EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA

LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCION PUBLICA

(G.O.N 37.482 DE 11 DE JULIO DE 2002)

Por: Carlos Rafael Prez, Abogado del Tribunal Supremo de Justicia. Especialista en Derecho Administrativo (UCV). Magster Scientiarum en Seguridad y Defensa Nacional (IAEDEN). Integrante del 27 Curso Superior de Defensa Nacional. Profesor de Postgrado en la Especializacin y Maestra en Derecho Administrativo de la Universidad Santa Mara y de la Maestra en Ciencias Jurdicas Militares de la Universidad Nacional Experimental Politcnica de la Fuerza Armada Nacional

El Rgimen de la Funcin Pblica en Venezuela ha sido objeto de profundas transformaciones con ocasin de la entrada en vigencia, en primer lugar, de Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de diciembre de 1999, publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela N 36.860 del 30 de diciembre de 1999, reimpresa por error material del ente emisor en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 5.453 Extraordinario, el 24 de marzo de 2000; y en segundo lugar, con la entrada en vigencia de la nueva Ley del Estatuto de la Funcin Pblica (LEFP.), en principio, promulgada por el Ejecutivo Nacional, mediante DecretoLey de N 1.553, de fecha 13 de noviembre de 2001; Venezuela N 5.557, de la misma fecha. publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana Posteriormente, reformada por la Asamblea Nacional el 9 de julio de 2002, y promulgada el 11 de julio de 2002,

publicado en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 37.482, del 11 de julio de 2002. De manera general podemos sealar que se trata de un proceso contencioso administrativo especial de naturaleza subjetiva y que, al igual que el establecido en la derogada Ley de Carrera Administrativa, no constituye un procedimiento autnomo en el sentido de no bastarse por si mismo, pues requiere ser suplido por las disposiciones previstas tanto de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, como en el Cdigo de Procedimiento Civil. Sin embargo, a diferencia de lo establecido en la derogada Ley de Carrera Administrativa, su procedimiento ha sido configurado de forma mixta: escrito y oral. Este nuevo rgimen legal, al igual que la derogada Ley de Carrera la Administrativa, laboral tiene el por finalidad, y los someter relacin entre Estado

funcionarios bajo se dependencia. Adems, dicho Estatuto de la Funcin Pblica, regula el ingreso, ascenso, traslado, suspensin y retiro de los funcionarios de la Administracin Pblica en general.

Con ocasin de estas facultades de la Administracin Pblica, la LEFP., establece en su Ttulo VIII, artculos 92 y siguientes, la posibilidad de que el funcionario pblico ejerza los recursos contencioso administrativos contra los actos de efectos particulares, dictados en ejecucin del la LEFP., que viole sus derechos como funcionario al servicio del Estado, se establece entonces un novedoso sistema contencioso administrativo funcionarial o de la funcin pblica, en el cual se centra el objeto del presente estudio. As tenemos que en la LEFP., en su Ttulo VIII, artculo 92, se refiere al contencioso administrativo de la funcin pblica, y dispone que los actos administrativos de carcter particular dictados en ejecucin de la LEFP., por los funcionarios o funcionarias pblicos agotarn la va administrativa, en consecuencia, slo podr ser ejercido contra ellos el recurso contencioso administrativo funcionarial dentro del trmino previsto en el artculo 94 de la LEFP., es decir, dentro de los noventa (90 das), a partir de su notificacin al interesado, o de su publicacin, si fuere el caso, conforme a la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.

Entonces los legitimados activos para ejercer una accin o recurso contencioso administrativo son, sin duda alguna, los funcionarios pblicos, es decir, todas aquellas personas naturales que, en virtud de un nombramiento expedido por una autoridad competente, se desempeen en el ejercicio de una funcin pblica remunerada, con carcter permanente (Art. 3 LEFP.). Debemos tomar en consideracin la particularidad de que el inters del recurrente debe ahora ser analizado de forma ms amplia, progresiva y favorable al derecho constitucional, a la tutela judicial efectiva, prevista en el artculo 26 constitucional, por lo que es suficiente que el actor se encuentre en una situacin fctica o jurdica de conseguir un determinado beneficio a travs de su recurso. As lo estableci el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Poltico Administrativa el 13 de abril de 2002. caso: Banco FIVENEZ, al sealar que los criterios de legitimacin previstos en el artculo 121 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, que consagra la exigencia de un inters personal, legtimo y directo, es decir, de un inters calificado, no se compadecen con los postulados de la Constitucin de 1999, que de forma ms amplia consagra el concepto de inters sin establecer calificacin alguna (Art. 26). De modo que si bien se exige

