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Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro

TEXTO PARA DISCUSSO No 13

GOVERNANA E ACCOUNTABILITY: ALGUMAS NOTAS INTRODUTRIAS Carla Bronzo Ladeira Carneiro

Belo Horizonte, agosto de 2004

GOVERNANA E ACCOUNTABILITY: ALGUMAS NOTAS INTRODUTRIAS

Carla Bronzo Ladeira Carneiro1 O termo accountability encontra-se entre os mais utilizados na literatura recente, sendo central para anlise do tema da governana. Este trabalho pretende discutir, ainda que no exaustivamente, esses dois conceitos, analisando de que forma a perspectiva da accountability imprescindvel para a compreenso da prtica da boa governana. O objetivo principal do trabalho , contudo, estabelecer um dilogo entre alguns autores e perspectivas distintas que se dedicam ao exame desse amplo conjunto de questes. Definindo accountability Andras Schedler, em um texto muito didtico, disseca, por assim dizer, o conceito de accountability, identificando suas dimenses e distintos significados e nfases. Inicialmente o autor distingue as duas conotaes bsicas que o termo accountability poltica suscita: a) a capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a obrigao dos oficiais pblicos informarem e explicarem seus atos e b) a capacidade (enforcement) das agncias de accountability (accounting agencies) de impor sanes e perda de poder para aqueles que violaram os deveres pblicos. A noo de accountability, basicamente, bidimensional: envolve capacidade de resposta e capacidade de punio (answerability e enforcement). A noo de accountability poltica pressupe a existncia do poder e a necessidade de que este seja controlado. Isso constitui sua razo de ser. O autor, delineando uma concepo radial da noo de accountability, identifica trs formas bsicas pelas quais pode-se prevenir do abuso do poder: a) sujeitar o poder ao exerccio das sanes; b) obrigar que este poder seja exercido de forma transparente e c) forar que os atos dos governantes sejam justificados. A primeira dimenso remete capacidade de enforcement e as duas outras tm a ver com a capacidade de resposta dos oficiais pblicos (Schedler, p 14). A dimenso da answerability, aqui traduzida como capacidade de resposta, englobaria por sua vez dois tipos de questes: uma dimenso relativa informao das decises e outra condizente com a necessidade dos governantes explicarem tais decises. Isso configuraria uma dimenso informacional e outra argumentativa, estando ambas presente na concepo de accountability.

1 Trabalho realizado para a disciplina Governana, Accountability e Democracia , com a Professora Maria Fatima Anastasia, no segundo semestre de 2000.

