Hctor Sauret (UNCU)2

(1 ) Expte. 3.737-D-11 , presentado por los Diputados Puiggros, Plaini, Pilatti Vergara, Recalde y Calchaqu, en sustanciacin por ante la comisin de educacin de la Honorable Cmara de Diputados Rector de la Universidad de Concepcin del Uruguay. Miembro del Consejo de Universidades en representacin del Consejo de Rectores de Universidades Privadas (perodo 1 997-201 2). Vocala en la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria - CONEAU (1 998-2008). Ha participado en numerosas jornadas y congresos sobre Educacin Superior

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Disciplina: Educacin Superior Sub-Disciplina: Proyecto de ley - Argentina Fecha de recepcin: 31 -8-201 2 Fecha de Aceptacin: 31 -8-201 2

SUMARIO
Presentacin
1.Contexto normativo y creacin del sistema universitario nacional y del sistema nacional de ciencia y tecnologa 2. La funcin docencia y la funcin I+D 3. Aseguramiento de la calidad acadmica y cientfico tecnolgica en la formacin de los recursos humanos

RESUMEN
Se analiza a travs de distintas pticas (legales, laborales, doctrinales, etc.) las implicancias del Proyecto Puiggros de Ley sobre Regulacin del Ejercicio de la Docencia de la Educacin Superior recientemente presentado a consideracin de la Honorable Camara de Diputados de la Nacin Argentina.

Anacronismo e inconstitucionalidad del Proyecto Puiggros Viejos y nuevos paradigmas Conclusiones

4. Interinstitucionalidad de la poltica de recursos humanos de docencia e investigacin. Categorizacin de investigadores, estmulos y CVAR

Palabras Clave ABSTRACT

Educacin Superior, Argentina, Ley Nacional, ejercicio de la docencia The implications of the Draft Law on Puiggros entitled "Regulating the Practice of Teaching in Higher Education" and which was recently submitted to the consideration of the Honorable Chamber of Representatives of the Argentine Nation, are discussed through different perspectives (legal, labor, doctrine, etc.) Higher Education, Argentina, National Law, teaching practice.

Keywords

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Presentacin
1. Contexto normativo ycreacin delsistema universitario nacionalydelsistema nacionalde ciencia y tecnologa

El presente artculo sostiene que el Proyecto Puiggros de Ley sobre Regulacin del Ejercicio de la Docencia de la Educacin Superior es anacrnico e inconstitucional porque resulta incompatible con la garanta constitucional que sobre autonoma establece el inc 1 9 del art 75 de la CN, as como las condiciones que en materia de libertad de asociacin privada para el ejercicio de la libertad de enseanza que fija el art 1 4 de la norma constitucional. Por otra parte, el proyecto es contradictorio con los principios generales que el Congreso ha sancionado al crear el sistema universitario nacional integrado por los establecimientos universitarios estatales, provinciales y privados (art 26 de la LES) y el sistema nacional de CyT (art 4 ley 25.467)3.
2. La funcin docencia yla funcin I+D

Se trata de observar especficamente las condiciones del ejercicio de la funcin docencia, y ms recientemente, de la funcin investigacin-desarrollo-innovacinemprendedurismo durante el ltimo medio siglo, conforme a los estndares que el Congreso Nacional defini tanto en la Ley 24521 cuanto en la ley 25.467 de Ciencia y Tcnica, pues estas definiciones normativas han creado complementaria y articuladamente el sistema universitario nacional y el sistema nacional de ciencia

y tecnologa.

3. Aseguramiento de la calidad acadmica y cientfico tecnolgica en la formacin de los recursos humanos

Es de la identidad de ste sistema asegurar la calidad acadmica y cientfico tecnolgica de los docentes de todas las categoras que desenvuelven las indicadas funciones de docencia e investigacin en sentido amplio- identificando a las titulaciones universitarias de grado y a las titulaciones de posgrado, como el estndar sustancial que debe asegurarse para alcanzar niveles de calidad y de excelencia definidos por el legislador como una poltica de estado (ver art 36, 37 sobre garanta del perfeccionamiento docente en la carrera acadmica 38 sobre articulaciones interinstitucionales-; inc d) del art 8, y art 39 sobre acceso a la formacin de posgrado,
3 En el contexto de la evolucin del marco jurdico vigente de las universidades privadas entre el Decreto Ley N 6403/55 ( Dell Oro Maini) y su artculo 28, con las sucesivas legislaciones que lo reemplazaron: Ley 1 4557/58- (Domingorena) ; ley 1 7.604/58 (Ongania); - y la actual Ley de Educacin Superior N24.521 /95 (Menem).

