Sentencia T-986A/12 Referencia: expediente T- 3.496.

112 Accin de tutela instaurada por Mara Fanny Ceballos Meja contra la Alcalda Municipal de Manizales. Derechos fundamentales invocados: mnimo vital, dignidad humana y vivienda digna. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogot D.C., veintids (22) de noviembre de dos mil doce (2012) La Sala Sptima de Revisin de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Alexei Egor Julio Estrada y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y especficamente de las previstas en los artculos 86 y 241, numeral 9, de la Constitucin Poltica, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trmite de revisin del fallo adoptado por el Juzgado Primero Penal Municipal de Conocimiento de Manizales, el 3 de mayo de 2012, que declar improcedente la accin, en el proceso de tutela suscitado por la seora Mara Fanny Ceballos Meja contra la Alcalda Municipal de Manizales. Conforme a lo consagrado en los artculos 86 de la Constitucin Poltica y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Seleccin Nmero Seis de la Corte Constitucional eligi, para efectos de su revisin, el asunto de la referencia. De acuerdo con el artculo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisin procede a dictar la sentencia correspondiente.
1. 1.1.

ANTECEDENTES

SOLICITUD La seora Mara Fanny Ceballos Meja present accin de tutela contra la Alcalda Municipal de Manizales, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al mnimo vital, a la dignidad humana y a la vivienda digna. En consecuencia, solicita al juez de tutela ordenar a la

entidad accionada inaplicar la resolucin mediante la cual le fue impuesta una multa, por considerarla inconstitucional.
1.2.

HECHOS un asentamiento irregular denominado Villajardn Bajo Vereda La Uribe, en donde construy una vivienda en la que reside junto con su hija, su yerno, y sus tres nietos, sin tener licencia urbanstica para el efecto.

1.2.1. Expone la demandante que desde hace ms de dos aos, es habitante de

1.2.2. Seala que tiene 60 aos de edad y que, debido a su avanzada edad, le

es imposible conseguir empleo.

1.2.3. Afirma que su hija se dedica al hogar y que su yerno se desempea

como trabajador informal en una finca en la que recoge caf y desarrolla distintas labores, actividades por las que devenga una suma promedio de doscientos mil pesos mensuales.
1.2.4. Asevera que fue notificada de una resolucin a travs de la cual la

Alcalda de Manizales libr mandamiento de pago por la suma de siete millones seiscientos cuarenta y siete mil cuatrocientos cincuenta y tres pesos ($7.647.453), correspondientes a la sancin administrativa que le fue impuesta por construir en un lugar no permitido.
1.2.5. Argumenta que no tiene dinero para pagar la deuda, pues no es

propietaria de ningn bien y el ingreso de su yerno es el nico sustento de la familia.

1.3.

TRASLADO Y CONTESTACIN DE LA DEMANDA Recibida la solicitud de tutela, el Juzgado Primero Penal Municipal con Funcin de Conocimiento de Manizales, mediante auto del 19 de abril de 2012, la admiti y orden vincular en calidad de autoridad accionada a la Alcalda Municipal de Manizales, para pronunciarse sobre los hechos contenidos en la demanda.

1.3.1. Contestacin del municipio de Manizales

La representante del municipio de Manizales dio respuesta a la demanda de tutela sealando que no existe vulneracin alguna a los derechos invocados por la actora, dado que la Tesorera General del municipio libr mandamiento de pago en contra de la accionante, en cumplimiento de la Resolucin No. 004 del 24 de enero de 2011, por medio de la cual la Secretara de Planeacin Municipal de Manizales impuso una sancin. Agreg que esta ltima se profiri como consecuencia de un procedimiento administrativo sancionatorio que se llev a cabo con plena observancia del debido proceso y de

conformidad con las normas urbansticas de planeacin y construccin aplicables al caso concreto. Adems sostuvo que la accionante pretende la revocatoria de un acto administrativo en firme, situacin que impide la procedencia de la tutela, debido a que la competencia para conocer esta pretensin radica en cabeza de la jurisdiccin contencioso administrativa y no de la jurisdiccin constitucional.
1.4.

DECISIONES JUDICIALES

1.4.1. Decisin nica de instancia

En sentencia del 3 de mayo de 2012, el Juzgado Primero Penal con Funcin de Conocimiento de Manizales declar improcedente la accin. Seal que existen mecanismos ordinarios de defensa eficaces para la proteccin de los derechos invocados por la accionante, que pueden ser ejercidos ante la jurisdiccin contencioso administrativa con el fin de controvertir el acto administrativo que la sancion. En este sentido, consider que () no se observan circunstancias que hubiesen impedido razonablemente a la demandante, interponer la accin judicial pertinente para controvertir la decisin administrativa por la cual se liquid y orden el pago de sancin por construccin irregular de su vivienda1 En consecuencia, concluy (i) que existen mecanismos ordinarios eficaces para la proteccin de los derechos invocados por la peticionaria y (ii) que no hay inminencia de un dao irreparable que justifique la proteccin transitoria de la accin de tutela. Por consiguiente, declar improcedente la accin presentada por la seora Mara Fanny Ceballos Meja.
1.5.

PRUEBAS

1.5.1. Pruebas que obran en el expediente 1.5.1.1. Copia de la Resolucin No. 004 del 24 de enero de 2011, proferida

por la Secretara de Planeacin Municipal de Manizales, [p]or medio de la cual se impone una sancin. 2 Por medio de este documento la entidad resuelve: PRIMERO: IMPONER MULTA sucesiva de Siete Millones Seiscientos Cuarenta y Siete Mil Cuatrocientos Cincuenta y Tres Pesos Moneda Corriente ($7647.453), equivalente a quince (15) salarios mnimos legales mensuales vigentes para el ao 2010 incrementando [sic] ya en un diez (10%) por ciento adicional, a los seores LUIS EDUARDO MARIN
1 Folios 4-5, Cuaderno Primera Instancia. 2 Folios 22 -26, Cuaderno Primera Instancia

AGUDELO identificado con la cdula de ciudadana nmero 75.055.767 de Filadelfia Caldas y la seora MARIA FANNY CEBALLOS MEJIA identificada con la cdula de ciudadana nmero 24.308.855 de Manizales Caldas, subsidiariamente responsables de llevar a cabo proceso constructivo en terreno no apto para este tipo de actuaciones y considerado por el Plan de Ordenamiento Territorial como zona de Amenaza Alta por Deslizamiento y Ladera de Proteccin Ambiental. TERCERO: [sic] ORDENAR la suspensin de los servicios pblicos domiciliarios de conformidad con lo sealado en la ley 142 de 1994, para lo cual se oficiar a las empresas de servicios pblicos domiciliarios. CUARTO: RATIFICAR LA MEDIDA POLICIVA DE SUSPENSIN DE OBRA en el inmueble antes sealado QUINTO: ORDENAR, la demolicin de las obras ejecutadas por parte de la entidad competente para esta diligencia est habitada o no, por ste u otra(s) personas, en caso de no adelantarla por sus propios medios, la cual se har a costa del contraventor por la Administracin Municipal, Secretara de Obras Pblicas, costo que se har efectivo con un diez por ciento (10%) adicional como gasto de administracin, pudiendo cobrarse por Jurisdiccin Coactiva si es el caso, sin perjuicio de las dems sanciones establecidas en la Ley. Igualmente se efectuar de ser necesario, el cobro coactivo de la multa y se ratificar la medida de suspensin de servicios pblicos domiciliarios.
1.5.1.2. Copia de la Resolucin No. 026 del 11 de marzo de 2011, proferida

por la Secretara de Planeacin Municipal de Manizales, [p]or medio de la cual se decide un recurso, mediante la cual se confirm lo decidido en la Resolucin No. 004 del 24 de enero de 2011.3
1.5.1.3. Copia de la resolucin de mandamiento de pago No. RTT-MV-016-

