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II Ciclo de Debates Direito e Gesto Pblica Ano 2011 III Seminrio Democracia, Direito e Gesto Pblica Edio Braslia-DF 24 e 25 de novembro de 2011
Coordenao Nacional
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ana Lucia Amorim de Brito, Secretria de Gesto Guilherme Estrada Rodriges, Consultor Jurdico Valria Alpino Bigonha Salgado, Diretora do Departamento de Cooperao Internacional em Gesto Pblica Nauana Corra de Oliveira, Agente Administrativo Carolina Vilela Vivaldi, Estagiria Caio Castelliano de Vasconcelos, Advogado da Unio Karine Andra Eloy Barroso, Advogada da Unio
Bernardo Abreu de Medeiros, Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior, Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Roberto Rocha C. Pires, Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
Parcerias Institucionais
Consultoria Jurdica do Ministrio do Planejamento Conjur/MP Escola da Advocacia-Geral da Unio
*Publicao Preliminar
Comit Cientfico
Ciro Campos Christo Fernandes gestor governamental na Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP, doutor em Administrao e mestre em gesto pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas EBAPE, da Fundao Getulio Vargas. bacharel em economia pela Universidade Federal de Minas Gerais. Ocupou diversos cargos na administrao federal, dentre os quais o de Secretrio-adjunto de Gesto e diretor do Departamento de Articulao e Inovao Institucional do MP, assessor do Secretrio de Logstica e Tecnologia da Informao do MP, assessor especial do ministro e diretor de programa no Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE. Tem trabalhos publicados sobre temas de reforma administrativa, governo eletrnico e compras e contrataes governamentais. Sheila Maria Reis Ribeiro graduada em Filosofia, em Servio Social e mestre erm Sociologia Poltica pela Universidade de Braslia UnB. Especialista em Populao e Desenvolvimento pela CEPAL/CELADE, Chile. servidora pblica federal e exerce atividades tcnicas na concepo de novas metodologias de gesto pblica, na Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Guilherme Francisco Alfredo Cintra Guimares graduado em Direito e mestre em Direito, Estado e Constituio pela Universidade de Braslia-UnB. Pesquisador da Universit degli Studi di Genova (bolsa de pesquisa Alla scoperta dellItalia, 2009/2010). Advogado da Unio. Alexandre dos Santos Cunha Bacharel em Direito, com mestrado e doutorado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Ex-professor da Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EDSP/FGV). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2009, atua nas reas de organizao do sistema de justia e cooperao interfederativa. Bernardo Abreu de Medeiros Mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio) e especialista em Argumentao Jurdica pela Universidade de Alicante, Espanha. Foi professor do Instituto de Direito da PUC Rio. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, atuando nas reas de organizao do sistema de justia, e direito e gesto pblica. Felix Garcia Lopez Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, foi professor de Cincia Poltica da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Desenvolve pesquisa na rea de comportamento poltico, Poder Legislativo municipal, formas de articulao entre Estado e organizaes no governamentais (ONGs), instituies participativas no nvel federal e relaes entre poltica e administrao pblica no Brasil. Joana Luiza Oliveira Alencar Graduada em Cincia Poltica (Unb) e mestranda em Administrao Pblica (Unb). Desde 2010 Tcnica de Planejamento e Pesquisa do IPEA, com atuao na Diretoria de Estudos e Polticas Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (DIEST).
Roberto Rocha C. Pires Doutor em Polticas Pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e bacharel em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (FJP). Foi consultor do Banco Mundial (BIRD) e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) em avaliaes sobre a implementao da legislao do trabalho no Brasil e seus impactos sobre o desenvolvimento. Atuou como pesquisador e professor na FJP e no Departamento de Cincia Poltica da UFMG. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde tem desenvolvido atividades relativas aos seguintes temas: democracia, participao, burocracia e novas formas de gesto pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa. Roberto Passos Nogueira Graduado em Medicina pela Universidade Federal do Cear (UFC), mestre e doutor em Sade Coletiva pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1998. Suas reas de estudo incluem gesto do sistema de sade, gesto pblica e filosofia da sade.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, promove o III Seminrio Democracia, Direito e Gesto Pblica, edio Braslia/DF, nos dias 24 e 25 de novembro de 2011, com o objetivo de promover o debate os seguintes temas: Limites da Autonomia Administrativa e do Controle sobre o Poder Executivo; Equilbrio Democrtico e Controle Social; Novos Rumos para a Gesto Pblica. Para estimular a reflexo e a construo de referenciais comuns para a atuao do Estado Brasileiro, o Seminrio contempla painis de apresentao e discusso de artigos de autores selecionados a partir de processo de convocatria, promovido pela coordenao do evento, relacionados aos temas em debate e com enfoque especial nas atuais dificuldades de relacionamento entre rgos e entidades do Poder Executivo Federal e do controle interno e externo, responsveis pela fiscalizao das aes dos administradores pblicos. A iniciativa insere-se no projeto Ciclos de Debates Direito e Gesto Pblica, conduzido pela Secretaria de Gesto e pela Consultoria Jurdica do Ministrio do Planejamento, em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, com o apoio de rgos e entidades dos poderes executivos Federal, estadual e municipal, alm de entidades civis sem fins lucrativos. O Ciclos visa criar e manter um espao de exposio de ideias que aproximem e integrem profissionais de diversos setores do conhecimento, especialmente das reas do direito e gesto pblica.
Agradecimentos Aldino Graef Alexandre Kalil Pires Ana Lucia Amorim de Brito Catarina Batista da Silva Moreira Antonio Carlos Alpino Bigonha Eduardo Szazi Elzira Maria do Esprito Santo Francisco Gaetani Guilherme Francisco Alfredo Cintra Guimares Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Jos Eduardo Sabo Paes Jos Genono Juliana Sahione Mayrink Neiva Karine Andria Eloy Barroso Lenir Santos Luiz Moreira Gomes Jnior Marilene Ferrari Lucas Alves Filha Valria Porto Valter Correia da Silva
APRESENTAO
A Constituo Federal de 1988 imps novos desafios s instituies democrticas, especialmente os de efetivao dos direitos fundamentais e dos direitos sociais, de descentralizao federativa, e de atuao articulada e harmmica entre os trs Poderes do Estado brasileiro: Executivo, Legislativo e Judicirio. So desafios que, para serem superados, exigem ampla concertao entre agentes pblicos e sociedade. Nesse contexto, lanamos em 5 de agosto de 2009 o Projeto Ciclos de Debates Direito e Gesto Pblica, por meio da Secretaria de Gesto e da Consultoria Jurdica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em parceria com a Associao Nacional dos Procuradores da Repblica, apoiada pelo Ministrio Pblico Federal. Atualmente, contamos com a parceria do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. O Projeto nasceu da necessidade de se criar espaos institucionais abertos ao livre debate entre profissionais das diversas reas do conhecimento e experincia, do setor pblico e da sociedade, dando oportunidade ao confronto de conceitos e entendimento acerca da democracia, do direito e da gesto pblica. O Ciclos constitui um espao de interlocuo com a participao de dirigentes, servidores da administrao pblica e especialistas da rea do direito, favorecendo o debate construtivo dentro de um esprito de confiana e colaborao. Para estimular a reflexo e produo de conhecimento, convidamos os participantes das aes institucionais do Ciclos de Debates e demais interessados a elaborar artigos que tratem de trs temas: Limites da Autonomia Administrativa e do Controle sobre o Poder Executivo; Equilbrio Democrtico e Controle Social: Sociedade Civil e Participao Social nas Organizaes Pblicas; e Novos Rumos para a Gesto Pblica. Portanto, a presente publicao apresenta uma seleo dos trabalhos recebidos e que foram apresentados durante o III Seminrio Democracia, Direito e Gesto Pblica, realizado em Braslia-DF, nos dias 24 e 25 de novembro de 2011. Os artigos abordam as relaes entre a democracia, o direito e a gesto pblica, sob mltiplos escopos, abordagens e campos disciplinares. Braslia, novembro de 2011
Valria Alpino Bigonha Salgado Diretora do Departamento de Cooperao Internacional em Gesto Pblica
Mortalidade geral Mortalidade cirrgica Mortalidade clnica mdica Mortalidade clnica peditrica Fonte: Conass/NT 17/2006
Quadro II - Comparativo entre 13 hospitais gerenciados pelas OSS e 13 hospitais da Administrao Direta da Secretaria de Estado da Sade de So Paulo em relao produo de 2005 INDICADOR Oramento (R$ milhes) Taxa de Ocupao Mdia N de sadas (mil) N de sadas por leito Gasto Mdio/Sada (R$) Fonte: Conass/NT 17/2006 HOSP. ADM. 612,45 75,8% 116 39,37 3.554 HOSP. OSS 662,18 79,0% 166 58,1 2.691 0SS/ADM. (%) 8,1% maior 4,2% maior 42,8% maior 46,1% maior 24,3% menor DIR.
