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ASPECTOS DO PRESIDENCIALISMO NA CONSTITUIO DO BRASIL: O VETO PRESIDENCIAL COMO INSTRUMENTO DE BALANA DE PODER1 Thiago Pacheco Costa Krebs2 Resumo:

O presente trabalho busca, atravs da identificao da organizao do Estado, demonstrar a prtica da doutrina da separao de poderes, bem como a sua ligao com o sistema de freios e contrapesos, entre os poderes executivo e legislativo. utilizado o enfoque da realidade brasileira que, atravs do sistema de governo presidencial, regula a relao dos poderes funcionais do Estado. O veto presidencial, neste contexto, aparece como forma de conter os abusos do poder legislativo, entretanto tem-se demonstrado, muitas vezes, como elemento de barganha poltica. Palavras-chave: Estado Poder Separao dos poderes Sistema de freios e contrapesos Poder Executivo Poder Legislativo Veto. Abstract: This paper intends to demonstrate, through the identification of the States organization, the practice of the doctrine regarding power division, as well as its vinculum with the checks and balances system, between the Executive and Legislative powers. The focus is on the Brazilian reality which, through the presidential government system, regulates the relations between the States functional powers. Within this context, the presidential veto appears as a way to refrain abuses of the Legislative power; however, at times it has been evidenced as an element of political bargain. Key words: State Power Power segregation Checks and balances system Executive Power Legislative Power - Veto Sumrio: 1. Introduo. 2. Organizao do Estado 2.1 O Estado e o Poder 2.2 A Separao de Poderes 2.3 Sistema de Freios e Contrapesos 2.4 Formas e Sistemas De Governo 3. Presidencialismo 3.1 Histria do Presidencialismo 3.2 O Presidencialismo na Constituio do Brasil de 1988 3.3 Os Poderes do Presidente da Repblica 4. O Veto Presidencial 4.1 Conceito de Veto 4.2 Motivao e Procedimentos do Veto 4.3 Reapreciao do Veto Pelo Legislativo 4.4 O Veto Presidencial Como Balana de Poder 5. Concluso. 6. Referncias Bibliogrficas. Introduo: A relao entre o Poder do Estado e a sua diviso funcional sempre encontrou grande divergncia doutrinria nas diferentes reas do conhecimento. Assim aconteceu com a cincia jurdica, a cincia poltica, a teoria geral do estado, a sociologia, a filosofia.

Artigo extrado do trabalho de concluso de curso apresentado como requisito parcial obteno do grau de Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais da Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul aprovado pela banca examinadora composta pelo orientador Prof. Me. Marcus Vinicius Martins Antunes, Prof. Dr. Alexandre Mariotti e Prof. Me. Jarbas Lima. 2 Aluno graduado pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. E-mail: thckrebs@hotmail.com

O presente trabalho preocupa-se, acima de tudo, com um enfoque constitucional, isto , pretende tratar, de forma interdisciplinar, da relao de dois dos trs poderes de um Estado, quais sejam: o poder legislativo e o poder executivo. A motivao inicial da pesquisa est centrada na atual situao do Estado brasileiro que, depois de muitas demarches, retomou a caracterstica de Estado democrtico, sobretudo aps uma ditadura de 24 anos. por causa disso que a Nao brasileira sempre demonstrou uma certa instabilidade no que diz respeito aos poderes constitudos. A pesquisa delimita-se a abordar o tema do controle dos poderes, por meio do sistema de freios e contrapesos, atravs do veto do presidente no processo legislativo. Esse sistema de controle do executivo estudado no sistema presidencialista, pois a maior dificuldade de relao entre os poderes est neste sistema poltico de governo e a direta ligao com o Estado brasileiro. No primeiro captulo, sero analisados os elementos constitutivos do Estado, bem como a exteriorizao do poder, a doutrina da separao dos poderes e o sistema de freios e contrapesos para melhor identificar a relao dos poderes. Ser considerada no estudo tambm a relao que se desenvolve entre o Estado e o Governo, descrevendo as formas de governo e seus sistemas correspondentes. No segundo captulo, buscar-se- demonstrar especificamente o sistema presidencialista, desde seu surgimento, com a Constituio Norte Americana, a realidade brasileira, anterior e posterior atual Constituio, bem como as modalidades com que se desenvolvem os poderes do Presidente da Repblica. No terceiro e ltimo captulo, ser demonstrado a sistemtica da relao do veto presidencial como sistema de balana de poder. Sero analisadas tambm as regras constitucionais que regem o veto do executivo, bem como a sua funcionalidade para evitar algum abuso do poder legislativo. Desse modo, o tema apresenta-se sumamente importante, haja vista que atualmente, no Brasil, so discutidas mudanas e reformas polticas, com o intuito de trazer maior eficincia ao Estado, frente s necessidades e anseios populares.

2. Organizao do Estado 2.1 O Estado e o Poder Um conceito unitrio de Estado no encontrado na doutrina, pois o seu carter complexo e varivel. Dalmo de Abreu Dallari, citando a obra de David Easton informa que se encontram nada menos do que cento e quarenta e cinco diferentes definies.3 Historicamente, h cinco estgios diferentes de Estado: Estado Antigo, Estado Grego, Estado Romano, Estado Medieval e Estado Moderno.4 Gustavo Gozzi, analisando o Estado Moderno, identifica uma mudana fundamental na estrutura do Estado diante da nova ordem social. A partir da segunda metade do sculo XIX, surgem novas classes sociais, o que dificulta, em muito, o curso do governo no auxlio do bem comum. o Estado Contemporneo, no qual os direitos sociais vislumbram a participao no poder poltico e a distribuio da riqueza social. Nasce, ento, uma relao conflituosa com o Estado Liberal, aonde a liberdade pessoal, poltica e econmica constitui um dique contra a interveno estatal.5 Segundo Norberto Bobbio, o Estado e a poltica tm em comum a referncia ao acontecimento do poder.6 Este conceituado, em sentido amplo, como a capacidade ou a possibilidade de agir e produzir efeitos. Tanto pode referir-se a indivduos e a grupos humanos, quanto a objetos e fenmenos naturais.7 O Estado por ser um grupo social tem poder prprio denominado de poder poltico ou estatal. Assim, utiliza-se deste para coordenar, impor regras e limites para atingir os seus fins, visando manter a ordem e a busca do bem comum.8 caracterstica marcante desta forma de poder, o exerccio de medidas de fora para obter os efeitos desejados, embora em ltima instncia.9
EASTON, David. The Political System. Nova York: Alfred A. Knopf, 1968. p. 45-60. apud DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 115. 4 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 62. 5 BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. 13. ed. Braslia: UnB, 2007. p. 401. 6 BOBBIO, Norberto. Estado Governo Sociedade: Para uma Teoria Geral da Poltica. 7. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2004. p. 76. 7 BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. 13. ed. Braslia: UnB, 2007. v. 2. p. 933. 8 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 107. 9 BOBBIO, Norberto. Estado Governo Sociedade: Para uma Teoria Geral da Poltica. 7. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2004. p. 80.
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Uma parte da doutrina ensina que o poder do Estado poltico; entretanto, outra parte, tendo como expresso a obra de Hans Kelsen, informa que o poder que o Estado emana o jurdico, pois atravs deste que o Estado submete os homens.10 Porm, Dalmo de Abreu Dallari, citando Miguel Reale, diz que o poder do Estado exercido atravs de uma organizao jurdica, isto no significa dizer que o poder esteja totalmente no mbito do direito. Na realidade ele nunca deixa de ser substancialmente poltico.11 Observa-se que o Estado tambm um sujeito de direito, pois como pessoa jurdica tem direitos e deveres criados atravs da vontade jurdica, visando os interesses coletivos, evitando-se aes arbitrrias.12 O Estado contemporneo, a partir das lutas contra o absolutismo monrquico, buscou ideais libertrios. Baseado nos movimentos de libertao, como a revoluo inglesa, a independncia americana e a revoluo francesa, demonstraram que o Estado deveria ser do povo. Assim, consolidou-se tanto a idia de Estado democrtico que, at mesmo o governo mais totalitrio quer aparentar ser democrtico. Para tanto, o Estado democrtico dever conter, como caractersticas bsicas, a supremacia da vontade popular, a preservao da liberdade e a igualdade de direitos.13 Portanto, o Estado pode ser compreendido como democrtico e de direito, exercendo poderes polticos e jurdicos, com intuito de promover, atravs de sua soberania, o bem comum do povo situado em seu territrio.

2.2 A Separao de Poderes

O Estado no existe sem a presena do poder, e o seu exerccio pelos rgos estatais pode ser dividido e distribudo. Desta forma, com o intuito de conter a concentrao de poder do Estado, que aparece a teoria da separao de poderes.14

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 110. 11 REALE, Miguel; Teoria do Direito e do Estado. So Paulo: Martins, 1960. apud DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 110. 12 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 123. 13 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 150. 14 FILHO, Manuel Gonalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 131.

