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A Economia Poltica da Reforma Macroeconmica no Brasil, 1995-2002*

David Samuels

INTRODUO
ex-presidente Fernando Henrique Cardoso realizou muitas reformas, mas seu governo deixou de resolver importantes problemas. A poltica fiscal um dos casos mais bvios de sucesso de sua gesto: o Plano Real estancou a inflao, estabilizou a economia e deu condies ao governo federal de conter os gastos descontrolados dos Executivos estaduais e municipais, que tinham sido o principal fator de instabilidade macroeconmica. A receita fiscal cresceu mais rapidamente que o Produto Interno Bruto PIB, ajudando o governo a gerar supervits oramentrios de cerca de 3% do PIB desde 1999 um feito extraordinrio para qualquer pas, especialmente para o Brasil, onde os governos tm pouca tradio de gastar com parcimnia.

* Uma outra verso deste artigo foi publicada no Journal of Latin American Studies. O texto foi tambm apresentado em seminrio no David Rockefeller Center for Latin American Studies, Universidade de Harvard, outubro de 2002, e na reunio de 2003 da Latin American Studies Association, em Dallas. Agradeo os comentrios dos participantes desses encontros e tambm os de Fernando Abrucio, Octavio Amorim Neto, Leslie Elliott Armijo e Philippe Faucher. [A traduo do original em ingls The Political Economy of Macroeconomic Reform in Brazil, 1995-2002 de Vera Pereira.]

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 46, no 4, 2003, pp. 805 a 835.

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Mas a poltica fiscal tambm um dos mais permanentes desafios do pas. Apesar da bem-sucedida estabilizao da economia, as polticas monetria, cambial e fiscal que o governo FHC escolheu seguir criaram novos obstculos com os quais o presidente Lula j est se defrontando e que continuaro a se impor aos governos posteriores. Apesar de grandes vitrias, essas polticas transferiram os piores aspectos da crise fiscal brasileira do plano federal para o das subunidades federativas o que possivelmente tornou o problema mais administrvel e impediu seu recrudescimento, mas no o eliminou. Assim, enquanto um otimista poderia concluir que a economia brasileira adquiriu estabilidade e credibilidade porque o governo federal estabeleceu controles sobre a dvida e os gastos pblicos dos estados e municpios, e centralizou as dvidas dos Executivos regionais, um pessimista talvez conclusse que se o governo Fernando Henrique Cardoso resolveu problemas de um lado, criou-os de outro, transferindo-os s futuras administraes. O pessimista poderia ainda acrescentar que, na realidade, as polticas pblicas do governo FHC contriburam para aumentar a crise fiscal brasileira. O Brasil no se livrou do que parece ser uma permanente crise fiscal do Estado. No a despeito, mas por causa dos esforos do governo FHC, a dvida interna brasileira cresceu bem mais rpido que o PIB em sua gesto, passando de R$ 60,7 bilhes, ou 28,1% do PIB, em 1994, para R$ 633,2 bilhes, ou 50% do PIB, em 2001 (Brasil. Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, 2002a). Os prprios xitos do Plano Real explicam a rpida acumulao da dvida. O problema mais importante no tanto o nvel da dvida, mas sua estrutura. Em primeiro lugar, boa parte da dvida brasileira tem prazo relativamente curto, o que deixa o pas em uma posio de grande vulnerabilidade em face de crises de liquidez que afetem a possibilidade de refinanciamento do governo. Em segundo lugar, grande parte da dvida vinculada ao dlar, e por isso, quando o real desvalorizado, a dvida aumenta proporcionalmente. Desde janeiro de 1999, quando o Brasil desistiu de tentar manter a paridade do real com o dlar, at junho de 2002, somente a desvalorizao da moeda acrescentou R$ 72,8 bilhes dvida do pas. Em terceiro lugar, outra parcela considervel da dvida vinculada taxa bsica de juros, atualmente de mais de 20% ao ano. Tanto a equipe econmica de Fernando Henrique quanto a de Lula mantiveram taxas elevadas de juros na inteno de controlar a inflao, evitar a desvalorizao do real

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e atrair investimentos em dlar. No entanto, somente a manuteno de juros elevados acrescentou R$ 109,4 bilhes ao montante total da dvida (idem). Em conseqncia disso, e apesar dos supervits primrios que o pas obteve desde 1999, a dvida pblica no diminuiu. O governo brasileiro no pode fazer a economia crescer sem reduzir as taxas de juros e reformular o sistema tributrio, mas no pode cortar os juros sem despertar temores inflacionrios; alm do mais, no h muita motivao para promover uma reforma tributria ampla que poderia trazer uma diminuio da receita governamental. Por outro lado, o governo no tem como prover as urgentes necessidades sociais sem aumentar suas despesas, e a exigncia de fazer supervits oramentrios dificulta a transferncia de recursos para programas sociais. Os observadores do Brasil devem levar em conta os dois lados da questo ao avaliarem a gesto de Fernando Henrique Cardoso. Muitas vitrias foram obtidas, mas necessrio reconhecer seus nus e compreender seu impacto sobre a gama de escolhas polticas disponveis aos futuros governos. Este artigo pretende examinar os fatores que contriburam para as dificuldades macroeconmicas enfrentadas pelo Brasil antes de 1995. Analiso, especialmente, como as instituies federativas, cuja importncia cresceu com a redemocratizao do pas na dcada de 80, limitaram a capacidade do governo federal de atingir uma situao de estabilidade econmica at meados dos anos 90. Analiso, depois, como o Plano Real possibilitou ao governo FHC restringir a capacidade dos Executivos subfederais de interferir na economia nacional. Em seguida, examino como os prprios xitos do Plano Real ataram o pas em uma camisa-de-fora fiscal, e termino discutindo o que necessrio para que o Brasil se livre de tais limitaes.

O FEDERALISMO E AS LIMITAES DO GOVERNO FEDERAL: 1985-1994


Durante a dcada de 80, o processo de democratizao avanou no Brasil simultaneamente ao fortalecimento do federalismo (Souza, 1996; Abrucio e Samuels, 1997; Abrucio, 1998). No plano econmico, os anos 80 foram uma dcada perdida para o pas devido ao lento crescimento do PIB e a uma inflao desenfreada. Sucessivos planos de estabilizao fracassaram at que foi implantado o Plano Real. No possvel compreender esses fracassos sem entender o impacto

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do federalismo na economia brasileira (Sola, 1993). Em conseqncia da redemocratizao do Brasil, o federalismo deu aos atores polticos das subunidades federativas e aos seus representantes no Congresso Nacional o poder de determinar limites s iniciativas de reforma provenientes do Executivo, como tambm ocorreu na Argentina. Essas restries compensavam os poderes presidenciais que a Constituio de 1988 havia consagrado. Explicarei de que modo o federalismo limitou as reformas examinando as conseqncias da descentralizao fiscal e das dvidas dos governos dos estados e dos bancos estaduais. A Descentralizao Fiscal O regime militar de 1964-85 centralizou a receita pblica e por isso no surpreende que o processo de democratizao no Brasil se tenha associado descentralizao fiscal. De 1965 a 1980, o governo federal aumentou sua parcela de alocao da receita fiscal de 54,8% para 68,2%, enquanto a parte correspondente aos estados diminuiu de 35,1% para 23,3% e a dos municpios de 10,1% para 8,6% (Varsano, 1996). Porm, medida que a democratizao avanava, os membros do Congresso procuraram desmontar as polticas do regime militar, de forma que, no perodo entre 1980 e 1995, a quota da receita abocanhada pela Unio voltou a representar 56,2% do total, enquanto a cota dos estados subiu para 27,5% e a dos municpios cresceu para 16,2% (Brasil. Ministrio da Fazenda, Secretaria da Receita Federal, 2001b). A descentralizao fiscal interessava aos polticos recm-eleitos nos estados e municpios, mas contribuiu para piorar os dficits primrios, que aumentaram sistematicamente em relao ao PIB durante toda a dcada de 80 e nunca atingiram o equilbrio at a posse de Fernando Henrique na Presidncia da Repblica (World Bank, 2001). A razo disso que as despesas do governo federal aumentaram mais rpido que as receitas, como proporo do PIB, nos anos 80, visto que a nova Constituio, alm de determinar a descentralizao fiscal, dificultou as reformas da Previdncia e da Administrao Pblica e obrigou a um aumento dos gastos em vrios outros setores. Com a descentralizao, diminuram os recursos disponveis pelo governo federal para fazer face s crescentes demandas do pblico em geral (Sola, 1993; Abrucio, 1998; Tavares de Almeida, 1995; Arretche, 2000). Os Executivos regionais continuaram a pressionar o governo federal por servios e verbas, enquanto os presidentes se esforavam para