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Assim, podemos observar que a Administrao Pblica, como um todo, submete-se a diversas espcies de controle, a iniciar pelo controle que exerce sobre si mesma, denominado controle interno ou controle administrativo. Esse controle exercido por rgo integrante da prpria Administrao fiscalizadora e controladora. todo controle realizado pelo rgo em relao aos seus atos e aos atos de seus agentes. Tambm chamado de controle hierrquico, em razo da existncia de subordinao interna. fundamentado no princpio da autotutela, segundo o qual a Administrao pode anular seus atos quando eivados de vcio de legalidade ou revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade. O controle externo pode ser exercido pelos rgos de cpula estranhos Administrao Pblica, verificando-se, no caso, o controle judicial e o legislativo, consubstanciados no preceito constitucional segundo o qual os poderes so harmnicos e independentes entre si, no entanto, cabendo a cada poder fiscalizar a atuao do outro. O controle legislativo, em regra, um controle subsequente ou corretivo. Porm, poder ocorrer previamente, como ocorre, por exemplo, quando a nomeao para um cargo depende de prvia aprovao de outro poder. A ocorrncia do controle concomitante , dentre outros dispositivos, assegurada pelo art. 50 da CF/88, quando permite a convocao dos Ministros de Estado para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado. Caracteriza-se como posterior, todavia, quando realizado aps a prtica do ato. Embora haja a previso de um controle prvio da Administrao por parte do Legislativo, para determinadas situaes este ainda no exigido. Assim, cabe ainda um controle de suma importncia a ser exercido pelo Legislativo: o controle prvio na nomeao dos Ministros de Estado.
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REFERNCIAS ALMEIDA, A. G. de; BORBA, J. A.; e FLORES, L. C. da S. A utilizao das informaes de custos na gesto da sade pblica: um estudo preliminar em secretarias municipais de sade do estado de Santa Catarina. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 43, n. 3, p. 579-607, mai./jun. 2009. ALONSO, M. Custos no Servio Pblico. Revista do Servio Pblico Ano 50, N. 1. Braslia: ENAP, 1999. ANTHONY, R. N.; GOVINDARAJAN, V. Sistemas de Controle Gerencial. So Paulo: Atlas, 2002. ASSMAR, E. M. L. A Psicologia Social e o estudo da justia em diferentes nveis de anlise. Psicologia: Reflexo e Crtica, Porto Alegre, v.3, n.3, p. 497-506, 2000. BRASIL. Marinha do Brasil. Secretaria Geral da Marinha. SGM-304 Normas sobre Contabilidade das Organizaes Militares Prestadoras de Servios. Braslia, DF, 2008. COOK, J. and CROSSMAN, A. Satisfaction with performance appraisal system: a study of role perceptions. Journal of Managerial Psychology, v. 19, n. 5, p. 526- 541, 2004. HEDGE, J.W.; TEACHOUT, M.S. Exploring the concept of ecceptability as a criterion for evaluating performance measures. Group & Organization Management, v. 25, p. 22-44, 2000. HORNGREN, C. T.; DATAR, S. M. e FOSTER, G. Contabilidade de Custos: uma abordagem gerencial. 11. ed. So Paulo: Prentice Hall, 2005. LEONE, G. S. G. Custos: planejamento, implementao e controle. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2000. MIRANDA, L.; SILVA, J. Medio de desempenho. In: SCHMIDT, P. (Org.). Controladoria: agregando valor para a empresa. Porto Alegre: Bookman, 2002. OLSON, E. M.; SLATER, S. F. The balanced scorecard, competitive strategy and performance. Business Horizons, v. 45, n. 3, p. 11-17, May/June, 2002. PEREIRA, J. B. C. A Relao Entre as Dimenses de Justia Organizacional e as Atitudes dos Indivduos Diante da Diversidade. Tese (Doutorado em Administrao de Empresas) Universidade Presbiteriana Mackenzie, 329 f. So Paulo, 2008. SCHIMIDT, S. R.; KIEMELE, M. J.; BERDINE, R. J. Knowledge-based management. Colorado Springs: Air Academy Press & Associates, LLC,1999. p. 195. SILVA, A. S.; DAVIS, M. D.; e VIVEIROS, A. R. Contabilidade de Custos na Administrao Pblica: o Estabelecimento dos Gastos de Posse Estratgica na Marinha do Brasil. Revista do Servio Pblico. Braslia, v. 59, n. 4, p. 421-440, out./dez. 2008. TIMM, L. B.; TINIOLO. A Aplicao do Princpio da Eficincia Administrao Pblica: levantamento bibliogrfico e um estudo da jurisprudncia do TJRS. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n 18, junho, julho, agosto, 2009. VERGARA, S. C. Projetos e relatrios de pesquisa em administrao. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2003. YIN, R. K. Estudo de Caso: Planejamento e Mtodos. 2. ed. Porto Alegre: Bookman, 2001. Traduo de Daniel Grassi.
