COMISIN NACIONAL DEL AGUA

LA PARTICIPACIN PRIVADA EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO CONCEPTOS BSICOS Y EXPERIENCIAS
2 VERSIN ACTUALIZADA

NOVIEMBRE DE 2003

DIRECTORIO
LIC. CRISTBAL JAIME JQUEZ Director General ING. JOS ANTONIO RODRGUEZ TIRADO Coordinador de Asesores ING. JORGE LUIS ADAME DE LEN Subdirector General de Gerencias Regionales ING. CSAR L. COLL CARABIAS Subdirector General de Administracin LIC. ALFONSO SALINAS RUZ Subdirector General de Administracin del Agua ING. JESS CAMPOS LPEZ Subdirector General de Infraestructura Hidrulica Urbana ING. CSAR O. RAMOS VALDS Subdirector General de Infraestructura Hidroagrcola LIC. BLANCA ALICIA MENDOZA VERA Subdirectora General Jurdica ING. CSAR HERRERA TOLEDO Subdirector General de Programacin ING. SANTIAGO PINZN LIZRRAGA Subdirector General de Programas Rurales y Participacin Social DR. FELIPE IGNACIO ARREGUN CORTS Subdirector General Tcnico LIC. REN ESCRCEGA LEOS Titular del rgano Interno de Control DR. GUILLERMO RIVERA SOSA Jefe de la Unidad de Revisin y Liquidacin Fiscal LIC. HEIDI STORSBERG MONTES Gerente de la Unidad de Comunicacin Social
COORDINADORES DE LA EDICIN: ING. RAL DESCHAMPS DAZ LIC. JOS GUADALUPE TRUJILLO JIMNEZ LIC. RUBN O. RAMREZ CASTRO LIC. MARTN DETTLAFF

PRESENTACIN El Ejecutivo Federal consciente de la problemtica que existe en el sector hidrulico en Mxico, ha establecido que el uso sustentable del agua es un asunto de seguridad nacional. El pas debe contar en todo momento con el suministro de agua que satisfaga las necesidades sociales y de produccin. Es imprescindible que el agua se utilice de manera eficiente, se reconozca su valor estratgico y econmico, se protejan los cuerpos de agua y se preserve el medio ambiente para las futuras generaciones. En lo que se refiere a los sistemas de agua potable y saneamiento urbanos, en la actualidad el 89.0% de la poblacin nacional cuenta con servicio de agua potable y el 76.9% con el de alcantarillado; no obstante estas cifras, destaca el hecho de que 10.7 millones de mexicanos no dispone de agua potable y 22.6 millones no cuentan con alcantarillado en sus viviendas. En materia de tratamiento de aguas residuales nicamente se trata el 25.2% del volumen total de aguas residuales colectadas procedentes de localidades urbanas. La prestacin de los servicios de agua por parte de los rganos responsables se realiza, en trminos generales, con niveles de eficiencia y productividad bajos. La magnitud de la tarea a realizar para que toda la poblacin cuente con servicios de agua y saneamiento adecuados, hace necesaria la concurrencia a ella de todas las capacidades disponibles. En ese sentido, la participacin ms intensa de empresas privadas en la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento es un instrumento que puede sumar recursos adicionales al subsector. Nuestro pas no ha estado ajeno a las tendencias que en este campo se han dado a nivel internacional y existen en Mxico casos especficos en esta materia, experiencia que debe tomarse en cuenta para asegurar que ese instrumento contribuya eficazmente a la ampliacin y mejoramiento de los servicios de agua. Es por ello que la CNA publica esta segunda edicin de La Participacin Privada en la Prestacin de los Servicios de Agua y Saneamiento. Conceptos Bsicos y Experiencias, en la que se ha actualizado la informacin presentada en la versin anterior y se ha incluido nuevo material, entre el que destaca la realizacin de proyectos bajo el esquema PPS (Proyectos para Prestacin de Servicios), el PROMAGUA, financiamiento burstil de proyectos de inversin en el sector hidrulico, casos recientes de participacin privada en Mxico y en el Mundo, entre otros. Su objetivo es proporcionar, tanto a las autoridades estatales y municipales interesadas en contar con el apoyo de empresas privadas en las actividades relacionados con la prestacin de los servicios de agua, como a miembros de la iniciativa privada que deseen participar en este campo, informacin que los apoye en la toma de decisiones al respecto y que facilite, en su caso, el proceso que conduzca a una participacin privada exitosa y que facilite el financiamiento de proyectos con recursos no fiscales. Confo en que los conceptos e informacin que aqu se incluyen contribuirn al objetivo esencial de proporcionar mejores servicios de agua potable y saneamiento a los habitantes de nuestro pas. Lic. Cristbal Jaime Jquez Director General de la Comisin Nacional del Agua Septiembre de 2003

AGRADECIMIENTOS Adems de la colaboracin de los distintos rganos de la Comisin Nacional del Agua se agradece la informacin, comentarios y sugerencias proporcionados por:

Empresa/Institucin Aguas de Mxico, S.A. de C. V.(Gutsa) Aguas de Saltillo, S. A. de C. V. Banco Mundial Biwater Mexicana, S.A. Concesionaria de Aguas de Aguascalientes, S.A. Consorcio Internacional del Medio Ambiente Ecosistemas, S. A. de C. V. Fypasa Construcciones, S: A. de C. V: Grupo Cydsa, S.A. de C.V. Grupo Mexicano de Desarrollo, S.A. Mexicana de Gestin de Agua, S. A. de C. V. Ondeo Degremont de Mxico, S. A. de C. V. Proagua Potos, S. A. de C. V. Servicios de Agua Potable, S.A. de C.V. Solagua, S. A de C. V. Tratamiento de Agua de Puebla, S. A. de C. V. Valds Abascal y Brito Anderson, S. C. Consultor Independiente Consultor Independiente Consultor Independiente

Nombre Sr. Jean Dennis Hatt Ing. Jess Mara Garca Garca Lic. Anglica Caldern Sr. Ronald Pealing Ing. Humberto Blancarte Alvarado Ing. Luis Urrutia Sodi Ing. Manuel Morales Trejo Ing. Francisco Chozas Rizo Ing. Miguel Alonzo Calles Ing. Jorge Carlos Saavedra Shimidzu Ing. Roberto Chacn Graill Ing. L. Fernando Lpez Gonzlez Ing. Abelardo Pia Paez Dr. Juan Pedro Escobar Latap Ing. Mario Gudinof Herrera Ing. Alberto Torres Garza Ing. Everardo Flores y Robles Lic. Rafael Valds Abascal Ing. Antonio Saldivar del Valle Ing. Rubn Barocio Ramrez Lic. Ral Ayala Aceves

CONTENIDO
PREFACIO 1. LA PARTICIPACIN PRIVADA: UNA OPCIN EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO 1.1 SITUACIN ACTUAL DE LOS SISTEMAS DE AGUA Y SANEAMIENTO 1.2 POSIBLES CONTRIBUCIONES DE LA PARTICIPACIN PRIVADA 8

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2. ELEMENTOS ESENCIALES PARA LOGRAR UNA PARTICIPACIN PRIVADA SATISFACTORIA 22 3. MODALIDADES PARA LA PARTICIPACIN DE EMPRESAS PRIVADAS 3.1 PRINCIPALES MODALIDADES 3.1.1 Contrato de prestacin de servicios parcial sin riesgo comercial 3.1.2 Contrato de prestacin de servicios total con riesgo comercial parcial 3.1.3 Contrato de prestacin de servicios total con riesgo comercial total (Arrendamiento) 3.1.4 Concesiones 3.1.5 Contratos tipo CPOT y similares 3.1.6 Contratos CPOT inversos 3.1.7 Privatizacin 3.1.8 Esquemas evolutivos 3.1.9 Copropiedad o empresas mixtas 3.1.10 Bursatilizacin 3.2 PROYECTOS PARA PRESTACIN DE SERVICIOS (PPS) 4. SELECCIN DE UNA MODALIDAD DE PARTICIPACIN PRIVADA. 28 28 30 30 31 31 32 32 33 33 34 35 36 39

4.1 EL ESTADO ACTUAL DE LA EMPRESA DE AGUA Y SANEAMIENTO 39 4.2 EL MARCO LEGAL Y REGULATORIO 41 4.3. ACEPTACIN Y APOYO DE LA PARTICIPACIN PRIVADA POR PARTE DE LOS DIVERSOS GRUPOS INVOLUCRADOS 41 4.4 LA VIABILIDAD FINANCIERA DE ESQUEMAS ALTERNATIVOS DE PARTICIPACIN PRIVADA 43 4.5 LA SELECCIN DE UNA MODALIDAD 45 5. EL MARCO JURDICO Y REGULATORIO DE LA PARTICIPACIN PRIVADA EN MXICO 5.1 CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS 5.2 LEY DE AGUAS NACIONALES 5.3 LEYES ESTATALES DE AGUA 5.4 MODELO DE LEY ESTATAL DE AGUA DE LA CNA 5.5 ASPECTOS FISCALES 5.5.1 Impuesto sobre la renta 5.5.1.1 Percepcin de ingresos 5.5.1.2 Deduccin de inversiones 5.5.1.3 Deduccin de reservas 5.5.2 Impuesto al activo 6. LA NECESIDAD DE LA REGULACIN EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS DE AGUA 6.1 LA NECESIDAD DE LA REGULACIN 6.2 TENDENCIAS EN EL MARCO REGULATORIO 6.3 CARACTERSTICAS DE LA REGULACIN MODERNA 6.4 REGULACIN ECONMICA Y REGULACIN DE CALIDAD 6.4.1 Regulacin econmica 6.4.2 La regulacin de la calidad 6.5 LA BSQUEDA DE LA COMPETENCIA 6.6 LOS CONTRATOS, INSTRUMENTOS ESENCIALES DE LA REGULACIN 6.7 PROBLEMAS COMUNES EN LA REGULACIN. 57 57 59 61 62 67 68 68 68 69 69 70 70 72 72 74 74 75 75 76 76

6.8 LA REGULACIN Y EL FINANCIAMIENTO 6.9 EJEMPLOS DE REGULACIN EN EL MUNDO 6.10 EL CASO DE MXICO 6.11 LA REGULACIN EN EL MODELO DE LEY ESTATAL DE AGUA 7. FUENTES DE FINANCIAMIENTO 7.1 FONDO DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA (FINFRA) 7.2 EL PROGRAMA PARA LA MODERNIZACIN DE ORGANISMOS OPERADORES DE AGUA (PROMAGUA). 7.3 PROGRAMA DE DEVOLUCIN DE DERECHOS (PRODDER) 7.4 LA CORPORACIN FINANCIERA INTERNACIONAL (CFI) 7.5. FINANCIAMIENTO BURSTIL. EL CASO DEL MUNICIPIO DE TLALNEPANTLA DE BAZ. 7.6 EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID) 7.7 EL BANCO DE DESARROLLO DE AMRICA DEL NORTE (BDAN) 7.8 BANCA COMERCIAL 7.9 LAS SIEFORES COMO UNA OPCIN DE FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA 8. RIESGOS Y SU COBERTURA 8.1 ANLISIS DE VIABILIDAD 8.1.1 Viabilidad tcnica 8.1.2 Viabilidad comercial 8.1.3 Viabilidad financiera 8.1.4 Viabilidad jurdica 8.1.5 Viabilidad poltica y social 8.2 COBERTURA DE RIESGOS 8.2.1 Riesgo de contraparte 8.2.2 Riesgo de diseo 8.2.3 Riesgo de construccin 8.2.4 Riesgo comercial 8.2.5 Riesgo de operacin 8.2.6 Riesgos financieros 8.2.7 Riesgo jurdico 8.2.8 Riesgo poltico y social 8.2.9 Riesgo ambiental 8.2.10 Esquemas de garanta. Lnea de crdito contingente y revolvente 9. ASPECTOS TARIFARIOS 9.1 LA DETERMINACIN DE TARIFAS EN MXICO 9.2 TENDENCIAS EN LA DETERMINACIN DE TARIFAS 9.3 PERSPECTIVAS 10. CONTENIDO BSICO DE DOCUMENTOS CONTRACTUALES 11. ALGUNAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIN PRIVADA 11.1 CASOS DE PARTICIPACIN PRIVADA EN EL MUNDO 11.1.1 El caso de Inglaterra y Gales 11.1.2 El caso de Francia 11.1.3. El caso de Alemania 11.1.4 El caso de Italia 11.1.5 El caso de Europa Central y Oriental 11.1.6 El caso de Buenos Aires, Argentina 11.1.7 El caso de Cartagena de Indias en Colombia 11.1.8 El programa de modernizacin empresarial en Colombia 11.1.9 El caso de Chile 11.1.10 El caso de San Pedro Sula en Honduras 11.2 CASOS DE PARTICIPACIN PRIVADA EN MXICO 11.2.1 Casos de participacin privada en la administracin de los sistemas en forma integral o parcial

77 77 79 80 83 83 86 92 95 97 101 102 106 107 108 108 108 109 109 110 111 112 112 112 112 113 115 115 116 116 117 119 121 122 124 124 126 137 137 143 144 146 147 149 152 154 155 158 161 163 163

11.2.1.1 Concesin integral en la ciudad de Aguascalientes, Ags. 164 11.2.1.2 Concesin integral de los servicios en la ciudad de Cancn 167 11.2.1.3 Contrato de prestacin de servicios de la ciudad de Mxico 172 11.2.1.4 Contrato de prestacin de servicios de la ciudad de Puebla. 177 11.2.2 Concesiones y contratos de prestacin de servicios para la construccin de plantas de tratamiento de aguas residuales 179 11.2.2.1 Planta de tratamiento de aguas residuales en Puerto Vallarta 179 11.2.2.2 Plantas de tratamiento de aguas residuales en la Ciudad de Toluca 180 11.2.2.3 Plantas de tratamiento de aguas residuales norte y sur de Ciudad Jurez, Chih. 181 11.2.2.4 Plantas de tratamiento de aguas residuales de Chihuahua Norte 182 11.2.2.5 Planta de tratamiento de aguas residuales de la Ciudad de Torren 182 11.2.2.6 Plantas de tratamiento de aguas residuales de Ciudad Obregn 183 11.2.2.7 Otros Proyectos de plantas de tratamiento de aguas residuales con participacin privada 183

PREFACIO Una de las necesidades bsicas de cualquier sociedad, es la de contar con servicios de agua potable y saneamiento en cantidad y calidad. Es indudable que los esfuerzos que las diferentes instancias de gobierno y la sociedad en su conjunto han realizado en Mxico a travs del tiempo, han logrado avances importantes hacia el logro de ese objetivo. Al momento de publicar este documento, la cobertura de agua potable a nivel nacional es de 89.0% y de 76.9% en alcantarillado. Sin embargo, se tienen todava rezagos considerables; en efecto, 10.7 millones de habitantes del pas an no cuentan con servicio de agua potable y 22.6 millones no disponen de alcantarillado. En materia de tratamiento de aguas residuales municipales nicamente se trata el 25.2% de las aguas generadas. Por otra parte, frecuentemente los servicios tienen deficiencias en lo que se refiere a su calidad, oportunidad y continuidad. A pesar de que existen excepciones notables, la mayor parte de los organismos municipales responsables de los servicios de agua y saneamiento an operan con eficiencias fsicas, operativas y comerciales bajas en comparacin con los estndares internacionales y no tienen acceso a recursos financieros y humanos suficientes que les permitan cumplir satisfactoriamente con sus funciones. Adems, es comn la falta de continuidad en los cuadros directivos, tcnicos y operativos de esos organismos, lo que dificulta su profesionalizacin y el establecimiento y cumplimiento de metas que, necesariamente, deben generarse tomando en cuenta el largo plazo. Es necesario, por ello, analizar los diferentes instrumentos que permitan avanzar con mayor rapidez en el cumplimiento de las metas del subsector y elegir los que en cada caso se consideren ms convenientes. Uno de esos instrumentos, al que se ha recurrido cada vez con mayor frecuencia en numerosos pases, sobre todo en la ltima dcada, es la participacin privada en alguna de sus mltiples modalidades, tendencia que se origina tanto en la creciente escasez de los recursos tradicionales de financiamiento particularmente los de tipo fiscal a fondo perdido- como en la necesidad de dar a los proyectos un mayor grado de eficiencia. Mxico no ha sido ajeno a esta tendencia y se cuenta ya con una experiencia valiosa, aunque relativamente reducida, referente a las posibles aportaciones de las empresas privadas en la inversin en infraestructura y en la operacin y mantenimiento de los sistemas, as como a los obstculos y dificultades que es necesario resolver para que la participacin privada en los sistemas de agua y saneamiento contribuya a prestar los servicios que la poblacin demanda. La CNA (CNA) considera que en muchos casos, la participacin de la iniciativa privada puede ser til y contribuir significativamente al mejoramiento de los servicios y que desde luego, es necesario tomar en cuenta la experiencia propia y de otros pases en este tema para asegurarse de que esta opcin, de adoptarse, sea til. Es por ello que la CNA decidi llevar a cabo los trabajos de recopilacin y anlisis de informacin relacionada con diversos tpicos referentes a la incorporacin de la iniciativa privada en la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, incluyendo la referente a experiencias relevantes. Los resultados de estos trabajos se resumen en

este documento, cuyo objetivo es proporcionar tanto a las autoridades responsables de la prestacin de los servicios, interesadas en analizar esta opcin, como a nuevas empresas que deseen participar en este campo, elementos que le faciliten la toma de decisiones al respecto y les sean tiles en el proceso que conduzca a una participacin privada til. Conviene recordar que en nuestro pas la presencia de empresas privadas en los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, se remonta hacia muchas dcadas atrs. Igual que hoy, en su momento, el motivo fundamental de esa participacin se deriv de la falta de recursos econmicos y tcnicos en los sistemas de agua para poder hacer frente a sus necesidades. Se ha documentado que en el perodo 1855 1929 se dieron cerca de 20 casos de participacin de empresas privadas en distintas reas de los sistemas de agua. As, por ejemplo, en el ao 1855, en la ciudad de Puebla se decidi contratar los servicios de la compaa Empresa de Caeras Puebla, la cual tuvo a su cargo la construccin de caeras de hierro hasta el umbral de todas las casas y las fuentes pblicas as como la instalacin de llaves en todas ellas. Destacan tambin los casos de las ciudades de Saltillo y Monterrey; en la primera de ellas, hacia el ao 1899, el Ayuntamiento cedi sus derechos sobre las aguas potables por un trmino de 55 aos a la Compaa de Mackin y Dillon; en el segundo caso, las autoridades locales decidieron en el ao 1904 contratar a la compaa Empresas de Agua de Monterrey para la construccin y explotacin de un sistema de agua potable y drenaje, cediendo sus derechos para captar aguas subterrneas en terrenos municipales.1 Posteriormente, las tendencias mundiales y propias de nuestro pas enfatizaron una mayor participacin del Estado en la prestacin de diversos servicios, entre ellos los de agua potable y saneamiento, que sin duda tienen una muy importante componente social. Esto llev a que a partir del segundo tercio del siglo XX prcticamente desaparecieran, en la mayora de los pases, las empresas privadas de la escena de la prestacin de los servicios a la poblacin. Es hasta finales de la dcada de los ochenta, que en Mxico se da una nueva incorporacin de la empresa privada en la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, particularmente en las reas urbanas medianas y mayores, incluyendo centros tursticos. A la fecha existen algunos casos especficos de la participacin privada en concesiones y contratos integrales de prestacin de servicios que se encuentran en operacin; adicionalmente, tambin se ha dado su participacin en el diseo y construccin de plantas de tratamiento de aguas residuales bajo esquemas de construir, operar y transferir, como se menciona en el Captulo 11. En trminos generales puede considerarse que el desarrollo de estos proyectos ha tenido aportaciones positivas, a pesar de haber enfrentado problemas derivados de diversas circunstancias, mismas que se describirn ms adelante. Como ya se mencion, es necesario que se aproveche al mximo tanto esa experiencia como la de otros pases, de tal manera que se logre asegurar que la participacin privada satisfaga en forma slida, estable y equitativa los intereses de los participantes, entre ellos: organismos pblicos responsables de la prestacin de los servicios, empresas concesionarias y contratistas, organismos financieros y desde luego los usuarios del servicio, buscando siempre que ste se proporcione en los mejores trminos de oportunidad, calidad y precio.
Revista Tlloc. SEP/DIC 1999. La Participacin Privada en la Prestacin de los Servicios. Diana Birrichaga Gardida.
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Para lograr lo anterior, es necesario tomar en cuenta mltiples factores de orden tcnico, jurdico, regulatorio, financiero, social y poltico, considerando las caractersticas particulares de cada caso. El presente documento se refiere a esos factores y, en lo que es posible, contiene recomendaciones para su manejo satisfactorio. El documento se ha estructurado en 11 Captulos. En el Captulo Uno se hace mencin en forma general a la problemtica del agua en el Mundo y en Latinoamrica. Para el caso de Mxico, se presenta informacin general referente a la situacin de los sistemas de agua potable y saneamiento, se plantean las causas que dificultan su funcionamiento satisfactorio y se sealan tanto aquellas en las que la participacin privada puede tener una aportacin til, como aquellas que estn fuera de su alcance modificar. En el Captulo Dos, se hace referencia de manera general a los conceptos esenciales que deben tomarse en cuenta para que dicha participacin sea satisfactoria, se pone especial nfasis en la necesidad de disponer de un marco jurdico y regulatorio adecuado, as como a la conveniencia de planear e implementar cuidadosamente y con el tiempo necesario el proceso de incorporacin de una empresa privada a la prestacin de los servicios de agua y saneamiento. Se subraya que desde sus inicios el proyecto debe contar con anlisis profundos y detallados que tomen en cuenta los diversos factores que condicionan su xito. Tambin en este Captulo se hace una descripcin de los principales obstculos y riesgos que se pueden presentar, en el proceso se discute la forma en que conviene distribuir dichos riesgos y de como pueden mitigarse y se mencionan las principales coberturas que, desde el punto de vista financiero son aplicables para su minimizacin. En el Captulo Tres se analizan las diversas modalidades a travs de las cuales se puede incorporar a la empresa privada y que van desde la contratacin de servicios parciales (outsourcing) hasta la privatizacin total, pasando por diversos tipos de contratos y concesiones, y por esquemas tipo construir- operar-transferir (COT o BOT en sus siglas en ingls) y construir-poseer-operar (CPO o BOO en sus siglas en ingls), as como la realizacin de proyectos bajo el esquema PPS ( Proyectos para Prestacin de Servicios), el PROMAGUA, y el financiamiento burstil de proyectos de inversin en el sector hidrulico. Se hace referencia a la importancia que tiene una adecuada seleccin de la modalidad como uno de los elementos fundamentales para garantizar el xito en los proyectos. Se adiciona en este mismo Captulo informacin referente a las caractersticas contractuales bsicas aplicables a las principales modalidades, una propuesta de contenido de los contratos y ttulos de concesin utilizables y un glosario en el que se definen los trminos ms comunes en esos documentos. En el Captulo Cuatro se destaca nuevamente la importancia fundamental que tiene la adopcin de la modalidad ms conveniente de participacin privada, tomando en cuenta los diversos factores tcnicos, econmicos, legales, polticos, financieros y sociales de cada caso particular y presenta una metodologa que puede ser til en la seleccin de la modalidad. El marco jurdico que se refiere a la participacin de la iniciativa privada en la prestacin de los servicios en Mxico se presenta en el Captulo Cinco. En l se exponen algunas caractersticas de