12, proferida por la Tesorera Municipal de Manizales el 5 de marzo de 2012.4

1.5.2. Pruebas decretadas por la Sala en sede de revisin

Con el fin de contar con mayores elementos de juicio, la Sala Sptima de Revisin de Tutelas de la Corte Constitucional , mediante autos del 13 de septiembre y del 18 de octubre de 2012, decret las siguientes pruebas:
3 Folios 27 -32, Cuaderno Primera Instancia 4 Folios 34 -36, Cuaderno Primera Instancia

1.5.2.1. Comision al Juez Primero Penal Municipal con Funcin de

Conocimiento de Manizales la prctica de una inspeccin judicial en las tres construcciones ubicadas en la ladera Estambul, sobre las cuales vers el procedimiento administrativo sancionatorio llevado a cabo por la Secretara de Planeacin de Manizales por infraccin a la norma urbanstica, y que culmin con la Resolucin 004 del 24 de enero de 2011. Lo anterior con el fin de responder los siguientes interrogantes:
a) Han sido demolidas las tres construcciones, de 9 metros

cuadrados cada una, conforme a lo ordenado por la Secretara de Planeacin de Manizales mediante Resolucin 004 del 24 de enero de 2011? En caso de que la respuesta a la anterior pregunta sea negativa: b) Cuntas construcciones siguen en pie? c) Est habitada alguna de las construcciones? d) Con exactitud, cuntas personas, incluidos menores de 18 aos, habitan en el inmueble ocupado? e) Con cules servicios pblicos domiciliarios cuenta el inmueble? f) Cuntos baos, habitaciones con puerta y entradas de luz tiene el predio?
1.5.2.2.

Comision al Juez Primero Penal Municipal con Funcin de Conocimiento de Manizales la prctica de un interrogatorio de parte a la seora Mara Fanny Ceballos Meja, accionante en el proceso de la referencia, con el fin de dar respuesta a las siguientes preguntas: En qu fecha lleg a ocupar el lugar? b) Quin es el propietario del inmueble? c) En qu lugar vive actualmente? d) En qu condiciones vive? e) Con qu personas vive? f) Paga un arriendo en el lugar en el que vive? g) Fueron demolidas las construcciones? h) Alguna persona est habitando esas construcciones? i) Se llev a cabo algn proceso para conseguir el desalojo del inmueble? j) Ha recibido alguna propuesta de reubicacin por parte de la Alcalda de Manizales o de cualquier otra entidad encargada de los planes de vivienda?
a)

1.5.2.3. Adems, orden a la Secretara de Planeacin de Manizales informar

a esta Corporacin: (i) en qu estado se encuentra el proceso administrativo de Infraccin a la Norma Urbanstica adelantado por la Secretara de Planeacin del municipio de Manizales contra los seores Luis Eduardo Marn Agudelo y Mara Fanny Ceballos Meja; (ii) de qu manera se dio cumplimiento a lo decidido en el numeral quinto de

la Resolucin 004 de 2010, que orden la demolicin de las obras ejecutadas por los seores Luis Eduardo Marn Agudelo y Mara Fanny Ceballos Meja; y (iii) si se realiz un proceso de desalojo de la vivienda.
1.5.2.4.

Del mismo modo, orden a la Alcalda de Manizales enviar un informe detallado sobre los programas de reubicacin existentes para las personas que habitan en reas de riesgo no mitigable por deslizamiento y/o reas de proteccin ambiental. Manizales informar: (i) si existen programas de reubicacin para las personas que habitan en reas de riesgo no mitigable por deslizamiento y/o reas de proteccin ambiental en el municipio de Manizales y, (ii) cmo pueden acceder las personas que habitan en reas de riesgo no mitigable por deslizamiento y/o reas de proteccin ambiental en el municipio, a las que se les ha ordenado demoler su vivienda, a dichos programas o a un subsidio de vivienda.

1.5.2.5. Por ltimo, orden a la Caja de Vivienda Popular del municipio de

1.5.3. Pruebas practicadas por el Juez Primero Penal Municipal con

Funcin de Conocimiento de Manizales Mediante Oficio No. 798, del 25 de septiembre de 2012, el Juez Primero Penal Municipal con Funcin de Conocimiento de Manizales remiti la declaracin rendida por la accionante y el acta de la inspeccin judicial.
1.5.3.1. Inspeccin Judicial

El da 24 de septiembre de 2012, el Juez Primero Penal Municipal con Funcin de Conocimiento de Manizales practic la inspeccin judicial comisionada por esta Corporacin.5 El juez constat que ninguna de las tres construcciones sobre las cuales vers el procedimiento administrativo sancionatorio que culmin con la Resolucin No. 004 de enero 24 de 2011, ha sido demolida. Permanecen en pie y se encuentran habitadas. La primera construccin se encuentra habitada por la seora Marta Viviana Ceballos -hija de la accionante-, Jos Gildardo Marn Agudelo yerno de la accionante-, sus tres hijos dos de ellos de 13 aos y uno de 11 aos de edad- y la actora, quien manifest que habita en esa vivienda 4 o 5 das de la semana, y los otros das en casa de su hermana. Adicionalmente, se constat que la edificacin no cuenta con servicios pblicos domiciliarios: () no posee gas, telfono fijo, ni agua; sta [sic] ltima es recogida a travs de una manguera desde un nacimiento y dejada en unos tanques de plstico; la construccin s
5 Folios 32-34. Cuaderno Principal.

posee energa elctrica, pero segn informaron sus ocupantes, la misma se obtiene de una derivacin del cableado autorizado por una vecina del sector de nombre Ruby (no recuerdan el apellido). En cuanto a los baos, estos no existen en su concepcin tradicional, pues solo hay un sanitario (el cual es bombeado con agua arrojada con balde) que se encuentra detrs de una especie de pared al interior de la misma construccin (sin puerta), mientras que no hay ducha como tal, sino un espacio pequeo de medio metro cuadrado aproximadamente en cemento, con un sifn para el desage, con una cortina plstica y un murito en ladrillo de aproximadamente 20 cm de alto para evitar el paso del agua al resto de la construccin, la cual no se obtiene del grifo sino que es tirada con coca. Finalmente, dicha construccin es de un solo ambiente, es decir, no est dividida en habitaciones, posee una nica puerta (la de ingreso) y la nica entrada de luz es por esa misma puerta. Las otras dos construcciones, de caractersticas similares, son habitadas por la hermana de la accionante, Gloria Julieta Ceballos Meja quien es invidente-, Luis Eduardo Marn Agudelo cuado de la accionante-, sus dos hijas mayores de edad, y una nia de 11 meses de edad.
1.5.3.2. Interrogatorio de parte

El da 24 de septiembre de 2012, el Juez Primero Penal Municipal con Funcin de Conocimiento de Manizales practic el interrogatorio de parte comisionado por esta Corporacin. De la citada diligencia resulta relevante lo siguiente: (i) la accionante afirm ser la propietaria del inmueble; (ii) adicionalmente, declar que una de las tres edificaciones es habitada por su hija y su yerno, y sus tres nietos menores de edad, (iii) sostuvo que ellos conforman su ncleo familiar pero, por tratarse de un espacio tan reducido, algunos das duerme en la casa de su hermana y, otros, en el inmueble sobre el cual versa la presente accin de tutela; (iv) asever que no ha recibido una propuesta de reubicacin por parte de la Alcalda de Manizales o por parte de cualquier otra entidad encargada de los planes de vivienda en el municipio.6
1.5.4. Respuesta de la Secretara de Planeacin de Manizales