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1. Introduo O Estado , de um lado, uma ordem jurdica ou um sistema poltico e, de outro, um aparelho ou uma organizao (BRESSER, 2008, p. v). Do mesmo modo como no se pode falar em Estado sem uma mquina administrativa que d concretude s decises governamentais, no se pode discutir os modelos de administrao pblica de forma separada da evoluo poltica que perpassa a histria do Estado moderno. A evoluo do Estado, em conjunto com as crescentes demandas da sociedade por direitos fundamentais, geram conseqncias para o aparelho governamental. Essa evoluo e essa inter-relao demonstrada ao longo do captulo 2. Em seguida, no Captulo 3, explicado como esse processo ocorreu no Brasil, que, em um sculo, transitou de um modelo de administrao burocrtico para o modelo gerencialista, embora de forma ainda incompleta. No Captulo 4, feita uma anlise das reformas administrativas realizadas recentemente em Minas Gerais. So estudadas as duas fases do Choque de Gesto implantado no Estado, fazendo-se referncia, em cada uma das fases, s mudanas ocorridas nos nveis estratgico, institucional e individual da administrao. dado especial enfoque ao contrato de gesto e remunerao por resultados, os dois pilares das reformas implantadas na gesto pblica mineira. 2. Evoluo do Estado e da Administrao Pblica 2.1. O Estado Absolutista e o Patrimonialismo O Estado moderno surgiu no incio do sculo XVI, ao final da Idade Mdia, sob as runas do feudalismo. Nasceu absolutista, unificado e soberano, ou seja, dotado de supremacia na ordem interna - notadamente sobre os senhores feudais e de independncia na ordem externa, em 1 especial sobre a Igreja Catlica . Como organizao estatal, vivia-se o tempo da administrao pblica patrimonialista, no existindo diferena entre a esfera privada e a esfera oficial: confundia-se o imperium (poder poltico) com o dominium (direitos decorrentes da propriedade), o patrimnio do imperador com o patrimnio pblico (BARROSO, 2009, p. 64). No patrimonialismo, no havia diviso de trabalho. O governante conferia poderes aos seus funcionrios com base na confiana pessoal e os cargos pblicos eram considerados propriedade dos servidores. Conseqentemente, a corrupo e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administrao (MARE, 1995, p. 15) O Estado permaneceu absolutista at o final do sculo XVIII, poca das grandes revolues liberais. Com a Revoluo Americana, em 1787, e com a Revoluo Francesa, em 1789, nascia uma nova ideologia, fundada na Constituio, na separao dos poderes e na proteo aos direitos fundamentais. Pretendia-se, sobretudo, fixar uma esfera de liberdade individual refratria s expanses do Poder, o que traduziu-se em postulados de absteno dos governantes, criando obrigaes de no fazer, de no intervir na vida pessoal de cada indivduo. Os direitos que dizem respeito s liberdades individuais, como a inviolabilidade ao domiclio e a liberdade de culto, passam a ser positivados, levando a doutrina constitucionalista a denomin-los de direitos fundamentais de 2 primeira gerao (GILMAR, 2009, p. 267). A luta pela liberdade, a ampliao da participao poltica e a consagrao da livre iniciativa, dentre outros fatores, fizeram do modelo liberal o cenrio adequado para o renascimento do espao pblico, configurando-se a dualidade Estado/sociedade civil (BARROSO, 2009, p. 64). No plano econmico, o desenvolvimento do capitalismo tambm exigia uma clara separao entre Estado e mercado. A sociedade civil e o mercado passam a se distinguir do Estado. O modelo de administrao patrimonialista, que confundia a res publica com a res principis, tornou-se obsoleto, o que criou as condies para o aparecimento de um novo modelo. Surge, ento, na segunda metade do sculo XIX, a administrao pblica burocrtica, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista (MARE, 1995, p. 15). 2.2. O Estado Social e a Burocracia Na transio para o sculo XX, as pssimas condies de trabalho e as crescentes desigualdades econmicas decorrentes da Revoluo Industrial europia, geraram novas reivindicaes por parte da sociedade.
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3. Estado e Administrao Pblica no Brasil Em Portugal e, como conseqncia, tambm no Brasil, houve grande atraso na chegada do Estado liberal. O colonialismo portugus deixou um legado de relaes polticas, econmicas e sociais de base patrimonialista, da qual o pas, na verdade, jamais se libertou totalmente (BARROSO, 2009, p. 67). Apesar da Constituio de 1824 ter significado um primeiro esforo de institucionalizao, o patrimonialismo persistiu durante longos anos, mesmo depois da proclamao da Repblica em 1889. Foi apenas com a ascenso de Getlio Vargas ao Poder, nos anos 30, que a administrao burocrtica emergiu, iniciando um processo de racionalizao que deu origem s primeiras carreiras burocrticas e tentativa de adoo do concurso como forma de acesso ao servio pblico. Uma das medidas mais emblemticas desse perodo foi a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico-DASP, em 1936, que marca a vinculao entre a funo oramentria e o planejamento (MARE, 1995, p. 18). Note-se que, tambm no Brasil, a implantao do modelo de administrao pblica burocrtico ocorre em conjunto com o atendimento de demandas sociais, como o direito greve e ao salrio mnimo. Interessante observar que ainda em 1967 foram tomadas medidas em direo a uma administrao pblica gerencial, com a instituio do Decreto-Lei 200, que transferiu atividades para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, a fim de obter maior dinamismo operacional por meio da descentralizao funcional. A administrao central, no obstante, continuava burocrtica, o que deu ensejo criao da SEMOR Secretaria da Modernizao, em meados dos anos 70 (idem, p. 20). Prximo grande marco da administrao pblica nacional, a Constituio de 1988 foi bastante controversa. Para Barroso (2009, p. 67), significou o mais bem-sucedido empreendimento institucional da histria brasileira, procurando resguardar o espao pblico da apropriao privada ao exigir concurso para ingresso em cargo ou emprego pblico, licitao para celebrao de contratos com a administrao e prestao de contas dos que administram o dinheiro pblico. Para o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (1995, p. 21), no entanto, houve um retrocesso, vez que o Congresso Constituinte promoveu um engessamento estender para as 54
4. Gesto para Resultados em Minas Gerais No incio dos anos 2000, o Estado de Minas Gerais passava por uma srie crise fiscal e financeira. O dficit anual das contas pblicas era elevado e a dvida estadual era muito superior mdia dos demais estados. No havia recursos para o aprimoramento da mquina pblica nem para investimentos econmicos. Pouco tempo antes, o governo mineiro chegou a declarar moratria, suspendendo temporariamente o pagamento de suas dvidas. O equilbrio das contas pblicas era pr-requisito para a retomada do crescimento econmico e da prosperidade social. Foi nesse cenrio que surgiu a idia de um choque, ou seja, um conjunto de medidas de rpido impacto para modificar o padro de comportamento da administrao estadual, de forma a garantir uma gesto mais eficiente, efetiva e eficaz. 4.1. 1 Fase: O Choque de Gesto O Choque de Gesto representa uma combinao de (a) medidas orientadas para o ajuste estrutural das contas pblicas com (b) iniciativas voltadas para a gerao de um novo padro de desenvolvimento tendo a inovao na gesto como elemento de sustentabilidade. O ajuste fiscal iniciou-se com uma reforma administrativa que reduziu o nmero de Secretarias de Estado de 21 para 15. Foram institudos a funo de gerente executivo de projetos e o comit de governana eletrnica. Tambm foram criadas as cmaras temticas e o Colegiado de Gesto Governamental, rgo de assessoramento direto ao Governador. Esse conjunto de medidas propiciou a rpida reduo do dficit anual, que chegou a zero no final do segundo ano de governo. As inovaes na gesto pblica abrangeram 3 diferentes dimenses: a retomada do planejamento estratgico; um novo arranjo institucional orientado a resultados, que tem como base a avaliao de desempenho institucional; e um novo padro de gesto de pessoas, que enfatiza a avaliao de desempenho individual.