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ese marco que no facilitan la participacin privada y se describen los aspectos fundamentales de la Ley Estatal Tipo que ha sido promovida por la CNA en los Estados del pas, para su anlisis y posible adopcin. Mediante esta Ley el Gobierno Federal busca propiciar el fortalecimiento de los diversos organismos responsables de la prestacin de los servicios, incluyendo como opcin la posibilidad explcita de la participacin privada en sus diferentes modalidades. Se incluye tambin en este Captulo consideraciones sobre algunas disposiciones fiscales que convendra revisar para dar un mayor estimulo a la inversin privada. Un esquema regulatorio adecuado es esencial para el xito de cualquier proyecto de participacin privada. Por ello, en el Captulo Seis se profundiza en los aspectos regulatorios sealando por que, dentro de un mercado de caractersticas monoplicas como lo es el de la prestacin del servicio de agua, es necesaria la regulacin; en qu debe consistir; los problemas comunes a los que se enfrenta; ejemplos de regulacin en el mundo; y una propuesta especfica que se considera til en el caso de Mxico, congruente con las disposiciones de la Ley Estatal Tipo que promueve la CNA. En el Captulo Siete se describen las principales fuentes de financiamiento a las que las empresas privadas pueden recurrir para el desarrollo de sus proyectos, como lo son los crditos de la banca privada; el Fondo de Inversin en Infraestructura (FINFRA) y los recursos provenientes de instituciones multilaterales y bilaterales de crdito como son la Corporacin Financiera Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco de Desarrollo para Amrica del Norte. Al final de este apartado se hace referencia a las SIEFORES como uno de los mecanismos de financiamiento de proyectos de infraestructura. En el Captulo Ocho se mencionan los diversos riesgos asociados a estos tipos de proyectos y se proporcionan los principales mecanismos de cobertura. Se hace mencin que para evitar que estos riesgos se constituyan en factores negativos para el desarrollo de los proyectos, conviene que se distribuyan entre los distintos participantes, en forma que sean asumidos por el que est en la mejor posicin para hacerlo. El Captulo Nueve enfatiza la necesidad de contar con tarifas adecuadas e incluye una propuesta de anlisis en ese sentido, la cual se basa en la necesidad de reflejar en el precio del recurso el costo real de prestar el servicio, sin descuidar desde el luego los aspectos de equidad. En el Captulo Diez se hace referencia a la necesidad de contar con contratos o ttulos de concesin debidamente integrados. Se incluyen algunos de los conceptos bsicos que debern de formar parte total de estos instrumentos jurdicos cuando la contratacin de servicios se realice de manera integral, parcial, bajo concesin, contratos con riesgo y sin riesgo comercial o mediante esquemas COT o CPO. Como complemento en este captulo, se incluye una definicin de trminos a ser incluidos en contratos o ttulos de concesin. En el Captulo Once se analizan algunos casos de participacin privada en el mundo en general y en Mxico en particular. Las experiencias internacionales se refieren a los casos en Inglaterra, Francia, Italia, Alemania, Pases de Europa Central y Oriental, Argentina, Colombia, Chile y Honduras. Por lo que respecta a Mxico, se incluye informacin, tanto de casos de participacin privada en la operacin y administracin de los sistemas de agua, como en materia de plantas de tratamiento de aguas residuales. En donde ha sido posible, se exponen los puntos de vista de los

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contratantes o concedentes y de la empresa privada correspondiente, sobre la forma en la que se han desarrollado los proyectos y los aspectos que en cada caso, es necesario mejorar en el futuro para que esa participacin resulte ms satisfactoria. Finalmente, es necesario subrayar que la CNA presenta este documento como una aportacin que puede ser til para que los organismos operadores responsables de la prestacin de los servicios, cuenten con una visin general respecto a este tema y sobre todo, con una herramienta de consulta que los gue en el proceso de decisin, para que una empresa privada lleve a cabo a actividades parciales o integrales de prestacin de servicios de agua. La decisin final, desde luego, compete exclusivamente a la autoridad local.

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1. LA PARTICIPACIN PRIVADA: UNA OPCIN EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO

1.1 Situacin actual de los sistemas de agua y saneamiento En el mbito mundial la problemtica de los servicios de agua y saneamiento es preocupante. En la actualidad, ms de 1,000 millones de personas no cuentan con servicio de agua potable, 2,500 millones no tienen acceso a sistemas de alcantarillado y las descargas de ms de 4,000 millones de personas no reciben ningn tratamiento2. Los requerimientos de inversin para incrementar la cobertura de los servicios atendiendo las necesidades de una poblacin creciente son muy considerables. As, slo por lo que corresponde a Latinoamrica, dichos requerimientos fueron para 1995 de 12,000 millones de dlares anuales3 y no hay razones que permitan suponer que han disminuido en los aos recientes. Este monto hace resaltar que una de las caractersticas de los servicios de agua y saneamiento es su alta demanda relativa de capital: mientras que la relacin promedio entre activos fijos e ingresos anuales es de 3:1 en el sector de telecomunicaciones, y de 4:1 en el sector elctrico, en el caso de los servicios que nos ocupan, dicha relacin es de 10:1. Por otra parte, en Latinoamrica en general, la eficiencia tanto en la utilizacin de la infraestructura como en los aspectos administrativos es muy baja, lo que a su vez incide negativamente en las posibilidades de mejorar los servicios. La necesidad de evitar la acumulacin de rezagos y de ampliar la cobertura de estos servicios vitales para la salud y para el mantenimiento del medio ambiente es evidente. Esto, aunado a la generalizacin de un paradigma que enfatiza la eficiencia en la operacin de todo tipo de sistemas y la participacin privada en campos que tradicionalmente fueron atendidos directamente por el sector pblico en la mayor parte de los pases, tuvo como resultado que, a partir de la dcada de 1980, se diera un renovado inters en la posibilidad que las empresas privadas constituyeran un instrumento adicional para mejorar la situacin descrita. Hoy, la participacin privada en la inversin, administracin y operacin de los sistemas de agua y saneamiento se da, en muy diversas modalidades, en numerosos pases de todos los continentes. Comnmente se considera que la participacin de las empresas privadas en el sector puede ser til por diversas razones, entre ellas las siguientes: Se constituye en una fuente adicional de recursos financieros. Aporta recursos tcnicos, administrativos y operativos que contribuyen al incremento de la eficiencia global. Permite agilidad en la toma de decisiones y la asignacin de recursos. Proporciona continuidad en la gestin. Permite la separacin explcita de las funciones de autoridad y operacin.

Desde luego, el grado en que esas posibles aportaciones se materialicen depende del manejo adecuado de mltiples factores que se tratan a lo largo de esta publicacin.

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Organizacin Mundial de la Salud. 2000 Cifras del Banco Mundial. 1995

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Por lo que toca a Mxico, dada la situacin promedio de los sistemas de agua y saneamiento, conviene analizar la participacin de la iniciativa privada, como una opcin que puede ser til, tanto en la inversin en infraestructura que se requiere en dichos sistemas, como en su gestin. Es posible que en muchos casos, los recursos adicionales de diversos tipos que pueden canalizarse hacia los sistemas como resultado de seleccionar esa opcin en alguna de sus diferentes modalidades, resulten tiles en la tarea de proporcionar mejores servicios a la poblacin en condiciones satisfactorias de costo y en un plazo razonable. Es evidente que el muy considerable esfuerzo dedicado por las diferentes instancias de gobierno y la sociedad a la ampliacin y mejoramiento de los sistemas de agua potable y saneamiento a lo largo de varias dcadas, ha tenido avances muy relevantes hacia el logro de ese objetivo, a pesar del acelerado crecimiento demogrfico. En efecto, la poblacin total del pas en 1950 fue de 26 millones de personas y en ese mismo ao el 43% de la poblacin tena acceso a infraestructura para el suministro de agua potable y el 25% a la de alcantarillado. Hoy la poblacin es de aproximadamente 100 millones de habitantes y las coberturas de la infraestructura de agua potable y alcantarillado son de 89.0% y 76.9%, respectivamente. Ello quiere decir que en ese lapso se ha incrementado en 77.8 millones el numero de personas con servicio de agua potable y 70.4 millones las que tienen acceso al alcantarillado. Esas cifras son mayores que las de la poblacin total actual de Francia, Italia o Inglaterra, y similares a la suma de las poblaciones totales de Argentina, Chile y Venezuela. Sin embargo, si bien se han tenido avances sustantivos, an existen serias carencias en la cobertura de los servicios, as como en su calidad y eficiencia global. Las cifras disponibles indican que a fines del ao 2001, de una poblacin de 97.9 millones de habitantes, 10.7 millones carecen de servicio de agua potable y 22.6 millones no tienen acceso al alcantarillado4 (Figura 1) y que la calidad de los servicios, particularmente en trminos de continuidad, es deficiente en muchas localidades y se ana a ello la baja eficiencia promedio de los sistemas. La situacin es particularmente preocupante en las comunidades rurales. Figura 1 POBLACIN CON SERVICIO DE AGUA Y ALCANTARILLADO CIFRAS AL AO 2001

120 Millones de hab. 100 80 60 40 20 0

97.9

87.2

97.9 75.3

22.6 10.7

Agua Potable Poblacin Total

Alcantarillado Con Servicio Sin Servicio

Situacin Actual del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. CNA. Diciembre 2001

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Por lo que respecta al saneamiento, es necesario realizar esfuerzos adicionales, no solo en la construccin de nueva infraestructura para tratar las aguas residuales, sino adems en la rehabilitacin de las existentes, ya que un porcentaje significativo de ellas no operan satisfactoriamente. Hacia fines de 2001 la infraestructura para el tratamiento de aguas residuales municipales fue de un total de 1,132 plantas, con una capacidad de diseo de 80.6 lps. De stas nicamente operan 938 con un gasto tratado de 50.8 lps, que es el 25.2 del total de aguas residuales que se generan (202 m3/s). En el caso de la industria, existen 1,485 plantas de tratamiento y un nmero considerable est en construccin. Sin embargo, a finales de 2001 se trataba solamente el 13% del total de aguas residuales generadas por este sector. Las aguas residuales industriales representan una carga de cerca de 3 millones de toneladas de contaminantes, medidos como demanda bioqumica de oxgeno, cantidad que equivale al 170% de la carga contaminante de las aguas residuales generadas por toda la poblacin del pas. Cuatro ramas industriales (azucarera, qumica, petrleopetroqumica y alimentos y bebidas), representan el 61% del total de las descargas por tipo de industria. (Figura 2). El principal usuario es la industria azucarera, seguido por la petrolera y qumica. Figura 2 DESCARGAS POR TIPO DE INDUSTRIA
35% 30% 25% % DBO5 20% 15% 10% 5% 0%
Azucar Qu mica Pet rolera Hierro y acero Textil Cerveza Celulosa y papel Caf Ot ros

Para alcanzar las metas que se han planteado respecto a la cobertura (Tabla 1) y calidad de los servicios, se han estimado los montos de recursos financieros necesarios que se resumen en las tablas siguientes. De acuerdo con esa estimacin, los costos de inversin, en un escenario sustentable, sern del orden de 760,143 millones de pesos en el lapso de 2001 a 2025, para un promedio anual 30,406 millones de pesos (Tabla 2). Tabla 1 METAS CONSIDERADAS EN EL PROGRAMA DE INVERSIN
INDICADOR Cobertura de agua potable Cobertura de alcantarillado urbana Cobertura de saneamiento ACTUAL 88% 76% 25.2% TENDENCIAL 88% 76% 60% SUSTENTABLE 97% 97% 90%

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Tabla 2 ESTIMACIONES DE INVERSIN REQUERIDA AL 2025

(MILLONES DE PESOS) USOS Pblico Urbano - Agua potable - Mejoramiento de eficiencias - Alcantarillado - Rehabilitacin de Infraestructura - Nuevas fuentes de abastecimiento - Tratamiento municipal Industria - Abastecimiento de agua potable .- Tratamiento industrial Agrcola - Distritos de riego - Unidades de riego - Desarrollo de reas de temporal Obras de proteccin Total Inversin anual ESCENARIO TENDENCIAL 184,811 35,816 0 23,917 60,096 54,039 10,943 186,157 152,478 33,679 34,814 23,975 6,839 4,000 2,260 408,042 16,322 ESCENARIO SUSTENTABLE 374,416 56,936 21,791 40,299 240,387 0 15,003 219,311 146,973 72,338 137,738 51,030 75,727 10,981 28,678 760,143 30,406

Fuente: Programa Nacional Hidrulico 2001 2006. CNA

Por otra parte, los recursos que actualmente se dedican a los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento del pas son considerablemente inferiores a los requeridos. Esos recursos son, en esencia, los que el Gobierno Federal aporta al gasto de inversin de los sistemas, ms la contraparte de los gobiernos estatales y municipales, cifras a las que deben sumarse las tarifas y cuotas que aportan los usuarios de los servicios a los organismos operadores responsables de la prestacin; y a partir de 2002 los que obtiene a travs del Programa de Devolucin de Derechos instrumentado en el mismo ao por la CNA. En 2001, la suma de esos recursos fueron por 2,725.5 millones de pesos, es decir, apenas el 17% de lo requerido anualmente en el escenario tendencial y de tan solo el 9% del escenario sustentable (Tabla 3). Por otra parte, el monto de los recursos de diferente origen que se destinan a nivel nacional a los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento han mostrado, a precios constantes, en los ltimos aos una tendencia decreciente tal y como se observa en la Figura 3.

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Figura 3
12,000

INVERSIONES DEL SUBSECTOR 1991 -2001 (Millones de pesos)

(Pesos constantes de 2001)

10,000

8,000 M O N T O

6,000

4,000

2,000

0
Federal Edo. y Mun. Crditos GIC TOTAL

1991 4,396.1 3,211.2 3,682.5 0.0 11,289.8

1992 5,001.6 2,463.4 2,215.5 0.0 9,680.4

1993 5,716.4 3,300.9 2,105.8 371.6 11,494.7

1994 4,846.4 1,453.2 1,198.0 432.2 7,929.8

1995 1,220.6 1,505.0 1,332.5 967.5 5,025.5

1996 2,065.8 606.8 87.7 299.9 3,060.2 AO

1997 1,945.9 775.9 165.2 765.3 3,652.3

1998 2,182.3 578.8 263.2 310.5 3,334.8

1999 1,844.0 855.5 185.4 233.2 3,118.1

2000 2,226.9 1,385.4 359.5 111.5 4,083.3

2001 1,055.7 744.2 611.9 313.7 2,725.5

Fuente: Situacin del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Diciembre 2001. CNA

Tabla 3 INVERSIONES DEL SUBSECTOR AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO 1991 2001 (Millones de pesos corrientes)
Inversin Subsidiada Ao 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Federal 998.0 1271.0 1569.0 1424.0 545.0 1178.0 1284.0 1708.0 1621.0 2133.0 1055.7 Estatal y Municipal 729.0 626.0 906.0 427.0 672.0 346.0 512.0 453.0 752.0 1327.0 744.2 Inversin no subsidiada Generacin Crditos Interna de Caja (1) 836.0 563.0 578.0 352.0 595.0 50.0 109.0 206.0 163.0 344.3 611.9 * * 102.0 127.0 432.0 171.0 505.0 243.0 205.0 106.8 313.7

TOTAL 2563.0 2460.0 3155.0 2330.0 2244.0 1745.0 2410.0 2610.0 2741.0 3911.1 2725.5

*Los montos estn integrados en el rubro de crditos (1) Generacin Interna de caja: Recursos propios de los Organismos Operadores y Crditos Fuente: Situacin del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Diciembre 2001. CNA

El Programa de Devolucin de Derechos (PRODDER) tiene como objetivo estimular a los organismos operadores a que cumplan sus obligaciones de pago de derechos, derivadas de la Ley Federal de Aguas y la Ley Federal de Derechos en Materia de Aguas, al definir un mecanismo rpido para que los derechos que se paguen por concepto de explotacin, uso o aprovechamiento de aguas nacionales se devuelvan a los organismos operadores de sistemas de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, sean estos organismos de carcter pblico o

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privado. De acuerdo con el reglamento del programa, los recursos devueltos a los organismos operadores podrn invertirse en acciones de mejoramiento de eficiencia, e infraestructura de agua potable, y saneamiento en los municipios donde se recauden. Durante 2002 los organismos pagaron a la federacin 1,292 millones de pesos, de los cuales se haban devuelto en los primeros tres trimestres 1,035 millones de pesos, equivalentes al 66% de lo pagado. Mayores detalles sobre este programa se amplan en el Captulo 7. En lo que se refiere a la eficiencia de los sistemas, un estudio realizado por la CNA a fines de 1999, indic que en esa materia los organismos operadores de agua del pas tienen niveles substancialmente menores a los estndares internacionales. El estudio analiz una muestra de 55 localidades que se caracterizan por tener una poblacin superior a 50 000 habitantes. Los resultados indicaron que la eficiencia operativa promedio, es decir, el volumen total de agua facturado respecto al volumen total producido, ascendi, en el ao 1998, a 56%, es decir, de cada 100 litros 44 se clasificaron como agua no contabilizada, categora integrada por prdidas en fugas y en tomas clandestinas. En lo que corresponde a la eficiencia comercial promedio medida como el total de ingresos con relacin al monto total facturado, para ese mismo ao fue del 80%, lo que signific que de cada peso facturado se cobraron 80 centavos. Por lo tanto puede considerarse que la eficiencia global, resultante del producto de la eficiencia operativa por la eficiencia comercial, fue de 45% (Tabla 4). Ello implica que, aproximadamente, de cada 100 litros de agua producida a costos cada vez mayores, los organismos operadores solo reciben ingresos por 45 litros, normalmente a tarifas que estn lejos de reflejar el costo real de los servicios. Por lo que toca a la eficiencia administrativa, estimada como la relacin del nmero de empleados por cada 1000 tomas, el mencionado estudio reporta que era de 5.8, indicador que est dentro de los estndares internacionales (6 empleados por cada 1000 tomas). Tabla 4 PRINCIPALES INDICADORES
INDICADORES LOCALIDADES DE LOCALIDADES DE LOCALIDADES DE 50,000 A 500,000 500,000 A 1 MILLN MS DE 1 MILLN HAB HAB DE HAB 71% 51% 36% 1127 78% 53% 41% 1034 86% 65% 56% 1001 TOTAL LOCALIDADES 80% 56% 45% 3161

Eficiencia comercial Eficiencia fsica Eficiencia global Produccin de agua (millones de m3/ao)

Como resultado de las bajas eficiencias fsicas, operativas y comerciales, y a las polticas tarifarias, que en la mayor parte de los casos establecen cuotas que no representan el costo total de los servicios, la situacin financiera promedio de los organismos operadores es precaria. El mismo estudio ya mencionado, relativo a una muestra de 55 ciudades, mostr que los organismos de ciudades de menos de 1 milln de habitantes apenas son capaces de cubrir sus costos de operacin y mantenimiento y que en el total de las localidades no se generan flujos de caja suficientes para servir cabalmente su deuda y, desde luego, para enfrentar nuevas inversiones en infraestructura, insuficiencia que se cubre normalmente con subsidios.