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todos ellos de la ley de educacin Superior N24521 citada). Precisamente el proyecto Puiggros al optar como tcnica legislativa una reforma parcial de la Ley de Educacin Superior deviene incongruente con el contexto de las disposiciones de ese marco general segn el cual los derechos y las obligaciones de los docentesinvestigadores de las instituciones universitarias se encuentran examinados de un modo compatible con el aseguramiento de la calidad y la excelencia, que para las funciones de docencia, investigacin, extensin y transferencia de los conocimientos a la sociedad, impone la realizacin peridica de programas de autoevaluacin, evaluacin externa de las instituciones, as como de las acreditaciones, tambin peridicas, de las carreras de inters pblico y riesgo directo para la poblacin, sean stas de grado y/o de posgrado, segn lo indican los arts 44, 43, 39 y ccds. de la LES.
4. Interinstitucionalidad de la poltica de recursos humanos de docencia e investigacin. Categorizacin de investigadores, estmulos yCV AR.

Precisamente el aseguramiento de la calidad del docente investigador es tambin una meta de polticas de estado complementarias del lado de la asignacin del sistema de estmulos al investigador, que opera como complemento de la categorizacin de investigadores cientficos y tecnlogos, normativa a cargo de la SPU del Ministerio de Educacin, que articula sus funciones con el MINCYT, con el propsito de asegurar criterios y estndares de evaluacin de los docentes e investigadores, actualmente sometida a debate en el marco de la comisin 7 del CICYT, donde CONICET, CONEAU; CRUP, CIN; sistema de incentivos de la SPU, y agencias federales de investigacin cientfico tecnolgica, desarrollan un debate trascendental 4 orientado a un mejoramiento sustancial de la identificacin de los investigadores en base a la reconversin curricular de un currculo nico denominado CVAR5 que seguramente permitir que el pas disponga de todo el potencial humano dedicado a la generacin de nuevos conocimientos como cuestin central de una poltica de desarrollo sustentable en que se encuentra interesada la sociedad argentina.
4 Ver Documento I de la Comisin Asesora sobre Evaluacin del Personal Cientfico y Tecnolgico del MINCYT: Hacia una redefinicin de los criterios de evaluacin del personal cientfico y tecnolgico Disponible en web : http://goo.gl/bUXQi (Acceso 1 9-9-201 2). 5 Ver Convenio de Uso e Intercambio de Datos entre el MINCYT y el CRUP (CVAR) (2/11 /11 )

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Anacronismo e inconstitucionalidaddelProyecto Puiggros

1) La fijacin de las condiciones del ejercicio de la docencia en la educacin superior para los establecimientos universitarios estatales y privados, se encuentran definidos en las bases constitucionales de la organizacin de la educacin dispuestas en el tercer prrafo del inc 1 9 art 75 CN, segn la reforma de 1 994, en trminos de autonoma universitaria como pilar fundamental de las definiciones especficas que adoptan los estatutos de las instituciones universitarias que integran el citado sistema universitario nacional. El concepto de autonoma universitaria ha sido interpretado por el Congreso Nacional en sucesivas leyes marco sobre la educacin en general y sobre la educacin superior en particular ( ver ley de educacin N 241 95 promulgada en la etapa de Carlos Menem y su derogacin por la actual ley de educacin nacional n 26.206, correspondiente a la etapa de Nstor Kirchner). Atendiendo a ese marco regulatorio de las leyes federales debe recordarse que para la educacin superior en particular, tanto en las actividades terciario no universitario cuanto para los institutos universitarios y universidades, el Congreso nacional sancion una ley especfica en 1 995 que lleva el N24.521 , vigente en la actualidad, cuyo art 29 preserva e instrumenta la autonoma universitaria. En este concepto de universidad autnoma, el legislador desarroll una innovacin jurdica esencial al compatibilizar autonoma y calidad 6 mediante el mecanismo de la acreditacin de carreras de inters pblico y riesgo directo para las condiciones de vida de la poblacin, aplicable tanto al grado (art 43) como al posgrado (art 39) con la intervencin del Consejo de Universidades que integrado por las conducciones del CIN, del CRUP y de los Consejos Regionales de Planificacin de la educacin superior, generan los acuerdos plenarios dedicados a fijar los criterios, patrones y estndares (arts 43, 44, 45, 46 y ccds LES). El llamado Proyecto Puiggros, recomienda una reforma parcial de la ley de Educacin Superior en sus art 1 1 y 1 2 con el propsito de extender a las

2)

3)

4)

6 El citado mecanismo de compatibilidad entre autonoma universitaria y calidad de la educacin superior ha sido finalmente declarado como constitucional la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el fallo sobre carrera de medicina UNLP. Legalidad y legitimacin: Del fallo del Juez Marinelli en autos UBA c/Estado nacional s/proceso de conocimiento 1 9.2.96 que declar la inconstitucionalidad parcial de la LES y especfica entre otros artculos del art 43; a los pronunciamientos de constitucionalidad de la Ley, adoptados por la CSJN en los casos UBS c/PEN s/ inconstitucionalidad de decreto -1 8.6.91 - ; Monges c/UBA 26.1 2.96 y el reciente Facultad de medicina c/ UNLP, s/ nulidad de acto administrativo - 21 .1 0.08

