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BIBLIOGRAFIA BSICA
ROGRIO SOARES, Direito Administrativo II (U. Coimbra), 1978
CDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO (legislao)
CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS (legislao)
BIBLIOGRAFIA DE LEITURA RECOMENDADA
AS FORMAS PRINCIPAIS DA ACTIVIDADE
ADMINISTRATIVA DE DIREITO PBLICO
INTRODUO
I O REGULAMENTO ADMINISTRATIVO
Bibliografia: AFONSO QUEIR, Teoria dos Regulamentos, in Revista de Direito e
Estudos Sociais, XXVII (1 srie), p 1 e ss, e ano 1. (2 srie), p. 5 e ss; VIEIRA DE ANDRADE, O
ordenamento jurdico administrativo portugus, in Contencioso Administrativo, Braga, p. 58-68; ANA
RAQUEL MONIZ, A titularidade do poder regulamentar no direito administrativo portugus, in
BFDUC, 80 (2004), p. 483-562.
Bibliografia facultativa: FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol.
II, p. 151 e ss; Acrdo do Tribunal Constitucional n. 1/92, in Dirio da Repblica, I Srie-A, de
20-02-92; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7. ed., 2003, p.
833-846; GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa
Anotada, 3. ed., 1993, anotaes XVIII a XXIX ao (ento) artigo 115..
1. Noo e fundamento
1.1. Os regulamentos so normas emanadas pelos rgos ou autoridades
competentes no exerccio da funo administrativa
1
, com valor infra-legal
("regulamentar") e destinadas, em regra, aplicao das leis ou de normas equiparadas
(designadamente, das disposies normativas directamente aplicveis da Unio
Europeia).
Esta noo ampla abrange, alm dos regulamentos tradicionais, os
estatutos auto-aprovados de entes corporativos (associaes pblicas) ou
institucionais (universidades), os regimentos de rgos colegiais, as convenes
administrativas de carcter regulamentar, os planos (e documentos
estratgicos) de gesto territorial.
1.2. A importncia da actividade regulamentar, seja para a organizao
do servios administrativos (regulamentos orgnicos ou organizativos) e para a
disciplina do funcionamento da administrao (regulamentos funcionais), seja
para a regulao das relaes jurdicas entre entes pblicos e particulares, entre
entes pblicos ou entre particulares (regulamentos relacionais).
1
Ainda que por vezes tenham como objecto relaes jurdicas privadas ou no-
administrativas, como, por exemplo, certos regulamentos emanados de autoridades
reguladoras e os regulamentos de extenso de contratos colectivos de trabalho.
7
2
Por exemplo, regulamentos militares, prisionais, hospitalares ou escolares.
8
6. As relaes entre regulamentos administrativos externos
6.1. O princpio da ausncia de hierarquia e da igualdade de valor tpico
entre regulamentos, embora se possa afirmar o predomnio das Resolues
normativas do Conselho de Ministros (pelo seu valor substancial reforado) e
dos Decretos regulamentares (pelo seu valor formal reforado pela promulgao
pelo Presidente da Repblica) sobre os restantes regulamentos do Governo.
6.2. A aplicao especfica, eventualmente cumulativa, dos
regulamentos conforme as atribuies e competncias prprias de cada
autoridade (princpio da competncia).
6.3. Os eventuais conflitos na aplicao de regulamentos so resolvidos,
em princpio, pelas regras aplicveis relao entre "normas gerais" e normas
especiais" (preferncia de aplicao da norma especial, ainda que anterior).
6.4. No que respeita aos regulamentos das autarquias locais, os conflitos
de aplicao, quando existam, so resolvidos, nos termos da Constituio, de
acordo com a regra da prevalncia (preferncia aplicativa) dos regulamentos
autrquicos de eficcia territorial mais ampla ou a da especialidade tutelar (que
deve ser aceite apenas relativamente s matrias e medida em que a lei
determine a existncia de tutela regulamentar do Governo ou dos governos
regionais, que no se presume).
Nas matrias de sobreposio de competncias governamentais
(nacionais ou insulares) com competncias autrquicas, a prevalncia deve ser
avaliada em cada tipo de situaes, em funo das normas de competncia,
interpretadas de acordo com os princpios constitucionais da subsidiariedade, da
autonomia local e da descentralizao democrtica da Administrao Pblica (artigo
6. da Constituio), que limitam a prevalncia do interesse nacional, devendo
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8. A jurisprudncia constitucional em matria de regulamentos administrativos
8.1. O rigor formalista no cumprimento da indicao da lei habilitante (Acrdo n.
457/94)de algum modo suavizado por o Tribunal ter entretanto admitido que o artigo 112., n.
7, no impe que a indicao da lei definidora da competncia conste de um qualquer trecho
determinado do regulamento (Acrdo n. 357/99), e tem considerado suficiente a mera
referncia lei habilitante no articulado do regulamento, ainda que dele no conste a expressa
indicao que se pretendia proceder regulamentao daquela lei (Acrdo n. 110/95).
8.2. O limite constitucional da regulao primria por lei de matria de direitos,
liberdades e garantias (Ac. TC n. 83/2001).
8.3. O limite constitucional da imposio fiscal em matria de taxas (Acs. TC n. 63/99
e n. 52/2006).
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II - O ACTO ADMINISTRATIVO
1. O conceito de acto administrativo
Bibliografia geral: ROGRIO SOARES, Direito Administrativo, II., p. 51-101; ROGRIO
SOARES, O acto administrativo, in Scientia Iuridica, 1990, t. XXXIX, p. 25 e ss; FREITAS DO
AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, p. 203 e ss; M. ESTEVES DE
OLIVEIRA/PEDRO GONALVES/J. PACHECO DE AMORIM, Cdigo do Procedimento
Administrativo, anotado, p. 539-567.