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Otro factor que ha afectado negativamente la posibilidad de un desarrollo ms sano de los sistemas de agua y saneamiento, es la falta de continuidad en su gestin. Por una parte, los perodos administrativos de la administracin municipal son de solamente 3 aos, sin posibilidad, hasta ahora, de reeleccin. Por otra, por diferentes razones los directivos de los organismos municipales de agua ejercen sus funciones por perodos an ms cortos: menos de dos aos, en promedio. Lo anterior no permite que haya una planeacin efectiva ni continuidad en las acciones. La situacin descrita ha impedido que los organismos operadores cumplan cabalmente con sus objetivos de cobertura, de eficiencia y de autosuficiencia financiera. Es claro que la falta de recursos econmicos y tcnicos impide lograr niveles de eficiencia que, de alcanzarse y estabilizarse, aunados a tarifas adecuadas, daran a su vez acceso a dichos recursos y que es imprescindible y urgente romper los crculos viciosos que afectan a los sistemas de agua y saneamiento y que impiden su sano desarrollo. Algunos elementos de esos crculos viciosos, que guardan estrecha relacin entre s, son: Falta de continuidad: alta rotacin de los cuadros directivos, tcnicos y administrativos en los organismos operadores. Altos requerimientos de inversin, generalmente superiores a los recursos disponibles. Disminucin de fondos fiscales. Deficiente cultura del agua. Marco jurdico y regulatorio inadecuado. Intensa politizacin de las decisiones en el subsector. Tarifas insuficientes.

Todos esos elementos afectan a los organismos responsables de la prestacin de los servicios, originando: Baja eficiencia fsica y operativa de los sistemas, la cual se traduce en altos costos. Deficientes niveles de servicio. Poca disposicin al pago; baja eficiencia en facturacin y cobranza. Altos ndices de endeudamiento. Bajo ndice de aprovechamiento de la infraestructura, particularmente en el caso de plantas para tratamiento de aguas residuales.

1.2 Posibles contribuciones de la participacin privada La situacin de los sistemas de agua descrita en el apartado anterior, permite establecer que es posible identificar amplios mrgenes de maniobra en la operacin de los sistemas municipales de agua, que, a travs de una mejora significativa en la gestin de los servicios, podran crear las condiciones para la autosuficiencia financiera en un lapso de unos cuantos aos. Este concepto dista de ser novedoso; de hecho, se ha convertido en un lugar comn en los medios relacionados con los sistemas de agua y, sin embargo, salvo contadas y meritorias excepciones, los avances en este sentido distan mucho de ser satisfactorios. En algunos casos se tienen logros importantes durante un corto plazo que despus se pierden por la falta de continuidad en las polticas y en la direccin de los organismos responsables de los servicios.

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Dada la problemtica general que afecta a los sistemas de agua, puede concluirse que las aportaciones de empresas privadas especializadas, responsables, con solvencia financiera y con experiencia, pueden ser tiles para propiciar un desarrollo ms satisfactorio del subsector, al contribuir a solucionar algunos de los problemas que integran los crculos viciosos descritos, en particular los que corresponden al funcionamiento de los organismos operadores propiamente dichos (aspectos endgenos), los que se sealan en la Figura 4. Figura 4 CRCULOS VICIOSOS EN LOS SISTEMAS
Altos requerimientos de inversin Disminucin de fondos fiscales

Altos costos Falta Faltade derecursos: recursos: Humanos, Humanos,Tcnicos Tcnicos Materiales, Materiales,Financieros Financieros

Bajo nivel de servicio Papeles confusos: autoridad y operador Poca disposicin al pago

Endeudamiento excesivo

Baja eficiencia Marco jurdico inadecuado Falta de continuidad

Bajas tarifas

Politizacin en toma de decisiones

Incipiente cultura del agua

Elementos en los que la empresa privada puede contribuir en su solucin

En primer trmino debe considerarse la canalizacin, hacia las ciudades medias y mayores, de recursos financieros privados. Estos recursos representaran un factor importante, tanto para llevar a cabo acciones directamente relacionadas con el logro de una mayor eficiencia en los sistemas de mantenimiento diferido y rehabilitacin, instalacin de micro y macromedicin, mejoramiento de los procedimientos de facturacin y cobranza, como para la expansin de dichos sistemas en sus diferentes componentes. Como resultado de ello, los recursos limitados del sector pblico podran aplicarse a apoyar y a dar asistencia a los sistemas de las localidades con menor capacidad de pago, con nfasis en las comunidades rurales, en donde se tienen los rezagos ms preocupantes de servicios. Adems de la aportacin de recursos financieros adicionales, la participacin directa de los particulares en la administracin de los sistemas municipales de agua puede ser til en otros aspectos, tambin relevantes, como ya se expres (Figura 5):

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La contribucin de una experiencia orientada especficamente a la eficiencia operativa, calidad de los servicios y racionalidad econmica. La continuidad y estabilidad que la presencia de una empresa puede dar a las funciones tcnica y administrativa, as como a los procesos de planeacin, ejecucin y control, al ser ajena a los efectos de los cambios inherentes a la escasa duracin de la gestin municipal. La agilidad en la toma de decisiones y en la asignacin de recursos, aspectos que inciden directamente en la eficiencia operativa. La separacin explcita que se da entre las funciones de autoridad y regulacin, que corresponden a la autoridad concedente, de las directamente vinculadas con la prestacin de los servicios, que corresponden al concesionario. Figura 5 POSIBLES APORTACIONES DE LA EMPRESA PRIVADA

CANALIZACION DE RECURSOS FINANCIEROS

RECURSOS T CNICOS Y ADMINIST RAT IVOS

SIST EMAS DE AGUA

AGILIDAD EN T OMA DE DECISIONES

CONT INUIDAD Y EST AB ILIDAD

SEPARACIN DE LA FUNCIN DE AUT ORIDAD Y S EGURIDAD

Por otra parte es necesario reconocer que una participacin privada que cumpla con los objetivos sociales y de estabilidad financiera de los sistemas, no podr darse si no se solucionan otros elementos de los crculos viciosos, en los que las empresas contratistas o concesionarias tienen poca o ninguna influencia (aspectos exgenos), y en donde la solucin depende esencialmente de acciones del sector pblico. Tal es el caso, por ejemplo de la creacin de un marco jurdico y regulatorio adecuado, el evitar la influencia de la poltica electoral en las decisiones que se relacionan con los sistemas de agua y saneamiento y la definicin de tarifas, entre otros aspectos, los cuales de hecho, son prerrequisitos para que pueda darse una participacin privada exitosa.

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2. ELEMENTOS ESENCIALES PARA LOGRAR UNA PARTICIPACIN PRIVADA SATISFACTORIA Por las razones que se exponen en el Captulo anterior falta de recursos financieros suficientes para la expansin de los servicios, necesidad de dar continuidad a su gestin e incrementar su eficiencia fsica y comercial, la participacin de empresas privadas en la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, es un concepto que ha venido teniendo aceptacin en la bsqueda de instrumentos que permitan satisfacer las demandas de una poblacin creciente. Se tienen ejemplos de participacin privada en el subsector de agua, en alguna de sus diferentes modalidades, en numerosos pases del mundo. Sin embargo, el pasar de servicios proporcionados directamente por las autoridades locales o por organismos directamente dependientes de ellas, a servicios prestados por una empresa privada, es un proceso delicado que puede enfrentar diversas complicaciones y que por lo tanto, requiere de una planeacin e instrumentacin cuidadosas. Desde luego, es esencial plantear adecuadamente la posibilidad de la participacin privada ante los diferentes actores que se relacionan, de una manera u otra, con los servicios de agua y saneamiento, para minimizar las objeciones que con frecuencia se expresan en diferentes mbitos cuando se hace pblico el hecho de que se est analizando un esquema de este tipo. Los orgenes de esas objeciones y sus expresiones son diversos: Falta de un marco de referencia derivado de una experiencia nacional madura en este campo. Resistencia ante lo que puede considerarse como prdida de control por parte del sector pblico, lo que en ocasiones se relaciona con el temor de la posible afectacin a intereses creados. Tendencia a utilizar el tema de las decisiones sobre la prestacin de servicios pblicos como un arma de coyuntura poltico electoral. Desconfianza hacia el sector privado. Opinin pblica desfavorable. Falta de legislacin adecuada. Con frecuencia, necesidad de enfrentar la responsabilidad de promover e implantar una nueva poltica tarifaria. Necesidad de enfrentar y resolver posibles problemas laborales derivados de la transferencia de ciertas responsabilidades, de un organismo pblico a una empresa privada.

Por otra parte, la participacin privada en los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento no est exenta de riesgos, tanto para el sector pblico como para el privado, y desde luego, para el actor ms importante, aunque normalmente silencioso, que es el usuario. Entre esos riesgos estn: Nivel de servicio: que los servicios proporcionados por el sector privado no sean de la calidad deseada, como resultado de que la empresa privada, por diversos motivos, no pueda cumplir con las metas comprometidas en el ttulo de concesin o contrato.

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Costo: que los costos de dichos servicios para el usuario sean mucho mayores que los del organismo pblico, como resultado de desviaciones importantes en las condiciones econmicas y financieras del proyecto, con independencia de la posible necesidad de incrementar las tarifas por estar estas rezagadas con anterioridad a la participacin privada. Aspectos comerciales: este riesgo puede presentarse en proyectos con contratos de compra en firme y en proyectos con riesgo de mercado. Para el primero, el riesgo derivara de posibles incumplimientos del usuario y/o proveedores y de posibles deficiencias en los contratos para llevar a cabo ajustes de precio. El segundo, estara asociado a variaciones en la demanda, a la existencia de posibles controles tarifarios, entre otros. Aspectos financieros: estn asociados a los posibles riesgos de mercado que se derivan de las diferencias entre el comportamiento de las variables financieras que se suponen al analizar el proyecto y fondearlo, y las que en realidad ocurren a lo largo de sus diferentes etapas. En general se consideran dentro de estos riesgos las variaciones no previstas en los niveles de inflacin, tipo de cambio y tasa de inters. Tcnicos: tecnologa no adecuada, fallas en el diseo; desviaciones en tiempo, costo y calidad en la etapa de construccin; falla en el funcionamiento de equipos e instalaciones, capacidad de produccin y eficiencia menor a lo esperado y desviaciones en los costos de produccin durante la etapa de operacin, son los principales riesgos asociados al aspecto tcnico. Jurdicos: legislacin insuficiente o inadecuada, revocacin de concesiones, contratos, permisos o autorizaciones, ausencia de mecanismos adecuados de resolucin de conflictos. Polticos: cambios de poltica, nacionalizacin o expropiacin, afectacin de intereses de grupos locales, embargo, bloqueo comercial, entre otros. Sociales: oposicin seria al proyecto a lo largo de su desarrollo.

La participacin privada satisfactoria estar condicionada en buena medida al grado en que los riesgos mencionados puedan identificarse, cuantificarse y mitigarse. Para ello se requiere un cuidadoso anlisis, en las etapas iniciales, de los riesgos inherentes a cualquier esquema de participacin privada. En todo caso debe seguirse el principio general de que la distribucin de los riesgos entre los participantes sea tal que quien est en mejor posicin para asumir un riesgo debe tomarlo y que de ser necesario, debe recibir una compensacin adecuada por ello. Estos temas revisten una importancia fundamental y se tratan en mayor detalle en el Captulo 8 Riesgos y su Cobertura. En la mayora de los casos, los obstculos y riesgos mencionados pueden eliminarse a travs de una promocin adecuada del concepto, de la seleccin de una modalidad apropiada de participacin privada, de un proceso transparente de licitacin y asignacin de contratos o ttulos

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de concesin, de la adopcin de un proceso adecuado de regulacin y de la existencia de garantas mutuas slidas que contribuyan a la distribucin adecuada de los riesgos. Del anlisis de algunos de los casos en que ya existe la participacin privada, tanto en pases con larga experiencia en este campo, como en Mxico, se identifican diversos elementos esenciales que, en su conjunto, contribuyen a que la participacin privada sea satisfactoria para los diversos actores involucrados en el proceso. Dichos elementos esenciales son: Reconocer que un proceso exitoso de participacin privada requiere de preparacin adecuada y de tiempo suficiente para ella. Como se comentar ms adelante, los riesgos y obstculos que pueden presentarse en estos esquemas son de diferente ndole y todos ellos deben abordarse con meticulosidad y profesionalismo. El tratar de precipitar el proceso, sin integrar todos los elementos necesarios para el xito, puede conducir a problemas serios desde el inicio y an a fracasos totales. Asegurar el apoyo poltico en todos los niveles de toma de decisin y el de los usuarios, antes del inicio de cualquier proceso de privatizacin. Procurar la continuidad del apoyo poltico, independientemente de cambios electorales. La falta de este apoyo, cuya necesidad es aparentemente obvia, ha sido el origen del fracaso de diversos proyectos de participacin privada. Verificar que las caractersticas del marco jurdico local permitan la participacin privada en trminos equitativos para los diferentes actores. Aunque se han tenido avances substanciales en este sentido en los ltimos aos, el tratamiento de este tema es muy diferente en las diversas legislaciones locales. Un marco jurdico inadecuado impone riesgos adicionales (en ocasiones imposibles de manejar) a un proyecto de participacin privada. Desarrollar un marco regulatorio adecuado y el marco institucional correspondiente, antes de la iniciacin del proceso de licitacin. Este es otro aspecto decisivo para la estabilidad de la participacin privada. Es imprescindible la existencia de un ente regulador independiente, ajeno tanto a los intereses particulares de las partes como a los procesos poltico-electorales, y que salvaguarde adecuadamente a los intereses legtimos de los diversos actores: al consumidor, al protegerlo de posibles acciones monoplicas del concesionario o contratista; a este, al darle certidumbre jurdica a su gestin empresarial, y al sector pblico, al asegurar que se estn proporcionando los servicios a la poblacin en forma satisfactoria y estable. Realizar estudios previos que permitan el mximo conocimiento posible de las diferentes variables tcnicas, econmicas, sociales y financieras de los sistemas, as como de sus perspectivas de evolucin y que aseguren la viabilidad tcnica y financiera de la participacin privada. Es un apoyo fundamental la realizacin o actualizacin de un Estudio de Planeacin Estratgica de Desarrollo del Sistema o Plan Maestro, como tambin suele denominarse, en el que especficamente se establezcan las condiciones actuales y deseadas, tcnicas, econmicas, sociales y financieras del sistema de agua en su totalidad. Estos estudios debern permitir tener una radiografa de la situacin actual y permitir adems conocer los mrgenes de maniobra existentes en las distintas variables y plantear metas y compromisos de mejoramiento de

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eficiencias, de cobertura, de nivel de servicio, de inversin, tarifarios, etc. que siendo realistas, conduzcan al mejor esfuerzo del contratista o concesionario y a la mayor satisfaccin de los usuarios. Aspecto fundamental ser el anlisis sobre la conveniencia de incorporar alguna modalidad de participacin privada, que pueda realizar parcial o totalmente las distintas acciones necesarias para alcanzar las metas planteadas. Seleccionar la modalidad ms adecuada de participacin de la empresa privada en la prestacin de los servicios. El xito de la participacin de una empresa privada depende en gran parte de la seleccin de la modalidad ms adecuada de participacin. Para ello, los estudios previos a que se refiere el apartado anterior, sern el instrumento en que debe basarse la toma de decisiones al respecto. Mayores detalles sobre las diferentes modalidades y sobre el proceso de seleccin, se proporcionan en los Captulos siguientes. Adoptar un proceso competitivo, totalmente transparente de licitacin y adjudicacin. Es posible atribuir ventajas a los procesos de negociacin directa entre un contratista o concesionario potencial por una parte, y el organismo pblico responsable de los servicios por otra. Normalmente esas ventajas se relacionan con la posibilidad de que la empresa privada emplee toda su capacidad y creatividad para disear un esquema que responda de la mejor manera posible a las caractersticas especficas de un caso particular. Sin embargo, tratndose de un servicio de naturaleza monoplica, es particularmente importante buscar la competitividad desde la seleccin de la empresa privada. Esto se logra ms adecuadamente con un proceso de licitacin transparente, que tenga como base los estudios a los que se refiere el prrafo anterior. Adems, la experiencia demuestra que la ausencia de un proceso que cumpla con esas condiciones, har que la seleccin de la empresa sea cuestionada en el corto o mediano plazo, poniendo en entredicho la estabilidad del proyecto de participacin privada. Precalificacin de los oferentes potenciales como un elemento para asegurar su capacidad empresarial, tcnica y financiera, y para facilitar el proceso de evaluacin. Debe evitarse otorgar un contrato o una concesin de largo plazo a una empresa que no demuestre fehacientemente su capacidad para cumplir con los diversos compromisos que adquiere en esos plazos. La improvisacin de alianzas de participantes no calificados o sin experiencia pertinente debe considerarse especialmente riesgosa. Disear contratos realistas y tan especficos como sea posible, pero incluir elementos de flexibilidad que permitan ajustar metas conforme se tenga ms informacin a lo largo de la operacin del contrato. Una caracterstica de los contratos o concesiones a largo plazo es la incertidumbre de las condiciones que se presentarn en el futuro, probablemente mucho antes de que se venza el plazo de vigencia. Es por lo tanto necesario que el contrato establezca con claridad las circunstancias que podrn dar lugar a revisin de los trminos, as como los mecanismos para efectuar dicha revisin, proporcionando por lo tanto flexibilidad necesaria, pero simultneamente procurando evitar tanto manipulaciones posteriores como conflictos derivados de interpretaciones divergentes. Limitar el grado de apalancamiento de los proyectos; ampliar en lo posible y razonable los plazos de concesin, como una forma de amortiguar el efecto de situaciones financieras

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desfavorables imprevistas; desarrollar esquemas slidos de garantas para los diferentes actores, inclusive respecto a los riesgos tarifarios. Es necesario insistir sobre este tema fundamental. De la estabilidad financiera del proyecto, afectada en ocasiones por agentes exgenos al mismo, depende su xito. Por otra parte, el grado de riesgo del marco financiero que se establezca determinar las condiciones en las que puedan captarse los recursos en el mercado de dinero. Implementar cuidadosamente el proceso de instrumentacin de la participacin privada. Para garantizar un mejor resultado de la participacin privada en el largo plazo, es de fundamental importancia seguir cuidadosamente los pasos del proceso para la incorporacin de una empresa en la prestacin de los servicios. Es prioritario realizar en una primera etapa, el anlisis de las posibilidades reales de participacin privada, en una segunda etapa, llevar a cabo el proceso de seleccin de la empresa que se encargara de la prestacin de los servicios y, finalmente, ejecutar las actividades de la tercera etapa, relacionadas con la implementacin, seguimiento y control del proyecto. Dichos pasos se muestran en forma resumida en la Figura 6. Figura 6 PROCESO PARA LA INSTRUMENTACIN DE LA PARTICIPACIN PRIVADA

Anlisis de la posible participacin

Recopilacin y anlisis de informacin: Social y poltica Promocin y bsqueda de apoyo de los diferentes sectores Jurdica Tcnica Econmica Financiera En su caso, adecuacin del marco jurdico Definicin y constitucin del ente regulador En su caso, actualizacin del plan maestro Definicin de trminos de referencia Concurso simplificado Asignacin Realizacin Anlisis detallado y definicin de polticas Alcances de la participacin Seleccin de la modalidad: - CPS o Ttulo de Concesin, otras - Elaboracin de documentos de contratacin, conteniendo los elementos bsicos para una participacin exitosa.

Seleccin de la Empresa Privada

Convocatoria Precalificacin Bases de Licitacin Presentacin de ofertas Anlisis y seleccin de las ofertas Adjudicacin a la empresa ganadora Firma de documentos contractuales 3

Implementacin de la Participacin

Cumplimiento de acuerdos laborales Entrega de bienes e inmuebles Puesta en marcha Operacin Supervisin, seguimiento y control

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Adems de los elementos esenciales hasta aqu anotados, que deben considerarse como imprescindibles en cualquier proceso de participacin privada, existen otros que es muy conveniente tomar en cuenta, tales como: Si se requieren incrementos tarifarios, llevarlos a cabo en lo posible, antes del inicio de la participacin privada. Conviene no agregar a los diferentes obstculos a los que se enfrenta la participacin privada, el que se le asocie con el incremento automtico del costo de los servicios a los usuarios, cuando realmente est ocasionado por la falta de incrementos tarifarios que fueron necesarios antes de su intervencin. En el caso de concesin de los servicios, propiciar en lo posible que ste sea integral, como un elemento que garantice el manejo sistmico, tanto de los aspectos fsicos como de los econmicos y financieros de la prestacin. El que una sola entidad operativa y administrativa se encargue de la operacin y mantenimiento del sistema de agua potable, alcantarillado y saneamiento, elimina problemas de diversa ndole, que se generan en la interfase entre dos operadores diferentes y evita la duplicacin de costos indirectos. Lo anterior permite una planeacin y control financiero ms claros y eficaces, ya que normalmente, la mayor parte o la totalidad de los cargos por alcantarillado sanitario y por tratamiento de aguas residuales, debern repercutirse a los usuarios de agua potable. Desde luego, para que la participacin privada sea exitosa, es esencial que se considere no como una relacin de confrontacin y conflictiva entre los sectores pblicos y privados, sino como una asociacin de esfuerzos que tiene como fin ltimo la maximizacin de beneficios para los usuarios de los servicios y una retribucin adecuada para la empresa. En colaboracin, el organismo pblico responsable de los servicios y la empresa privada, debern en cada caso resolver o mitigar algunos de los obstculos y riesgos mencionados. Es necesario tener en mente tambin que, a pesar de que, de acuerdo con el marco jurdico, los servicios de agua y saneamiento son responsabilidad de las autoridades municipales, la creacin de un contexto propicio a la participacin privada satisfactoria es una tarea que trasciende a las decisiones y acciones del organismo municipal de agua y saneamiento y de la empresa privada. En la tarea participan adems, y deben hacerlo en una forma coherente y respetuosa de las atribuciones de las autoridades locales, otros actores: los gobiernos estatales y Federal, la banca de desarrollo, la banca multilateral, las organizaciones financieras privadas, los partidos polticos a travs de los congresos Federal y estatales, entre otros. Todos ellos tienen responsabilidades en la generacin y promocin de ideas y en la creacin de mecanismos jurdicos, regulatorios, administrativos y financieros que contribuyan a la creacin de ese contexto.

