1964) como um "misto de corporativismo e socialismo, temperado com algumas franquias democrticas, o Estado Nvo" (p.11). A estrutura da organizao federativa foi abatida e ficou sujeita aos desmandos do poder central, consoante assinalado por ANDRADE (2006):
Com a Constituio de 1937, outorgada por Getlio Vargas logo aps o Golpe de Estado de 10 de novembro, iniciava-se no Brasil uma experincia de governo corporativo e autoritrio. Seus inimigos o acusavam de fascista e de totalitrio. Pela nova Constituio foi mantida a diviso territorial do Brasil em estados e territrios, mas os estados perderam inteiramente a

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autonomia, voltando-se a um centralismo rgido como no tempo do Imprio. Alguns foram desmembrados com a criao dos territrios do Amap, de Roraima, de Rondnia, de Ponta Por e de Iguau; esses dois ltimos foram extintos em 1946, com a redemocratizao. Os hinos, as bandeiras e as armas estaduais desapareceram, passando os estados a ser governados por interventores nomeados pelo presidente da Repblica, funcionando como meras unidades administrativas (p. 211).

Segundo ANDRADE (2006) o sistema de eleies no texto constitucional de 1937, sofreu modificaes:
O processo eleitoral sofreria uma modificao radical, o sistema de eleies diretas seria abandonado e se voltaria s eleies indiretas, dando-se grande nfase aos municpios, de vez que os legisladores federais seriam indicados por eleitores escolhidos em cada municpio. Haveria eleies diretas apenas no caso dos plebiscitos nos quais o corpo eleitoral era chamado a votar diante de determinadas decises, apresentando-se uma consulta em torno de duas opes (p.213).

A Constituio de 1937 manteve apenas nominalmente o poder local. Durante o Estado Novo foi editado o Decreto-Lei n. 1.202 de 8 de abril de 1939, que estabeleceu a organizao administrativa dos Estados e Municpios, que na prtica, desconstitucionalizou a Federao, passando a existir uma Constituio unitria e um Estado autoritrio e centralizador. A autonomia municipal ficou restringida a alguns aspectos como: previso de eleio para vereadores, porm com possibilidade de dissoluo dos sistemas de representao; criao de regime de interveno nos Estados e Municpios e determinou a nomeao dos prefeitos pelo governador dos Estados. As Cmaras Municipais tiveram suas atribuies enfraquecidas diante do fortalecimento do Poder Executivo, representado na figura do Prefeito Municipal. De acordo com MEIRELLES (1964): Pode-se afirmar, sem vislumbre de erro, que, no regime de 1937, as Municipalidades foram menos autnomas que sob o centralismo imperial" (p. 12). Assim, as Cmaras do regime monrquico foram mais atuantes, exerciam liberdade para deliberar sobre assuntos de interesses locais, enquanto no Estado Novo essas atribuies foram neutralizadas.

7.5. Constituio de 1946 Segundo ANDRADE (2006) o novo texto constitucional foi construdo dentro do seguinte contexto histrico: 50

Elaborada logo aps a concluso de um guerra das mais prejudiciais humanidade, com os constituintes ainda traumatizados pelos acontecimentos e temerosos de uma volta ditadura, a constituio de 1946 foi uma tentativa de conciliao entre os princpios de uma democracia liberal e de uma democracia social, de vez que procurava resguardar os direitos do homem como indivduo e, ao mesmo tempo, valorizar o trabalho, tentando um equilbrio. Da, talvez, a sua fragilidade e as constantes violaes a que foi submetida (p.222).

A Constituio de 1946 significou um retorno aos valores democrticos e sociais, inaugurando-se uma nova etapa na histria do municipalismo brasileiro sustentado em trs pilares: poltico, financeiro e administrativo. O novo texto constitucional prestigiou as municipalidades, determinando novos parmetros de distribuio de renda e aumento da participao dos municpios nas finanas, seja pela transferncia dos fundos de receitas, seja pela sua reintegrao ao processo eleitoral e ainda pelo fim das intervenes autoritrias dos Estados nos municpios. Cabe ressaltar que neste perodo no se pode falar ainda de autonomia municipal consistente devido falta de clareza no processo de repartio de competncias no sistema federativo (Unio, Estados e Municpios), conforme assevera MEIRELLES (1964):
Dentro dsse esquema ficou assegurada a autonomia poltica, administrativa e financeira: pela eleio do Prefeito e dos Vereadores (art. 28, n. I); pela administrao prpria, no que concerne ao seu peculiar interesse e especialmente decretao e arrecadao dos tributos de sua competncia e aplicao das suas rendas, bem como organizao dos servios pblicos locais (art. 28, n. II). Alm das rendas exclusivas do Municpio (art. 29), a Constituio vigente lhe deu participao em alguns tributos arrecadados pelo Estado e pela Unio (art. 15 2 e 4 e arts. 20, 21 e 29) - (p.13).

A Carta Magna de 1946 garantiu o direito aos municpios de recorrem ao Supremo Tribunal Federal quando as Leis Estaduais ferissem o principio da autonomia municipal, podendo tambm fazer representao junto ao ProcuradorGeral da Repblica, com possibilidades de interveno federal. Em 1964, num cenrio marcado pela queda de Joo Goulart, ocorreu o golpe militar, o que representou um retrocesso a autonomia municipal. O Poder Executivo Federal passou a controlar toda organizao poltica, econmica, social e administrativa do pas. 7.6. Constituio de 1967

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MONTORO (1975) aponta que devido os impasses ocorridos na comisso dos juristas responsveis pela elaborao da Constituio de 1967, o governo federal resolveu apresentar por conta prpria nova proposta junto ao Congresso bem diferente daquela elaborada pelos juristas. De acordo com o novo projeto, considerado ambguo, os municpios foram reduzidos a rgos administrativos, sendo, no entanto, reservado o direito de interveno federal, caso a autonomia municipal no fosse respeitada, conforme destaca: a " autonomia municipal e a federao entraram em grave crise com o esquema centralizador da nova Constituio" (p. 78). A Constituio Federal de 1967 definiu a possibilidade de interveno da Unio nos Estados-membros, quando estes no repassassem as quotas tributrias devidas aos Municpios, assim como a interveno nos municpios quando estes no prestassem contas conforme a legislao estadual, segundo escreveu CAMPANHOLE e CAMPANHOLE (1985): "quando a administrao municipal no prestar contas a que esteja obrigada na forma da lei estadual " (p.11). A autonomia poltica dos municpios foi restringida, atravs das hipteses de nomeao dos prefeitos pelo governador nas capitais, estncias hidrominerais e municpios de interesse para a segurana nacional. Na Carta Magna de 1967, foi estabelecido o nmero de vereadores das cmaras municipais (limite mximo de 21, proporcional ao nmero de eleitores), a proibio de remunerao dos vereadores, salvo nas capitais e municpios com mais de cem mil habitantes (MONTORO, 1975, p. 73-74). No plano administrativo e financeiro os municpios tambm ficaram refns de decises superiores, conforme atesta ALVES (1986):
A legislao, a partir de 1964, instituda para regulamentar a vida econmica do Pas, teve como finalidade concentrar a maioria dos impostos em mbito federal, a fim de fortalecer o poder poltico central e permitir Unio a realizao de obras faranicas, capazes de alienar a sociedade com o propalado milagre econmico brasileiro e levar o homem comum a acreditar numa dinamizao administrativa promovendo a modernizao do Pas (p. 78).

Essa conjuntura revelou-se num verdadeiro drama para a vida econmica e administrativa dos municpios em que 70% dos recursos fiscais 52

recolhidos ficavam sob o controle do governo federal em prejuzo dos municpios e estados, que sufocados economicamente passaram a enfrentar srios problemas sociais: de saneamento bsico, de abastecimento de gua, de sade, de falta de escolas, etc. 7.7. Constituio de 1967 com a Emenda n. 1/69 De acordo com SILVA (1991) a Emenda n. 1 de 1969 no pode ser considerada uma emenda e sim uma nova Carta chamada de Constituio da Repblica Federativa do Brasil, que segundo o IBGE (2010), apresentava as seguintes caractersticas:
O ano de 1964 estabelece nova mudana de regime poltico no Pas consolidado na Constituio Federal de 1967 e na Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, marcadas pela centralizao de poder no executivo federal. Os textos dessa legislao conservaram aos municpios uma autonomia relativa, afinal no inclua a criao e organizao das Leis Orgnicas, porm conservando benefcios no tocante transferncia de parte da tributao dos estados e da Unio, a administrao prpria, a decretao e aplicao de tributos e taxas, a organizao de servios locais e a eleio direta de vereadores e de prefeitos, exceto para os Municpios das Capitais, de estncias hidrominerais e os considerados de segurana nacional.