3 Entretanto, alm de informar e justificar, accountability envolve ainda uma terceira dimenso, relativa aos elementos que obrigam ao cumprimento da lei, atravs de sanes, inclusive legais2. Estas trs dimenses da accountability informao, justificao, punio podem ou no estar juntas para que existam atos de accountability. Nas palavras do autor, I conclude accordingly that accountability does not represent a classical concept displaying a hard core of invariable basic characteristics. Instead, it must be regarded as a radial concept whose subtypes or secondary expressions do not share a common core but lack one or more elements that characterize the prototypical primary category (Schedler, p 18). O autor, dentro de uma perspectiva sensata e realista, enfatiza que um cenrio de perfeito controle do poder fictcio, uma vez que este nunca pode ser totalmente controlado em um sentido estrito. A demanda por accountability se origina da opacidade do poder, de um contexto de informao imperfeita, e tem como eixo bsico o princpio da publicizao. O exerccio da accountability s tem sentido se remete ao espao pblico, de forma a preservar as suas trs dimenses: informao, justificao, punio. Aps identificar os elementos constituintes do conceito, o autor analisa os diferentes tipos de accountability e constri tipologias a partir dos alvos do exerccio da accountability poltica. Esta pode se situar em termo das polticas pblicas implementadas, de questes administrativas, profissionais, financeiras, morais, legais e constitucionais. Cada uma desses campos da accountability apresenta diferentes mecanismos e objetivos especficos para o controle do poder. Em outra ponta, o autor adota a perspectiva no dos que so alvos da accountability, mas sim focando quem so os agentes de accountability. Utilizando-se da definio seminal de ODonnell, enfatiza que a noo de accountability vertical pressupe uma ao entre desiguais, seja sob a forma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle burocrtico (de cima para baixo). A noo de accountability horizontal, contudo, pressupe uma relao entre iguais, atravs do mecanismo de checks and balances, da mtua vigilncia entre os trs poderes, autnomos, do estado. Entretanto, de acordo com o autor, a concepo de ODonnell apresenta dificuldades, ao contemplar no campo da accountability horizontal somente os atos por parte de agentes do estado independentes entre si. Definir accountability horizontal tendo como base a autonomia dos poderes no suficiente. preciso esclarecer como se situam, nas dimensoes vertical ou
O arcabouo de sanes variado, e envolve destruio da reputao, atravs da publicizao, a perda de cargos (demisses) e ainda o exerccio dos poderes e dispositivos legais.
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4 horizontal da accountability, os agentes da sociedade civil. Alguns autores (o autor cita Roberto Pastor) identificam uma terceira posio na dicotomia vertical e horizontal, construda em torno da distino entre estado e sociedade civil. Retornaremos a esse ponto adiante, quando introduzirmos a questo da governana e da legitimidade democrtica, afirmando que ambos os termos demandam a dimenso da accountability societal para que possam fazer algum sentido. Accountability vertical e horizontal Comearemos pela concepo de ODonnell sobre accountability. A anlise deste autor sobre as vrias accountabilities tem como matriz bsica as trs correntes clssicas do pensamento poltico: democracia, liberalismo e republicanismo. Tendo como ponto de partida que as poliarquias incorporam elementos das trs tradies, o autor identifica os componentes liberais, republicanos e democrticos no exerccio da accountability. O componente liberal das poliarquias modernas aponta para a existncia de direitos que no devem ser usurpados por nenhum poder, incluindo o estado. O componente republicano salienta o cumprimento do dever pblico, a busca incessante do melhor interesse pblico como sua marca distintiva. Ambas as tradies pressupem uma diviso clara entre o privado e o pblico, embora com conseqncias e de forma diferenciada. Para a tradio liberal, o locus do valor est no espao privado, na esfera do mercado. Para a tradio republicana, o espao pblico o lugar das virtudes, do processamento do bem pblico. ODonnell enfatiza que essa divergncia leva a implicaes distintas quanto aos direitos e deveres polticos,a participao poltica, o carter da cidadania e da sociedade civil e de outros temas que constituem a substancia mesma do debate poltico (ODonnell, 1998, p 32). No sentido de uma distino entre o privado e o pblico, a tradio democrtica monista, por no pressupor tal distino como constitutiva e nem pressupor uma elite virtuosa, aceitando que todos so qualificados para o exercicio da poltica, para participao no demos. O demos pode deliberar sobre qualquer questo e tem como suposto a igualdade dos cidados em seu direito positivo de participao na deciso do demos (ODonnell, 1998, pp 30-33). Sinteticamente, o argumento do autor o seguinte: nas poliarquias modernas, a dimenso democrtica da accountability assegurada pelo exerccio da accountability vertical, principalmente atravs dos mecanismos das eleies e do voto. Estes, entretanto, so insuficientes para o controle da ao governamental. Vrios autores, entre eles e especialmente, Przerworsky, Manin e Stokes, apontam esta insuficincia. O argumento dos autores problematizam a questo da eleio (accountability vertical) e representao, indagando sobre os limites do voto para induzir a atuao dos governantes no

