Organo Superior de Fiscalizacin Supervisar el Correcto uso de los Recursos Pblicos

Bajo el sistema federativo los funcionarios pblicos no pueden disponer de las rentas sin responsabilidad. No pueden gobernar a impulsos de una voluntad caprichosa, sino con sujecin a leyes. No pueden improvisar fortunas ni entregarse al ocio y a la disipacin, sino consagrarse asiduamente al trabajo disponindose a vivir en la honrada mediana que proporciona la retribucin que la Ley seala. Benito Jurez 1806-1872

El control de los ingresos no es tarea fcil y, en ocasiones, los programas establecidos por los gobiernos para vigilar que esos egresos sean utilizados bajo estricto apego jurdico resultan insuficientes. En Mxico, ante los reclamos de una sociedad cada da ms exigente, resulta impostergable reforzar la estructura legal que establece el manejo y control presupuestal. Por tal motivo, dos aos atrs, se inici la propuesta de crear en nuestro pas una entidad fiscalizadora que supervise las acciones de los tres poderes de gobierno y de todas aquellas empresas pblicas que gasten dinero pblico para dar transparencia de sus usos y garantizar que stos sean correctos.

El Organo Superior en Mxico En noviembre de 1995, el Ejecutivo Federal present una iniciativa de ley para crear la Auditora Superior de la Federacin, rgano que sustituira a la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados y su sustitucin por el mencionado rgano. En marzo de 1996, la fraccin del PAN en la LVI Legislatura present una iniciativa en el mismo sentido, de la cual destaca la ampliacin de las facultades de la Contadura Mayor de Hacienda. Por su parte, en abril de 1997, la fraccin del PRD en la LVI Legislatura present otra iniciativa de ley, en donde aparte de cambiarle el nombre a la Contadura Mayor de Hacienda, propone modificar diversos ordenamientos jurdicos. Asimismo, en septiembre de este ao, la fraccin parlamentaria del PRI present una iniciativa de ley que propone crear una entidad superior de fiscalizacin que se denominara Colegio Federal de Supervisin y Rendicin de Cuentas de la Administracin Gubernamental, que, dirigida por un cuerpo colegiado, sustituira a la actual Contadura Mayor de Hacienda. Antecedentes

En Mxico, desde La Constitucin de 1824, se atribuye al Poder Legislativo el control de las finanzas pblicas. La Contadura Mayor de Hacienda, rgano tcnico de la Cmara de Diputados, desde entonces se encarga de la fiscalizacin de los recursos pblicos. Esta institucin permanece dentro de Las Siete Leyes Constitucionales de la Repblica Mexicana de 1836, y en las constituciones de 1857 y de 1917 respectivamente. De hecho, la Contadura Mayor de Hacienda y la comisin de la Cmara encargada de supervisar sus actividades, la Comisin de Vigilancia (antes llamada Comisin Inspectora) son las nicas instituciones internas del Congreso que aparecen en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. El control de las finanzas pblicas tiene que ver con el equilibrio de poderes y en particular con el fortalecimiento del Poder Legislativo. Sin embargo, antes de continuar, es importante mencionar que existen dos tipos de controles que se pueden ejercer entre los poderes: los externos y los internos. Es en los primeros donde recae la actividad de la Contadura Mayor de Hacienda, que, perteneciente al Poder Legislativo, controla, a travs de la fiscalizacin ex post, al Poder Ejecutivo. Este a su vez cuenta con un control interno, el cual es ejercido por la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo para garantizar su correcto desempeo en la administracin pblica. Sin embargo, a pesar de que tienen distintos campos de accin, ambos tipos de control son necesarios y se complementan entre s. Adems, la fiscalizacin realizada por el Poder Legislativo se deriva de las facultades exclusivas que la Constitucin le otorga a la Cmara de Diputados, y que son: el examen, discusin y aprobacin anual del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Por lo tanto, la Cmara de Diputados se encuentra en posicin inmejorable para inspeccionar que los gastos que ella misma aprob se sujeten al orden legal. De esta forma, el sujeto por fiscalizar es bsicamente el Poder Ejecutivo, aunque los otros dos poderes tambin son sujetos de control, pero por lo reducido de los recursos pblicos que manejan, los mecanismos de control se centran en el Ejecutivo. De tal forma que lo que deben examinar son los resultados de la gestin gubernamental desde el punto de vista de los propsitos, objetivos y metas establecidos por el Ejecutivo Federal ante el Poder Legislativo. Principales Actividades Como se sabe, la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados, como rgano encargado de revisar las Cuentas Pblicas, ejerce funciones de contralora externa. Estas son realizadas a partir de la Cuenta Pblica que enva el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo y en las condiciones que establece la fraccin IV del artculo 74 de la Constitucin Poltica. Por otra parte, en materia de Cuentas Pblicas, la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda estipula que "estn constituidas por los estados contables y financieros y, dems informacin, que muestran el registro de las operaciones derivadas de la aplicacin de las Leyes de Ingresos y del ejercicio de los Presupuestos de Egresos de la Federacin". Menciona tambin que forman parte de la Cuenta Pblica los estados presupuestales y financieros, comprendiendo el de origen y aplicacin de los recursos y el de los resultados obtenidos en el ejercicio por las operaciones de los organismos de la Administracin Pblica Paraestatal, sujetos a control presupuestos. De igual forma, se establece que la revisin de Cuentas