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3. MODALIDADES PARA LA PARTICIPACIN DE EMPRESAS PRIVADAS

3.1 Principales modalidades Las modalidades a travs de las cuales se puede incorporar a la participacin privada son muy diversas y pueden adquirir un gran nmero de matices. En lo que se refiere al alcance de los servicios y a las responsabilidades de la empresa privada, las modalidades van desde la contratacin de servicios parciales, lo que se conoce tambin como "outsourcing", hasta la privatizacin total, que incluye la venta de los activos y desde luego de la infraestructura y la responsabilidad total por la inversin futura y la operacin de los sistemas. Entre esos dos extremos existen diversos tipos de contratos y concesiones, as como esquemas tipo construirposeer-operar-transferir (CPOT, comnmente conocidos como BOOT por sus siglas en ingls: build-own-operate-transfer) y sus variantes, que se utilizan normalmente en el caso de elementos especficos de infraestructura, como pueden ser las plantas de tratamiento de aguas residuales o los sistemas de abastecimiento de agua en bloque. En lo que se refiere a la propiedad accionaria de la empresa responsable de la prestacin de los servicios, puede darse el caso de empresas cuyo capital es totalmente privado o empresas de capital mixto. En ese sentido, una de las formas en la cual un organismo pblico responsable del servicio puede hacer participar al sector privado es mediante la implementacin de esquemas de bursatilizacin, tema que se detalla ms adelante en este documento. En lo que respecta al alcance y responsabilidad de la empresa privada, las principales modalidades se resumen a continuacin: Contrato de Prestacin de Servicios Parciales sin riesgo comercial. Contrato de Prestacin de Servicios Totales con riesgo comercial parcial. Contrato de Prestacin de Servicios Totales con riesgo comercial total (Arrendamiento). Concesiones. Contratos CPOT (Construir - Poseer - Operar Transferir, comnmente llamados BOOT) y sus variantes tales como: COT (construir - operar transferir, o BOT). CPO ( construir - poseer operar, o BOO). CAT (construir- arrendar-transferir, o BLT: build-lease-transfer). Contratos CPOT inversos.

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Privatizacin Total (venta completa). Esquemas Evolutivos. Coparticipacin sector pblico sector privado (empresas mixtas) Bursatilizacin

Estas modalidades varan en el grado de responsabilidad y de riesgo adquiridos por la empresa privada, en el nivel de autonoma de sta, en los compromisos de inversin, en la duracin de los contratos, en la propiedad de los activos y en la relacin de la empresa privada con el usuario final de los servicios. La Tabla 5 muestra la distribucin de responsabilidades para las principales modalidades de contratacin. Tabla 5 DISTRIBUCIN DE PRINCIPALES RESPONSABILIDADES ANTE DISTINTAS MODALIDADES DE PARTICIPACIN
Propiedad Financiamiento Administracin de los activos Contrato de Prestacin de Servicios Parcial sin riesgo comercial Contrato de Prestacin de Servicios Total con riesgo comercial parcial Contrato de Prestacin de Servicios Total con riesgo comercial total (Arrendamiento) Concesiones Contratos CPOT (Construir - Poseer -OperarTransferir) Privatizacin Total (venta completa) Empresas Mixtas Pblica Pblico Pblica Ejecucin Operacin y de Obras mantenimiento Riesgo comercial Duracin

Pblica

Pblico o privado, segn el contrato

Pblico

De 1 a 2 aos

Pblico

Pblico

Privada

Pblica

Privado

Parcialmente Privado

10 a 15 aos

Pblico

Privado, financia capital de trabajo

Privado

Pblica

Privado

Privado

10 a 15 aos

Pblica

Privado

Privada

Privada

Privado

Privado

20 a 30 aos 10 a 15 aos

Pblico o mixto

Privado

Privada

Privada

Privado

Pblico

Privada Pblica

Privado Mixta

Privada Mixta

Privada Privada

Privado Privada

Privado Mixta

Indefinida Indefinida

Las modalidades listadas promueven en diferente grado la eficiencia operacional y la viabilidad comercial de los servicios de agua y saneamiento. Al mismo tiempo, si se manejan adecuadamente, introducen conceptos de competitividad y eficiencia del costo en la administracin, as como compensaciones basadas en los resultados. Dichas modalidades ofrecen flexibilidad y el potencial para progresar de contratos menos riesgosos con inversin privada inexistente o limitada, a opciones ms riesgosas con inversiones importantes, conforme las partes ganan credibilidad y confianza

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mutuas. Desde luego que en algunos casos es posible la combinacin de modalidades, por ejemplo, un contrato tipo arrendamiento para el sistema de distribucin de agua y alcantarillado, y un contrato tipo COT para una planta de tratamiento de aguas residuales. Como se detalla en el Captulo 4, la seleccin de la modalidad mas adecuada debe tomar en cuenta las circunstancias polticas, legales y culturales de la localidad para las que se analice la participacin privada, as como las caractersticas institucionales, financieras y tcnicas del organismo pblico responsable de los servicios. Es esencial asegurarse desde luego, que el marco jurdico es apropiado para dicha participacin. Otro aspecto fundamental en la consecucin de una colaboracin robusta entre los sectores pblico y privado es la existencia de, por una parte, un contrato bien diseado que defina clara y equitativamente las relaciones entre los participantes, y por otra parte, de un marco regulatorio eficaz, responsabilidad de un rgano especfico, cuyos objetivos esenciales son el asegurar que se cumpla con los niveles de calidad establecidos en el contrato o ttulo de concesin, proteger a los usuarios de los posibles efectos del carcter monoplico de la prestacin de este tipo de servicios, as como crear una atmsfera que promueva la viabilidad comercial de la participacin privada. 3.1.1 Contrato de prestacin de servicios parcial sin riesgo comercial Es la forma ms simple de participacin del sector privado, por medio del cual la autoridad pblica retiene completa la responsabilidad por la operacin y mantenimiento del sistema, tomando todo el riesgo comercial y se encarga del financiamiento de los activos fijos, as como del capital de trabajo. La responsabilidad del contratista privado se limita a dirigir de manera eficiente a su personal y los servicios que ofrece. La inversin requerida es normalmente menor y no incluye activos en infraestructura. Los contratos de servicio son usados tpicamente para el mantenimiento, reparaciones de emergencia, toma de lecturas, cobro y recaudacin, mejoramiento de lo existente o construccin de nuevas obras y renta de equipo. Este tipo de contratos tienen usualmente una duracin de uno a dos aos, siendo renovables. 3.1.2 Contrato de prestacin de servicios total con riesgo comercial parcial Son aquellos donde la autoridad pblica transfiere a una compaa privada la responsabilidad entera de la operacin y mantenimiento de un sistema, dndole la libertad de tomar decisiones administrativas y de lograr incrementos en las eficiencias. En un contrato de este tipo, el contratista recibe su pago del organismo contratante. Estos pagos son usualmente a travs de montos definidos ya sea por lotes de trabajo o precios unitarios. Se pueden incluir condiciones de acuerdo con las cuales el contratista asuma parcialmente el riesgo comercial, a travs de penalidades o incentivos en relacin con la eficiencia comercial que logre con respecto a un estndar establecido. Tambin es posible incluir incentivos que estimulen el incremento de la eficiencia por encima de un compromiso base. Bajo este esquema, el contratista no tiene ninguna relacin legal directa con el consumidor y acta siempre en nombre de la autoridad pblica. La autoridad retiene la responsabilidad financiera por el servicio y tiene que proveer los recursos de capital necesarios. Los contratos de administracin no requieren que el contratista realice grandes inversiones con largos plazos de recuperacin, por ende la duracin de este tipo de contratos es generalmente de 10 a

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15 aos, con la posibilidad de convertirse en otros mecanismos de ms largo plazo, como son los contratos con riesgo comercial total y las concesiones. 3.1.3 Contrato de prestacin de servicios total con riesgo comercial total (Arrendamiento) Son convenios por medio de los cuales un operador privado es responsable de la operacin, mantenimiento, administracin del sistema y el financiamiento del capital de trabajo. Bajo este esquema la empresa privada asume el riesgo comercial en su totalidad, al responsabilizarse cabalmente de la eficiencia comercial y a estar obligada a sufragar todos sus gastos y a obtener sus resultados de la cobranza que hace a los usuarios de los servicios, cobranza que realiza por cuenta y orden del organismo pblico contratante. La autoridad pblica, que permanece como dueo absoluto de los activos, es responsable de los gastos del capital para nuevos proyectos, rehabilitacin, servicio de deuda y tarifas. La autoridad pblica tambin es responsable del riesgo poltico implcito en el mantenimiento de una poltica tarifaria acordada de antemano que debe ser suficiente, a lo largo de la duracin del contrato, para cubrir los costos de operacin y mantenimiento del sistema, as como las cantidades que, en su caso, el contratista se obliga a entregar al contratante a lo largo de la duracin del contrato. En este tipo de contratos, es comn que la empresa privada le pague a la autoridad pblica una cantidad peridica (semejante a una renta, de ah que a esta modalidad se le designe como arrendamiento en algunos pases), suficiente para cubrir, por ejemplo, el servicio de la deuda del organismo pblico y financiar parte del programa de inversin. Estos pagos se obtienen de la diferencia entre los ingresos por tarifas recaudadas y los costos de operacin, lo cual es un incentivo para brindar un buen servicio y establecer un buen sistema de recaudacin. Igual que en el caso anterior, el contratista no tiene ninguna relacin legal directa con el consumidor y acta siempre en nombre de la autoridad pblica. Los contratos de arrendamiento tienen una duracin de mediano a largo plazo, usualmente de 10 a 15 aos, pero pueden extenderse a un lapso mayor, dependiendo del monto del capital requerido. 3.1.4 Concesiones En esta modalidad, la empresa privada o concesionario tiene completa responsabilidad por los servicios, incluyendo la operacin, el mantenimiento y la administracin, as como inversiones de capital para la expansin de los servicios. Los activos fijos, sin embargo, permanecen en propiedad de la autoridad pblica, pero son confiados al concesionario por la duracin del ttulo de concesin y debern ser retornados al final del periodo establecido. Este mecanismo da al inversionista privado el incentivo de realizar inversiones, y al igual que otras modalidades, estimula la aplicacin de innovaciones tecnolgicas enfocadas al mejoramiento de la eficiencia. A diferencia de los contratos de prestacin de servicios, en el caso de la concesin s existe una relacin comercial y jurdica directa entre usuario y concesionario, ya que ste es directamente responsable de la prestacin del servicio, substituyendo al organismo pblico en ese sentido durante la duracin de la concesin. El concesionario cobra directamente por sus servicios a los usuarios, aplicando tarifas que previamente han sido autorizadas por la autoridad, y esa cobranza le debe

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permitir al concesionario sufragar sus gastos, las inversiones a que se ha obligado y obtener el rendimiento de su capital. Por su parte, la autoridad es responsable de seguir una poltica tarifaria previamente acordada. Otra diferencia de orden jurdico entre un contrato y una concesin, que puede ser importante, es que, en tanto el contrato es un acuerdo de voluntades, la concesin es un acto de autoridad. Es importante sealar que un contrato de prestacin de servicios con riesgo comercial total puede incluir adems compromisos del contratante de realizar inversiones, con lo cual este tipo de contrato se asemeja a la concesin, con las diferencias antes comentadas. Los ttulos de concesin, usualmente tienen una duracin de veinte a treinta aos, dependiendo del nivel de inversin y del periodo de recuperacin. El contratista recibe sus pagos por los servicios brindados directamente del usuario. 3.1.5 Contratos tipo CPOT y similares Bajo este esquema una compaa financia, construye, posee y opera una obra nueva o sistema especifico y despus de un periodo determinado, la posesin de la obra es transferida a la autoridad pblica. Estos contratos son atractivos para nuevas inversiones que requieren de montos considerables de financiamiento, tal como es el caso de sistemas de abastecimiento de agua en bloque, o el de plantas de tratamiento de aguas residuales. La duracin de estos contratos es normalmente el tiempo necesario para que el contratista privado liquide la deuda en que incurri y proporcione la ganancia para los inversionistas de capital. En estos contratos la compaa privada obtiene normalmente sus ingresos de la venta de servicios que hace al organismo responsable del sistema de agua, aunque en algunos casos, por ejemplo, en plantas de tratamiento de aguas residuales, la carga para el organismo pblico puede disminuirse de existir posibilidades de que la empresa privada venda agua tratada directamente al usuario de la misma. Como sus nombres lo indican, las modalidades COT (construir-operar-transferir) y CPO (construirposeer-operar), son variantes que dependen tanto del ente que es propietario de las instalaciones a lo largo del contrato, como del tiempo en el que, en su caso, se lleva a cabo la transferencia de la propiedad de dichas instalaciones al sector pblico. As, en la modalidad COT, por ciertas limitaciones jurdicas puede ser necesario que, independientemente de que la obra sea financiada por el sector privado, la propiedad de la infraestructura pase automticamente al contratante o concedente, en tanto que en la modalidad CPO, la empresa privada mantiene la propiedad de la infraestructura en un lapso que puede ser indefinido. En la modalidad CAT (construir-arrendartransferir), la empresa privada es responsable del financiamiento y de la construccin de las instalaciones y recupera su inversin y el rendimiento correspondiente por medio de un pago peridico que le hace el organismo responsable de los servicios. La responsabilidad del contratista no incluye la operacin de las instalaciones y esta es realizada por el organismo contratante a partir del momento en que termina el proceso de construccin y puesta en marcha. 3.1.6 Contratos CPOT inversos En pases donde los riesgos econmicos o polticos son altos, las compaas privadas podran no estar interesadas en invertir grandes montos de capital en la construccin de una nueva obra a travs

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de los contratos CPOT, o pueden solicitar altas primas de riesgo; en estos casos, puede que sea preferible que el sector pblico se encargue de financiar y construir el proyecto con sus propios recursos y despus contratar a una empresa privada para que la opere durante un periodo, y adems la adquiera gradualmente, para lo que la empresa privada pagar una comisin anual a la autoridad pblica, que usualmente cubre el monto de la deuda generada por el costo de inversin, con consideraciones que varan caso a caso respecto al costo de operacin y mantenimiento. Este tipo de contratos ofrece una operacin eficiente del sector privado y motiva a dicho operador a mantener la obra en buen estado, debido a que ste espera ser el dueo de la obra en el futuro. 3.1.7 Privatizacin A travs de este mecanismo la autoridad pblica vende completamente a una empresa privada los activos que conforman el sistema de abastecimiento y distribucin de agua y drenaje, y el operador privado ser el encargado de operar, mantener, y administrar el sistema, as como de financiar las expansiones necesarias. Los ingresos del inversionista privado se generarn directamente de la recaudacin de los servicios proporcionados a los usuarios y sus utilidades dependern directamente de la eficiencia operacional. La combinacin de tarifas adecuadas y su propia capacidad de lograr eficiencia operativa y comercial es lo que puede hacer atractivo este esquema al inversionista privado, debido a que los activos, por s mismos, no tienen un valor alternativo. Dentro de este esquema, la autoridad pblica se convierte en un rgano regulatorio, encargado de vigilar que los compromisos realizados por el inversionista privado se cumplan adecuadamente. Dependiendo de diferentes factores, incluyendo el financiero y el fiscal, es posible que este esquema, al implicar la necesidad de recursos adicionales para la adquisicin de los activos ya existentes, represente un costo mayor para el usuario, aunque significa, por otra parte, ingresos adicionales para el sector pblico. Aunque en este caso los activos son propiedad de la empresa privada, el recurso hidrulico, igual que en las dems modalidades de participacin, sigue siendo del propietario original, que en la gran mayora de los casos de rgimen jurdico anlogo al de Mxico, es la Nacin. Experiencias recientes de privatizaciones totales del sector agua son muy limitadas, siendo un caso exitoso el de Inglaterra (1989). 3.1.8 Esquemas evolutivos A fin de consolidar las experiencias hasta ahora obtenidas en Mxico y dadas las caractersticas tcnicas, operativas, administrativas y financieras de numerosos sistemas de agua en nuestro pas, se ha analizado la posibilidad de incorporar a la empresa privada en la prestacin de los servicios mediante modalidades novedosas de participacin que conduzcan a la eficiencia operativa y comercial, bajo trminos y condiciones que minimicen los riesgos inherentes a estos tipos de proyectos. Una modalidad consistira en incorporar a la empresa privada en dos fases. Durante la primera fase, la empresa participara mediante un Contrato de Prestacin de Servicios cuya vigencia sera del orden de tres a cinco aos y a travs del cual la empresa privada se comprometera, entre otras acciones, a la realizacin de un Programa de Consolidacin encaminado al incremento de la eficiencia del sistema, teniendo adems a su cargo la operacin y administracin de los servicios. El

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objetivo fundamental de esta primera etapa sera crear las condiciones que hagan financiables las inversiones en obras de infraestructura mayor. Una vez concluida la primera fase, y habindose logrado los objetivos planteados y analizado las variaciones que hayan sufrido los trminos y condiciones previstos al final de la primera fase, la empresa privada se convertira en concesionaria, teniendo a su cargo la prestacin integral de los servicios, as como la responsabilidad de efectuar las inversiones en expansin de la infraestructura. 3.1.9 Copropiedad o empresas mixtas Bajo esta modalidad, una empresa privada y la autoridad pblica coinvierten una empresa que ser la responsable de la prestacin de los servicios, normalmente bajo un esquema de concesin. Al adoptar esta modalidad, se considera que la empresa mixta mitiga algunos de los riesgos y obstculos que dificultan la participacin privada, en particular el de tipo poltico, ya que se mantienen dentro de la nueva empresa los intereses legtimos de la autoridad pblica responsable de prestar el servicio. Tambin se mantiene una participacin activa y transparente de los socios en la marcha del negocio y en la toma de decisiones. La seleccin de la empresa privada como accionista se da a travs de un proceso de licitacin, mediante el cual se busca seleccionar como socio privado a una empresa con experiencia comprobada en la gestin de sistemas de agua y saneamiento. Para que la empresa mixta capitalice las ventajas que ofrece la copropiedad, conviene que la sociedad as constituida se rija por las normas del Derecho Privado. En el marco jurdico actual del pas, la empresa mixta se creara al amparo de las disposiciones que para tal efecto debern de establecerse en la Leyes Estatales de Agua, por lo que se previ que para la instrumentacin de un esquema de esta naturaleza, ser necesario que la mencionada Ley contemple la adopcin de una modalidad de este tipo o, en su caso, modificarla. Adicionalmente, otras disposiciones aplicables seran la Ley de Sociedades Mercantiles y el Cdigo de Comercio, entre otras. La nueva sociedad generalmente es administrada a travs de un Consejo de Administracin, integrado por miembros que seran propuestos en partes iguales por el socio pblico y el socio privado. La Direccin General ser el rgano estatutario encargado de auxiliar al Consejo de Administracin en el cumplimiento diario y habitual de sus competencias relativas al giro propio del objeto social. Ejecutar los acuerdos de dicho rgano de administracin y vigilar su cumplimiento. Bajo este esquema, el accionista privado se compromete a transferir a la sociedad su experiencia tcnica y en general todo su conocimiento en la materia. Normalmente, personal de la empresa privada asume la Direccin General y Tcnica de la empresa. La autoridad pblica por su parte, a fin de posibilitar el cumplimiento de la nueva sociedad de capital mixto, otorga a la misma el derecho exclusivo de uso de las instalaciones, bienes y elementos existentes y futuros afectos al servicio, cualquiera que sea la naturaleza de los mismos. La proporcin en que cada una de las partes contribuye al capital accionario puede variar. Sin embargo, es importante que se asigne a la empresa mixta la misma libertad de accin que tendra