5 sentido do melhor interesse do cidado. Dessa forma, afirmam que as eleies no constituem o mecanismo democrtico por excelncia para induzir a representatividade. Distinguindo entre governo responsivo (adota poltica assinaladas como preferidas pelos cidados) e accountable (na medida em que os cidados podem discernir se os governos estao agindo em seus interesses e podem punir apropriadamente os governos no representativos), os autores identificam que um governo pode agir de forma representativa (agir no melhor interesse do cidado) porque ou responsivo ou accountable, ou ambos. O que segue do argumento que um governo pode ser responsivo sem ser representativo, uma vez que pode ter informaes e condies de agir no melhor interesse do cidado mas no o faz, embora siga as orientaes de seu mandato. Pzerworski resume apropriadamente o ponto: ou governantes seguem polticas que proporcionam o bem estar dos eleitores, mesmo desviando de seus mandatos, ou eles aderem aos seus mandatos mesmo sabendo que ao implement-los resultados sub-timos para os eleitores emergiro. Se os eleitores nao estiverem certos sobre quais polticas melhor serviriam aos seus interesses, eles no podem ter certeza se o governo est agindo no sentido de seus melhores interesses quando o governo implementa ou trai suas promessas. E, desde que os governos sabem que os eleitores no sabem, eles dispem de uma enorme janela para fazer coisas que eles, e no os eleitores, querem (Przeworski, 1998, p. 12). Tendo pontuado a questo da insuficincia do mecanismo do voto (accountability vertical) para garantir representatividade e, em certa medida, a capacidade de governana do Estado, cabe apresentar a concepo de controle mtuo dos poderes como instrumento de responsabilizao governamental. A noo de accountability horizontal aponta para a existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (ODonnell, 1998, p 40). A accountability horizontal, entendida dessa forma, produto de uma rede de agencias, internas ao estado, principalmente. Entretanto, o autor reconhece a existncia de outros mecanismos de controle nas poliarquias contemporneas, externas aos poderes executivo, legislativo ou judicirio. ODonnell identifica aqui as vrias agencias de superviso, como os ombusdmen e as instancias responsveis pela fiscalizao das prestaes de contas (ODonnell, 1998, p 43).

6 Por fim, o autor identifica os desafios para que se efetive a accountability horizontal. Suas concluses apontam para os recursos institucionais necessrios: a autonomia, inclusive financeira, entre os poderes; existncia de informao confivel e adequada; existncia de redes bem estruturadas nacionais e internacionais, entre outras. O que se argumenta aqui que a noo de accountability horizontal, embora necessria para o tema da governana democrtica, insuficiente para garantir a legitimidade necessria para o exerccio da democracia. O conceito de soberania popular implicto na concepo da democracia exige uma base de legitimidade que vai alm da existencia de mecanismos de checks and balances entre os rgos do governo e tambm dos tradicionais mecanismos de controle atravs das eleies. Accountability societal: um novo conceito? Uma concepo alternativa de accountability fornecida a partir de outros recortes e configura o mbito da accountability societal. Tais perspectivas partem de uma matriz terica que privilegia a dicotomia estado e sociedade civil, partilhando da idia de que o controle da sociedade sobre a ao governamental constitui uma especificidade e merece uma distino parte das perspectivas de accountability vertical ou horizontal, abrindo vertentes para a discusso da accountability societal. O artigo de Peruzzotti e Smulovitz (2000) enfatiza formas no tradicionais de controle e o foco nos mecanismos societais de accountability. Os autores partem da distino de ODonnell entre a dimenso liberal e democrtica do conceito de accountability. Se a liberal centra-se na perspectiva da accountability horizontal, com foco nas dimenses de adeso do governo aos procedimentos legais e constitucionais, relacionada, portanto, com sistema de checks and balances, a democrtica enfatiza os mecanismos usados pelos cidados para controlar resultados no processo governamental, configurando processos de accountability vertical, cujo instrumento principal so as eleies. Nesse ltimo tipo, governos so accountables no apenas quando seguem procedimentos constitucionais, mas tambm quando agem de acordo com a preferncia dos cidados. Os autores claramente compartilham do consenso de que na Amrica Latina esses mecanismos, tanto horizontais quanto verticais, so precrios. As experincias de democracias delegativas e a excessiva discricionariedade presidencial minam mecanismos de check and balances entre os poderes, enfraquecendo o exerccio da accountability horizontal. Apresentando a noo de accountability societal, os autores a definem como um mecanismo de controle no eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e no institucionais (aes legais, participao em instncias de monitoramento, denncias na mdia etc), que se baseia

