"Ponencia preparada para el XI Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado por la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico y la Universidad Nacional

de Entre Ros, Paran, 17 al 20 de julio de 2013". Ttulo: El neoinstitucionalismo y la (im)posibilidad de implementacin en Amrica Latina Autoras: Profesora Lic. Mara Ins Paulino, (UBA) mariainespaulino@gmail.com

Profesora Lic. Brbara Prez Jaime, (UBA) barbaraperezjaime@gmail.com rea: Estado, Administracin y Polticas Pblicas.

Subrea: Teoras y enfoques en el anlisis de las polticas pblicas. Debates tericos sobre el Estado y la Administracin Pblica

Resumen:

Tanto en la economa como en la ciencia poltica, el neoisntitucionalismo puede ser interpretado como reaccin a dos corrientes tericas que nunca fueron particularmente fuertes en Amrica Latina: la escuela neoclsica y el conductismo. La palabra institucin es usada desde una perspectiva formal, como un parlamento, hasta entidades amorfas, como la clase social; incluso se describen a modo de instituciones otros elementos constitutivos del universo sociopoltico, como ser las leyes o los mercados. Aunque las reglas formalmente promulgadas sean las mismas, los mecanismos de garanta de cumplimiento, la manera de aplicarlos, las normas informales vigentes y los modelos subjetivos de los actores sern diferentes.

Abstract:

Both in economics and poltical science, the new institutionalism can be interpreted as a reaction against two schools that were never particularly strong in Latin America: the neoclassical scholl and the behaviourism. The world institution is used from a formal perspective, as a parliament, up to amorphous entities such as social class; even describing as manners of institutions other elements of the socio-political universe such as the laws or the markets. Althought rules formaly promulgated are the same, the compliance of pledge mechanisms, the way of appliance, the existing informal rules and the subjective models of the actors will be differents.

El neoinstitucionalismo resume esta variedad de factores no econmicos (o no estrictamente econmicos) intervinientes bajo el rtulo abarcador de instituciones. Sin abandonar el individualismo metodolgico, reconoce que la ecuacin costo-beneficio de cada individuo debe abrirse hacia los costos y beneficios derivados de tales factores. (Vilas, s/d: 1)

El presente trabajo tiene por objeto analizar las obras de North, Peters y el Bid en virtud de rastrear los puntos de encuentros y la posibilidad de aplicacin en Amrica Latina. Para llevar adelante nuestro anlisis, partiremos de la distincin enunciada por Hayek entre organizaciones y orden social1 ("taxis" y "cosmos"), pero considerando a las instituciones como las estructuras bsicas del orden social (Hayek: 1985). En cuanto a las instituciones y organizaciones, podemos situarlas en planos distintos: las instituciones son el propio orden social, pertenecen al plano de la sociedad; en cambio, las organizaciones, junto con los individuos, son los elementos componentes o actuantes en dicho orden social. Ambas son rdenes, pero de naturaleza totalmente diferente: las instituciones son rdenes abstractas, independientes de los individuos que las componen, cuya funcin es la de proporcionar a los individuos y las organizaciones la obtencin de sus fines particulares, aunque en s mismas no persiguen fines especficos, mientras que las organizaciones, son rdenes concretos, determinados por los individuos y los recursos que los componen, y fueron creados para el logro de fines particulares y especficos. Si bien los rdenes, las instituciones y las organizaciones son regmenes normativos, debemos distinguir la naturaleza de las mismas porque tambin pertenecen a planos diferenciados: las normas de las instituciones son abstractas y resultan normalmente de la evolucin o dinmica social, en tanto que las normas de las organizaciones derivan del propsito racional que atribuye posiciones, las cuales pueden sufrir cambios por diseo. La naturaleza convencional de las normas e instituciones no implica su naturaleza arbitraria. "Convencin" no significa "arbitrariedad". Las instituciones son humanas, entendidas como la posibilidad que tenemos de poder, en tanto hombres, valorarlas y modificarlas siempre, que es lo mismo que decir que la responsabilidad por su vigencia es slo nuestra. Las instituciones son el principal patrimonio de cada sociedad. Ellas son el principal determinante del tipo de organizaciones e interacciones permitidas a la libertad del individuo en cada sociedad. La
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Para Hayek el orden es un compuesto de partes; el conocimiento de una parte de ese compuesto permite suponer la configuracin del todo; la sociedad es un orden y este orden puede ser espontneo o artificial. Los rdenes espontneos son sistemas autorregulados o autgenos: ksmos. En cambio, los rdenes artificiales son regulados por una inteligencia creadora y exgena: taxis. Tendemos a asimilar todos los rdenes a la idea de taxis. O sea, a atribuirles en general un carcter artificial; los rdenes artificiales son simples porque estn limitados por la complejidad que la inteligencia de su autor es capaz de alcanzar. Adems, son concretos, en el sentido de que su existencia puede ser verificada por una simple inspeccin. Todo lo contrario sucede con los rdenes espontneos.

eficiencia y la equidad de un orden social

depende sobretodo de su sistema institucional y,

subordinadamente, de la calidad de sus organizaciones. sta es la verdad elemental expresada en la creciente referencia a la "cultura" como razn ltima del nivel o del tipo de desarrollo.