Pblicas tendr por objeto conocer los resultados de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Esta revisin comprender tambin los aspectos legales, econmicos y contables del ingreso y del gasto pblico, adems de verificar la exactitud y la justificacin de los cobros y pagos realizados, de acuerdo con los precios y tarifas autorizados o de mercado, y de las cantidades erogadas. Las auditoras, que abarcan prcticamente toda la actividad de los rganos pblicos, son de diversos tipos: financieras, de sistemas, de legalidad, de obras pblicas y de evaluacin de programas, principalmente. Empero, existen serias limitaciones para la fiscalizacin actual, ya que sta se caracteriza por un periodo de tiempo excesivamente largo. As, el proceso presupuestal da inicio con la presentacin del proyecto de Presupuesto de Egresos y concluye con la revisin que hace del gasto pblico la Contadura Mayor de Hacienda. Si tomamos como punto de partida el 1 de enero, da en que entra en vigor el presupuesto, hasta los primeros das del mes de junio del siguiente ao fiscal que es el periodo cuando el Ejecutivo presenta al Poder Legislativo (establecido en Comisin Permanente) la Cuenta Pblica del ao anterior ya pasaron 18 meses. Ms aun, cuando la Contadura presenta a la Cmara de Diputados el Informe Previo, (en los 10 primeros das del mes de noviembre) ya suman 23 meses. Todava ms, cuando la Contadura presenta su Informe de Resultados (en los 10 primeros das del mes de septiembre del ao siguiente de la recepcin de las Cuenta Pblica) ya son 33 meses de haber iniciado y concluido el ao fiscal. Para terminar con este proceso, se vota la aprobacin de la Cuenta Pblica, es decir, 36 meses despus de haber iniciado el ao fiscal. En caso de encontrar irregularidades, la Contadura Mayor de Hacienda presenta denuncias formales ante el procurador General de la Repblica quien se encarga de enjuiciar y sancionar a los presuntos responsables. Los Organos Fiscalizadores en el Mundo En el plano internacional, las contaduras o tribunales de cuentas datan de hace ms de 200 aos, como rganos tcnicos de auxilio. Las ms antiguas son la Contadura Mayor de Hacienda de Alemania, creada en 1714, y el Tribunal de Cuentas francs de 1807. En casi todos los pases existen Tribunales o Cortes de Cuentas que actan como rganos autnomos, en el sentido orgnico, de apoyo a las asambleas legislativas; es decir, no estn vinculados al Poder Legislativo, y en algunos casos, se acercan ms al Poder Judicial. Es necesario destacar que en ningn momento el Poder Ejecutivo debe intervenir en la fiscalizacin por los motivos que se expusieron anteriormente. De tal forma que, en la mayor parte de los pases del mundo, el llamado control externo se establece en el Poder Legislativo, aun cuando en algunos pases est constituido como ente independiente de los otros poderes. As, existen Tribunales de Cuentas en la mayora de los pases europeos como Alemania, Canad, Francia, Italia y Espaa. De este ltimo, la funcin de vigilancia y fiscalizacin la realiza un Tribunal de Cuentas, que es un rgano jurisdiccional, integrado por doce miembros. Este organismo se desarroll a partir del nuevo orden constitucional espaol (1978).