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una empresa privada prestadora de servicios equivalentes, de modo de asegurar su operacin eficiente. En otros pases se han encontrado para ello, por ejemplo, soluciones que implican arreglos especiales respecto al valor relativo de los votos de cada parte en los consejos de administracin. Las compaas en copropiedad requieren de un acuerdo corporativo que mencione al detalle los objetivos de la copropiedad, y los derechos y obligaciones de los socios. Un aspecto al que se debe poner especial atencin, es que bajo el esquema de empresa mixta la administracin de los sistemas se ve afectado por el hecho de que la autoridad responsable de la prestacin del servicio continua siendo juez y parte, de tal manera que para evitarlo se requerira de la existencia de un ente regulador independiente y poderoso con reglas perfectamente establecidas. 3.1.10 Bursatilizacin Como ya se indic, uno de los instrumentos que pudieran utilizarse para incorporar la participacin privada en la prestacin de los servicios, lo constituye la adopcin de un esquema de bursatilizacin a cargo de la autoridad encargada de la prestacin del servicio. A travs de la bursatilizacin es posible constituir empresas mixtas o de capital cien por ciento privado. Este ltimo caso puede ser equivalente a una privatizacin total. La bursatilizacin requiere la existencia de una empresa prestadora del servicio de agua estable, de capacidad administrativa y eficiencia operativa comprobadas, con polticas tarifarias adecuadas; todo ello avalado por una empresa calificadora de crdito a nivel internacional, de modo que sea posible colocar acciones en los mercados nacionales e internacionales bajo ciertas condiciones econmicas y financieras atractivas. Para que este esquema opere, ser indispensable que el organismo responsable de la prestacin del servicio se transforme en una sociedad por acciones con propsitos empresariales. Una vez constituida la sociedad y habindose definido los trminos y condiciones del esquema de bursatilizacin, sera posible colocar las acciones en los mercados nacionales e internacionales. Una variante consiste en que la venta de acciones se haga por paquete a travs de un proceso de licitacin o negociacin, en el que participan como competidoras empresas especializadas en la gestin de sistemas de agua y saneamiento, tal y como se expresa en el apartado precedente. Este esquema de sociedad por acciones ha sido adoptado en Chile como un instrumento que posibilita la obtencin de recursos financieros para la realizacin de obras de infraestructura, cuya recuperacin de la inversin generalmente se caracteriza por ser de largo plazo. En dicho pas, el mtodo de privatizacin preferido ha consistido en la constitucin de sociedades annimas bajo ciertos controles de regulacin. Estas sociedades tienen a su cargo la prestacin del servicio y pueden utilizar el esquema de emisin de acciones en el mercado local y externo. En la actualidad, en nuestro pas existen limitaciones jurdicas, econmicas y financieras que dificultan la adopcin de un esquema de esta naturaleza, particularmente para colocar acciones fuera del territorio nacional. Desde el punto de vista jurdico y en lo que se refiere a la posibilidad de atraer capitales de otros pases, el principal obstculo lo constituye el artculo 117 constitucional, fraccin VIII, el cual prohbe expresamente que los Estados y Municipios puedan contraer obligaciones o emprstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban de pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. En este

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mismo sentido, el prrafo segundo de dicho artculo establece que los Estados y Municipios no podrn contraer obligaciones o emprstitos sino cuando se destinen a inversiones pblicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas pblicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una Ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. De acuerdo a lo anterior, la implementacin de esquemas de bursatilizacin se enfrenta a la problemtica de que existe limitacin constitucional para que los Estados y Municipios puedan comprometer obligaciones en el extranjero. Por otra parte, hasta el momento slo poco ms de la tercera parte de la Entidades Federativas han emitido Leyes de Deuda Pblica que les permitan contar con un marco regulatorio ms claro y eficiente. Como puede observarse, una opcin para lograr un desarrollo exitoso de este esquema en el mbito nacional, sera modificar los trminos constitucionales descritos; otra opcin consiste en instrumentar algn procedimiento jurdico que no contravenga las disposiciones constitucionales, el cual, por un lado, permita la constitucin de sociedades por acciones y por el otro, logre explotar al mximo los beneficios de este esquema en los mercados nacionales e internacionales. En el sentido de no modificar los trminos del marco constitucional, se han planteado algunos esquemas que tericamente permitiran tanto la bursatilizacin, tal como se ha definido en los prrafos anteriores, como la colocacin de bonos municipales en los mercados de dinero nacionales como en los internacionales. Finalmente, por lo que respecta a las limitaciones econmicas y financieras, a nivel nacional existen en la mayora de las empresas operadoras de agua serios problemas administrativos, econmicos y financieros, los que debern corregirse para efecto de que la posicin del emisor en los mercados nacionales e internacionales sea lo ms slida posible, de tal manera que el riesgo para el comprador sea aceptable. 3.2 Proyectos para prestacin de servicios (PPS) El Reino Unido es uno de los pases con mayor experiencia en el desarrollo de proyectos de inversin bajo esta modalidad de participacin privada, iniciando en el ao 1992 con los esquemas conocidos como Iniciativa de Financiamiento Privado (PFI por sus siglas en ingls) y Asociacin Pblica Privada (PPP por sus siglas en ingls). Hasta el ao 2000, en ese pas se haban llevado a cabo 112 proyectos bajo la modalidad PFI, en los sectores de transporte, defensa, salud, educacin y penitenciarias. En los proyectos PFI, el gobierno suscribe con una empresa privada un contrato para disear, financiar, construir y operar activos con los que el gobierno, a su vez, presta un servicio pblico, por otra parte, en los proyectos PPP, se establece una asociacin entre el gobierno y una empresa privada para administrar un activo o negocio. En general las principales caractersticas de estos tipos de esquemas son:

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El gobierno otorga una concesin o autorizacin al inversionista privado para proporcionar ciertos servicios por un perodo largo de tiempo (20 30 aos). La propiedad de los activos es, por lo general, del inversionista privado. Los pagos se realizan una vez que se proporcionan los servicios. El riesgo de financiamiento, construccin y operacin del activo con el que se proporcionan los servicios al gobierno se transfiere al sector privado.

En Mxico se diseo un esquema llamado Proyectos para Prestacin de Servicios (PPS) que surge como una forma de incrementar la eficiencia en el uso de los recursos del sector pblico al transferir a los sectores social y privado los riesgos y contingencias relacionados con los costos financieros y de ejecucin de obras, as como para aprovechar la experiencia y los recursos financieros con que cuentan dichos sectores. En otras palabras, los PPS, son aquellos proyectos en los que el sector pblico celebra un contrato de largo plazo con la iniciativa privada para que sta preste, a travs de activos que construya o provea, un servicio en apoyo a la dependencia o entidad contratante. El 26 de marzo de 2003, se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin, las Reglas para la realizacin de proyectos para prestacin de servicios, en las que se seala, que las dependencias y entidades que pretendan realizar este tipo de proyectos, debern contar con la autorizacin para llevar a cabo el proyecto, y una vez obtenida sta, la autorizacin para suscribir un contrato de servicios de largo plazo por parte de la SHCP. De igual forma, se conformaron diferentes instancias para la preparacin y autorizacin de los proyectos, dentro de las que se encuentran: El Grupo de Coordinacin, integrado por: las Dependencias Ejecutoras de los proyectos, SECODAM, SHCP, Presidencia de la Repblica y BANOBRAS. Las funciones de dicho grupo sern revisar el avance global del programa PPS y compartir experiencias y, en su caso homologar los criterios aplicables. El Grupo Tcnico Especializado de la Unidad de Inversiones de la SHCP, que dispondr de personal capacitado; sus funciones principales sern desarrollar metodologas, orientar a las dependencias respecto al desarrollo de los proyectos PPS, participar en el proceso de autorizacin de los PPS, organizar los trabajos del Grupo de Coordinacin y difundir el esquema. El Comit Consultivo, integrado por un representante de la Dependencia Ejecutora que deber tener nivel de Subsecretario, Director General o equivalente del rea responsable, y por el representante de la Unidad de Inversiones de la SHCP que ser el Jefe de la Unidad. La funcin del Comit Consultivo ser la de definir la estrategia a seguir para cada proyecto y sesionarn una vez al mes y de manera extraordinaria bajo convocatoria de las partes. El Comit Ejecutivo, integrado por un representante de la Dependencia Ejecutora que deber ser el lder o administrador del proyecto, y por el representante de la Unidad de

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Inversiones de la SHCP. Las funciones del Comit Ejecutivo sern organizar las reuniones del Comit Consultivo, realizar actividades definidas por el Comit Consultivo para el desarrollo de cada proyecto, presentar los avances de los proyectos y sesionar semanalmente. Sus miembros debern estar dedicados de tiempo completo al proyecto. La presentacin de solicitudes, para obtener la aprobacin de la SHCP, deber contener: I. II. La descripcin del proyecto que se pretende realizar bajo este esquema; La justificacin de que el proyecto es congruente con los objetivos y estrategias establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que correspondan a la dependencia o entidad solicitante; Para el caso de las dependencias, la opinin favorable de sus reas jurdicas y presupuestarias competentes y, para el caso de las entidades, la opinin favorable de su rgano de gobierno y, en su caso, de la coordinadora de sector; El anlisis costo - beneficio; El procedimiento de contratacin que se seguir, y Los elementos principales que contendr el contrato de servicios de largo plazo.

III.

IV. V. VI.

De igual forma, y con base en la normatividad fijada por la SHCP, se deben de cumplir los lineamientos para elaboracin del anlisis costo - beneficio, y aplicar la metodologa para la comparacin de ofertas econmicas en los procedimientos de contratacin con relacin a los proyectos para prestacin de servicios a cargo de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.

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4. SELECCIN DE UNA MODALIDAD DE PARTICIPACIN PRIVADA.5 La seccin anterior muestra las diferentes modalidades de participacin privada que normalmente se utilizan. Seleccionar la modalidad ms adecuada es un proceso que requiere un profundo anlisis de diversos factores tcnicos, legales, polticos y financieros entre otros, para tener una razonable certeza de que es factible su implementacin tomando en cuenta las circunstancias locales y de que se lograrn los objetivos planteados. Un hecho que frecuentemente preocupa a los responsables del proceso, es que normalmente se requiere de un tiempo considerable para iniciar satisfactoriamente un proyecto de participacin privada. Sin embargo, es esencial que la preparacin se realice adecuadamente para garantizar que el objetivo es alcanzable y sostenible. Cuando la situacin requiere de acciones urgentes y, por ello, se desee evitar anlisis previos muy detallados, puede ser prudente adoptar una modalidad de participacin privada de corto plazo, durante la cual se pueden preparar las bases para utilizar otras opciones. En todo caso debe recordarse que la participacin privada no es un fin en s mismo, sino slo un medio para lograr la meta de mejorar la prestacin de los servicios y con ello la salud y bienestar de la poblacin, as como la conservacin del medio ambiente. El anlisis que se requiere para proceder a la seleccin de una modalidad adecuada deber cubrir los siguientes aspectos: El estado actual de la Empresa de Agua y Saneamiento. La viabilidad del proyecto en relacin con el Marco Legal y Regulatorio vigente. El grado de aceptacin y apoyo, por parte de los diversos grupos involucrados, respecto a la participacin privada. La viabilidad financiera de esquemas alternativos de participacin privada.

Cada una de estas se discuten a continuacin. 4.1 El estado actual de la empresa de agua y saneamiento El diagnstico de la Empresa de Agua y Saneamiento debe evaluar su estado actual, la cantidad y confiabilidad de la informacin disponible, y la factibilidad de cambiar aquellos aspectos que podran hacer poco atractiva la inversin de potenciales socios privados. En un primer paso, la autoridad responsable de los sistemas de agua y saneamiento por parte del sector pblico deber reunir, al menos, la informacin que se muestra en la Tabla 6.

Fuente Toolkits For Private Sector Participation in Water and Sanitation. Banco Mundial. Traduccin realizada por personal de la CNA.

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Tabla 6 REQUERIMIENTOS MINIMOS DE INFORMACIN

Coberturas reas servidas requerimientos potenciales de extensin Volmenes de abastecimiento volumen de agua en bloque, calidad de agua en las fuentes, volumen tratado, servido a los usuarios, volumen medido, facturado y cobrado; posibles fuentes futuras de abastecimiento, caudales factibles y calidad Caudal y calidad de las aguas residuales Inventario de activos activos existentes; condiciones y vida til de los activos Condiciones actuales de operacin calidad, presin, interrupciones del servicio; inundaciones, encharcamientos Estndares actuales de operacin Condiciones establecidas en la Ley u otros ordenamientos, aplicables a los servicios de agua. Recursos Humanos Nmero de empleados, perfiles, estructura salarial, condiciones contractuales, pensionados Tarifas nivel y estructura tarifaria [incluyendo cuotas de conexin] subsidios [tipos, mecanismos, cantidades] exenciones [tipo de usuarios exentos de pago, montos] Desconexiones [se permiten?, se ejercen?, restricciones?] Caracterizacin de usuarios / anlisis social Capacidad / disposicin de pago de los diferentes estratos de usuarios Capacidad / disposicin poltica para otorgar subsidios gubernamentales Indicadores financieros generales Costo por unidad servida Recaudacin promedio / mxima / mnima Estados financieros auditados Contabilidad Si los servicios son prestados directamente por el municipio hasta dnde es posible, identificar los costos y los ingresos derivados de los servicios de agua de la contabilidad municipal?

Disponer de esa informacin permitir entre otras cosas: Desarrollar y alimentar datos a un modelo financiero con el que se evalen la viabilidad de implementar distintas modalidades de participacin privada, e identificar aquellos factores que tiene mayor influencia en la viabilidad financiera; Tener una base de negociacin con los distintos actores involucrados, quienes en general, requerirn de ciertas garantas antes de aceptar la participacin privada. Definir estndares reales de desempeo, planes de rehabilitacin y programas de mejora en los servicios. Negociar con los departamentos o secretaras responsables de las finanzas [en el mbito local, estatal o federal segn corresponda], las inversiones que har el sector pblico, o el mantenimiento de subsidios a algunos estratos, o bien de otro tipo de apoyos que impliquen erogaciones para el gobierno. Identificar aquellas reas en las que se carece de informacin, est incompleta, o es de dudosa veracidad.

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Determinar si la insuficiencia de datos, excluye algunas opciones de participacin privada para su consideracin inmediata; en algunos casos, ser conveniente involucrar a la iniciativa privada con contratos de servicios simples, combinados con contratos para la recopilacin de informacin, como un paso previo al diseo de esquemas de largo plazo y alcance.

Estos datos, complementados con la informacin que obtengan los consultores que se contraten, sern utilizados ms tarde en la base de datos que el gobierno establezca para asegurar que todos los licitantes potenciales tienen la informacin bsica sobre los servicios que se estn licitando. Mas tarde, estos datos pueden servir de base al Ente Regulador para evaluar el desempeo de la empresa privada que gane la licitacin. 4.2 El Marco legal y regulatorio El propsito de analizar separadamente el Marco Legal y Regulatorio es: Determinar el grado en que las restricciones vigentes facilitaran o limitaran la implementacin de algunas modalidades de participacin privada. Identificar los cambios en materia de regulacin que podran ser necesarios. Evaluar la factibilidad de implementar esos cambios en tiempo.

Esto implica dar respuesta a cuestionamientos como los siguientes: Que aspectos del marco legal y regulatorio tendrn impacto sobre la viabilidad de distintas opciones de participacin privada, y que podra hacerse respecto a las deficiencias en ese marco? Cmo la regulacin puede incentivar la competencia en los servicios? Qu tipo de regulacin (especfica para el sector) podra ser apropiado? Que elementos regulatorios deberan ser incorporados en los contratos de participacin privada y cuales deberan dejarse a juicio del Ente Regulador? Cul debera ser la estructura y funciones del Ente Regulador?

La respuesta a estos cuestionamientos se tratar con detalle ms adelante en el Captulo 6 de este documento en el que se trata con detalle el concepto de regulacin en la prestacin de los servicios de agua. 4.3. Aceptacin y apoyo de la participacin privada por parte de los diversos grupos involucrados Diversos grupos tienen un legtimo inters en el desempeo de la empresa de agua. Entre ellos estn:

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Organizaciones de consumidores formales e informales, inclusive Organizaciones no Gubernamentales (ONGs) que pudieran tener algn inters relacionado con la calidad del servicio, las tarifas, o la proteccin de los ms pobres. Los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal (sobre todo aquellas reas directamente relacionadas con estos aspectos, como Agua, Medio Ambiente, Salud, Desarrollo Urbano, etc.). rganos como los Consejos de Cuenca, las Comisiones Estatales de Agua, y entidades como la Comisin Federal de Competencia. Personajes polticos, ya que los servicios de agua y saneamiento siempre son parte de la estrategia poltica de los partidos locales. Los sindicatos y la administracin actual de la empresa de agua. La participacin privada puede representar una amenaza para los trabajadores y administradores actuales, sin embargo, su cooperacin es fundamental para el desarrollo de la informacin que servir de base para el anlisis pre-contractual y durante todo el proceso, hasta la transicin. Los proveedores de bienes y servicios del sector (la participacin privada puede ser una amenaza para la supervivencia de algunas empresas, s los nuevos administradores deciden cambiar de proveedores o ellos mismos, o sus filiales pueden actuar como contratistas).

El primer paso en un anlisis de este tipo es identificar a los grupos de actores clave, y evaluar las bases para su posible oposicin a la participacin privada. Algunos de estos grupos pueden ser ideolgicamente contrarios a la participacin privada porque consideran que una empresa comercial, que busca la maximizacin de sus utilidades, es incompatible con la funcin social del subsector. En ese sentido, es fundamental implementar un marco legal y regulador claro, justo y estable. Ser importante evitar una situacin en la que los opositores a los principios de la participacin privada puedan ganar poder poltico formando alianzas con otros grupos que no tienen objeciones ideolgicas para esa participacin, pero que piensan que sus intereses particulares no sern tomados en cuenta. Indudablemente, habr casos en los que la fuerza de la oposicin limitar el rango de modalidades de participacin privada factibles de ser implementadas. Si las concesiones no tienen la aceptacin de los involucrados, pueden considerarse otras opciones de menor alcance en tanto la participacin privada gana apoyo. Alternativamente, si la oposicin al involucramiento de la iniciativa privada es muy fuerte, la integracin de empresas mixtas o sociedades publicoprivadas, pueden ser la mejor opcin. El segundo paso es evaluar si se requerir otorgar garantas a algunos grupos para ganar su apoyo, o disminuir su oposicin. Esto probablemente requerir consultas previas con grupos clave, como los sindicatos de la empresa de agua, antes de tomar una decisin respecto a la

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modalidad de participacin privada que se va a promover. Las garantas que comnmente se requieren, pueden resumirse de la siguiente manera: Garantizar a los usuarios que estarn protegidos de posibles abusos derivados del poder monoplico que representa la provisin de los servicios, a travs de la instrumentacin de un ente regulador en el que estarn representados y que estar encargado de vigilar el desempeo de la empresa privada. Garantas para la plantilla laboral existente. Por ejemplo, colocacin de acciones entre los trabajadores, respeto a los salarios y condiciones de trabajo prenegociados, programas ventajosos de retiro voluntario, u otros, segn sea el caso. Garantas para los proveedores de bienes y servicios. Por ejemplo, el establecer reglas para garantizar que una determinada proporcin de obras se asignar a empresas locales, o que se obligar al prestador a subcontratar o abastecerse de las empresas ganadoras de una licitacin. Garantas para los consumidores. Por ejemplo, reglas de ajuste de tarifas, polticas de subsidio, mecanismos de atencin de quejas, etc. Garantas en la proteccin de la salud de la poblacin y por razones ambientales en general. Por ejemplo, regulacin de los estndares de servicio, penalizaciones por incumplimiento, etc. Compensaciones para otras agencias gubernamentales. Por ejemplo, compensar la prdida de control directo otorgndoles un papel en la regulacin.

No debe perderse de vista que aunque en la mayora de las ocasiones son necesarias, las garantas implican costos; y ser de vital importancia determinar la magnitud de estos, y planear cmo sern cubiertos. Intentar transferir esos costos al sector privado reducir el inters que este pudiera tener en el sector, o implicara impactos desfavorables para los usuarios en las tarifas. Deben analizarse, por otra parte, de manera realista las garantas que el gobierno debe otorgar a la iniciativa privada para asegurar que, en los casos en los que por razones no imputables a ella, sino ms bien por razones de ndole poltica, se tomen decisiones que impacten negativamente en la eficiencia en la prestacin de los servicios. En esos casos, el establecimiento de reglas claras dentro del marco regulatorio adquieren fundamental relevancia. 4.4 La viabilidad financiera de esquemas alternativos de participacin privada Un paso crtico en la identificacin de una opcin viable de participacin privada es probar la viabilidad financiera de las diferentes modalidades. Si se espera que el sector privado invierta en la expansin y/o rehabilitacin de la infraestructura, cul sera el impacto sobre las tarifas?, si la tarifa proyectada est por encima de la capacidad de pago de algunos estratos de la poblacin habr alguna partida dentro del presupuesto gubernamental para otorgar subsidios a esos estratos?, si los hay, son sostenibles a lo largo del tiempo?, o bien, podran disearse programas de inversin ms realistas desde la perspectiva financiera?.