7 na ao de mltiplas associaes de cidados, movimentos, ou mdia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questes para a agenda pblica ou influenciar decises polticas a serem implementadas pelos rgos pblicos (Smulovitz e Peruzzotti, 2000 p 7). O piecemeal approach dos mecanismos societais de controle permite que esses mecanismos sejam acionados para avaliar polticas, procedimentos e os burocratas, que podem ser controlados por esses mecanismos de accountability (diferenciando-se dos mecanismos verticais de accountability, que avaliam plataformas e resultados de polticas e so incapazes de atingir funcionrios especficos). Entretanto, ao irem especificando esse conceito, os autores acabam por limit-lo em demasia, ao afirmar que a accountability societal ativada sob demanda e dirigida para questes singulares, podendo vigiar aes governamentais (como accountability horizontal) mas no necessitando de titulaes constitucionais. Resta saber se aqueles mecanismos dotados de titulao jurdica e constitucional podem ainda ser considerados elementos de societal accountability, ou se essa caracterstica os excluem dessa categoria, como o caso dos conselhos. Um segundo fator reducionista da delimitao conceitual feita pelos autores refere-se questo de quem so os atores capazes de utilizar esses mecanismos. A noo de accountability societal incorpora novos atores, tais como associaes, ONGs, movimentos sociais, mdia. Diferentemente da accountability horizontal e vertical, os agentes da accountability societal apresentam diferenas quanto aos recursos que dispem, uma vez que no possuem, segundo essa definio, mandato para sanes legais, mas apenas simblicas, ainda que algumas aes dessa forma de controle possam gerar sanes legais. Essa limitao da qualidade do constrangimento a ser exercido pelos mecanismos de accountability societal, retirando da a capacidade de ao direta desses mecanismos na gesto governamental constitui, a meu ver, uma limitao para a compreenso dos conselhos, por exemplo, como instrumentos de uma accountability ampliada3. Para que a noo de accountability societal possa abranger os conselhos, torna-se necessrio reconsiderar essa definio, incorporando nesse mbito mecanismos que apresentem uma configurao jurdico-institucional, e que no sejam apenas mobilizadores de sanes simblicas.

Os conselhos constituem espaos pblicos (no estatais), que acenam para a possibilidade de representao de interesses coletivos na cena e na agenda pblica. Mas se distinguem de movimentos e de manifestaes estritas da sociedade civil, uma vez que sua estrutura legalmente definida e institucionalizada e que sua razo de ser reside na ao conjunta com o aparato estatal na elaborao e gesto de polticas sociais. Tm poder de agenda e podem interferir, de forma central, nas aes e metas dos governos e em seus sistemas administrativos.