De acordo com as novas regras estabelecidas na Constituio de 1969, houve uma pequena abertura ao sistema federado, principalmente no tocante ao interesse municipal, prevendo investimentos de recursos tributrios em setores sociais, como a obrigatoriedade de aplicao de 20% (vinte por cento) das receitas oramentrias na educao primria. Porm, a Emenda Constitucional n 1/69 enfraqueceram os municpios nos aspectos financeiros, polticos e administrativos. Eles ficaram subordinados Unio no aspecto financeiro, que concentrou a maior fatia dos recursos fiscais, colocando-os em situao de sobrevivncia e plena dependncia dos repasses tributrios e verbas. Politicamente, os municpios ficaram refns dos estados-membros com a possibilidade de interveno estadual. No aspecto administrativo, deveriam subordinar-se aos princpios e interesses da Unio, o que sobremaneira, prejudicou peculariedades e interesses locais. E foi nesse perodo que se estabeleceu a gratuidade do mandato de vereador em municpios com populao inferior ao limite mnimo conforme legislao especfica.

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Um ponto relevante foi a criao por esta Constituio (1969) de rgos fiscalizadores e controladores das finanas municipais. Para isso, ficou a Cmara Municipal escolhida como rgo direto e interno e o Tribunal de Contas, como rgo externo e indireto, ambos com a funo de controlar, fiscalizar e julgar as contas dos municpios. Em seguida, dentro do contexto histrico da redemocratizao do pas, que ganhou fora na dcada de 1980, o municpio foi transformado num ente federativo com ampla autonomia na Constituio Cidad de 1988. 7.8. Constituio de 1988 Com a promulgao da Constituio Federal de 1988 o Municpio brasileiro passou a ser considerado um ente poltico-administrativo juntamente com a Unio e Estados-Membros, sendo na ocasio uma reinvidicao de renomados juristas municipalistas que pretendiam corrigir uma distoro do passado constitucional em que SILVA (1998), usando-se das palavras de Hely Lopes Meirelles defendeu: foi o primeiro a sustentar que o Municpio constitui pea essencialssima da nossa Federao, afirmando que a Constituio de 1946 erigiu o Municpio brasileiro em entidade estatal de terceiro grau, integrante e necessria ao nosso sistema federativo (p.10). Esse reconhecimento de que os Municpios so componentes da Federao significa uma das vrias inovaes previstas na Carta de 88, prestigiado nas palavras de SILVA (1998):
A Constituio de 1988 modifica profundamente a posio dos Municpios na Federao, porque os considera componentes da estrutura federativa. Realmente, assim o diz em dois momentos. No art. 1 declara que a Repblica Federativa do Brasil formada pela Unio indissolvel dos Estados e Municpios, e do Distrito Federal. No art. 18 estatui que a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, dos termos desta Constituio (p. 536).

Importante ressaltar que o tratamento legal dado ao Municpio brasileiro at 1988, consistia num reconhecimento constitucional de possurem governo prprio e algumas competncias prprias de parcela mnima, fiscalizao e regulao normativa. A partir de 88 com a introduo do artigos 18 e 29 na nova 54

Constituio Federal, o municpio adquire plena autonomia com poder de autoorganizao, governo prprio e ampliao de suas competncias exclusivas. Sobre esta questo da autonomia e competncias abordaremos com mais detalhe no prximo captulo, que envolve quatro capacidades: auto-organizao, autogoverno, auto-legislao e auto-administrao. O art. 29 da Carta de 1988 prev que:
O Municpio se reger por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio do respectivo Estado.

Esta regra foi considerada inovadora porque a partir da Constituio de 1988, o municpio passou a ter o poder de elaborar a sua prpria Lei Orgnica, o que antes no era permitido pela tradio constitucional, os municpios eram organizados pelos seus respectivos Estados, com exceo apenas do Rio Grande do Sul onde cada municpio j possua sua prpria lei orgnica, formulada pela Cmara Municipal de cada municpio. SILVA (1998) destaca que na Constituio Federal foram enumeradas algumas competncias que deveriam ser consideradas na Lei Orgnica Municipal:
a) a posse do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores e seus compromissos; b) a inviolabilidade dos Vereadores por suas opinies, palavras votos no exerccio do mandato, na circunscrio do Municpio; c) proibies e incompatibilidades, no exerccio da vereana, similares, no que couber, ao disposto na Constituio Federal para os membros do Congresso Nacional e, na Constituio do respectivo Estado, para os membros da Assemblia Legislativa; d) organizao das funes legislativas e fiscalizadoras da Cmara Municipal; e) cooperao das associaes representativas de bairro com o planejamento municipal; f) iniciativa legislativa popular sobre matria de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs da manifestao de pelo menos cinco por cento do eleitorado;

g) perda do mandato do prefeito, incluindo com uma de suas causas o fato de ele assumir outro cargo ou funo na administrao pblica direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso pblico e observado o disposto no art. 38, I, IV e V (SILVA, 1998, PP. 539/540).

Outra importante inovao prevista no texto Constitucional de 1988 foi o estabelecimento da autonomia poltica para escolha de prefeitos e vereadores de 55

cada municpio da federao brasileira atravs de eleies diretas, sendo antes realizado mediante indicao do governador e nomeao do Presidente. Foram estabelecidas ainda a autonomia normativa (fazer leis sobre matria de competncia prpria), a autonomia administrativa (capacidade de administrao e da organizao dos servios locais) e a autonomia financeira (decretao de impostos, tributos e aplicao de rendas.
a) auto-organizao, mediante a elaborao de lei orgnica prpria; b) autogoverno, pela eletividade do Prefeito e Vereadores; c) normatividade prpria, ou capacidade de auto-legislao, mediante a competncia de legislar sobre reas que lhe so reservadas; d) auto-administrao, administrao prpria, para organizar, manter e prestar os servios de interesse local (SILVA, 1998, p. 11).

De acordo com o art. 23 da Constituio de 1988 os municpios passaram a participar de algumas competncias comuns com a Unio, os Estados e o Distrito Federal como, por exemplo: zelar pela guarda da Constituio e das instituies democrtica; cuidar da sade e assistncia pblicas; proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; proteger o meio ambiente, e outras; por outro lado, no art. 30 foi imputado aos municpios competncias privativas, quais sejam, a de legislar em assuntos de interesse local, em substituio a expresso de peculiar interesse. No papel de fiscalizao continuou a Cmara Municipal exercendo no mbito interno e direto e o Tribunal de Contas como rgo externo e indireto, auxiliando as Cmaras, na emisso de pareceres e julgamento das Contas do municpio. Em relao s receitas fiscais, houve uma ampliao da participao dos municpios nos impostos estaduais e federais, que contribuiu na melhoria dos servios bsicos. Foi criado tributos fiscais prprios do municpio e a obrigatoriedade de cobrana dos mesmos: imposto predial e territorial urbano; imposto sobre transmisso inter vivos e imposto sobre servios de qualquer natureza. Portanto, o municpio na Constituio de 1988, alm de ente federativo, passou a ter maiores poderes nas esferas poltica e administrativa, resta saber se na

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prtica, no cotidiano dos municpios, essa autonomia to propalada foi plena, com a realizao da cidadania e dos servios bsico a toda a populao.

QUADRO 1 Resumo histrico da autonomia municipal no Brasil 1500 a 2008. CARACTERSTICAS ECONMICAS, PERODO POLTICAS E SOCIAIS DO SISTEMA O MUNICPIO NACIONAL Colonial Economia de exportao (voltada para Instituio trazida de Portugal fora), centralizao poltica sob comando da para o Brasil (Sculo XVI) 1500-1822 metrpole organiza-se o sistema de cls e nenhuma autonomia poltica as fazendas centros urbanos como ineficiente como unidade de entrepostos. governo. Economia de exportao (voltada para Quase nenhuma autonomia fora) caf como produto bsico (meados do (Constituio de 1824), cmara Imprio sculo XIX) centralizao poltica-estado municipal eleita, porm 1822-1889 unitrio, falta de representatividade dos subordinada aos presidentes de partidos polticos, domnio da oligarquia provncias. rural. Autonomia municipal como princpio constitucional (Art. 68 Repblica Federalismo da Constituio de 1891). 1889-1970 Separao de poderes Autonomia definida de forma Economia de exportao caf vaga: peculiar interesse do 1 Fase Domnio da oligarquia rural Poltica dos municpio. Repblica Velha Governadores Poucos recursos financeiros Aumento da urbanizao Cmaras eleitas 1889-1930 Crescimento do exrcito Prefeitos nomeados em 12 dos 20 estados Revoluo de 30 ascenso da classe mdia ao poder Vargas ditador (sem Constituio) Industrializao incipiente Urbanizao se acelera Reao constitucionalista de 1932

2 Fase 1930-1934

Extino do poder legislativo interventor nomeado.