Mediante Oficio No. SPM 3100 GED: 28863-127, del 26 de septiembre de 2012, la Secretara de Planeacin Municipal de Manizales dio respuesta a los interrogantes planteados. La entidad manifest que el proceso administrativo radicado con el nmero 333-2010 se encuentra terminado, pues se profiri una decisin de fondo que conllev la imposicin de la respectiva sancin, y adems se decidi de fondo el recurso interpuesto y se tiene
6 Folios 29-31, Cuaderno Principal 7 Folios 37-39. Cuaderno Principal

constancia de la ejecutoria y firmeza de dicha determinacin. Seal que la vivienda no ha sido demolida, por cuanto se espera que la administracin municipal de Manizales lleve a cabo la reubicacin de los moradores de la ladera Villa Jardn Bajo. Al oficio mencionado se anex copia del expediente 333-2010, que contiene el proceso de infraccin a norma urbanstica, adelantado por la Secretara de Planeacin de Manizales contra los seores Luis Eduardo Marn Agudelo, Mara Luz Delia Marn Agudelo y Mara Fanny Ceballos Meja.
1.5.5. Respuesta de la Alcalda de Manizales

Mediante oficio No. SJ-1190 del 25 de septiembre de 2012, la Secretaria Jurdica de la Alcalda de Manizales manifest que los programas de vivienda de inters social en el Municipio de Manizales estn en cabeza de la Caja de Vivienda Popular, quien se encarga de postular al SUBSIDIO NACIONAL DE VIVIENDA a las familias que aspiran a una vivienda nueva de inters social. Adicionalmente, sostuvo que [e]n relacin con las familias que habitan en zonas de Alto Riesgo por Deslizamiento no mitigable y/o reas de proteccin ambiental, la Alcalda de Manizales no tiene al momento proyectos orientados a su reubicacin. Lo anterior, por disposicin del Gobierno Nacional que estableci: los SUBSIDIOS NACIONALES DE VIVIENDA que anualmente la nacin entrega al municipio de Manizales deben estar destinados a las familias damnificadas por las diferentes olas invernales que han afectado la [sic] ciudad, en particular se han llevado a cabo postulaciones, entre otras, para las familias damnificadas de [sic] las olas invernales de los aos 2008 y 2010-2011.8
1.5.6. Respuesta de la Caja de Vivienda Popular del municipio de

Manizales La entidad inform que actualmente est postulando un lote ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, previsto para la reubicacin de las personas que habitan reas de riesgo no mitigable por deslizamiento, con capacidad para la construccin de 1.600 soluciones de vivienda, dentro del marco del programa impulsado por el Gobierno Nacional, denominado Cien Mil Viviendas Gratis. Agreg que en este momento la entidad est en la fase de cesin de ttulos de propiedad inmobiliaria ante el Ministerio y posteriormente, se realizar la seleccin y adjudicacin en trminos del artculo 12 de la Ley 1537 de 2012. Explic que las personas que habitan en reas de riesgo no mitigable por deslizamiento, a las que se les ha ordenado demoler su vivienda,
8 Folios 35-36. Cuaderno Principal

pueden acceder a un subsidio de vivienda siempre que cumplan con los requisitos de priorizacin o focalizacin definidos por el gobierno nacional a travs del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, quien elaborar un listad [sic] de personas y familias potencialmente elegibles de cada municipio, de los censos entregados por los Alcaldes municipales, relacionados con los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable. En el presente caso los censos y listados de personas y familias que habitan zonas de alto riesgo en Manizales, los levanta la Oficina de Atencin y Prevencin de Desastres de Planeacin Municipal OMPAD-, que es la encargada de entregar los listados al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, para que sta [sic] entidad realice la seleccin y adjudicacin de los Subsidios Familiares 100% de Vivienda en especie a los hogares potencialmente beneficiarios, en los trminos del artculo 12 de la Ley 1537 de 2012.
2. 2.1.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

COMPETENCIA Con base en las facultades conferidas por los artculos 86 y 241, numeral 9, de la Constitucin, la Sala Sptima de Revisin de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de la referencia.

2.2.

PROBLEMA JURDICO En atencin a lo expuesto, corresponde a la Corte Constitucional determinar si la Alcalda de Manizales vulner los derechos fundamentales a la vivienda digna y al mnimo vital de la accionante, al ordenar la demolicin de la construccin en la que habita con su familia e imponer una multa sin tener en consideracin su precaria situacin econmica. Para resolver estas preguntas, la Sala, primero, analizar el contenido y la naturaleza jurdica del derecho a la vivienda digna; segundo, expondr el marco normativo del proceso de reubicacin de hogares situados en zonas declaradas como de alto riesgo; tercero, har referencia a los principios de proporcionalidad y razonabilidad que rigen los procesos administrativos sancionatorios. Posteriormente, con base en dichos presupuestos, abordar el caso concreto.

2.3.

EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA

2.3.1. Consagracin del derecho a la vivienda digna

Dentro del marco constitucional, el artculo 51 consagra el acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al

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Estado la obligacin de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a travs de la promocin de planes de vivienda de inters social, sistemas adecuados de financiacin a largo plazo y formas asociativas para la ejecucin de dichos programas, entre otros. En el mbito internacional, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales consagran el derecho a la vivienda digna. Estos instrumentos hacen parte del bloque de constitucionalidad y, por tanto, conforman el ordenamiento interno, en concordancia con el artculo 93 de la Constitucin Poltica. El artculo 25 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. La norma citada deja ver que el derecho a la vivienda se encuentra estrechamente ligado a la dignidad humana y constituye un elemento del derecho de las personas a tener un nivel de vida adecuado. Del mismo modo, el numeral primero del artculo 11 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales 9 establece que los Estados Partes () reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarn medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperacin internacional fundada en el libre consentimiento (Subrayado fuera del texto). De los anteriores preceptos puede concluirse que (i) la garanta del derecho a la vivienda digna est estrechamente ligada al derecho a la vida digna, por cuanto implica contar con un lugar que le permita a la persona desarrollar su proyecto de vida y, (ii) el Estado tiene la obligacin de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho.
2.3.2. Naturaleza jurdica

El derecho a la vivienda fue consagrado en la Constitucin como parte de los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC). Debido a su ubicacin dentro de los DESC, en un primer momento, la
9 Ratificado por Colombia el 29 de octubre de 1969.

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jurisprudencia de la Corte Constitucional descart la posibilidad de que el derecho a la vivienda digna fuera exigido a travs de la accin de tutela. En aquel entonces la Corte consideraba que ste, al igual que otros DESC, no otorgaba a la persona un derecho subjetivo para exigir del Estado, en forma directa e inmediata, su plena satisfaccin; a juicio de la Corte, por ser un derecho de carcter principalmente prestacional, su contenido deba ser precisado de forma programtica por las instancias del poder poltico, de conformidad con las condiciones jurdico materiales disponibles en cada momento histrico. Esta primera postura se puede apreciar por ejemplo en la sentencia T-251 de 199510, en la que esta Corporacin determin que el derecho a la vivienda digna es mas [sic] un derecho objetivo de carcter asistencial que debe ser desarrollado por el legislador y promovido por la administracin, de conformidad con la ley, para ser prestado directamente por sta, o a travs de entes asociativos creados para tal fin, previa regulacin legal.11 Posteriormente, en virtud del reconocimiento de la relacin entre la vivienda digna y la dignidad humana, la jurisprudencia de la Corte sostuvo que, en algunas circunstancias, el derecho a la vivienda digna adquira el carcter de derecho subjetivo fundamental, por lo que poda ser amparado por va de tutela. Fueron tres situaciones en las que se reconoci el carcter de derecho subjetivo fundamental, a saber: (i) por conexidad con un derecho fundamental, es decir, cuando el juez constitucional advirtiera que la lesin del derecho a la vivienda digna conllevara la amenaza o vulneracin de otros derechos fundamentales, tales como la vida, la integridad fsica, la igualdad, el debido proceso, entre otros, respecto de los cuales exista consenso sobre su naturaleza fundamental; (ii) por la afectacin del derecho al mnimo vital 12, y finalmente (iii) por transmutacin, en otras palabras, en el evento en el que sealaba esta doctrina- se tena certeza de la existencia de una obligacin concreta derivada del derecho a la vivienda digna, a cargo del Estado, por ejemplo, por definicin legal. Recientemente esta Corporacin ha reconocido que el derecho a la vivienda digna es un derecho fundamental autnomo, en tanto est dirigido a la realizacin de la dignidad humana y se traduce en un derecho subjetivo segn el contenido que es posible adscribirle y que se desarrollar en lneas posteriores. Algunas de las razones que fundamentan esta conclusin son: En primer lugar, la Corte ha reconocido que, a la luz de las normas internacionales que consagran las obligaciones del Estado colombiano
10 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 11 La concepcin del derecho a la vivienda digna como derecho asistencial, fue tambin desarrollada en las sentencias T-597 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz; T-495 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y T-258 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Daz. 12 Particularmente en las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999.