8 O oramento participativo citado pelos autores como um exemplo de espao institucional dentro da estrutura do Estado, no qual organizaes no governamentais participam para deliberar e monitorar sobre polticas pblicas especficas. Entretanto, os conselhos locais, estaduais e nacionais constituem experincias de inovao institucional que acenam para ampliao dos espaos de deliberao pblica que vo muito mais alm do que a atuao do oramento participativo, uma vez que so estruturas jurdico-constitucionais, de carter permanente, com representao paritria entre Estado e sociedade civil e com amplos poderes de controle sobre a poltica. Portanto, mais do que expresso e mecanismo de mobilizao social, os conselhos apontam para uma nova forma de atuao de instrumentos de accountability societal, uma vez que apresentam a capacidade de colocar tpicos na agenda pblica, de controlar seu desenvolvimento e de monitorar processos de implementao de polticas e direitos, atravs de uma institucionalidade hbrida, composta de representantes do governo e da sociedade civil. A noo de controle social fornecida por Nuria Cunill aponta que a influncia direta da sociedade sobre o Estado pode se dar atravs da incluso de novos atores nas instncias de deciso ou de criao de instncias institucionalizadas de mediao estado-sociedade. Nesse ponto, avana em relao delimitao de accountability dos autores acima citados. Em contraposio ao modelo convencional de participao, sustentado pelo pluralismo, que enfatiza a colaborao funcional mais do que influncia e controle sobre o exerccio da poltica, e tambm alm de um modelo alternativo de participao cidad que envolve o reconhecimento bsico da autonomia poltica da esfera social em relao ao estado, a autora pergunta se possvel desenhar outros recursos que possam ser usados diretamente pela sociedade para sancionar ou forar a administrao publica a reagir como resultado do exerccio do controle social. Parece que a autora questiona que estruturas associativas da sociedade civil sejam os nicos agentes da prtica argumentativa e autnoma, questionando a definio de accountability societal dos autores acima citados. Seu texto problematiza a ao dos mecanismos de controle institucionalizados, uma vez que guardam a necessidade de autonomia em relao s instncias estatais, mas paradoxalmente dependem do Estado para se efetivarem. A prtica do controle institucionalizado mostra que o carter dos recursos disponveis de importncia fundamental para a accountability e esses recursos so, em grande parte, fornecidos pelo Estado. De acordo com a autora, toda vez que se pretende institucionalizar o controle pblico atravs da criao de rgos especiais se faz diretamente dependente da prpria eficincia do controle exercido pelo prprio Estado (Grau, 2000, p 19). A eficcia de novas institucionalidades, independentes de seu poder de

9 mobilizao, dependem das oportunidades de participao e deliberao abertas pelo Estado, da transparncia e compromisso deste com princpios democrticos e participativos e com a criao de mecanismos institucionais adequados para o exerccio da accountability. Voltando a ODonnell, cabe ressaltar que este autor reconhece a pertinncia da distino feita por Smulovitz e Peruzzotti, entre a accountability vertical eleitoral, a accountability societal vertical e a accountability horizontal, reconhecendo que estas trs dimenses esto intimamente relacionadas. Aponta a originalidade da perspectiva societria, uma vez que os agentes da accountability societal no podem ser analisados sob a perspectiva de grupos de presso e grupos de interesse, e que a orientao principal desses atores no reside na satisfao imediata de interesses materiais. Alm disso, as demandas da accountability societal s podem ser formuladas utilizando-se da linguagem dos direitos e da legalidade (ODonnell, 2000, pp 5, 6). Alm disso ODonnell identifica a centralidade da noo de voice na perspectiva da accountability societal, o que aproximaria esta de uma trajetria horizontalizada, na medida em que representa uma voz que espera e demanda ser ouvida pelas agncias estatais (ODonnell, 2000, p 7). Entretanto, este autor no reconhece uma dimenso propria da accountability societal, colocando-a como um subtipo de accountability vertical, o que minimiza sua especificidade. As eleies so mecanismos formais de participao na vida publica e, como mecanismos de controle, apresentam srias e irreparveis limitaoes4. Os processos e mecanismos de accountability societal, por outro lado, sao informais em sua maioria, e assentam-se em pressupostos distintos, valorizando a distino entre a lgica sistemica e a lgica interativa e uma visao distinta da participaao e da legitimidade poltica. Este ltimo ponto nos remete ao tema da governana democrtica, ao centro mesmo da discusso sobre as bases de legitimidade e eficcia social da ao governamental. Governana, em uma definio sumria, refere-se capacidade de gesto, sendo um atributo do estado. Em uma dimenso, refere-se s condies do aparato adminsitrativo, tais como profissionalizao da burocracia estratgica, fortalecimento dos instrumentos gerenciais e melhoria do desempenho. Em outra perspectiva, aponta para o corao mesmo da democracia, a partir da noo de accountability, ou responsabilizao. A efetivao dos principios democrticos, cujos pontos bsicos residem na soberania popular e controle dos governantes pelos governados, coloca a questo da responsabilizao como um meta valor dos governos democrticos. A responsabilizao depende, entretanto, de uma dupla condio: capacidade dos cidados atuarem (virtude cvica e capital social) e mecanismos institucionais que viabilizam o controle sobre as aes do governo.
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Para uma problematizao desse ponto, ver Manin, Przeworski e Stokes, 1997.