Bibliografia facultativa: ROGRIO SOARES, Acto Administrativo, in Polis, I, p. 102 e ss;
V. PEREIRA DA SILVA, Em busca do acto administrativo perdido, 1995, p. 613 e ss; VIEIRA DE
ANDRADE, Algumas reflexes a propsito da sobrevivncia do conceito de acto administrativo no
nosso tempo, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogrio Soares, 2001, p. 1189 e ss, PEDRO
GONALVES, Apontamento sobre a funo e a natureza dos pareceres vinculantes, Cadernos
de Justia Administrativa, n. 0, p. 3 e ss. V. ainda RAL BOCANEGRA SIERRA, La teoria del acto
administrativo, Madrid, 2005.
1.1. A diversidade das formas de actuao administrativa e as
distines relevantes para uma teorizao neste domnio: actos de direito
privado e actos de direito pblico; factos jurdicos (aces materiais) e actos
jurdicos; actos negociais e actos de autoridade; actos abstractos e actos concretos;
actos internos e actos externos o acto administrativo como acto de direito pblico,
jurdico, de autoridade, concreto e, em princpio, externo.
1.2. A evoluo do conceito de "acto administrativo", desde a poca em
que era equiparado a acto da administrao acto de autoridade, tipicamente
desfavorvel, no contexto de uma administrao agressiva at
actualidade, em que, dentro da actividade diversificada dos rgos
administrativos no exerccio da funo administrativa, incluindo actuaes
autorizativas, concessrias, de prestao, de regulao e de incentivo, se
contrape, pelo menos, aos actos de direito privado, s aces materiais, aos
contratos administrativos e aos regulamentos um conceito consensual de acto
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b) "... praticada por um sujeito de Direito Administrativo..." para alm dos
rgos administrativos propriamente ditos, a definio abrange os actos de
sujeitos privados dotados de poderes pblicos de autoridade, incluindo as
entidades administrativas privadas e, alm dos tradicionais concessionrios,
outros particulares com poderes pblicos delegados (mas no privados
reconhecidos e autorizados, como as escolas privadas); tambm as "decises
materialmente administrativas" de autoridades no-integradas na
Administrao Pblica (PR, AR, Tribunais) so equiparadas a actos
administrativos para efeitos de impugnao judicial.
c) "... no uso de poderes jurdico-administrativos ...", conferidos por normas
de direito pblico excluem-se, alm de actos de direito privado, os actos
praticados sujeitos administrativos que pertenam materialmente funo
legislativa (mas h actos materialmente administrativos sob forma legislativa),
funo poltica ou funo jurisdicional (mas h decises de arbitragem ou de
resoluo de conflitos por autoridades administrativas, designadamente
reguladoras, que so actos administrativos).
d) "... relativa a um caso concreto...", em regra tambm a uma situao
individual a diferena entre acto administrativo e regulamento (normas gerais
e abstractas); os actos administrativos gerais (concretos, mas relativos a uma
pluralidade de destinatrios no determinada, ainda que determinvel); os
actos administrativos abstractos (criam obrigaes individuais permanentes); os
actos administrativos reais (que definem a situao jurdica de uma coisa); os
actos plurais (divisveis em funo dos destinatrios, designadamente os actos
contextuais).
A tendncia antiga para o alargamento do conceito de acto
administrativo por razes de impugnabilidade judicial e a actual
desnecessidade, face impugnabilidade directa dos regulamentos (incluindo os
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1.12. Outros actos jurdicos de direito pblico administrativo
Distinguindo-se das operaes materiais ou comportamentos (onde a
vontade no relevante), h actos jurdicos concretos de direito pblico, em
regra praticados por rgos administrativos (ou entes equiparados), que no
constituem estatuies de autoridade com efeitos externos.
Entre eles destacam-se os actos jurdicos instrumentais, que visam
primacialmente assegurar as condies de constituio, de validade ou de
eficcia de actos administrativos so praticados pela Administrao (ou pelos
particulares) e podem ser internos (a generalidade dos actos meramente
preparatrios, em que avultam os pareceres) ou externos (comunicaes,
incluindo notificaes e publicaes, bem como os actos jurdicos de execuo).
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2. Classificao dos actos administrativos e demais actos jurdicos da
Administrao
Bibliografia: ROGRIO SOARES, Direito Administrativo, II, p. 101- 141.
2.1. A diversidade e a relatividade das classificaes doutrinrias,
resultantes, quer da variedade dos critrios adoptados, quer da falta de consenso
quanto ao alcance dos conceitos utilizados.
2.2. Algumas espcies doutrinrias de actos administrativos com relevo
prtico
a) actos de eficcia duradoura (os efeitos no se esgotam no momento da
sua prtica e criam uma relao jurdica que se prolonga no tempo);
b) actos negativos (indeferimento e recusa de apreciao);
c); actos constitutivos de direitos e interesses legalmente protegidos (actos
com efeitos favorveis, para os destinatrios ou para terceiros);
d) actos provisrios (cujos efeitos dependem de uma futura pronncia
definitiva);
e) actos precrios (sujeitos a revogao ou cujos efeitos dependem de
condies resolutivas);
f) pr-decises actos que, precedendo o acto final de um procedimento
ou o acto que define a situao jurdica do interessado no mbito de outro
procedimento, decidem, peremptria ou vinculativamente, sobre a existncia de
condies ou de requisitos de que depende a pratica de tal acto. Tem como
subcategorias os actos prvios aqueles que, embora decidindo sobre um aspecto
particular da deciso final, no constituem qualquer efeito jurdico na esfera do
destinatrio , e os actos parciais decises constitutivas antecipadas no que
respeita a uma parte ou a um aspecto da deciso final global.
g) promessas administrativas (da prtica de actos).
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2.3. Classificao geral adoptada quanto ao contedo dos actos
administrativos:
I) Os actos desfavorveis (que provocam situaes de desvantagem):
1) actos ablatrios suprimem, comprimem ou retiram direitos ou
faculdades;
2) actos impositivos ordens, sejam comandos, que impem obrigaes de
contedo positivo (de fazer, de dar ou de suportar) ou proibies, que tm um
contedo negativo (restringem a liberdade);
3) indeferimentos recusa, pelo rgo competente, da prtica de acto
favorvel requerido.