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Al preocuparse por expandir y mejorar los servicios en el menor tiempo posible, los gobiernos pudieran no poner mucha atencin inicial en los objetivos de rendimiento sobre la inversin del sector privado. Como resultado, podran desperdiciar un monto significativo de tiempo y recursos diseando esquemas de participacin privada que no fueran financieramente factibles. Por otra parte, el esquema de participacin privada que se haya diseado puede ser insostenible si no se toma en cuenta la capacidad y disposicin de la poblacin para pagar el posible incremento en el costo de los servicios, o si se sobreestiman los requerimientos de inversin que se desea al sector privado. El anlisis financiero consiste bsicamente en evaluar el estado actual de la empresa de agua y saneamiento, y probar las implicaciones financieras y tarifarias de encomendar a la participacin privada la expansin de la infraestructura y el incremento en las eficiencias, as como las implicaciones para el gobierno en trminos de lo que deber aportar para darle solidez inicial al esquema. El anlisis de viabilidad financiera requiere el desarrollo de un modelo computarizado en el que se puedan evaluar los efectos de elegir distintas opciones de participacin privada, distintos programas de inversin y distintos incrementos en eficiencias, entre otros. Sin embargo, es importante sealar que este modelo solo ser una herramienta de apoyo para los tomadores de decisiones, no determinar con precisin cul es la modalidad de participacin privada ms adecuada, pero si indicar a los tomadores de decisiones cules son financieramente viables. A continuacin se muestra en la Tabla 7 una lista de los aspectos que debe contener el modelo financiero. Como se hizo notar anteriormente, en la realizacin del anlisis preliminar no se requiere de mucho detalle, dado que el objetivo es evaluar cuales modalidades de participacin privada podran ser factibles en las condiciones locales. Sin embargo, si se requerir de un anlisis detallado antes de iniciar la licitacin correspondiente. Tabla 7 MODELACIN FINANCIERA (LISTADO DE VERIFICACIN)
1. Revisin de las proyecciones de la demanda Un componente clave del proceso de modelacin financiera es la modelacin de la demanda. Para ello es crtico que el modelo se base, primero, en proyecciones realistas del crecimiento demogrfico y de la actividad econmica, segundo, en supuestos realistas sobre la capacidad y disposicin de pago de los usuarios por las mejoras en los servicios, y, finalmente, en la estimacin de cmo se ajustar el consumo ante diferentes incrementos tarifarios (elasticidad precio de la demanda). Se requiere revisar las proyecciones de la demanda para los sectores residencial, comercial e industrial en el rea servida actualmente y en aquellas reas que se planee servir durante el periodo que se est tomando como base para el anlisis financiero, respondiendo a las siguientes preguntas: Estas proyecciones estn basadas en suposiciones realistas sobre la capacidad y disposicin de los usuarios para pagar por los servicios? Toman en cuenta la reaccin de los usuarios ante incrementos tarifarios?

2. Definir las metas de servicio Tambin deben tomarse en cuenta las metas que se pretende alcanzar, en cuanto a coberturas y eficiencias, as como los estndares que han de exigirse a la iniciativa privada. Cules son las metas de expansin en la cobertura de los servicios? Cules son los estndares requeridos de calidad del agua potable y efluentes?

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Cules son las metas de presin, prdidas y micromedicin?

3. Costos En el anlisis financiero se deben incorporar los programas de inversin en infraestructura y rehabilitacin, as como los costos de operacin y mantenimiento actuales y futuros, conforme al programa de expansin propuesto; para analizar el impacto de stos sobre las tarifas y poder reestructurarlos en caso de ser necesario. 4. Estructura de capital Debe analizarse la mezcla adecuada de deuda y capital requerida para financiar el proyecto y suponer: Tasas mnimas de rendimiento sobre el capital Tendencias de las tasas de inters para capital de riesgo, capital subordinado y deuda Tipos de cambio durante la vida del proyecto, en su caso Razones de cobertura del servicio de la deuda Esquemas de depreciacin El anlisis de sensibilidad consiste en probar diferentes alternativas y evaluar su impacto sobre las tarifas, es un proceso recurrente que debe converger en una estimacin de la solidez del proyecto planteado, si este resulta demasiado sensible a algunas de las variables, deber estudiarse cmo reducir el riesgo potencial que stas representan. 5. Definir la tarifa media y la estructura tarifaria Con base en los costos, la estructura de capital y la demanda supuestas, se debe determinar la tarifa media que se requerir para financiar el proyecto y probar estructuras tarifarias alternativas. Cules son las implicaciones de las mejoras en el servicio sobre la tarifa media? Cul sera una estructura tarifaria factible y sensata? Ya se ha mencionado que uno de los principales aspectos que los tomadores de decisiones debern tomar en cuenta durante todo el proceso es la factibilidad de incrementar la tarifa. Los usuarios de bajos ingresos podrn y estarn dispuestos a pagar las tarifas requeridas para sostener la expansin y mejora de los servicios en sus comunidades? Si no es as, el gobierno estar en disposicin de subsidiar a esos estratos de usuarios? O pueden disearse otros programas de inversin ms acordes a la realidad financiera del sistema? 6. El nivel de apoyo financiero gubernamental El gobierno puede proporcionar apoyo financiero por diversos medios: Aportaciones directas o renuncia al cobro de derechos Prstamos o condonacin de deudas. Otorgamiento de garantas sobre el volumen mnimo que ser demandado. Otorgamiento de garantas sobre el tipo de cambio Garantas para asegurar el pago de la deuda y/o intereses Subsidios a grupos especficos de usuarios Beneficios impositivos Ser conveniente incluir en el anlisis financiero las suposiciones pertinentes y observar el impacto que estas tienen sobre las tarifas, lo que puede servir de base para negociar con las autoridades gubernamentales el otorgamiento de algunos de estos apoyos. 7. Probar escenarios financieros alternativos Aqu, bsicamente debe responderse a la pregunta: Qu modalidad de participacin privada podra lograr de mejor manera los objetivos planteados, considerando (a) las restricciones de la capacidad de pago de los usuarios y (b) los requerimientos de rendimiento sobre el capital de los inversionistas privados?

Uno de los aspectos de importancia que deben de tomarse es que la informacin a utilizarse deber de caracterizarse de ser de calidad de modo tal que su procesamiento y anlisis conduzca obtener resultados los ms cercanos a la realidad. 4.5 La seleccin de una modalidad El desarrollo e implementacin de un esquema de participacin privada es un proceso largo que requiere de tiempo para realizarlo en detalle. Durante dicho proceso, se requerir involucrar al

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personal altamente calificado de la empresa de agua, a los ms experimentados asesores gubernamentales, y contratar consultores privados con experiencia especfica en la preparacin de contratos de participacin privada, o de esquemas de regulacin. Para que este proceso sea exitoso y se desarrolle en el menor tiempo posible y con la menor cantidad de recursos, se requiere iniciar con una idea general de las modalidades que pudieran ser factibles, tomando en cuenta las circunstancias locales vigentes y el nivel de respuesta a los problemas de cada municipio o rea conurbada. Lo hasta aqu expuesto contiene los elementos necesarios para llegar a esta conclusin inicial. En resumen, la autoridad gubernamental responsable de los servicios necesita responder a los siguientes cuestionamientos: Cul es el problema que se pretende resolver? Es fundamentalmente un problema de eficiencia operacional, o se requieren incrementos sustanciales en la cobertura de los servicios? Cules son las implicaciones de elevar las coberturas y la calidad de los servicios sobre las tarifas? Cunto pueden pagar los usuarios? Realmente los usuarios estarn dispuestos a pagar esas tarifas? Si no es as, se dispondr de otras formas de financiamiento para sustentar la mejora en los servicios? El marco jurdico y regulatorio vigente, provee las bases para brindar certidumbre jurdica y estabilidad al inversionista privado? Si no, es posible hacer las modificaciones pertinentes en tiempo? Existe apoyo, o al menos no existe oposicin, de los grupos clave [empleados, consumidores, ambientalistas, polticos, etc.] para promover la participacin privada? Es posible minimizar el riesgo de interferencias polticas posteriores? La Tabla 8 muestra las respuestas a estas cuestiones respecto a diferentes modalidades de participacin privada. Las columnas representan los factores clave en el proceso de seleccin de participacin privada y los renglones, las diferentes modalidades de participacin privada. Cada interseccin muestra las principales caractersticas de los factores clave para cada modalidad.

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Tabla 8 PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE FACTORES CLAVE POR MODALIDAD

Tipo de Modalidad Temas Relacionados con el Organismo Operador Actual Baja Marco Jurdico y Personal productividad Regulatorio excesivo, pero laboral, direccin insuficiente un sindicato ineficaz fuerte se opone a la participacin privada Baja eficiencia operativa, de mantenimiento y de cobranza Es necesario que se definan estndares de calidad y que se cuente con un marco regulatorio bsico Igual que en Requiere un arrendamiento. marco jurdico y Adems, falta de regulatorio bien capital para la desarrollado expansin de los servicios Hay falta de Requiere un acceso al capital marco jurdico y para inversin; regulatorio bien adems, las desarrollado capacidades de administracin de proyectos son deficientes Igual que en el Requiere de un caso de marco jurdico y concesin regulatorio bien desarrollado. Deben existir controles bien definidos sobre precio y calidad de los servicios Es necesario precisar la condicin de los activos y establecer claramente los estndares de operacin Igual que en arrendamiento Problema Crtico Marco Jurdico y Regulatorio Situacin Financiera Riesgo Poltico

Contrato de Servicios

Si no se requiere inversin, esta opcin reducira o limitara el incremento tarifario

Arrendamiento

Riesgo elevado de interferencia en la direccin del organismo; falta de confianza en el sector privado La inversin es La coordinacin realizada por el con el programa sector pblico, lo de inversiones que evita pblicas puede incrementos ser difcil; existe tarifarios de alto riesgo de consideracin disputas Depende de la magnitud y ritmo del programa de inversiones El sector privado debe estar consciente de la probable interferencia poltica Depende de la El sector privado magnitud de las debe estar inversiones. consciente de la Probablemente el probable contratista interferencia requerir poltica garantas El equilibrio entre el control de precios y la necesidad de inversin determina la calidad del servicio Probablemente la mejor opcin para eliminar la interferencia poltica lo largo del tiempo

Concesin

COT

Requiere una interaccin menor con el organismo operador

Privatizacin total

Debe documentarse bien la situacin de los activos

Como una ayuda para hacer una seleccin previa de la modalidad de participacin privada que resulte ms adecuada a las circunstancias locales, se incluye una serie de rboles de decisin, basado en los cuestionamientos que se mencionaron anteriormente. Inevitablemente, algo tan esquemtico como los rboles de decisin, implica mucha simplificacin de aspectos sumamente complejos, pero pueden dar una visin general de las modalidades de participacin privada que pueden ser factibles, o de las acciones que debern emprenderse antes de intentar implementarlas.

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5. EL MARCO JURDICO Y REGULATORIO DE LA PARTICIPACIN PRIVADA EN MXICO Tal como se expresa en varios de los Captulos que anteceden, la existencia de un marco jurdico preciso y estable que estimule en forma equilibrada la participacin privada en los sistemas de agua y saneamiento, es un requisito indispensable para el xito de este tipo de proyectos. En este Captulo se presentan, de manera necesariamente esquemtica, diversos aspectos del marco jurdico que, al respecto, existe en nuestro pas. Los principales componentes de ese marco jurdico son: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento. Ley Federal de Derechos. Ley de Obra Pblica. Ley General de Bienes Nacionales. Leyes Estatales de Agua. Diversas Leyes Estatales y ordenamientos relacionados con la obra Pblica, y aspectos fiscales y comerciales, entre otros. Reglamentos municipales.

5.1 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos La Constitucin de 1857, en su Artculo 27, consagraba la garanta de que la propiedad de las personas no poda ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pblica y previa indemnizacin. En ese entonces, debido a la relativa abundancia del agua, sta se otorgaba en propiedad a los propietarios de los predios, quedando reservada para la federacin, el agua de las corrientes y depsitos que desembocan al mar o servan de lmites entre estados o la Repblica. En 1908 se reform el Artculo 72 fraccin XXII, a efecto de establecer la facultad del Congreso de la Unin, para determinar cules son aguas de jurisdiccin federal y expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las mismas. El primer ordenamiento reglamentario de la Constitucin en materia de aguas y a la vez compilador de disposiciones relativas a la propiedad de las aguas consideradas de jurisdiccin federal, lo fue la Ley sobre Aprovechamiento de Aguas de Jurisdiccin Federal del 21 de diciembre de 1910, en la cual se establece un rgimen de concesiones para el aprovechamiento del agua y la posibilidad de que el Ejecutivo Federal, realice una Confirmacin de los derechos adquiridos con anterioridad a la vigencia de la Ley. Actualmente, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos del ao 1917, es el mximo ordenamiento jurdico que existe en nuestro pas; de ella emanan las leyes reglamentarias de todas y cada una de las funciones administrativas del Estado. El texto vigente del Artculo 27 de la Constitucin, establece el rgimen de propiedad de las aguas y dispone en su prrafo primero que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nacin.

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Adicionalmente, en su prrafo quinto seala la clasificacin de las aguas de propiedad de la Nacin, cuyo dominio es inalienable e imprescriptible, as como las que pueden ser objeto de apropiacin y las aguas de propiedad privada. Entre las aguas de propiedad de la Nacin de dominio inalienable e imprescriptible se encuentran las siguientes: Las de los mares territoriales. Las aguas marinas interiores. Las de lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar. Las de los lagos interiores de formacin natural que estn ligados directamente a corrientes constantes. Las de los ros y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional. Las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aqullas sirva de lmite al territorio nacional o a dos entidades federativas o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la lnea divisoria de la Repblica. Las de los lagos lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o la Repblica con un pas vecino. Las de los manantiales que broten en las playas, zonas martimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas.

De acuerdo con el prrafo sexto del Artculo 27, la explotacin, uso o aprovechamiento de las aguas de propiedad de la Nacin por particulares slo podr realizarse mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal. Las aguas que pueden ser objeto de apropiacin son las del subsuelo, alumbradas mediante obras artificiales. Dichas aguas pertenecern al dueo del terreno; sin embargo, cuando lo exija el inters pblico o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podr reglamentar su extraccin y utilizacin, as como establecer zonas de veda. Por ltimo, las aguas no incluidas en la clasificacin de aguas nacionales son parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en donde se encuentren sus depsitos. En caso de que se localicen en dos o ms predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerar de utilidad pblica y quedar sujeto a las disposiciones que dicten las entidades federativas. El artculo 115 de la misma Constitucin establece a partir de las reformas y adiciones del ao de 1983, la responsabilidad de los municipios en la prestacin de los servicios pblicos relacionados con el agua potable. De hecho, el inicio de la actual descentralizacin de los servicios de agua potable y alcantarillado se identifica con el acuerdo por el que la Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, con la intervencin de las de Secretarias de Hacienda y Crdito Pblico, de Presupuesto y de Comercio, procedi a entregar a los gobiernos de los estados y a los ayuntamientos, todos los

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sistemas de agua potable y alcantarillado que administraba y operaba directamente o a travs de los organismos creados para ese efecto, publicado en 1980. Con base en ello, algunos de los estados procedieron a transferir la responsabilidad por los servicios de agua a los municipios. Este acuerdo, elevado a rango constitucional en 1983, sent prcticamente el inicio de la creacin de diversos sistemas de agua potable que evolucionaron a los organismos operadores que actualmente operan en el pas. El 23 de diciembre de 1999 se public en el Diario Oficial de la Federacin una reforma al artculo 115 constitucional, con el objeto de fortalecer la libertad del municipio, de cuyo contenido destacan los siguientes elementos: Incluye como servicios pblicos a cargo del municipio el drenaje y el tratamiento y disposicin de sus aguas residuales, teniendo como efecto que para la realizacin de estas actividades por particulares se requerir de concesin. Elimina la concurrencia de los Estados en la prestacin de los servicios, a menos que sea solicitada por el ayuntamiento y sea de manera temporal. Ratifica la libertad de coordinacin y asociacin entre municipios para la prestacin de los servicios pblicos, requiriendo la aprobacin de las legislaturas de los Estados, nicamente cuando se trate de municipios de dos o ms Estados. Establece la facultad de los municipios de aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que debern expedir las legislaturas de los Estados, los reglamentos y disposiciones administrativas de observancia general que regulen los servicios pblicos a su cargo.

Respecto del alcance de esta ltima facultad se han suscitado dos interpretaciones: una que sostiene que el municipio ser el encargado de determinar las normas a que deber sujetarse la prestacin de los servicios pblicos, y otra en el sentido de que la facultad concedida al municipio, a partir de la reforma de 1999, es de naturaleza anloga a la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, es decir, que el ejercicio de tal facultad presupone la existencia de disposiciones legales objeto de la reglamentacin respectiva. Se debe de tomar en cuenta que el municipio no cuenta con un rgano legislativo que pudiera crear normas de carcter vinculativo a las cuales habrn de sujetarse tanto los prestadores de los servicios pblicos como los usuarios de los mismos. De cualquier forma al disminuir considerablemente la influencia del Gobierno Federal y an de los gobiernos estatales sobre la normatividad en materia e derechos de agua, el marco jurdico vigente y en particular el artculo 115 constitucional, no facilita la existencia de normas jurdicas que tengan un razonable grado de uniformidad en lo que se refiere a la prestacin de los servicios de agua y menos an en lo que toca a proyectos de participacin privada. Ello con independencia de las evidentes ventajas que en muy diversos aspectos pueden asignarse a la creciente descentralizacin de los municipios. 5.2 Ley de Aguas Nacionales A partir del ao 1934, con la publicacin de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional, se inicia la actualizacin del marco jurdico especfico de la gestin del agua que en la actualidad contiene, entre otras, disposiciones relativas a:

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El establecimiento de orden de preferencia en el uso de las aguas. El aprovechamiento de aguas libres. Permisos de exploracin. Concesin de agua para servicios pblicos y la caducidad total o parcial de la concesin por no uso durante 3 aos. Prestacin de servicios a terceros, y respecto de sociedades de usuarios.

Por lo que respecta a la participacin de empresas privadas en el subsector, La Ley de Aguas Nacionales, publicada el 1 de diciembre de 1992 en el Diario Oficial de la Federacin, y su Reglamento, publicado el 1 de febrero de 1994 en dicho Diario, ofrecen el marco jurdico base para esa participacin en obras y proyectos de infraestructura hidrulica responsabilidad del Gobierno Federal, ya sea por los propios usuarios de las aguas o por terceros. Para ello, cada uno de los ordenamientos sealados, dedica un Captulo especial para regular esa participacin. En particular, la Ley, en su Artculo 102 seala que se considera de inters pblico la promocin y fomento de la participacin de los particulares en el financiamiento, construccin y operacin de la infraestructura hidrulica, as como en la prestacin de los servicios respectivos. Para tal efecto, la CNA podr: Celebrar con particulares contratos de obra pblica y servicios con la modalidad de inversin recuperable. Otorgar concesin total o parcial para operar, conservar, mantener y ampliar la infraestructura hidrulica. Otorgar concesin total o parcial para construir, equipar y operar infraestructura hidrulica.

La Ley tambin contiene disposiciones referentes a: Las bases para la participacin en concursos para otorgar concesiones integrales. La seleccin de los ganadores en dichos concursos, que se har tomando en cuenta las tarifas mnimas propuestas por los oferentes. La actualizacin de las tarifas. La posibilidad de que el concesionario otorgue en garanta los derechos de los bienes concesionados, precisando la CNA los trminos y modalidades respectivas. Las condiciones que conducen a la terminacin de la concesin. La posibilidad de fideicomitir las obras pblicas de infraestructura hidrulica o los bienes necesarios para su construccin y operacin.

Resulta evidente, por lo tanto, la existencia de reglas explcitas para propiciar la participacin privada en las obras, hay que subrayarlo, responsabilidad del Gobierno Federal. Sin embargo, salvo contadas excepciones, este no es el caso, cuando las obras son responsabilidad estatal o municipal. Por otra parte, la Ley General de Bienes Nacionales de aplicacin federal, dispone las bases generales para la regulacin de las concesiones sobre bienes del dominio pblico de la federacin, como son:

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Las concesiones slo crean derechos personales. Plazo de otorgamiento hasta por 50 aos. Posibilidad de prrroga hasta por un plazo igual. Causas de extincin y revocacin de las concesiones. Intransmisibilidad de las concesiones. Causas de negatividad. Elementos de calificacin de la procedencia de las prrrogas. Monto de inversin del concesionario por aplicar.

En lo que se refiere al uso, aprovechamiento y explotacin de las aguas de dominio inalienable e imprescriptible de la Nacin, por parte de particulares, la Ley de Aguas Nacionales reitera la disposicin constitucional en el sentido del requisito de concesin y establece las disposiciones que regulan su otorgamiento, vigencia y terminacin. As mismo, para el uso, aprovechamiento y explotacin de dichas aguas por dependencias y entidades de la administracin pblica federal, estatal o municipal, establece la figura de la asignacin, la cual se basa fundamentalmente en las reglas relativas a la concesin. Conforme a lo anterior, las aguas nacionales utilizadas para la prestacin del servicio de agua potable son asignadas al municipio o al estado, en su caso, los cuales se deben sujetar a los trminos y condiciones establecidos en el ttulo respectivo. Cuando el servicio pblico de agua potable es concesionado a particulares, las aguas continan siendo de propiedad nacional y el municipio o estado permanece como titular de los derechos y obligaciones relativos a su uso, aprovechamiento y explotacin frente a la autoridad federal. 5.3 Leyes estatales de agua Por lo que respecta a las Leyes Estatales de Agua, la mayora de los Estados en Mxico, disponen de diversas leyes administrativas a travs de las cuales se regula la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Sin embargo, son muy pocos aquellos que disponen de una Ley Estatal de Agua que incluya la regulacin de los diversos usos del agua. Por lo que respecta a la participacin de la empresa privada en la prestacin de los servicios, los estados en sus Leyes Administrativas prevn la figura de la concesin y/o contratacin, an cuando, en la mayora de ellos, no lo hagan en la Ley relativa a la prestacin de los servicios de agua y alcantarillado y desde luego, de existir en esos ordenamientos jurdicos, como ya se mencion, las disposiciones correspondientes no tienen la claridad con la que se trata el tema en la Ley de Aguas Nacionales para el caso de proyectos federales. La concesin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, es un acto jurdico mediante el cual el Estado o el Municipio concedente, con la intervencin de los organismos operadores, otorga a los particulares el derecho para prestar y explotar un servicio pblico que originalmente corresponde al gobierno. La concesin no es una simple decisin unilateral del poder pblico, por lo que se requiere de un contrato que ampare los intereses de las partes, pero una vez aceptadas ambas voluntades se consideran sometidas a las reglas de la legislacin en materia de concesiones y a las condiciones que rijan tales actos en las leyes en materia de agua.