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Inicialmente, a lgica do pagamento parecia perfeita. Por uma lado, estimularia os servidores a economizarem recursos e aumentarem as receitas governamentais, vez que o prmio era atrelado a essas duas variveis. De outro, o pagamento resultaria em um impacto fiscal positivo para as contas pblicas, vez que o valor dispendido com a premiao era apenas uma parcela do que seria economizado ou do que entraria a mais nos cofres pblicos. Alm disso, essa parcela da remunerao seria ponderada pela Avaliao de Desempenho Individual, o que daria uma maior importncia a esse instrumento e, por conseqncia, tambm estimularia um melhor desempenho dos servidores. No entanto, os problemas dessa primeira lgica de premiao no tardaram a aparecer. As duas fontes de recursos utilizadas para premiao geravam distores que comprometiam o sistema de incentivos. A economia de despesas mostrou-se uma fonte pouco abrangente. Apenas 5 rgos conseguiram se enquadrar nos critrios de economia previstos e pagar premiao segundo esta modalidade. Entre 2002 e 2007, apenas 15 dos 202 milhes de reais tiveram origem no prmio por economia de despesas. Em alguns desses rgos, o valor recebido era to reduzido (menos de 10% de um salrio mensal), que o incentivo proporcionado era praticamente inexistente. Alm disso, a frmula matemtica utilizada para aferir a economia incentivava um comportamento indesejado: inflacionar a proposta oramentria e executar apenas uma parte dela. Finalmente, aqueles rgos que ampliassem o nmero de beneficirios de suas polticas pblicas no recebiam a bonificao pois, mesmo alcanado economias de escala, estavam aumentando suas despesas correntes. A ampliao real de receitas tambm tinha abrangncia bastante reduzida. Poucos rgos arrecadavam e poderiam optar pela modalidade. A maioria absoluta do valor pago, quase 180 dos 202 milhes de reais, foram pagos a servidores da Secretaria da Fazenda. Outro grupo de problemas dessa primeira fase da legislao tinha haver com a baixa relao percebida pelos servidores entre seu desempenho no dia a dia e a sua premiao. Em primeiro lugar, quando se obtinha, na avaliao, a nota de 70% de cumprimento do contrato, havia o pagamento da premiao, ou seja, no importava se o resultado tinha sido 75% ou 98%, por exemplo, o prmio era distribudo da mesma maneira. Em segundo lugar, como as metas eram globais e no havia distino entre os departamentos, todos da organizao recebiam o mesmo valor, independentemente de quanto cada setor tivesse contribudo para o alcance da meta. Um terceiro ponto era que as metas pactuadas nem sempre diziam respeito a resultados prximos do dia a dia do servidor. Indicadores como a taxa de mortalidade infantil ou a taxa de homicdios representam resultados concretos para a sociedade, mas dizem pouco do ponto de vista de metas de produtividade para o servidor. Por fim, ainda nesse primeiro perodo, o valor da premiao tinha vinculao direta com a nota da avaliao de desempenho individual. Esse vnculo no saudvel, na medida em que a possibilidade de pagamento do Prmio por Produtividade de forma diretamente proporcional ao resultado da avaliao individual, distorce este ltimo instrumento, prejudicando que ele seja utilizado para os seus fins mais relevantes, principalmente o desenvolvimento do servidor.
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Vid a S a u d v e l
P ro ta g o n is mo J u v e n il
De f e s a S o c ia l
Inicialmente, cabe destacar que a viso do PMDI 2007-2023, expressa no conceito Minas: o Melhor Estado para se Viver, norteou a definio das 13 reas de resultado do plano. Cada rea de resultados compreende um conjunto de objetivos estratgicos que visam a produzir resultados finalsticos para o horizonte 2011-2023. Para alcanar esses objetivos, foi definido um 8 9 grupo de Projetos Estruturadores e Associados , que sero alvo de uma metodologia de gerenciamento intensivo (LEMOS, 2009, p. 53). Para cada uma dessas reas foram definidos indicadores de desempenho que foram pactuados com as Secretarias e rgos do Governo do Estado. Em 2009, foi criado o Caderno de Indicadores, expressando a busca pela sistematizao e padronizao dos indicadores do modelo de gesto por resultados de Minas Gerais (SEPLAG, 2010). O PMDI seguido dos instrumentos oramentrios exigidos pela Constituio Federal, quais sejam: o Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).
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REAS DE RESULTADO
PROJETOS ESTRUTURADORES CADERNOS: Metas e estratgia de implementao (por Secretaria) Estrutura Governamental e Modelo de gesto:
GOV/VICE AR 1 Etapa
Secretaria
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Secretaria AR 2 Etapa
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4.2.3. Nvel Individual: nova lgica da remunerao varivel O novo modelo do Acordo de Resultado j resolveu, por si s, uma parte dos problemas da remunerao. Com as duas fases, passou a ficar mais claro para os servidores qual a contribuio de sua equipe para a meta global. Outro ponto resolvido foi a proporcionalidade do pagamento. A partir de agora, haveria uma relao entre as metas atingidas por equipe e o valor do prmio de produtividade o que, alm de aproximar a ao do servidor do resultado pecunirio, aumentando o
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Descentralizao, relaes intergovernamentais e gesto local: revisando a literatura. Embora a literatura enfatize o carter errtico da descentralizao (Arretche, 1996; Souza, 1999), pouco se duvida que esta seja irreversvel para organizar as relaes intergovernamentais e a proviso de polticas pblicas, no Brasil, para os governos subnacionais. Contudo, a literatura sobre descentralizao pouco analisa a modernizao da gesto no governo local como suporte eficincia poltica e institucional. Desse modo, esse artigo buscar cotejar essa discusso, com aquela que trata da modernizao da administrao pblica, para apresentar a experincia do modelo de gesto implantado na Prefeitura Municipal de Vitria a partir de 2005. O artigo argumenta em favor da importncia da gesto governamental para planejar, executar e avaliar polticas pblicas em nvel local. O gerenciamento ser analisado como um meio de ampliar as 2 capacidades organizacionais para governos locais atingirem suas metas polticas. Inicialmente reviso a bibliografia sobre descentralizao para verificar como a modernizao gerencial pode ser inserida na viso dos autores analisados. Autores como (Abrucio, 2005; Souza, 2005; Kugelmas e Sola, 1999) argumentam que, no Brasil, a descentralizao e as relaes intergovernamentais se deparam com precrias estruturas administrativas municipais, sobretudo limitaes institucionais e financeiras que dificultariam aos municpios assumirem encargos. Segundo Abrucio (2005:7), a coordenao federativa pode realizar-se, em primeiro lugar, por meio de regras legais que obriguem os atores a compartilhar decises e tarefas definio de competncias no terreno das polticas pblicas, por exemplo. Para implantar essa atuao coordenada em nvel intergovernamental, presume-se que os governos municipais devam ter capacidade tcnica para qualificar a relao com o nvel federal e para formular e executar os programas, o que demanda modernizar sua gesto do ponto de vista poltico e tcnico. Coordenar atividades descentralizadas e problemas comuns entre esferas de governo demandam novos arranjos institucionais que incidem sobre o pacto federativo (AFFONSO, 2000; SOUZA, 2002). No Brasil, onde a descentralizao se baseia em competncias comuns entre as trs esferas de governo, as relaes intergovernamentais no podem ser compreendidas apenas no mbito administrativo, pois dizem respeito aos vnculos federativos de ordem poltica. Por isso, as capacidades institucionais municipais incidem e so influenciadas pelas relaes intergovernamentais. No Brasil, as caractersticas do federalismo definem os contornos das relaes entre o poder federal e os municpios, e mesmo que estes