II) Os actos favorveis (que desencadeiam benefcios para os
destinatrios, particulares ou pblicos):
1) Concesses e outros actos que conferem ou ampliam direitos (ou
extinguem obrigaes) ou poderes "administrativos" podem ser translativas, se
transmitem direitos ou poderes (j) existentes na titularidade da Administrao
concedente, ou constitutivas, se criam "ex novo" direitos ou poderes de que a
Administrao no pode ser titular, mas que s ela pode criar em favor dos
particulares (implicando, em regra, uma restrio ou compresso dos poderes
pblicos).
Os casos tpicos da concesso de servio pblico (concesso translativa)
embora actualmente opere em regra pela via contratual , e da concesso de uso
privativo do domnio pblico (concesso constitutiva).
A delegao de poderes entre rgos administrativos tem a natureza de
uma concesso constitutiva.
A promessa e a adjudicao so exemplos de actos que conferem direitos.
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III) Os actos que influem sobre um "status"
So actos de execuo instantnea atravs dos quais se procede criao
(sobretudo por admisses - nomeao, matrcula, inscrio, internamento),
modificao (promoo, suspenso, transferncia) e extino (demisso, expulso,
alta) de estatutos pessoais, mas tambm reais (classificao constitutiva,
afectao ou desafectao de um bem).
O carcter objectivo e regulamentar do estatuto (conjunto articulado de
direitos e de deveres) e a sua independncia relativamente aos actos concretos
que o atribuem a possibilidade de modificao do status por via geral e
abstracta, sem que se possam invocar direitos adquiridos aplicao das
normas vigentes data da admisso.
IV) Os actos secundrios ou de 2. grau: actos que visam produzir
efeitos sobre um outro acto administrativo anterior, que constitui o respectivo
objecto (revogao e anulao, reforma, ratificao ou convalidao, converso).
Distino entre actos secundrios e "actos contrrios" estes no
actuam sobre o acto, mas sobre a relao jurdica determinada pelo acto
precedente, como, por exemplo, a demisso ou a reverso, relativamente
nomeao e expropriao.
2.4. Classificao dos outros actos jurdicos da Administrao
a) Actos de contedo deliberativo: deliberaes prvias e acordos
preliminares, requisies, propostas e designaes;
b) Actos de contedo declarativo: verificaes (relatrios de vistorias ou de
exames periciais, atestados, certides, diplomas, registos, actas, autos) e avaliaes
(relatrios de avaliao e, sobretudo, os pareceres) - distino das "verificaes e
avaliaes constitutivas", que so verdadeiros actos administrativos
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da deciso administrativa, que serve para defesa dos interesses dos particulares
envolvidos, mas tambm para o bom andamento da funo administrativa.
, em princpio, aplicvel a todos os procedimentos, sem prejuzo
daqueles casos em que a lei a exclui, por razes de urgncia, inadequao ou
impraticabilidade (artigo 103., n. 1) e daqueles em que permite a respectiva
dispensa administrativa pelo rgo instrutor, por inutilidade ou superfluidade
(artigo 103., n. 2).
3.10.3. Fase constitutiva
Produz-se o acto principal ou tpico, que pode ser um acto simples
(singular ou colegial) ou um acto compsito, com diferentes pronncias acto
complexo, acto continuado, acto composto em sentido estrito. Distino entre
actos compsitos e actos contextuais (simultneos ou plurais).
A legitimao e a formao da vontade (deliberao) nos rgos
colegiais.
A deciso expressa e a relevncia do silncio, que hoje s decisria na
hiptese do deferimento tcito legalmente previsto.
A relevncia jurdica nuclear do momento constitutivo (no plano
substancial e no plano temporal).
3.10.4. Fase integrativa de eficcia
Engloba os actos de controlo preventivo e actos de adeso ou aceitao dos
particulares.
Actos integrativos de eficcia so aqueles actos (que podem ser actos
administrativos ou instrumentais) que, no contribuindo para a definio do
contedo do acto principal, nem operando no plano da validade, visam
(apenas) remover os obstculos sua operatividade efectiva, no que respeita aos seus
efeitos tpicos actas, aprovao, visto, aceitao ou adeso particular.
A relevncia das comunicaes (notificaes e publicaes) obrigatrias
como condies de oponibilidade (de efeitos desfavorveis) e no como condies
gerais de eficcia do acto, em face da regra geral do carcter no receptcio dos
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4. Eficcia do acto administrativo
Bibliografia: ROGRIO SOARES, Direito Administrativo, II, p. 180-191.
Bibliografia facultativa: PEDRO GONALVES, Notificao dos actos administrativos, in
Ab Vno Ad Omnes, 1998, p. 1091 e ss.
4.1. A distino terica e prtica entre validade (que respeita a momentos
intrnsecos do acto, depende do cumprimento do respectivo padro normativo
de formao e denota a aptido para produzir efeitos) e eficcia (que respeita a
circunstncias extrnsecas de que dependa a produo efectiva dos efeitos
visados):
a) h actos administrativos vlidos no operativos actos de eficcia
diferida (termo inicial), condicionada (por fase integrativa da eficcia ou outra
condio legal ou por clusula acessria) ou suspensa (por efeito legal de
impugnao, por deciso administrativa ou judicial);
b) h actos invlidos produtores de efeitos actos anulveis (tm eficcia
provisria, que se torna definitiva, caso se tornem inimpugnveis); os efeitos
putativos de actos nulos podem ser reconhecidos (perante o decurso do tempo,
com fundamento em princpios jurdicos gerais).
4.2. Actos de eficcia instantnea e actos de eficcia duradoura: os problemas
especficos destes ltimos que criam relaes de trato sucessivo entre a
Administrao e os particulares em funo do tempo (isto , da alterao das
circunstncias, das normas aplicveis ou da concepo administrativa do
interesse pblico).
4.3. Incio da eficcia: a contagem dos efeitos pode reportar-se ao
momento em que se desencadeia a eficcia (ex nunc) ou ao momento
constitutivo do acto (ex tunc).