10 Governana democrtica e accountability John Ferejohn analisa a questo da accountability, relacionando ao tema da autoridade e legitimidade poltica. O autor articula a questo da accountability com a questo da responsividade do Estado, com a capacidade deste em ser responsivo s demandas e ao controle social. Accountability, para esse autor, a chave para a responsividade poltica (Ferejohn, p 1). O autor parte dos mesmos argumentos anteriores de Manin, Stokes e Przeworski, de que existem dificuldades para a efetivao da accountability dentro das instituies democrticas, embora seu ponto seja enfatizar a relao entre accountability e autoridade e no salientar a insuficiencia dos mecanismos verticais de accountability, eixo do texto dos autores acima citados. Tendo como referencia o modelo da agncia, o autor desenvolve uma concepo de accountability endgena, a partir da qual os oficiais (agentes) sao induzidos a tornar suas aes controlveis pelos seus eleitores (principais), de forma a atrair recursos e suporte, e analisa as condies sob as quais os agentes sao mais ou menos responsivos aos interesses pblicos (Ferejohn, p 3). O autor reconhece a origem do modelo de agencia nos escritos federalistas e reconhece que tal perspectiva tem dominado o pensamento recente sobre accountability democrtica. O suposto bsico do autor que a competio entre os agentes podem induzi-los a agir de forma tima sob a perspectiva dos principais, funcionando com anteparo aos mecanismos de rent seeking, estratgia de privatizao do espao e dos recursos pblicos. Analisando empiricamente as reformas adotadas na burocracia federal americana a partir da dcada de 70, orientadas para abertura dos processos polticos e administrativos ao pblico (Ferejohn, p. 10), o autor se pergunta porque os agentes tornam suas aoes mais monitorveis, mais sujeitas ao escrutinio pblico; qual pode ser a explicao para esse comportamento aparentemente irracional. O argumento do autor que o grau de accountability de um agente pode aumentar seu grau de poder e esse o incentivo que faz com que os agentes se tornem mais e mais accountables ao publico (Ferejohn, p 12). Embora seu argumento utilize-se de frmulas matemticas sofisticadas, possivel nos atermos ao central de suas formulaes: existem incentivos para que os agentes ajam no sentido de tornar mais controlveis suas aes e esses incentivos relacionam-se com o aumento da autoridade e recursos.