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controlar as despesas pblicas e transferir responsabilidades para as administraes dos estados e municpios. O crescente desequilbrio fiscal no plano federal reduziu a capacidade do governo de produzir estabilidade macroeconmica, fato que j era identificvel no incio da dcada de 90 (Bonfim e Shah, 1992; Werneck, 1992; Rezende, 1995). Entretanto, at 1994 nenhum presidente conseguira controlar os gastos ou o endividamento pblico. Sarney, Collor e Itamar Franco manifestaram por vezes a inteno de rever a descentralizao fiscal, mas no lograram reverter o processo. O governo federal tambm cogitou de introduzir medidas destinadas a transferir responsabilidades do setor pblico para os estados e municpios, mas no as ps em prtica de forma sria. Resumindo: a descentralizao fiscal criou obstculos aos esforos do governo para equilibrar o oramento, o que acabou contribuindo para as dificuldades macroeconmicas enfrentadas pelo Brasil no final dos anos 80 e comeo dos 90. As Dvidas dos Estados Apesar da descentralizao fiscal, a situao financeira dos estados e municpios deteriorou-se ao longo da dcada de 80 e colaborou para a crise econmica brasileira. medida que o processo de democratizao tomava impulso, os novos governadores e prefeitos eleitos procuraram cumprir suas promessas de campanha e conquistar apoios aumentando as despesas de seus governos. Por exemplo, a folha de salrios dos estados e municpios aumentou 77% em relao ao PIB no perodo de 1985 a 1990 (Werneck, 1992:10). Em 1997, os governos estaduais j acumulavam dficits da ordem de US$ 139 bilhes. Limitaes oramentrias flexveis estimularam esse comportamento, j que nenhum governador jamais teve de arcar com as conseqncias de realizar despesas deficitrias, pois o governo federal sempre assumia as dvidas dos estados quando recebia pedidos de socorro. Em 1989, o governo federal tomou a si a responsabilidade pelas dvidas dos estados com bancos estrangeiros, mas no conseguiu obrigar os Executivos estaduais a aceitar as condies que poderiam ter evitado mais uma crise da dvida; da mesma forma, em 1993 a Unio assumiu outros US$ 28 bilhes de dbitos estaduais. Os termos dos acordos entre estados e governo federal, por outro lado, geralmente incluam condies generosas de pagamento, prazos extensos de amortizao e taxas de juros abaixo das praticadas no mercado. Mesmo assim, os

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governos estaduais freqentemente protelavam os pagamentos, obrigando a Unio a assumir, na prtica, as dvidas deles (Abrucio e Ferreira Costa, 1998). Os estados podiam transferir suas dvidas para a Unio porque a democratizao havia atribudo considervel autonomia aos atores polticos regionais e tambm porque os presidentes brasileiros recorriam com freqncia influncia dos governadores para mobilizar apoio no Congresso aos projetos de interesse do Executivo (Abrucio, 1998). Alm disso, enquanto a inflao persistiu, os dficits oramentrios gerados em qualquer nvel de governo causaram, contraditoriamente, poucos problemas polticos imediatos, j que os governantes podiam reduzir o valor real das despesas postergando os desembolsos para salrios e contratos durante um tempo suficiente para que a inflao produzisse seu efeito erosivo o chamado efeito Tanzi. Mas claro que a expanso da dvida contribuiu para aumentar as presses inflacionrias, criando-se portanto um crculo vicioso. Embora os economistas advertissem que o descontrole dos gastos pblicos estaduais contribua decisivamente para as dificuldades do governo federal de estabilizar a economia no longo prazo (World Bank, 1990; Werneck, 1992; Novaes e Werlang, 1993; Dillinger, 1997), de Sarney a Itamar Franco nenhum presidente empenhou suficiente capital poltico para obrigar os governantes estaduais a conter seus gastos e pagar suas dvidas. Em vez disso, os presidentes quase sempre negociavam operaes de salvamento das dvidas estaduais em troca do apoio dos governadores aos seus projetos no Legislativo. Em suma, a autonomia poltica dos estados, aliada a presidentes relativamente fracos, imps obstculos soluo dos problemas fiscais brasileiros e impediu o governo federal de promover a estabilidade macroeconmica. Os Bancos Estaduais Outro fator que muito contribuiu para a irresponsabilidade fiscal dos Executivos regionais foi o comportamento abusivo das instituies bancrias de propriedade dos estados. Desde 1993, 25 dos 27 estados brasileiros (inclusive o Distrito Federal) controlavam pelo menos uma instituio financeira (Novaes e Werlang, 1993:16). Esses bancos contriburam para o desequilbrio fiscal dos governos estaduais e, por extenso, para o agravamento da situao econmica do pas ,

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porque os governadores usavam politicamente seus bancos, tomando pesados emprstimos para cobrir despesas deficitrias. No entanto, dados seus horizontes polticos de curto prazo, eles geralmente se recusavam a pagar os emprstimos, com o que arruinavam a sade financeira dos bancos estatais e contribuam para a catica situao fiscal do pas. Entre 1982 e 1993, o Banco Central teve de intervir em 60 das 97 instituies financeiras estaduais, que estavam beira da falncia; em 1990, 45,3% dos emprstimos dos bancos estaduais no estavam sendo pagos, em comparao com cerca de 1,7% dos emprstimos de instituies privadas na mesma situao (Makler, 2000:46). Apesar de muitos observadores perceberem que a autonomia dos estados para usar e abusar de seus bancos prejudicava a implantao de medidas de estabilizao econmica, at 1995 o governo federal sistematicamente socorreu bancos estaduais em troca de apoio poltico no Congresso. Resumo Uma caracterstica das relaes entre o governo federal e os Executivos estaduais no perodo de 1982 a 1994 foi um federalismo predatrio (Abrucio, 1997). Estados e municpios se aproveitavam da dificuldade ou da relutncia do governo federal em controlar as finanas dos Executivos subfederais. E os nus desse federalismo predatrio atingiram propores alarmantes: os gastos pblicos e a prtica dos governos estaduais de transferir as dvidas decorrentes para a Unio contriburam para a incapacidade de sucessivos presidentes de conter o dficit fiscal global do pas e domar a inflao. Despesas deficitrias em todas as esferas de governo foram as principais causas da instabilidade macroeconmica anterior introduo do Plano Real.