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A idia da limitao do poder poltico do Estado tem como base de pensamento a Antiguidade Clssica, remontando Grcia e a Roma antiga algumas de suas idias.15 Na idade mdia, a teoria da constituio mdia no passou de tradio literria, visto que na prtica pouco existiu, tendo-se como notrio o poder absoluto do Rei e da Igreja.16 Entretanto, como observa Dalmo de Abreu Dallari, a concepo moderna da teoria da separao de poderes no foi procurar na Antiguidade sua inspirao, sendo construda em funo de grandes conflitos sociais.17 A doutrina da separao de poderes surgiu primeiramente na Inglaterra, no sculo XVII, associada idia do Rule of Law, com essncia anti-absolutista. Segundo Nuno Piarra, Rule of Law foi a primeira forma histrica do que viria a ser o Estadotipo do Ocidente, ou seja, o Estado Constitucional ou de Direito. Esta forma de Estado, baseada na constituio mista, ficou conhecida como monarquia mista. Ela surge, no para conter o abuso do poder, mas para compor uma unidade poltica s diversas ordens existentes.18 No livro O Prncipe, de Maquiavel, pode-se tambm perceber que, na Frana do sculo XVI, j existia a separao das funes do Estado. No captulo que trata da forma como o Prncipe pode e deve evitar o dio, Maquiavel esclarece que, na Frana, existe o Parlamento e um rgo para controlar os poderosos, delegando tarefas de julgamento. Desta forma, estabelece uma distino entre o legislativo, o executivo e o Judicirio.19 Na obra de John Locke, Two Treatises of Government (1690), encontra-se a primeira sistematizao doutrinria sobre a separao de poderes, a partir da experincia inglesa. Adepto da corrente contratualista, Locke identifica que o limite das leis naturais so as leis fixas e estabelecidas de comum acordo. Desta forma, afirma o carter da supremacia do poder legislativo. Entende-se que este poderia ser corrompido caso no

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PIARRA, Nuno. A Separao dos Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional. Coimbra: Coimbra, 1989. p. 31. 16 PIARRA, Nuno. A Separao dos Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional. Coimbra: Coimbra, 1989. p. 43. 17 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 217. 18 PIARRA, Nuno. A Separao dos Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional. Coimbra: Coimbra, 1989. p. 60. 19 MAQUIAVEL. O PRNCIPE. 6. ed. So Paulo: Martin Claret, 2007. p.116.

houvesse limitao. Nesta senda, o autor supracitado, refere-se separao de poderes entre o legislativo e o executivo.20 Montesquieu aborda especificamente a doutrina da separao dos poderes em seu livro De lEsprit des Lois, no captulo VI do Livro XI, publicado no fim da primeira metade do sculo XVIII (1748). Entretanto, mesmo que no captulo citado estejam as idias fundamentais do pensador sobre o tema, somente atravs da leitura global do texto que se pode depreender a doutrina que impregnou o constitucionalismo liberal.21 Em o Esprito das Leis, o pensador francs demonstra a idia de limitao de poder com vista liberdade poltica. Segundo o autor, a liberdade no pode consistir seno em poder fazer o que se deve querer, e em no ser constrangido a fazer o que no se deve desejar, isto , o direito de fazer tudo aquilo que as leis facultam.22 Essa idia de limitao do abuso do poder com intuito de promover a liberdade e a legalidade tratada, segundo a obra supracitada, atravs da separao dos poderes:
[...] a experincia eterna nos mostra que todo o homem que tem poder sempre tentado a abusar dele; e assim ir seguindo, at que encontre limites... Para que no se possa abusar do poder, preciso que, pela disposio das coisas, o poder contenha o poder. Uma Constituio pode ser feita de tal forma, que ningum ser constrangido a praticar coisas que a lei no obriga, e a no fazer aquelas que a lei permite. 23

Segundo Paulo Bonavides, o Estado constitucional da separao de poderes surge imediatamente aps as revolues da Independncia Americana e a Revoluo Francesa.24 Na Constituio Imperial de 1824, o Brasil faz a separao de poderes de quatro naturezas, pois, alm do legislativo, executivo e judicirio, havia o poder moderador que regulava, atravs do Imperador, os demais. Desde a Constituio Republicana de 1891, o Brasil adota o sistema da separao de poderes, conforme a melhor tradio francesa da tripartio dos poderes.25

PIARRA, Nuno. A Separao dos Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional. Coimbra: Coimbra, 1989. p. 65-68. 21 PIARRA, Nuno. A Separao dos Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional. Coimbra: Coimbra, 1989. p. 89. 22 MONTESQUIEU. Do Esprito das Leis: Martin Claret, 2007. p. 164. 23 MONTESQUIEU. Do Esprito das Leis: Martin Claret, 2007. p. 164. 24 BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 4. ed. So Paulo: Malheiros. 2003. p. 29. 25 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 145.

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Hoje, com a Constituio de 1988, o princpio est normatizado no artigo 2, o qual afirma que os poderes, legislativo, executivo e judicirios, so independentes e harmnicos entre si.26

2.3 Sistema de Freios e Contrapesos No sculo XVII, a funo legislativa era, progressivamente, tratada como a funo principal do Estado. Da surgia o problema desse poder ser exercido de forma arbitral e assim extrapolar suas funes no Estado.27 Portanto, para evitar a tirania de um dos poderes, surge o sistema de freios e contrapesos (checks and balances), tentando estabelecer um mecanismo de controle recproco entres os poderes do Estado.28 Paulo Fernando Silveira afirma o surgimento da balana de poder na Inglaterra, ao dizer que: o balance originou-se na Inglaterra, pela qual a Cmara dos Lordes passou a equilibrar (balancear) os projetos de leis advindos da Cmara dos Comuns, a fim de evitar que as leis demagogas, ou formuladas pelo impulso [...] fossem aprovadas.29 Nuno Piarra assegura que a balana de poderes se identifica com o modelo da monarquia mista, aplicada ao modelo orgnico-funcional do Estado que tem no centro o legislativo.30 Os freios que um poder pode exercer sobre o outro, ou sobre os outros, tem o seu marco inicial nos Estados Unidos, quando no julgamento do caso Marbury x Madison, o juiz Marshal declarou que o poder Judicirio tinha a misso constitucional de declarar inconstitucionalidade dos atos do congresso, quando estes fossem contrrios a Constituio americana.31 Dalmo de Abreu Dallari, por sua vez, explica que, segundo o sistema de freios e contrapesos, o Estado pratica atos gerais e atos especiais. Os atos gerais so praticados pelo legislativo quando emitem regras gerais e abstratas, enquanto os especiais so
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SILVEIRA, Paulo Fernando. Freios e Contrapesos. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 77. PIARRA, Nuno. A Separao dos Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional. Coimbra: Coimbra, 1989. p. 79. 28 STRECK, Lenio e MORAIS, Jos Luis Bolzan de. Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 164. 29 SILVEIRA, Paulo Fernando. Freios e Contrapesos. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 99. 30 PIARRA, Nuno. A Separao dos Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional. Coimbra: Coimbra, 1989. p. 80. 31 SILVEIRA, Paulo Fernando. Freios e Contrapesos. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 99.

efetuados pelo executivo, por meios concretos para atuar sobre as normas gerais. Assim o legislativo, com atos abstratos no poderia abusar de seu poder, bem como o executivo, que deveria atuar sobre a gide das normas do legislativo.32 Na Constituio brasileira encontram-se inmeros casos do sistema de freios e contrapesos, como exemplo: a) por parte do executivo, o veto presidencial (CF, art. 66 1)33; b) por parte do legislativo o poder de fiscalizao direto (CF, art. 49, X)34; c) por parte do poder judicirio o controle da constitucionalidade das leis. O poder demasiado conferido ao Presidente da Repblica, combinado com a relao poltica com o congresso, pode transformar o poder executivo em uma ditadura constitucional, relegando o legislativo a menor representatividade. No entanto, a falta de maioria parlamentar, por parte do executivo, sobrepor o poder legislativo, impondo ineficincia Administrao do Estado.35 Atravs de interpretaes ao princpio da separao de poderes, e da ineficincia do sistema de freios e contrapesos, nota-se que ocorrem situaes em que um poder vem a exercer a funo de outro.36 O Estado, cada vez mais aclamado a solucionar problemas sociais e econmicos necessita de leis mais numerosas e mais tcnicas. Porm, a realidade mostra que o legislativo, muitas vezes, emite suas normas obedecendo a determinaes e convenincias do executivo ou a elaborao legislativa se demonstra lenta, em virtude da burocracia administrativa ou por presses polticas dos demais poderes.37

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 219. 33 BRASIL. Constituio Federal (1988). 25. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da Repblica, que, aquiescendo, o sancionar. 1 - Se o Presidente da Repblica considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, vet-lo- total ou parcialmente, no prazo de quinze dias teis, contados da data do recebimento, e comunicar, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. 34 BRASIL. Constituio Federal (1988). 25. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. Art. 49. da Competncia exclusiva do Congresso Nacional: [...] X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta. 35 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 245. 36 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 220. 37 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 220.

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O executivo, por sua vez, pressionado a solucionar problemas de sua administrao, no pode esperar a morosidade do legislativo,38 muitas vezes socorrendo-se s medidas provisrias para efetivar a administrao.39 certo que a separao de poderes implementada no Estado liberal no conseguiu implementar a liberdade individual. A sociedade plena de injustias sociais tem, cada vez mais, atravs das polticas administrativas, procrastinado as camadas mais humildes, oprimindo a liberdade humana, frente ao poder econmico liberal e a disputa pelo poder poltico da Nao.40

2.4 Formas e Sistema de Governo Segundo Lenio Luiz Streck e Jos Luis Bolzan, o vocbulo forma deve ser reservado para a classificao do tipo de estrutura da organizao poltica de um pas. 41 Aristteles, no seu livro Poltica, classifica as formas de governo e identifica as formas corretas de constituio: As palavras Constituio e Governo tm o mesmo sentido, e o governo, que a suprema autoridade da Cidade, tem de estar, ou nas mos de um, ou nas de uns poucos, ou nas de muitos. 42 Segundo a doutrina aristotlica, cada uma das formas de governo pode sofrer degeneraes, quando os governantes passam a exercer o poder poltico do Estado por interesses particulares. Assim, as formas que antes seriam puras, so substitudas por impuras. Em resumo, a realeza se transforma em tirania, a aristocracia se degenera em oligarquia e o governo constitucional passaria democracia. 43 Maquiavel expe novo ponto de vista da caracterizao das formas de governo. Para tanto, importante determinar sua viso em duas de suas obras, quais sejam: Discursos sobre a Primeira Dcada de Tito Lvio, publicada em 1531, e O Prncipe publicado em 1532.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 221. 39 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 112. 40 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 145-148. 41 STRECK, Lenio e MORAIS, Jos Luis Bolzan de. Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 166. 42 ARISTTELES. POLTICA. So Paulo: Martin Claret, 2007. p. 124. 43 Segundo Aristteles, o Governo Constitucional a forma pura de governo exercido pela administrao da Cidade por uma grande parte dos cidados; j a democracia seria a forma de governo degenerada, pois teria em mira apenas o interesse da massa. ARISTTELES. POLTICA. So Paulo: Martin Claret, 2007. p. 124.