3 Fase 1934-1937

Intermezzo constitucional Idias liberais Industrializao e urbanizao em processo

4 Fase 1937-1945

4 Fase 1945-1964

Industrializao se acelera crise de 29 e II Grande Guerra Implantao do Estado Novo Centralizao poltica-estado unitrio Fim da II Grande Guerra Queda do Estado Novo Redemocratizao Liberalismo poltico Crescimento econmico; poltica de substituio de importaes Indstria pesada

Constituio de 34 favorvel aos municpios. Eleio de prefeitos e cmaras Reserva de competncia tributria aos municpios Organizao livre de seus servios e recursos Ausncia de autonomia Mantida a competncia tributria do municpio Interventores Constituio municipalista de 1946 Fortalecimento da instituio municipal Eleies Aumento das finanas Restries interveno

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Inflao Nacionalismo Queda de Goulart Vitria do movimento de maro de 1964 Ascenso das Foras Armadas ao poder Hegemonia do Poder Executivo Ideologia: desenvolvimento, moralizao e segurana nacional Combate inflao Dirigismo governamental Flexibilizao das restries emancipacionistas

5 Fase 1964-1970

6 Fase 1970-1980

estadual Liberdade na alocao de recursos Limitao da autonomia municipal Maior dependncia financeira Aumento do casos de interveno Alocao de recursos municipais segundo diretrizes do Governo Federal A malha municipal volta a crescer, 39 municpios so criados. O governo comea a perceber a importncia da presena do governo no interior.

7 Fase 1980-1988

Crise econmica; Desagregao do poder central; Contradio entre abertura poltica e dependncia econmica de estados e municpios; Emendas constitucionais; Fim do regime militar, esgotamento do poder central; Fragilizao do setor pblico; Redemocratizao.

Descentralizao fiscal; Movimento municipalista; Criao de 192 municpios entre 1980 a 1988.

8 Fase 1988-2008

Redemocratizao (novo pacto federativo); Descentralizao do poder poltico; Estmulo ao processo emancipacionista; Disputa entre grupos para ampliao do controle poltico e administrativo; A fragmentao como opo de solues fiscais; Guerra fiscal; Emenda Constitucional n. 15.

Torna-se membro da federao (art. 1 e 18, da Constituio Federal de 1989); Aumento da autonomia; Criao da Lei Orgnica Municipal; Compartilhamento dos Fundos de Participao; Criao acelerada de novos municpios: 1.136 municpios foram criados neste perodo; Restabelecimento de obstculos criao de municpios a partir de 1996. Apenas 53 municpios foram criados aps a promulgao da Emenda n. 15 at os dias atuais.

Fonte: BRASILEIRO (1973); CARNEIRO (2009).

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CAPTULO 2 AS REGRAS DE CRIAO DE MUNICPIOS NA FASE ANTERIOR E PS CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

1. Princpios e regras de formao das unidades municipais no Brasil. Segundo THRY e MELLO (2008) as regras de formao das unidades polticas administrativas no Brasil submeteram-se a trs princpios: liberdade, desigualdade e diviso (p. 46): O princpio da liberdade inicialmente, tivera suas

origens no parcelamento do territrio em capitanias hereditrias, efetuado pela Coroa Portuguesa no perodo colonial. Nesta fase da histria, os princpios de criao de novas unidades administrativas deveriam respeitar critrios de populao mnima, demanda e vontade insistente de seus habitantes, e outras regras especficas da poca. Foi atravs desse procedimento que se criaram e criam-se at hoje municpios e estados no Brasil, com destaque para aqueles originados na dcada 1990. Esse princpio justificado pelo seguinte postulado:
medida que se desenvolve, fica insuportvel para seus habitantes ir at a sede do municpio para afazeres administrativos, e, sobretudo, eles no suportam mais ficar sem a representao poltica de seus interesses especficos. Iniciam o processo de criao de um municpio, seguem os procedimentos previstos pela lei e, geralmente, conseguem, apesar das reservas dos seus (antigos) conterrneos (THRY e MELLO. 2008, pp. 48/49).

Os princpios de desigualdade e diviso fazem parte

de um mesmo processo a cissiparidade desigual (p. 49) que corresponde ao momento de diviso territorial que tem como objetivo a criao de um estado ou municpio, ocorrendo ai desigualdade entre tamanho da rea e populao residente ou vice-versa. notrio que essa diviso desigual existe desde os primrdios da formao de 59

nossas primeiras unidades municipais, que se processou inicialmente no sentido leste/oeste, com a implantao das capitanias hereditrias no litoral e depois para o interior do pas com as migraes e ciclos econmicos, gerando municpios menores no litoral e maiores no interior do Brasil.
A resultante desse que j dura cinco sculos e ainda no est completo , portanto, uma grande desigualdade entre as unidades administrativas e polticas. Contrariamente organizao das capitanias hereditrias, perpendiculares ao litoral, a diviso conduz a uma organizao grosso modo paralela ao litoral. Como o avano migratrio principal deu-se do leste para oeste, do litoral para o interior, as unidades mais prximas do litoral so obviamente menores que aquelas talhadas em geral mais tarde no interior. Esse fato muito visvel sobre o mapa administrativo, no s para os municpios, como tambm para os Estados (THRY e MELLO. 2008, p. 49).

THRY e MELLO (2008) destacam que as primeiras emancipaes ocorridas por volta de 1530 eram dificultadas pela Coroa que temia perder o controle sobre a colnia devido o poder de influncia da elite agrria local e da grande distncia existente entre metrpole/colnia para comunicao, influenciando assim a Coroa no conceder facilmente o ttulo de vila ou cidade. Os municpios criados pela Coroa Portuguesa esto na maioria localizados no litoral e outros no interior dos Estados de Minas Gerais, Gois, Amaznia (Tef, bidos, Camet). De acordo com o IBGE (2010) as capitanias hereditrias foi o primeiro sistema de organizao poltica implantado no Brasil, tinham conselhos locais formados por juzes ordinrios com funo criminal e cvel e por vereadores com atribuies de cunho administrativo. Com a instalao do governo imperial, a diviso territorial em capitanias foi substituda pela diviso em provncias e depois por municpios, quando Portugal transplantou esse sistema herdado de Roma para o Brasil.

Ainda, segundo o IBGE (2010) a regra que vigorou durante o perodo colonial fixava que seria considerada vila ou cidade a unidade territorial que abrigasse uma cmara municipal. Indica que a diferena entre cidade e vila no residia no tamanho e nem na importncia da unidade urbana e sim em suas origens. A fundao de uma cidade era de competncia da Coroa e as vilas de iniciativa dos 60

donatrios, capites e governadores. Apenas em 1938 essa situao foi modificada pelo Decreto-Lei n. 311 que determinou que as sedes de municpios, teriam categoria de cidade, conforme registro do IBGE:
O Decreto Lei n. 311, de 2 de maro de 1938, tida como lei geogrfica, foi o primeiro instrumento legal a ordenar a estrutura territorial relativa aos municpios. Determinava a todos os governantes municipais que descrevessem e mapeassem os limites de seus municpios, assim como seus quadros urbanos e suburbanos. Este decreto da Presidncia da Repblica foi elaborado a partir de uma solicitao, com longa exposio de motivos, do presidente do IBGE com vistas preparao do Censo Demogrfico de 1940 (2002).

A legislao que trata sobre a criao de novos municpios no Brasil passou por diversas mudanas no decorrer de nossa histria. De acordo com MARX (1991) at 1938 a elevao de um aglomerado urbano condio de povoado, depois para vila e, em seguida para cidade nem sempre ocorria em funo da existncia de uma aglomerao urbana de tal porte que a justificasse. Antes de 1967 no existiam regras e nem critrios claros que regulamentassem as condies da emancipao municipal de um distrito qualquer. A partir da Constituio de 1967 foi estabelecido:
Art. 14. Lei complementar estabelecer os requisitos mnimos de populao e renda pblica, bem como a forma de consulta prvia s populaes, para a criao de Municpios. Pargrafo nico. A organizao municipal, varivel segundo as peculiaridades locais, a criao de Municpios e a respectiva diviso em Distritos dependero de lei (CNM).

A Lei Complementar n. 1 de 09/11/1967 (acompanhada do Decreto Lei Complementar n. 9 de 31 de dezembro de 1969) estabeleceram critrios nicos de emancipao de municpios em todo o territrio brasileiro. A partir da passou a vigorar requisitos mais rgidos no reconhecimento da autonomia de uma unidade territorial, definidos de acordo com o mnimo de populao, eleitorado, percentual mnimo de arrecadao tributria e consulta a populao emancipanda por meio de plebiscito. Estes requisitos somados ao contexto poltico desfavorvel dificultaram o processo de criao de novos municpios, conforme definiu a legislao:

Art. 1 - A criao de Municpio depende de lei estadual que ser precedida de comprovao dos requisitos estabelecidos nesta Lei e de consulta s populaes interessadas.

61

Pargrafo nico - O processo de criao de Municpio ter incio mediante representao dirigida Assemblia Legislativa, assinada, no mnimo, por 100 (cem) eleitores, residentes ou domiciliados na rea que se deseja desmembrar, com as respectivas firmas reconhecidas. Art. 2 - Nenhum Municpio ser criado sem a verificao da existncia, na respectiva rea territorial, dos seguintes requisitos: I - populao estimada, superior a 10.000 (dez mil) habitantes ou no inferior a 5 (cinco) milsimos da existente no Estado; II - eleitorado no inferior a 10% (dez por cento) da populao; III - centro urbano j constitudo, com nmero de casas superior a 200 (duzentas); IV - arrecadao, no ltimo exerccio, de 5 (cinco) milsimos da receita estadual de impostos (www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/lcp01.htm).