A distino entre as situaes de retrotraco (quando os efeitos de um
acto se reportem naturalmente, a um momento, de retrodatao (quando os
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5.2. O alargamento do conceito de executoriedade pela doutrina e
jurisprudncia portuguesas: a executoriedade como requisito da recorribilidade
imediata dos actos administrativos - crtica desta posio, em especial pela
confuso dos problemas da executoriedade com os (prvios) da eficcia (actos
suspensos ou dependentes de aprovao, por exemplo).
5.3. A diferena entre a imperatividade (autoridade, obrigatoriedade),
que caracterstica de qualquer acto administrativo, e a executoriedade (poder de
execuo coactiva por meios prprios) que se verifica apenas em certas
circunstncias.
5.4. A exequibilidade dos actos administrativos: actos exequveis (que
necessitam de execuo); actos no-exequveis (produzem efeitos imediatos,
sem necessidade de execuo como, por exemplo, os actos negativos, os actos
classificatrios e, em geral, os actos favorveis.
Os problemas de execuo (e, portanto, de executoriedade) s se
colocam quanto aos actos exequveis.
5.5. A executividade (fora executiva), como capacidade de basear uma
execuo, uma qualidade tpica dos actos administrativos exequveis (desde
que eficazes), no se confundindo com a executoriedade, j que se manifesta
tambm na execuo jurisdicional.
5.6. A executoriedade em sentido estrito, como a qualidade de alguns actos
administrativos constitutivos de obrigaes ou deveres, que, em determinadas
circunstncias, possibilita Administrao a sua execuo coactiva sem
necessidade de mandado judicial ou de sentena, quando os particulares no
cumpram voluntariamente os deveres impostos por esses mesmos actos.
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7. Estrutura e requisitos de validade do acto administrativo
Bibliografia: ROGRIO SOARES, Direito Administrativo, II, 229-238; 263-317; VIEIRA
DE ANDRADE, Validade (do acto administrativo), DJAP, VII, p. 581-586; FILIPA CALVO, Os actos
precrios e os actos provisrios no direito administrativo, 1998, p. 65-98.
Bibliografia facultativa: CARLOS CADILHA, O silncio administrativo, Cadernos de
Justia Administrativa, n. 28, p. 22 e ss; MARGARIDA CORTEZ, A inactividade formal da
Administrao como causa extintiva do procedimento e suas consequncias, Estudos em homenagem
ao Prof. Doutor Rogrio Soares, 2002, p. 367 e ss.
7.1. Dois modelos de concepo estrutural de acto administrativo: o
modelo terico e definitrio, baseado na existncia de "elementos essenciais"; o
modelo prtico e teleolgico, orientado pela necessidade de construo de uma
teoria das invalidades.
7.2. O sujeito
7.2.1. Os rgos administrativos como sujeitos tpicos do acto
administrativo a admissibilidade de outros sujeitos: entidades privadas que
exeram poderes pblicos e entidades pblicas no administrativas.
7.2.2. Requisitos de validade do acto administrativo quanto ao sujeito:
atribuies, competncias e legitimao.
7.3. O objecto
7.3.1. Noo de objecto do acto, como o ente (pessoa, coisa ou acto
administrativo) no qual se projectam directamente os efeitos que o acto visa
produzir.
Distino do contedo e do fim referncia ao uso corrente dos
conceitos de objecto mediato (objecto propriamente dito) e objecto imediato
(contedo) como conceitos ligados entre si.
7.3.2. Os requisitos de validade do acto relativos ao objecto:
a) existncia (possibilidade fsica ou jurdica) no possvel a requisio
de uma coisa j perecida ou a revogao de um acto entretanto extinto;
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8. A invalidade do acto administrativo
VIEIRA DE ANDRADE, Validade (do acto administrativo), DJAP, VII, p. 586-592.
8.1. Interesse pblico e legitimidade (legalidade e mrito) do acto
administrativo.
8.2. Vcios de legalidade (juridicidade), com excluso dos vcios de
mrito
Vcios invalidantes (ilegalidades que afectam potencialmente a
eficcia do acto) e vcios no-invalidantes ("irregularidades").
A irrelevncia autnoma dos vcios da vontade, os quais, quando no
constituam ilegalidades objectivas, podero relevar como indcios ou
manifestaes de uso incorrecto do poder discricionrio.
A possvel irrelevncia concreta de vcios formais e o aproveitamento
de actos ilegais de contedo fixo.
8.3. A "inexistncia" do acto administrativo: sua inadequao no quadro
de um modelo prtico e teleolgico.
Deve comear-se por distinguir categoricamente as situaes de
inexistncia das situaes de invalidade do acto.
A inexistncia de acto administrativo verifica-se em todas as situaes em
que, pelas mais variadas razes (porque h inrcia ou silncio, porque o acto
no est constitudo ou no uma deciso, ou um acto privado ou de um
privado no detentor de poderes pblicos), no h, ou ainda no h uma
deciso de autoridade formalmente imputvel a um ente administrativo. E esta
situao no deve confundir-se sequer com a construo jurdica do acto
administrativo inexistente, em que a inexistncia vista, em si ou por qualificao
legislativa expressa, como uma forma extremamente grave de invalidade de
uma deciso imputvel Administrao
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tal modo grave que no possa esperar-se de nenhum cidado mdio que as
cumpra ou respeite) caracterstica que, para alm de constituir uma garantia
da excepcionalidade e de uma maior certeza na identificao da figura, est
intimamente associada ao regime de invocao universal da nulidade.
Julgamos que o critrio da evidncia, ainda que no seja decisivo para a
qualificao do desvalor do acto como nulidade, ser relevante para efeitos de
regime, sobretudo no que respeita declarao administrativa de nulidade e ao
seu conhecimento pelos interessados.
O critrio de gravidade (do vcio) deve, pois, em princpio, ser
complementado por uma ideia de evidncia a partir de uma interpretao
publicista do conceito legal de elementos essenciais, seja para resoluo do
problema dos efeitos dos vcios nos casos no expressamente resolvidos por lei,
seja para uma interpretao adequada do alcance das qualificaes legais de
invalidades.