Nos interesar destacar la correspondencia entre sistema institucional y desarrollo econmico y social, apoyndonos para ello en los planteamientos de North, que es quien ha formulado el modelo terico neo- institucionalista ms completo que conocemos. Ni la economa ni la historia parecen apreciar la funcin de las instituciones en el desempeo econmico porque todava no ha habido un marco analtico que integre el anlisis institucional en la economa poltica y en la historia econmica. El objetivo de su obra es proporcionar este marco bsico.
LAS INSTITUCIONES son las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que danforma a la interaccion humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o econmico. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es clave para entender el cambio historico (North, 1993: 13)

El economista norteamericano ha formulado la distincin entre instituciones y organizaciones como el supuesto conceptual bsico para la comprensin de la historia econmica y, consiguientemente, para la formulacin de una teora del desarrollo histricamente fundada. Las instituciones son, para l, las reglas del juego o las constricciones convencionalmente construidas para enmarcar la interaccin humana en una sociedad determinada. Las instituciones son normas, pero no son la "legislacin". La funcin principal de las instituciones en la sociedad es reducir la incertidumbre estableciendo una estructura estable (pero no necesariamente eficiente) de la interaccin humana (North, 1993: 16) Har la distincin de dos tipos de instituciones: las formales (son creadas, como ser las constituciones polticas de los Estados) y las informales (que evolucionan a lo largo del tiempo, por ejemplo, el derecho consuetudinario), insistiendo en la importancia idntica de unas y otras, pues lo que cuenta, al final, no son las "leyes" formalmente vigentes, sino las pautas de comportamiento interiorizadas por los individuos en su proceso de adaptacin al orden social, porque la interaccin entre las instituciones y los organismos2 har evolucionar a una sociedad. La obra de Peters parte de la premisa de que neoinstitucionalismo es el instrumento recurrente para explicar el cambio y la permanencia de las instituciones polticas por medio de sus dos principales propuestas: una con fundamento en lo normativo, y otra de eleccin racional.

Son grupos de individuos enlazados por alguna identidad comn hacia ciertos objetivos.

Guy Peters, es quien sugiere que el nuevo institucionalismo est conformado por: institucionalismo normativo, institucionalismo de eleccin racional, institucionalismo histrico, institucionalismo emprico, institucionalismo internacional e institucionalismo social. (Peters, 2003: 38-39) El nuevo institucionalismo (March y Olsen) sostena que la centralidad de los valores estaba siendo reemplazada por concepciones individualistas y en general utilitarias y los hombres se volvan incapaces de encarar las cuestiones ms importantes de la vida poltica, debido a la imposibilidad de integracin de la accin individual con las premisas normativas fundamentales. (Peters, 2003:10) En consecuencia, reformularon la naturaleza del discurso en la ciencia poltica contempornea y repensaron a fondo la direccin intelectual de la disciplina. A esta nueva versin del nuevo institucionalismo se le conoce como institucionalismo normativo. Siguiendo estos posicionamientos podemos decir que la fortaleza o debilidad del marco institucional de un pas debe evaluarse en relacin al grado en que estimula la eficacia econmica y la equidad social. Ahora bien, mientras en Amrica Latina se tiene conciencia de la debilidad de las instituciones polticas de la democracia, sin embargo todava no se tiene la suficiente conciencia de la debilidad de las instituciones econmicas y del fuerte impacto que esta debilidad provoca sobre la equidad social y la sostenibilidad de la propia democracia. Ciertamente se debe, entre otras razones, a la utilizacin constante de una teora del desarrollo insuficiente o inapropia para la regin. Las formulas e ilustraciones econmicas tradicionales han subestimado considerablemente el papel de la incertidumbre institucional que an predomina en casi todas las disposiciones econmicas en Amrica Latina. Las recetas tradicionales se han focalizado en el contenido de las polticas recomendando disciplina fiscal, reformas fiscales y devaluaciones del tipo de cambio para corregir y superar los desequilibrios econmicos. Y el llamado Consenso de Washington incluy tambin, las privatizaciones, la desregulacin y a liberalizacin comercial y financiera. Pero por suerte, Amrica Latina est experimentado un cambio institucional, en tanto proceso social, que se va incrementando, y aunque implica a todos los partidos polticos, excede el tiempo de cualquiera de ellos y reclama el compromiso o consenso suficiente y perdurable de los actores econmicos y sociales. Las reformas institucionales cobran sentido cuando se enmarcan en una estrategia general de desarrollo institucional, vale decir con esto que, se desenvuelven guiadas por un marco coherente de principios y de valores. Y en este sentido se est avanzando considerablemente, pues el cambio ms prometedor que vive hoy Amrica Latina es un cambio mental o de visin expresada en la emergencia, no exenta de conflicto, de nuevos paradigmas tanto en lo econmico como en lo poltico, lo social o lo empresarial.
La tensin entre aquella concepcin sesgada y restrictiva de la democracia en escenarios de mucha desigualdad y vulnerabilidad social y las aspiraciones sociales populares y ciudadanas a una democracia de mayor densidad, nutre los nuevos escenarios que parecen estar enmarcando el resurgimiento de un nuevo 4

ciclo de cambio poltico con sentido de progreso social en varios pases de la regin. Estamos en presencia de una izquierda gradualista y pragmtica, sin definiciones ideolgicas duras. En vez de un enfrentamiento en bloque al diseo estructural del capitalismo neoliberal, o incluso un drstico cambio de modelo macroeconmico, postulan un capitalismo ms balanceado, con un Estado que, ms que intervenir directamente en los mercados, regula y fiscaliza su desenvolvimiento para ampliar la competitividad, articulando las demandas de rentabilidad y los requisitos de inversin del capital, las aspiraciones de bienestar social de la poblacin, y la vigencia efectiva de las instituciones democrticas y los derechos humanos. Constitutivo de los diseos de reforma es el nfasis en el fortalecimiento de la sociedad civil a travs de la descentralizacin y la promocin del asociativismo y el desarrollo local. (Vilas, 2005:91)