De acordo com o quadro um a onda expansionista municipal teve seu auge nas dcadas de 1950 e 1960, fato atribudo segundo o IBGE (2010) ao sistema de tributos partilhados pelo Fundo de Participao dos Municpios (FPM), fixado pela Constituio de 1946.
QUADRO 2 Total de municpios por unidades da Federao

62

Perodo: 1950-2010

Fonte: (IBGE,Censo Demogrfico, 2010.)

Como as cotas eram iguais para todos os municpios, alguns governos estaduais estimularam a criao de municpios para atrair mais recursos do governo federal. O perodo que vai de 1950 a 1970 caracterizado por um ritmo acelerado de novas municipalidades, enquanto que as dcadas de 1970 e 1980 o nmero de municpios mantiveram-se praticamente estvel em todas as unidades da federao, o que segundo o IBGE, pode ser atribudo a nova legislao e seus critrios, vigentes durante o regime militar de 1964 .

Ainda de acordo com o quadro um as dcadas de 1991 e 2000 foram caracterizadas por um significativo aumento do nmero de municpios, reflexo da descentralizao poltica proporcionada pela Constituio de 1988, objeto de estudo do prximo item. Segundo levantamentos do IBGE a partir de 1 de janeiro de 2001, 63

foram emancipados 54 novos municpios, passando para 5.561 municpios. Porm, devido ato suspensivo de criao do municpio Pinto Bandeira (RS) pelo Supremo Tribunal Federal foram contabilizados 5.560 municpios. Atualmente, existem 5.565 municpios distribudos pelos Estados da Federao Brasileira.

2. As regras de criao de municpios a partir de 1988.

O texto original da Constituio de 1988 define:
Art. 18 - A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. Pargrafo 3 - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. Pargrafo 4 - A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

De acordo com o IBGE (2010) um municpio sempre se origina de outro municpio, mediante quatro etapas diferentes: Desmembramento - separao de parte de um Municpio, para integrar-se noutro ou constituir um novo Municpio. Anexao - juno da parte desmembrada de um territrio a um Municpio j existente, que continua com a sua personalidade anterior. Incorporao - reunio de um Municpio a outro, perdendo um deles a personalidade, que se integra na do territrio incorporador.

64

Fuso - unio de dois ou mais Municpios, que perdem, todos eles, a sua primitiva personalidade, surgindo um novo Municpio.

Antes da Constituio de 88 as prerrogativas de criao de municpios eram definidas no Executivo Federal, que estabeleceu na poca os parmetros legais a serem obedecidos pelos estados-membros nos termos da Lei Complementar acima referida. A redemocratizao poltica dos anos 80 provocou mudanas no contexto poltico-institucional do pas atravs da consolidao das liberdades civis, realizao de eleies diretas e disputas eleitorais. Neste quadro de mudanas, o municpio foi reconhecido como ente federativo, com novas atribuies e competncias no mbito da autonomia poltico-administrativa, favorecendo o surgimento de novas municipalidades no pas.
O principal marco institucional dessa transformao poltica foi a promulgao da Constituio de 1988. A partir dela construiu-se todo um arcabouo jurdico que consolidou o novo arranjo democrtico. A radicalidade destas transformaes gerou um novo ordenamento federativo, isto , os constituintes no s estabeleceram as bases do Estado democrtico, como tambm instituram um novo pacto federativo. A redefinio da competncia poltica dos entes federativos notabilizou-se pela ampliao do escopo de atuao dos Estados e municpios, sendo que os ltimos conquistaram a mais ampla autonomia poltica da histria republicana. Apesar de ser mencionado como organizao poltica autnoma em quase todas as constituies republicanas (exceto em 1937), somente em 1988 o municpio conquistou uma autonomia plena, obtendo, de fato, o status de ente federativo (TOMIO, 2002. pp. 61-62).

Esse

marco

institucional,

verificado

pelo

restabelecimento

da

democracia no pas, elevao do grau de autonomia e liberdade da vida polticoadministrativa do pas, trouxe um aumento de emancipaes na dcada de 1990, registrando-se a criao de 1243 unidades municipais no Brasil. Esse episdio levou BRAGA (2003) a criticar esse processo pela falta de sustentabilidade econmica da maioria dos novos entes municipais: a criao de um novo municpio deveria, em tese, ser um processo decorrente do crescimento populacional e econmico de um distrito (p. ). A primeira dcada do atual milnio registrou uma expressiva queda no nmero de municpios criados no Brasil, em comparao com o perodo de 1991 a 2000. Os dados constam da publicao - Evoluo da Diviso Territorial do Brasil 65

1872-2010, divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O documento mostra que de 2001 a 2010 surgiram apenas 58 municpios, cerca de 1% do total existente nas 27 unidades da Federao (5.565). J na dcada anterior, foram criados 1.016 municpios, que representaram um acrscimo de 18% no total nacional. No Brasil, a malha municipal segundo o IBGE (2000) apresentou a seguinte evoluo numrica:

GRFICO 1 Evoluo do nmero de municpios no Brasil 1872-2010

Fonte: (IBGE, Diviso Territorial do Brasil, 2010)

Segundo TOMIO (2002) a fragmentao dos municpios brasileiros visou atender a competncia poltica das unidades federadas, assim como ao sistema tributrio e fiscal. No campo da legislao a criao de novos municpios obedeceu ao trmite das leis ordinrias e a organizao institucional visando a regulamentao das emancipaes se faz atravs de lei complementar conforme previsto na Constituio de 88, por onde estabelece normas e requisitos mnimos (critrios para dificultar ou facilitar e emancipao), conforme cronograma abaixo: QUADRO 3 Esquema de Criao de Municpios

66

Fonte: Revista Brasileira de Cincias Sociais, Vol. 17, n. 48, 2002.

De acordo com TOMIO (2002), existem trs tipos de instituies presentes no processo de emancipao municipal, que fazem parte do contexto institucional e que, por conseguinte definem a regras do jogo:
[instituies] delimitadoras (federais, estaduais e municipais), definem o estoque de localidades emancipveis, isto , as localidades ou distritos passveis de serem legalmente emancipados; [instituies] estimuladoras, (legislao que regulamenta a transferncia de recursos aos municpios, o FPM [Fundo de Participao dos Municpios] e os fundos estaduais formados pelo ICMS [Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios]), ampliam o interesse das lideranas polticas e do eleitorado das localidades em questo, sobretudo a partir da dcada de 1980, devido ao grande incremento das transferncias de recursos fiscais aos municpios; e [instituies] processuais (Constituio Federal, legislao federal e estadual e regimentos internos das assemblias legislativas), determinam a forma pela qual o processo legislativo deve seguir at a promulgao da lei e a possibilidade de interferncia de cada ator poltico durante o processo, vetando ou alavancando a criao de municpios (TOMIO, 2002, p. 69).

Outro aspecto importante so os atores polticos sob este contexto institucional na criao de municpios. Destaca-se que h um papel central na racionalidade desses atores envolvidos no processo, que so eles, lideranas locais, eleitores da localidade, deputados estaduais e governador, mesmo sob instituies polticas que determinam suas escolhas individuais. 67

Todos os quatro atores participam do processo decisrio que tem como resultado poltico a criao de novos municpios em cada unidade da federao. Sem a iniciativa das lideranas locais (quanto estes atores possuem o monoplio sobre a introduo da emancipao na agenda legislativa) ou a votao plebiscitria seria impossvel haver a diviso municipal. Porm, desde que o processo tenha sido iniciado, a deciso sobre o resultado final depende: da interao entre o poder executivo e os deputados estaduais, das estratgias desenvolvidas por estes atores e da forma que a presso exercida pelos eleitores e lideranas tem efeito sobre as expectativas eleitorais de deputados e governantes (TOMIO, 2002, p.51).

E quanto s preferncias, escolhas e estratgias dos poderes constitudos, estes se realizam com fundamento nos seguintes pressupostos:
O primeiro pressuposto geral implcito sustenta que os atores polticos: 1) so indivduos conscientes de suas preferncias e agem racionalmente (escolhem entre alternativas e definem suas estratgias na interao com outros atores em funo de suas expectativas futuras) para que os resultados das decises polticas atendam a seus interesses; 2) determinam a natureza de suas escolhas pela perspectiva de ganhos egostas (reeleio, maximizao da oferta de recursos fiscais, ganhos pecunirios por esquemas fisiolgicos, incremento e/ou melhora das polticas pblicas, etc.); 3) e definem suas estratgias, atuaes de interao, constrangidos pelas regras (instituies) e por suas expectativas quanto s escolhas dos outros atores polticos envolvidos no processo decisrio. O segundo pressuposto sugere que as instituies polticas determinam as escolhas individuais de duas formas: 1) as instituies constrangem as escolhas dos atores polticos, moldando as estratgias desses como regras do jogo que arbitram e mediam sua interao com os outros atores que participam do processo decisrio; 2) a prpria dinmica institucional determina no s as estratgias, mas tambm pode modificar as preferncias e interesses dos atores polticos. Isto ocorreria por meio de um processo contnuo de retroalimentao (TOMIO, 2002, p. 65).