Assim, os elementos essenciais no artigo 133./1 do CPA so os
indispensveis para que se constitua qualquer acto administrativo, incluindo os
que caracterizam cada espcie concreta. Assim, no pode valer como acto
administrativo, uma deciso sem autor, sem destinatrio, sem fim pblico, sem
contedo, sem forma, ou com vcios graves equiparveis a tais carncias absolutas,
em funo do tipo de acto administrativo por exemplo, numa verificao
constitutiva, enquanto acto certificativo, deve ter-se por elemento essencial a
veracidade dos factos certificados, sendo a falsidade equiparvel carncia
absoluta de objecto ou de contedo; do mesmo modo, num acto sancionatrio, o
procedimento tem de incluir necessariamente a oportunidade de defesa do
destinatrio(DJAP, VII, p. 587); tambm um acto administrativo que vise impor
uma obrigao pecuniria aos particulares, maxime a liquidao de um imposto,
tem como elemento essencial do tipo a respectiva base legal impositiva, cuja
falta deve implicar a nulidade (CJA, n. 43, p. 48).
No quadro deste entendimento cabe perfeitamente, por exemplo, a
atribuio da consequncia da nulidade a actos administrativos que estejam
viciados por desvio de poder para realizao de interesses privados, comparado com
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o desvio de poder para outros fins pblicos figura que h bastante tempo
defendida na doutrina nacional, embora no resulte claramente dos textos
legais.
que, nessa situao, no s no se cumpre o fim legal como se revela
que o agente administrativo utiliza os poderes pblicos que lhe foram confiados
para proveito pessoal ou, de todo o modo, para satisfazer interesses privados de
algum e isso especialmente grave e, em regra, evidente numa avaliao
razovel das circunstncias (para utilizar a terminologia da lei alem).
Ou seja, o desvio de poder para fins privados importa a nulidade
(natural) do acto, porquee na medida em que viola gravemente a ordem jurdica, em
termos que so equiparveis carncia absoluta de fim legal em regra ser
mesmo uma actuao criminosa.
De facto, como a jurisprudncia hoje admite, a nulidade haver
sempre de reportar-se a um desvalor da actividade administrativa com o qual o
princpio da legalidade no pode conviver, mesmo em nome da segurana e da
estabilidade, como acontece no regime-regra da anulabilidade.
Assim, por exemplo, ser nulo um acto que contenha uma ilegalidade
to grave que ponha em causa os fundamentos do sistema jurdico, no sendo,
em princpio, aceitvel que produza efeitos jurdicos, muito menos efeitos
jurdicos estabilizados.
8.6.3. A partir destes critrios possvel elaborar uma proposta de
conexo, ainda que meramente tendencial, entre vcios e tipos de invalidade
dos actos em funo do momento estrutural afectado:
a) vcios relativos ao sujeito: usurpao de poder, falta de atribuies,
incompetncia e falta de legitimao. Sero nulos, em princpio, os actos praticados
com usurpao de poder ou fora das atribuies, por rgo territorialmente
incompetente (sobretudo na administrao descentralizada) ou com faltas
graves de legitimao (falta de convocatria do rgo colegial ou falta de
reunio, falta de investidura do titular). Os vcios da vontade (dolo, negligncia,
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9. A declarao de nulidade e a anulao administrativa de actos
invlidos
Bibliografia: VIEIRA DE ANDRADE, A "reviso" dos actos administrativos no direito
portugus, 1994, 1.3., 3, 3.1., 4.1..
Os actos administrativos invlidos podem ser objecto de "reviso"
administrativa, isto , de uma reapreciao negativa ou divergente, pelo
prprio autor ou por rgo dotado de competncia bastante, de que pode
resultar a convalidao do acto (por ratificao, reforma e converso) ou ento a
sua invalidao.
Vamos considerar agora esta ltima hiptese, que se pode traduzir na
declarao de nulidade ou na anulao administrativa de actos.
9.1. A declarao administrativa de nulidade de actos
9.1.1. O regime aplicvel
Nos termos do artigo 134., n.s 2 e 3, do CPA, a nulidade dos actos
administrativos pode ser declarada, a todo o tempo, por qualquer tribunal ou por
qualquer rgo administrativo. Parte-se do princpio de que o acto nulo
absolutamente improdutivo e de que tal declarao no ser mais do que o
reconhecimento de uma evidncia jurdica em casos raros.
E, a partir destas caractersticas legalmente definidas, a doutrina e a
jurisprudncia tm concludo ainda que o acto nulo no tem fora jurdica no
vinculativo, no tem fora executiva, nem fora executria , de modo que
nenhum rgo ou agente administrativo teria de o acatar (o subalterno no
deveria obedincia a ordens nulas do superior, mesmo que no implicassem a
prtica de um crime) e os particulares poderiam desobedecer-lhe, exercendo o
seu direito de resistncia.
No fundo, tudo parece passar-se como se o acto administrativo no
existisse.
63
muito, de uma restrio legtima do direito de acesso aos tribunais, cujo contedo
essencial no tocado.
10.3.3. Procedimento
O CPA regula o procedimento de recurso, que implica a interveno do
rgo recorrido junto do qual pode ser interposto e que pode dar-lhe
provimento (artigos 169. e 172.) e de eventuais contra-interessados (artigo
171.), incluindo os prazos normais para interposio (trs meses, se o recurso for
facultativo e 30 dias teis, se for necessrio), e para deciso (30 dias teis a contar
da apresentao ou da remessa ao superior).
A deciso expressa pode ser de confirmao ou de reviso, conforme os
poderes do superior (e sem sujeio ao pedido), no sendo necessria a
audincia prvia (a no ser porventura em algumas situaes de substituio).
A eventual falta de deciso dentro do prazo no constitui um acto de
indeferimento, mas um facto omissivo que desencadeia a eficcia do acto, bem
com o incio da contagem do prazo de impugnao judicial esse, desde a
entrada em vigor do CPTA, em 2004, o sentido actualizado a conferir ao
disposto no artigo 175., n. 3).
10.3.4. Efeitos da interposio
O recurso hierrquico necessrio suspende a eficcia do acto at
respectiva deciso ou o esgotamento do prazo para decidir (170. do CPA), data
em que comear a correr o prazo de impugnao judicial.