Las reformas que ahora importan son las que han de llevar a la consolidacin de la democracia y a la construccin paralela de las instituciones econmicas de la economa de mercado. Esto no implica eliminar ni el debate ni la confrontacin poltica. No existe un slo modelo vlido ni de democracia ni de economa de mercado, y, desde la tolerancia de ambos referentes, hay espacio ms que suficiente para una derecha y una izquierda latinoamericanas renovadas. Bien sostiene North que el hecho de que las instituciones afectan el desempeo econmico no es controversial; tampoco lo es el que los diferentes desarrollos de las economas a lo largo del tiempo sean afectados por la manera en que las instituciones evolucionan. Sin embargo, la teora econmica occidental neoclsica no cuenta con instituciones y, por lo tanto, es de poca ayuda en el anlisis de las fuentes del desempeo econmico. Esto se debe a que el la teora neoclsica se basa en el supuesto fundamental de la escasez y, por consiguiente, de la competencia (y cuyas consecuencias armoniosas provienen de los supuestos de un proceso de intercambio), es carente de comprensin sobre lo que es la coordinacin y la cooperacin humanas. No sera una exageracin decir que mientras la teora neoclsica se enfoca en la operacin de mercados eficientes, son pocos los economistas occidentales que entienden los requisitos institucionales esenciales para la creacin de dichos mercados, porque simplemente los toman por sentado. Estos mercados estn vinculados a una serie de instituciones polticas y econmicas que proveen costos bajos de transaccin y compromisos crebles que hacen posible el factor de eficiencia y los mercados de productos que subyacen tras el crecimiento econmico. Por otro lado, las condiciones en que puede sostenerse la cooperacin han generado una amplia literatura, tanto en la corriente de la teora del juego3 como en los que se inscriben fuera de ella y que estn

Para explorar las deficiencias del enfoque de la eleccin racional en su relacin con las instituciones, debemos sondear dos aspectos particulares de la conducta humana: 1) la motivacin y 2) el desciframiento del medio.

interesados en el proceso del modelamiento poltico4. El predominio de la filosofa liberal ha sido definitiva en el avance de la ciencia poltica, sobre todo como paradigma terico y metodolgico que se encarga de explicar el comportamiento de las instituciones polticas contemporneas: diseo, estabilidad y cambio. Es por esto que, sostiene Peters, el nuevo institucionalismo halla en la teora liberal los esquemas explicativos del proceso de toma de decisiones de los actores polticos de una determinada comunidad en coyunturas de reforma poltica5. La teora poltica liberal es el origen de los dos paradigmas dominantes relacionados con las leyes polticas: por una parte, la perspectiva normativa; por la otra, la pragmtica institucional. Respecto del primero, y a pesar de las innumerables crticas, se reconoce que la filosofa liberal ha sido impulsora del debate y la deliberacin que ha permitido cambios institucionales basados en los principios categricos de igualdad e inclusin, incorporando nuevos actores polticos al proceso de toma de decisiones. Del segundo, las investigaciones que estudian la incidencia mecnica de las leyes polticas son abundantes y reconocidas por la academia; sobre todo aquellas relacionadas con el sistema electoral, tipos de candidatura, formatos de emisin del voto; y otras que examinan el sistema de partidos: fragmentacin, polarizacin y esquema de coaliciones, entre otras. El institucionalismo normativo sostiene, segn Peters, que los actores polticos son individuos que reflejan fuertemente los valores de las instituciones a las que estn vinculados, los individuos deben escoger entre diversas influencias e interpretar el significado de sus compromisos institucionales. La sociologa seala la importancia de los valores para definir la naturaleza de las instituciones, las organizaciones y la conducta individual dentro de aquellas estructuras; pensamiento que sigue estando presente en el enfoque normativo de las instituciones. Diferencia entre las organizaciones como la expresin estructural de la accin racional y las organizaciones como estructuras ms adaptativas y normativas. El primer modelo es una forma contractual para las organizaciones, en la que los individuos participan principalmente en funcin de la bsqueda del beneficio personal. Esta ltima forma de organizacin se acerca ms a la idea de una institucin que expresa la lgica de lo adecuado.

Russell Hardin defiende que las estrategias condicionales entraan vigilancia y coaccin (mediante amenazas). Howard Margolis presenta un modelo en el cual la conducta individual est determinada en parte por motivos altruistas. Margolis afirma que los individuos tienen dos tipos de funciones de utilidad, aquellas que favorecen preferencias orientadas hacia el grupo y las que favorecen preferencias egostas, y que los individuos realizan intercambios entre ambas. Su modelo le permite explicar ciertas pautas de conducta de votacin que al parecer caraecen de sentido en el contexto conductual de un individuo que maximiza la riqueza. 5 Se orientan en sus trabajos a cuestionar el concepto de racionalidad como nico modo de comportamiento en las organizaciones y en este cuestionamiento ellos incluyen el factor temporal en un nuevo modelo en la toma de decisiones.