tenham mais autonomia decisria sobre algumas polticas sociais, h uma permanente negociao para definir nveis de responsabilidade entre esferas de governo (ALMEIDA, s/d; 2005). Conforme Rodden (2005:11), o federalismo significa que para algum grau de subconjunto das decises ou atividades do governo central, torna-se necessrio obter o consentimento ou a cooperao ativa das unidades subnacionais. Entendo que a autoridade compartilhada sobre atribuies requer, nos municpios, capacidades gerenciais para que sejam mais bem executadas, sendo essa uma condio necessria para qualificar a descentralizao e o federalismo cooperativo. Segundo (Souza, 2005; Almeida, s/d), a Constituio de 1988 fortaleceu os municpios, vis--vis os estados, ao conceder-lhes maior autonomia administrativa para gerir e implantar polticas federais. E, sendo os municpios os provedores de servios sociais, a modernizao gerencial se insere na sua agenda de forma crescente e pode cumprir um importante papel para a eficcia das polticas. Por isso, a redefinio do papel dos governos locais tem sido acompanhada tambm por inovaes na gesto administrativa stricto sensu (FARAH, 2006:70). Para Arretche (1999) e Souza (2004), o desenho institucional das polticas sociais outra varivel que incentiva ou constrange a descentralizao. As estratgias indutivas do governo federal visando delegar a implementao para os municpios exemplificam esse processo, mas limitaes administrativas e financeiras dos municpios tambm influenciam a deciso de assumir novas responsabilidades. Por isso, para Arretche (1996:18), devem ser criados incentivos ao comportamento responsvel por parte dos governos que, segundo penso, suscitam modernizar a gesto municipal para proverem servios eficientemente. A capacidade administrativa tem peso determinante na descentralizao, pois define como os municpios usam seus recursos na gesto de polticas pblicas (ARRETCHE, 1999). Nesse contexto, a modernizao da gesto ajuda os governos locais a definirem a forma, o ritmo e o escopo de responsabilizao em relao descentralizao de polticas. Sobretudo, diante do carter errtico (Arretche, 1996) desordenado
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3. Poltica e gesto na organizao governamental Para Crozier (1989), a administrao pblica pode aproximar poltica e gesto, desenvolvendo um aprendizado institucional que enfrente a: a) separao entre planejamento (poltica) e execuo (administrao); b) comunicao entre unidades administrativas buscando romper a tenso entre os feudos internos; e c) criao de fontes de renovao intelectual. Requer-se alterar o padro organizacional em que as lideranas definem polticas e a tecnocracia coordena processos burocrticos, isolando a dimenso poltica. Como a administrao uma mquina de tomada de decises, pede-se um modelo de preparao e avaliao de decises distintos do tipo comando e controle. Deve-se construir um ambiente de aprendizagem e mais horizontal na relao entre unidades organizacionais. reduzindo a imposio de regras para fortalecer o desenvolvimento intelectual na soluo de problemas (CROZIER, 1983). Esta mudana na coordenao das polticas e de atores visa substituir o comando centralizado em que os dirigentes regulamentam tudo. O processo de gesto deve afastar-se do modelo impessoal, estvel, previsvel e normatizado em favor de outro mais personalizado, instvel, imprevisvel e aberto s possibilidades das interaes poltico-administrativas (CROZIER, 1989). Esse raciocnio ajuda a compreender o sistema decisrio adotado na PMV, amparado em fruns coletivos de gesto. Neste sistema decisrio, um novo profissional da poltica deve integrar os ncleos centrais do governo para qualificar a gesto estratgica (DROR, 1999). Quanto mais complexa uma organizao, menos pode se contentar apenas com a aplicao de seu regulamento, mais ela precisa contar com a cooperao de seu pessoal e mais deve obter a participao consciente em busca de objetivos comuns (CROZIER, 1983:86). A participao pode gerar democracia e cooperao na busca de objetivos comuns e decises coletivas; alm de um aprendizado cooperativo que estimule a participao efetiva na formulao poltica (CROZIER, 1983). Assim, organizar clulas de preparao de decises junto s lideranas qualifica a gesto da poltica e seu embasamento tcnico (Crozier, 1989), como ocorreu nos fruns de gesto na PMV e o aprendizado cooperativo entre a alta direo poltica do governo e o corpo gerencial. Novas formas de relacionamento entre poltica e gesto devem aproximar o processo gerencial e decisrio, via uma rede de unidades internas reforadoras da cooperao, ao invs dos vnculos de subordinao (AGUILLAR, 2007). Uma participao baseada no dilogo e na negociao pode democratizar o debate interno, distintamente das estruturas internas de poder departamentalizadas (BRUG, 2004). O modelo de gesto da PMV orientou-se por essas premissas visando constituir capacidades gerenciais, baseado em estruturas coletivas para descentralizar o gerenciamento governamental. O funcionamento dos Comits Gestores e Temticos, que ser apresentada adiante, um exemplo dessa concepo que contribuiu para legitimar estes espaos decisrios internos, ademais de democratizar a gesto. Buscou-se substituir um modelo organizacional com normas centralizadas por outro sustentado em mais accountability administrativa (Garnier, 2004). A seguir discuto como essas premissas foram compreendidas na implantao do modelo de gesto da PMV.
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Avaliaes (Trimestrais)
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No dia 26 de maro de 2010, realizou-se uma entrevista com um dos representantes do Instituto Natureza do Tocantins - NATURATINS, rgo estadual de meio ambiente que possui como objetivo o estudo, a pesquisa, a experimentao no campo da proteo e controle ambiental e a utilizao racional dos recursos ambientais, conforme leis estaduais 029/89 e 858/96. O entrevistado salientou sobre a responsabilidade do NATURATINS quanto educao ambiental e a implantao do Frum Estadual Lixo e Cidadania FELC nos municpios em que trabalham as organizaes de catadores, criao de mercado para material reciclvel e apoio gesto municipal de resduos slidos em todos os demais municpios do Tocantins. Ao ser questionado sobre a responsabilidade do NATURATINS, especificamente em relao ao municpio de Palmas-TO, o entrevistado afirmou que a organizao no possui muitas responsabilidades quanto poltica ambiental. Explicou que isso se deve ao fato de que a capital do estado possui uma secretaria municipal de meio ambiente bem estruturada. A questo do aterro sanitrio, por exemplo, fica a cargo da Diretoria de Licenciamento da SEDUMAH. Por ter ressaltada a importncia do Frum Estadual Lixo e Cidadania - FELC, o representante foi indagado sobre o papel do frum para a poltica ambiental de Palmas-TO. Desse modo, respondeu que o frum tem o objetivo de promover discusso e propor atividades relativas aos resduos slidos. Falou ainda que, naquele perodo, estava aberta uma discusso para aprimorar uma lei municipal de coleta seletiva. A idia era direcionar os trabalhos do frum para que essa idia fosse aprovada na cmara municipal. O entrevistado relatou a expectativa positiva para a aprovao da proposta atravs de projeto de lei. Para ele, a proposta sucinta e atribui responsabilidade para as associaes de catadores, empresas, municpio e para a sociedade. Acrescentou que a questo dos resduos slidos uma cadeia, no basta o municpio fazer sua parte sem o apoio da comunidade, nem tampouco apenas os trabalhos dos catadores. Essa questo um processo em que a base a educao ambiental. As modificaes da lei de resduos slidos iro atender as expectativas do municpio, completou. O representante do NATURATINS indicou que o Tocantins no possui lei especfica sobre a destinao de reciclveis. Todavia, informou a existncia de uma lei estadual (Lei n 1.374/03) e de um programa de educao ambiental. A citada lei ampla e d um apanhado geral sobre o assunto, explicou.