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universidades privadas condiciones propias del rgimen de derecho pblico que se aplica a los docentes de las universidades estatales. Esta extensin es inconstitucional dado que las universidades privadas son personas jurdicas privadas, y generan empleo privado, reglado por la Ley de Contrato de Trabajo 20.744, marco jurdico especfico en el que se sustancian las relaciones laborales. De esta forma, la iniciativa que se debate en la Comisin de Educacin de la H. Cmara de Diputados de la Nacin, aparte de anacrnica, es inconstitucional. Sus enunciados son complementarios de las disposiciones que se establezcan en las negociaciones colectivas de trabajo, y por la legislacin laboral general y la especifica que se funda en el art 64 de la citada ley 26.206, sobre equiparacin salarial entre establecimientos pblicos y privados con subsidio estatal. Para el caso de las universidades privadas y/o de los institutos universitarios privados, la fijacin por el Congreso de condiciones para el ejercicio de la docencia, deben ser interpretadas en el contexto de las definiciones que expresa el estatuto acadmico aprobado por el PEN al momento de resolver las autorizaciones provisorias y/o definitivas (art 62 y 65 LES) segn las precisiones de la segunda parte del art. 34 LES que consigna : Los
estatutos deben prever explcitamente : . As como el rgimen de la docencia y de la investigacin y pautas de administracin econmico financiera.

La invocacin del art 64 Ley 26.206, es improcedente toda vez que ese instituto se refiere a los establecimientos que imparten enseanza privada, en los niveles pre universitarios en cuyo mbito se reconoce la posibilidad de acceder al subsidio estatal, conforme los criterios ya mencionados de la ley 1 3.047 que no son aplicables a las universidades privadas, tal como venimos explicando en este articulo. El proyecto Puiggros con esta tcnica legislativa de enmienda parcial de la Ley de Educacin Superior y de extensin genrica de condiciones propias al empleo pblico para las universidades privadas, quiebra las garantas de la ley Filmus 26.206 segn los principios, derechos y garantas que consagraron sus arts 1 , 34, 35, fundamentalmente. Es oportuno recordar en este trabajo la intervencin del CRUP en las negociaciones con el Ministro Filmus en ocasin de la preparacin del

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mensaje y proyecto de ley del PEN sobre Ley de Educacin Nacional en este punto especfico, por el cual se consagr la definicin del art 35 que reproduzco textualmente para mayor calidad: La educacin superior ser regulada por la Ley de Educacin Superior N24. 521 , con lo cual las universidades privadas en materia de condiciones para el ejercicio de la docencia e investigacin deben actuar cumpliendo las condiciones que se fijan en los respectivos estatutos que autoriza el PEN en los trminos de los arts 33 y 34 LES. Tanto los paritarios del CIN como la Comisin Directiva del CRUP, y otras asociaciones de enseanza privada como ADEEPRA, han formulado observaciones generales y puntuales a la iniciativa que venimos comentando que aconsejan a los legisladores revisar la misma con sentido de congruencia constitucional a fin de no lesionar la autonoma de las universidades consagradas por nuestra constitucin nacional, cuanto las polticas de estado en materia de calidad de educacin superior en base al art 36, 37, 38, 39 y ccds LES, as como las iniciativas de desenvolvimiento de las funciones I+D+Inn (art. 4 LCyT), que se ha delegado a cargo del PEN, para que se impulsen con intervencin de CONEAU y del MINCYT.

En viejos ynuevos paradigmas

La iniciativa privada puede crear universidades libres que estarn capacitadas para En su origen, el ya citado art 28 del Dec.6403 Dell Oro Maine de 1 955, dispuso:

expedir diplomas y ttulos habilitantes siempre que se sometan a las condiciones expuestas por una reglamentacin que se dictar oportunamente. Ese enfoque no

introdujo ninguna restriccin en materia de financiamiento pblico, delegando en los estatutos de cada universidad autorizada las regulaciones especficas para el ejercicio de las funciones de docencia, investigacin, gobierno y gestin. En ese sentido la norma fundacional del sistema universitario privado preservaba la autonoma civil y acadmica de las universidades privadas, principios que deban articularse con el cumplimiento de las obligaciones fiscales, laborales y previsionales, a cargo de las personas jurdicas segn la legislacin vigente. Ms adelante en 1 958, la ley 1 4557, Ley Domingorena, modific en tres sentidos la norma fundacional: el primer cambio es La iniciativa privada podr crear universidades con capacidad para expedir ttulos y/o diplomas acadmicos. ; el

