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PROCESSO: 742467 NATUREZA: CONSULTA CONSULENTE: ALBERTO PINTO COELHO Presidente da ALMG Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais. AUDITOR: EDSON ARGER

I - RELATRIO

Versam os presentes autos sobre consulta formulada pelo Sr. Alberto Pinto Coelho, Presidente da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais, por meio da qual registra o seguinte questionamento, ipsis litteris:

Considerando-se, em tese, a possibilidade da Administrao celebrar contrato de prestao de servio contnuo, em decorrncia de procedimento licitatrio, na modalidade concorrncia, e, ainda, que demanda imprevisvel de servio por parte da Administrao ocasione o consumo dos valores contratuais previstos antes do trmino do perodo de 12 (doze) meses, inicialmente pactuado, questiona-se: 1- possvel, comprovada a vantagem da renovao para a Administrao, e havendo previso oramentria, formalizar a prorrogao do respectivo instrumento de contrato por perodo inferior ou superior sua vigncia, (prevista no art. 57, inc. II, da Lei n. 8.666/93 e no edital), por meio de termo aditivo, antes do trmino do prazo inicial avenado? 2- Em caso afirmativo, possvel, depois de renovado o contrato nos termos anteriormente mencionados, adit-lo em at 25% (vinte e cinco por cento) sobre o valor total da contratao, com fundamento no disposto no art. 65, 1, da Lei de Licitaes Pblicas?

A douta Auditoria, em parecer circunstanciado da lavra do Auditor Edson Arger, manifestou-se s fls. 05 a 20.

o relatrio em sntese.
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II- PRELIMINAR A parte legtima, conforme extrai-se do comando art. 7, inciso X, alnea a da Resoluo TC 10/96 RITCMG. Quanto pertinncia da matria versada, verifica-se tratar de assunto afeto funo deste eg. Tribunal de Contas, com evidente repercusso e interesse das Administraes Pblicas municipais e estadual. Isto posto, conheo da consulta para respond-la em tese, consoante disposio do artigo retroexposto do RITCMG.

III FUNDAMENTAO

Inicialmente, para atender ao escopo especfico desta consulta, insta delimitar o sentido da expresso contrato administrativo: trata-se de uma espcie de contrato que requer a aplicao de princpios e regras tpicas do Direito Administrativo, o qual impe restries e prerrogativas decorrentes da natureza pblica da atividade administrativa.

Especificamente, quando se trata de assegurar a continuidade do servio pblico, no se invocam as normas que norteiam os contratos privados, pelo contrrio, aplica-se um regime jurdico especial - o regime jurdico de Direito pblico, exorbitante e derrogatrio do direito comum aos pactos em que esto presentes questes de interesse pblico. Neste contexto, a Lei n. 8.666/93 em seu art. 57 e seus incisos, traz emoldurada a matria acerca da durao dos contratos administrativos, dispondo, em especial no inciso II, sobre contratos de prestao de servios de natureza contnua.

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O Professor Maral Justen Filho1 ao tratar a matria posiciona-se:

(...) A continuidade do servio retrata, na verdade, a permanncia da necessidade pblica a ser satisfeita. Ou seja, o dispositivo abrange os servios destinados a atender necessidades pblicas permanentes, cujo atendimento no exaure prestao semelhante no futuro. Esto abrangidos no apenas os servios essenciais, mas tambm compreendidas necessidades pblicas permanentes relacionadas com atividades que no so indispensveis. O que fundamental a necessidade pblica permanente e contnua a ser satisfeita atravs de um servio. (Grifei e negritei).

Nesse sentido, entende o administrativista Jorge Ulisses Jacoby Fernandes2, que o contrato de prestao de servios a ser executado de forma contnua no foi, acertadamente, conceituado pelo legislador, mas segundo a majoritria doutrina, so aqueles em que a execuo se protai no tempo e cuja interrupo trar prejuzos Administrao. No apenas a continuidade do desenvolvimento, mas a necessidade de que no sejam interrompidos, constituem os requisitos basilares para que se enquadrem como prestao de servios a serem executados de forma contnua.