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en relacin con la proteccin de los Derechos Humanos, todas las prerrogativas agrupadas bajo esta categora deben ser garantizadas, sin que sea posible distinguir entre los denominados derechos civiles, polticos, econmicos, sociales o culturales. La Corte ha dejado claro que la distincin entre derechos civiles y polticos, de un lado, y DESC, de otro, solamente responde a razones histricas y metodolgicas, y no a una diferencia de importancia de los derechos En segundo lugar, la adopcin del modelo de Estado Social de Derecho, su nueva concepcin del individuo y su preocupacin por la desigualdad material, conlleva el reconocimiento de los DESC como derechos fundamentales. En este orden de ideas, [l]a consagracin a nivel constitucional de estos derechos ha estado adems acompaada con la creacin de mecanismos para su justiciabilidad, bajo la premisa de que la realizacin efectiva de los derechos no solamente su reconocimiento legal- es un fin primordial del Estado Social de Derecho.13 Por ejemplo, bajo esa nueva concepcin, la Constitucin impone un mandato al legislador de desarrollar este tipo de derechos sujetndose (i) al contenido que de estos ha fijado la Constitucin, el bloque de constitucionalidad y el juez constitucional y, (ii) a los principios de no discriminacin y, progresividad y no regresividad. En tercer lugar, todos los derechos, sin importar la generacin a la cual se adscriba su reconocimiento, comprenden tanto mandatos de abstencin, como de prestacin, y ello no es bice para negar su naturaleza fundamental14. En cuarto lugar, si bien es cierto que el derecho a la vivienda digna () se caracteriza por cierto grado de indeterminacin en relacin con las prestaciones que su satisfaccin requiere, las cuales deben ser precisadas por las instancias del poder definidas con fundamento en el principio democrtico, tal connotacin no puede conducir a negar el carcter iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de plano la procedencia del amparo constitucional cuando se advierta su
13 Sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 Al respecto, en sentencia T-016 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) se estableci: la implementacin prctica de los derechos constitucionales fundamentales siempre depender de una mayor o menor erogacin presupuestaria, de forma tal, que despojar a los derechos prestacionales como el derecho a la salud, a la educacin, a la vivienda, al acceso al agua potable entre otros - de su carcter de derechos fundamentales resultara no slo confuso sino contradictorio. Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales con independencia de si son civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podra predicar la fundamentalidad. Restarles el carcter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo dems, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciacin artificial que hoy resulta obsoleta as sea explicable desde una perspectiva histrica. Ver tambin la sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

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vulneracin.15 (Resaltado fuera del texto) Lo anterior por cuanto es comn a todos los derechos constitucionales cierto grado de indeterminacin, propio del lenguaje con que se redactan las cartas polticas. Por las razones expuestas, la Corte reconoce que la vivienda digna se constituye en un derecho fundamental autnomo y que lo determinante para su proteccin, es su traduccin en un derecho subjetivo, estrechamente relacionado con la dignidad humana.
2.3.3. El contenido de habitabilidad

El Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales16 es el rgano autorizado para interpretar las normas incorporadas al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, con el objetivo de lograr la plena efectividad de los derechos proclamados en este instrumento17. La funcin interpretativa de este rgano es ejercida a travs de observaciones generales, las cuales, aunque no forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, s forman parte del bloque como fuente interpretativa, conforme al artculo 93, inciso 2, de la Constitucin Poltica . En consecuencia, la Corte Constitucional en su jurisprudencia, ha adoptado los lineamientos proferidos por este rgano para determinar el alcance y contenido de derechos constitucionales, dentro de los cuales se encuentra el derecho a la vivienda digna. En la Observacin General No. 418 el Comit desarroll el contenido del derecho a la vivienda adecuada y a grandes rasgos seal que implica el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. En particular, determin que el hecho de que la vivienda sea calificada como adecuada, envuelve el derecho a disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, un espacio con seguridad, iluminacin y ventilacin apropiados y una infraestructura bsica idnea, todo ello a un costo razonable. Adems, identific siete aspectos de ese derecho que determinan el alcance del concepto de vivienda adecuada, a saber: a) seguridad jurdica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad; e)
15 Sentencia T-585 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
16 Creado por el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas mediante Resolucin 1985/17 del 28 de mayo de 1985 17 Como se explic anteriormente, el PIDESC es parte del bloque de constitucionalidad y forma parte del ordenamiento interno, conforme al artculo 93 de la Constitucin Poltica. ARTICULO 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohben su limitacin en los estados de excepcin, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarn de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. () (Resaltado fuera del texto) 18 En este instrumento el Comit interpret el numeral primero del artculo 11 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.

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asequibilidad; f) lugar y g) adecuacin cultural. Para el caso que ocupa a la Sala, resultan relevantes los siguientes:
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Habitabilidad. Para que una vivienda sea habitable, debe ofrecer un espacio digno a sus ocupantes y protegerlos de las distintas amenazas a la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Del mismo modo, debe garantizar la seguridad fsica de los ocupantes. Asequibilidad. Al ser la vivienda un derecho de todas las personas, debe ser asequible. En este sentido, es deber del Estado conceder un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda a las personas en situacin de desventaja. Por tanto, se debe dar una consideracin prioritaria a los grupos desfavorecidos, como los adultos mayores, los nios, las personas en situacin de discapacidad, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas mdicos persistentes, los enfermos mentales, las vctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la poltica en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos.

En distintas ocasiones la Corte Constitucional ha protegido por va de tutela el derecho a la vivienda digna en relacin con el factor de habitabilidad ante amenazas de deslizamiento u otros desastres naturales. Por ejemplo, en sentencia T-408 de 200819, la Corte estudi el caso de una mujer que present accin de tutela con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales, aparentemente transgredidos por las Empresas Pblicas de Medelln, al negarse a instalar el servicio pblico de energa elctrica en su vivienda, con base en que sta se encontraba ubicada en una zona de alto riesgo. Aunque la Alcalda de Medelln inform que el servicio pblico domiciliario de energa haba sido instalado en la vivienda de la accionante en el trmite de la accin de tutela, la Corte encontr probado que la vivienda de la accionante estaba ubicada en una zona de alto riesgo no recuperable, por lo que su derecho fundamental a la prestacin eficiente de los servicios pblicos domiciliarios, el cual se encuentra estrechamente vinculado con los derechos a la vivienda y vida digna, resultaba amenazado. En este sentido, la Sala consider que para las autoridades administrativas constituye un imperativo desarrollar mecanismos idneos y eficientes con el fin de reubicar a las personas que se encuentren viviendo en zonas catalogadas como de
19 M.P. Jaime Arajo Rentera.