ORIGENS E CONSEQNCIAS DO PLANO REAL


Os polticos no deram ouvidos s advertncias dos economistas at que Fernando Henrique Cardoso tomou posse como ministro da Fazenda em 1993. A equipe econmica nomeada pelo ministro foi a primeira a levar a srio a conexo entre inflao, estabilidade macroeconmica e desregramento fiscal (em todos os nveis de governo). O Plano Real, portanto, no teve como objetivo apenas o controle da inflao (como os planos anteriores, que efetivamente o conseguiram por um curto prazo), mas tambm introduzir o equilbrio fiscal nas

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contas dos governos federal, estadual e municipal, e com isso manter um controle sustentvel da inflao. Para dominar a inflao no curto prazo, o real foi vinculado ao dlar americano, o que causou uma sobrevalorizao da moeda brasileira e um aumento do valor das importaes, gerando dficits em conta corrente. Para financiar esse dficit, manter o valor da moeda brasileira e sustentar um nvel baixo de inflao, o governo tambm se empenhou em atrair investimentos em dlar. Para tanto, o Plano Real exigia taxas internas elevadas de juros. No entanto, o Brasil somente podia atrair investimentos estrangeiros, cumprir seus compromissos com o FMI e firmar uma credibilidade externa sustentvel no longo prazo se tambm reduzisse a dvida pblica. Em outras palavras, o Plano exigia austeridade fiscal em todas as esferas de governo (Souza, 1999:54). Para gerar supervits nas contas do governo federal, a equipe econmica instituiu primeiramente o Fundo Social de Emergncia FSE, que desvinculou 20% de uma grande parcela da receita da Unio constitucionalmente reservada a determinadas despesas, com a finalidade de proporcionar ao governo federal maior liberdade de ao na aplicao dos recursos oramentrios. A instituio do FSE exigia uma emenda constitucional, porque a Constituio de 1988 vinculou a determinados fins boa parte da receita tributria. A aprovao de uma emenda constitucional exige, no Brasil, uma maioria de 60% dos membros das duas Casas do Congresso, o que levou Fernando Henrique Cardoso a mobilizar apoio parlamentar para esse aspecto essencial do Plano Real. Por essa poca (outono de 1993), j tinham comeado as campanhas para as eleies presidenciais de outubro de 1994. Como no haveria tempo de concluir a implantao do Plano Real antes de meados de 1995, o programa econmico foi inevitavelmente associado a um candidato comprometido em adot-lo na futura administrao. Fernando Henrique Cardoso logo apareceu como bvio candidato do governo, de modo que a articulao de uma base de apoio parlamentar ao FSE e o respaldo candidatura de FHC se tornaram inseparveis. As dificuldades para fazer o Congresso aprovar o FSE levaram Fernando Henrique, lder do PSDB, partido de centro-esquerda, a cortejar os principais polticos do PFL, partido de centro-direita. Aliados a Fernando Henrique e ao PSDB, os lderes do PFL perceberam

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que se o Plano Real conseguisse estabilizar a economia brasileira poderia trazer considervel apoio eleitoral para uma alternativa candidatura oposicionista de Lula, do PT, que naquele momento liderava, por considervel margem, todas as pesquisas de inteno de voto (Dimenstein e Souza, 1994:130). O Congresso aprovou o FSE em fevereiro de 1994. Com a aproximao da data das eleies e a entrada em vigor do Plano Real, a inflao comeou a despencar e o nome de Fernando Henrique logo subiu nas pesquisas. Ao fim e ao cabo, Fernando Henrique obteve uma vitria eleitoral irrefutvel, j no primeiro turno. O evidente sucesso do Plano Real no somente deu um impulso decisivo eleio de Fernando Henrique Cardoso, como lhe rendeu notvel apoio popular e parlamentar. E mais: ao contrrio do que aconteceu com os outros presidentes aps a redemocratizao, o Plano Real deu a FHC poder e legitimidade suficientes para a construo de uma ampla e coesa coalizo governista, que comandava mais de 70% das cadeiras nas duas Casas do Legislativo, ao longo de seus dois mandatos feito notvel para qualquer presidente de uma nao. A legitimidade de Fernando Henrique e sua ampla coalizo de apoio lhe proporcionaram condies para levar a efeito importantes reformas destinadas a produzir estabilidade econmica no longo prazo e criar condies para o crescimento. Examino, a seguir, como o Plano Real concedeu a Fernando Henrique uma vantagem estratgica sobre os Executivos regionais e potencializou as iniciativas de seu governo para alcanar o equilbrio fiscal nas contas pblicas. O controle sobre os gastos dos estados e municpios foi uma decorrncia das conseqncias polticas do Plano Real (Sola, Garman e Marques, 1997; Abrucio e Ferreira Costa, 1998). Domando a inflao, o Plano Real eliminou o efeito Tanzi e os governadores no puderam mais contar com a eroso inflacionria para reduzir suas contas; muitos se depararam com folhas de salrio que comprometiam de 80% a 90% das receitas estaduais, tinham pouco dinheiro para pagar suas dvidas e menos recursos ainda para patrocinar os projetos clientelistas prediletos (Dillinger e Webb, 1999:23). O fato mais importante que as altas taxas de juros fizeram subir vertiginosamente os juros cobrados sobre as dvidas dos estados, evidenciando a fragilidade da situao financeira dos governos estaduais (Afonso e Mello, 2000:16).

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Em resumo, os governos estaduais se viram, pela primeira vez depois da redemocratizao, em uma situao fiscal insustentvel, o que deu ao governo federal uma posio estratgica privilegiada para persuadir os governadores a mudarem de comportamento e aceitarem alteraes nas regras. Fernando Henrique buscou ento enrijecer as restries aos gastos e ao endividamento dos estados e municpios e forar a venda ou a reestruturao dos bancos estaduais (Garman et alii, 2000:40-61). Em outras palavras, o governo FHC utilizou os efeitos do Plano Real para impedir os governantes dos estados e municpios de interferirem no equilbrio macroeconmico do pas. Seguindo a estratgia de anlise usada nas sees anteriores, examino a seguir as conseqncias do Plano Real para o gasto pblico dos governos e dos bancos estaduais, e para a distribuio da receita entre as diferentes esferas governamentais no Brasil. As Despesas Estaduais Logo depois que o Plano Real entrou em vigor, em 1995, a situao financeira dos Executivos estaduais comeou a deteriorar-se, tornando-os vulnerveis a presses do governo federal. A equipe econmica de Fernando Henrique tirou partido dessa vantagem para renegociar as dvidas dos estados, arrancar de seus governantes compromissos concretos com o resgate de suas dvidas e impor novas restries ao dispndio e ao endividamento das futuras administraes. A Lei Camata, por exemplo, aprovada em 1995, estipulou que a partir de janeiro de 1999 os estados deveriam limitar suas despesas totais com pessoal a 60% das receitas correntes lquidas, sob pena de reteno dos fundos federais. Quando o governo FHC aceitou refinanciar as dvidas dos estados, em 1997-98, exigiu que eles parassem de emitir ttulos para cobrir suas dvidas at que o montante total dos dbitos representasse menos de um ano da receita tributria. Em junho de 1998, o Conselho Monetrio Nacional proibiu ainda os governos estaduais de contrair novos emprstimos no exterior. As restries impostas pela Unio funcionaram: quando o Estado de Minas Gerais suspendeu o pagamento de sua dvida, logo no incio de 1999, Fernando Henrique bloqueou os repasses federais e confiscou recursos dos bancos estaduais para cobrir as parcelas no pagas, o que fortaleceu a credibilidade do governo federal. Em maio de 2000 foi aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, que buscava aca-