O recurso hierrquico facultativo no suspende a eficcia do acto,
suspende (no interrompe) apenas o prazo de impugnao judicial, embora no
impea o recorrente de propor a aco respectiva (artigo 59., n.s 4 e 5 do
CPTA).
10.4. Outras impugnaes administrativas
Na terminologia da lei, alis pouco recomendvel, as outras formas de
impugnao administrativa sero:
79
O Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP), aprovado pelo Decreto-lei n.
18/2008, de 29 de Janeiro, segue um caminho diferente: adopta dois conceitos
polarizadores, embora parcialmente sobreponveis, para efeitos de delimitao do
respectivo mbito de aplicao, que abrange, por um lado, a contratao
administrativa (formao do contrato) e, por outro, o regime substantivo da
relao contratual (execuo do contrato).
2.1. Por um lado, adopta uma noo ampla de contrato pblico, que
delimita em funo dos sujeitos outorgantes, para efeitos da aplicao de um
determinado regime procedimental de formao de contratos (Parte II), em grande
medida para cumprimento de directivas comunitrias embora o regime de
contratao no se aplique, como veremos a todos os contratos pblicos, mas
apenas aos que suscitem, pelo menos potencialmente, a concorrncia no
mercado.
Este conceito legal de contrato pblico (artigo 1., n. 2) abrange todos
os contratos celebrados no mbito da funo administrativa, independentemente
da sua designao e da sua natureza (isto , mesmo que sejam de direito privado),
desde que sejam outorgados pelas entidades adjudicantes referidas na lei
(artigo 2.).
Essas entidades adjudicantes so, simplificadamente:
a) as pessoas colectivas pblicas as que constituem a tradicional
Administrao Pblica em sentido organizatrio, incluindo as administraes
autnomas e independentes (artigo 2., n. 1);
b) os organismos pblicos (terminologia de origem comunitria)
entidades criadas especificamente para satisfazerem necessidades de interesse geral,
sem carcter industrial ou comercial (isto , cuja actividade econmica no se
submeta lgica do mercado e da livre concorrncia), desde que financiadas
(maioritariamente e regularmente) por pessoas colectivas pblicas ou sujeitas
ao seu controlo ou sua influncia dominante (artigo 2., n. 2 e 3);
84
2.2.2. Resulta ainda da lei uma nota subjectiva, na medida em que, nos
contratos administrativos, uma das partes (pelo menos) h-de pertencer
categoria dos contraentes pblicos, que so, nos termos do artigo 3.:
a) as pessoas colectivas pblicas;
b) os organismos pblicos (e as entidades adjudicantes nos sectores
especiais artigo 8.), mas s quando os contratos sejam qualificados pelas
partes como contratos administrativos ou submetidos a um regime substantivo
de direito pblico;
c) quaisquer entidades (pblicas ou privadas) quando celebrem
contratos no exerccio de funes materialmente administrativas.
2.2.3. Os critrios materiais subjacentes a esta enumerao reconduzem-
se, de uma maneira ou de outra, ideia de um regime substantivo de direito
pblico, pelo que se deve concluir que alguns contratos, ainda que sejam
contratos pblicos, no so contratos administrativos, por exemplo:
i) os contratos qualificados pela lei ou pelas partes como contratos de
direito privado ou submetidos a um regime de direito privado, mesmo que
celebrados por contraentes pblicos no exerccio da funo administrativa
[assim, o CCP no se aplica, em princpio, a contratos de compra e venda,
doao, permuta e arrendamento de bens imveis e contratos similares artigo
4., n. 2, alnea c)];
ii) os contratos outorgados pelos organismos pblicos que no sejam
celebrados no exerccio de funes materialmente administrativas, nem
submetidos pela vontade das partes a um regime substantivo de direito pblico.
2.2.4. Resta saber at que ponto se deve admitir que a
administratividade do contrato resulte da sua qualificao legal ou pelas partes
h-de entender-se que essa qualificao, mesmo a legal, deve ser controlada
substancialmente pela verificao de caractersticas que justifiquem
objectivamente a sua pertena aos contratos de direito pblico designadamente
86
3.4. Panorama geral da tramitao dos procedimentos pr-contratuais
Os procedimentos a seguir pelas entidades adjudicantes (contracting
authorities) tm tramitaes legais distintas, embora haja algumas regras gerais,
comuns generalidade dos procedimentos, relativamente aos seus trmites
principais:
I. Fase de iniciativa
a) o incio do procedimento a deciso de contratar (e de autorizao
da despesa) e a deciso de escolha do procedimento;
b) o aviso de abertura (contract notice);
c) as peas procedimentais tpicas (contract documents):
o programa do procedimento, que o regulamento que define
os termos a que obedece a fase de formao do contrato at sua
celebrao (artigo 41.) um documento com carcter regulamentar, que
disciplina o procedimento pr-contratual, contendo as regras de
participao e as garantias administrativas de recurso (facultativas);
- o caderno de encargos , que a pea do procedimento que
contm as clusulas a incluir no contrato a celebrar (artigo 42., n. 1)
constitui a base negocial do futuro contrato, embora se discuta na
doutrina se constitui uma declarao negocial ou um regulamento;
II. Fase de apresentao e aceitao formal das propostas
d) a apresentao das propostas (submission of tenders) a proposta a
declarao pela qual o concorrente manifesta entidade adjudicante a sua
vontade de contratar e o modo pelo qual se dispe a faz-lo (artigo 56.),
respeitando os termos definidos pelos documentos contratuais;
III. Fase de avaliao
92
O CCP regula, em especial, a tramitao de cada um dos vrios tipos de
procedimentos acima referidos, com as diversas fases prprias de cada um
deles.