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segundo: Dichas universidades no podrn recibir recursos estatales; y el tercero: . Las ofertas universitarias privadas debern tener calidades equivalente a las que impartan las universidades estatales Para mayor precisin estableci: La iniciativa privada podr crear universidades con capacidad para expedir ttulos y/o diplomas acadmicos. La habilitacin para el ejercicio profesional ser otorgada por el Estado Nacional. Los exmenes que habiliten para el ejercicio de las distintas profesiones sern pblicos y estarn a cargo de los organismos que designe el Estado Nacional. Dichas universidades no podrn recibir recursos estatales y debern someter sus estatutos, programas y planes de estudio a la aprobacin previa de la autoridad administrativa, la que reglamentar las dems condiciones para su funcionamiento. El Poder Ejecutivo no otorgar autorizacin, o la retirar si la hubiese concedido, a las universidades privadas cuya orientacin y planes de estudio no aseguren una capacitacin tcnica, cientfica y cultural en los graduados, por lo menos equivalente a la que impartan las universidades estatales y/o que no propicien la formacin democrtica de los estudiantes dentro de los principios que informan la Constitucin Nacional. En 1 968, con la ley 1 7604 y ms adelante en 1 995, con la Ley 24.521 , las universidades privadas fueron habilitadas para emitir ttulos profesionales habilitantes, se mantuvo la restriccin del financiamiento pblico en general y debieron asumir condiciones de validacin de la calidad de sus ofertas, en trminos anlogos a los que rigen para las universidades nacionales. Tambin corresponde indicar que en los textos legales citados, se reconoci la excepcin del financiamiento pblico de los proyectos de investigacin cientfico tecnolgico, alternativa que viene creciendo en la ltima dcada. Precisamente en materia de financiamiento publico de educacin superior universitaria privada, comienzan a existir casos especficos que insinan un cambio de paradigma, para lo cual citaremos cuatro resoluciones de CONEAU y disposiciones del poder ejecutivo nacional que son de inters en este debate. El primero es el caso de la resolucin que aconseja al PEN autorizar con carcter provisorio al Instituto Universitario River Plate (Res. CONEAU 946/09) y el decreto N 1 31 2/1 0 del PEN que hace efectiva la autorizacin, constituyendo una lectura absolutamente innovadora por parte de la CONEAU, respecto de los requisitos y criterios constitutivos de universidades privadas, establecidos por los art 63 y 64 al abrir a las instituciones deportivas el camino para constituir instituciones de educacin superior. El caso River Plate tambin se singulariza por el plan de desarrollo de la

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institucin patrocinante Fundacin Altos Estudios Club Atltico River Plate donde se prev un amplio men de recursos de financiamiento pblico-privado que innova en esta materia. El segundo, es el caso de la resolucin CONEAU que aconseja al PEN autorizar con carcter provisorio a la Universidad Popular de Madres de Plaza de Mayo (227/1 0) y el decreto N 751 /1 0 del PEN que hace efectiva la autorizacin, dado que la sustentabilidad de este proyecto reconoce recursos pblicos de distinta naturaleza. El tercer caso, es el de la Universidad Catlica de las Misiones, res CONEAU (202/1 2) en el que especficamente leyes de la legislatura de la Pcia de Misiones, sobre presupuesto y disposiciones reglamentarias del Poder Ejecutivo local, concurren a la asignacin de subsidios de una manera continua en las ultimas dcadas, invocndose polticas de estado, es decir, fundndose en una lectura del inters social general. Este pronunciamiento rectifica interpretaciones anteriores de CONEAU que haban desestimado la autorizacin precisamente por la concurrencia de financiamiento pblico. Y finalmente, la resolucin CONEAU 596/1 2, aconsejando la autorizacin provisoria de la Universidad Metropolitana para la Educacin y el Trabajo, por la cual CONEAU rectifica pronunciamientos anteriores que denegaban una solicitud anloga formulada por la CGT, acordando ahora favorablemente una autorizacin al proyecto impulsado por Fundacin Octubre Trabajadores de Edificios, en cuya configuracin se recurre a distintas formas de financiamiento pblico en el marco de la legislacin sindical.

Conclusiones
Como conclusin el Proyecto Puiggros requiere el mas amplio debate en el mbito de la comisin de Educacin de la H. Cmara de Diputados de la Nacin, y muy especialmente en todo el espacio universitario, incluyendo al MINCYT, a la SPU y su programa de incentivos, al CONICET como mbito especfico del financiamiento de la formacin de los investigadores, y necesariamente al CIN y al CRUP, entre otros, toda vez que la iniciativa que hemos examinado crticamente adolece de graves anacronismos e inconstitucionalidades.