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bar de uma vez por todas com a viso de que os governos estaduais e municipais gozam de restries oramentrias flexveis (soft budget constraints). A LRF determinou limites rgidos de endividamento para todos os nveis de governo e proibiu expressamente a Unio de refinanciar futuras dvidas de Executivos subfederais. A Lei procurou ainda aumentar a transparncia da gesto fiscal ao exigir que os governos estaduais e municipais publiquem uma prestao de contas de receitas e despesas, e estabelecer punies s autoridades pblicas que violem a Lei1. A LRF foi uma das estratgias do governo Fernando Henrique Cardoso para controlar os gastos dos Executivos regionais: embora de 1994 a 1998 as administraes locais e estaduais tenham operado todos os anos com dficits primrios, de 1999 em diante, de modo geral, elas acumularam supervits oramentrios2. Os Bancos Estaduais O governo Fernando Henrique Cardoso tambm estabeleceu um controle mais rigoroso sobre os bancos estaduais. Desde fins de 1994, quando interveio nos bancos dos estados do Rio de Janeiro e de So Paulo, o governo federal sinalizou que no iria mais salvar bancos falidos sem levar nada em troca. Apesar da rejeio do Congresso proposta inicial do presidente para resolver a crise dos bancos estaduais, que obrigou o governo a pagar um preo muito maior por uma soluo do problema, a administrao de Fernando Henrique Cardoso conseguiu por fim intervir e organizar a privatizao de quase todos esses bancos, impedindo com isso um possvel reaparecimento do problema. Para compensar os governadores pela perda do controle sobre os bancos estaduais, a Unio refinanciou as dvidas dos estados com seus bancos, os quais tambm foram transferidos para o governo federal em condies favorveis (Garman et alii, 2000). Em conseqncia dessas mudanas, os governos estaduais no podem mais usar as instituies bancrias estatais como fontes ilimitadas de emprstimos para cobrir gastos deficitrios, e os bancos no podem mais enfraquecer o controle do Banco Central sobre a poltica monetria nacional. Uma Recentralizao Fiscal? As polticas macroeconmicas institudas pelo governo FHC no se limitaram a acabar com a hiperinflao e a conter as prodigalidades das administraes estaduais e municipais. O governo tambm se

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empenhou em gerar supervits oramentrios anuais, ainda que tivesse de enfrentar crticas por no gastar mais com programas sociais ou com o desenvolvimento da infra-estrutura do pas. Para tanto, buscou principalmente aumentar a receita tributria3, no que foi bem-sucedido: invertendo a tendncia predominante no perodo 1980-95, a receita da Unio cresceu no governo FHC, passando de 56,2% para 59,9% da totalidade da receita governamental entre 1995 e 2000, enquanto a parcela dos estados caiu de 27,5% para 25,1% e a dos municpios, de 16,2% para 15% (Brasil. Ministrio da Fazenda, Secretaria da Receita Federal, 2001b; 2001c). Esse fato levou alguns observadores a sugerir que a gesto de Fernando Henrique Cardoso inverteu o sentido da descentralizao fiscal (Kugelmas, 2001). Contudo, esses dados dizem respeito apenas aos nveis relativos da receita, no aos nveis absolutos. Na verdade, em termos absolutos, a receita dos estados e municpios aumentou durante a dcada de 90, mas no to rapidamente quanto a da Unio. Em todas as esferas de governo, a receita aumentou de 25,2% do PIB em 1991 para 34,2% em 2001 (uma alta at ento indita) (Lavoratti, 2002). Nesse perodo, a receita da Unio cresceu 37,4% em relao ao PIB, a dos estados, 19,2% e a dos municpios, 25,6% (Brasil. Ministrio da Fazenda, Secretaria da Receita Federal, 2001b). Uma disposio constitucional explica a razo de a receita da Unio ter crescido mais rapidamente que a dos demais nveis de governo, dando a impresso de uma recentralizao. A receita da Unio pode ser proveniente de impostos, de contribuies ou de uma variedade de taxas e multas. Segundo a Constituio de 1988, se a receita tributria do governo federal aumentar, as transferncias para as subunidades federativas tambm devem aumentar. Mas a Unio no tem de repartir com estados e municpios a receita proveniente de contribuies, ao contrrio da receita tributria. A parcela relativa da receita da Unio aumentou porque o governo federal disps-se conscientemente a elevar muito mais a arrecadao de contribuies do que a dos impostos. As contribuies passaram de 27,2% da receita da Unio em 1990 a 46,7% em 2001 (idem, 2001a). Isto , o governo federal conseguiu elevar sua parcela relativa da receita e cumprir suas metas de supervits anuais devido, em grande parte, ao crescimento da arrecadao de contribuies, e no por reduzir suas transferncias para governos estaduais e municipais ou porque a receita destes tenha diminudo em termos absolutos.

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Resumindo: as conseqncias polticas das medidas econmicas adotadas por Fernando Henrique Cardoso permitiram-lhe recuperar o controle sobre as finanas dos estados e municpios e eliminar muitos incentivos polticos contraproducentes que eram estimulados pelas instituies federativas brasileiras (Abrucio e Ferreira Costa, 1998; Afonso e Mello, 2000; Montero, 2001). Ademais, o governo usou com astcia os instrumentos de que dispunha para incrementar sua receita. Na verdade, essas mudanas no constituem uma recentralizao poltica, mas a restaurao de um Poder Executivo coeso na poltica brasileira, como contrapeso necessrio s instituies federativas nacionais (Samuels e Mainwaring, 2004). Seja como for, essa combinao de medidas atacou as razes essenciais do caos econmico anterior e serviu de alicerce para a estabilidade macroeconmica durante a maior parte dos dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso. Os Custos do Plano Real A despeito de suas realizaes, o governo de Fernando Henrique teve de pagar um preo para limpar a rea, um preo que as futuras administraes federais tero de continuar pagando. A prxima seo examina o outro lado do sucesso da gesto FHC, discute como suas polticas acabaram criando uma camisa-de-fora fiscal para a economia brasileira e avalia as chances de futuros governos realizarem novas reformas polticas.

TOMA-L-D-C: NEGOCIANDO O FSE EM TROCA DAS DVIDAS DOS ESTADOS


A gesto FHC conseguiu deter a interferncia das administraes estaduais e municipais na estabilidade da economia nacional, mas para isso o governo federal teve de arcar com uma parte desproporcional dos custos. Em troca do apoio dos governadores ao FSE, que ajudou a aprov-lo no Congresso, o governo federal concordou em assumir as dvidas dos estados e refinanciar os dbitos dos bancos estaduais numa escala ainda maior do que foi feito anteriormente. No incio de 2002, a Unio j assumira R$ 297,7 bilhes de dvidas dos estados, representando aproximadamente 25% do PIB nacional (Brasil. Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, 2002a). Embora os estados tivessem de comprometer parte das receitas para pagar suas dvidas, na realidade uma boa parte dos custos ficava com a Unio, que

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oferecia taxas de juros abaixo do mercado e prazos longos de amortizao. O subsdio direto da Unio aos estados foi estimado entre US$ 32 bilhes e US$ 46 bilhes (em valores de 1977) (Rigolon e Giambiagi, 1998:15). Este subsdio reduziu o montante da dvida dos estados ao mesmo tempo que elevou a dvida da Unio, impondo restries ao oramento do governo federal por um futuro indeterminado. O Custo Total A tentativa de sanar as finanas dos estados foi somente um aspecto da poltica fiscal do governo Fernando Henrique Cardoso. De modo geral, as medidas ento adotadas contriburam para elevar a relao da dvida com o PIB brasileiro, de 28% em 1994 para 56% em 2001 (Brasil. Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, 2002a). O aumento total foi de R$ 563,2 bilhes. A Tabela 1 detalha as origens da dvida acumulada durante o governo FHC. Mais da metade do aumento da dvida pblica mobiliria do pas proveio da reestruturao e refinanciamento das dvidas dos estados e municpios4. Algumas fontes no tm relao direta com o Plano Real ou com as negociaes envolvidas em sua aprovao. Por exemplo, R$ 128,2 bilhes devem-se ao reconhecimento de dvidas acumuladas por bancos e rgos federais no contabilizadas durante anos. Outros R$ 45,2 bilhes correspondem a subsdios e isenes fiscais concedidos pelo governo federal por exemplo, atravs da Lei Kandir, que visa promover a competitividade das exportaes brasileiras isentando-as do pagamento de ICMS estadual. Isso pode ser vantajoso para as exportaes, mas o fato que a Lei custou muito caro Unio, porque os governos estaduais so reembolsados pela receita que deixam de arrecadar. A Tabela 1 indica que o governo abateu R$ 76,1 bilhes da dvida com os supervits oramentrios anuais obtidos desde 1999, ao que se acrescentaram R$ 58,9 bilhes provenientes das privatizaes5. Esses ganhos impediram um crescimento ainda maior da dvida pblica, mas preciso olhar esses valores com cautela: os ganhos no igualam os aumentos da dvida gerados pela poltica cambial e de juros do prprio governo, que foram responsveis por um acrscimo de R$ 182,2 bilhes no endividamento total.