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Adicionalmente, las leyes administrativas e inclusive las Leyes de Agua, en diversos Estados, carecen de aquellas condiciones que resultan ser bsicas para garantizar que la prestacin de los servicios, no importando si este recae en la responsabilidad de un rgano de carcter pblico o privado, se proporcione bajo una administracin eficiente y en condiciones de calidad y precio. En este sentido, las leyes vigentes en su mayora no descansan en la intencin de reforzar la formacin y el desarrollo de prestadores de los servicios con autonoma propia y capacidad tcnica, administrativa y financiera necesarias para mantener permanentemente su capacidad de atender a las necesidades de la poblacin a la que sirven. Por otra parte, en el contexto jurdico actual es muy difcil para el Gobierno Federal establecer reglas referentes a la operacin de los servicios municipales que propicien un aceptable grado de uniformidad en las leyes estatales de agua. Se requerira para ello modificaciones sustanciales al marco jurdico regulatorio en los niveles federal y estatal. 5.4 Modelo de ley estatal de agua de la CNA Para responder a algunas de esas consideraciones, el Gobierno Federal, por conducto de la CNA, dise un Modelo de Ley Estatal de Agua a fin de fomentar la modernizacin de las legislaciones estatales relacionadas con la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, aprovechando y complementando, para ello, los mejores logros y experiencias de las leyes estatales vigentes en la materia; especialmente en lo relativo a la personalidad jurdica e independencia financiera de los organismos operadores y la posibilidad de una mayor participacin del sector privado, dentro de un marco regulatorio adecuado para dejar plenamente resguardados los derechos de los usuarios al mismo tiempo que se brinda certeza jurdica a los inversionistas. Si bien se establecen claramente los mecanismos para la fijacin de las tarifas a fin de propiciar la completa recuperacin de los costos de administracin, operacin y mantenimiento, se protege a los usuarios de tarifas excesivas, que no correspondan a la calidad del servicio o que no tomen en cuenta su capacidad real de pago. Del mismo modo, se caracterizan con ms precisin, los aspectos relativos a la participacin de la iniciativa privada y se definen la estructura y funcionamiento de un Ente Regulador independiente, responsable de vigilar el cumplimiento de lo establecido en los Planes Estratgicos de Desarrollo, o en el Ttulo de Concesin/Contrato, segn sea el caso. Debe enfatizarse que la adopcin de las propuestas contenidas en el Modelo de Ley, es una decisin que corresponde totalmente a la autoridad estatal; en cada caso, stas debern ajustarse a las condiciones jurdicas e institucionales de cada entidad. La recomendacin en ese sentido, estriba en que se incluyan, en la legislacin local, los aspectos fundamentales que se presentan en el Modelo diseado para apoyar este proceso.

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Como ya se mencion, el proyecto de modelo de Ley para los Estados, ha aprovechado logros y experiencias de las leyes estatales vigentes en la materia, tomndolas como base y modelo inicial, para incluir otros aspectos que, conforme a la experiencia nacional e internacional, son fundamentales para el logro de los objetivos planteados. Se parte del principio bsico de que el municipio es el responsable original de la prestacin de los servicios y de que se requiere de la coordinacin federal-estatal-municipal para el mejor aprovechamiento de los recursos hidrulicos; a esos conceptos responde la estructura y contenido del Modelo de Ley. Tabla 9 PRINCIPALES CARACTERSTICAS DEL MODELO DE LEY TIPO PROPUESTO POR LA CNA
Principio Bsico: Municipio responsable de la prestacin de los servicios Fortalecimiento de la autonoma y la capacidad de gestin de los organismos operadores, Prestadores del servicio: 1. El Municipio 2. Organismos operadores municipales 3. Organismos operadores intermunicipales 4. La Comisin Estatal de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento 5. Empresas del sector privado o social Se hacen explcitos diversos aspectos relacionados con la participacin del sector privado Incorporacin de conceptos para mejorar la administracin de los recursos Se establece la coparticipacin de los sectores pblico y social en los Consejos de Administracin de los organismos operadores Definicin del perfil de los directivos Ejecucin y seguimiento de un Plan Estratgico de Desarrollo Prestacin de los servicios: continuidad, regularidad, calidad y cobertura Definicin de la forma de integrar, aprobar y actualizar las tarifas Reconocimiento de la necesidad de subsidios Representacin ms precisa de la participacin privada en los servicios Creacin de un Ente Regulador Fortalecimiento de la participacin de los usuarios

A continuacin se muestran con mayor detalle, algunas de las mejoras y adiciones que se proponen en el Modelo de Ley. Prestador de los servicios Se hace explcita la posibilidad de que los servicios sean prestados por diversos operadores, manteniendo desde luego el principio de acuerdo con el cual el municipio es el responsable original de los servicios pblicos de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. Con esa base, los servicios podrn ser prestados por: El Municipio directamente. Organismos operadores municipales. Se promueve la creacin de organismos descentralizados de la administracin municipal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, con autonoma de gestin, lo que les otorga menor sensibilidad frente a los constantes cambios en dicha administracin.

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Organismos operadores intermunicipales. Se reconoce la posibilidad de que varios municipios conurbados acuerden, la creacin de organismos operadores intermunicipales, para hacer ms eficiente la prestacin de los servicios, La Comisin Estatal de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Se establece que en aquellos municipios que todava no tengan la capacidad para hacerse cargo de los servicios, la Comisin Estatal podr prestar transitoriamente los mismos, a solicitud expresa del municipio y previo convenio con el mismo. Empresas del sector privado o social. Se permite, a travs de diversos esquemas de participacin, la inversin social, privada e incluso mixta (pblico-privada). Con el Modelo de Ley se pretende atraer nuevos recursos de esos sectores al sentar las bases de un esquema jurdico estable que les brinde certidumbre legal.

Adems: Se hacen explcitos y se detallan, diversos aspectos relativos a la participacin de la iniciativa privada en la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Se hace explcita la obligacin del prestador de los servicios (y del municipio, cuando ste los presta directamente), de utilizar los ingresos obtenidos por ese concepto, exclusivamente en los servicios a su cargo. Tambin se indica que esos ingresos, debern aplicarse prioritariamente a mejorar la eficiencia en la prestacin de los servicios y posteriormente a la ampliacin de los mismos. Asimismo, se induce al municipio (cuando presta directamente los servicios), a contar con los registros contables que identifiquen, de manera independiente, los ingresos y egresos derivados de las acciones relativas a la prestacin de los servicios. Perfil de los directivos Adems de fortalecer la autonoma y la capacidad de gestin de los organismos operadores, se busca tambin inducir a que el personal directivo de stos sea de capacidad demostrada en aspectos relacionados con los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Se propone que la Junta de Gobierno del organismo, que debe estar integrada por representantes de los sectores pblico y social, seleccione al Director General del mismo, de entre una terna propuesta por el Presidente Municipal, tomando en consideracin la experiencia tcnica y administrativa profesional que en materia de aguas tenga cada integrante de esa terna. Tambin se establece que el Director General solo podr ser removido de su cargo por renuncia o por decisin de la Junta de Gobierno. Plan Estratgico de Desarrollo Otro aspecto de fundamental importancia en el Modelo propuesto, es el que se refiere a la obligacin, sin importar quien sea el prestador de los servicios, de disear un Plan Estratgico de Desarrollo (Plan Maestro), cuyo contenido y cumplimiento se hacen pblicos y se evalan peridicamente. El Plan Estratgico de Desarrollo es un estudio que, basado en un diagnstico de las condiciones actuales de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, y tomando en cuenta las proyecciones de incremento de la demanda, contiene la definicin de las acciones que se requerirn para incrementar las eficiencias fsica y comercial, as como las coberturas de los

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servicios en el corto, mediano y largo plazos; de tal manera que se asegure la contina satisfaccin de las necesidades para las generaciones presentes y futuras, en cantidad y calidad, sin degradar el medio ambiente. Esta definicin de acciones debe ser, adems, econmicamente viable, tcnicamente factible y socialmente aceptable. Caractersticas en la prestacin del servicio En el Modelo de Ley propuesto, se establecen algunas de las siguientes condiciones para garantizar la adecuada prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento: Los servicios pblicos y de saneamiento debern ser prestados en condiciones que aseguren su continuidad, regularidad, calidad y cobertura, an cuando los bienes destinados a la prestacin de los servicios pblicos y del saneamiento se otorguen en garanta, de manera que se logre la satisfaccin de las necesidades de los usuarios y la proteccin del medio ambiente. Tarifas En el Modelo se da mayor precisin a los componentes que deben tomarse en cuenta para el clculo de las tarifas: Las cuotas y tarifas por los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento incluirn los costos de operacin, administracin, conservacin, mantenimiento y mejoramiento, as como la consideracin de los recursos necesarios para cubrir la rehabilitacin, ampliacin y mejoramiento de los sistemas requeridos para la prestacin de los servicios y, en su caso, la recuperacin del valor actualizado de las inversiones del prestador de los servicios y el servicio de su deuda, tomando en cuenta explcitamente, el efecto de las aportaciones estatales y federales en su caso. La recuperacin del valor actualizado de las inversiones de infraestructura hidrulica realizadas por los prestadores de los servicios, por s o por terceros, debern tomarse en cuenta para incorporarse en los procedimientos que se establezcan para determinar las cuotas y tarifas respectivas o para su cobro por separado a los directamente beneficiados por las mismas. Se podrn celebrar con los beneficiarios convenios que garanticen la recuperacin de la inversin. Mecanismos para autorizar las tarifas En el caso de los organismos operadores, las tarifas se fijarn por el mismo organismo tomando en cuenta la opinin y sugerencias del Consejo Consultivo y del Ente Regulador, tal y como se establece en la Ley Estatal Tipo en su Artculo 112, Seccin Tercera. De las Cuotas y Tarifas. En el caso de la participacin privada, las tarifas se autorizan por el Ente Regulador, pero el municipio mantiene el derecho de veto sobre la decisin. Se reconoce la posibilidad de los subsidios, ya sea a travs apoyos federales o estatales en la construccin de infraestructura (no recuperables, o parcialmente recuperables) ya sea a travs de la estructura tarifaria. En ese sentido se establece que se podr implantar un sistema de subsidios, para los usuarios de nivel econmico bajo, basado en la estructura tarifaria. Esta estructura deber

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tomar en cuenta el nivel socioeconmico y la capacidad de pago de los diferentes estratos de usuarios, de forma tal que permita establecer criterios de equidad en el costo de los servicios. Alternativamente el Ejecutivo del Estado podr reglamentar la instrumentacin de un subsidio directo a estratos especficos de usuarios, determinando los porcentajes a subsidiar, los estratos de usuarios a quienes se dirigirn y la compensacin a los prestadores de los servicios correspondientes. El monto de los subsidios se indicar en los recibos de manera separada a la cantidad a pagar por el usuario en relacin con el valor total de los servicios pblicos y el saneamiento. La Participacin de la Iniciativa Privada y Social Aspectos relevantes que se refieren a la participacin privada y social en la prestacin de los servicios son: Consideracin especfica a las diferentes modalidades de participacin. Necesidad de un proceso de licitacin. Definicin de los lineamientos generales que deben contener los ttulos de concesin. Establecimiento de la duracin mxima de la concesin. Consideracin al proceso de transferencia en los casos en los que se requiera sustituir a un concesionario / contratista. Definicin precisa de las causas de terminacin de la concesin / contrato. Especificidad en las causas de revocacin / rescisin, y en el proceso a seguir. Expresin de la necesidad de especificar claramente las garantas que debe otorgar cada una de las partes. Un aspecto relevante es la mencin explcita sobre la posibilidad que tiene el concesionario de los servicios pblicos de dar en garanta los derechos amparados por la concesin. Al respecto, se considera importante establecer que, en caso de una posible revocacin, se conceda el derecho del acreedor de sealar a un nuevo concesionario para que se otorgue a ste la concesin, siempre que cumpla con los requisitos respectivos.

Ente Regulador El Ente Regulador, es concebido como un rgano de apoyo al municipio para el cumplimiento de las responsabilidades a su cargo, asegurando que los servicios se prestan con calidad, cantidad y continuidad adecuadas, al costo mnimo, sin importar si el prestador de los servicios es pblico o privado. El Ente Regulador deber tener independencia poltica y econmica, y no debe participar en actividades de operacin para evitar conflictos funcionales. Por ello, se propone la integracin de un Ente Regulador, como organismo pblico descentralizado del Ejecutivo del Estado, con personalidad jurdica y patrimonio propios, y con funciones de autoridad administrativa. Mayores detalles sobre la propuesta y caractersticas principales del Ente Regulador se proporcionan en el Captulo 6 de este documento. Es necesario insistir en que el Modelo de Ley estatal de Agua que se propone, deber ajustarse a las caractersticas jurdicas e institucionales locales.

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Participacin de los Usuarios Se fortalece la participacin de los usuarios, haciendo explcitos sus derechos y los mecanismos de participacin en la toma de decisiones al interior del prestador de los servicios y del Ente Regulador: Se agrupan y listan sus derechos: Exigir al prestador de los servicios la prestacin de stos conforme a los niveles de calidad establecidos. Acudir ante el Consejo o a los tribunales competentes, en caso de incumplimiento a los contratos celebrados entre los usuarios y los prestadores de los servicios. Interponer el recurso de reconsideracin contra resoluciones y actos de los municipios, los organismos operadores municipales o intermunicipales, la Comisin Estatal del Agua (o su equivalente) o el Ente Regulador. Denunciar ante el prestador de los servicios o el Ente Regulador cualquier accin u omisin cometida por terceras personas que pudieran afectar sus derechos. Recibir informacin general sobre los servicios en forma suficientemente detallada para el ejercicio de sus derechos como usuario. Ser informado con anticipacin de los cortes de servicios pblicos programados. Conocer con debida anticipacin el rgimen tarifario y recibir oportunamente los recibos correspondientes, as como reclamar errores en los mismos. Formar comits para la promocin de la construccin, conservacin, mantenimiento, rehabilitacin y operacin de los sistemas destinados a la prestacin de los servicios pblicos y de saneamiento. Constituir personas morales a las que pudiera otorgar en concesin o con los que se pudieran celebrar contratos para construir y operar sistemas, prestar los servicios pblicos o de saneamiento, o administrar, operar, conservar y mantener la infraestructura hidrulica respectiva. Se promueve su participacin en la direccin de los organismos prestadores del servicio, a travs de la integracin de dos miembros del Consejo Consultivo en la Junta de Gobierno del organismo correspondiente. Se promueve su participacin en la toma de decisiones del Ente Regulador a travs de la inclusin de una persona designada por el Consejo Consultivo en los comits supervisores de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

5.5 Aspectos fiscales El creciente inters que se ha dado en los ltimos aos a la participacin privada en la construccin y operacin de infraestructura en diferentes sectores de la economa, ha apuntado a la posible conveniencia de revisar algunas disposiciones fiscales con el propsito de dar un mayor estmulo a la inversin de ese origen. En algunos casos ya se han generado algunos tratamientos relativos a la tributacin de los concesionarios que tengan actividad, por ejemplo, en la operacin de carreteras.

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Sin embargo, de acuerdo con el punto de vista de las empresas privadas, existen otras disposiciones de carcter fiscal que son aplicables a las concesiones para la construccin y operacin de obras y servicios pblicos que convendra revisar para que las actividades privadas en este campo pudieran tener un tratamiento fiscal que fuera semejante al que tendran de ser consideradas como pblicas. A continuacin, con un fin exclusivamente informativo, se mencionan las ms relevantes de esas disposiciones, y las propuestas que las empresas privadas han planteado sobre su posible nuevo tratamiento, propuestas cuya conveniencia solamente podr ser juzgada en definitiva por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 5.5.1 Impuesto sobre la renta Con respecto a la conveniencia de revisar algunos conceptos que estimulen la inversin proveniente de empresas privadas en el sector, se han propuesto tres aspectos de inters, mismos que se explican a continuacin: 5.5.1.1 Percepcin de ingresos Las empresas constructoras que participan como inversionistas en un esquema de concesin obtienen ingresos que, de acuerdo con las disposiciones vigentes, son acumulables en su totalidad por el importe que tengan derecho a percibir de las estimaciones de obra que presenten para su pago. Esto no toma en consideracin que las cantidades que la constructora se obliga a destinar para el financiamiento de las obras, que contrata con la empresa concesionaria, no deben constituir un ingreso que se encuentre gravado por la Ley del Impuesto sobre la Renta. Desde este punto de vista, esas cantidades, de hecho, no son un ingreso, ni en efectivo ni en crdito que posteriormente tenga derecho a recuperar; sino que constituyen solamente una expectativa de derechos de cobro, que se concretar cuando se cumplan las condiciones establecidas en los contratos referentes al financiamiento de las obras, generalmente a travs de un fideicomiso en el cual participan las constructoras. Por ello, las empresas constructoras han propuesto que se establezca de manera expresa que el financiamiento que realizan en los esquemas de concesin o similares para la ejecucin de las obras a su cargo, constituya un ingreso acumulable hasta que el constructor recupere su inversin. Actualmente, los ingresos que obtengan las empresas concesionarias de servicios pblicos, que provengan de las cuotas que debern cubrir los particulares, deben considerarse acumulables cuando se presente cualquiera de los supuestos contemplados por el artculo 16, fraccin I de la Ley en la materia. Estos supuestos son la expedicin del comprobante que ampare la contraprestacin pactada, que se preste el servicio o que se cobre el mismo; en el caso de las concesiones en los sistemas de agua y saneamiento, es comn que exista morosidad en el pago por parte los usuarios, lo que lleva a causar un impuesto al ingreso en el crdito. Los concesionarios consideran conveniente que se establezca que en este tipo de servicios solo se acumule el ingreso de las percepciones efectivas por los servicios prestados. 5.5.1.2 Deduccin de inversiones Segn los dispone la fraccin I del artculo 44 de la Ley en la materia, las inversiones que realice el concesionario en infraestructura sern deducibles durante el plazo total de la concesin. Sin embargo, existen inversiones que deben ser realizadas con frecuencia, por el ritmo de desgaste u obsolescencia de la infraestructura correspondiente. Por ello se ha propuesto que se permita la

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deduccin de las inversiones dentro del plazo de su agotamiento, tras el cual deber ser repuesta la infraestructura, cuando no se aplique la deduccin inmediata. 5.5.1.3 Deduccin de reservas La prestacin de los servicios pblicos concesionados requiere normalmente de la realizacin de acciones de ampliacin, mantenimiento mayor o rehabilitacin a lo largo de los aos, por lo que conviene la creacin de reservas contables para ese fin en forma exclusiva; por otra parte, ello suele constituir un requisito en los esquemas de financiamiento. En los trminos del artculo 25 fraccin IX de la Ley del Impuesto sobre la Renta estas reservas no son deducibles, por lo que las empresas concesionarias consideran pertinente que se permita la deduccin de las provisiones que se hagan para la ampliacin o rehabilitacin de la infraestructura necesaria para la prestacin de los servicios. 5.5.2 Impuesto al activo La infraestructura que se construye con motivo de una concesin constituye bienes que no son de propiedad del concesionario puesto que se encuentran afectados a un rgimen de derecho pblico. Sin embargo, las disposiciones fiscales consideran que forman parte de la concesin y que por lo tanto pueden considerarse dentro de los activos del concesionario, los que son causa del impuesto. Por ello, las empresas que participan en este tipo de proyectos han propuesto que a travs de una resolucin general, se establezca que dichos bienes no se tomen en cuenta como base para el clculo del Impuesto al Activo.