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alto riesgo. La Sala resolvi declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, pero previno al Alcalde del Municipio de Medelln para que realizara las obras necesarias para conseguir la reubicacin definitiva de la accionante en una zona donde pudiera tener una vivienda digna y lograr la prestacin efectiva del servicio pblico domiciliario de energa. Del mismo modo, en la sentencia T-585 de 200820, la Corte examin un caso en el que el Fondo de Atencin y Prevencin de Emergencias emiti concepto tcnico en el que declar que el sector donde se encontraba ubicada la vivienda del peticionario, era una zona de alto riesgo no mitigable por remocin de masa. Al momento de realizar el censo correspondiente, el actor qued por fuera del mismo, debido a que el inmueble fue adquirido con posterioridad al censo. En esa oportunidad, esta Corporacin consider que excluir al ciudadano de los beneficios pretendidos por el hecho de no habitar el predio en la fecha del censo constituye una conducta a todas luces inconstitucional en el caso concreto pues se deriva de la interpretacin desarticulada de las normas en la materia que, como antes seal, no prevn que el actor estuviera obligado a habitar el predio con antelacin a la declaratoria de alto riesgo para acceder al programa de reasentamientos. En consecuencia, concedi la proteccin del derecho a la vivienda digna del accionante y orden que en un trmino no superior a 48 horas, fuera incluido dentro del censo creado para determinar quines son los beneficiarios del subsidio de vivienda familiar. Recientemente, en la sentencia T-526 de 201221, esta Corporacin conoci el caso de una mujer que solicit el amparo de su derecho fundamental de peticin, supuestamente vulnerado por la Alcalda Municipal, la Secretaria de Planeacin e Infraestructura y la Coordinacin de Vivienda Municipal de Palermo, Huila. La accionante haba presentado derecho de peticin ante la Alcalda Municipal de Palermo, Huila, con la finalidad de obtener informacin acerca del estado de su vivienda, la cual se encontraba en grave peligro de ser arrasada por estar muy cerca de una quebrada, y no vio satisfecha su solicitud. En esa oportunidad, la Corte estableci que es obligacin de las autoridades locales (i) tener una informacin actual y completa de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, y (ii) adoptar las medidas necesarias de reubicacin de las personas que se encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus derechos por las condiciones del terreno. La Sala resalt la situacin de vulnerabilidad de la accionante, madre cabeza de
20 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 21 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

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familia con dos hijos menores de edad a su cargo, de quien no tena recursos para proveerse por s misma una solucin de vivienda digna. En consecuencia, concluy que se dio una vulneracin del derecho a la vivienda digna de la tutelante y sus hijos, debido a que la Alcalda Municipal de Palermo, Huila, como entidad encargada de reubicar a la poblacin que habita en zona de alto riesgo, omiti dar cumplimiento a la obligacin a su cargo. Por consiguiente, se orden ubicar temporalmente a la accionante y a su grupo familiar en un inmueble donde sus vidas no corrieran peligro, hasta tanto se tomaran las medidas necesarias para garantizar su acceso a los programas de vivienda de inters social. En sntesis, la jurisprudencia de esta Corporacin ha reconocido que el derecho fundamental a la vivienda digna conlleva la obligacin positiva en cabeza del Estado de promover que las personas tengan viviendas habitables, lo cual implica que estn en lugares en donde su seguridad e integridad no estn en riesgo en razn a la ubicacin de su residencia. En este orden de ideas, el derecho a tener una vivienda adecuada acarrea la obligacin correlativa a cargo del Estado de prevenir asentamientos humanos en zonas de riesgo y de reubicar a las personas que se encuentran ubicadas en tales reas.
2.3.4. Medidas de proteccin a favor de las personas cuando existe una

orden de desalojo. En la Observacin General No. 7, el Comit DESC estableci una serie de recomendaciones para las situaciones en las que se presentan desalojos de asentamientos humanos irregulares. El Comit seal que los desalojos forzosos son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto, entendiendo por desalojos forzosos el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de proteccin legal o de otra ndole ni permitirles su acceso a ellos. Sin embargo, la prohibicin de los desalojos forzosos no se aplica a los que se efectan legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos. En este sentido, el Comit sostuvo que, conforme al prrafo 1 del artculo 2 del Pacto22, los Estados parte deben utilizar todos los medios apropiados ante las situaciones de desalojo de poblaciones vulnerables, lo cual implica tambin la adopcin de medidas legislativas para promover los derechos protegidos por el Pacto. Por otra parte, indic que cuando se lleva a cabo desalojos que cuentan con un sustento legal, se debe dar estricto cumplimiento a las disposiciones
22Artculo 2: 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.

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pertinentes del derecho internacional de los derechos humanos y respetar los principios generales de la razn y la proporcionalidad. Igualmente, en la observacin objeto de anlisis se manifest la necesidad de que los Estados parte adopten las medidas necesarias, no slo para que en el procedimiento mismo se garanticen los derechos fundamentales de las personas, sino para que, adems, se proteja el derecho a la vivienda digna de los afectados con posterioridad al desalojo, con el objetivo de impedir que su situacin se haga ms gravosa. Al respecto, seal que si la comunidad afectada no cuenta con recursos propios para proveerse una solucin de vivienda digna, las autoridades deben adoptar todas las medidas necesarias para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, segn proceda. El alcance del derecho a la vivienda digna frente al tema de los desalojos forzosos fue examinado por esta Corte en la sentencia T- 349 de 201223, en la que se adoptaron los criterios de interpretacin dados por la Observacin General No. 7 y se dispuso que, en los eventos en los que las autoridades pretenden recuperar bienes fiscales o de uso pblico, habitados por grupos humanos, se deben implementar medidas adecuadas para la proteccin de los derechos fundamentales de los afectados, particularmente el derecho a la vivienda digna. As, las autoridades deben: (i) garantizar el debido proceso, (ii) consultar previamente a la comunidad afectada, (iii) notificarla de la decisin de desalojo en un plazo suficiente y razonable, (iv) suministrar a los interesados, en un plazo razonable, informacin relativa a los desalojos previstos y a los fines que se destinarn las tierras o las viviendas; (v) estar presentes durante la diligencia; (vi) identificar a todas las personas que efecten el desalojo; (vii) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; (viii) ofrecer recursos jurdicos efectivos a los afectados; y (ix) ofrecer asistencia jurdica a la comunidad para solicitar la garanta de sus derechos y, si es del caso, la reparacin de los daos que les sean causados.
2.4.

MARCO NORMATIVO DE LA REUBICACIN DE HOGARES SITUADOS EN ZONAS DE RIESGO NO MITIGABLE La Constitucin Poltica consagra el acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligacin de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo. Del marco normativo reseado anteriormente se deriva el deber del Estado de establecer las condiciones de asequibilidad de la vivienda para las

23 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

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personas que viven en zonas de alto riesgo, imperativo que desarroll el legislador en diversas disposiciones. El artculo 56 de la Ley 9 de 198924, modificado por el artculo 5 de la Ley 3 de 199125, atribuye a los Alcaldes Municipales la obligacin de realizar un censo sobre las zonas de alto riego de deslizamiento y, una vez obtenida esta informacin, ordena proceder a la reubicacin de las personas que se encuentren en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. Posteriormente, la Ley 388 de 1997 fij las acciones y estrategias para la prevencin de la construccin de viviendas en zonas no urbanizables. Adems, indic que el componente urbano del plan de ordenamiento debe contener por lo menos () la estrategia a mediano plazo para el plan de desarrollo de programas de vivienda de inters social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluir directrices y parmetros para la localizacin en suelos urbanos y de expansin urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de inters social y el sealamiento de los correspondientes instrumentos de gestin; as como los mecanismos para la reubicacin de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformacin para evitar su nueva ocupacin26 (negrilla fuera del texto). En desarrollo de la norma anterior, la Ley 715 de 200127 especific las obligaciones de la administracin municipal en lo que tiene que ver con la reubicacin de la poblacin que se localiza en zonas de riesgo. Al respecto, el artculo 76 establece:

24 Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiacin de bienes y se dictan otras disposiciones. 25 Por el cual se modifica la Ley 9 de 1989. Artculo 5: "Los alcaldes y el Intendente de San Andrs y Providencia procedern a levantar, en el trmino mximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, presenten altos riesgos para sus habitantes, en razn a su ubicacin en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarn a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participacin del Instituto de Crdito Territorial. Adems, tomarn todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana. Se podrn adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenacin voluntaria directa o mediante expropiacin, en los trminos de la presente ley. Cuando se trate de la enajenacin voluntaria directa, se podr prescindir de las inscripciones en el folio de matrcula inmobiliaria de que trata el artculo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras as adquiridos podrn ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasar a ser un bien de uso pblico bajo la administracin de la entidad que lo adquiri. Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehusan (sic) abandonar el sitio, corresponder al alcalde o al Intendente de San Andrs y Providencia ordenar la desocupacin con el concurso de las autoridades de polica, y la demolicin de las edificaciones afectadas (...)". 26 Numeral 5 del artculo 13. esa misma orden fue dada en el numeral 3.1 del artculo 15 de la misma ley. 27 Por la cual se dictan normas orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros.