un inters, no podr exigirse su carcter personal, legtimo y directo, sino que bastar que el funcionario pblico recurrente, manifieste un simple inters. La LEFP., en relacin a la legitimacin pasiva, a

diferencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa, no establece la obligacin del Procurador General de la Repblica de representar a todos los entes de la Administracin Pblica Nacional y contestar todas las querellas ejercidas contra stos. La LEFP., establece que dicha carga corresponde a la parte accionada, de lo que pudiere de la entenderse Repblica, Miembros que al del la legitimacin pasiva, Ejecutivo a en o los principio, corresponde entonces al Presidente o Presidenta Vicepresidente Gabinete Vicepresidenta Ejecutiva de la Repblica, a los Ministros o Ministras Ejecutivo, Gobernadores o Gobernadoras de Estado, a los Alcaldes o Alcaldesas, as como a las mximas autoridades directivas y administrativas de los institutos autnomos nacionales, estadales y municipales. Todos en su carcter de directores de la gestin de la funcin pblica, por lo que debe entenderse que si el ente carece de personalidad jurdica propia y participa de la personalidad jurdica de la Repblica, ser esta, sin dudas, la legitimada pasiva y en consecuencia, correspondera a la Procuradura General

de la Repblica su representacin en juicio. La LEFP., no establece, por lo menos, claramente, que tal funcin deba ser ejercida por la correspondiente Procuradura o Sindicatura, o representante legal de algn instituto autnomo nacional, estadal o municipal. No obstante, la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica del 13 de noviembre de 2001, en su artculo 62, faculta al Procurador General de la Repblica para intervenir en todos los procesos judiciales en que sean parte los institutos autnomos, cuando, a su juicio, dichos procesos afecten los derechos e intereses patrimoniales de la Repblica. Cabe destacar que la regulacin contenida en la LEFP., hace suyas las posiciones que sobre el tema de la legitimacin pasiva ha fijado la jurisprudencia patria; as tenemos: la sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, de fecha 1 de agosto de 2000, caso: Universidad Nacional Experimental Rafael Mara Baralt, al establecer que los artculos 66 y 75 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, que obligaban al Procurador General de la Repblica, a asumir la representacin de todos los juicios funcionariales ejercidos contra la Administracin Pblica, deban ser interpretados en forma

restrictiva, en el sentido de que la representacin legal del Procurador prevista en los mismos, estaba limitada a los rganos de la Administracin Pblica Central, a nivel nacional. Por ello, en los casos en que el ente querellado gozaba de personalidad jurdica, ste tena derecho de hacerse representar y defender por sus propios medios. Tambin resulta acorde esta nueva regulacin, con el criterio reiteradamente establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, conforme a la cual, la actuacin del Procurador General de la Repblica, prevista en la Ley de Carrera Administrativa, no desplazaba del juicio al instituto autnomo, el cual mantena su condicin de legitimado pasivo y su derecho a actuar en el juicio por intermedio de sus representantes legales. Sentencias de la CPCA., de 28 de septiembre de 1995, caso: J. Caldern vs. INCE., y sentencia de 7 de diciembre de 2000, caso: UCV. Resulta curioso que en el caso de las solicitudes de expedientes administrativos y dems documentacin pertinente, dispone el artculo 99 de la LEFP., que: una vez admitida la querella, dentro de los dos (2) das de despacho siguientes el tribunal solicitar el expediente administrativo al Procurador o Procuradora General de la

Repblica, al Procurador o Procuradora General del estado, al Sndico Procurador Municipal o al representante legal del instituto autnomo nacional, estatal o municipal. De lo anterior se desprende que existe coincidencia entre el contenido estarn de la norma en juego y los los criterios intereses anteriormente expuestos. En una demanda de esta especie, siempre patrimoniales de la Repblica, por tal razn opinamos que es Procurador o Procuradora General de la Repblica, el Procurador o Procuradora General del estado, el Sndico Procurador Municipal o el representante legal del instituto autnomo nacional, estatal o municipal, segn sea el caso, es quien ostenta la legitimacin pasiva. En otro orden de ideas, en la derogada Ley de

Carrera Administrativa, se estableca la posibilidad de ejercer la etapa conciliatoria ante la Junta de Avenimiento y con su ejercicio se agotaba la va administrativa, y se acceda directamente a la va contencioso administrativa a demandar la nulidad del acto administrativo. Ahora, la etapa conciliatoria la verifica el propio Juez de la causa, lo cual a nuestro modo de ver, representa cierto adelanto en este proceso contencioso funcionarial.

