ndice

Presentacin
Prlogo y agradecimientos Accountability: modelos distintos, lecciones comunes
Accountability, Sistema policial de rendicin de cuentas Primera edicin, 2005 D.R. 2005 Instituto para la Seguridad y la Democracia, AC / Centro de Investigacin y Docencia Econmicas www.insydeideas.org contacto@insydeideas.org Todos los derechos reservados. Queda rigurosamente prohibida, sin la autorizacin expresa de los titulares del copyright, bajo las sanciones establecidas por las leyes, la reproduccin parcial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografa y el tratamiento informtico. Impreso en Mxico ISBN 968 7420 19 7 Diseo de interiores y de portada: Tecla Ulloa, AdHoc, Ingeniera Cultural, SC. Cuidado de Edicin AdHoc, Ingeniera Cultural, SC. ingenieria_cultural22@yahoo.com.mx

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Asuntos Internos: un estudio comparativo

Comprendiendo los Asuntos Internos Un modelo genrico de AI: cuatro componentes bsicos
1. La admisin 2. El procesamiento 3. La disposicin 4. La revisin Estudio de casos

Caso 1. El Departamento de Polica de Nueva York

1. La admisin 2. El procesamiento

3. La disposicin 4. La revisin Conclusin

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1. El modelo del consejo de revisin investigativa: investigadores que se basan en casos particulares 2. El modelo de monitoreo 3. El modelo de auditora: un enfoque procesal 4. vigilancia mixta: sistemas hbridos y estructuras en tndem (en sucesin) 5. Un patrn genrico: qu funciones debe cumplir un mecanismo de vigilancia?

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Caso 2. El Servicio de la Polica Metropolitana, Londres

1. La admisin 2. Procesamiento 3. La disposicin 4. La revisin Conclusin

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Caso 1. Los auditores policiales en un sistema descentralizado

1. El Abogado Especial 2. La Auditora Policial Independiente de San Jos Conclusin. La virtud especial del modelo de auditora

Caso 3. So Paulo, Brasil

1. Introduccin 2. Las funciones de las Ocinas de Asuntos Internos (A I) (Corregedorias) 3. La admisin: cmo llegan las quejas a las ocinas de Asuntos Internos 4. La estructura y el proceso: qu ocurre con las quejas Conclusin

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Caso 2. El enfoque de entidades mltiples (Multi-Agency Approach): Nueva Gales del Sur-Australia
1. La ocina del/la Ombudsman 2. Comisin de Integridad Policial Conclusin

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Vigilancia externa: un estudio comparativo

Comprendiendo la vigilancia externa de la actividad policial

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Caso 3. La vigilancia externa de un sistema inestable: el Comisionado Nacional de Polica de Colombia

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1. La Ocina del Comisionado, 19931997 2. El proceso de desestabilizacin 3. El Comisionado. Fecha: 1999 Conclusin

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3. Las respuestas de la poltica interna: las iniciativas para el control del uso de la fuerza 4. La capacitacin

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141 144 5. La revisin: el reporte y la investigacin de los incidentes que implican el uso de la fuerza letal Conclusin: la evaluacin de las medidas sudafricanas 171 179 181 181 182 188 189

El uso de la fuerza: un estudio comparativo

El uso de la fuerza en la actividad policial
1. La naturaleza de la fuerza: las metas y los desafos de la actividad policial democrtica Las implicaciones para la labor policial La denicin y evaluacin del uso adecuado de la fuerza Factores que inuyen en la intensidad de la fuerza utilizada por la polica Los sistemas para lidiar con el uso de la fuerza: hacia un enfoque integrado

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Caso 2. El uso de la fuerza y el orden pblico en el sistema chileno

1. Ambientes poltico e institucional

147 2. Marco legal de la accin policial 149 154 3. Polticas y procedimientos para controlar el uso de la fuerza 4. Deteccin y correccin del uso indebido de la fuerza 5. La capacitacin: el establecimiento de parmetros para el uso adecuado de la fuerza Conclusiones y cambios en las polticas

2. 3. 4.

157 158

194 195 196 196 198

5.