El planteamiento que March y Olsen dan a las instituciones se centra en la versin integradora de aquellas organizaciones, partidarios del libre mercado como solucin para problemas socioeconmicos conceden a esa institucin poderosos valores normativos, como, la libertad y la eleccin. La palabra institucin se usa desde una perspectiva formal, como un parlamento, hasta entidades amorfas, como la clase social. Y hasta se describe como instituciones a otros elementos constitutivos del universo sociopoltico, como las leyes y los mercados. El trmino tambin se utiliza en la sociologa, en la que funciona casi como sinnimo de organizacin. Para March y Olsen (1989) la institucin es: un conjunto de normas, reglamentaciones, supuestos; y sobre todo, rutinas. Es por ello que North afirma que nicamente cuando comprendemos determinadas modificaciones en la conducta de los actores podemos encontrar juicio en la existencia y estructura de las instituciones y explicar la direccin del cambio institucional. La conducta humana es ms compleja que la que est encarnada en la funcin utilitaria individual de los modelos de los economistas. Muchos casos no simplemente maximizan la conducta de la riqueza, sino tambin del altruismo y de las limitaciones autoimpuestas, lo cual cambia radicalmente los resultados con respecto a las elecciones que de hecho hace la gente. La motivacin de los actores que ayuda a dar forma a las instituciones y que provee los medios a travs de los cuales el altruismo y otros valores que no maximizan la riqueza entran en la eleccin. Las instituciones existen y reducen las incertidumbres propias de la interaccin humana. Estas incertidumbres surgen como consecuencia de la complejidad de los problemas que deben resolverse y de los programas de solucin de problemas posedos por el individuo. Debe determinarse hasta qu punto las motivaciones maximizadoras de la no riqueza influyen en las elecciones. En consecuencia, indagar acerca del sistema institucional de un pas es tarea que excede, el estudio de sus instituciones formales, debido a la exigencia de investigar acerca de las convicciones, valores, principios o creencias que pautan el comportamiento real, y determinan la interpretacin de las normas formales, las completan o hasta producen en extremo su inposibilidad de aplicacin. En conclusin, quien no conoce las instituciones informales no puede pretender conocer un pas. La dificultad est en que uno de los efectos del subdesarrollo consiste en bloquear o censurar con ms fuerza la emergencia o visibilidad de lo informal. Las instituciones son importantes porque de ellas depende en gran medida la estructura de incentivos de la interaccin humana. Los sistemas institucionales difieren entre s por el tipo de comportamientos individuales y organizativos que incentivan. Proyectar el desarrollo institucional equivale a proyectar el cambio del sistema de estmulos dominante en una sociedad. En otras palabras, el potencial de eficacia econmica y equidad social de cada sociedad viene en gran parte determinado por la clase de conformacin institucional en ella vigente. Y toda mejora de eficiencia y
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equidad que desborde el potencial y no se corresponda con el avance institucional requerido, est condenada de antemano al fracaso inmediato o a la fugacidad de resultados. Pero la interaccin humana y el correspondiente sistema de incentivos no slo estn condicionados por las instituciones. Las organizaciones tambin son muy importantes en este sentido. En efecto, la interaccin humana no slo est medida por las reglas del juego6 sino por los equipos u organizaciones que estn en l. Segn B. Guy Peters, lo ms importante en una institucin es que es un rasgo estructural de la sociedad y la forma de gobierno. En este contexto, existen cuatro condiciones que se derivan de la definicin anterior: 1) las instituciones trascienden a los individuos, pues consisten en un conjunto de interacciones pautadas que son predecibles segn las relaciones especficas que existen entre los actores; 2) son estables o duraderas en el tiempo; 3) tienen la facultad de afectar y restringir el comportamiento individual; y 4) articulan un cmulo de valores compartidos (Peters, 2003: 36 -37). Entonces una institucin poltica es, tomando la conceptualizacin de March y Olsen (1989), el: conjunto de reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas en trminos de relaciones entre roles - y situaciones. (Peters, 2003: 50) Bsicamente una institucin sera un conjunto de reglas y valores, normativos y no cognitivos respecto de la manera en que influyen sobre los miembros institucionales, como tambin el conjunto de las rutinas que se desarrollan para poner en ejecucin e imponer esos valores. La institucin define un conjunto de expectativas de comportamiento para individuos ubicados dentro de la institucin, y luego refuerza comportamiento adecuado para el rol y sanciona el inadecuado. Por as decirlo, las instituciones son sujetos dinmicos, capaces de moldear los patrones deconducta de los actores. Las normas son consideradas como una parte del control del comportamiento dentro de instituciones y organizaciones. En primer lugar, son medios para estructurar el comportamiento de nivel macro de los sistemas polticos. En segundo lugar, sirven de gua a los recin llegados a la organizacin o son intentos de crear conceptos ms uniformes de lo que son tales lgicas. Las instituciones derivan gran parte de su estructura de significacin y de su lgica de adecuacin de la sociedad dentro de la cual se forman. Para llevar a cabo el proceso de institucionalizacin, podemos marcarlo en dos etapas: a. debe existir una decisin consciente de crear una organizacin o institucin para determinado propsito; b. mejorar la institucin a lo largo del tiempo e introducirle ciertos valores.

Las reglas del juego son un dato clave para explicar no slo el comportamiento de las organizaciones sino el dato, a veces ms fundamental, de quines son los que pueden entrar en el juego, quines quedan excluidos de l y cmo se promociona, se desciende o sale del mismo.

Por otro lado, North combina una teora del comportamiento humano, con una teora de los costos de transaccin para llevar a cabo su teora de las instituciones. El punto de partida es el mismo del institucionalismo clsico: las instituciones existen para reducir las incertidumbres que aparecen en la interaccin humana como consecuencia tanto de las complejidades de los problemas a resolver como de las limitaciones de las mentes individuales para procesar la informacin disponible. Pero esta explicacin del fundamento de las instituciones no nos dice nada de su relevancia econmica. La teora de los costos de transaccin7 servir a esta finalidad. En el moderno mundo occidental consideramos que la vida y la economa estn ordenadas por medio de leyes formales y de derechos de propiedad. Sin embargo, aun en las economas ms desarrolladas, las normas formales constituyen una parte pequea aunque muy importante del conjunto de limitaciones que dan forma a las elecciones; una reflexin rpida nos sugerira la abundancia de limitaciones informales. Los cdigos obligatorios de conducta tienen valor nicamente en trminos de limitaciones informales, pues alteran la eleccin cuando el individuo renuncia a la riqueza o al ingreso a cambio de otro valor. La forma en que la mente procesa informacin no slo es la base de la existencia de instituciones sino una clave para entender cmo las limitaciones informales tienen un papel importante en la formacin de la eleccin tanto a corto plazo como en la evolucin a largo plazo de la sociedad. Las ideas, las ideologas organizadas, e inclusive el fanatismo religioso desempean papeles importantes en cuanto a dar forma a sociedades y economas. Ahora bien De dnde provienen las limitaciones informales? Provienen de informacin transmitida socialmente y son parte de la herencia que llamamos cultura (North, 1993: 55) Es importante el hecho de que las limitaciones informales derivadas culturalmente no cambiarn de inmediato como reaccin a cambios de las reglas formales. Como resultado, la tensin entre reglas formales alteradas y limitaciones informales persistentes produce resultados que tienen consecuencias importantes en la forma en que cambian las economas. Las limitaciones informales son tambin caractersticas comunes de las economas modernas (North, 1993: 58) Debido a la complejizacin de las sociedades se ha necesitado crear sistemas legales para manejar disputas ms complejas exige reglas formales. Las normas formales pueden complementar y alentar la efectividad de las limitaciones informales (...) Las reglas formales incluyen reglas polticas (y judiciales), reglas econmicas, y contratos (North, 1993: 66-67)

Hay cuatro variables principales que determinan el costo de las transacciones en el intercambio. Primero est el costo de medir los atributos valuables de los bienes y servicios o el desempeo de agentes en intercambio. La segunda variable respecto al costo del proceso de intercambio es el tamao del mercado, lo cual determina si se lleva a cabo un intercambio personal o impersonal. La tercera variable es el cumplimiento. tercer variable es el cumplimiento. Y las actitudes ideolgicas y percepciones (la cuarta variable) son de importancia. La ideologa no slo juega un papel esencial en las opciones polticas, sino tambin es clave para las decisiones individuales que afectan el desempeo econmico.