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Tabela 1 Crescimento da Dvida Mobiliria Federal no Brasil (1995-2002) Origem da Dvida ou Crdito Estoque da dvida em 1994 Refinanciamento das dvidas dos estados e municpios e dos bancos estaduais Ttulos emitidos pelo Tesouro Nacional para facilitar a rolagem Impacto das flutuaes do cmbio Impacto das taxas de juros nominais Reconhecimento de dvidas no contabilizadas (total) Banco do Brasil PROEF SFH Outros Incentivos fiscais e subsdios (total) Lei Kandir Reforma agrria Subsdios diretos s exportaes Outros Privatizaes (valor abatido da dvida) Supervits primrios (abatidos da dvida) Total (em 31/12/2001) Valor (em bilhes de reais) 60,7 297,7 44,9 72,8 109,4 128,2 25,5 39,8 14,6 48,2 45,2 24,0 5,4 4,5 11,3 (58,9) (76,1) 623,9

Fonte: Brasil. Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional (2002d).

O governo manteve um patamar elevado de taxa de juros para afastar o medo de uma volta da inflao e tambm para atrair investidores estrangeiros. Contudo, a taxa de juros determina o montante de juros sobre a dvida que o governo paga todos os anos (e certamente tambm interfere no conjunto da economia). Os pagamentos de juros aumentaram anualmente desde que o Plano Real entrou em vigor. O Brasil destina atualmente 8% do seu PIB ao pagamento de juros, quase trs vezes mais que a mdia de outros pases latino-americanos

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(2,6%). Outros 20,5% de todas as despesas governamentais correspondem a pagamentos de juros, duas vezes a mdia do restante da Amrica Latina (10,9%) (International Monetary Fund, 2002). Quanto ao impacto das flutuaes cambiais, a desvalorizao do real elevou ainda mais a dvida na segunda gesto de Fernando Henrique Cardoso, depois que o governo resolveu abandonar a paridade com o dlar, em janeiro de 1999. A dvida brasileira aumenta quando o real perde valor em relao ao dlar, porque uma parte dela deve ser paga em dlares e no em reais. Em muitos outros pases a relao dvida/PIB semelhante do Brasil, s que aqui essa proporo mais problemtica, uma vez que 80% da dvida est vinculada ao valor do dlar ou taxa interna bsica de juros, e tambm porque os ttulos pblicos tm, em mdia, prazos de vencimento mais curtos. Esses fatores deixam o Brasil numa situao especialmente vulnervel aos acontecimentos internacionais e a possveis problemas de financiamento de curto prazo (Batista, 2002). Dessa maneira, criou-se um crculo vicioso: para manter o real em nveis estveis, conter a inflao e atrair investimentos em dlar, o governo precisa fixar taxas elevadas de juros; isso aumenta a dvida, o que, por sua vez, reduz a confiana no real e, em conseqncia, diminui a atratividade de investir dlares no Brasil. O resultado uma presso maior para a desvalorizao do real, o que acaba fazendo crescer o nvel da dvida. Em suma, o crescimento da relao dvida/PIB no Brasil durante a gesto de Fernando Henrique Cardoso no foi uma conseqncia do desregramento dos gastos pblicos, mas da prpria poltica de juros e de cmbio do seu governo, e decorreu dos esforos para sanar as finanas da Unio e dos estados e municpios. Ao contrrio do que se poderia esperar, embora a responsabilidade fiscal fosse um objetivo bsico do Plano Real, as polticas do governo federal provocaram a exploso da dvida pblica. E o que mais grave, certos obstculos polticos impediram o governo de obter mais vitrias na gesto da poltica fiscal, conforme examino nas prximas sees. Presses provenientes principalmente dos governos dos estados e dos municpios limitaram o alcance da centralizao da receita pblica na gesto FHC, e os prprios objetivos do governo federal impediram a tentativa de realizar uma ampla reforma fiscal que poderia estimular o crescimento econmico no longo prazo.

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As Limitaes da Reforma (1): Os Governos Estaduais e Municipais No Podem Perder Receitas

Apesar de o Plano Real estar centrado no aumento da capacidade do governo brasileiro para formular e levar a cabo seus objetivos, a gesto FHC no imps de pronto o Plano Real ou algum de seus aspectos s demais unidades da Federao. A implantao do Plano Real envolveu extensas negociaes entre governos, bem como entre o Executivo e o Legislativo. O governo federal realmente conseguiu seu importante objetivo de restringir a interferncia dos Executivos subfederais na gesto macroeconmica do pas, mas apesar de Fernando Henrique ter tido a inteno inicial de cortar as transferncias fiscais para essas regies, sua administrao no conseguiu faz-lo. Alm de subsidiar as dvidas locais e estaduais para obter a aprovao do FSE, Fernando Henrique tambm teve de aceitar que os Executivos regionais no recebessem menos recursos na forma de repasses federais do que tinham recebido em 1993. Assim, embora o FSE liberasse at 20% da arrecadao da Unio das vinculaes determinadas pela Constituio, o governo federal no cortou suas transferncias na mesma proporo. Em dezembro de 1993, o governo props que o FSE desvinculasse 15% de toda a receita da Unio, inclusive a receita a ser transferida para os estados e municpios conforme determina a Constituio. Governadores, prefeitos e at membros da coalizo parlamentar do presidente se opuseram proposta, e partidos da base aliada do governo obstruram uma votao do projeto em janeiro de 1994. Em razo disso, o governo props trs medidas: (a) um aumento das alquotas do imposto de renda; (b) que 5,6% de toda a arrecadao do imposto de renda e 100% da receita proveniente do imposto de renda dos servidores pblicos federais deixassem de ser includos no clculo do montante a ser transferido para estados e municpios (sem o FSE, a Constituio determina que toda a arrecadao do imposto de renda seja consolidada e que as subunidades federativas recebam cerca de 45% do total); (c) como compensao pela no liberao pura e simples de 15% da arrecadao total do imposto de renda, o governo props que o FSE liberasse at 20% das demais receitas do governo. O Congresso aprovou a proposta um ms depois e promulgou o Fundo Social de Emergncia (Motta, 1997; Landim, 1999).