En relacin a la competencia para conocer del contencioso funcionarial, establece el artculo 93 de la LEFP., que corresponder a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial (Tribunales Superiores en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo con alzada en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo), conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicacin de esta Ley, en particular las siguientes: 1.-) Las reclamaciones que formulen los

funcionarios o funcionarias pblicos o aspirantes a ingresar en la funcin pblica cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los rganos o entes de la Administracin Pblica. y, 2.-) Las solicitudes de declaratoria de nulidad de las clusulas de los convenios colectivos. En lo referente a la caducidad para intentar la accin de nulidad, establece el artculo 94 eiusdem, que todo recurso con fundamento en la LEFP., slo podr ser ejercido vlidamente dentro de un lapso de tres meses (90 das), contado a partir del da en que se produjo el

hecho que dio lugar a l, o desde el da en que el interesado fue notificado del acto. El artculo 95 de la LEFP., establece los requisitos y formalidades que se deben cumplir para iniciar el juicio; as tenemos que las controversias que se susciten con motivo de la aplicacin de la LEFP., se iniciarn a travs del recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual consiste en una querella escrita en la que el interesado o interesada deber indicar en forma breve, inteligible y precisa: 1.-) La identificacin del accionante y de la parte accionada. 2.-) El acto administrativo, la clusula de la convencin colectiva cuya nulidad se solicita a los hechos que afecten al accionante, si tal fuere el caso. 3.-) Las pretensiones pecuniarias, si fuere el caso, las cuales debern especificarse con la mayor claridad y alcance. 4.-) pretensin, Las sin razones poder y fundamentos a de la de

explanarlos

travs

consideraciones

doctrinales.

Los

precedentes

jurisprudenciales podrn alegarse slo si los mismos fueren claros, precisos y aplicables con exactitud a la situacin de hecho planteada. En ningn caso se transcribirn literalmente los artculos de los textos normativos ni las sentencias en su integridad. 5.-) Los instrumentos en que se fundamente la pretensin, esto es, aqullos de los cuales se derive inmediatamente el derecho deducido. Estos instrumentos debern producirse con la querella. 6.-) Lugar donde debern practicarse las

citaciones y notificaciones. 7.-) Nombres y apellidos del mandatario o mandataria si fuere el caso. En tal supuesto deber consignarse junto con la querella el poder correspondiente. 8.-) Cualesquiera otras circunstancias que, de acuerdo con la naturaleza de la pretensin, sea necesario poner en conocimiento del juez o jueza.

Con respecto a esta norma, tenemos que tomar igualmente en cuenta las disposiciones contenidas en los artculos 84, 124 y 113 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, y el artculo 340 del Cdigo de Procedimiento Civil, relativos a los requisitos del libelo de la demanda. De acuerdo a lo previsto en el artculo 96 de la LEFP., sern devueltas al accionante dentro de los tres (3) das de despacho siguientes a su presentacin, a los fines de que sean reformadas: 1.-) Las querellas que se extiendan en

consideraciones doctrinales y jurisprudenciales que se reputan conocidas por el juez o la jueza. (acatamiento a la doctrina y jurisprudencia.), se pone de manifiesto el principio jure novit curia. 2.-) Las querellas que sean ininteligibles o repetitivas de hechos o circunstancias, (en contraposicin a lo dispuesto en los artculos 84 y 124 de la LOCSJ.). 3.-) Las que transcriban el acto administrativo que se acompaa o que sean tan extensas de forma tal que el juez o la jueza evidenciare que por estas

causas

se

podr

producir

un

retardo

en

la

administracin de justicia. (Se debera fijar un lmite como en el derecho comparado). La querella podr ser consignada ante cualquier juez o jueza de Primera Instancia o de Municipio, quien deber remitirla dentro de los tres (3) das de despacho siguientes a su recepcin, al tribunal competente (ver: art. 85. LOCSJ.). En este supuesto el lapso para la devolucin, de ser el caso, se contar a partir del da de la recepcin de la querella por parte del tribunal competente. (Art. 97).

AUTO DE ADMISION DE LA QUERELLA Segn dispone el artculo 98 de la LEFP., el Tribunal al recibir la querella, bien sea en su primera oportunidad si se encuentra ajustada a la ley, o bien despus de haber sido reformada, el tribunal competente la admitir dentro de los tres (3) das de despacho siguientes, si no estuviese incursa en algunas de las causales previstas para su inadmisin en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. (Art. 84 y 124 LOCSJ.).

SOLICITUD EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Igualmente dispone el artculo 99 de la LEFP., que una vez admitida la querella, dentro de los dos (2) das de despacho siguientes el tribunal solicitar el expediente administrativo al Procurador o Procuradora General de la Repblica, al Procurador o Procuradora General del estado, al Sndico Procurador Municipal o al representante legal del instituto autnomo nacional, estatal o municipal. (Art. 123 y 174 apercibimiento LOCSJ.).