Pero si solamente considermos las reglas formales, tendremos una nocin inadecuada y a menudo equvoca de la relacin entre limitaciones formales y desempeo. En condiciones muy simplificadas, es decir, cuando las partes adquieren informacin perfecta y el juego dura indefinidamente y es jugado por las mismas partes, es posible alcanzar soluciones de cooperacin autocumplibles. Pero mentras ms complejo sea el intercambio en tiempo y en espacio, ms complejas y costosas sern las instituciones necesarias para lograr resultados de cooperacin. Y en consecuencia se necesitan recursos para precisar y proteger derechos de propiedad como as tambin para hacer cumplir los convenios. Las instituciones, junto con la tecnologa empleada, determinan esos costos de negociacin, y las instituciones desempean un papel clave en los costos de produccin. La relacin entre derechos y limitaciones en un intercambio se puede ejemplificar en tres niveles: primero, en el nivel de un intercambio nico y ecunime; segundo, en la relacin ms compleja y necesaria en el proceso de produccin y, finalmente, en la economa vista como un todo. El mercado en su totalidad es un conjunto mezclado de instituciones; algunas aumentan la eficiencia y otras la reducen. En cualquier caso, queda claro que este marco institucional es la clave del xito relativo de las economas. No debemos dejar de lado a las organizaciones, las cuales sern entendidas como entidades ideadas por sus creadores con el propsito de maximizar la riqueza, el ingreso, u otros objetivos definidos por las oportunidades que brinda la estructura institucional de la sociedad. El conocimiento comunicable es, como lo indica el nombre, conocimiento que se puede transmitir de una persona a otra. El conocimiento tcito se adquiere en parte mediante la prctica y slo parcialmente es comunicable. Diferentes personas tienen aptitudes innatas distintas para adquirir conocimientos tcitos. El marco institucional dar forma a la direccin de la adquisicin del conocimiento y de las aptitudes y la direccin ser el factor decisivo del desarrollo a largo plazo de esa sociedad. Si nos preguntamos, siguiendo la lectura de Peters, cmo generar un cambio institucional? El mtodo del cubo de basura8 propicia las soluciones para resolver problemas, y de las instituciones necesitan disponer de un reservorio de respuestas a las que puedan recurrir cuando se advierta la necesidad de ajustar polticas. La lgica del cubo de basura sostiene tambin que rara vez el cambio se produce como suceso planificado, no ms bien como el producto de la concurrencia de varias corrientes de actividad y de oportunidades para la accin dentro de la institucin.

Es un modelo de decisin de racionalidad limitada donde los intervinientes entran y salen del proceso de forma aleatoria, y se observan parmetros como la incertidumbre o la falta de viabilidad de los datos en informacin. Obedece a uno de los modelos de decisin que se establecen en la teora de la organizacin de James Gary March y Herbert Alexander Simon en su obra Organizations.

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A travs de un proceso de aprendizaje, las instituciones identifican las circunstancias cambiantes de su entorno y para luego adaptarse a ellas. Sin embargo, las instituciones pblicas pueden mal interpretar las seales emitidas por la sociedad y responder de un modo disfuncional. Brunsson y Olsen encararon la cuestin de la reforma en las organizaciones e instituciones, centrndose en el papel de los valores en el cambio organizacional. Olsen sostiene que mientras mayor sea el grado de ruptura entre los valores profesados por una institucin y su comportamiento real, y entre los valores sostenidos por la sociedad circundante y el comportamiento de la institucin, ms probable ser el cambio. Cmo se vinculan los individuos con las instituciones? Existe una relacin de causalidad entre agente y estructura. Las instituciones tienen una lgica de lo conveniente que define qu comportamiento es adecuado para los miembros de la institucin y cul no lo es. Siempre hay medios informales a travs de los cuales se puede presionar a los miembros para que se sometan a las normas. En la organizacin informal existen medios capaces de lograr, tranquila y eficazmente, la conformidad con las normas del grupo. La condicin del asociado a una institucin suele ser un bien valioso para quienes se incorporan a ella, no obstante, es indudable que las instituciones pueden moldear la conducta de los individuos. Las instituciones se basan en gran medida en el acatamiento y la conformidad, y una fuente de cambio es la disconformidad, mientras que otra va posible para generar un cambio dentro de una institucin es la accin de liderazgo de los individuos. Ahora bien, pocas instituciones polticas son capaces de amoldar el comportamiento de sus miembros en la direccin exacta en que esperaran hacerlo los autores del diseo. Es decir, que la naturaleza de una institucin llegar a ser del conocimiento pblico y los futuros miembros sabrn as a qu ajustarse y no se asociarn a menos que coincidan con la lgica de la institucin. Las crticas al nuevo institucionalismo se basan en los valores, se centran en la lgica interna de la teora, mientras que otras concentran su atencin en su capacidad de explicacin de los fenmenos polticos de una manera que va ms all de las convicciones individuales de los investigadores responsables de la instauracin de la teora y de la transmisin de su uso. Una buena institucin es aquella que usa normas internas para definir a la institucin en sus propios trminos, y usan normas externas para evaluar su desempeo. Podemos decir que el descubrimiento de la pauta de desarrollo institucional de cada pas remite necesariamente a su historia, es decir, al proceso incremental de construccin de las instituciones existentes. Es la historia la que explica tambin el porqu un mismo y fundamental cambio en los precios relativos afectar dos sociedades diferentemente: la adaptacin marginal provocada por tal cambio plasmar en soluciones u opciones polticas diferentes, dado el diverso poder de negociacin y