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Na primeira obra, o autor procura sustentar a existncia de ciclos de governo.44 A segunda obra de Maquiavel, que segundo Bobbio,45 se trata de uma reflexo de poltica militante, identifica duas formas de governo, logo na sua primeira frase: Todos os Estados que existem e j existiram so e foram sempre repblicas ou principados.46 Montesquieu, segundo o socilogo Raymund Aron, tem forte inspirao aristotlica, tendo o autor influncia da tradio da poltica clssica grega. O pensador francs, como Aristteles, v trs formas de governo, tambm baseadas no nmero de governantes. Contudo, Montesquieu difere de Aristteles, pois considera a democracia e a aristocracia como duas modalidades da repblica, bem como disse Maquiavel, e determina que no basta saber o nmero de governantes, mas tambm os sentimentos polticos fundamentais de cada forma. 47 Os doutrinadores contemporneos tendem, em sua maioria48, a classificar como forma de governo a repblica e a monarquia. 49 As caractersticas principais da monarquia so: a vitaliciedade, no havendo limitao temporal para o exerccio de governo; a hereditariedade, a escolha do monarca se d pela linha sucessria; e a irresponsabilidade, visto que o monarca no deve explicaes ao povo ou a qualquer rgo. 50 J, as caractersticas principais da repblica so: a temporariedade, pois o Chefe do Governo recebe um mandato com prazo de durao determinado; eletividade, haja vista que na repblica h necessidade de o Chefe de Governo ser eleito pelo povo; e responsabilidade, pois o Chefe de Governo deve prestar contas de suas orientaes polticas.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 225. 45 BOBBIO, Norberto. Estado Governo Sociedade: Para uma Teoria Geral da Poltica. 7. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2004. p. 104. 46 MAQUIAVEL. O PRNCIPE. 6. ed. So Paulo: Martin Claret, 2007. p. 31 47 ARON, Raymond. As Etapas do Pensamento Sociolgico. 6. ed. So Paulo: Marins Fontes, 2003. p. 12. 48 Posicionamento diferente encontra-se nas obras de Norberto Bobbio e Gianfranco Pasquino, que acreditam que as formas de governo atendem dinmica das relaes entre poder executivo e o poder legislativo e respeita, em particular, s modalidades de eleio dos dois organismos, ao seu ttulo de legitimidade e comparao das suas prerrogativas. Desta forma, compreendem como bipartio clssica das formas de governo a forma de governo parlamentar e a forma de governo presidencialista. BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. 5. ed. Braslia: UnB, 2000. v. 1. p. 517. 49 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 102. 50 Dallari informa que houve casos de monarquias eletivas, com voto indireto dos prncipes eleitores, entretanto a regra a hereditariedade. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 226.

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Outro ponto importante da organizao do Estado e de governo a diviso federativa. Da simples leitura do artigo 1 da Constituio Federal, denota-se que o Brasil uma repblica federativa. Segundo Dalmo de Abreu Dallari51, os Estados so federais quando conjugam vrios centros de poder poltico de autnomos. Importante tema a ser tratado na concepo de Estado a relao que o poder executivo tem com o legislativo, configurando a criao dos sistemas de governo que organizam o Estado.52 Segundo Jos Afonso da Silva, sistemas de governo so tcnicas que regem as relaes entre o poder legislativo e o poder executivo, no exerccio das funes governamentais.53 O modo como se operam estas tcnicas, com maior independncia ou maior colaborao, ou a combinao de ambos numa assemblia, d origem a trs sistemas bsicos, ou seja, o convencional, o parlamentarismo ou o presidencialismo.54 O sistema convencional prev o domnio poltico pela assemblia, no havendo executivo separado. Se existir um Chefe de Estado, ele ser figura decorativa e nem haver governo separado, porque esse ser exercido por uma Comisso da Assemblia. Este modelo, de referncia parlamentarista, nasce na Frana, na Constituio montanhesa de 24 de junho de 1793.55 Os exemplos de Estados com sistema convencional so os da Sua, de Cuba, da antiga URSS, da Polnia, da Hungria, da Romnia e da Bulgria. 56 Alexandre de Moraes explica que o parlamento surgiu e se desenvolveu em muitos pases da Europa, durante o Estado medieval, na forma de instituies polticas e genericamente denominadas parlamentos ou cortes gerais, ou ainda, Estados Gerais. 57 A revoluo inglesa em 1688, conhecida como Revoluo Gloriosa, transforma o parlamentarismo como a maior fora poltica da poca58. Dallari expe, com clareza, a situao parlamentar frente revoluo inglesa:

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 254. 52 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 229. 53 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 505. 54 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 505. 55 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 333. 56 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 505. 57 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 18.

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A Revoluo Inglesa, que teve seu pice nos anos de 1688 e 1689, culminou com a expulso do Rei catlico Jaime II, que foi substitudo por Guilherme de Orange e Maria, ambos protestantes, embora ela fosse filha do prprio Jaime II. A partir de 1688 o Parlamento se impe como maior fora poltica, e altera, inclusive, a linha sucessria, com a excluso do ramo catlico dos Stuarts, o que iria ter srias conseqncias poucos anos depois. Durante o reinado de Guilherme e Maria, bem como no de sua sucessora, a Rainha Ana, estabeleceu-se o hbito de convocao pelo soberano de um Conselho de Gabinete, que era um corpo restrito de conselheiros privados, consultados regularmente sobre assuntos de relaes exteriores. 59

Alexandre de Moraes aponta, ainda, que, com o advento do constitucionalismo, o parlamentarismo passa para uma fase conhecida como a racionalizao do parlamentarismo, que consiste na subordinao do sistema norma jurdicoconstitucional. O autor, de forma exemplificativa, cita Mirkine-Guetzvitch, sobre o tema:
Formulando e confirmando, como o fez, o parlamentarismo, a Europa nova foi muito mais longe que as naes ocidentais do parlamentarismo clssico. Essa nova concepo, que apareceu nos textos das Constituies europias, transformou o costume em uma frmula exata do direito escrito. As Constituies j no se limitam a formular em termos gerais e vagos a responsabilidade poltica dos ministros. Ao contrrio, as diversas

Constituies estabeleceram, com mais ou menos preciso, o prprio princpio do parlamentarismo; introduziram igualmente o processo

interessante do voto de desconfiana, germe de uma forma de processo constitucional do parlamentarismo. Ao lado destas novas formas do parlamentarismo nitidamente definido, ligado ao princpio, caracterstico de todas as novas Constituies, da supremacia do poder legislativo, v-se surgir o referendum. E este referendum novo adquire um sentido poltico totalmente diferente do referendum suo ou americano.60

Ento, as caractersticas principais do parlamentarismo encontradas na doutrina so: a) Distino entre Chefe de Estado e Chefe de Governo; b) Primeiro-Ministro indicado (ou mesmo nomeado) pelo Presidente da Repblica ou Monarca; c) Chefe de governo com responsabilidade; d) Dissoluo da Cmara; Manoel Gonalves Ferreira Filho assevera que no parlamentarismo h uma diviso funcional de funes entre o legislativo, o executivo e o judicirio.61 A
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MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 19. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 232. 60 MIRKINE-GUETZVITCH. As novas tendncias do direito constitucional. So Paulo: Nacional, 1933. p. 188. Apud MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 21. 61 FILHO, Manuel Gonalves de Ferreira. O Parlamentarismo. So Paulo: Saraiva, 1993. p. 9.

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separao dos poderes se d por cooperao ou interdependncia, e no por independncia como no presidencialismo. Essa interdependncia se relaciona principalmente entre o poder legislativo e o executivo, em relao a uma coresponsabilizao.62 O parlamentarismo adotado, por uma considervel parte da doutrina, (Paulo Bonavides, Jarbas Lima, Miguel Reale) como possibilidade para a realidade brasileira, sem, contudo desenvolver uma soluo milagrosa, mas como possibilidade de contornar algumas prticas polticas que o presidencialismo no contribuiu para um quadro mais favorvel.63 J o presidencialismo, tem como suas principais caractersticas: a) O Presidente da Repblica Chefe de Estado e Chefe de Governo; b) A chefia do executivo unipessoal; c) O Presidente da Repblica escolhido pelo povo; d) O Presidente escolhido por um prazo determinado; e) O Presidente da Repblica tem poder de veto; Portanto, diante da caracterizao bsica dos sistemas de governo, parece o parlamentarismo mais apto a conter crises do que o presidencialismo, vista a relao de interdependncia dos poderes executivo e legislativo, e da co-responsabilizao poltica dos poderes.