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Adems de las establecidas en la Constitucin y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de inters municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: () 76.9. En prevencin y atencin de desastres: Los municipios con la cofinanciacin de la Nacin y los departamentos podrn: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdiccin. 76.9.2. Adecuar las reas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicacin de asentamientos. (Resaltado fuera del texto) En suma, conforme a las normas reseadas, las autoridades locales tienen obligaciones especficas en lo que tiene que ver con la ubicacin de viviendas en zonas de alto riesgo, siendo stas: (i) prevenir la localizacin de la poblacin en aquellos lugares, (ii) identificar las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, (iii) censar a las personas ubicadas en tales zonas y proceder a su reubicacin cuando se encuentran en situacin de riesgo y, (iv) promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de inters social dirigidos a esas personas, que pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos. Ahora bien, recientemente fue promulgada la Ley 1537 de octubre 9 de 2012, [p]or la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones. La norma mencionada tiene por objeto sealar las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de Vivienda de Inters Social y proyectos de Vivienda de Inters Prioritario, destinados a las familias de menores recursos, la promocin del desarrollo territorial, as como incentivar el sistema especializado de financiacin de vivienda. El artculo 12 de esta ley dispone: Las viviendas resultantes de los proyectos que se financien con los recursos destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por parte del Gobierno Nacional, as como los predios destinados y/o aportados a este fin por las entidades territoriales incluyendo sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se podrn asignar a ttulo de subsidio en

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especie a los beneficiarios que cumplan con los requisitos de priorizacin y focalizacin que establezca el Gobierno Nacional a travs del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Sin perjuicio de lo anterior, la asignacin de las viviendas a las que hace referencia el presente artculo beneficiar en forma preferente a la poblacin que se encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) que est vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superacin de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b) que est en situacin de desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades pblicas o emergencias y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro de la poblacin en estas condiciones, se dar prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situacin de discapacidad y adultos mayores. () Pargrafo 4. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social elaborar el listado de personas y familias potencialmente elegibles en cada Municipio y Distrito de acuerdo con los criterios de focalizacin empleados en los programas de superacin de pobreza y pobreza extrema, o los dems que se definan por parte del Gobierno Nacional. Con base en este listado se seleccionarn los beneficiarios del programa del Subsidio Familiar 100% de Vivienda en especie con la participacin del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de los alcaldes y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a travs del Fondo Nacional de Vivienda, en los municipios y distritos donde se adelanten los proyectos de Vivienda de Inters Social prioritario. Tratndose de la identificacin de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable, los alcaldes municipales y distritales entregarn, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Fondo Nacional de Vivienda, el listado de hogares potencialmente beneficiarios teniendo en cuenta, entre otros, lo previsto en el artculo 5 de la Ley 2 de 1991 que modifica el artculo 56 de la Ley 9 de 1989. (Resaltado fuera del texto)

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2.5.

LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD, APLICABLES A LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS El derecho fundamental al debido proceso comprende, no slo las garantas del artculo 29 de la Constitucin, sino tambin otro cmulo de valores y principios ms all del cumplimiento de los requisitos que la ley procesal impone28. Dentro de esos valores y principios, resulta relevante la proporcionalidad, principio que exige la adecuacin entre los medios utilizados y las necesidades que se tratan de satisfacer, y la justificacin en trminos constitucionales de cualquier medida que implique la limitacin de un derecho fundamental. Las sanciones administrativas estn sujetas al principio de proporcionalidad. Por ejemplo, este principio ha sido consagrado en el artculo 44 de la Ley 1437 de 2011, [p]or la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo , en los siguientes trminos: En la medida en que el contenido de una decisin de carcter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa. (Resaltado fuera del texto) De este modo, el principio de proporcionalidad restringe la rbita de la discrecionalidad administrativa y se constituye en un lmite general para el ejercicio de toda funcin administrativa que suponga la limitacin de los derechos fundamentales. Es as como, en caso de encontrarse en colisin un derecho con el ejercicio de otros derechos fundamentales o con la garanta de otros fines constitucionales, la restriccin del primero debe encontrarse justificada. La Corte ha determinado que para evaluar si esto ocurre se debe realizar un juicio de proporcionalidad. Los pasos para efectuar tal juicio son: (i) determinar si la medida limitativa busca una finalidad constitucional, (ii) si el medio elegido es idneo para lograr el fin y, (iii) si la medida es estrictamente proporcional en relacin con el fin que busca ser realizado, de modo que no signifique un sacrificio excesivo de valores y principios que tengan un mayor peso relativo en el caso concreto- que el principio que se pretende satisfacer29.

2.6.

CASO CONCRETO

2.6.1. Resumen de los antecedentes

28 Ver la sentencia T-280 de 1998, M.P. Alejandro Martnez Caballero. 29 Sentencia T-269 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

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La seora Mara Fanny Ceballos Meja present accin de tutela contra la Alcalda Municipal de Manizales, por considerar que tal entidad vulner sus derechos al mnimo vital, a la dignidad humana y a la vivienda digna, debido a que fue sancionada por la Secretara de Planeacin Municipal de Manizales mediante Resolucin No. 004 del 24 de enero de 2011, en la que le fue impuesta una multa equivalente a quince (15) salarios mnimos legales mensuales vigentes y fue ordenada la demolicin de su vivienda. En consecuencia, solicita al juez de tutela ordenar a la entidad accionada inaplicar la resolucin mediante la cual le fue impuesta una multa, por considerarla inconstitucional. Por su parte, el municipio de Manizales seala que la tutela es improcedente, por cuanto la accionante cuenta con un mecanismo de defensa idneo distinto de la tutela, que es la accin de nulidad y restablecimiento del derecho. Adems, considera que la actuacin de la Secretara de Planeacin no vulnera sus derechos fundamentales, por cuanto la Tesorera General del municipio libr mandamiento de pago en cumplimiento de la Resolucin No. 004 del 24 de enero de 2011, la cual se profiri como consecuencia de un procedimiento administrativo sancionatorio que se llev a cabo con plena observancia del debido proceso y de conformidad con las normas urbansticas de planeacin y construccin aplicables al caso concreto. El juez de de tutela declar improcedente el amparo, por considerar que la accin de tutela no es el mecanismo idneo para debatir la validez de un acto administrativo sancionatorio. Asimismo, sostuvo que en el caso objeto de anlisis no se acredita la inminencia de un perjuicio irremediable que justifique el amparo por va de tutela.
2.6.2. Consideraciones

sobre el cumplimiento subsidiariedad en el caso estudiado

del

requisito

de

En primer lugar, la Sala deber establecer la procedencia de esta accin, para lo cual debe determinar si la seora Mara Fanny Ceballos Meja cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, distinto de la tutela para la proteccin de sus derechos fundamentales al mnimo vital, a la dignidad humana y a la vivienda digna. El principio de subsidiaridad est consagrado en el inciso 4 del artculo 86 de la Constitucin, que establece que [e]sta accin slo proceder cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En este orden de ideas, existiendo otros mecanismos de defensa judicial para la proteccin reclamada, se debe recurrir a ellos antes de pretender el amparo por va de tutela.