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los modelos mentales diversos de los actores operantes en cada marco institucional. Los ajustes marginales no conducirn, pues, espontneamente a la convergencia institucional. Tal como afirma North, una estructura eficaz de normas no slo es el premio del xito sino que tambin impide la sobrevivencia de las partes mal adaptadas de la estructura organizacional, lo cual significa que normas eficaces disolvern esfuerzos frustrados y que promovern acciones exitosas. Un punto capital en este estudio es que las instituciones, al reducir el precio que pagamos por nuestras convicciones hacen que nuestras ideas, dogmas, modas e ideologas sean puntos importantes del cambio institucional. Guerras, revoluciones, conquistas y desastres naturales son fuentes de un cambio institucional discontinuo, entendiendo por esto un cambio radical en las reglas formales, comnmente como resultado de una conquista o revolucin. Pero, qu es lo que determina las pautas divergentes de progreso de las sociedades, de los grupos polticos o de las economas a lo largo del tiempo. Cmo podemos explicar y dar respuesta a la sobrevivencia de economas con desempeo permanentemente bajo durante extensos lapsos de tiempo. Es que la evolucin del derecho consuetudinario9, como una forma de cambio institucional, ayuda a entender el cambio institucional general. Ahora bien, si de hecho el derecho consuetudinario es eficiente segn ha afirmado un buen nmero de especialistas en derecho y economa, ello se debe a que el proceso competitivo encabeza la va de los actores judiciales hacia modelos correctos. Pero si quienes toman decisiones judiciales operan con base en informacin incompleta y en sus opiniones subjetivas e ideolgicamente condicionadas de cmo debe ser el mundo, entonces no es posible hacer ninguna afirmacin. Independientemente de cmo entendamos el proceso judicial, el marco institucional contina y se modifica incrementalmente debido a las actrividades deliberadas de los organismos que presentan casos ante los tribunales. La va de la dependencia significa que la historia importa. Qu sucede cuando un conjunto comn de normas es impuesto a dos sociedades diferentes. As como un conjunto comn de cambios fundamentales de precios relativos o la imposicin tambin comn de un conjunto de reglas desembocarn en resultados muy distintos en sociedades con dispositivos institucionales diferentes. La racionalidad instrumental, postulado de la teora neoclsica, da por sentado que los actores poseen la informacin necesaria para calcular correctamente las alternativas y en efecto hacer elecciones que alcanzarn los fines deseados. Y si nos preguntamos qu encontraremos con los costos de negociacin.
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hace imperfectos los mercados nos

El derecho consuetudinario est basado en precedentes, por ello proporciona continuidad y predecibilidad esencial que son elementos fundamentales para reducir la incertidumbre entre las partes contratantes. Decisiones anteriores se incrustan en la estructura del derecho, que cambia marginalmente conforme se presentan nuevos casos, o al menos en trminos de casos pasados, sin precedentes; ya decididos stos, se vuelven a su vez una parte del marco legal. Las decisiones judiciales reflejan el proceso subjetivo de informacin en el contexto de la construccin histrica del marco legal

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Y qu deber hacer el mercado poltico para aproximarse al modelo de costo cero de negociacin. Las condiciones de informacin e institucionales necesarias para realizar este cambio a tener en cuenta son: 1. las partes afectadas deben tener la informacin y el modelo correctos para saber que el proyecto de ley los afecta y tambin para conocer el monto de las prdidas y ganancias; 2. los resultados se pueden comunicar a su agente (el legislador), el cual votar exactamente como se acord; 3.los votos se pesarn por el conjunto de ganancias y prdidas netas de modo tal que el resultado neto pueda evaluarse y para que a los perdedores se les compense apropiadamente; 4.este intercambio puede lograrse a bajo costo, de modo que la negociacin valga la pena. La estructura social ms favorable para acercarse a tales condiciones es una sociedad democrtica moderna con sufragio universal. Es que las instituciones proporcionan la estructura bsica por medio de la cual la humanidad a lo largo de la historia ha creado orden, y se ha procurado reducir la incertidumbre. Junto con la tecnologa empleada determinan los costos de transaccin y transformacin y por consiguiente la utilidad y la viabilidad de participar en la actividad econmica. Enlazan el pasado con el presente y el futuro, de modo que la historia es especialmente un relato de evolucin institucional en el cual el desempeo histrico de las economas slo puede entenderse como la parte de una historia secuencial. Las instituciones son la clave para entender la interrelacin entre la poltica y la economa y las consecuencias de esa interrelacin para entender el crecimiento econmico. Porque las instituciones establecen el desempeo de las economas siempre y cuando sean instituciones eficientes. Se crean instituciones eficientes mediante una poltica que tenga incentivos internos para el establecimiento y cumplimiento de derechos de propiedad eficiente. Segn North, el ser humano crea instituciones como consecuencia de la incertidumbre que rige en las relaciones humanas. De este modo habr sociedades que creen instituciones capaces de estimular el crecimiento econmico, mientras que otras sociedades crearn instituciones que den lugar al estancamiento econmico. Resumiedo, para Peters el nuevo institucionalismo comenz con los intentos de March y Olsen de recrear o salvar su versin de la ciencia poltica. Uno de los elementos que proponan era el retorno a sus races institucionales y a un sentido de que las races del comportamiento poltico son colectivas y no individuales. Un segundo elemento decisivo del anlisis de los autores es que la base del comportamiento en las instituciones es ms normativa que coercitiva. Tanto en economa como en ciencia poltica el neoinstitucionalismo, o nueva economa institucional, puede ser interpretado como reaccin a dos corrientes tericas que nunca fueron particularmente fuertes en Amrica Latina: la escuela neoclsica y el conductismo. El inters reciente por este enfoque en los mbitos acadmicos de nuestra regin obedece ante todo a su adopcin/adaptacin por el Banco
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Mundial y a la gravitacin de ste en el diseo e implementacin del ajuste estructural y la reforma del estado, as como en la definicin de las agendas de investigacin y docencia y su acceso a recursos. En este sentido el neoinstitucionalismo est actuando como un puente intelectual de doble va: facilita una cierta adaptacin heterodoxa de los postulados de la economa neoclsica a las evidencias del comportamiento de la economa real, al mismo tiempo que el reconocimiento de fallas en el mercado, la aceptacin de cierto tipo de intervencin gubernamental para corregirlas, la ampliacin de la agenda de cuestiones que el estado debe encarar o contemplar, presentan una versin menos agresiva o ms razonable del que sigue siendo ncleo duro del neoinstitucionalismo, y favorecen la reconciliacin de algunas perspectivas crticas con las recomendaciones y la visin del Banco respecto de la reforma. Este se ve cristalizado en el informe de 2006 La poltica de las polticas pblicas. Progreso econmico y social en Amrica Latina que documenta sobre las modalidades en que se han construido, aceptado y aplicado las polticas en Latinoamrica en los ltimos tiempos, que presenta el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) resultado de un trabajo de investigacin en 13 pases de la regin con sistemas presidenciales, y como tal es un nuevo aporte a ese debate. Motivo por el cual en el propio documento se reconoce que, a diferencia de la perspectiva econmica desde donde tradicionalmente el BID ha siempre analizando las polticas de desarrollo, se aborda desde una nueva perspectiva, innovadora por cierto para el BID, a partir de un enfoque puesto en la poltica institucional considerada indispensable para aproximarse a la comprensin del potencial xito de las polticas econmicas y sociales.
Si bien este estudio se centra en instituciones y procesos, no por eso niega la influencia de otras variables, ms estructurales, en las configuraciones de los sistemas de gobierno, en el PFP y en las mismas polticas. Las estructuras econmicas y sociales generan distintas configuraciones de actores, segn el pas y la poca; estos actores econmicos y sociales influencian no slo la formulacin de polticas sino tambin la creacin de instituciones. (Stein, 2006:11)