3. Presidencialismo 3.1 Histria do presidencialismo

Alexandre de Moraes aponta como marco inicial do sistema de governo presidencialista a constituio norte-americana de 1787, tendo como literatura de anlise e caracterizao os artigos federalistas de John Jay, James Madison e Alexander Hamilton. 64 evidente que o sistema presidencialista teve forte influncia dos colonizadores ingleses de cultura parlamentar. Alexandre de Moraes diz claramente que os pais fundadores dos Estados Unidos reuniram-se na Filadlfia, na Constituio de 1787 e que, num primeiro momento, foi fortemente marcado pela influncia parlamentar

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LIMA, Jarbas. Direito e Justia: Revista da Faculdade de Direito da PUCRS Parlamentarismo Instrumento de Solues para o Brasil. v. 27. Porto Alegre: Edipucrs. 2003. p. 103. 63 LIMA, Jarbas. Direito e Justia: Revista da Faculdade de Direito da PUCRS Parlamentarismo Instrumento de Solues para o Brasil. v. 27. Porto Alegre: Edipucrs. 2003. p. 105. 64 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 16

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britnica, mas acabou por gerar um sistema que confronta em uma nica pessoa a maior concentrao de poder na histria moderna contempornea. 65 A Constituio americana foi aprovada por estreita margem de convencionais. Nas convenes de ratificao nos Estados, poucos votos separaram as foras prconstituio (os federalistas) e os opositores (antifederalistas), ou seja, poucos votos de diferena garantiram a criao do sistema presidencialista de governo. Dalmo de Abreu Dallari descreve, em parte, os acalorados debates da Confederao da Filadlfia:
[...] os adeptos do simples aperfeioamento da confederao alegavam, antes de tudo, que no tinham mandato para mais do que isso. Compreendendo muito bem que a adeso federao significaria a perda da soberania e da independncia, lembravam que s haviam recebido a incumbncia de rever os Artigos de Confederao. Por esse motivo, no teria validade jurdica um ato que fosse alm disso, parecendo mesmo a alguns que aceitar a federao seria trair a confiana dos representados. Outro argumento ardorosamente sustentado era que a federao tinha um carter excessivamente centralizador, pois representaria a submisso de todos a um governo central [...] 66

Alexandre de Moraes, por seu turno, afirma que se pretendia implementar um regime de governo semelhante ao parlamentarismo constitucional ingls, sem, porm, a figura do rei.67 Tambm, segundo o autor supracitado, no processo histrico o presidencialismo apresenta mudanas, inicialmente caracterizadas por um processo poltico autoritrio e centralizador, em torno da figura presidencial. Mais modernamente, numa tentativa de ampliao dos poderes de controles parlamentares e judiciais o presidencialismo procura garantir uma maior estabilidade democrtica. 68 A luta pela concretizao democrtica, especialmente na Amrica Latina e na frica que seguiram o modelo presidencialista norte-americano, tem gerado grandes debates sobre as difceis escolhas sobre modelos institucionais a serem implementados a fim de garantir-se, nas gestes dos negcios pblicos, o necessrio equilbrio entre os diversos rgos detentores do poder estatal, bem como a possibilidade de maior estabilidade de controle e fiscalizao. 69

MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 16 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 255. 67 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 24. 68 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 23. 69 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 16.
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No Brasil, o sistema presidencialista originou-se com a Constituio de 1891, a qual operou outras importantes mudanas no Estado brasileiro, tais como a repblica e o federalismo.70 Em 1834 a Constituio do Imprio de 1824 sofreu um Ato Adicional que redimiu de certo modo o carter absolutista outorgado pelo poder Moderador do Imperador, contido nos artigos 98 a 100 da Carta Magna.71 Entretanto, tal ato acaba perdendo fora com a lei de interpretao de 1840, tratando a leitura do ato de forma concentrada do poder.72 O poder central, abalado por rebelies e presses liberais, sucumbe s foras descentralizadoras em 1889, tendo o seu marco legal o decreto n. 1, de 15 de novembro de 1889, que proclamou a Repblica Federativa,73 sem, no entanto, mencionar a forma presidencial de governo.74 Paulo Bonavides sustenta que Rui Barbosa, idealizador da Constituio de 1891, tinha como posio ideolgica o federalismo, independentemente da forma ou do sistema de governo, pois acreditava que a federao era indispensvel ao progresso do pas.75 Portanto, a Constituio de 1891 apresentava o sistema federativo, inspirado nos ideais do constitucionalismo americano, em uma repblica que expurgava idias parlamentaristas, visto como um sistema peculiar s realezas constitucionais do velho mundo.76

3.2 Presidencialismo na Constituio do Brasil de 1988

Em 1984, o deputado Dante de Oliveira prope uma emenda constitucional para implementar a eleio direta para Presidente; entretanto, tal medida no obteve xito, restando a eleio indireta que elegeu Tancredo Neves Presidncia da Repblica.77

ANTUNES, Marcus Vinicius Martins. Mudana Constitucional: O Brasil ps 88. Porto Alegre: Livraria do Advogado. 2003. p. 93. 71 BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 4. ed. So Paulo: Malheiros. 2003. p. 159. 72 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 77. 73 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 77. 74 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 15. ed. So Paulo: Malheiros. 2004. p. 223. 75 BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 4. ed. So Paulo: Malheiros. 2003. p. 170. 76 BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 4. ed. So Paulo: Malheiros. 2003. p. 170 77 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 114.

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O ento Presidente eleito veio a falecer antes de assumir o cargo, tomando posse o seu vice, Jos Sarney, que sempre manteve vnculos com as foras militares, provocando certa desesperana do povo. Contudo, o Presidente deu seqncia fase de democratizao, enviando ao Congresso Nacional emenda constitucional e convocando uma Assemblia Constituinte.78 O presidencialismo brasileiro, mesmo aps a redemocratizao, demonstrou-se instvel s crises institucionais, prova disso que o primeiro Presidente eleito diretamente pelo voto popular, Fernando Collor, sofreu um impeachment. A Carta Constitucional manteve o presidencialismo, contudo, informando, no artigo 2 das disposies transitrias que dever o povo, atravs de plebiscito, escolher a forma e o sistema de governo. A data do plebiscito , marcado para o dia 7 de setembro de 1993, foi alterada, atravs da Emenda Constitucional n 2 de 1992, para 21 de abril de 1993.79 Paulo Bonavides assevera que a antecipao da data do plebiscito foi equivalente a um golpe de Estado, visto que infringiu a norma constitucional. Aponta tambm que a data, constante nos atos transitrios constitucionais, no poderia ser alterada, ocasionando leso ao texto magno, tanto do ponto de vista material, quanto do formal.80 Mantido o presidencialismo, este se caracteriza por ser um sistema de governo de separao de poderes, baseado na tripartio de Montesquieu.81 O sistema da separao de poderes que, de incio, mostrou-se rgido, passou a atenuar-se, manteve-se, entretanto, mais brando do que o idealizado.82 O Presidente da Repblica ser escolhido pelo povo, atravs de sufrgio universal, por sistema eleitoral majoritrio de dois turnos, ao qual, caso o candidato no obtenha maioria absoluta no primeiro turno, haver mais uma votao entre os dois candidatos mais bem votados,83 conforme regra do artigo 77 3 da Constituio Federal.84

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 88. 79 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 88. 80 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 15. ed. So Paulo: Malheiros. 2004. p. 223. 81 FILHO, Manuel Gonalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 141. 82 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 296. 83 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 73. 84 BRASIL. Constituio Federal (1988). 25. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. Art. 77. A eleio do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica realizar-se-, simultaneamente, no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no ltimo domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano

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A escolha do Presidente por tempo determinado, que segundo o artigo 82 da Constituio Federal ser de quatro anos.85 O tempo razovel para a durao do mandato presidencial no pacfico na doutrina.86 No Brasil, desde a primeira Constituio republicana, nunca se possibilitou a reeleio ao cargo de Presidente, at o ano de 1997. A Constituio de 1988 repeliu a idia de reeleio nos seus artigos 14 5 e 8287. Entretanto, na primeira oportunidade de reeleio, posterior ditadura, houve a Emenda Constitucional n 16 de 1997, possibilitando a mesma.88 A Constituio veda mais de dois mandatos sucessivos, ou seja, aps dois mandatos consecutivos, no poder o Presidente se candidatar novamente para a eleio subseqente, incidindo sobre ele a inelegibilidade relativa por motivos funcionais para o mesmo cargo, mas logo aps esse pleito, ter novamente chances de se candidatar, visto que a constituio no veda a quantidade de vezes que uma pessoa possa exercer mandatos presidenciais, mais sim a sucessividade indeterminada de mandatos.89

anterior ao do trmino do mandato presidencial vigente; [...] 3 - Se nenhum candidato alcanar maioria absoluta na primeira votao, far-se- nova eleio em at vinte dias aps a proclamao do resultado, concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos votos vlidos. 85 BRASIL. Constituio Federal (1988). 25. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. Art. 82. O mandato do Presidente da Repblica de quatro anos e ter incio em primeiro de janeiro do ano seguinte ao da sua eleio. 86 Alexandre de Moraes informa a diversidade do prazo ao identificar que no Brasil j se teve prazo de 4 anos (Constituies Federais de 1934, 1967 e 1988), 5 anos (Constituio Federal de 1946) e de 6 anos (Constituio Federal de 1937 e Emenda Constitucional de 1969). MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 117. 87 Alexandre de Moraes assevera que os artigos constitucionais que vetavam a reeleio estavam dispostos: art. 14 5 - So inelegveis para os mesmos cargos, no perodo subseqente, o Presidente da Repblica, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substitudo nos seis meses anteriores ao pleito."; art. 82 - O mandato do Presidente da Repblica de quatro anos, vedada a reeleio para o perodo subseqente, e ter incio em 1 de janeiro do ano seguinte ao da sua eleio. Hoje, aps a EC n 16, tm seus textos assim: art. 14 5 - O Presidente da Repblica, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido ou substitudo no curso dos mandatos podero ser reeleitos para um nico perodo subseqente; art. 82 O mandato do Presidente da Repblica de quatro anos e ter incio em primeiro de janeiro do ano seguinte ao da sua eleio. MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 125. 88 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 125. 89 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 125.