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Entretanto, o projeto no reduziu em 5,6% as transferncias para estados e municpios esse nmero corresponde porcentagem estimada do aumento da receita do imposto de renda decorrente da elevao das alquotas da tabela. Isto , com o aumento da tabela, estados e municpios somente teriam de renunciar a 5,6% de sua parcela futura do imposto de renda, mais a receita do imposto dos funcionrios pblicos federais. Mesmo com essas concesses, estados e municpios acabaram recebendo mais transferncias da Unio depois da implantao do Plano Real. J observei que a receita de impostos, em todas as esferas de governo, aumentou muito em relao ao PIB durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, principalmente o imposto de renda das pessoas fsicas, que passou de 2,61% para 4,01% do PIB entre 1994 e 2001 (Brasil. Ministrio da Fazenda, Secretaria da Receita Federal, 2001a), devido ao aumento geral da tabela e estratgia de permitir a mudana de uma faixa de renda ou de salrio para uma alquota mais alta por efeito da inflao, com o que mais brasileiros tiveram de pagar imposto de renda. A conseqncia de tudo isso que as transferncias constitucionais para estados e municpios aumentaram 124% em valores reais entre 1994 e 2001. Nesse mesmo perodo, o PIB real cresceu apenas 18,2% (Brasil. Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, 2002b; 2002c). Apesar de todo o prestgio do presidente e da ampla coalizo que o apoiava, o governo federal no pde simplesmente impor sua vontade na rea tributria: teve de negociar o Plano Real com o Congresso e, em conseqncia, precisou ceder s presses dos governadores e prefeitos, que defenderam ardorosamente no Legislativo os interesses fiscais de suas regies. Por sua natureza especial, o FSE atribuiu aos legisladores uma considervel margem de manobra para defender seus interesses, revelando em que medida o xito do Plano Real dependeu das negociaes entre o Executivo e o Legislativo. O Plano Real distinguiu-se dos programas anteriores de reforma econmica no Brasil em dois aspectos essenciais: por descartar a estratgia de depender exclusivamente de decretos presidenciais e por adotar uma combinao de decretos e emendas constitucionais. Dessa forma, Fernando Henrique Cardoso comprometeu muito mais o Legislativo no processo de estabilizao da economia. Obter apoio do Congresso a uma emenda constitucional muito difcil no Brasil: os presidentes tm de negociar, fazer concesses e oferecer compensaes pessoais para conseguir aprov-la.

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Contudo, a natureza peculiar da emenda constitucional que criou o FSE permitiu um comprometimento ainda maior do Legislativo. Quando se observa a aprovao de uma emenda constitucional em determinado pas, geralmente pensamos que os polticos optaram por uma alterao permanente de um dispositivo poltico fundamental. Entretanto, a emenda constitucional que instituiu o FSE de outra natureza: ela contm uma clusula de vigncia limitada, que j expirou e foi renovada por trs vezes (em 1955, 1997, 1999), devendo expirar novamente em dezembro de 2003. Isso ajuda a explicar por que o Congresso aceitou de incio o FSE: porque no era e no uma reforma permanente das relaes fiscais entre esferas de governo. A clusula de vigncia limitada significa no s que os presidentes tm de negociar a aprovao original do Fundo a um custo substancial (os subsdios s dvidas e a garantia de manuteno dos nveis das transferncias federais), mas tambm que deveriam voltar a negociar periodicamente a aprovao da mesma lei. Dessa forma, estados e municpios ganhavam novas oportunidades de obter vantagens adicionais em troca do apoio ao programa macroeconmico do governo, e, naturalmente, o presidente tem de fazer mais concesses do que se a emenda tivesse sido permanente desde o comeo. Toda vez que o prazo de vigncia do FSE se aproximou do limite de expirar, Fernando Henrique teve de oferecer incentivos aos membros do Congresso para renovar a lei, e esses incentivos sempre incluram fundos adicionais para os Executivos regionais. No ano 2000, por exemplo, todos os dispositivos do FSE que diziam respeito s transferncias do imposto de renda para estados e municpios j tinham sido completamente removidos (Samuels, 2003:186-188). Embora os futuros presidentes no tenham garantia alguma de que o Congresso ir prorrogar o Fundo indefinidamente, a dvida do pas permanecer at ser paga. O governo Fernando Henrique Cardoso jamais conseguiu realizar seus grandes objetivos inverter de modo permanente a descentralizao fiscal e desvincular permanentemente as receitas das transferncias constitucionais para os estados e municpios. O Congresso sempre rejeitou essa mudana e se utilizou da clusula de vigncia limitada para arrancar concesses que pudessem beneficiar os estados e municpios. Tais concesses, junto com a assuno das dvidas dos estados, ilustram como os interesses dos Executivos subfederais condicionaram o espectro de opes do go-

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verno FHC, mesmo quando este mais reivindicava autonomia poltica. Os futuros governos provavelmente continuaro a depender do Congresso para manter programas de estabilizao econmica. As Limitaes da Reforma (2): O Fracasso da Reforma Tributria As medidas macroeconmicas do governo FHC no tiveram apenas um custo fiscal direto. A poltica fiscal do governo impediu, ademais, que se fizessem reformas mais amplas em outras reas, especialmente no sistema tributrio brasileiro6. Reforma tributria pode significar muitas coisas. No Brasil, os esforos concentraram-se no aperfeioamento da qualidade da tributao, na reduo do chamado custo Brasil, que torna os produtos brasileiros menos competitivos. Algumas metas especficas da reforma fiscal incluem a eliminao de impostos cumulativos, a ampliao da base tributria, a reduo do nmero de impostos, a criao de incentivos para aumentar a receita, o fim dos incentivos (isenes fiscais) estaduais para atrair investimentos industriais e a mudana do modo de tributao da produo e do consumo7. Desde antes da posse de Fernando Henrique Cardoso havia no Brasil um amplo e forte apoio reforma fiscal. Os economistas concordavam que esta iria melhorar a eficincia e atrair investimentos. Ainda na funo de ministro da Fazenda, Fernando Henrique dizia que o pas necessitava urgentemente de uma reforma fiscal e durante sua campanha para presidente da Repblica declarou que ela seria uma prioridade de seu governo; depois de empossado, repetiu inmeras vezes essa declarao (Veja, 31/1/2001:42-43). Durante a dcada de 90, circularam no Congresso mais de sessenta projetos de reforma fiscal, sugerindo um grande interesse dos parlamentares nesse assunto (Azevedo e Melo, 1997:81). As principais associaes empresariais do pas tambm fizeram intenso lobby em favor da reforma tanto no Legislativo quanto no Executivo (Confederao Nacional da Indstria, 2000). O prprio Fernando Henrique enviou ao Congresso um projeto de reforma fiscal sete meses aps sua posse (Proposta de Emenda Constitucional no 175). Entretanto, apesar da aparente convergncia de pensamentos e interesses, e ao contrrio de outros importantes projetos de reformas que lograram aprovao, a reforma fiscal ampla no prosperou durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso. Uma explicao dessa inrcia est na relutncia do governo em