Es por eso que la importancia de este informe, y por lo tanto su aporte, no lo constituye el estudio de las polticas y sus efectos en las variables econmicas y sociales, sino la caracterizacin del proceso a travs del cual tales polticas se debaten, aprueban y aplican. Podramos decir que al fin al parecer- el BID acepta que en un contexto de democracias presidenciales intervienen diversos actores en dichos procesos, y que todos tienen distinto poder de voz y voto. Es que los actores conforman complejas redes de relaciones influidas por las instituciones y las costumbres de cada nacin.
El funcionamiento de las instituciones y su influencia en los resultados del desarrollo pasaron a ser una preocupacin central tanto en los crculos internacionales de polticas como en los acadmicos. Durante mucho tiempo la capacidad institucional se percibi mayormente como un residuo no explicado. El desarrollo se conceba principalmente como una funcin de la acumulacin de capital, partiendo del supuesto implcito de que la capacidad institucional seguira a los recursos. Las instituciones eran 14

consideradas como las organizaciones formales encargadas de implementar las polticas y los proyectos. Como lo seal Arturo Israel: El desarrollo institucional era un problema de todos, pero no era el problema de nadie. (Stein, 2006:12)

Igualmente, hay otros actores (y escenarios) informales que suelen cumplir funciones importantes en el PFP, aun cuando constitucionalmente no tengan asignadas tales funciones o no estn asociados al sistema poltico formal. En este informe, el BID recoge como actores informales a las empresas, los medios de comunicacin, los sindicatos, los movimientos sociales y los acadmicos, expertos y otros actores del conocimiento. (Stein, 2006: 98) Se reconoce el papel protagnico de otros elementos como la historia, las convicciones y actitudes ciudadanas, o los lderes sociales, y se admite la limitacin del informe al no abordarlos con la profundidad necesaria. Sin embargo, s logra dejar claro el hecho de que los Procesos Polticos y de Formulacin de Polticas (PFP) son inseparables. El informe invita a revisar seriamente, tanto los consejos previos de instituciones internacionales, como las formas tradicionales de proceder al interior de cada pas, sobre la cuestin de la elaboracin de la poltica pblica. Al mismo tiempo constituye una aproximacin acadmica rigurosa, que documenta y contextualiza categoras de accin poltica y social amplias.
En resumen, institucionalizar la racionalidad no significa imponer una solucin nica sino mantener las polticas dentro de una gama bsica de objetividad y razn. Con ese fin, es indispensable desarrollar actores del conocimiento y establecer canales institucionalizados que permitan incorporar la pericia tcnica en el PFP, respaldada por un mandato claro y de una forma transparente (Stein, 2006:133)