En Francia, la Corte de Cuentas (Cour des Comts) existe desde 1807 y tiene encargado el control de la legalidad de los actos del gobierno en materia econmica. Este tribunal puede exigir responsabilidades directamente a los administradores pblicos, con el apoyo de un rgano auxiliar llamado la Corte Disciplinaria (Cour de Discipline Budgetaire e Financiera). Por su parte, la Corte de Cuentas Italiana (Corte dei Conti), existe desde 1862 y est integrada por diez secciones especializadas, en las cuales sus consejeros y funcionarios ingresan a travs de concursos pblicos y, una vez que ingresan, son inamovibles. Su caracterstica principal es la capacidad que tiene de prevenir la legalidad de los actos gubernamentales y no slo la verificacin contable de los gastos y su correcta aplicacin. Para ejemplificar las funciones preventivas, pueden mencionarse la autorizacin para suscribir convenios y contratos de cierta cuanta, o la aprobacin de actos de programacin que implique gastos. En el Parlamento ingls, el Contralor y Auditor general de la Oficina Nacional de Auditora, son la autoridad suprema de supervisin, decretadas en 1860. En los casos espaol, francs e italiano, los rganos de vigilancia y fiscalizacin deben informar al parlamento de los resultados de las investigaciones que realicen. Por lo cual, an cuando forman parte del Poder Judicial, ofrecen al Legislativo los elementos con los cuales, este ltimo pueda, incidir en el ejercicio de la divisin de poderes. En Canad existe como entidad fiscalizadora en el plano federal una Auditora General de Canad. El auditor general de Canad es designado por el Primer Ministro para un periodo fijo de diez aos. La recomendacin proviene de un comit de seleccin de alto nivel, que incluye profesionales superiores de los sectores pblico y privado. El auditor general slo puede ser despedido mediante una accin conjunta de ambas cmaras del Parlamento. Su papel, mandato y responsabilidades se definen en la Ley del Auditor General. Por lo que a Estados Unidos se refiere, el control externo depende de los comits del Congreso, el cual se apoya en oficinas tcnicas que operan con gran autonoma. En este caso, la Oficina General de Contabilidad, GAO (General Accounting Office), practica sistemticamente auditoras de las cuentas y particularmente de los Programas Pblicos. La Oficina General de Contabilidad no tiene, como en el caso de los tribunales europeos, la facultad directa de exigir responsabilidades, pero cuando detecta que los programas no estn siguiendo los procedimientos previstos, lo comunica a los comits respectivos del Congreso y stos tienen capacidad para detener los programas en operacin o suspenderlos. En el caso de Amrica Latina, Uruguay, El Salvador y Repblica Dominicana, adoptaron un sistema similar al espaol. Por otra parte, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala y Ecuador, tienen organismos colegiados o un titular unipersonal que operan en forma independiente a los tres poderes tradicionales del Estado. La Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en ingls), realiz un estudio internacional para comparar principios y tendencias en materia de Fiscalizacin Superior. De este estudio se desprenden las siguientes conclusiones. La funcin fiscalizadora debe efectuarse con una escrupulosa autonoma tcnica, operativa y financiera. Las entidades fiscalizadoras deben buscar, en el desarrollo de sus trabajos y en la

presentacin de sus resultados, la pulcritud tcnica y metodolgica al margen de polticas partidistas e ideolgicas. Debe propiciarse una mayor vinculacin con el poder legislativo, como sucede en Reino Unido, Canad, Australia, Japn, Estados Unidos y la mayora de los pases latinoamericanos, donde los propios rganos legislativos han convertido los informes de resultados en un instrumento fundamental de su quehacer legislativo. Las entidades fiscalizadoras han venido adquiriendo una conciencia creciente de la importancia que deben salvaguardar los resultados de las auditoras para evitar su politizacin, y, por tanto, su posterior manipulacin. La adecuada difusin pblica de los resultados de la fiscalizacin, por conducto de los parlamentos o congresos y, en muchos casos, mediante informes de las propias entidades fiscalizadoras a la opinin pblica. La fiscalizacin superior o el control externo sea esencialmente ex post, a fin de evitar una fiscalizacin concurrente, que podra limitar la neutralidad de los resultados; consenso en el obligado acortamiento de las revisiones, con relacin al periodo fiscalizado; revisin de cuentas pblicas individuales de sectores o de dependencias y entidades ms que una sola Cuenta Pblica consolidada, a fin de facilitar la oportunidad de los informes; prctica ms generalizada de utilizar servicios privados especializados, para ampliar los espectros de revisin; por ltimo, la evolucin de la auditora gubernamental de la simple revisin de los ingresos y los egresos hacia un concepto ms amplio que comprende la auditora integral, la evaluacin de programas, la evaluacin del desempeo de la gestin, la auditora ecolgica y la auditora informtica. A continuacin se presenta un cuadro comparativo en donde se establecen las principales similitudes y diferencias de las tres iniciativas. Similitudes y Diferencias de las Iniciativas1 CONTENIDO PODER EJECUTIVO PAN Contador Mayor de Hacienda. PRD PRI

Nombre del titular y del Auditor Superior de la Federacin (sera un organismo. rgano colegiado).