11 Nas palavras do autor, if there are exogenous forces leading to an opening up of governmental processes, this will permit the reformed political process to extract more wealth form societythe increase in governmental authority has been brought about by the provision for increased agent observabilitythat the authority of government has expande in exacttly those areas that observability has increased(Ferejohn, p 22, 23). Seu argumento, portanto, bastante poderoso no sentido de salientar as consequencias de processos politicos transparentes, enfatizando as relaes positivas entre aumento de accountability e ganhos de autoridade para os agentes pblicos. Entretanto, a questo da autoridade e da legitimidade mesma do poder poltico nao suficientemente trabalhada, deixando duvidas quanto a suficiencia da perspectiva do agente-principal de dar conta de abordar adequadamente o tema da governana democrtica. A eficiencia governativa nao envolve apenas dimensoes tcnico adminsitrativas, mas tambem um componente que referese, de alguma maneira, legitimidade poltica. O grau de governana democrtica de um estado depende, diretamente, do quantum de accountability existente na sociedade, depende da natureza e abrangncia do controle pblico sobre a ao governamental, porque o princpio da soberania popular, alma da democracia, pressupe nao apenas o governo do povo e para o povo, mas tambm pelo povo. Esse ponto coloca diretamente a questo da accountability no centro mesmo da prtica democrtica. E mais: no basta a existncia de mecanismos de accountability vertical, tal como eleies, ou mecanismos horizontais de controle mtuo da ao governamental. necessrio, sobretudo, para a prtica da boa governana, a vigncia de mecanismos de accountability societal, que ampliem o escopo do controle pblico sobre a ao governamental e dem concretude aos princpios bsicos da regra democrtica e da legitimidade poltica. O tema da accountability relaciona-se, portanto, com a construo de um novo padro de governabilidade, que envolve a reconstruo do Estado e a consolidao da democracia. Uma nova governabilidade depender do fortalecimento das capacidades institucionais do Estado, da sua capacidade de gesto (governance), e tambm da recuperao das bases de legitimidade e de eficcia social da ao governamental (CLAD, 2000p.17-19)5. Os autores
No fica muito claro, com relao concepo de governabildiade, tal como tratada pelos autores do CLAD, como esta se distingue da concepo de governana, entendida como capacidade de governo e eficcia estatal, tal como tratada por Eli Diniz (1997). A concepo de Governance envolve trs dimenses: uma relativa capacidade de comando e de direo do Estado; outra relativa capacidade de coordenao das vrias polticas e interesses em jogo e uma terceira relativa capacidade de implementao de polticas pblicas. Nesse ponto, a perspectiva da sustentao poltica das decises governamentais fundamental, salientando a centralidade da abertura de canais de comunicao entre Estado e sociedade (Diniz, p.42).
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12 identificam e sistematizam tipos distintos de exerccio da accountability, afirmando que esta tem por objetivo republicanizar o sistema politico, combatendo padres clientelistas e patrimonialistas da gestao governamental, viabilizando eficiencia estal e democratizao das relaoes entre Estado e sociedade. O desempenho/eficincia governamental, tarefa bsica da reconstruo do Estado, depende tambm dos mecanismos de accountabilty, principalmente o controle pela lgica dos resultados e pela competncia administrada. O primeiro refere-se necessidade dos governos renderem contas sociedade acerca da efetividade de suas polticas e programas. A persepctiva da avaliao direta dos bens e servios pblicos, com a participao da sociedade no controle de metas da ao governamental, encontra-se no centro da lgica dos resultados. Esta perspectiva fortemente comprometida com o estabelecimento de avaliaoes de resultados e desempenho, com o estabelecimento de metas claras e transparentes, que possam ser fiscalizadas pela sociedade quanto ao seu cumprimento. Visam, dessa forma, romper com a lgica auto-referenciada da burocracia, abrindo o Estado ao controle de seus atos por parte da populao. O segundo mecanismo de controle publico vinculado ao desempenho das polticas consiste na competncia administrada, relativa ao fim do monoplio do estado na proviso dos servios e formao de uma oferta plural e competitiva dos servios, administradas por provedores privados ou de carter pblico, mas no estatal (CLAD, p.21). Alm da lgica dos resultados, e da responsabilizao pela competencia adminsitrada, os autores reconhecem os mecanismos clssicos de controles procedimentais, dirigidos para o cumprimento dos principios de probidade e universalidade dos atos governamentais. Uma outra forma de responsabilizao (tambem horizontal), seriam os mecanismos de controle parlamentar. Como um quinto mecanismo de controle, o texto aponta a centralidade da participao social na construo de uma nova governabilidade democrtica, uma vez que esta confere maior legitimidade ao governamental e amplia o espao pblico, enfatizando uma perspectiva scio-centrica, imprescindvel na composio das bases de governabilidade. Os autores identificam os espaos especificamente vinculados com a accountability social, tais como: participao no estabelecimento das diretrizes de governo e no oramento pblico, na gesto direta de servios ou participao em conselhos relativos adminsitrao de equipamentos sociais, atravs da utilizao de mecanismos de democracia direta ou semidireta (plebiscitos, referendum etc), a partir da atuao em instncias de avaliao e