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No obstante, an existiendo un mecanismo ordinario de proteccin de los derechos del afectado, la tutela proceder si en el caso concreto se acredita (i) que aquel no es idneo o (ii) que siendo apto para conseguir la proteccin, en razn a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prev la procedencia excepcional de la tutela. El primer evento se presenta cuando el medio judicial previsto para resolver la respectiva controversia no resulta idneo ni eficaz, debido a que, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensin constitucional o no ofrece una solucin pronta, por lo que la normativa admite que la accin de tutela proceda excepcionalmente. La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, teniendo en cuenta las caractersticas procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado. Esto significa que un medio judicial excluye la procedencia de la accin de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado.30 En relacin con el segundo supuesto, esta Corporacin ha establecido que cuando existe un medio judicial ordinario y la tutela se interpone con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es preciso demostrar que la intervencin del juez constitucional es necesaria para impedirlo. Tal perjuicio irremediable se caracteriza: (i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que est por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el dao o menoscabo material o moral en el haber jurdico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la accin de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.31 En el trmite de la presente tutela el juez de instancia consider que el requisito de la subsidiariedad no se cumpla, por cuanto la accionante no acudi a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo para controvertir el acto administrativo que impuso la sancin. Sin embargo, tal argumento no puede ser admitido, pues deja de lado la realidad fctica del caso e ignora que, aunque la accin de nulidad y restablecimiento del derecho es un mecanismo apto para declarar la
30 Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Ins
Vargas Hernndez 31 Cfr. sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa

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nulidad de la sancin por violar el principio de proporcionalidad, la situacin particular de la accionante evidencia que se est ante la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable. Esto es as por cuanto: (i) existe la orden de demoler la vivienda y la administracin podra ejecutarla en cualquier momento; (ii) en caso de que la administracin de cumplimiento a la sancin, la familia, que est compuesta por seis personas, entre ellas tres menores de edad, no tendra a dnde ir; y (iii) ya se libr mandamiento de pago en contra de la demandante y el menoscabo material de su cobro sera de gran intensidad para esta mujer y su ncleo familiar, quienes viven con 200.000 pesos mensuales. Por consiguiente, la Sala concluye que la accin de tutela resulta procedente para la proteccin del derecho fundamental al mnimo vital y a la vivienda digna de la accionante, pues la orden de demolicin y el cobro de una multa de tan elevado valor representan una amenaza que puede decaer en un perjuicio irremediable que amerita se atendido por la va subsidiaria del mecanismo de amparo.
2.6.3. La resolucin estudiada constituye una vulneracin de los derechos

a la vivienda digna y al mnimo vital de la accionante

2.6.3.1. De los hechos narrados en el escrito de tutela y los documentos

aportados en el trmite de la accin, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:

a) La accionante es una mujer de 60 aos de edad que vive con su hija, el

esposo de su hija y sus tres nietos, no devenga ningn ingreso y depende econmicamente del salario de su yerno, el cual asciende a aproximadamente doscientos mil pesos mensuales.
b) En el ao 2010, la seora Mara Fanny Ceballos Meja inici la

construccin de una vivienda en el barrio Villa Jardn Bajo, el cual, conforme al Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales, se ubica en una ladera de proteccin ambiental, que adems ha sido calificada como como zona de amenaza alta por deslizamiento.
c) Cuando la accionante estaba por concluir la construccin de 9 metros

cuadrados, la Secretara de Planeacin orden el sellamiento e inici el procedimiento administrativo para imponer una sancin por infraccin a la norma urbanstica.
d) En el trascurso del proceso administrativo la accionante habit la

construccin y adems construy otras dos viviendas, de 9 metros cuadrados cada una.

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e) En el proceso de sancin por infraccin a la norma urbanstica

adelantado contra la seora Mara Fanny Ceballos Meja, la Secretara de Planeacin Municipal de Manizales, mediante Resolucin No. 004 de enero de 2011, decidi: (i) imponer una multa de Siete Millones Seiscientos Cuarenta y Siete Mil Cuatrocientos Cincuenta y Tres Pesos Moneda Corriente ($7647.453), equivalente a quince (15) salarios mnimos legales mensuales vigentes para el ao 2010 y, (ii) ordenar la demolicin de las tres construcciones.
f)

La seora Ceballos present recurso de reposicin frente a la decisin mencionada, la cual fue confirmada mediante la Resolucin No. 026 del 11 de marzo de 2011, proferida por la Secretara de Planeacin Municipal de Manizales.32 mandamiento de pago No. RTT-MV-016-12, dando cumplimiento a la resolucin que impuso la multa.33

g) El 5 de marzo de 2012, la Tesorera Municipal de Manizales profiri

h) A la fecha, ninguna de las tres construcciones sobre las cuales vers el

procedimiento administrativo sancionatorio ha sido demolida. Permanecen en pie y se encuentran habitadas; una de las construcciones es la vivienda a la seora Marta Viviana Ceballos -hija de la accionante-, Jos Gildardo Marn Agudelo yerno de la accionante-, sus tres hijos dos de ellos de 13 aos y uno de 11 aos de edad- y la actora.
i)

La Caja de Vivienda Popular del municipio de Manizales est postulando un lote ante el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, previsto para la reubicacin de las personas que habitan reas de riesgo no mitigable por deslizamiento, con capacidad para la construccin de 1.600 soluciones de vivienda, dentro del marco del programa impulsado por el Gobierno Nacional, denominado Cien Mil Viviendas Gratis. En este momento la entidad est en la fase de cesin de ttulos de propiedad inmobiliaria ante el Ministerio y posteriormente, se realizar la seleccin y adjudicacin en los trminos del artculo 12 de la Ley 1537 de 2012. fue proferida por la autoridad municipal con observancia de la norma urbanstica, al momento de imponer la sancin administrativa la autoridad se limit a aplicar la ley, sin tener consideracin alguna sobre la situacin subjetiva de la persona sancionada. La seora Ceballos Meja depende econmicamente del salario de su yerno, quien devenga menos de la mitad de un salario mnimo, y con ese dinero sostiene a una familia de seis personas incluida la