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3.3 Os poderes do presidente Gianfranco Pasquino afirma que o presidencialismo est caracterizado pela acumulao, por parte do chefe do executivo, dos poderes de Chefe de Estado e Chefe de Governo.90 Segundo Alexandre de Moraes, apoiado nas idias de Santiago Sanchez Gonzles e Pilar Mellado Prado, o presidencialismo rene numa nica pessoa a maior concentrao de poder da histria da humanidade, por causa do apoio da maioria do Eleitorado.91 Certo que os fundadores do presidencialismo nunca teriam imaginado que o poder do Presidente seria to centralizador quanto se tornou. Neste sentido, Alexandre Hamilton explica em parte este poder centralizador:
As aes do governo federal sero mais amplas e significativas em tempos de guerra e ameaas; as dos governos estaduais, em tempos de paz e segurana. Como os primeiros sero provavelmente bem mais raros que os ltimos, os governos estaduais gozaro sob este aspecto de mais vantagens sobre o governo federal. De fato, quanto mais os poderes federais puderem se tornar aptos defesa nacional, menos freqentes sero aqueles cenrios de ameaa que poderiam favorecer sua ascendncia sobre os governos dos vrios Estados. Examinando-se a nova Constituio com esmero e imparcialidade, verifica-se que a mudana que ela prope consiste muito menos no acrscimo de novos poderes Unio que na revitalizao de seus poderes originais.92

Paulo Bonavides, identificando a centralizao dos poderes do Presidente, assevera que estes so considerados assoberbantes e esmagadores, sendo o sistema criticado por ser o regime de um homem s.93 O mesmo autor, citando Gilberto Amado, afirma que o regime presidencial escraviza o parlamento, canaliza a irresponsabilidade e torna-se o grande poder.94 Dentre os gigantescos poderes presidenciais, pode-se apontar o da chefia da Administrao Pblica, na qual o Presidente vale-se de ministrios e servios pblicos entregues a cargos de confiana.95 Assim, a Constituio brasileira de 1988, define como atribuies do Presidente da repblica a de nomear e exonerar os Ministros de Estado (art. 84, I); exercer, com
BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. 5. ed. Braslia: UnB, 2007. v. 1. p. 519. 91 GONZALEZ, Santiago Sanchez; PRADO, Pilar Mellado. Sistemas polticos actuales. 2 Ed. Madrid: Centro de Estdios Ramn Areces, 1995. p. 81. apud MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 131. 92 HAMILTON, Alexander, MADISON, James, JAY, John. O Federalista. Campinas: Russel. 2003. p. 293. 93 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 298. 94 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 312. 95 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. Ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 298.
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auxlio dos Ministros a direo superior da Administrao Federal (art. 84; II) prover e extinguir os cargos pblicos federais na forma da lei (art. 84, XXV).96 Em relao aos poderes do Presidente para conduzir a poltica externa, pode-se dizer que o Presidente o chefe diplomtico do pas, mesmo dividindo competncias com o Congresso.97 O Presidente tambm quem exerce a chefia de Estado, mostrando a exteriorizao do Estado aos olhos estrangeiros.98 Segundo Alexandre de Moraes, h um amplo entendimento de que o Presidente da Repblica est investido de grande poder, competindo-lhe, inclusive, dar reconhecimento ou no de status a governo estrangeiro.99 Ainda, dentre as atribuies do Presidente, cabe-lhe manter relaes com Estados estrangeiros, creditar seus representantes diplomticos, celebrar tratados, fazer convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional,100 bem como, presidir cerimnias cvicas, representao do Estado em atos solenes internacionais, recepo de embaixadores, o gro-mestrado das ordens honorficas, conselhos e at mesmo arbitragem nas crises e conflitos polticos internacionais.101 Outro setor importante que se denota em relao ao poder do Presidente a chefia das foras armadas, garantindo ao chefe do executivo, na paz ou na guerra, supremacia da autoridade civil, eleita democraticamente.102 Cabe, por fim, ao Presidente poderes legislativos, como o veto presidencial, as medidas provisrias, propor emendas constitucionais, remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasio da abertura da sesso legislativa, expondo a situao do pas e solicitando as providncias que achar necessrias, enviar ao Congresso o plano plurianual, o projeto de diretrizes oramentrias, bem como prestar anualmente, ao Congresso Nacional, as contas relativas ao exerccio anterior.103

BRASIL. Constituio Federal (1988). 25. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [...] XXV - prover e extinguir os cargos pblicos federais, na forma da lei; 97 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 145. 98 FILHO, Manuel Gonalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 222. 99 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 145. 100 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 301. 101 FILHO, Manuel Gonalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 222. 102 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 145. 103 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 301.

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4. O Veto Presidencial 4.1 Conceito de Veto

Segundo J. Cretella Jnior, sano o ato integrativo formal, com o qual o Presidente da Repblica sacramenta o ato legislativo.104 Ao lado da sano, h outra operao integrativa, a promulgao, que o ato complementar que atesta a existncia da lei.105 O veto, ao contrrio da sano, a manifestao de discordncia do Presidente com o projeto de lei apresentado pela Cmara Legislativa, consagrando-se como tcnica de controle de exerccio do poder poltico.106 Pinto Ferreira informa que o instituto do veto j existia na Roma antiga107, atravs dos tribunos da plebe, que se sentavam no vestbulo do Senado, e anulavam as decises, coibindo abusos do Senado e da velha oligarquia.108 A Inglaterra recebeu o instituto do veto como prerrogativa da Coroa.109 Entretanto, como sustenta Manuel Garcia Pelayo110, o veto cai em desuso a partir de 1709, no tendo sido abolido. Na realidade pouco utilizado, visto o carter cooperativo que o parlamentarismo tem no processo legislativo. A primeira Constituio Francesa, aps a Revoluo, datada de 03 de setembro de 1791, consagrou o instituto do veto, como poder do rei. As Constituies seguintes no consagraram o veto. Somente na Constituio de 1830 que o instituto do veto volta a ser admitido.111

JNIOR, Jos Cretella. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. Vol. V. Rio de Janeiro: Forense. 1991. p. 2762. 105 JNIOR, Jos Cretella. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. Vol. V. Rio de Janeiro: Forense. 1991. p. 2762. 106 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 192. 107 Ernesto Rodrigues identifica que o poder de veto na Roma antiga advm da intercesso (intercessio) dos cnsules romanos. Afirma que a magistratura, no inicio, era representada pelo Consulado, regidos pelo principio da colegialidade, destinado a conter abusos do Poder Soberano. Assim poderiam, atravs do intercessio (veto, jus prohibendi) anular os atos de um colega ou magistrado inferior. RODRIGUES, Ernesto. O Veto no Direito Comparado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 55. 108 FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 1998. p. 378. 109 FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. So Paulo: Saraiva. 1998. p. 378. 110 PELAYO, Manuel Garcia. Derecho Constitucional comparado. 3. ed. Madrid: Revista de Occidente, 1953. p. 298. 111 RODRIGUES, Ernesto. O Veto no Direito Comparado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 8283.

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Alexandre de Moraes, ao explicar o veto presidencial, o consagra como importante instrumento de controle do exerccio da competncia legislativa do Congresso, impedindo abusos do poder de produes legislativas.112 O veto presidencial constitucional foi institudo, pela primeira vez, no presidencialismo americano (Constituio Americana, art. I, seo 7, item 2), possibilitando o veto total ao projeto de lei do poder legislativo.113 No Brasil, foi na Constituio de 1891,que se previu a possibilidade deste poder, em seu artigo 37, 1.114 Manoel Gonalves de Ferreira Filho explica que em 1926, com a emenda n. 3, de 3 de setembro do mesmo ano, houve alterao do texto constitucional, adotando uma modalidade original de veto no constitucionalismo brasileiro, ou seja, o veto parcial. O mesmo teve como precedentes as Constituies estaduais brasileiras e americanas. Assim, o autor explica as razes pelas quais ouve a criao de dita modalidade de veto:

Sua criao visava a atender a uma necessidade universalmente sentida, qual seja a de dar meios ao Executivo de expungir, dos textos Legislativos, excrescncias, pingentes ou caudas, como se usava cham-los, acrescentados maliciosamente durante o debate parlamentar. Tais raiders, pois assim que os autores americanos os denominam, so disposies que, nada tendo que ver com a matria regulada no projeto, so nele enxertadas para que o presidente tenha que aceit-las, se no quiser fulminar todo o projeto.115

Segundo o supracitado autor, as caudas que estabelecem disposies que no tm conexo com o texto principal do projeto de lei, constituem uma forma sutil de chantagem poltica, contra a qual, sem o procedimento do veto parcial, poderia desarmar o presidente.116 A modalidade de veto parcial tornou-se tradio constitucional no Brasil, e foi prevista nas Constituies de 1934 no artigo 45, na Constituio de 1937 no artigo 66, 1, na Constituio de 1946 no artigo 70, 1, bem como nas Constituies de 1967 artigo 62, 1117 e na atual Constituio de 1988 artigo 66, 1.118

MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 192. SCHWARTZ, Bernard. Direito Constitucional Americano. Rio de Janeiro: Forense, 1966. p. 408. 114 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 192. 115 FILHO, Manuel Gonalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 196. 116 FILHO, Manuel Gonalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 196. 117 O artigo que previa a possibilidade de veto parcial foi alterado pela EC n. 0169, passando a constar expresso no artigo 59, 1. 118 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 194.
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Contudo, o veto parcial, que deveria impedir as prticas abusivas dos parlamentares, se mostrou como mecanismo para prticas abusivas por parte do poder executivo, que no raro alterava palavras isoladas do projeto de lei, mudando-lhe o sentido ou o alcance. Em 1946, com a Emenda Constitucional n. 17, houve alterao do texto constitucional, restringindo o poder de veto parcial a modificao de artigos, pargrafos, incisos, itens, nmeros ou alneas.119 A natureza do veto presidencial um tema bastante controvertido. Os doutrinadores no consentem se a mesma legislativa ou executiva, e, ainda, se o veto um direito ou um poder do Presidente da Repblica. Dentre os defensores da natureza legislativa, est Pinto Ferreira, que considera o veto uma modalidade de colaborao legislativa.120 Ainda, Bernard Schwartz declara o carter legislativo do ato, pois entende que o Presidente pode ser visto da mesma tica do parlamentar que vota a lei.121 Ernesto Rodrigues, defensor do carter executivo do poder de veto do Presidente, cita Octaclio Alecrim, com estas palavras: Com efeito, se o veto do Presidente uma negativa sobre uma proposio afirmativa do Congresso, intuitivo que se trata de dois poderes qualitativamente diferentes.122 Entende-se que o veto presidencial ao projeto de lei tem natureza legislativa, visto que a prpria Constituio normatiza o instituto, no captulo referente ao processo legislativo. O presidente, atravs do veto, tem interferncia direta na produo da lei. Para Alexandre de Moraes, a natureza jurdica do veto no encontra unanimidade entre os constitucionalistas, pois h teses que sustentam o veto como um direito, ou como um poder, ou at como um poder-dever do Presidente.123

FILHO, Manuel Gonalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 197. 120 MAYER, Maurice. O veto legislativo do chefe do Estado. Genve, 1948. apud FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. So Paulo: Saraiva. 1998. p. 378. 121 Com intuito de determinar se deve impor sua recusa, o presidente pode, na realidade, considerar as leis que se apresentam com o mesmo ponto de vista do que para os membros do Congresso quando tm que votar as leis. Como esse o caso, o poder de veto , sem dvida, de carter Legislativo. SCHWARTZ, Bernard. Los Poderes del Gobierno. Vol. II. Ciudad del Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1966. p. 35. 122 ALECRIM, Octaclio. O Sistema de Veto nos Estados Unidos. Rio de Janeiro: Instituto de Estudos Polticos. 1954. p. 86. apud RODRIGUES, Ernesto. O Veto no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 24. 123 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 194.

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Neste diapaso, podemos citar o posicionamento de doutrinadores que defendem a tese da natureza jurdica do veto como direito, dentre eles Darcy Azambuja124 e Paulo Bonavides.125 Do ponto de vista da natureza de poder, encontra-se defesa nas obras de Dalmo Dallari126 e Ernesto Rodrigues.127 Bernard Schwartz utiliza, na maior parte do seu trabalho, o veto como poder, entretanto, diz que o Presidente tem o dever de aprovar ou rejeitar um projeto de lei.128 Por este motivo, a doutrina classifica este autor como defensor da natureza de poderdever do veto. Posiciona-se no sentido de que a natureza do veto seja um poder, uma vez que a Constituio, em seu art. 84, inciso V, trata esse ato como uma das atribuies do Presidente. Logo, um ato executivo, que contrabalanceia os poderes do legislativo.129 Porm, no h como negar que, diante de leis abusivas, o Presidente dever vet-las, determinando um poder-dever.

4.2 Motivao e Procedimentos do Veto

A Constituio brasileira, no ttulo IV - da organizao dos poderes, captulo I do poder legislativo, seo VIII - do processo administrativo, subseo III - das leis, explica no seu artigo 66 e no seu 1 que, concluda a votao de projeto de lei, este dever ser remetido ao Presidente da Repblica para que ele possa sancion-lo ou vetlo.
Art. 66 - A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da Repblica, que, aquiescendo, o sancionar. 1 - Se o Presidente da Repblica considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, vet-lo- total ou parcialmente, no prazo de quinze dias teis, contados da data do recebimento, e comunicar, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. 130

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AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. 5. ed. Porto Alegre: Globo. 1969. p. 297. BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 298. 126 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 244. 127 RODRIGUES, Ernesto. O Veto no Direito Comparado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 46. 128 SCHWARTZ, Bernard. Direito Constitucional Americano. Rio de Janeiro: Forense. 1966. p. 130. 129 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 298. 130 BRASIL. Constituio Federal (1988). 25. ed. So Paulo: Saraiva, 2005.

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Portanto, aps os parlamentares aprovarem um projeto de lei, relacionado s matrias do artigo 48 da Constituio, devero lev-lo ao Presidente da Repblica para que este sancione ou vete-o, total ou parcialmente.131 Segundo Manuel Gonalves de Ferreira Filho, o veto pode ser considerado um ato composto, haja vista que: compreende ele dois atos, a manifestao da vontade negativa a discordncia e a comunicao fundamentada dessa discordncia.132 O veto dever ser motivado, no aspecto formal, material ou em ambos. O aspecto formal, tambm chamado de veto jurdico, diz respeito s razes do Presidente vetar um projeto de lei que entenda inconstitucional; j o aspecto material, conhecido como veto poltico, diz respeito ao interesse pblico, uma vez que entenda o Presidente ser o texto do projeto contrrio ao interesse pblico. Poder haver tambm motivao dupla133, ou seja, jurdico-poltica, quando ao mesmo tempo o texto do projeto for, no entendimento do Presidente, inconstitucional e contrrio ao interesse pblico134. O pargrafo 3 do artigo 66 da Constituio Federal informa que se o Presidente no se manifestar no prazo dos quinze dias, seu silncio representar sano ao projeto de lei. o caso da sano tcita, pois no pode o legislativo ficar deriva, esperando que o Presidente decida de acordo com suas motivaes, seja de carter jurdico ou poltico, articulando com seus ministros e assessores infinitamente.135 No caso da sanso tcita, a no manifestao pelo Presidente acarreta, segundo artigo 66 7, a promulgao do projeto em lei pelo poder legislativo. 136

FILHO, Manuel Gonalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 198. 132 FILHO, Manuel Gonalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 199. 133 Exemplo de manifestao de veto motivado pela inconstitucionalidade da lei, bem como a manifestao poltica, encontra-se no comentado veto Emenda n 3 no Projeto de Lei n 6.272, de 2005: Comunico a Vossa Excelncia que, nos termos do 1o do art. 66 da Constituio, decidi vetar parcialmente, por inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse pblico, o Projeto de Lei no 6.272, de 2005... 4o do art. 6o da Lei no 10.593, de 2002, acrescentado pelo art. 9o do Projeto de Lei - 4o No exerccio das atribuies da autoridade fiscal de que trata esta Lei, a desconsiderao da pessoa, ato ou negcio jurdico que implique reconhecimento de relao de trabalho, com ou sem vnculo empregatcio, dever sempre ser precedida de deciso judicial. (NR) Razes do veto As legislaes tributria e previdenciria, para incidirem sobre o fato gerador cominado em lei, independem da existncia de relao de trabalho entre o tomador do servio e o prestador do servio. Condicionar a ocorrncia do fato gerador existncia de deciso judicial no atende ao principio constitucional da separao de poderes. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Msg/VEP-140-07.htm>. Acessado em: 15 de out. de 2008. 134 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 194. 135 BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva. 1995. Vol. IV, Tomo I. p. 495. 136 BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva. 1995. Vol. IV, Tomo I. p. 495.

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Portanto, o Presidente da Repblica tem dois prazos a cumprir, sejam eles o de quinze dias para manifestar a sano ou o veto, sob pena de o projeto ser sancionado tacitamente, e o de quarenta e oito horas aps a manifestao do veto para fundamentao. O marco inicial da contagem do prazo, de quinze dias para manifestao do Presidente, o do dia til posterior ao recebimento do projeto de lei, como preceitua o Cdigo de Processo Civil Brasileiro no seu artigo 184. J o prazo para o Presidente da Repblica expor sua motivao ao veto, de quarenta e oito horas, aps o trmino do prazo quinzenal.