Caso 1. La reforma en torno al uso de la fuerza en la polica sudafricana

1. Antecedentes 2. La respuesta de la poltica externa: la Direccin Independiente de Quejas

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Caso 3. Las polticas sobre el uso de la fuerza en Seattle, Washington

1. Las polticas ociales sobre el uso de la fuerza 2. La capacitacin

3. Revisin: la revisin regularizada y los requisitos de los informes 4. Los derechos de los agentes y sus responsabilidades 5. La deteccin: los procedimientos del informe 6. Fuerza letal: la revisin de incidentes con armas de fuego 7. El monitoreo externo del uso de la fuerza a travs de la vigilancia civil 8. La deteccin: medidas de participacin pblica 9. El control: el proceso de las investigaciones 10. El control: las determinaciones y la disciplina Conclusin

200 200 201 202 206 208 209 210 212 El Instituto para la Seguridad y la Democracia A.C. (INSYDE) y el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) presentan el primer material didctico editado en Mxico cuyo objetivo es apoyar la construccin de sistemas modernos de rendicin de cuentas en las instituciones policiales de este pas. El estudio se inscribe dentro de un mbito temtico ms amplio denominado gerencia policial, y est dirigido principalmente a los miembros de esas instituciones, as como a todos aquellos que desde el exterior de las mismas realizan actividades que contribuyen al cambio policial. Entre los objetivos fundacionales de INSYDE se encuentra impulsar la modernizacin de los sistemas mencionados. Este Instituto y el CIDE desarrollan, en colaboracin, proyectos dirigidos a tal efecto, junto con instituciones policiales mexicanas. La premisa es muy clara: como en cualquier lugar, en Mxico hay un sector de policas y administradores policiales altamente capaces, profesionales y honestos; no percibimos, en cambio, el desarrollo de sistemas de gestin que respalden y reproduzcan las buenas prcticas. Por el contrario, su ausencia permite la constante reproduccin de vacos que son llenados por procedimientos viciados, cuyos orgenes en ocasiones se remontan al origen mismo de la polica en este pas. Este estudio abre camino, entre nosotros, hacia el desarrollo de una corriente de pensamiento sobre lo policial, enfocada en los sistemas de gestin. Desde luego, reconocemos la relevancia de otros temas, como la necesaria modernizacin normativa de la funcin policial, pero ellos no son materia de esta investigacin. INSYDE y el CIDE coinciden en observar la reconstruccin del operar policial en Mxico como un problema de base en la edi9

Presentacin

cacin de nuestra democracia. No consideran viable un estado democrtico de derecho slido y duradero, ah donde no hay instituciones policiales funcionando precisamente dentro de estndares democrticos. Es el caso en general de las organizaciones de polica en nuestro pas, las cuales no han regularizado el cumplimiento de los siguientes principios: atencin prioritaria al ciudadano, respeto a la ley, respeto a los derechos humanos y transparencia. INSYDE ha desplegado una intensa agenda de articulacin de los debates y construccin del conocimiento, necesarios para llevar a las instituciones policiales mexicanas hacia la regularizacin en el cumplimiento de los principios mencionados y, por esa va, hacer de ellas garantes y promotoras de la convivencia democrtica. Lo hace desde una perspectiva global porque, tal como arma Robert O. Varenik, coordinador del estudio comparado que aqu se presenta, las buenas ideas deben cruzar las fronteras. Y es fuera de nuestras fronteras donde se registran ya varias dcadas de construccin del conocimiento terico y emprico necesario para dar cauce a la denominada reforma policial democrtica, proceso que regulariza en las organizaciones policiales el cumplimiento de los estndares anotados. Canad, Estados Unidos, Inglaterra y Europa Central estn a la cabeza en tal reforma. Y cada vez ms pases de frica, Asia, Australia, Amrica Latina y Europa del Este siguen sus pasos. En Mxico sucedi un fenmeno particular: nos quedamos al margen de la modernizacin democrtica policial con respecto al norte y sur de nuestras fronteras. Al norte, desde la segunda dcada del siglo XX, Estados Unidos empez a incorporar en la polica sistemas rudimentarios de control ideados en la teora de la administracin, hasta llegar a la edicacin de diversas corrientes tericas modernas, especcamente dedicadas a la gerencia policial. Apenas ahora, iniciando el siglo XXI, dichas escuelas de conocimiento se asoman de manera marginal a nuestras tierras. Al sur, durante las ltimas dos dcadas del siglo pasado, pases de Centroamrica y el Caribe fueron objeto de procesos de reforma policial de gran escala, con resultados exitosos y grandes fracasos. En estas experiencias particip la comunidad internacional.
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Se detonaron procesos locales de construccin de conocimiento cuyos productos tampoco ocuparon espacio en el mundo policial mexicano. Por su parte, Amrica del Sur vive interesantes experiencias de revisin estructural de la polica con resultados tambin diversos. En todo caso, esas vivencias han puesto a la polica en un contexto ms o menos amplio de reexin, debate, investigacin y experimentacin. Hasta el momento, en Mxico, en trminos generales, es a causa de la improvisacin, el conicto, la ineciencia e inecacia, la corrupcin y la impunidad en la que se desenvuelve buena parte de la polica, que no hemos sido capaces de dar el salto para que la institucin policial sea tema pblico de discusin informada. Como consecuencia de esto, los cuerpos policiacos han quedado cercados por el escndalo desinformado, por lo que, respecto de la esfera poltica, a la polica no se le considera entre los problemas fundamentales en la agenda de la reforma democrtica del Estado. Todas estas experiencias a nivel internacional nos ofrecen una leccin sobre la posibilidad de un cambio de actitud, en la medida en que ms actores policiales y no policiales suman sus recursos y esfuerzos hacia tal n. La enseanza adquirida tras estas vivencias inspir la realizacin, en 2003, de un seminario donde INSYDE, junto con otras 16 organizaciones de la sociedad civil de Mxico y el extranjero construyeron, entre muchos otros resultados, una plataforma comn respecto de lo que entendemos por polica en una democracia, quedando denida as:
La Polica es un rgano civil y profesional del Estado, responsable de hacer cumplir la ley de manera imparcial y en estricto respeto de los derechos humanos, sujeta a control, obligada a rendir cuentas y capaz de fomentar una convivencia democrtica.