Com a Emenda Constitucional n. 15 de 12 de setembro de 1996, o texto constitucional passou a ter passou a ter a seguinte redao: Art. 18 [...]
4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por lei complementar federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Depreende-se da leitura acima que a criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de municpios continuam ocorrendo por meio de lei estadual,

68

porm, passa a haver a exigncia de lei complementar federal para determinar o perodo de tempo no qual ser admitido qualquer um desses processos. O dispositivo constitucional demanda, ainda, uma lei ordinria para disciplinar a elaborao dos Estudos de Viabilidade Municipal. Embora no especifique a esfera legislativa, a interpretao mais sensata do dispositivo indica tratar-se de uma lei ordinria federal, afinal, nos casos em que a Carta da Repblica quis remeter um determinado tema esfera estadual o fez explicitamente. Alm do mais, a EC n 15/1996 nasceu para limitar as emancipaes que novamente retornou para Unio que novamente definiu requisitos mnimos para viabilizar a criao, a incorporao, a fuso, e o desmembramento de municpios. 3. As regras de emancipaes no Estado de Minas Gerais. Segundo PEREIRA (2007) as emancipaes no estado de Minas Gerais experimentaram princpios variados em contextos histricos diferentes, ora ampliando as exigncias, ora centralizando o processo como foi o caso em 1967 ou ora consoante citao:
... at 1891, os municpios e distritos eram criados em Minas Gerais atravs de leis especiais, o que s acontecia em casos isolados. Posterior a essa data, vigorou o sistema de leis gerais de reviso administrativa, que, segundo a Constituio, deveriam ser promulgadas a cada dez anos. A Constituinte de 1935 aumentou as exigncias necessrias para emancipao de municpios e, em 1967, essa passou a ser prerrogativa exclusiva do governo federal (2007, p. 104).

O processo da criao de municpios em Minas Gerais sofreu variaes em distintos contextos constitucionais, especialmente a partir de 1930 at o ano de 1962, onde se assistiu a uma verdadeira dinmica das emancipaes. Neste perodo a malha municipal sofreu a influncia das Constituies de 1934, 1937 e 1946, sendo que na Constituio de 1934 (governo ditatorial) registrou-se crescimento de apenas 1,4% de municpios no Estado de Minas Gerais, conforme demonstrado no quadro abaixo: QUADRO 4 Municpios mineiros criados entre 1936 at 1967
ANO TOTAL DE MUNICPIOS CRESCIMENTO LEI/ D.L. N

69

1936 1937 1938 1943 1948 1953 1962

ABSOLUTO 215 2 Lei 151, de 03/11/1936 216 1 D.L. 32, de 31/12/1937 Constituies de 1934/1937 Crescimento no perodo (1930 1937): 1,4% 288 72 D.L. 148, de 17/12/1938 316 28 D.L. 1.058, de 31/12/1943 Constituies de 1946 Crescimento no perodo (1937 1946): 46,3% 388 72 336, de 27/12/1948 485 97 1.039, de 12/12/1953 722 237 2.764, de 30/12/1962 Constituies de 1967/1969 Crescimento no perodo (1946 1969): 128,5%

Fonte: p. 72

Verifica-se no quadro trs que houve um incremento de 46,3% no nmero de municpios no perodo que vai de 1937 a 1946 (marcado pelo governo autoritrio de Getlio Vargas) onde a criao de municpios foi decorrente da promulgao de decretos-lei. Entre 1946 e 1969 evidenciou-se um crescimento da ordem de 128,5% no total da malha municipal. No caso de Minas Gerais, as emancipaes expressivas ocorreram nos anos de 1948, 1953 e 1962, principalmente durante a regncia da Constituio de 1946, que ampliou as competncias polticas e econmicas dos municpios, consoante afirmao de SOUZA (1997):
...considerada a carta de alforria dos municpios. Fortalecera sem dvida, a autonomia municipal. Foi municipalista no consignar esta autonomia, mas, especialmente, por tentar apoi-la numa discriminao de rendas que favorecera os municpios. Mas propiciou tambm a deformao de seus ideais municipalistas, ao distribuir igualmente, a todos, parcela do imposto de renda, com o que os Estados adotaram uma poltica de facilidades na criao de municpios, s para atrair mais recursos para seus territrios, com a disseminao de municipalidades, sem qualquer condio de sobrevivncia (p. 211).

A promulgao da Lei 2.764, de 30 de dezembro de 1962 foi um importante marco na multiplicao de municpios na histria de Minas Gerais, totalizando 237 unidades. A Lei n. 28 de 22 de novembro de 1947, atravs de seu artigo 5 fixou as bases determinantes de criao de municpios em 1962, tais como: I Populao mnima de 10 mil habitantes; II Renda anual mnima de cem mil cruzeiros; III Existncia, na sede, de pelo menos, duzentas moradias, edifcios com capacidade e condies para o governo municipal, instruo pblica, posto de sade e matadouro, bem como terreno para o cemitrio. Dentre as regies do estado, o Jequitinhonha que configura como a mais pobre do estado, em 1962 emancipou 22 novas unidades distritais, com destaque para o Alto Jequitinhonha e rea do estado 70

de abrangncia da SUDENE, e, em menor quantidade, no mdio e Baixo Jequitinhonha, totalizando atualmente, 51 municpios. O ano de 1953 considerado significativo na histria emancipacionista do Estado de Minas Gerais, verificado neste ano um acrscimo de 25% do total, devido criao de 97 municpios o que totalizou 485 unidades municipais no Estado. Como visto anteriormente, em 1962 foram criados 237 novos municpios contabilizando um total de 722 unidades no Estado, o que representou um crescimento de 50% em praticamente uma dcada. A regio do Jequitinhonha sofreu importante movimento de

emancipaes a partir da segunda metade do sculo XX, registrando-se na poca a ocorrncia de sete novos municpios criados em 1948, passando o Estado a ter um contingente de 72 municpios. A partir de 1962 a regio passou a contar com mais 22 unidades, considerado o maior volume de desmembramentos da regio.

QUADRO 5 Evoluo e percentual de municpios mineiros emancipados entre 1711 a 1995

Ano 1711 1713 1714 1715 1718 1729 1789 1790 1791 1798 Municpios criados 3 1 1 1 1 1 1 1 1 2 Total 3 4 5 6 7 8 9 10 11 13 Ritmo cresc. mdio anual 15,5 25,0 20,0 5,3 1,2 0,2 11,1 10,0 2,4 Ano 1871 1872 1873 1874 1875 1876 1877 1878 1880 1881 Municpios criados 1 2 3 2 5 2 1 5 5 4 Total 69 71 74 76 81 83 84 89 94 98 Ritmo cresc. mdio anual 1,5 2,9 4,2 2,7 6,6 2,5 1,2 6,0 2,8 4,3

71

1814 1831 1833 1834 1836 1839 1840 1841 1848 1849 1850 1851 1853 1854 1855 1856 1857 1859 1860 1862 1864 1866 1867 1868 1870 Fonte: p. 77

2 8 2 1 1 4 5 2 3 1 2 1 1 2 1 2 2 1 1 1 1 3 1 1 6

15 23 25 26 27 31 36 38 41 42 44 45 46 48 49 51 53 54 55 56 57 60 61 62 68

0,9 2,5 4,3 4,0 1,9 4,7 16,1 5,6 1,1 2,4 4,8 2,3 1,1 4,3 2,1 4,1 3,9 0,9 1,9 0,9 0,9 2,6 1,7 1,6 4,7

1882 1884 1885 1888 1889 1890 1891 1897 1901 1911 1914 1916 1923 1927 1936 1937 1938 1943 1948 1953 1962 1987 1992 1995 total

3 3 1 5 3 9 3 1 12 37 1 2 34 1 2 1 72 28 72 97 237 1 33 97 853

101 104 105 110 113 122 125 126 138 175 176 178 212 213 215 216 288 316 388 485 722 723 756 853

3,1 1,5 1,0 1,6 2,7 8,0 2,5 0,1 2,3 2,4 0,2 0,6 2,5 0,1 0,1 0,5 33,3 1,9 4,2 4,6 4,5 0,0 0,9 4,1

No decorrer das emancipaes verificou-se uma tendncia na diminuio da rea territorial dos novos entes municipais em detrimento da quantidade de municpios que foram surgindo no Estado de Minas Gerais. As emancipaes de 1950 provocaram reduo de 46,3% na rea territorial das novas unidades, com mdia de 812, 5km por municpio. No Vale do Jequitinhonha a reduo de rea foi de 51%, compreendendo 1.534,6 Km por municpio e na dcada de 1990 a dimenso territorial ficou mais ainda restringida. Com a promulgao da Constituio de 1988, ficou estabelecido no artigo 18 e pargrafo 4 que os critrios para criao, incorporao, fuso e o desmembramento de municpios, passaria a ser atribuio dos estados por meio de lei complementar. De acordo com CARVALHO (2002), o estado de Minas Gerais por meio da Lei Complementar n. 19/91, fixou os seguintes requisitos:
[...] de acordo com a Lei Complementar n. 19/91, de 17/07/91, so necessrios os seguintes requisitos para que um municpio seja criado: - Populao superior a 7.000 habitantes; - Nmero mnimo de 3.000 eleitores; - Nmero de moradias superior a 400;

72

- Ncleo urbano constitudo, com edificaes para instalao do governo municipal, com seus rgos administrativos; - Servios pblicos de comunicao, energia, gua, posto de sade, escolas pblicas e cemitrio; - Arrecadao tributria mnima a ser anualmente fixada (p. 550).