13 deliberao das polticas pblicas, atravs da participao da populao em rgaos de vigilncia e fiscalizao da ao governamental, entre outras (CLAD, p.50). Alm da ampliao do espao pblico, a accountability societal contribui para o fortalecimento da conscincia republicana e do capital social, e ainda pode evitar que as reformas empreendidas nos aparatos estatais concentrem-se exclusivamente em reformas gerenciais, unicamente comprometidas com a eficiencia economica e administrativa do setor pblico. Como quarta qualidade elencada pelos autores acerca da accountability social, os autores sustentam que esse mecanismo contribui para democratizar as relaes entre estado e sociedade, contribuindo para o fortalecimento das polticas gerenciais de modernizao do setor pblico (CLAD, p.51). Entretanto, os autores apontam, com lucidez, os desafios para o xito desses mecanismos de responsabilizao societria. Um primeiro desafio relativo articulao necessria com instituioes da democracia representativa, evitando uma contraposio desnecessria. Um segundo tem a ver com o necessrio fortalecimento do aparato estatal, com a capacidade institucional do Estado, comprometida com a eficincia e a equidade na proviso de bens e servios pblicos, sob pena de reforar o poder de grupos mais organizados e com mais recursos e capacidade de vocalizao. Um terceiro desafio refere-se ao redesenho do Estado, de forma a torn-lo mais permevel s novas demandas de participao. Alm disso, e esse o quarto desafio, tem-se que garantir a produo e a difuso de informaes, para que a accountability societal tenha exito. Sem publicizao no h possibilidade de efetivar essa forma de controle. Um desafio de outra natureza refere-se necessidade de superar a privatizao da sociabilidade, reforando valores democrticos e republicanos, que motivem os cidados a atuarem mais ativamente na vida e nos espaos pblicos. Um importante constrangimento para a efetividade da responsabilizao social refere-se ao impacto das desigualdades scio-econmicas nos processos de participao. Neste sentido cabe salientar a afirmao de Przeworski, sobre os limites colocados pela desigualdade scioeconmica para a efetivao das reformas do estado e do princpio bsico da igualdade poltica, apesar mesmo da existncia de mecanismos de accountability, verticais ou horizontais (Pzerworski, 1998). Concordando com os autores, consideramos que a accountability um conceito

multidimensional, e isso quer dizer que a efetividade da accountability depende da combinao das diversas formas de responsabilizao, entendidas como mecanismos complementares para o controle da ao governamental.

14 Entretanto, se focalizarmos com nfase a temtica da governana, tem-se que a dimenso da accountability societria ganha centralidade. Isso porque embutido na concepo de governana, tem-se, alm da capacidade operacional do Estado, a perspectiva da democratizao das relaes entre Estado e sociedade, o que remete diretamente ao tema da participao social. A efetividade da accountability societal (ou responsabilizao por controle social, usando a terminologia do CLAD) requer uma sociedade civil organizada e capaz de exercer influncia sobre o sistema poltico e sobre as burocracias pblicas, demandando e viabilizando a dimenso associativa da cidadania e da democracia participativa. O que est no centro da concepo de accountability a questo da republicanizao do espao da poltica, a efetivao das diretrizes democrticas de soberania popular e controle da ao governamental.Essas diretrizes no fazem sentido se prescindirmos de uma noo ampliada de accountability, centrada na participao popular nos processos de deliberao pblica, para alm de uma perspectiva horizontal ou vertical. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS DINIZ, E. Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios da construo de uma nova ordem no Brasil dos anos 90. In. DINIZ, E. e Azevedo, S. (orgs.) (1997) Reforma do Estado e democracia no Brasil. Ed. UNB FEREJOHN, John (1997). Accountability and authority: toward a theory of political accountability. Mimeo. GRAU, Nuria Cunill (2000). Nudos criticos de la accountability societal: extrayendo lecciones de su institucionalizacion em America Latina. Mimeo, La responsabilizacin en la nueva gestion pblica latinoamericana (2000). Estudio coordinado por el Consejo Cientfico del CLAD. MANIN, Bernard, STOKES, representation. Mimeo. Susan e PRZEWORSKI, A.(1997) Elections and

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