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7. CONSIDERAES E SUGESTES O estudo desenvolvido proporcionou uma viso holstica sobre a coleta de material reciclvel na cidade de Palmas-TO no primeiro semestre de 2010. O entendimento dos papis desempenhados pelas organizaes comunitrias, COOPERAN e ASCANPA, e do poder pblico, atravs da SEDUMAH e da NATURATINS, permite a composio de algumas consideraes quanto coleta de material reciclvel na capital do Tocantins. As polticas pblicas para o desenvolvimento da coleta de material reciclvel em Palmas-TO devem ser aprimoradas para o alcance de maior eficcia. Observou-se que as polticas pblicas implementadas pela SEDUMAH e NATURATINS no apresentam os resultados esperados. A educao ambiental, por exemplo, motivo de queixa por parte do representante da ASCANPA. A coleta seletiva de material reciclvel, por sua vez, ainda no consiste em um programa que atenda s expectativas da COOPERAN e ASCANPA, embora oito anos aps a publicao da lei municipal 14.165/02. Aspectos dessa natureza devem ser levados em conta para a reviso e aperfeioamento das aes voltadas para a coleta de material reciclvel na cidade. fundamental que a gesto pblica de Palmas-TO, em parceria com outras esferas de governo e iniciativa privada, realize uma poltica de coleta de material reciclvel que promova as organizaes comunitrias. A aproximao entre a gesto pblica e a comunidade um imperativo da nova maneira de gerir a coisa pblica, que forma parcerias entre o governo e a sociedade. Dessa maneira, o poder pblico local ensejar o desenvolvimento de tais organizaes. Ressalta-se a relevncia de haver aplicao efetiva das leis estaduais e municipais que tratam da destinao do lixo e da educao ambiental. A existncia de legislao no consiste em resultados vlidos para a sociedade. Estado e municpio devem trabalhar para que as leis que tratam de assuntos relativos ao desenvolvimento sustentvel de Palmas-TO sejam difusas e bem aplicadas. A fiscalizao da aplicao das leis e a educao ambiental podem ser uma excelente via para tornar realidade o estabelecido legalmente. Diante do exposto, verifica-se que o resultado deste estudo pode ser utilizado como fonte para novas pesquisas relativas poltica ambiental de Palmas-TO assim como para embasar aes daqueles que influenciam nos rumos da coleta de material reciclvel na cidade. Ademais, a grande recompensa oriunda do presente trabalho o desenvolvimento de conhecimento crtico sobre determinado tpico da poltica ambiental de um municpio. Portanto, deve ser tratado como relevante contribuio para a comunidade acadmica e a sociedade da capital do Tocantins. REFERNCIAS BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 20 set. 2010. BRASIL. Decreto Federal 5.940, de 25 de outubro de 2006. Institui a separao dos resduos reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5940.htm>. Acesso em: 04 out. 2010. BRASIL. Lei Federal 9.795, de 27 de abril de 1999. Dispe sobre a educao ambiental, institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9795.htm>. Acesso em: 20 set. 2010. CALDERONI, Sabetai. Os Bilhes Perdidos no Lixo. 4 ed. So Paulo: FFLHC/USP. Humanitas Editora, 2003. CHIAVENATO, Idalberto, SAPIRO, Aro. Planejamento Estratgico. 1 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003. DUARTE, Laura Maria Goulart; TEODORO, Suzi Huff (Orgs.). Dilemas do Cerrado: entre o ecologicamente (in)correto e o socialmente (in)justo. Rio de Janeiro: Garamond, 2002. FRANCO, Maria de Assuno Ribeiro. Planejamento ambiental para a cidade sustentvel. So Paulo: Annablume: FAPESP, 2001.
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I Introduo O presente artigo tem por finalidade apresentar proposta de integrao entre esforos de controle empreendidos, tanto pelo Ministrio do Esporte, quanto pela Controladoria-Geral da Unio, no mbito da execuo do Programa Segundo Tempo. Pretende evidenciar, com base em um caso concreto, as vantagens da institucionalizao, pela Controladoria Geral da Unio, do papel de assessoramento gesto de polticas pblicas, mediante construo conjunta de sistema de indicadores para monitoramento e avaliao das iniciativas de interveno governamental. De acordo com Christopher Pollitt (2008) as reformas administrativas implantadas nas dcadas de 80 e 90 em diversos pases abarcaram ao menos quatro pontos semelhantes: A descentralizao oramentria e financeira, com a consequente delegao da responsabilidade pela execuo das polticas pblicas; O aumento da produtividade dos servios pblicos e a consequente busca de maior eficincia das aes governamentais; O foco no cidado, a importncia de moldar os servios pblicos s necessidades e preferncias de seus usurios; e O fortalecimento da transparncia das aes governamentais como elemento de governana democrtica na busca de maior confiana pblica nos trabalhos do Estado. Diante dessas consideraes, o autor afirma que a reforma da Administrao Pblica alterou os contextos em que a auditoria estatal opera.(Pollitt, 2008, pg. 95) Uma vez que a prpria relao custo-benefcio das aes dos rgos de controle passa a ser objeto de discusso e o foco na avaliao de desempenho dos rgos pblicos passa a prevalecer sobre o anterior modelo de mera averiguao da legalidade dos atos de gesto. Outro desafio enfrentado pelos rgos de controle, ao menos no caso brasileiro, a opo, pelo Poder Executivo Federal, pela implementao de polticas pblicas mediante parceria com atores locais, sejam esses governos subnacionais, sejam entidades privadas sem fins lucrativos, com o objetivo de aproximar a atuao governamental das expectativas e necessidades dos cidados. No que diz respeito ao desafio representado pela implementao de polticas pblicas em contextos interorganizacionais, OToole Jr.(2010) afirma que, nesse contexto, a transformao de intenes polticas gerais, em um leque de regras, rotinas e processos sociais que permitam a efetiva atuao do Estado, ganha complexidade medida que os problemas a serem enfrentados no podem ser claramente categorizados em uma nica funo de governo, ou mesmo relacionados a uma esfera especfica de atuao governamental. Dessa forma, o sucesso na implementao de polticas pblicas requer o planejamento e a integrao dos esforos empreendidos por cada um dos atores envolvidos em sua execuo, de forma a alavancar o grau de eficincia, eficcia e efetividade das aes de diferentes organizaes pblicas ou privadas. importante destacar que, de acordo com Denhardt (2011), a pluralidade de atores envolvidos na implementao de polticas pblicas esvazia a capacidade de controle com base em princpios hierrquicos da burocracia tradicional, uma vez que os atores podem ser representados por organizaes sem vnculos hierrquicos, mesmo quando integrantes de uma mesma esfera de poder. O que ainda mais crtico quando se considera que os atores envolvidos podem estar situados em esferas governamentais distintas, ou mesmo ser representados por organizaes privadas. Diante desse desafio, os administradores envolvidos na implementao de polticas pblicas em cenrios interorganizacionais devem desenvolver a infraestrutura de comunicaes canais, linguagem, sinais e assim por diante para ajudar a alcanar o objetivo da cooperao direcionada poltica. (OTOOLE JR., pg. 236), encontrar ou estimular interesses comuns, e, ainda, estabelecer relaes entre as tarefas empreendidas pelos diferentes atores de forma que a produo de cada um sirva de insumo atuao do outro. Portanto, o presente artigo pretende defender as vantagens da contribuio da Controladoria Geral da Unio na construo de sistema de indicadores que sirvam de linguagem comum de