Com base nesta lei complementar, Minas Gerais passou por uma intensa onda de criao de municpios na dcada de 1990. Registrou-se uma ampliao de municpios de 723 para 853 unidades nesta dcada, sendo considerado um dos estados que mais emancipou distritos. Observe o grfico 1 abaixo: GRFICO 2 Evoluo do nmero de municpios por Estados da Federao -1872-2010

Fonte: IBGE (2010)

De acordo com o grfico 2 at o ano de 2000, os estados de So Paulo, Minas Gerais e Bahia ocupavam a liderana na quantidade de municpios, em relao s demais unidades da Federao. Na ltima dcada, porm, o Rio Grande do Sul passou frente da Bahia, saltando de 467 para 496 municpios. Juntos, So Paulo e Minas Gerais concentram 1.498 municpios, 27% do total nacional. Segundo a Fundao Joo Pinheiro (2000), atravs da Lei Estadual n 10 704 de 27 de abril de 1992 foram criados mais 33 unidades, completando 756 municpios. Em 1997 foram emancipados 97 municpios, atravs das Leis n. 12 030 e n. 12 050, ambas de dezembro de 1995, em decorrncia da eleio e posse dos 73

novos prefeitos. O desmembramento dos vrios municpios contribuiu para o surgimento de mais de um novo municpio, assim como pode ter ocorrido subdivises. Acredita-se que os novos municpios podem ter se originados tambm por distritos ou parte de distritos de mais de um municpio. O mapa 1 mostra a localizao dos municpios criados aps 1991:
MAPA 4

Localizao dos municpios mineiros criados aps 1991

Fonte: (Fundao Joo Pinheiro, 2000, p. 47).

Depreende-se do mapa 13 que a criao de municpios no espao mineiro est em sua maioria concentrados nas regies de planejamento mais pobres do Estado, podendo verificar o maior nmero de desmembramentos na RP Norte de Minas, atravs da criao de 45 novos municpios, Rio Doce (27), Jequitinhonha (17), Mata (16), Central (7), noroeste (5), Tringulo (3) e um municpio no Sul de Minas e Centro Oeste de Minas (Fundao Joo Pinheiro, 2000, p. 48). A tabela 1 mostra a relao dos municpios emancipados e os municpios desmembrados: QUADRO 6 Municpios criados aps 1991 e municpios de origem - MG
NOVO MUNICPIO
Alfredo Vasconcelos Arapor Capito Andrade Carneirinho Catuji Divispolis Durand

MUNICPIO DE NOVO MUNICPIO ORIGEM 1992 Lei n. 10 704 de 27 de Abril

Ressaquinha Tupaciguara Itanhomi Iturama Itaip Almenara Manhumirim Mamonas Mata Verde Matias Cardoso Montezuma Palmpolis Pedras de Maria da Cruz Riachinho

MUNICPIO DE ORIGEM
Espinosa Almenara Manga Rio Pardo de Minas Rio Prado Januria So Romo

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Entre Folhas Fervedouro Icara de Minas Ipaba Jaba (1) Jampruca Juatuba Lagoa Grande Limeira do Oeste Lontra

Caratinga Carangola So Francisco Caratinga Manga e Monte Azul Campanrio Mateus Leme Presidente Olegrio Iturama So Joo da Ponte

Santa Brbara do Leste Santa Rita de Minas Santana de Paraso So Joo do Manhuau So Joo do Manteninha So Jos da Lapa Senador Amaral Ubaporanga Urucuia

Caratinga Caratinga Mesquita Manhuau Mantena Vespasiano Cambu Caratinga So Francisco

NOVO MUNICPIO
Alto Capara Angelndia Aricanduva Berizal Bonito de Minas Brasilndia de Minas Brugre Cabeceira Grande Campo Azul Cantagalo Catas Altas Catuti Chapada Gacha Cnego Marinho Confins Crrego Fundo Crislita Cuparaque Curral de Dentro Delta Divisa Alegre Dom Bosco Franciscpolis Frei Lagonegro Fruta de Leite Gameleiras Glaucilndia Goiabeira Goin Guaraciama Ubiracatu Imb de Minas Indaiabira Japonvar Jenipapo de Minas Jos Gonalves de Minas Santo Antnio do Retiro So Domingos das Dores So Flix de Minas So Geraldo do Baixo So Joo da Lagoa So Joo das Misses So Joo do Pacu So Joaquim de Bicas So Jos da Barra So Sebastio da Vargem Alegre So Sebastio do Anta Sarzedo

1995 Lei n. 12 030 de 21 de Dezembro MUNICPIO DE NOVO MUNICPIO ORIGEM

Capara Capelinha Itamarandiba Taiobeiras Januria Joo Pinheiro Itapu Una Braslia de Minas Peanha Santa Brbara Mato Verde So Francisco Januria Lagoa Santa Formiga guas Formosas Conselheiro Pena guas Vermelhas Uberaba guas Vermelhas Bonfinpolis de Minas Malacacheta So Jos do Jacuri Salinas Monte Azul Juramento Conselheiro Pena Rio Novo Bocaiva Varzelndia Caratinga Rio Pardo de Minas Braslia de Minas Francisco Badar Berilo Rio Pardo de Minas Inhapim Mendes Pimentel Galilia Corao de Jesus Itacarambi Corao de Jesus Igarap Alpinpolis Mirai Inhapim Ibirit Jos Raydan Josenpolis Juvenlia Leme do Prado Luisburgo Luislndia Mrio Campos Martins Soares Miravnia Monte Formoso Naque Natalndia Ninheira Nova Belm Nova Porteirinha Novo Oriente de Minas Novorizonte Olhos-Dgua Oratrios Oriznia Padre Carvalho Pai Pedro Patis Pedra Bonita Periquito Piedade de Caratinga Pingo-Dgua Pintpolis Ponto Chique Ponto dos Volantes Reduto Rosrio da Limeira Santa Brbara do Monte Verde Santa Cruz de Minas Santa Cruz de Salinas Santa Helena de Minas Sem-Peixe Serranpolis de Minas Setubinha Taparuba Unio de Minas Uruana de Minas Vargem Alegre Vargem Grande do Rio Pardo Varjo de Minas Verdelndia Veredinha Vermelho Novo

MUNICPIO DE ORIGEM
Santa Maria do Suau Gro Mogol Manga Minas Novas Manhuau Braslia de Minas Ibirit Manhumirim Manga Joama Aucena Bonfinpolis de Minas So Joo do Paraso Mantena Porteirinha Tefilo Otoni Salinas Bocaiva Ponte Nova Divino Gro Mogol Porteirinha Mirabela Abre Campo Aucena Caratinga Crrego Novo Urucuia Uba Itinga Manhuau Muria Rio Preto Tiradentes Salinas Bertpolis Dom Silvrio Porteirinha Malacaheta

Ipanema Iturama
Una Caratinga Rio Pardo de Minas So Gonalo do Abaet Janaba e Varzelndia Turmalina Raul Soares

1995 (2) Lei n. 12 050 de 29 de Dezembro Tocos do Mogi Borda da Mata (1) Jaba foi criado com o distrito de Otinolndia do municpio de Monte Azul e com o distrito de Jaibnia do municpio de Manga. (2) Municpios instalados em janeiro de 1997, com a posse dos

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prefeitos eleitos nas eleies municipais de outubro de 1996. (3) Verdelndia formado pelos distritos de Barreiro do Rio Verde, de Janaba, e Verdelndia, de Varzelndia. FONTE: (Fundao Joo Pinheiro, 2000, p. 95-96).