4.3 Reapreciao do Veto pelo Legislativo

Exercendo o Presidente o poder do veto, o projeto de lei retornar ao Congresso Nacional que, em seo conjunta, no prazo de trinta dias, reapreciar o projeto, por fora do artigo 66, 4 da Constituio do Brasil.137 Diz-se, ento, que o veto relativo ou supervel, pois no impede absolutamente o texto do projeto de lei, apenas evitando sua imediata converso em lei138. Paulo Bonavides, por sua vez, declara o carter relativo do veto presidencial, pois poder o Congresso tolher os efeitos do ato do Executivo, mediante rejeio via votao legislativa, a qual dever ter maioria de dois teros, deixando em ltima anlise aos parlamentares a aceitao ou no do veto.139 As caractersticas da relatividade do veto presidencial podem ser encontradas nos textos de Alexander Hamilton, que diz:
O Presidente dos Estados Unidos ter o poder de restituir um projeto de lei aprovado pelas duas casas do Legislativo, a fim de que seja reconsiderado, transformando-se em lei se, quando dessa considerao, for aprovado por dois teros dos membros de ambas as casas. 140

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BRASIL. Constituio Federal (1988). 25. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 196. 139 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 298. 140 HAMILTON, Alexander, MADISON, James, JAY, John. O Federalista. Campinas: Russel. 2003. p. 421.
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Manuel Gonalves de Ferreira Filho, explica que havendo o veto total do projeto de lei, nada obsta ao congresso reaprecie cada disposio do projeto de per si, ratificando umas e rejeitando outras. 141 Quando ocorrer o veto presidencial, o Congresso ter o prazo de trinta dias, a contar do seu recebimento para o reexame do projeto. No sendo o prazo cumprido, dever o veto ser colocado na ordem do dia, sobrestadas as demais deliberaes at a definio da sua votao, por fora do 6 do artigo 66:142
Art. 66 - A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da Repblica, que, aquiescendo, o sancionar. [...] 6 - Esgotado sem deliberao o prazo estabelecido no 4, o veto ser colocado na ordem do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais proposies, at sua votao final.143

O regimento comum do Congresso Nacional informa em seu artigo 104, que, comunicado o veto, o Presidente do Senado dever, em 72 horas, convocar sesso conjunta para dar conhecimento da matria.144 Neste caso, ser composta Comisso Mista do Congresso Nacional145, designada para relatar e estabelecer calendrio para a tramitao. O prazo de 30 dias exposto no pargrafo 4 do artigo 66 da Constituio Federal, de acordo com o 1 do artigo 104 do regimento comum do Congresso ser contado a partir da sesso convocada. A Comisso ter, por fora do artigo 105 do regimento comum, prazo de 20 dias de sua constituio para apresentar relatrio sobre o veto. A Comisso dever definir data para, em sesso conjunta, se deliberar sobre o veto, momento em que os parlamentares tero os avulsos com o texto do projeto, das partes vetadas e sancionadas

FILHO, Manuel Gonalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 200. 142 BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios constituio do Brasil. 4 Volume, Tomo I. So Paulo: Saraiva. 1995. p. 498. 143 BRASIL. Constituio Federal (1988). 25. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. 144 BRASIL. Regimento Comum do Congresso Nacional. Resoluo n. 1, de 1970, com alteraes posteriores at 2006. Disponvel em: < http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf/RegCN.pdf>. Acessado em: 20 de set. de 2008. 145 BRASIL. Regimento Comum do Congresso Nacional. Resoluo n. 1, de 1970, com alteraes posteriores at 2006. Artigo 104,2. A Comisso ser composta de 3 (trs) Senadores e 3 (trs) Deputados, indicados pelos presidentes das respectivas Cmaras, integrando-a, se possvel, os Relatores da matria na fase de elaborao do projeto. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf/RegCN.pdf>. Acessado em: 20 de set. de 2008.

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e dos pareceres das Comisses que apreciaram a matria. Essa regra est explcita no artigo 106 do regimento comum do Congresso.146 O pargrafo 5 do artigo 66 da Carta Magna apresenta a possibilidade de derrubada do veto presidencial, quando, no caso, caber ao Congresso remeter o projeto de lei ao Presidente da Repblica para promulgao. A manuteno, por parte do legislativo, do veto executivo uma deciso extintiva do processo legislativo, no podendo, posteriormente, nem o Presidente, nem o Congresso, retratar-se. Assim, no entendimento do Supremo Tribunal Federal:
Processo legislativo: veto mantido pelo Legislativo: decreto-legislativo que, anos depois, sob fundamentao de ter o veto intempestivo, desconstitui a deliberao que o mantivera, e declara tacitamente sancionada a parte vetada do projeto de lei: inconstitucionalidade formal do decreto-legislativo, independentemente da indagao acerca da validade material ou no da norma por ele considerada sancionada: aplicao ao processo legislativo que verdadeiro processo da regra da precluso que, como impede a retratao do veto, tambm obsta a que se retrate o Legislativo de sua rejeio ou manuteno: precluso, no entanto, que, no se confundindo com coisa julgada esta, sim, peculiar do processo jurisdicional -, no inibe o controle judicial da eventual intempestividade do veto.147

Por fora do 7 do artigo 66, o Presidente do Senado, ou seu Vice, podero fazer s vezes do Presidente da Repblica, em duas hipteses, promulgando o projeto em lei. So os casos dos pargrafos 3 e 5 do referido artigo. Assim, se o chefe do executivo no promulgar o projeto em lei, em quarenta e oito horas, quando o deve fazer, ter o seu poder transferido ao Presidente do Senado.

4.4 O Veto Presidencial como Balana do Poder

A balana dos poderes, como analisado anteriormente, a forma de controle e balanceamento dos atos entre os entes que promovem as funes do Estado. Assim, o sistema de freios e contrapesos, balanceando a separao dos poderes, vem servir para evitar a tirania de um dos poderes sobre os demais.

BRASIL. Regimento Comum do Congresso Nacional. Resoluo n. 1, de 1970, com alteraes posteriores at 2006. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf/RegCN.pdf>. Acessado em: 20 de set. de 2008. 147 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.254-1. Rio de Janeiro, Tribunal Pleno. Relator Min. Seplveda Pertence. Publicado no Dirio de Justia em: 17/03/2000.

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Ento, o presente trabalho pretende apresentar um possvel balanceamento ou equilbrio, atravs do veto presidencial, entre os poderes constitudos, especificamente entre o poder legislativo e o poder executivo. Primeiramente, o sistema de separao de poderes, conforme a doutrina de Locke era exercido com supremacia do poder legislativo, servindo o executivo, apenas como aplicador das leis.148 Entretanto, o poder executivo, no presidencialismo, toma s vezes de poder superior, recebendo o chefe do executivo poderes em demasia, sem responsabilidade poltica, o que pode tornar o presidencialismo uma ditadura a prazo fixo.149 Os criadores da Constituio americana previram um risco da supremacia do legislativo sobre os demais poderes, assim seria necessrio colocar meios para evitar essa preponderncia de poder ao legislar. Assim, creditado ao presidente a interferncia ao procedimento legislativo.150 Neste sentido, Alexandre Hamilton ou James Madison, no artigo n 51 de O Federalista, explicam que o veto presidencial uma das armas contra a preponderncia do poder legislativo:
No governo republicano predomina necessariamente a autoridade legislativa. A soluo para este inconveniente est em repartir essa autoridade entre diferentes ramos e torn-los, utilizando maneiras diferenciadas de eleio e distintos princpios de ao, to pouco interligados quanto for permitido por suas funes comuns e dependncia da mesma comunidade. Talvez sejam at necessrias preocupaes adicionais contra perigosa usurpaes. Como a importncia da autoridade legislativa conduz a tal repartio, a fraqueza do Executivo, por sua vez, pode exigir que ele seja reforado. Um direito a veto absoluto sobre o Legislativo parece, primeira vista, ser o instrumento natural com que o Executivo deva ser armado [...] (grifo nosso)151

Como se v, o presidencialismo evolui com numerosos poderes atribudos ao chefe do executivo, proporcionando maior cobrana administrativa e interferncia nos processos legislativos. Atualmente, as polticas de impacto social e econmico ficam a cargo do Presidente, utilizando, desta maneira, de boa parte da funo legislativa. Essa
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PIARRA, Nuno. A Separao dos Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional. Coimbra: Coimbra, 1989. p. 75. 149 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 301. 150 SCHWARTZ, Bernard. Los Poderes del Gobierno. Vol. II. Ciudad del Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1966. p. 31. 151 HAMILTON, Alexander, MADISON, James, JAY, John. O Federalista. Campinas: Russel. 2003. p. 323.

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transformao da responsabilidade do legislativo para o executivo trai os fundamentos do presidencialismo democrtico, bem como a separao de poderes e o Estado de direito.152 Assim, as leis de maior repercusso partem da iniciativa do Presidente ou de seus ministrios, ficando o legislativo com funo primordial de fiscalizao, o que proporciona instabilidade funcional entre os poderes.153 Neste contexto, o sistema de freios e contrapesos tenta, infrutiferamente, balancear os poderes. Dentre as armas desse sistema encontra-se o foco deste trabalho, ou seja, o veto presidencial. O veto do executivo nasce assim como um dos principais mtodos do sistema de freios e contrapesos. No passado, na Inglaterra, atravs do modelo do King in parliament se considerava um ato de vontade legislativa, entretanto, hoje, parece como uma negativa ao processo do poder legislativo, exprimindo a oposio do chefe do executivo ao projeto de lei154 Fato que no parlamentarismo se demonstra mais raro, face interdependncia dos poderes. A finalidade precpua do veto executivo impedir abusos por parte do Congresso, bem como de provocar maior reflexo legislativa frente matria do projeto de lei.155 Desse modo, o veto presidencial consagra-se como elemento de controle aos processos legislativos abusivos, exercendo o controle sobre o poder poltico.156 No Brasil, por fora do artigo 66 da Constituio e seus pargrafos, o veto presidencial considerado como elemento do processo legislativo. Ives Gandra Martins identifica que o artigo 66 5 da Constituio Federal a norma identificadora do sistema de freios e contrapesos, visto que o executivo tem a prerrogativa de vetar o processo legislativo da Cmara, bem como o poder legislativo tem o poder de derrubar o veto do Presidente.157 O veto presidencial certamente um dos braos do sistema de freios e contrapesos, entretanto parece que tal sistema, no presidencialismo, tem-se

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SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo de Coalizo. Belo Horizonte: UFMG, Rio de Janeiro: IUPERJ. 2003. p. 60. 153 SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo de Coalizo. Belo Horizonte: UFMG, Rio de Janeiro: IUPERJ. 2003. p. 75. 154 PIARRA, Nuno. A Separao dos Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional. Coimbra: Coimbra, 1989. p. 82. 155 RODRIGUES, Ernesto. O Veto no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 33. 156 MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. So Paulo: Atlas. 2004. p. 192. 157 BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios constituio do Brasil. 4 Volume, Tomo I. So Paulo: Saraiva. 1995. p. 502.