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alterar um sistema que, apesar de oneroso e ineficiente, ajudou-o a realizar suas metas fiscais. Toda reforma fiscal, especialmente num pas com um sistema to complexo como o do Brasil, implica um alto grau de incerteza sobre os fluxos futuros da receita (Ascher, 1989). Por esse motivo, muito embora a maioria dos atores seja, em princpio, favorvel reforma, tambm receia que os modelos de projeo dos economistas estejam errados e que eles venham a perder receita. Assim, apesar de afirmar repetidas vezes que a reforma fiscal era uma alta prioridade de seu governo, a principal prioridade de Fernando Henrique Cardoso foi sustentar o Plano Real, o que exigiu o conservadorismo fiscal: j que a receita vinha aumentando regularmente, o governo posicionou-se, por instinto, a favor da manuteno do status quo e jamais empenhou os recursos polticos necessrios aprovao de seu prprio projeto. Acima de tudo, as normas constitucionais foram responsveis pela estratgia de FHC de opor-se reforma. Todos os projetos de reforma fiscal implicavam a reduo ou extino das chamadas contribuies, devido a uma suposta ineficincia econmica8. No entanto, o governo precisa da receita das contribuies para gerar supervits oramentrios. Se as contribuies fossem transformadas em impostos, o governo teria de enfrentar um princpio fundamental do federalismo brasileiro estabelecido na Constituio de 1988: a partilha da receita tributria com os estados e municpios. Assim, as normas constitucionais que permitem ao governo arrecadar toda a receita das contribuies, mas o obrigam a dividir a receita proveniente de impostos, deixaram o governo FHC entre a cruz e a caldeirinha no tocante reforma fiscal: se as contribuies prejudicavam o crescimento econmico no longo prazo, eram essenciais para a estabilidade da economia no curto prazo. O governo optou por evitar o que, de sua perspectiva, parecia ser a pior conseqncia do sistema de distribuio de receita do Brasil a repartio da receita tributria , e escolheu ficar com o que lhe parecia ser um sistema menos pior e lhe permitia no s cumprir suas obrigaes internacionais como tambm sustentar seu programa macroeconmico. O desejo de evitar os efeitos das instituies de partilha da receita obrigou-o a essa escolha estratgica9. O Brasil precisa superar a viso de que suas instituies estimulam a ineficincia econmica para poder gerar investimentos e aumentar a competitividade internacional dos seus produtos. A reforma fiscal te-

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ria ajudado nesse sentido. Entretanto, a despeito das repetidas declaraes do presidente da Repblica, da atuao de congressistas bem-intencionados e do pesado lobby empresarial, a reforma fiscal no avanou muito durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. A rigor, a perspectiva de uma ampla reforma fiscal parecia menos provvel ao final da gesto FHC do que no comeo: a dependncia crescente do governo federal em relao s contribuies levou-o a interessar-se menos pela reforma, e a eliminao de outros mecanismos de poltica industrial (por meio da privatizao dos bancos estaduais e outros rgos governamentais, bem como das limitaes impostas aos nveis de endividamento dos estados) induziu os governadores a relutarem em abrir mo do poder de manipular impostos estaduais (ainda que o poder de conceder isenes tributrias como instrumento para atrair investimentos tenha custado aos estados uma perda de no mnimo US$ 9 bilhes no incio da dcada de 90) (Abrucio, 1998:233). Resumo A anlise das negociaes polticas realizadas para a aprovao e manuteno do Plano Real mostra que o governo Fernando Henrique Cardoso pagou um alto preo por seus xitos, no fez tudo o que queria, e que suas escolhas polticas exacerbaram o problema fiscal brasileiro, assim como criaram obstculos a reformas profundas em outras reas. Em primeiro lugar, o governo concordou em subsidiar as dvidas dos estados e municpios porque no tinha outra sada para manter a credibilidade de todo seu esforo de estabilizao da economia. Em segundo, embora tivessem realizado outros objetivos, as polticas de cmbio e de juros do governo tambm contriburam para o crescimento da dvida, enfraquecendo, contraditoriamente, os princpios do Plano Real. Em terceiro, Fernando Henrique no pde introduzir o Plano Real sem negociar seus pontos essenciais com o Congresso, onde os representantes dos governos locais e estaduais exigiam compensao por terem abdicado de elementos fundamentais da autonomia contraproducente que haviam conquistado durante a transio para a democracia. Em quarto lugar, o governo negociou o projeto original para o FSE de forma que os estados e municpios no perdessem receita (na realidade, eles acabaram ganhando). O carter temporrio dos principais pontos da poltica de estabilizao implica que os futuros governos tero de ser to habilidosos na negociao com o

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Congresso quanto Fernando Henrique se quiserem manter a estabilidade macroeconmica. Finalmente, a estratgia escolhida pelo governo impediu o avano de reformas indispensveis em outras reas, especialmente a reforma tributria. Essas escolhas no implicam que o Brasil se encaminha para uma crise do tipo argentino, mas preciso estar atento s suas conseqncias polticas e econmicas. O crescimento da dvida brasileira impe ao governo federal um pesado nus que vai restringir a gama de opes polticas de que podero dispor os futuros governos para solucionar novos problemas.

CONCLUSO
O esforo do governo FHC em eliminar os problemas fiscais brasileiros foi bem-sucedido. O Plano Real encurralou a inflao e deu ao governo federal flexibilidade suficiente para gerar supervits oramentrios; alm disso, as conseqncias econmicas do Plano puseram os Executivos regionais numa posio mais frgil, o que permitiu ao governo federal negociar controles fiscais mais estritos sobre as finanas dos estados e municpios. Os avanos mais significativos talvez tenham ocorrido na disciplina fiscal dos Executivos subfederais: o governo FHC conseguiu resolver muitos problemas originrios do perodo 1985-1994. De modo especial, a Lei de Responsabilidade Fiscal instituiu uma srie de mecanismos de controle da dvida e das finanas dos Executivos regionais e imps sanes a futuros abusos. O governo FHC tambm conseguiu aumentar de modo notvel a capacidade do governo federal para gerar receita tributria, alcanando nveis de arrecadao recordes. Aumentos da base tributria, novos impostos, melhora da eficincia administrativa e crescimento econmico lento mas constante tudo isso ajudou a incrementar a arrecadao da Unio. O governo empenhou-se ainda em tornar a dvida brasileira mais manejvel, apesar de seu aumento. Sobretudo durante o segundo mandato de FHC, o Tesouro e o Banco Central esforaram-se para alongar os prazos de resgate dos ttulos da dvida brasileira, o que reduz a presso diria sobre as contas do governo. Em 1994, o prazo mdio de resgate dos ttulos da dvida interna era de dois meses, mas no final de 2002 estimava-se que somente 27% de toda a dvida tinha prazos de resgate inferiores a doze meses (Nassif, 2002:67). Entretanto, esse esforo tambm demonstrou a extenso dos problemas fiscais remanescentes. Embora a situao do Brasil ao final do se-

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gundo mandato de Fernando Henrique Cardoso no fosse to difcil quanto a da Argentina antes do colapso de sua economia, em fins de 2001 (entre outros motivos, porque a moeda brasileira flutuante, a dvida no integralmente em dlares, e as receitas tributrias vm crescendo e no caindo), o nvel dos investimentos continuou baixo, porque os investidores temem que a dvida do pas acabe se tornando inadministrvel e que por isso um futuro governo seja obrigado a declarar uma moratria implcita ou explcita. Em outras palavras, o xito do governo FHC em algumas frentes significou, necessariamente, a criao de problemas em outras frentes. Gostaria de refletir um pouco sobre os futuros problemas. O Brasil assinou um acordo com o FMI em outubro de 1998 que tinha duas metas fiscais: um supervit primrio superior a 3% do PIB a partir de 1999 e uma reduo da relao dvida/PIB de 50-53% para 46,5% no final de 2001. O primeiro objetivo foi alcanado a um custo social elevadssimo esse dinheiro poderia ter sido gasto em educao, sade, desenvolvimento da infra-estrutura ou outros programas sociais. A poltica fiscal do governo FHC tambm onerou os contribuintes e a indstria uma carga tributria pesada no atrai investimentos e torna os produtos brasileiros menos competitivos no mercado internacional. Entretanto, os futuros governos tero de sustentar essa poltica apenas para manter a dvida estvel (O Estado de S. Paulo, 10/6/2002, p. B4). Se no mantiverem supervits oramentrios, a dvida poder expandir-se, tendo como resultado um aumento da presso sobre o real e, conseqentemente, uma elevao dos preos e das taxas de juros, o que acabaria perpetuando ou mesmo agravando o crculo vicioso da dvida. importante notar que a gesto FHC gerou supervits primrios sem manter controle sobre as despesas anuais; isto , o supervit baseou-se mais no crescimento da receita do que em cortes no oramento. Esse fato sublinha a distncia entre a retrica da austeridade fiscal, da responsabilidade fiscal, e a realidade fiscal na gesto oramentria do governo. A dvida no s cresceu vertiginosamente como houve um aumento considervel do gasto governamental em todas as reas: 6% anuais em mdia, enquanto o PIB cresceu apenas 2,4% ao ano. Os gastos pblicos no financeiros do governo passaram de 16,5% do PIB em 1994 para uma estimativa de 21,8% em 2002 (O Estado de S. Paulo, 14/4/2002, p. A4). E mais: as despesas com amortizao da dvida e pagamento de juros aumentaram de modo ainda mais