Al parecer, el BID acepta el desempeo errneo que hasta el momento han tenido las instituciones de influjo internacional, las cuales histricamente pretendieron imponer sus estrategias de desarrollo poltico a los pases de la regin. As, resalta inicialmente el reconocimiento de que ya no se ha de continuar considerando ms a las instituciones como un mero factor residual del proceso de implementacin de polticas. De donde se establece que el desarrollo econmico y social es posible siempre que se acogen polticas que se enmarcan dentro de una escala razonable, pero que pueden adecuarse a los problemas y las situaciones de cada pas, sin ajustarse a ningn modelo en particular. De entre las varias conclusiones resaltan las siguientes: El desarrollo depende no slo de adoptar polticas acertadas desde un punto de vista tcnico, sino ms bien de negociarlas, aprobarlas y ejecutarlas de una forma conducente a su supervivencia poltica y su aplicacin efectiva. Las instituciones y los procesos no son neutrales ni meramente instrumentales: son el espacio donde las polticas se crean, se amoldan y adquieren su forma y significado verdaderos. Esto revela los riesgos de reproducir las soluciones de poltica de un pas a otro.
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 Las propuestas polticas para que sean viables suelen tener su correlato con la legitimidad ms que con su correccin tcnica. En ejemplo tangible en la regin han sido la experiencia con las polticas de privatizacin. Por lo tanto, es indispensable la aceptacin de la poblacin para la efectividad de las polticas. Lo cierto es que las polticas pblicas pueden ser reactivas, como respuestas a problemas, o propositivas o proactivas, como nuevas lneas de desenvolvimiento pblico, en perspectivas de futuros posibles. En unas como en otras siempre habrn posibilidades de hacer lecturas de contexto que permitan aprovechar las oportunidades que se abren en determinados momentos para la accin pblica, tanto en razn de dar soluciones o transformar problemas definidos como pblicos por la ciudadana o por el gobierno, o como eleccin surgida de la legitimidad poltica que da el poder a quien lo detenta de ir hacia un destino preferido por l, su partido, la sociedad, o alguien ms. Siguiendo a Peters, dentro del institucionalismo internacional existen reglas y estructuras formalizadas que moldean las interacciones y proporcionan significado interpretativo a esta dimensin de la poltica. Podemos mencionar algunas organizaciones internacionales como Organizacin Mundial de Comercio, GATT, FMI, BM, BID, ONU, etc. El obstculo de la poltica internacional esta constituido por las dismiles races intelectuales de los diversos componentes de la disciplina y algunas resistencias a pesar que la poltica internacional es capaz de hacer cumplir normas-elemento esencial al anlisis institucional-. Cmo pensar el sistema internacional como institucin. Hay organizaciones internacionales que pueden ser estudiadas por los enfoques de eleccin racional y del institucionalismo normativo. As como pueden ser aplicados a grupos de inters y a los partidos polticos tambin pueden aplicarse a las organizaciones internacionales. Sin embargo hay, a modo de crtica, que dejar en claro que las normas no se pueden hacer cumplir externamente. A falta de uso de la fuerza,se hace casi inviable asegurar que las normas y pautas de las organizaciones internacionales se hagan cumplir. Es que en las relaciones internacionales se aplica la teora de eleccin racional, que tienen propiedades generales de las instituciones como estabilidad y comportamiento competitivo. Eso s, a nivel internacional hay mayor cooperacin, ms reglas, y una mayor estructura. En los aos '80 surge y se desarrolla el institucionalismo en el campo de las relaciones internacionales y se aplica en base a la teora del rgimen, concepto que capturara las interacciones pa utadas que hacan cada vez ms observables en poltica internacional. La teora del rgimen puede clasificarse en: Basada en el inters, Basada en el conocimiento, y (parecido al sociolgico) Basada en el poder.
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Qu es una institucin? El diseo institucional, se lo puede enmarcar en dos regmenes10: 1.- Minimalista, es decir que los regmenes surgen de las interacciones de los actores; 2.- por el grado de intencionalidad y construccin de reglas para regir el comportamiento. El elemento operativo al igual que el institucionalismo normativo es la influencia en los valores de los componentes y luego los valores influyentes en el comportamiento. Y como es de apreciarse, los regmenes internacionales parecen ser relativamente mutables, gracias su particularidad caracterstica que es la fragilidad. En la mayora de los casos hay pocas razones que comprometan, o incluso obliguen, a que un actor nacional siga siendo parte de un rgimen, esto se debe a que los Estados juegan segn las reglas del rgimen en tanto y cuanto los beneficien. Para concluir, debemos tener presente que un buen rgimen o un rgimen exitoso es aqul que sobrevive, en cambio una buena institucin es la que es capaz de inculcar sus valores en el comportamiento de sus miembros, porque las instituciones no se revolucionan a s mismas y las transformaciones institucionales ms importantes dependen de los niveles ms profundos de la cultura y la estructura social. Aunque las reglas formalmente promulgadas sean las mismas, los mecanismos de garanta de cumplimiento, la manera de aplicarlos, las normas informales vigentes y los modelos subjetivos de los actores sern diferentes. Como consecuencia la estructura real de incentivos y la

percepcin de las consecuencias de las opciones polticas tambin diferir. La imposicin de una mismas reglas formales o un mismo cambio en los precios relativos no bastan, pues, para hacer converger las pautas de desarrollo institucional. Ninguna estrategia de desarrollo institucional puede fundarse sino en el conocimiento (y la superacin) de la propia pauta de dependencia o desarrollo.

Bibliografia North, Douglass: (1993) Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico. FCE,

Mxico ISBN 968-16-3982-0 Peters, Guy: (2003) El nuevo institucionalismo. La teora institucional en ciencia poltica.

Gedisa, Barcelona. ISBN 84-7432-887-X

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Rgimen: comportamiento pautado. Keohane lo define como instituciones con reglas especficas, acordadas entre los gobiernos, referentes a conjuntos especficos de temas en poltica internacional (p.193), por su parte Krasner lo define como principios, normas, reglas y procedimientos para la toma de decisiones, implcitos o explcitos, en los cuales convergen las expectativas de los actores en un rea dada de las relaciones internacionales.(p.194)

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Popper, Karl: (1985), The Open Society and its Enemies, Princeton University Press, Portes, Alejandro. Instituciones y desarrollo: una revisin conceptual, Cuadernos de

Princeton.

Economa, v. XXV, n. 45, Bogot, 2006, pginas13-52 Stein, Ernesto et al. [coords.] (2006), La poltica de las polticas pblicas. Progreso

econmico y social en Amrica Latina. Informe 2006, Banco Interamericano de Desarrollo-Planeta, 314 pp. ISBN: 1-59782-009-1 Vilas, Carlos M (2005) La izquierda latinoamericana y el surgimiento de regmenes nacionalpopulares, Nueva Sociedad N 197. P 84-99 Vilas, Carlos M. (s/d.a): Nota sobre el neoinstitucioinalismo. Archivo pdf

Consultas en Internet: http://www.eumed.net/economistas/index.htm [Fecha de consulta: 10/11/2012] http://es.wikipedia.org/wiki/Modelo_de_cubo_de_basura [Fecha de consulta: 12/11/2012]

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