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demonstrado, tambm, como meio de cooptao legislativa para a base governista, ou como forma de ataque numa possvel queda de brao do poder poltico. Desta forma, verifica-se que na prtica, o membro do Congresso, frente ao poder centralizado do Presidente da Repblica, ora buscam alianas ao governo, ora traam estratgias para travar as aes governamentais. As ligaes entre legislativo e executivo, constituem especificamente meio de cooptao de base de apoio para fortalecer a governabilidade presidencial. O chefe do executivo busca por maioria parlamentar frente aos partidos que simpatizem com suas idias. Entretanto, esse nmero de parlamentares pode ser insuficiente, tendo o Presidente que cooptar os membros do legislativo atravs de vantagens pessoais e partidrias. O poder executivo barganha cargos e vantagens para agilizar uma coalizo no legislativo.158 O presidente, mantendo uma maioria parlamentar, poder governar como um ditador; porm, no obtendo essa maioria ficar cerceado, no conseguindo atuar, e provocando a ineficincia administrativa do Estado.159 Para Bernard Schwartz um paradoxo para a separao de poderes a ingerncia do poder executivo quanto formulao legislativa.160 H, por outro lado, uma tendncia crescente para que as principais leis se originem nos departamentos do executivo. medida que os problemas de elaborao de leis se voltam cada vez mais tcnicos, o legislativo , cada vez mais submetido frente ao executivo, para solicitar sua orientao no planejamento e redao das leis. Assim, calcula-se que, quatro de cada cinco leis importantes aprovadas durante o primeiro governo de Franklin Roosevelt, originaram-se na Casa Branca e nos Ministrios.161 Fabiano Santos identifica que no perodo de 1988 at 1994, praticamente oitenta e cinco por cento das leis aprovadas tiveram origem no poder executivo, contra pouco mais de quinze por cento das leis aprovadas tiveram origem na Casa Legislativa.162

SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo de Coalizo. Belo Horizonte: UFMG, Rio de Janeiro: IUPERJ. 2003. p. 60-62. 159 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 301. 160 SCHWARTZ, Bernard. Los Poderes del Gobierno. Vol. II. Ciudad del Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1966. p. 30. 161 SCHWARTZ, Bernard. Los Poderes del Gobierno. Vol. II. Ciudad del Mxico: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1966. p. 30. 162 SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo de Coalizo. Belo Horizonte: UFMG, Rio de Janeiro: IUPERJ. 2003. p. 75.

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No caso do Brasil, outro mecanismo do sistema de freios e contrapesos, por parte do executivo, que no pode deixar de ser citada, a Medida Provisria, mecanismo utilizado pelo Presidente de forma indiscriminada, visto que o artigo 62 da Constituio permite a edio de tal medida apenas para casos de relevncia e urgncia. Desta forma, o executivo obtm fora para mediar a cooptao com o legislativo, ou mesmo mostrar a fora que este poder detm.163 Segundo Paulo Bonavides, necessrio repensar se o Estado Liberal representa, hoje, o Estado da separao de poderes. Diante da necessidade da usurpao do poder poltico e econmico, que favorece o retrocesso, a anti soberania popular, desfavorece o povo frente ao imprio dos mercados, enfraquecendo a democracia e o Estado de Direito.164 Como se identificou at aqui, o Presidencialismo brasileiro demonstra-se claramente idealizado ao estado liberal norte-americano, baseado na doutrina da separao de poderes, bem como no sistema de freios e contrapesos. Porm, necessrio vislumbrar se a balana dos poderes realmente tem servido para equilibrar o abuso dos poderes, ou participa do Estado de Direito como forma de cooptar uma base governamental de forma alheia a democracia.

Concluso: O presente trabalho procurou trilhar a pesquisa constitucional sobre o veto presidencial, com suas regras e o seu papel no sistema de freios e contrapesos. Identificou-se que o Estado e a poltica tm estreita relao e que ambos referem-se ao poder. Assim, a sociedade, como um todo, organiza-se e rege-se pelo poder social, familiar, ou religioso. O Estado, como grupo social que , tambm exerce o seu poder, qual seja, o poltico, e vale-se do mesmo para obter formas de manter a ordem, e trilhar o caminho para o bem comum. O poder do Estado uno e indivisvel, entretanto a forma como se desenvolvero as funes do Estado pelo princpio da separao de poderes dividido. O princpio da separao de poderes tenta evitar a tirania e os abusos do poder, mas esta mesma diviso precisa ser harmnica, impedindo que um poder abuse os espaos dos demais. Neste contexto nasce o sistema de freios e contrapesos. O sistema

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BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 11. ed. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 300. BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 4. ed. So Paulo: Malheiros. 2003. p. 32.

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surge como forma de equilibrar os poderes entre si e, ao mesmo tempo, frear os possveis abusos. Pelo contedo abordado, ficou caracterizado que a situao atual do Brasil no foi capaz de obedecer aos princpios da separao de poderes e o sistema de freios e contrapesos. O Estado contemporneo est cada vez mais dinmico, devendo atender aos anseios sociais e econmicos da sociedade, fazendo com que os poderes executivo e legislativo entrem em constante conflito. Assim o executivo chamado a resolver os problemas do Estado, acabando por subverter as responsabilidades do legislativo, atuando com Medidas Provisrias e orientando a formulao das leis, seja por vet-las ou exercendo a prerrogativa de iniciativa legislativa. O legislativo, por sua vez, ou tem o seu papel reduzido a mero apoiador do presidente, ou tem a funo poltica de oposio. A relao dos poderes deve-se muito ao tipo de sistema de governo escolhido nos Estados para organizao das funes estatais. Assim, tm-se como sistemas bsicos de governo o convencional, o parlamentar e o presidencial. O sistema convencional prev o domnio poltico por uma assemblia, havendo pouca ou nenhuma diferena entre o executivo e o legislativo. O sistema parlamentar tem suas principais caractersticas diferenciadoras focadas na relao de colaborao de poderes, com responsabilidades polticas, sendo possvel o voto de desconfiana em relao ao Primeiro Ministro, bem como a dissoluo da Cmara. Assim, parece ser um sistema com maior capacidade de gerncia e menor potencial de traumas s questes de crises. O sistema presidencialista, que o foco do segundo captulo do trabalho, tem seu surgimento na Constituio norte-americana de 1787, com forte influncia liberal e contrria organizao monrquica europia. O maior temor dos criadores da Constituio americana era a concentrao de poder, no entanto, o presidencialismo demonstrou-se um sistema de governo que concede ao presidente uma abusiva concentrao de poderes. O Brasil, por influncia liberal norte-americana, cria a Constituio de 1891 com idnticos institutos, como a repblica, o federalismo, o presidencialismo, a separao de poderes, como tambm o sistema de freios e contrapesos. O sistema presidencial brasileiro demonstra, atravs da histria, enorme fraqueza poltica, propiciando polticas esprias e fragilidade s crises.

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Foi demonstrado, atravs do trabalho, que o presidencialismo brasileiro se desenvolveu com prticas polticas abusivas do Estado Democrtico de Direito, criando crises institucionais administrativas ao Estado, que findam em golpes de Estado, suicdio de presidente, impeachment. O presidencialismo apresenta-se com uma demasia de poderes nas mos do Chefe do executivo, sendo considerado, por alguns, como o maior acmulo de poder da histria da humanidade. So exemplos dos poderes do presidente, a chefia da administrao pblica, a chefia de Estado, chefia das foras armadas, a iniciativa legislativa, o veto de projetos de lei, entre outros. O Presidente da Repblica necessita, em muitos casos, do consentimento do congresso para agir, o que proporciona uma relao de colaborao muitas vezes espria. Nesta senda, o presidente fica sujeito necessidade de uma maioria de congressistas na base parlamentar governista, exercendo, muitas vezes, meios de barganha poltica que no favorecem aos interesses da nao. Assim, parece claro que a inteno de conter abusos de poder no obteve xito no sistema presidencialista. Um dos poderes do Presidente da Repblica que se insere no contexto do trabalho o veto presidencial, pois ele um exemplo tpico da relao do executivo com o legislativo dentro da separao de poderes, com o intuito de conter os abusos dos congressistas. O veto presidencial aparece como instrumento de controle do legislativo por parte do executivo, sendo exercido com maior freqncia no sistema presidencial, visto que neste sistema a relao entre executivo e legislativo vive maior independncia. O veto do executivo exerce uma funo importante no desenvolvimento das funes dos poderes do Estado, identificando e impedindo leis que poderiam se tornar abusivas, tanto na esfera poltica como na jurdica. Entretanto, a prtica da relao dos poderes no Brasil demonstra que, muitas vezes, o veto presidencial serve como elemento de barganha poltica, ou de presso opositora, burlando o princpio democrtico, por uma acirrada busca por poder. Conclui-se, ao final, que o sistema presidencialista no favorece a relao de cooperao de poderes que o Estado contemporneo necessita, servindo apenas como mais uma das formas de corromper o poder poltico. Assim, inserido no Estado liberal, favorece a opresso social e mantm o povo mais distante das solues dos seus problemas. Favorece o acmulo de poder e as barganhas por governabilidade. Assim, o

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poder de veto apresenta-se como forma de presso aos parlamentares para servir de base governamental. H de se repensar a forma de organizao de governo, de modo a propiciar maior gerncia estatal s necessidades fundamentais do ser humano que, atravs do sistema atual, est cada vez mais oprimido frente desigualdade social e econmica.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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