El concepto a la vista es desde luego experimental y est a discusin. Destacamos en l la inclusin expresa de rendicin de cuentas, en tanto la entendemos como componente esencial de una redenicin total de la polica. Redenicin que supone, a su vez, echar a andar un proceso dinmico de reconstruccin institucional. Tal como queda en claro luego de la lectura de los
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siguientes informes, una institucin policial que rinde cuentas es aquella que mide su experiencia y aprende de ella. Esta perspectiva forma parte de las discusiones ms avanzadas con respecto a la polica que opera en armona con la democracia, y que es aquella que institucionaliza adecuadamente el control, evaluacin y manejo de consecuencias respecto del comportamiento diario de cada uno de sus integrantes. Adems, la rendicin de cuentas de la polica permite alinear las expectativas contenidas en el mandato de la institucin en su conjunto y las de sus miembros como individuos, lo cual constituye uno de los mayores desafos de esta funcin pblica en todo el mundo. Con la publicacin en Mxico de esta investigacin comparada, Robert O. Varenik, abogado de Nueva York y experto de talla internacional en temas de polica, justicia penal y derechos humanos, contina trazando una productiva estancia en nuestro pas a favor de la reforma policial democrtica. Varenik est conectado con Mxico a travs de un sector del conocimiento de prestigio y vanguardia en materia policial. Los efectos de esta vinculacin apenas comienzan. Por todo esto, vaya el mayor agradecimiento y reconocimiento a l por parte de INSYDE y el CIDE. Tal como ambas organizaciones lo han hecho con sus coediciones anteriores, buena parte del tiraje de este libro ser donado, pues se enviar al mayor nmero posible de instituciones policiales del pas, donde esperamos que sea integrado como parte del material didctico al servicio de todas las jerarquas operativas y administrativas de la polica. INSYDE espera, adems, que este material detone el progresivo involucramiento de esa organizacin pblica en los procesos de capacitacin especcamente dedicados a formar cuadros altamente especializados en el tema tratado por este libro. En el ao 2003, el Instituto Nacional de Ciencias Penales auspici la primera conferencia internacional sobre rendicin de cuentas de la polica realizada en Mxico, misma que fue organizada en colaboracin con Human Rights First (entonces Lawyers Committee for Human Rights) e INSYDE. La memoria de ese acontecimiento se encuentra ya en proceso de edicin, y ser parte

de esta plataforma inicial de conocimiento en Mxico para la materia mencionada. INSYDE y el CIDE expresan su gratitud a quienes han comprometido de manera profesional su talento para la edicin de este estudio internacional comparado; asimismo, el Instituto agradece tambin a las instituciones que, con su conanza y apoyo nanciero, hacen posible la presente edicin: National Endowment for Democracy, Tinker Foundation y Open Society Institute.

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