Fiscal Contralor Sera un cuerpo Mayor de Colegiado. Hacienda. Fiscala y Permanece la Contralora de Contadura Mayor de Hacienda. Hacienda. La Cmara de Diputados de entre las propuestas de la Comisin de Vigilancia. La Cmara de Diputados. 2 designados por la Cmara de Diputados. 2 por el Ejecutivo. 2 por la SCJN.

Quien nomina al titular. La Cmara de Diputados a partir de la propuesta del Ejecutivo.

De quin depende la entidad.

De la Cmara de Diputados.

De la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados.

De la Comisin de Fiscalizacin y Vigilancia de la Hda. Pblica

De la Cmara de Diputados.

Federal. Requisitos y duracin del titular del rgano Fiscalizador. Fracciones I, II y IV a VI Fracciones I, II, IV a No sealados. del art. 95 VI del art. 95 Durara 6 aos. constitucional. constitucional. Prestigio profesional, Tener prestigio experiencia tcnica. profesional, Durara 8 aos. independencia, imparcialidad y experiencia tcnica. Podr solicitar al MP el ejercicio accin penal en caso de encontrar ilcitos. Propone que la CMH tenga facultad de llevar a cabo investigaciones, as como fincamiento de responsabilidades. Fincamiento de responsabilidades ante las autoridades competentes. Mismos que para el secretario de estado. Duracin 8 aos.

Sanciones.

Sancionar a los servidores pblicos.

Universo de la revisin.

Toda actividad financiera de los poderes de la Unin y de las entidades federativas.

Fiscalizacin de Todos los rganos ingreso, gasto, sujetos a gastos manejo y aplicacin presupuestales. de los recursos federales de los tres poderes de la Unin. Fiscalizar en forma No establece posterior y presentar momento. a Cmara de Diputados un informe de la Cuenta Pblica del ao anterior. Permanece con el mismo nombre. La Contadura Mayor de Hacienda gozar de autonoma tcnica y su desempeo ser evaluado por la Comisin de Cambiara de nombre.

Verificar el ingreso, manejo y admn. de recursos pblicos.

Momento de la revisin. Fiscalizar en forma posterior.

No establece momento.

La Comisin de Vigilancia. Otros elementos.

Desaparece.

No se menciona.

Creacin del sistema integral de control y evaluacin de la gestin del sector pblico.

Proponen que para Funcionarios a conservar, juicio poltico. microfirmar o destruir documentos referentes a la Cuenta Pblica, se requerir

Vigilancia.

aprobacin de la Cmara de Diputados.

Tomado de la ponencia de Luis Carlos Ugalde titulada "El Poder Fiscalizador del Congreso Mexicano" dictada en el Coloquio Internacional "El Poder Legislativo y la Poltica de Finanzas Pblicas" organizado por el Centro de Estudios para la Reforma del Estado, la Cmara de Diputados y el Senado de la Repblica los das 14,15 y 16 de julio de 1998. A pesar de que ninguna de las cuatro iniciativas se refiere explcitamente a la entidad fiscalizadora con el nombre de rgano Superior de Fiscalizacin, se ha aceptado esta denominacin para identificar al organismo que vigilar el uso correcto de los dineros pblicos. De este se espera una eficaz supervisin de los ingresos y gastos tributario, y al mismo tiempo una respuesta a las crticas de la sociedad sobre los desvos de dineros pblicos. La creacin de este organismo puede considerarse como una seal de que la democracia, como forma de autogobierno, si puede dar resultados satisfactorios. En este caso, la creacin de instituciones que auxilien en la labor de mitigar los actos de corrupcin pblica. Faltar dictaminar en ello. Por otra parte, es importante mencionar que en estos das se cumplen los ocho aos de labor del actual Contador Mayor de Hacienda, y por lo tanto, deber de ser reelecto por otros ocho aos, o en su caso, designar a su sucesor. Sin embargo, la falta de precisin de saber si se va a dictaminar sobre la creacin del rgano Superior de Fiscalizacin ya se empalm con la situacin anterior, por lo que la Cmara se encuentra en la dificultad de dictaminar o reelegir al actual contador mayor. Lo que es cierto, es que para enero del ao siguiente, invariablemente debe haber una persona que dirija la fiscalizacin en Mxico.