CONTESTACION DE LA DEMANDA En esa misma oportunidad el tribunal conminar a la parte accionada a dar contestacin a la querella dentro de un plazo de quince (15) das de despacho a partir de su citacin, la cual podr tener lugar por oficio, con aviso de recibo o por correo certificado. A la citacin el juez o jueza deber acompaar copia certificada de la querella y de todos los anexos de la misma. Citada la parte accionada conforme a lo dispuesto anteriormente, las partes se entendern a derecho, por lo cual no ser necesario una

nueva notificacin para los subsiguientes actos del proceso, salvo que as lo determine la ley. REQUISITOS PARA LA CONTESTACION DE LA QUERELLA A la contestacin de la querella se le aplicarn las mismas disposiciones previstas para la querella, en cuanto fuere posible, pero en ningn caso, la contestacin de la querella se devolver. (Art. 100). Todas las pretensiones de la parte accionante y las defensas de la accionada sern resueltas en la sentencia definitiva, dejando a salvo lo previsto en el artculo 98 de esta Ley, respecto a la admisin de la querella. (Art. 101). EFECTOS DE LA NO CONTESTACION DE LA QUERELLA El artculo 102 de la LEFP., establece que si la parte accionada no diere contestacin a la querella dentro del plazo previsto, la misma se entender contradicha en todas sus partes en caso de que la parte accionada gozase de este privilegio. ( Prerrogativa procesal de la Administracin).

AUDIENCIA PRELIMINAR El artculo 103 de la LEFP., establece que vencido el plazo de quince (15) das de despacho para la contestacin, haya tenido o no lugar la misma, el tribunal fijar en uno de los cinco (5) das de despacho siguientes, la hora para que tenga lugar la audiencia preliminar.

EFECTOS DE LA AUDIENCIA PRELIMINAR En la audiencia preliminar el juez o jueza pondr de manifiesto a las partes los trminos en que, en su concepto, ha quedado trabada la litis. Las partes podrn formular cualesquiera consideraciones al respecto, las cuales podrn ser acogidas por el juez o jueza. A su vez, ste podr formular preguntas a las mismas a los fines de aclarar situaciones dudosas en cuanto a los extremos de la controversia. (Art. 104 LEFP.).

CONCILIACION En la misma audiencia, el juez o jueza deber llamar a las partes a conciliacin , ponderando con la

mayor objetividad la situacin procesal de cada una de ellas. Igualmente, podr el juez o jueza fijar una nueva oportunidad para la continuacin de la audiencia preliminar. En ningn caso, la intervencin del juez o jueza en esta audiencia podr dar lugar a su inhibicin o recusacin, pues se entiende que obra en pro de una justicia expedita y eficaz. Cabe destacar que en el texto de la Constitucin de 1999, se prev la utilizacin de los medios alternativos para la resolucin de los controversias administrativas tales como: el arbitraje, la conciliacin y la mediacin; tales medios procesales, constituyen una innovacin en el sistema de justicia administrativa venezolano; es por ello, que en el sistema contencioso administrativo, y en especial, en el contencioso funcionarial se encuentra presente la posibilidad para resolver los conflictos a travs de estos medios alternativos. De producirse la conciliacin, se dar por concluido el proceso.

LAPSO PROBATORIO: PROMOCION DE PRUEBAS Las partes, dentro de los cinco (5) das de despacho siguientes a la audiencia preliminar, slo si alguna de las mismas solicita en esa oportunidad la apertura del lapso probatorio, debern acompaar las que no requieran evacuacin y promover aqullas que la requieran. (Art. 105 LEFP.).

EVACUACION PRUEBAS La evacuacin de las pruebas tendr lugar dentro de los diez (10) das de despacho siguientes al vencimiento de lapso previsto en el artculo anterior, ms el trmino de distancia para las pruebas que hayan de evacuarse fuera de la sede del tribunal, el cual se calcular a razn de un (1) da por cada doscientos kilmetros o fraccin (200 Km.), pero que no excedern de diez (10) das consecutivos. El juez o jueza solamente podr comisionar para las pruebas que hayan de evacuarse fuera de la sede del tribunal. (Art. 106 LEFP.). AUDIENCIA DEFINITIVA

Vencido el lapso probatorio, el juez o jueza fijar uno de los cinco (5) das de despacho siguientes para que tenga lugar la audiencia definitiva. La misma la declarar abierta el juez o la jueza, quien la dirige. Al efecto, dispondr de potestades disciplinarias para asegurar el orden y la mejor celebracin de la misma. Las partes harn uso del derecho de palabra para defender sus posiciones. Al respecto, el tribunal fijar la duracin de cada intervencin. Adems, podr de nuevo interrogar a las partes sobre algn aspecto de la controversia y luego se retirar para estudiar su decisin definitiva, cuyo dispositivo ser dictado en la misma audiencia definitiva, salvo que la complejidad del asunto exija que la misma sea dictada dentro de los cinco (5) das de despacho siguientes a dicha audiencia. (Art. 107 LEFP.).