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IV A definio conjunta de sistema de indicadores como soluo para a integrao das aes de controle empreendidas. Diante dessas consideraes e frente aos desafios enfrentados pela implementao de programas governamentais cuja execuo se d mediante a coordenao da atuao de diferentes atores, propomos a estruturao das informaes produzidas no mbito da execuo do programa em sistema de indicadores de forma a responder as questes estratgicas anteriormente definidas. Indicadores representam informaes obtidas com a aplicao de frmulas que fornecem indcios de eficincia, eficcia, legalidade e economicidade de como so conduzidas as operaes, por meio de uma interdependncia entre as variveis em questo.(SFC, 2001) Tironi (apud CARNEIRO, 2010) enumera caractersticas que devem apresentar os indicadores, tais como facilidade de formulao, relevncia, confiabilidade e estabilidade. Para os objetivos desse trabalho, destacamos outras duas caractersticas trazidas pelo autor: referir-se s etapas principais do processo , crticas ao alcance dos resultados pretendidos; rastreabilidade, representada pela documentao da definio, do clculo e do levantamento de dados, de forma a permitir a validao dos resultados apurados. Dessa forma, indicadores para monitoramento da aderncia do funcionamento dos ncleos s diretrizes pedaggicas e operacionais traadas pelo Ministrio seriam produzidos a partir da consolidao das informaes coletadas por meio do preenchimento, pelas Equipes
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CE 2.562.914 PB 1.711.811 SC
DF 979.678 PR 1.808.649 SP
ES 475.913 PE 3.447.047 SE
1.043.802 1.428.997 RJ
2.406.939 1.587.081 1.752.106 532.151 411.341 1.471.802 5.794.567 1.053.668 Tabela 1 Transferncias Voluntrias da Unio aos Estados 1997 a 2011 (R$ Mil) Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional / Ministrio da Fazenda Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul 6.585.605 18.309.944 4.381.803 12.938.321 5.032.557 Tabela 2 Transferncias Voluntrias da Unio por Regio 1997 a 2011 (R$ Mil) Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional / Ministrio da Fazenda
VALOR R$ TOTAL Vigncia IN n 01/97 33.005.829 Vigncia Port. 127/08 14.242.401 TOTAL 47.248.229 Tabela 3 Transferncias Voluntrias da Unio aos Estados por Legislao Vigente (R$ Mil) Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional / Ministrio da Fazenda Perodo Efetivo Proposta do PAC 1 * 1995 1998 2,5 1999 2002 2,1 2003 2006 3,5 2007 2010 4,6 4,9 Tabela 4 Taxa de crescimento mdio do PIB (em %aa) Fonte: IBGE (elaborao: Ministrio da Fazenda/ Secretaria de Poltica Econmica) * A proposta do PAC 1, apresentada em janeiro de 2007, era de crescimento do PIB de 4,5% em 2007 e 5% em 2008, 2009 e 2010. Referncias AMORIM, Almrio Canado de; ORZIL, Alexandre; SIMES, Glucia Maria. Convnios pblicos: a nova legislao.. 1 ed. Braslia, DF: Orzil, 2010. BRASIL. Balano 4 anos PAC programa de acelerao do crescimento. Braslia, DF: Comit Gestor do PAC , 2010. BRASIL. Constituio federal. Braslia, DF: Senado, 1988. BRASIL. Lei n 101/2000. Braslia, DF: Senado, 2000. BRASIL. Lei n 10.201/2001. Braslia, DF: Senado, 2001. BRASIL. Lei n 11.530/2007. Braslia, DF: Senado, 2007. BRASIL. Lei n 11.578/2007. Braslia, DF: Senado, 2007. BRASIL. Decreto n 6.025/2007. Braslia, DF: Casa Civil, 2007. BRASIL. Decreto n 6.170/2007. Braslia, DF: Casa Civil, 2007. BRASIL. Guia de orientao 2010: programa nacional de segurana pblica com cidadania no siconv. Braslia, DF: Ministrio da Justia, 2010. BRASIL. Instruo normativa n 01/97. Braslia, DF: Secretaria do Tesouro Nacional, 1997.
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1 Introduo Os altos ndices de dficit habitacional nas grandes cidades brasileiras correspondem ao intenso processo de crescimento das mesmas. Na atualidade comum o surgimento de conglomerados urbanos nos quais os limites municipais se tornaram indefinidos. As cidades passaram a coexistir de forma integrada, de modo que a populao de diversos municpios prximos passou a interagir no territrio de mais de uma administrao municipal. Essa interao fez com que surgissem problemas em uma localidade derivados de situaes regionais. O crescimento das reas metropolitanas foi alm do aumento populacional, houve intensificao dos problemas sociais, ambientais e econmicos. Dessa maneira, se tornou necessria uma gesto metropolitana. Em 1973 foram criadas oito regies metropolitanas no pas, sendo uma delas a de Belo Horizonte. Essas regies foram institucionalizadas com a funo de solucionar problemas derivados da ausncia de uma gesto regional. Basicamente, as regies metropolitanas da dcada de 70 tinham como contexto a prestao de servios comuns e a funo dessas evoluiu quando foram
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Municpios
Populao
% da RM
Taxa de urbanizao
Belo Horizonte
2.238.526
51,37
100,00
19.717.257
8.910
Betim
306.675
7,04
97,3
3.427.914
11.791
Contagem
538.017
12,35
99,1
710.038
24.070
Jaboticatubas
13.530
0,31
52,6
34.142
2.541
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Nova Lima Nova Unio Ribeiro das Neves Santa Luzia Vespasiano