O mapa a seguir mostra a distribuio dos atuais 853 municpios mineiros, conforme as regies de planejamento.
MAPA 5

Total de municpios por regio Minas Gerais

Fonte: (Fundao Joo Pinheiro, 2000, p. 29)

Em sua dissertao de mestrado Maria Dalva Carneiro de Oliveira (2009) apontou a regras do jogo da emancipao poltica de um aglomerado urbano (povoado, vila, distrito etc.) que no presente trabalho foi adaptado ao Estado de Minas Gerais, atravs dos seguintes passos: I Organizao de um movimento emancipacionista, geralmente liderado por um grupo poltico que pleiteia a emancipao, atravs de propostas compensatrias advindas com a autonomia poltica da localidade. Segundo a autora, geralmente, existem fortes tendncias de interesses polticos dentro do movimento emancipatrio. A manifestao da comunidade encaminhada ao Deputado Estadual (geralmente o majoritrio) contendo as reivindicaes de criao do novo municpio, que antes da aprovao pela Assemblia Legislativa, so tomadas 76

algumas providncias visando comprovar se o distrito apresenta os critrios mnimos legais para emancipar-se. Verificado o cumprimento das disposies legais atravs da apresentao de toda a documentao necessria procedida a votao do projeto de lei, que depois encaminhado para sano do governador, passando ento a localidade condio de municpio, conforme a Lei Complementar n. 37, de 18/1/1995, do Estado de Minas Gerais:
SEO II Dos Procedimentos Art. 7 - Os procedimentos para a criao de municpio por desmembramento obedecero s seguintes etapas: I - formao de uma comisso emancipacionista, que se responsabilizar pela organizao dos documentos necessrios, por seu encaminhamento Assemblia Legislativa e pelo acompanhamento do processo em todas as fases; II - encaminhamento Assemblia Legislativa de representao assinada por, no mnimo, 7% (sete por cento) dos eleitores inscritos na rea territorial a ser emancipada, identificados por meio do nmero do ttulo de eleitor, da seo e da zona eleitoral, em lista organizada por entidade legalmente constituda, que se responsabilizar pela idoneidade das assinaturas, dispensado o reconhecimento de firmas, e instruda com: II - encaminhamento Assemblia Legislativa de representao assinada por, no mnimo, 7% (sete por cento) dos eleitores inscritos na rea territorial a ser emancipada, identificados por meio do nmero do ttulo de eleitor, da seo e da zona eleitoral, em lista organizada por entidade legalmente constituda, que se responsabilizar pela idoneidade das assinaturas, dispensado o reconhecimento de firmas, e instruda com: ... III - recebimento, mediante requerimento de Deputado, da representao, acompanhada da documentao mencionada no inciso anterior; IV - encaminhamento do processo Comisso de Assuntos Municipais e Regionalizao da Assemblia Legislativa, para diligncias e instruo complementar, com a seguinte documentao: a) mapa da rea emancipanda, elaborado pelo Instituto de Geocincias Aplicadas - IGA -, acompanhado da proposta de alterao de limites; b) inventrio patrimonial dos bens mveis municipais localizados na rea emancipanda; c) relao discriminada dos servidores municipais lotados na rea emancipanda. V - elaborao, pela Comisso de Assuntos Municipais e Regionalizao, comprovado o atendimento dos requisitos previstos nesta Lei, de parecer concluindo pelo encaminhamento de requerimento ao Presidente da Assemblia, para que este solicite ao Tribunal Regional Eleitoral a realizao do plebiscito; VI - aprovao, pelo Plenrio da Assemblia Legislativa, do requerimento da Comisso de Assuntos Municipais e Regionalizao a que se refere o inciso anterior; VII - solicitao da Assemblia Legislativa ao Tribunal Regional Eleitoral, para que se realize o plebiscito; VIII - realizao de plebiscito pelo Tribunal Regional Eleitoral, na forma por ele disciplinada, observadas as disposies desta Lei; IX - elaborao e encaminhamento para tramitao, pela Comisso de Assuntos Municipais e Regionalizao, do projeto de Lei de criao de municpio, caso seja favorvel a consulta plebiscitria.

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II Geralmente quando algum distrito almeja a emancipao necessrio o fornecimento de uma certido emitida pelo IBGE constando o nmero total da populao do distrito, alm daquelas regras estipuladas na legislao estadual, que no caso de Minas Gerais so regulamentadas pela Lei Complementar n. 37, de 18/1/1995. Observe que no caso de Minas Gerais, a lei estabelece como um dos critrios o mnimo de eleitores (2.000) e no o total da populao como ocorre na maioria das constituies estaduais do pas; centro urbano superior a 400 moradias e, estrutura fsica de prestao de servios bsicos (sade, educao, gua, luz etc.) como requisitos mnimos para criao de municpios. No caso, a certido do nmero de eleitores dever ser emitida pelo Tribunal Regional Eleitoral (TRE).
Art. 3 - Para a criao de municpios por desmembramento devem ser comprovados os seguintes requisitos, relativos ao total da rea territorial a ser emancipada: I - nmero mnimo de 2.000 (dois mil) eleitores; II - ncleo urbano j constitudo, com mais de 400 (quatrocentas) moradias, destinado a sediar, como cidade, o novo governo municipal; III - edifcio capaz de fornecer condies de funcionamento ao governo municipal e aos rgos de segurana; IV - existncia de posto de sade, escola pblica de 1 grau completo, cemitrio e servios pblicos de comunicao, energia eltrica e abastecimento de gua. Pargrafo nico - O atendimento dos requisitos enumerados neste artigo ser comprovado por meio de informaes escritas fornecidas: a) pela Justia Eleitoral, no que se refere ao inciso I; b) pelo Servio de Cadastro e Lanamento da Prefeitura Municipal, no que se refere aos incisos II e III; c) pelas concessionrias dos servios pblicos, pelas Secretarias de Estado da Sade e da Educao, por meio de seus rgos regionais, e pela Prefeitura Municipal, nos servios por ela mantidos, no que se refere ao inciso IV.

III A realizao do plebiscito consta como um dos itens fundamental consolidao da emancipao municipal, que pode ser realizado quando toda a documentao de criao do municpio estiver oficialmente na Assemblia Legislativa, que por meio de resoluo autoriza o Tribunal Regional Eleitoral (TRE) a organizar e fiscalizar o plebiscito. O plebiscito consta de uma consulta prvia populao local que opinar a favor ou contra a autonomia poltico-administrativa do distrito. Concludo o plebiscito a favor da emancipao, o resultado deste ser anexado ao projeto em tramitao na Assemblia Legislativa. Em se tratando de Minas Gerais, a Lei Complementar n. 37 estabelece o seguinte:

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Do Plebiscito Art. 14 - A tramitao de projetos de Lei de criao, incorporao, fuso e desmembramento de municpio e de anexao de distrito depender de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes diretamente interessadas, exigida a aprovao por maioria dos votos apurados em cada distrito ou municpio onde se processar a consulta, tendo votado a maioria absoluta dos eleitores alistados. Pargrafo nico - Consideram-se populaes diretamente interessadas as residentes: I - em cada distrito emancipando, no processo de criao de municpio por desmembramento; II - em cada municpio a ser extinto, no processo de criao de municpio por fuso; III - no municpio a ser incorporado, no processo de extino de municpio por incorporao; IV - no distrito a ser anexado, no processo de anexao. Art. 15 - Caber ao Tribunal Regional Eleitoral regulamentar a realizao da consulta plebiscitria, fixar-lhe a data e baixar as instrues para a sua efetivao, observado o disposto nesta Lei. Art. 16 - O Tribunal Regional Eleitoral comunicar ao Presidente da Assemblia Legislativa o resultado da consulta plebiscitria no prazo de 5 (cinco) dias teis contados da sua homologao. Pargrafo nico - Na hiptese de, na consulta plebiscitria, no se alcanar resposta favorvel, o processo ser arquivado e no poder ser reinstaurado na mesma legislatura.

IV Na maioria dos estados brasileiros, a legislao exige que o proponente a autonomia poltico-administrativa comprove junto Secretaria de Fazenda (SEE) a capacidade de arrecadao tributria, informando inclusive a receita fiscal do ltimo ano, quando da mudana de distrito para municpio. Segundo Maria Dalva Carneiro de Oliveira (2009) em sua dissertao de mestrado, no estado da Bahia o distrito requerente emancipao municipal deve comprovar junto SEE arrecadao no inferior a quatro dcimos da receita alcanada pelo estado. No caso de Minas Gerais, est previsto na legislao o impedimento de criao de municpio quando houver perda de mais de 70% (setenta por cento) da receita do municpio remanescente com base na arrecadao dos trs ltimos anos do processo de emancipao. Prev ainda que enquanto no for instalado o novo municpio, este ficar dependente do municpio que lhe deu origem no tocante a contabilidade e administrao. A partir da publicao da lei de criao do novo municpio a SEE divulga os percentuais de participao do municpio no ICMS do estado, bem como outros tributos oriundos da esfera federal, segundo a LC. 37:
Art. 5 - No se permitir a criao de municpio por desmembramento nem a anexao de distrito se essas medidas implicarem, para o municpio remanescente: VII - a perda de mais de 70% (setenta por cento) de suas receitas correntes e de capital, tomando-se como referncia a mdia da arrecadao dos 3

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(trs) exerccios financeiros anteriores ao incio do processo, salvo acordo entre as partes. Art. 20 - Enquanto no for instalado o novo municpio, a administrao e a contabilidade de sua receita e despesa sero de responsabilidade dos rgos competentes das Prefeituras dos municpios que lhe deram origem. Pargrafo nico - Consideram-se receita do novo municpio, para os fins desta Lei, os valores dos tributos municipais arrecadados em seu territrio e as transferncias a que faz jus, conforme os critrios estabelecidos nos artigos 158 e 159 da Constituio Federal. Art. 21 - No prazo de 60 (sessenta) dias a contar da publicao da Lei que criar municpio, a Secretaria de Estado da Fazenda divulgar a alterao dos ndices definitivos de participao do novo municpio e do municpio remanescente na parcela de ICMS que lhes for devida, creditando imediatamente ao novo municpio, em estabelecimento bancrio estadual mais prximo, os valores que lhe pertenam.