SENTENCIA El Juez o Jueza, dentro de los diez (10) das de despacho siguientes al vencimiento del lapso previsto en el nico aparte escrita del sin artculo narrativa 107 y, eiusdem, menos dictar con sentencia an

transcripciones de actas, documentos, dems actos del proceso o citas doctrinales, precisando en forma clara, breve y concisa los extremos de la litis y los motivos de hecho y de derecho de la decisin, pronuncindose sobre cada uno de esos extremos con fundamento en las pruebas aportadas, si fuere el caso y sin poder extender su fallo en consideraciones doctrinales o citas jurisprudenciales. (Art. 108 LEFP. ). El Juez o Jueza, en la sentencia, podr declarar inadmisible el recurso por cualquiera de las causales establecidas en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia (art. 84 y 124 LOCSJ.).

MEDIDAS CAUTELARES El juez o jueza, en cualquier estado del proceso podr, a solicitud de las partes, dictar medidas cautelares si considerase que las mismas son necesarias para evitar perjuicios irreparables o de difcil reparacin por la definitiva, tomando en consideracin las circunstancias del caso. (Art. 109 LEFP.).

LAPSO PARA LA APELACION Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcional, podr interponerse apelacin en el trmino de cinco (5) das de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisin definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. (Art. 110 LEFP.). SUPLETORIEDAD DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL En las materias no reguladas expresamente en este Ttulo, se aplicar supletoriamente el procedimiento breve previsto en el Cdigo de Procedimiento Civil, siempre que sus normas no resulten incompatibles con lo dispuesto en esta Ley. (Art. 111 LEFP.). COMPETENCIA TRANSITORIA Mientras se dicte la ley que regule la jurisdiccin contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artculo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso

administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el rgano o ente de la Administracin Pblica que dio lugar a la controversia.

COMPETENCIA DE TRANSICIN Mientras se dicta la ley que regule la jurisdiccin contencioso administrativa, y a los fines de una mayor celeridad en la decisiones de los jueces en materia contencioso administrativo funcionarial, los actuales integrantes del Tribunal de Carrera Administrativa pasarn a constituir los Jueces Superiores Quinto, Sexto y Sptimo de lo Contencioso Administrativo de la Regin Capital, con sede en Caracas, dejando a salvo las atribuciones que le corresponda a los rganos de direccin del Poder Judicial.

PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Mientras se dicte la ley que regule la jurisdiccin contencioso administrativa, el procedimiento a seguirse en segunda instancia ser el previsto en los artculos 162

y siguientes de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.

DISTRIBUCION DE EXPEDIENTES Los expedientes que cursen ante el Tribunal de la Carrera Administrativa sern distribuidos en un lapso mximo de treinta (30) das continuos, conforme a la competencia territorial a que se refiere la Disposicin Transitoria Primera de la LEFP. Durante este lapso se entendern paralizados los procesos.

SUSTANCIACION DE LOS EXPEDIENTES Los procesos en curso ante el Tribunal de la Carrera Administrativa se continuarn sustanciando por los juzgados superiores de lo contencioso administrativo que resulten competentes. Los procesos que se encuentren actualmente en curso sern decididos conforme a la norma sustantiva y adjetiva prevista en la Ley de Carrera Administrativa.

DISPOSICION DEROGATORIA Al entrar en vigencia la LEFP. quedarn derogados: a) La Ley de Carrera Administrativa del 3 de septiembre de 1970, publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela N 1.428 Extraordinario de fecha 4 de septiembre de 1970, reformada por el Decreto N 914 del 13 de mayo de 1975, publicado en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela N 1.745 Extraordinario del 23 de mayo de 1975; b) El Decreto del Ejecutivo Nacional N 211 del 2 de julio de 1974, publicado en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela N 30.438 de fecha 2 de julio de 1974; c) El Reglamento sobre los Sindicatos de

Funcionarios Pblicos dictado mediante Decreto del Ejecutivo Nacional N 585 del 28 de abril de 1971, publicado en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela N 29.497 del 30 de abril de 1971; y, d) Cualesquiera otras disposiciones que colidan con la presente Ley.