Quadro 2: Taxa de Crescimento anual de alguns municpios da RMBH (IBGE, 2000) Municpio Taxa de Crescimento anual (%) Belo Horizonte 1,15 Betim 6,71 Brumadinho 3,63 Contagem 2,02 Esmeraldas 7,63 Ibirit 4,10 Igarap -1,08 Lagoa Santa 2,69 Mateus Leme -1,25 Nova Lima 2,32 Pedro Leopoldo 2,93 Raposos 0,04 Ribeiro das Neves 6,18 Rio Acima 0,90 Sabar 2,83 Santa Luzia 3,32 Referncias ABRUCIO, Fernando Luiz. Os Bares da Federao: Os Governadores e a Redemocratizao Brasileira So Paulo: Hucitec, 2002. ALFONSIN Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito Moradia e Segurana da Posse no Estatuto da Cidade.Belo Horizonte, Ed. Frum, 2006. CARNEIRO, Riados; SOUZA, Jos Moreira. Deficincia e desigualdade socioespacial na RMBH. In: ANDRADE, Luciana Teixeira; MENDONA, Jupira Gomes; FARIA, Carlos Aurlio Pimenta. Metrpole. Territrio, Sociedade e Poltica. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, 2008, p. 229 263. DAVIS, Mike. Planeta Favela So Paulo, Boitempo, 2006. DE SOUZA, Elieth Almeida. Ribeiro das Neves. A formao do espao perifrico. In: ANDRADE, Luciana Teixeira; MENDONA, Jupira Gomes; FARIA, Carlos Aurlio Pimenta. Metrpole. Territrio, Sociedade e Poltica. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, 2008, p. 265 293. FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia. A lei e a ilegalidade na produo do espao urbano. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. 485 p. FISCHER, Tnia. A gesto do desenvolvimento social: agenda em aberto e propostas de qualificao VII Congresso Internacional Del CLAD sobre La Reforma Del Estado y de La Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002. GOUVA, Ronaldo Guimares. A Questo Metropolitana no Brasil. Rio de Janeiro: Editoa FGV, 2005. LBO, Marco Aurlio Arbage. Condies de vida urbana na Regio Metropolitana de Belm (PA): estudo com o uso de anlise fatorial In: SILVA, Catia Antonia; FREIRE, Desiree Guichard;
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ANEXO I EXCERTO Sesso: 26/08/08 Relator: Ministro MARCOS VINICIOS VILAA AC-2740-30/08-1 MANIFESTAO DO RELATOR Determinar Coordenao Geral de Recursos Logsticos do Ministrio das Cidades, que, em futuras licitaes: [...] 1.6.2. Estabeleam nos instrumentos convocatrios de licitaes, critrios objetivos para a desclassificao de licitantes em razo de preos excessivos ou manifestamente inexeqveis, sem prejuzo de que, antes de qualquer providncia para desclassificao por inexequibilidade, seja oferecida ao licitante a oportunidade de comprovar sua capacidade de cumprimento do objeto no preo ofertado;
EXCERTO
MANIFESTAO DO RELATOR 9.1. Determinar a Petrleo Brasileiro S.A. que: [...] 9.1.2 estabelea, nos instrumentos convocatrios de licitaes, critrios objetivos para a desclassificao de licitantes, em especial em razo de preos excessivos ou manifestamente inexeqveis, ou ainda, por ineficincia tcnica, atendendo ao princpio do julgamento objetivo, nos termos do art. 3 da Lei n 8.666/93;
Sesso:
17/02/09
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ANEXO II EXCERTO Sesso: 13/08/08 Relator: Ministro BENJAMIN ZYMLER AC-1612-32/08-P MANIFESTAO DO RELATOR Auditoria de conformidade realizada nas obras de expanso do Sistema de Transmisso Acre/Rondnia, na Regio Norte] [ACRDO] 9.1. Determinar Eletronorte que: [...] 9.1.3. Abstenha-se de incluir, nos editais de seus certames licitatrios, clusulas em que a certificao ISO e outras semelhantes sejam empregadas como exigncias para habilitao ou como critrio para desclassificao de propostas; 1.6.1.4. Recomendar a Universidade Federal de Uberlndia, [...], que evite exigir dos licitantes, quanto qualificao tcnica, documentos alm daqueles relacionados no art. 30 da Lei n. 8.666/93, a exemplo da exigncia sem amparo legal de certificao da srie ISO 9000 para habilitao em processos licitatrios (subitem 6.1.1.1 do RA/CGU); 9.3. Determinar ao Ministrio das Cidades e Caixa Econmica Federal que se abstenham de orientar e exigir das Prefeituras Municipais que exijam o Certificado Brasileiro de Qualidade e Produtividade de Habitat - PBQPH como critrio de habilitao nas licitaes contempladas com recursos federais; [...] 9.5. Determinar Prefeitura Municipal de Rondonpolis e ao SANEAR - Servio de Saneamento Ambiental de Rondonpolis que, nas prximas licitaes que efetuarem com recursos do Oramento Geral da Unio: [...] 9.5.2. No exijam como requisito para habilitao das licitantes, a apresentao de certificados de qualidade e outros documentos que no integrem o rol da documentao exigida por lei para comprovao de capacidade tcnica, nos termos do inciso II c/c o 1 do art. 30 da Lei 8.666/93, abstendo-se, em especial, de exigir certificado do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade de Habitat (PBQPH), por falta de amparo legal; [...] 9.7. Determinar Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior de Minas Gerais que, quando utilizar recursos federais: [...] 9.7.2.2. No inclua, em seus editais de licitao,
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MANIFESTAO DO RELATOR 9.4. Determinar Secretaria de Educao do Estado de Mato Grosso que: [...] 9.4.2. No exija como condio para participar de processos licitatrios, a apresentao de certificados de qualidade e outros documentos que no integrem o rol da documentao exigida por lei, nos termos do inciso II c/c o 1 do art. 30 da Lei n 8.666/93; Incluso, no edital e no contrato decorrente, de exigncia de apresentao, pelas licitantes, de Certificao ISO, considerada desnecessria e restritiva, afrontando ao art. 37 da CF/88 e ao art. 3, caput e 1, inciso I, da Lei 8.666/93, bem como descumprindo determinao do TCU expressa na Deciso Plenria 1.526/02-P, de 06/11/2002. [...] 33. Aproveitando excerto de ensinamento de Maral Justen Filho, citado na defesa dos responsveis - Para Concluir, nada impede que o ato convocatrio preveja certificado ISO como evidncia de habilitao. O que no se admite a vedao de participao das empresas no certificadas. Dever-se assegurar aos interessados, mesmo no dispondo da certificao, a faculdade de comprovar sua idoneidade para execuo do objeto licitado. (Comentrio Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, Maral Justino Filho, 11 a. Edio, So Paulo: Dialtica, 2005, fl. 340) -, perguntamos: foi dada oportunidade aos demais licitantes que no possuam a certificao requerida de comprovar sua idoneidade para execuo do objeto? Pelo que observamos nos dispositivos editalcios aqui citados, ficou claro que no. [...] 43. O Tribunal reiteradas vezes j se manifestou a respeito da exigncia de certificao ISO, considerando-a ilegal como requisito de habilitao tcnica, porm aceitando-a como critrio de pontuao (Decises Plenrias 408/96, 20/98 e 140/99; Acrdo 1937/2003 - Plenrio). No caso em tela, como se tratava de uma licitao na modalidade prego, que tem como critrio de julgamento obrigatrio o menor preo, no seria possvel estabelecer um procedimento de pontuao tcnica. Tal fato, entretanto, no pode justificar a insero de tal exigncia como se item de qualificao tcnica fosse, ou seja, com carter eliminatrio. [Acrdo] 9.1. Rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelos Srs. [omissis] - em face da incluso, no edital e no contrato decorrente, de exigncia de apresentao, pelas licitantes, de Certificao ISO, considerada desnecessria e restritiva ao carter competitivo do certame, afrontando o art. 37 da Constituio Federal e o art. 3, caput e 1, inciso I, da Lei 8.666/93.
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Figura 1: MEG (Modelo de excelncia em Gesto) indispnivel na verso preliminar Fonte: FNQ, 2011.
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