Observa-se que a lei de licitaes no exige que todo servio contnuo seja necessariamente essencial, caso pretendesse vincular a aplicao da regra aos casos de servios essenciais, assim teria explicitado no dispositivo. Dessa forma, podemos exemplificar como contratos de execuo continuada de servios essenciais e noindispensveis: limpeza pblica, segurana, publicidade institucional, manuteno de elevadores, etc.

JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11 ed. So Paulo: Dialtica, 2005. P. 504. 3

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Destaca-se, de plano, que a vigncia dos contratos administrativos deve ser sempre determinada pois o art. 57, 2, da Lei de Licitaes Pblicas, veda a realizao de contratos com prazo de vigncia indeterminado. Assim, a regra geral que norteia a durao do contrato administrativo o prazo de sua vigncia, ou seja, o tempo de existncia do contrato, extinguindo-se com o advento do seu termo final.

Todavia, a problemtica do prazo de vigncia no pode ficar adstrita ao acima exposto medida que apresenta contornos distintos conforme a natureza do contrato, assim ensina Hely Lopes Meirelles3:

distinguir os contratos que se extinguem pela concluso de seu objeto e os que terminam pela expirao do prazo de sua vigncia: nos primeiros, o que se tem em vista a obteno de seu objeto concludo, operando o prazo como limite de tempo para a entrega da obra, do servio ou da compra sem sanes contratuais; nos segundos, o prazo de eficcia do negcio jurdico contratado, e assim sendo, expirado o prazo, extingue-se o contrato, qualquer que seja a fase de execuo de seu objeto, como ocorre na concesso de servio pblico ou na simples locao de coisa por tempo determinado. H portanto, prazo de execuo e prazo extintivo do contrato. (grifei)

A seu turno, o Professor Luciano Ferraz, em seu Parecer n. 22/2007, Prefeitura Municipal de Ipatinga, trazendo esse raciocnio para os contratos de prestao de servios de natureza contnua, destaca:

A par desses dois tipos de contrato (por escopo e de prestao sucessivas), registre-se a existncia de contratos que conjugam indistintamente, merc das caractersticas prprias do seu objeto, prazos de execuo enquadrveis nos dois critrios, o do escopo e o do prazo de vigncia. o que se verifica, por exemplo, em contratos que estipulam quantitativos mximos de utilidade a serem obtidas durante determinado perodo fixado na avena. (Grifei).
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JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Vade-Mecum de Licitaes e Contratos. 3 ed. Belo Horizonte: 2006. P. 532. 3 MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo . 11 ed. So Paulo: Malheiros, 1997. p. 197.

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Em suma, em funo das caractersticas especiais do servio contnuo, ou de uma demanda imprevisvel, pode a Administrao deparar-se com o trmino do contrato pelo esgotamento do objeto ou mesmo do recurso antes da vigncia inicial pactuada. Nesse caso, em decorrncia dessa natureza hbrida relativa sua extino, o contrato poder ser prorrogado antes de qualquer dos termos de extino (escopo/vigncia), nos moldes do art. 57, inciso II, da Lei n. 8.666/93, exatamente para no desnaturar o carter contnuo da prestao desde que imprescindivelmente a previso da prorrogao esteja inserta no edital da respectiva licitao.

Diante disso, faz-se imperioso tecer algumas consideraes acerca da forma pela qual dever proceder a renovao contratual, haja vista que o dispositivo legal acima referenciado faz meno prorrogao por iguais e sucessivos perodos.

Assim, cumpre trazer ao debate a melhor doutrina acerca da matria, sustentada pelo Professor Maral Justen Filho4 , que leciona com propriedade:

obrigatrio respeitar, na renovao, o mesmo prazo da contratao original? A resposta negativa, mesmo que o texto legal aluda a iguais. Seria um contra-senso impor a obrigatoriedade de renovao por perodo idntico. Se possvel pactuar o contrato por at sessenta meses, no seria razovel subordinar a Administrao ao dever de estabelecer perodos idnticos para vigncia. Isso no significa autorizar o desvio de poder. No se admitir que a Administrao fixe perodos diminutos para a renovao, ameaando o contratado que no for simptico.