Neste contexto so de salientar:
a) as regras especiais da figura do dilogo concorrencial (artigo 204. e ss);
b) a procedimentalizao do ajuste directo, com admisso de um regime
geral e de um regime simplificado;
c) nos concursos:
i) a desmaterializao do procedimento, decorrente da inexistncia
de uma fase autnoma de avaliao dos concorrentes, com a eliminao
do acto pblico (opening of tenders) e a realizao do leilo electrnico
(e-auction);
ii) a diferenciao intencional entre a avaliao das propostas (s
quais se referem agora exclusivamente a avaliao e a adjudicao) e a
habilitao dos concorrentes (remetida para uma fase ps-adjudicatria, ou
pr-adjudicatria, no concurso limitado por prvia qualificao);
iii) a previso de um concurso pblico urgente para a locao ou
aquisio de bens mveis ou de servios.
Destaca-se tambm, como novidade, a previso de instrumentos
procedimentais especiais, que agilizam o procedimento e visam permitir a
contratao em grosso:
a) sistemas de aquisio dinmicos (dynamic purchasing systems - DPS),
b) sistemas de qualificao (qualification systems),
c) acordos-quadro (framework agreements),
d) centrais de compras (purchasing centers v. a Agncia Nacional de
Compras Pblicas, EPE).
Estabelece-se ainda a regulao especfica dos velhos concursos de
concepo, para aquisio de ideias (planos, projectos, criaes conceptuais),
94
309. do CCP) e ao nus de impugnao (no prazo curto de trs meses), que so
caractersticas exclusivas dos actos administrativos.
O CCP tipifica, no artigo 307., os casos em que h lugar prtica de
acto administrativo, no que pretende ser, pelo menos no mbito do Cdigo,
uma enumerao taxativa:
a) ordens, directivas ou instrues no exerccio dos poderes de direco
e de fiscalizao;
b) modificao unilateral de clusulas contratuais relativas ao contedo
ou ao modo de execuo das prestaes por razes de interesse pblico;
c) aplicao de sanes previstas para a inexecuo;
d) resoluo unilateral do contrato, por quaisquer fundamentos.
Quaisquer outras decises proferidas pelo contraente pblico (tal como
as pronncias do co-contratante privado) configuram, em princpio, declaraes
negociais, ainda que envolvam o exerccio de poderes, que so considerados
como direitos potestativos.
No entanto, os actos administrativos contratuais no esto sujeitos,
quanto sua formao, ao regime da marcha do procedimento estabelecido
pelo CPA a no ser no caso da aplicao de sanes contratuais, que se rege
pelas normas relativas audincia prvia (artigo 308.).
Esta opo legislativa reivindica a vantagem da clareza e consequente
segurana do regime jurdico substantivo aplicvel, mas apresenta o perigo de
uma rigidificao e de um autoritarismo administrativo, que, em determinadas
situaes e tipos de contratos, se poder revelar inadequado, desnecessrio ou
excessivo em funo da finalidade da garantia da realizao do interesse
pblico visado pela deciso de contratar.
Por exemplo, no nos parece razovel que a lei, de forma global e
indiferenciada, qualifique como acto administrativo a resoluo unilateral de
quaisquer contratos, incluindo, para alm dos casos de resoluo por
104
6.1.3. Um dos fundamentos legalmente previstos para a alterao do
contrato constitudo, como vimos, por razes de interesse pblico, decorrentes
de necessidades novas ou de uma nova ponderao das circunstncias
existentes, que justifica o uso, pelo contraente pblico, do seu poder de
modificao unilateral do contrato, atravs da prtica de um acto administrativo.
Este um poder de conformao da relao contratual, que no deve
confundir-se com o factum principis (fait du prince), relativo ao poder do Estado
de causar indirectamente mas especificamente a modificao das circunstncias
contratuais por deciso de soberania poltico-legislativa (por via geral e abstracta ou
atravs de uma lei-medida concreta) este poder, que daria lugar normalmente
a uma indemnizao pelo sacrifcio, de natureza extracontratual, quando cause
um prejuzo especial e anormal ao contraente privado, aparece, no entanto,
equiparado pelo CCP a uma alterao das circunstncias imputvel ao contraente
pblico, pelo menos quando o contraente pblico seja o prprio Estado, e, por
essa via, tem efeitos semelhantes aos de uma modificao unilateral por razes
de interesse pblico (artigo 314., n 1/a).
O co-contratante privado, em caso de modificao unilateral ou de
alterao de circunstncias imputvel ao exerccio de poderes do contraente
pblico, tem direito reposio do equilbrio financeiro do contrato (artigo 314., n.
1), que ser efectivada, na falta de estipulao contratual de outros efeitos,
atravs da prorrogao do prazo de execuo das prestaes ou da vigncia do
contrato, da reviso dos preos nele previstos (actualizao), ou da assuno,
por parte do contraente pblico, do dever de prestar contraparte o valor
correspondente ao decrscimo das receitas esperadas ou ao agravamento dos
encargos previstos com a execuo do contrato (artigo 282., n. 3).
O CCP, para superar o casusmo jurisprudencial, pretende estabelecer
regras mais densas sobre a reposio do equilbrio financeiro que h-de ser
nica, completa e final para todo o perodo do contrato determinando, por
exemplo, que, na falta de estipulao contratual, o seu valor corresponde ao
necessrio para repor exactamente a proporo financeira inicial do contrato,
110
8.1.1. A distino doutrinal e legal entre invalidades derivadas
(consequentes de actos procedimentais invlidos) e invalidades prprias do
contrato (umas exclusivas, outras comuns adjudicao).
8.1.2. As diferenas tendenciais, do ponto de vista da validade, entre o
contrato com objecto passvel de acto administrativo (contracto-acto), o
contrato com objecto passvel de contrato de direito privado (contrato-
negcio) e o contrato-misto em funo da respectiva aproximao s
normas especficas da validade dos actos administrativos ou da validade dos
negcios de direito privado.
8.2. As invalidades derivadas
8.2.1. As decises e os documentos pr-contratuais relevantes
So vrias as decises pr-contratuais susceptveis de influenciarem a
validade do contrato: a deciso de contratar; a escolha de procedimento; a
excluso ou admisso de concorrentes ou de propostas; a classificao das
propostas; e, principalmente, a adjudicao (acto administrativo principal, que,
uma vez proferido, pode consumir os vcios dos actos procedimentais que no
tenham autonomia externa) de entre os vcios respectivos potencialmente
invalidantes do contrato podem referir-se a escolha errada do procedimento, a
admisso indevida de concorrentes, a violao dos princpios da
comparabilidade ou da estabilidade das propostas ou do princpio da
imparcialidade, a adjudicao a proposta com preo anormalmente baixo, entre
vrios outros.