2.6.3.2. Observa la Sala que, a pesar de que la Resolucin No. 00424 de 2011

32 Folios 27 -32, Cuaderno Primera Instancia 33 Folios 34 -36, Cuaderno Primera Instancia

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accionante-. A pesar de esta realidad, la Secretara de Planeacin Municipal de Manizales decidi sancionar a la actora y a su yerno solidariamente, con una multa de ms de siete millones de pesos. Como se expuso en las consideraciones generales, las sanciones administrativas no pueden ser desproporcionadas; a pesar de que son proferidas dentro del marco de la discrecionalidad administrativa, no es admisible que sacrifiquen desproporcionadamente los derechos fundamentales de los sancionados. En consecuencia, al aplicar el juicio de proporcionalidad, encuentra la Sala que la decisin que se controvierte por esta va (i) s busca una finalidad constitucional, la cual es el desarrollo ordenado de la ciudad, pero (ii) no es adecuada respecto al fin, (iii) ni es estrictamente proporcional, por las razones que pasa a explicar la Sala: En primer lugar, la Sala recuerda que en la sentencia T-408 de 200834, la Corte Constitucional determin que el ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una funcin pblica para el cumplimiento de fines constitucionales, tales como el amparo del derecho a la vivienda digna, la prestacin efectiva de los servicios pblicos y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, postulados insertos en el objetivo de propender por la seguridad en los asentamientos humanos35. Esto quiere decir que la razn de ser de las normas urbansticas es garantizar el derecho a la vivienda digna , entre otros derechos. En ese sentido, la interpretacin que hizo la Secretara de Planeacin Municipal de Manizales de la norma sancionatoria, no obedeci a esa finalidad, ya que el objetivo de la multa por construccin irregular es evitar que las personas edifiquen sus viviendas en zonas de alto riesgo. De esta manera, el legislador pretende que la sancin desincentive la construccin de viviendas en este tipo de lugares, para que las personas vivan en sitios habitables, libres los riesgos para su dignidad. En este caso, la autoridad demandada interpel la norma al margen de estas finalidades y termin agravando an ms la situacin de una familia que tomo la decisin edificar en una zona de riesgo ante la imposibilidad de acceder a otras soluciones de vivienda. Por consiguiente, la Sala concluye que la resolucin controvertida no se adeca a los fines perseguidos por el legislador. En segundo lugar, al hacer una ponderacin costo beneficio de las ventajas que trae la medida frente al eventual sacrificio de otros valores y principios constitucionales en el caso concreto, la Sala encuentra que, con el objetivo de desincentivar la construccin irregular, se est limitando el derecho fundamental al mnimo vital de la accionante y se
34 M.P. Jaime Arajo Rentera. 35 Artculo 3 Ley 388 de 1997.

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le est imponiendo una carga que no puede soportar sin poner en riesgo su propia subsistencia y la de su familia. En efecto, la sancin impuesta no consulta la situacin econmica particular de la accionante. De los hechos se evidencia la condicin de pobreza en la que viven la seora Ceballos y su ncleo familiar, situacin que fue ignorada por la administracin al momento de imponer una multa de tan elevado valor. En este sentido, al aplicar la norma, la administracin desatendi el principio de proporcionalidad que rige la funcin administrativa sancionatoria, pues la sancin impuesta resulta ser en exceso gravosa para la accionante, teniendo en cuenta adems la finalidad de la norma. Si el objetivo de las normas urbansticas es garantizar el derecho a la vivienda digna y desarrollar polticas que beneficien a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables, no se explica la Sala por qu motivo la administracin no consult la capacidad econmica de la accionante y tom una medida desproporcionada, que afecta de manera grave su derecho fundamental al mnimo vital. Adems, cabe anotar que la sancin impuesta conduce a una doble victimizacin. De un lado, est probado que (i) la actora construy en ese lugar porque no tiene dinero para sufragar una vivienda digna y, (ii) la entidad ha ordenado la demolicin de su vivienda actual, de manera que no tiene a dnde ir . Ahora bien, adems de que deber desplazarse, la seora Ceballos ha sido sancionada con una multa que la familia no podr pagar, lo que la pone en riesgo de perder lo poco que tiene, si se considera adems que ya se ha librado mandamiento de pago en su contra. Por esta razn, concluye la Sala que la sancin impuesta por la Secretara de Planeacin de Manizales constituye una clara vulneracin a los derechos fundamentales al debido proceso, al mnimo vital y a la vivienda digna de la accionante.
2.6.3.3. Adicionalmente, se debe sealar que aunque el municipio tiene la

obligacin de evitar asentamientos humanos en zonas de riesgo, cuando se trata de comunidades vulnerables que no tienen recursos para proveerse por s mismas otra solucin de vivienda digna y ya se han asentado en condiciones irregulares, tambin tiene el deber de asistir a estas personas en la reubicacin e incluirlos en los programas de vivienda destinados a garantizar los derechos de los sectores ms vulnerables. A pesar de tener conocimiento de la situacin de la accionante, la administracin municipal no ha asistido a la demandante para ser incluida en un plan de reubicacin de vivienda y en esa medida, ha desatendido la obligacin que tiene a su cargo, situacin que tambin evidencia la vulneracin de su derecho fundamental a la vivienda digna.

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2.6.4. Conclusin y decisin a adoptar

En suma, la Sala concluye que en este caso la Secretara de Planeacin de Manizales vulner los derechos fundamentales al debido proceso, al mnimo vital y a la vivienda digna de la seora Mara Fanny Ceballos Meja, al expedir la Resolucin No. 004 de 2012, mediante la cual decidi sancionarla por infraccin a la norma urbanstica, impuso una multa y orden la demolicin de la construccin. En consecuencia, la Sala, revocar la sentencia del 3 de mayo de 2012, proferida por el Juzgado Primero Penal con Funcin de Conocimiento de Manizales, que declar improcedente el amparo, y en su lugar conceder la tutela. Por tanto, dejar sin efecto la sancin de multa impuesta en las resoluciones No. 004 del 24 de enero 2011 y No. 026 del 11 de marzo de 2011, proferidas por la Secretara de Planeacin de Manizales. Adicionalmente, teniendo en cuenta la situacin de vulnerabilidad de la demandante y su familia, su precaria situacin socioeconmica y el riesgo en el que se encuentran por habitar una zona de riesgo no mitigable, la Sala ordenar a esta entidad (i) incluir a la seora Mara Fanny Ceballos Meja en el censo de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable del municipio de Manizales, para que la Oficina de Atencin y Prevencin de Desastres de Planeacin Municipal OMPAD- la incluya en el listado de potenciales beneficiarios del programa que administra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en los trminos del artculo 12 de la Ley 1537 de 2012; (ii) asesorar a la tutelante sobre los trmites que debe adelantar para postularse al programa referido y a otros programas de vivienda del orden municipal y/o nacional; y (iii) en caso de que vaya a llevarse a cabo la demolicin de la vivienda de la accionante, ofrecerle albergue temporal, junto con su ncleo familiar, mientras accede a los programas de vivienda nacionales o municipales, siempre y cuando adelante las gestiones para el efecto, con observancia de las garantas sealadas en el numeral 2.3.4 de la parte considerativa de esta providencia..
3.

DECISIN

En mrito de lo expuesto, la Sala Sptima de Revisin de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin, RESUELVE PRIMERO. LEVANTAR la suspensin de los trminos para decidir, ordenada mediante auto del primero (1) de octubre de 2012.

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SEGUNDO. REVOCAR la decisin adoptada por el Juzgado Primero Penal con Funcin de Conocimiento de Manizales el 3 de mayo de 2012, que declar improcedente el amparo, dentro del trmite de la accin de tutela promovida por Mara Fanny Ceballos Meja contra la Secretara de Planeacin de Manizales, y en su lugar, CONCEDER el amparo. TERCERO. DEJAR SIN EFECTO la sancin de multa impuesta en las resoluciones No. 004 del 24 de enero 2011 y No. 026 del 11 de marzo de 2011, proferidas por la Secretara de Planeacin de Manizales, y en consecuencia ORDENAR a esta entidad (i) incluir a la seora Mara Fanny Ceballos Meja en el censo de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable del municipio de Manizales, para que la Oficina de Atencin y Prevencin de Desastres de Planeacin Municipal OMPAD- la incluya en el listado de potenciales beneficiarios del programa que administra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en los trminos del artculo 12 de la Ley 1537 de 2012; (ii) asesorar a la tutelante sobre los trmites que debe adelantar para postularse al programa referido y a otros programas de vivienda del orden municipal y/o nacional; y (iii) en caso de que vaya a llevarse a cabo la demolicin de la vivienda de la accionante, ofrecerle albergue temporal, junto con su ncleo familiar, mientras accede a los programas de vivienda nacionales o municipales, siempre y cuando adelante las gestiones para el efecto, con observancia de las garantas sealadas en el numeral 2.3.4 de la parte considerativa de esta providencia. CUARTO. Por Secretara General lbrese las comunicaciones de que trata el artculo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos all contemplados. Cpiese, notifquese, comunquese, publquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cmplase.

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado

ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado

MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ

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Secretaria General