(...) Ora, qual o impedimento lgico- jurdico a que a Administrao contrate por trs meses e, no incio do exerccio oramentrio posterior, promova a renovao por doze meses? Nenhum princpio ou dispositivo legal seria sacrificado. O nico obstculo a redao literal do art. 57, inc. II. (...). (Grifei e negritei).
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Por excelncia, ao meu ver, a Administrao no deve interpretar o dispositivo citado da Lei de Licitaes Pblicas em sua literalidade, sob pena de infringir os princpios constitucionais da economicidade e eficincia, ceifando de sua atuao a hermenutica concretista que atualmente culmina pela adequao da norma ao caso concreto, a exigir uma prorrogao contratual por um prazo inferior ou superior quele pactuado inicialmente, afim de atender com efetividade as demandas do interesse pblico.

necessrio, contudo, que a Administrao evidencie a real vantagem da renovao contratual. A exemplo disso o TCU Deciso n. 25/2000 Plenrio - admitiu contratos de servios contnuos pelo prazo de 60 (sessenta) meses, decidindo, ainda, no Acrdo n. 740/2004 Plenrio: ... no caso de prorrogao de servios de execuo continuada, instruir os processos administrativos comprovando que a prorrogao mais vantajosa para a Administrao, nos termos do art. 57, II, da Lei n. 8.666/9. Na mesma esteira, Jess Torres Pereira Jnior5, sobre o tema ensina:
(...) a prorrogabilidade passa a ser a regra, desde que implementado o requisito a que vinculada, qual seja o de que, na prorrogao, obtenham-se preo e condies mais vantajosas. Sendo este o caso, nenhum obstculo a lei ope prorrogao, salvo o limite de 60 meses. (...) evidente que a prestao no pode sofrer soluo de continuidade, devendo ser providenciada a prorrogao da execuo antes daquele termo final. (Grifei)

Faz-se congruente salientar que a Administrao deve tambm evidenciar que uma nova licitao poder implicar em custo desvantajoso em relao a prorrogao do contrato em vigncia. No que diz respeito aos recursos oramentrios destinados contratao, cuja vigncia ultrapassar a um exerccio financeiro, no h dificuldades de entendimento, contudo,
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JUSTEN FILHO, Maral, ob. cit. p 506. 6

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afim de evidenci-lo, vale colacionar, novamente, posicionamento do Professor Maral Justen Filho6:

A regra da prorrogabilidade no se vincula importncia do servio, mas previsibilidade da existncia de recursos oramentrios para seu futuro custeio. Lembre-se que o dispositivo do art. 57 vincula-se disciplina oramentria. Um servio contnuo, relacionado com uma necessidade permanente e renovada, poder ser contratado com previso de prorrogao porque se presume que sempre haver incluso de verbas para sua remunerao no futuro. Logo, perfeitamente possvel que um servio contnuo no apresente maior essencialidade (...). Por outro lado e na medida em que a necessidade a ser atendida permanente, torna-se muito problemtico interromper sua prestao (...).

Ainda, o doutrinador paranaense, citado no parecer circunstanciado do Auditor Edson Arger, esclarece:

A lei presume, de um lado, a inevitabilidade da disponibilidade de recursos para custeio dos encargos contratuais. Tanto mais porque os contratos de prestao de servios no usam montar a valores que possam afetar disponibilidades oramentrias. Em princpio, qualquer que seja a distribuio de verbas na lei oramentria posterior, certamente existiro recursos para o pagamento dos servios. Ademais, os servios prestados de modo contnuo teriam de ser interrompidos, caso fosse vedada a contratao superior ao prazo de vigncia dos crditos oramentrios. Isso imporia srio risco de continuidade da atividade administrativa. (...) (Grifei e negritei).

TORRES PEREIRA JNIOR, Jess. Comentrios Lei de Licitaes e Contrataes. 6 ed. Renovar, 2003. P. 593. 6 JUSTEN FILHO, Maral, ob. cit. p 504

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Deve-se observar que a execuo contratual tem de fazer-se em funo do oramento existente e em vigncia. Essa regra aplicada, em tese, a qualquer contrato, seja de execuo instantnea, seja de execuo continuada, o que no se confunde com o prazo de vigncia estipulado no contrato. A realizao da despesa pblica caracterizase pelo empenho da despesa (art. 35, inc. II, da Lei 4.320/64) e que, para a sua emisso, utilizam-se dotaes consignadas na Lei Oramentria Anual. Em relao prorrogao contratual, todavia, a mera indicao de que os recursos esto previstos j confere relativa segurana ao processo, o que ocorre nos contratos de servios de natureza contnua.