V Aps cumprimento dos trmites legais, ocorre a instalao oficial do municpio com a constituio do governo municipal, representado pelo Prefeito, Vice-Prefeito e Cmara Municipal que cuidam da organizao poltico-administrativa do novo municpio. Caber ao chefe do Poder Executivo com aprovao da Cmara Municipal, a execuo da lei oramentria e aproveitamento do quadro de pessoal do municpio de origem. A Cmara Municipal competir no prazo de seis meses a elaborao, discusso e aprovao da Lei Orgnica Municipal. Com a instalao do governo municipal, o municpio passa a receber as transferncias fiscais e tributrias especficas provenientes do Estado e do Governo Federal, como previsto na legislao de ambos.
CAPTULO III Da Instalao do Municpio Recm-Criado SEO I Da Instalao, da Legislao e da Responsabilidade Financeira. Art. 22 - A instalao do municpio criado ocorrer com a posse do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores eleitos. Art. 23 - A remunerao dos agentes polticos do novo municpio na primeira legislatura, corresponder, no mximo, dos agentes polticos do municpio remanescente, observados os limites constitucionais. Pargrafo nico - Caso haja mais de um municpio remanescente, considerar-se-, para efeito do disposto neste artigo, aquele que houver contribudo com a maior rea para a constituio do novo municpio. Art. 24 - A partir da sua instalao, o municpio passar a receber as transferncias das receitas tributrias federais e estaduais que as Constituies da Repblica e do Estado e a legislao complementar e ordinria lhe asseguram. Art. 25 - No primeiro exerccio financeiro, at que entre em vigor a Lei oramentria para o exerccio subseqente, o novo municpio far face a suas despesas mediante crditos especiais, com prvia e especfica autorizao legislativa, na forma do disposto no artigo 166, 8, da Constituio Federal,contabilizando-os como receita e despesa extraoramentrias, observado o disposto na Lei Federal n. 4.320, de 17 de maro de 1964. Art. 27 - Caber Cmara Municipal, no prazo de 6 (seis) meses a contar da instalao do municpio, votar a sua Lei Orgnica, em 2 (dois) turnos de

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discusso e votao, observado o disposto nas Constituies da Repblica e do Estado. Art. 28 - Os servidores municipais constantes na relao mencionada no inciso IV do artigo 8 e em exerccio no territrio que se constituiu em novo municpio sero por este aproveitados, assegurados seus direitos e vantagens, no caso de no optarem pela permanncia no quadro de pessoal do municpio de origem.

Averiguamos os pontos mais importantes da Lei Complementar n. 37 que atualmente vigoram no processo de criao de municpios no Estado de Minas Gerais. A comprovao dos critrios acima especificados tem dificultado ou mesmo impedido a emancipao de novas localidades ante as exigncias previstas em todas as leis estaduais, geralmente nos seguintes requisitos: quantidade mnima de populao, de eleitores, capacidade econmica ou tributria, nmero de domiclios, infra-estrutura de servios bsicos e outros. Segue abaixo relao de municpios mineiros emancipados na dcada de 1990.

Observa-se no quadro abaixo que os critrios de criao de municpios variam de Estado para Estado. Selecionamos os itens: populao, eleitorado e ncleo urbano para uma breve anlise dos requisitos mnimos.

QUADRO 7 Regras de criao de municpios nas unidades federadas do Brasil Unidades da Requisitos mnimos para criao de municpios Populao Eleitores Edificaes Federao
Rondnia Acre Amazonas Roraima
2 (dois) milsimos da populao existente no Estado. no inferior a 1.500 (um mil e quinhentos) habitantes. no inferior a 20% da populao total e estimada do respectivo municpio. nunca inferior a 0,6% da populao do Estado. no inferior a 20% da populao. no inferior a 10% da populao. nmero de casas superior a 150. no mnimo 50 (cinqenta) edificaes.

No estipula. nunca inferior a 7% da populao da rea emancipanda.

No estipula. centro urbano j construdo com no mnimo 60 (sessenta) casas.

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Par Amap

populao superior a 10.000 (dez mil) habitantes. populao superior a 2,5 (dois e meio) milsimos da populao do Estado. No estipula. populao igual ou superior a 6.000 (seis mil) habitantes. populao mnima de 4.000 (quatro mil habitantes).

no inferior a 25% da populao estimada. no inferior a 10% (dez por cento) da populao estimada. No estipula. eleitorado igual ou superior a 50% de sua populao No estipula.

No estipula.

No estipula. No estipula. superior mdia de imveis de 10% dos Municpios do Estado mnimo de 100 (cem) unidades residenciais, mercado pblico, cemitrio e templo religioso. Nmero de prdios igual ou superior a quatrocentos.

Tocantins Maranho

Piau

Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe

Igual ou superior a 1,5 (um vrgula cinco) milsimo da populao do Estado.

Eleitorado no inferior a vinte por cento de sua populao.

Populao estimada superior a 5 mil habitantes. Populao superior a 10 mil habitantes. Populao igual ou superior a 7 mil. Populao superior a seis mil habitantes.

Eleitorado no inferior a 1/3 da populao. Eleitorado no inferior a 30% da populao. Eleitorado no inferior a 20% da populao. Eleitorado no inferior a mil e quinhentos eleitores. Eleitorado no mnimo, vinte por cento da populao. Eleitores no inferior a 10% (dez por cento) da populao. Mnimo de cem eleitores residentes na rea a ser desmembrada. Nmero de eleitores acima de um mil. Nmero mnimo de 2 mil eleitores.

Bahia

Populao estimada no inferior a 8.000 (oito mil) habitantes. Populao estimada no inferior a 1.5 (um e meio) milsimos da existente no Estado. No estipula Populao de mais de trs mil habitantes. No estipula.

Mato Grosso

Nmero de casas superior a trezentos. Nmero de casas de alvenaria nunca inferior a 300. Nmero de prdios superior a duzentos. Centro urbano j constitudo, com nmero de casas superior a trezentas. Pelo menos duzentos prdios e, dentre estes os que possam abrigar os servios Municipais. Centro urbano j constitudo, com nmero de casas superior a 200 (duzentas). No estipula. Duzentas edificaes. Ncleo urbano constitudo com mais de 400 moradias. centro urbano j constitudo com nmero de imveis habitacionais superior a 400 unidades;

Mato Grosso do Sul Gois Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro

Populao estimada igual ou superior a populao do municpio de menor nmero de habitantes do Estado.

Nmero de eleitores no inferior a 20% da populao da rea a ser emancipadas.

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So Paulo Paran Santa Catarina

No estipula. Populao estimada, superior a 5.000 (cinco mil) habitantes; Populao estimada nunca inferior a 5.000 (cinco mil) habitantes.

Possuir em sua rea territorial, no mnimo 1000 eleitores. Eleitorado no inferior a 20% da populao. Nmero de eleitores nunca inferior a 30% da populao.

Ter centro urbano constitudo. Centro urbano j constitudo com nmero de casas superior a 100. Centro urbano j constitudo com, no mnimo, 200 casas ou prdios.

Fonte: Associao Mineira de Municpios, 2010.

A Lei Complementar n. 7 do Estado do Amazonas fixa como principais critrios de criao de municpios: a viabilidade econmica, servios essenciais de sade, gua, luz e educao at o 1 grau do ensino fundamental. No caso do Estado do Amap, so levados em conta s condies scio-econmicas, a caracterizao fisiogrfica, a preservao da unidade histrico-cultural de mbito urbano e outros dados relevantes. No Estado de Tocantins, o nico requisito a realizao da consulta plebiscitria em distritos e povoados que dever ter a aprovao de mais de cinqenta por cento dos votos vlidos para a criao de municpios. Portanto, nestes estados e mais o Par e Mato Grosso do Sul no so fixados critrios de quantidade de ncleos urbanos para a emancipao. Observa-se que de modo geral o critrio ncleo urbano, fixado nas Leis Complementares dos respectivos Estados variavam entre 50 a 400 unidades construdas, com destaque para os Estados de Minas Gerais e Cear a exigncia legal de 400 edificaes como critrio para a emancipao de um distrito. Quanto ao requisito de eleitorado mnimo, so exigidos entre 150 a 2000 eleitores. Os Estados de Minas Gerais e Esprito Santo se destacam na exigncia mnima de 2000 eleitores, enquanto os Estados do Amazonas e Piau no estabelecem esse critrio.

4. O municpio e suas competncias atuais Ateno: captulo incompleto

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Referncias (incompleta)
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