Os vcios tambm podem ocorrer no contedo dos documentos
concursais: no anncio, no programa de concurso ou no caderno de encargos
designadamente clusulas contrrias lei (por exemplo, aluso proibida a
marcas de produtos, admisso ilegal de propostas variantes, dispensa do
cumprimento de obrigaes legais imperativas em matria de segurana, prazo
115
8.3. As invalidades prprias do contrato
8.3.1. As invalidades contratuais referem-se ao incumprimento dos
requisitos de legitimidade jurdica relativos aos momentos estruturais do
contrato (sujeitos, objecto e contedo, fim, procedimento e forma), devendo
proceder-se localizao dos eventuais vcios, para avaliar das respectivas
consequncias, que podem implicar a invalidade total ou apenas parcial do
contrato (ao contrrio da invalidade derivada, que sempre total).
8.3.2. Embora a lei no faa esta distino, h invalidades que so
exclusivas do contrato e invalidades que so comuns adjudicao anterior.
As invalidades comuns adjudicao anterior resultam,
designadamente, de vcios substanciais que j se verificavam na deciso
adjudicatria ou nos documentos contratuais, mas que se repetem no clausulado
do contrato (por exemplo, prazo ilegal da concesso, clusula discriminatria)
ao contrrio das invalidades derivadas, operam ainda que o acto de adjudicao
se tenha entretanto consolidado, designadamente, pelo decurso do respectivo
prazo de impugnao.
As invalidades exclusivas incluem, alm de eventuais vcios no
procedimento ps-adjudicao (negociao e aprovao da minuta, prestao
de cauo), os demais vcios estruturais especficos do contrato, destacando-se,
entre os vcios de contedo, a ilegalidade originria de clusulas contratuais e a
contraditoriedade entre as clusulas contratuais e as normas imperativas
constantes dos documentos do concurso (sobretudo, o caderno de encargos,
quando no admita variantes).
8.3.3 O CCP comea por determinar o mbito de aplicao dos tipos de
invalidade, definindo, no artigo 284., as hipteses em que h lugar nulidade
ou anulabilidade, conforme os vcios prprios dos contratos.
120
caso tal violao, conjugada com uma violao da Directiva 2004/18/CE, tiver
afectado as hipteses do proponente que interps recurso de obter o contrato;
c) Nos casos a que se refere o segundo pargrafo da alnea c) do artigo
2.-B da presente directiva, se os Estados-Membros tiverem invocado a
excepo aplicao do prazo suspensivo para os contratos baseados num
acordo-quadro e num sistema de aquisio dinmico.
2.As consequncias decorrentes do facto de um contrato ser considerado
desprovido de efeitos so estabelecidas pelo direito interno.
O direito interno pode dispor a anulao retroactiva de todas as obrigaes
contratuais ou limitar a anulao s obrigaes que ainda devam ser cumpridas. Neste
ltimo caso, os Estados-Membros devem prever a aplicao de outras sanes na
acepo do n. 2 do artigo 2.-E.
3. Os Estados-Membros podem estabelecer que a instncia de recurso
independente da entidade adjudicante no possa considerar um contrato
desprovido de efeitos, ainda que este tenha sido adjudicado ilegalmente pelos
motivos mencionados no n. 1, se a instncia de recurso constatar, depois de
analisados todos os aspectos relevantes, a existncia de razes imperiosas de
interesse geral que exijam a manuteno dos efeitos do contrato. Neste caso, os
Estados-Membros devem, em vez disso, prever a aplicao de sanes
alternativas, na acepo do n. 2 do artigo 2.-E.
O interesse econmico na manuteno dos efeitos do contrato s pode ser
considerado razo imperiosa se, em circunstncias excepcionais, a privao de
efeitos acarretar consequncias desproporcionadas.
No entanto, no deve constituir razo imperiosa de interesse geral o
interesse econmico directamente relacionado com o contrato em causa so
interesses econmicos directamente relacionados com o contrato,
designadamente, os custos resultantes de atraso na execuo do contrato, os
custos resultantes da abertura de um novo procedimento de adjudicao, os
custos resultantes da mudana do operador econmico que executa o contrato e
os custos das obrigaes legais resultantes da privao de efeitos.
125
Artigo 2.-E
Violao da presente directiva e sanes alternativas
1. ()
2. As sanes alternativas devem ser efectivas, proporcionadas e
dissuasivas. As sanes alternativas so as seguintes:
a aplicao de sanes pecunirias entidade adjudicante, ou
a reduo da durao do contrato.
Os Estados-Membros podem conferir instncia de recurso amplos
poderes discricionrios para lhe permitir ter em conta todos os factores
relevantes, designadamente a gravidade da violao, o comportamento da
entidade adjudicante e, nos casos a que se refere o n. 2 do artigo 2.-D, a parte
do contrato que continua a produzir efeitos.
A concesso de indemnizaes no constitui uma sano adequada para
fins do presente nmero.
8.4.2. Falta saber em que termos o legislador nacional ir alterar o regime
das invalidades dos contratos administrativos, de forma a incorporar estas trs
situaes de privao de efeitos, com efeitos anulatrios dos contratos
(retrotractivos ou prospectivos), bem como os termos em que permitir nessas
hipteses o aproveitamento dos contratos por razes imperiosas de interesse pblico.
[V. a lei alem: Verg-ModG, de 24/04/2009, que alterou a Lei da Defesa da Concorrncia
GWB (4. Teil), optando pela privao de efeitos ex tunc, sujeita a declarao judicial e
pressupondo a impugnao do contrato no prazo de 30 dias, contados do conhecimento pelo
interessado e at seis meses da celebrao (ou at 30 dias da publicao do contrato no
J.O.C.E.)].