O Consulente questiona, tambm, sobre a possibilidade de alterao unilateral pela Administrao do pacto inicial prorrogado, implementando-se o acrscimo permitido pelo art. 65, 1 da Lei de Licitaes Pblicas. Ressalte-se previamente que A modificao contratual institucionalizada e no caracteriza rompimento dos princpios aplicveis. o reflexo jurdico da superposio dos interesses fundamentais, que traduzem a necessidade de o Estado promover os direitos fundamentais por meio de atuao ativa.7 E, acrescento: a alterao contratual no se confunde com a sua renovao.

Considerando as contrataes com fundamento no art. 57, II , e o limite de 25% do art.65, 1, da Lei em referncia, deve-se abordar qual o escopo/montante dever ser adotado como base para clculo de acrscimo pretendido. Por todo o exposto, reputo que o escopo/valor contratual coincide com a soma das diversas prorrogaes. Ou seja, o limite de 25% ser calculado sobre o objeto ampliado em funo das prorrogaes ou do somatrio dos valores correspondentes ao total das prorrogaes (devidamente atualizado e, se for o caso, revisto).

JUSTEN FILHO, Maral, ob. cit. p 537

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Desta forma, evidente que a Administrao poder considerar que o limite de 25% no precisar ser calculado em face do objeto/valor contratual de um nico perodo, pois, a renovao do contrato produz o efeito de ampliao do objeto ou elevao do montante monetrio a ser transferido por uma parte outra. Por isso, elevando-se a base de clculo, o resultado o aumento do acrscimo permitido. Assim, havendo um contrato prorrogado, a Administrao pblica est autorizada a promover a alterao de 25% calculada sobre o todo, frisando-se que dever ser obrigatoriamente tomado em conta a vinculao modalidade de licitao que abranja o novo montante prorrogado. Cumpre ressaltar que, considerando-se agora como referencial o novo objeto/montante oriundo do contrato prorrogado e aditado, poder a Administrao - desde que apresente justificativas fundamentadas, observada a real disponibilidade oramentria de cada perodo de execuo, bem como os limites disciplinados na Lei de Responsabilidade Fiscal utilizar o acrscimo legal permitido de forma diluda no curso da vigncia contratual estendida, da maneira que convier ao melhor interesse pblico.

IV CONCLUSO

Tendo em vista todo o acima exposto e as consideraes apresentadas pelo consulente que antecederam aos seus questionamentos, respondo consulta da forma seguinte:

1 Quanto primeira questo:

possvel a renovao do contrato de prestao de servio contnuo por perodo inferior ou superior ao prazo inicial avenado - cuja natureza de sua extino seja hbrida (extino em razo do escopo e/ou pelo termo final do prazo de vigncia) antes do trmino do prazo inicial pactuado, desde que a prorrogao esteja prevista no
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edital da respectiva licitao, e que reste demonstrada a caracterstica especial do servio ou demanda imprevisvel de servio, a previsibilidade oramentria, e a efetiva vantagem da prorrogao contratual para a Administrao.

2- Quanto segunda questo: Considerando a possibilidade da prorrogao do contrato, possvel adit-lo em at 25% (vinte e cinco por cento), nos termos do disposto no art. 65, 1, da Lei de Licitaes Pblicas sobre o seu objeto/valor total, desde que a Administrao evidencie a supervenincia de motivo justificador da alterao contratual, e que o acrscimo legal consignado no contrato o mais adequado e vantajoso para a Administrao Pblica.

Ainda, observada a real disponibilidade oramentria de cada perodo de execuo, bem como os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Administrao poder utilizar o acrscimo legal permitido de forma diluda no curso da vigncia contratual estendida, da maneira que atender ao melhor interesse pblico.

o parecer que submeto considerao dos Exmos. Conselheiros.

Tribunal de Contas, em 11 de dezembro de 2007.

Conselheiro Antnio Carlos Andrada Relator

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