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acelerado, e em todas as reas os gastos com pessoal e com investimentos cresceram bem mais rpido que o PIB (Nassif, 2002:67). O governo no tinha como controlar seu gasto. O FSE ajudou a manipular a distribuio relativa da receita dentro do oramento, mas no podia ajudar o governo a reduzir o nvel absoluto do gasto pblico. H dvidas sobre se uma futura administrao ser realmente capaz de cortar gastos de modo substancial, principalmente porque apenas uma pequena parcela do oramento pode ser cortada a cada ano. Em 2001, aproximadamente 75% do oramento anual foi gasto com salrios, aposentadorias e transferncias diretas para indivduos, rubricas em que no cabe veto presidencial ( O Estado de S. Paulo , 10/6/2002, p. B4). O total dessas despesas vinculadas chegou a quase 51% do oramento em 1987 (Nassif, 2002:47). O crescimento da receita vinculada foi uma conseqncia, entre outras coisas, da expanso da burocracia (especialmente na dcada de 80) e dos aumentos dos salrios dos servidores pblicos (de 1995 a 2001 os gastos com pessoal no Executivo subiram 80,9%) (O Estado de S. Paulo, 18/5/2002, p. A2). Dos 25% restantes do oramento, a Constituio vincula 40% (isto , 10% do oramento global) sade. Portanto, o presidente no pode recorrer aos seus poderes constitucionais para obter supervits fiscais. Os cortes de gastos tero de ser realizados mediante reformas sistemticas que o governo FHC no fez ou que foram deturpadas quando tentou faz-las, como a reforma administrativa e a reforma da previdncia do setor pblico (Melo, 2001). Pode-se prever que as questes fiscais ainda ocuparo uma posio de destaque na agenda poltica de futuros governos. A gesto macroeconmica, baseada no Plano Real, foi o maior xito do governo de Fernando Henrique Cardoso. Contudo, o sucesso no foi completo. Os ganhos obtidos pelo governo federal custaram muito caro, principalmente pelo incremento dos encargos de uma dvida que ainda impor por muito tempo restries ao manejo flexvel do oramento pblico e s opes de poltica dos futuros presidentes. As prprias polticas de cmbio e de juros adotadas pelo governo FHC limitaram essa flexibilidade em outras reas e deixaram o Brasil mais vulnervel s oscilaes financeiras internacionais. Por fim, elementos fundamentais das polticas macroeconmicas continuam a depender de negociaes pacficas entre Executivo e Legislativo. Os desafios estabilidade macroeconmica do Brasil continuam a localizar-se na rea da poltica fiscal. As medidas tomadas pelo governo de

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Fernando Henrique Cardoso consolidaram os problemas no plano federal, revelando toda a extenso das perdas, mas no livraram o pas do dano causado por governos anteriores.
(Verso definitiva em outubro de 2003)

NOTAS
1. Apesar de restringir a autonomia das subunidades federativas, os governadores foram favorveis Lei de Responsabilidade Fiscal. O fato de esta ter levado apenas um ano para ser aprovada no Congresso um indicador da pequena oposio ao projeto. Os governadores no se opuseram LRF pois o governo federal j tinha resolvido seus problemas fiscais em 1999, e porque a lei deixa claras as condies em que eles podem demitir funcionrios ou reduzir os salrios dos servidores estaduais. Aps a adoo do Plano Real e o controle da inflao, os governadores j no tinham motivos para usar o governo estadual como programa de emprego e passaram a relutar mais na concesso de aumentos salariais, porque podiam ficar sem recursos para investir em obras pblicas. Mais informaes sobre a LRF encontram-se em Mendes (1999), Afonso e Mello (2000), Cavalcanti e Quadros (2000), Kopits, Jimnez e Manoel (2000). 2. O crescimento da receita tributria nos estados e municpios ajudou (alm do aumento das transferncias do governo federal), principalmente o da receita do ICMS. Detalhes em Nassif (2002: 45-46). 3. O governo tambm estimulou os Executivos regionais a aumentarem a eficincia de seus sistemas tributrios e a buscarem elevar suas receitas, em vez de ficarem na dependncia exclusiva das transferncias federais. 4. O momento em que se deu a soluo da crise da dvida dos estados foi decisivo: o custo para o governo federal aumentou muito porque a operao somente foi concluda depois que a poltica de juros altos do prprio governo j inflacionara enormemente o valor das dvidas dos estados. Isso poderia ter sido evitado, mas com certeza elevou sobremaneira o nus do governo federal. 5. As privatizaes tambm ajudaram a reduzir as presses sobre os oramentos estaduais (e a eleger vrios governadores em 1998): os estados ficaram com cerca de US$ 34,7 bilhes provenientes das privatizaes entre 1996 e 2001 (Nassif, 2002: 51). No entanto, assim como no plano federal, restaram poucas empresas e rgos de relevo para vender. 6. A extenso da reforma administrativa tambm foi limitada pelas polticas fiscais do governo (Bressan, 2002). 7. Um detalhamento das propostas de reforma tributria e fiscal encontra-se, entre outros, em Afonso et alii (1998) e Lima (1999).

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8. O FMI, por exemplo, acha que a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira CPMF uma das formas menos eficientes de tributao em todo o mundo. Cf. Fundo V Riscos na Manuteno do CPMF, O Estado de S. Paulo, 18/6/2001, p. B4. 9. Setores empresariais dos estados e municpios tambm foram veementemente contrrios reforma fiscal, e sua influncia contribuiu para o fracasso das propostas de ampla reforma. Veja em Samuels (2003, cap. 9).

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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ABSTRACT The Economic Policy of Macroeconomic Reform in Brazil, 1995-2002


This article examines the successes and limits of the macroeconomic and fiscal reforms under the Fernando Henrique Cardoso Administration in Brazil. The author begins by studying factors that contributed to macroeconomic difficulties prior to 1995, then proceeds to examine how the Real Plan enabled the Cardoso Administration to control interference by State Governors in the national economy. The article then describes how former President Cardosos policies generated the current fiscal straitjacket in Brazil, and concludes by discussing how the Cardoso governments legacy may continue to constrain action by future Brazilian Administrations. Key words: Cardoso administration; Real Plan; macroeconomic reform; Brazil

RSUM L'conomie Politique de la Rforme Macroconomique au Brsil, 1995-2002


Dans cet article, on examine les succs et les limites des rformes macroconomiques et fiscales du gouvernement sous la prsidence de Fernando Henrique Cardoso. On analyse d'abord les facteurs responsables des difficults macroconomiques avant 1995, ainsi que la faon dont le Plan Real a permis au gouvernement FHC de contrler l'ingrence des excutifs rgionaux dans l'conomie nationale. Ensuite on voit comment les politiques de prsident ont cr le carcan fiscal o se trouve actuellement le Brsil et montre que la gestion coule pourra restreindre l'action des gouvernements brsiliens venir. Mots-cl: gouvernement FHC; Plan Real; rforme macroconomique; Brsil

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