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6. LA NECESIDAD DE LA REGULACIN EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS DE AGUA La problemtica que representa el proporcionar los servicios de agua potable y saneamiento a una poblacin que crece a un ritmo mayor del que pueden hacerlo los niveles de cobertura, ha generado desde hace algunos aos un cambio en las polticas del sector. La mayor intervencin de los sectores privado y social en la prestacin de los servicios pblicos, as como el impulso hacia una economa de mercado son, hoy da, tendencias que se reflejan en el marco legislativo nacional e internacional. En nuestro pas, sin embargo, la participacin de la iniciativa privada en la provisin de los servicios es an incipiente y la experiencia acumulada, aunque limitada, muestra que es clara la necesidad de crear condiciones regulatorias adecuadas para garantizar su desarrollo exitoso. Por una parte, los empresarios necesitan autonoma gerencial y certidumbre jurdica, aspectos que se pueden lograr mediante el establecimiento preciso -en trminos contractuales claros- de las metas que deben alcanzar y las restricciones que van a enfrentar. Los sectores pblico y social, por otra parte, requieren asegurarse ante la posibilidad de abusos derivados del poder monoplico que representa la administracin del agua. Estas consideraciones han llevado a reconocer la importancia que tiene un marco legal y regulatorio claro, justo y estable, en la proteccin de los derechos, tanto de los usuarios como de los inversionistas. En esta parte se plantea, en trminos generales, la importancia que reviste el que los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento se lleven a cabo en el contexto de un marco regulatorio adecuado, tanto si son prestados por organismos pblicos como por empresas privadas, con nfasis en este ltimo caso; se exponen algunas ideas sobre las caractersticas que actualmente se consideran convenientes en los esquemas regulatorios para dichos servicios y se presenta brevemente la experiencia de algunos pases en este campo. El Captulo concluye con una breve discusin sobre la situacin actual en Mxico. 6.1 La necesidad de la regulacin En mercados competitivos donde por su naturaleza participan diferentes oferentes de un bien o servicio, los consumidores tienen la oportunidad de escoger la empresa de su preferencia y esta no tiene una influencia decisiva sobre los precios del mercado. Esta situacin no se cumple en la prestacin de ciertos servicios, en los cuales, por razones tcnicas y/o econmicas, como la existencia de economas de escala, es ms eficiente la presencia de una sola empresa productora para una determinada rea geogrfica, que dos o ms. Se da as un caso tpico de falla de mercado, caso en el cual se encuentran los servicios de agua potable. En efecto, a partir de la generalizacin de los sistemas de agua entubada para distribucin masiva, el servicio puede ser prestado mucho ms econmicamente por un organismo operador que por proveedores individuales. Adems, el alto costo de la infraestructura necesaria, salvo muy contadas excepciones, excluye la presencia de ms de un organismo

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operador para prestar el mismo servicio en la misma rea geogrfica, presentndose as el caso tpico de un monopolio natural. Es conveniente aclarar que no es motivo del contenido de este apartado el fenmeno relativamente reciente en nuestro pas, de un creciente mercado competitivo de agua embotellada, aparentemente originado por la falta de confianza en la calidad del suministro municipal, desconfianza con frecuencia mal justificada, y que de cualquier manera dista an mucho de penetrar a todos los estratos de nuestra poblacin. En los mercados monoplicos, las empresas tienen influencia decisiva sobre los precios del mercado, por lo que en su condicin de nicos productores del servicio, las empresas de agua podran cobrar tarifas mucho ms elevadas que la que se estableceran en una situacin competitiva. Esto perjudicara al usuario, que vera reducido su bienestar no slo por el cobro de mayores tarifas, sino tambin por la provisin de servicios con una calidad inferior a la que podra obtener en un mercado competitivo, ya que sin la competencia de otras compaas que puedan ofrecer mejores servicios, las empresas podran inclinarse por una menor atencin a la calidad. Por ello, los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, requieren de algn tipo de institucin que supervise al rgano responsable de la prestacin de los servicios para limitar el abuso del poder monoplico. Hay que subrayar que estos conceptos son vlidos y por ello la necesidad de regulacin existe tanto si los servicios son prestados por un organismo pblico como si son delegados a una empresa privada. La propiedad y operacin de los sistemas de agua y saneamiento por parte de una instancia de gobierno no es garanta de que se limite el poder monoplico, ya que tambin en este caso, el organismo operador podr inclinarse a cobrar precios excesivos, o a solicitar subsidios ms all de lo necesario, o a prestar servicios de baja calidad. En efecto, por citar solo un ejemplo, no es desconocido en nuestro medio que el organismo gubernamental pueda optar por establecer polticas comerciales que eviten que se cubra el costo real de los servicios, lo que, eventualmente conduce al detrimento de la calidad y de la posibilidad de expansin de la infraestructura. Como una primera conclusin se puede sealar que ya que los sistemas de agua se caracterizan por tener los elementos de un monopolio natural, la existencia de instituciones que regulen en forma adecuada el precio y la calidad de los servicios es de vital importancia, tanto para los usuarios como para los dems actores interesados en la calidad, eficiencia econmica y continuidad de dichos servicios. Por lo anterior, el esquema de regulacin debe ser un instrumento til a travs del cual se fijen e instrumenten reglas claras del juego que estimulen la eficiencia econmica y protejan los legtimos intereses de todos los actores. En el caso de la participacin privada en la prestacin de los servicios, los actores incluyen, desde luego a los inversionistas y operadores que actan en esquemas de concesin o de contrato de servicios.

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6.2 Tendencias en el marco regulatorio En trminos generales es posible distinguir dos estilos de regulacin. La regulacin en el "viejo estilo" se da generalmente en un contexto derivado de una larga tradicin de servicios de infraestructura suministrados generalmente por empresas del sector pblico, de acuerdo con el cual el Estado ejerce varias funciones: como planificador econmico que controla la inversin y el presupuesto, propietario de las empresas y operador de las mismas, as como regulador de la calidad y precio de los servicios. En este contexto, regular puede significar, explcita o implcitamente, crear barreras a la entrada de competidores, intervenir en la autonoma de gestin de las empresas con injerencia en decisiones propias de dicha gestin, actuando a discrecin, sin reglas preestablecidas, o con reglas que tienden a la intervencin de mltiples instituciones y a la burocratizacin, sin que necesariamente se tome en cuenta la mejor prestacin de los servicios. Actualmente y en contraste, las tendencias de la regulacin se dan, por un lado, en un contexto de separacin de las responsabilidades de propiedad y operacin de la infraestructura, y por el otro, de regulacin, lo cual es necesario, si se desea estimular un mejor nivel de servicios y una participacin ms satisfactoria de la iniciativa privada. Esta regulacin tiene caractersticas diferentes a la regulacin tradicional. Implica reglas preestablecidas, que tratan de reproducir las condiciones del mercado competitivo, pero provee la flexibilidad necesaria para responder a condiciones cambiantes; trata de inducir condiciones que fomenten el logro de metas preestablecidas; elude la intervencin en la autonoma de gestin de la empresa. De esta manera, el concepto de regulacin debe ser interpretado como la regulacin de la conducta de los prestadores de los servicios sin que ello signifique el control de los mismos, aspecto fundamental para evitar que la regulacin genere efectos perversos, opuestos a los fines que se desean. 6.3 Caractersticas de la regulacin moderna Algunas de las caractersticas que normalmente se mencionan como requisitos para que un esquema de regulacin sea exitoso son las que se muestran en la Tabla 10.

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Tabla 10 PRINCIPALES CARACTERSTICAS

Mejores prcticas de regulacin Haberse creado con suficiente anticipacin al inicio de cualquier proceso de privatizacin, de forma tal que vaya creando un historial y subsanando deficiencias operativas. 2. Regirse por normas impersonales y directas, claramente definidas, Proteger al consumidor, de consistentes con el marco jurdico vigente, y comprensibles para posibles abusos del poder todos los involucrados. monoplico como alzas 3. Disearse pensando en la eficiencia dinmica, no slo la esttica. indiscriminadas de precios, Esto significa que debe preverse cierta capacidad de adaptacin selectividad en la provisin del ente regulador a condiciones cambiantes. Deben ser Autonoma de los servicios. instituciones pblicas autnomas y los nombramientos de su junta directiva deben hacerse escalonadamente, para periodos de actuacin predeterminados, de modo que los cambios no coincidan con ciclos polticos. Una vez terminada su funcin, los Proteger al inversionista, al miembros deben tener prohibicin de trabajar en la empresa Autoridad brindarle certidumbre regulada durante un tiempo. jurdica. 5. Contar con personal altamente calificado, en las diversas disciplinas tcnicas, econmicas y jurdicas necesarias, muy bien pagado en relacin con el sector que debe regular. 6. Disponer de fluidos canales de comunicacin con el sector que Continuidad regula, pero reservarse al mismo tiempo la ltima palabra en Proteger a la empresa privada, al brindarle decisiones de regulacin. autonoma gerencial bajo 7. Tener transparencia en su accionar, aspecto fundamental en la reglas preestablecidas. confianza y respaldo que le otorguen los usuarios. 8. Informar pblica y peridicamente de su gestin y generar Credibilidad informes especficos sobre decisiones regulatorias de importancia. Transparencia 9. Recurrir a la consulta pblica para decisiones fundamentales. Proteger el inters del Imparcialidad sector pblico, encontrando Representatividad 10. Contar con procedimientos basados en disposiciones legales un balance entre los especficas que le permitan resolver las disputas entre empresa y Capacidad intereses contradictorios de regulador. tcnica los distintos actores. 11. Disponer de un conjunto de sanciones claras, prcticas y de severidad creciente en caso de incumplimiento de la empresa. Objetivos Caractersticas 1. Proteger la nocin de competencia, al plantear los momentos y formas de la misma.

El proceso de regulacin debe caracterizarse por ser imparcial y justo para todos, e incluir mecanismos para incorporar las opiniones y/o de todos los participantes. Un marco regulatorio con estas caractersticas: Protege al consumidor, de posibles abusos del poder monoplico, como alzas indiscriminadas de precios, mala calidad de los servicios y selectividad en la provisin de los mismos. Protege al inversionista, al brindarle certidumbre jurdica. Protege a la empresa privada, al brindarle autonoma gerencial bajo reglas preestablecidas. Coadyuva a que se cumplan las metas del sector pblico, ya que al lograr un balance entre los intereses de los distintos actores, propicia que se cumpla el inters fundamental de dar continuidad a la prestacin de servicios vitales para el desarrollo social y productivo del pas.

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Adems, se protege la nocin de competencia al plantear las formas y momentos de la misma.

6.4 Regulacin econmica y regulacin de calidad En el esquema propuesto, el regulador debe limitar su papel a aspectos relacionados con el precio y calidad de los servicios y delegar las decisiones de inversin y de operacin al responsable de prestarlos, ya que normalmente la empresa prestadora tiene un conocimiento ms profundo de esos temas. En ese sentido, el papel del regulador es supervisar los precios y estndares de desempeo establecidos en los contratos o ttulos de concesin. 6.4.1 Regulacin econmica La regulacin econmica puede realizase a travs de diversos mecanismos, entre ellos: la regulacin por precios mximos o tope; regulacin de acuerdo con empresa modelo; comparacin entre empresas (benchmarking o yardstick competition); regulacin por tasa de rentabilidad y regulacin por competencia entre diversas empresas. Todos estos mecanismos reconocen la predeterminacin de los parmetros bsicos de niveles de calidad del servicio y de eficiencia en la gestin, deseados o exigidos, por las autoridades correspondientes. En el esquema de Precios Tope, el regulador exige directamente un conjunto de precios mximos que son aplicados a la firma regulada. La firma puede elegir precios menores que los precios mximos. Los Precios Tope se calculan con base en el costo de insumos necesarios para una canasta de bienes o servicios ofrecidos por la firma regulada. Los ndices de precios son ajustados peridicamente por un factor de reajuste preanunciado, el cual es exgeno a la firma regulada. En intervalos de tiempo de varios aos, que en algunos casos es del orden de 5, el factor de ajuste, la canasta y los esquemas de ponderacin de estos ndices son revisados y, en su caso, modificados. Guardan cierta relacin con el esquema anterior el de regulacin, va empresa modelo, en donde se fija la tarifa con base en empresas modelo, eficientes y simuladas (benchmarking), o por comparacin con otras empresas similares reales (yardstick). Este enfoque regulador presiona a las empresas reguladas a adoptar permanentemente formas de produccin eficientes. Cuando existe una sola empresa que es objeto de la regulacin, sus costos influirn en la definicin de la empresa eficiente, de tal forma que las fijaciones peridicas de tarifas suelen generar serias dificultades de negociacin y el clculo de costos relevantes, tales como el capital, juegan un papel central. En la regulacin con base en la tasa de retorno, se estiman, normalmente con base en informacin histrica, los costos de operacin, capital empleado y costo de capital. El regulador audita esta informacin y establece una tasa de retorno razonable sobre el capital. Con esa informacin y la de ventas se obtienen las tarifas que generan dicha tasa de retorno. Esta opcin tiene el inconveniente de que no incluye incentivos para reducir costos a travs de la eficiencia. Adicionalmente, induce a sobre invertir en capital con el objeto de aumentar el flujo de beneficios, en la medida en que la tasa de retorno fijada es superior a la tasa de costo de capital.

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Lo anterior no incentiva a la empresa a incorporar tecnologas de punta que reduzcan costos en el mediano plazo. Es necesario tomar en cuenta que, en ocasiones, no es posible prever adecuadamente los costos en que incurrir la empresa responsable por los servicios. Si, por ejemplo, al construir nuevas conducciones se encuentran condiciones de mecnica de suelos o de rocas diferentes a las supuestas originalmente, o si se impone nueva reglamentacin de salud o ambiental, los costos pueden variar substancialmente. El regulador, normalmente apoyndose en las condiciones contractuales, deber establecer si las nuevas condiciones realmente fueron realmente imposibles de prever y, si es el caso, la forma en que se compensar a la empresa. Similarmente, deber tomarse en cuenta el efecto de reduccin de costos con respecto a lo previsto. 6.4.2 La regulacin de la calidad Las preocupaciones de la calidad del agua son de extrema importancia en los sistemas de agua. Por ello, en la bsqueda de la calidad y el buen servicio, el sistema regulatorio especifica estndares as como la programacin de su cumplimiento. Por otro lado, se define la metodologa de inspeccin, es decir, el establecimiento de procedimientos claros para monitorear los parmetros del servicio. As, la funcin del regulador consiste en vigilar su cumplimiento, penalizando el incumplimiento de lo comprometido y, preferentemente, premiando los avances que se logren por encima de lo programado. Bajo este esquema se busca inducir al prestador de los servicios a alcanzar los estndares propuestos y, en su caso, mejorar lo programado. 6.5 La bsqueda de la competencia Como ya se expres, una de las tareas fundamentales del rgano regulador es el fomento de la competencia entre los posibles participantes. La estructura organizacional de un sistema de agua debera idealmente disearse para introducir tanta competencia como sea posible, ya que de ser as los consumidores tienen mayores oportunidades y se reducen las necesidades de regulacin. Desde luego, de importancia fundamental es la mecnica que lleva a la adjudicacin del contrato, ya que con un adecuado diseo e implementacin de la misma se tiene la posibilidad inicial de establecer condiciones de competitividad, a travs del esquema de licitacin. Desde luego, la bsqueda de esquemas para estimular la competencia se dificulta en el caso de los sistemas de agua, tanto por la estructura de costos de los servicios, como por la preocupacin por la calidad de los mismos. En primer trmino, en la mayor parte de los sistemas, el costo de las conducciones y lneas de distribucin es sumamente alto y de hecho conduce al monopolio natural. Sin embargo, hay algunos casos excepcionales en los cuales puede inducirse la competencia a travs de la forma en la cual se propicia la participacin de diferentes empresas; slo como un ejemplo, pueden existir casos en donde haya mltiples fuentes de abastecimiento, o mltiples plantas potabilizadoras o de tratamiento de aguas residuales, en donde podra inducirse la competencia entre los participantes a travs de la asignacin de las responsabilidades a diferentes empresas.

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Con otra perspectiva, la de comparacin entre empresas que actan en diferentes reas geogrficas, se tiene el caso de la regulacin en Inglaterra y, con una modalidad diferente, el de la participacin de cuatro empresas en la prestacin de los servicios en la Ciudad de Mxico. Alternativamente, diferentes partes del sistema pueden ser responsabilidad de diferentes compaas. Desde luego, el caso extremo de esto es el llamado "outsourcing", entendido como la subdivisin de las actividades de la empresa en un nmero normalmente alto de paquetes, que se subcontratan a empresas especializadas. Esto tiene como prerrequisito, la capacidad real del responsable ltimo de los servicios de supervisar dichas actividades mltiples en una modalidad que debe tener continuidad a travs del tiempo y en la cual se puede incurrir en la duplicacin de costos indirectos. En otros casos podra ser eficiente, particularmente para grandes consumidores, el construir su propio sistema de oferta de agua, tema delicado en nuestro medio, por la frecuencia en la que se dan los esquemas de subsidios cruzados dentro de consumidores en el sector. 6.6 Los contratos, instrumentos esenciales de la regulacin Uno de los instrumentos ms importantes en el esquema regulatorio es la existencia de contratos bien diseados. Por medio de un contrato se transfiere la responsabilidad de algunas actividades que en esencia son privativas del Estado a una empresa la que, con las limitaciones impuestas por el marco jurdico o por las condiciones acordadas, lleva a cabo esas actividades. Como ya se mencion en el Captulo correspondiente, las modalidades que pueden tener los contratos son diversas, incluyendo contratacin parcial o total de servicios, esquemas tipo BOT, PPS y la concesin total de los servicios. Desde luego, el contrato de los servicios de agua, debe establecer con gran claridad aspectos tales como la calidad del servicio, las metas de cobertura en el tiempo, las tarifas y la metodologa de revisin, los esquemas de incentivos y penalidades. 6.7 Problemas comunes en la regulacin. Algunos de los problemas que es necesario evitar en el diseo y operacin de un rgano regulador se refieren a aspectos tales como la excesiva burocratizacin, posibilidad de ms intervencin que la deseable por parte de rganos polticos, la creacin de costos y cargas administrativas a las empresas operadoras. Tambin existen aspectos que pueden hacer fallar en su esencia al esquema regulatorio, como por ejemplo, la asimetra en el acceso a la informacin y un uso inadecuado de la discrecionalidad regulatoria, que en un extremo puede combinarse con la captura del ente regulador por grupos de inters polticos o comerciales. Por lo que se refiere a la asimetra en el acceso a la informacin, es evidente que la generacin y control de la misma est fundamentalmente en manos de la empresa. Por ello, por ejemplo, es usualmente difcil para los reguladores averiguar cual es el nivel real y la estructura de los costos en los que la empresa incurre, de tal manera que se dificulta la tarea de establecer tarifas que por un lado protejan a los consumidores y por otro den a las firmas incentivos para proporcionar los

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servicios de agua eficientemente. Adems, una vez que el precio ha sido determinado, ser necesario someterlo a revisiones, ya sea sistemticas, porque normalmente as lo establecen los contratos, o debido a circunstancias no previstas originalmente. Estos ajustes tendrn que ser sometidos a un claro escrutinio del regulador a fin de prevenir prcticas monoplicas. Solamente si fuera prctico repetir el proceso de licitacin en lapsos relativamente cortos de tiempo, podra reducirse la necesidad de realizar continuamente anlisis para revisar el nivel adecuado de tarifas. Esto es tal vez posible en ciertos esquemas de "outsourcing" o de contratacin parcial de servicios. Sin embargo, en el caso de contratos integrales o de concesiones totales, donde los inversionistas han comprometido sus recursos por un tiempo largo a un rea en particular, esto no resulta fcil. El anlisis econmico cuidadoso es una tarea inevitable de la regulacin. Es por lo tanto, necesario obtener informacin suficiente, ya sea de la empresa regulada, ya sea de informacin disponible en el mercado. Por lo que toca a los problemas de captura, la mejor salvaguarda es seguir las recomendaciones sobre la integracin del rgano regulador que ya se mencionaron. 6.8 La regulacin y el financiamiento La posibilidad de obtener un adecuado financiamiento de los proyectos es un tema ntimamente relacionado con la regulacin. En efecto, las condiciones de financiamiento estarn determinadas, entre otros factores, por la naturaleza de la regulacin y la eficacia del esquema regulatorio. No basta un buen diseo del esquema regulatorio y una clara definicin de las reglas aplicables. Un aspecto fundamental lo constituye la aplicabilidad de las mismas. Si a travs del esquema regulatorio los precios son establecidos a un nivel razonable, pero la empresa de agua no puede aplicar las tarifas a los usuarios, o si el municipio no est en posibilidades de pagar los costos de una planta de tratamiento en un contrato tipo COT, el mejor sistema de regulacin resulta ser poco til ms all de propiciar que se ejerzan las garantas que se hayan convenido. Desde luego, el adecuado funcionamiento del marco jurdico y el establecimiento de la eficacia y la credibilidad de la regulacin es una materia de orden poltico. En ese sentido es de fundamental importancia que se garantice que las reglas previamente establecidas sern seguidas al margen de cualquier presin en sentido contrario. 6.9 Ejemplos de regulacin en el mundo En diversos pases se utiliza una gran variedad de mtodos para regular los servicios pblicos. En algunos casos se ha optado por un organismo central y en otros se ha delegado esa funcin a niveles municipales, estatales o regionales, o bien, han combinado algunos de los mencionados.

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En el Reino Unido, bajo el Water Act 1989 se establecieron tres entes reguladores principales para vigilar la nueva industria privada: The Drinking Water Inspectorate, que se encarga de regular los aspectos de calidad del agua; la National River Authority, en aspectos de medio ambiente y la Office of Water Services, OFWAT, en aspectos de regulacin econmica. El objetivo global de la OFWAT es lograr, a travs de la regulacin, un equilibrio entre las necesidades de financiamiento e inversin privada y la proteccin al consumidor, equilibrio que se lograra por si solo en un mercado competitivo. El principal control que OFWAT puede ejercer, es limitar los precios que las compaas pueden cobrar a sus clientes. El incremento anual permitido se establece sobre la base de una frmula de tipo "Precio Tope" y tiene una vigencia de 5 aos pero puede ser revisado en casos particulares, como una nueva reglamentacin ambiental, que podra implicar inversiones en tecnologa y capacitacin. En Francia, el abastecimiento de agua potable est bajo la supervisin de ms de 36 000 municipalidades y la distribucin es operada por cerca de 15 000 empresas. La regulacin es bastante compleja dado que el sistema est enmarcado por agencias de control gubernamentales en los niveles local, regional y nacional, adems de las seis Agencias del Agua (organizadas por cuenca hidrolgica). Sin embargo, presenta la ventaja de ser muy sensible a las demandas locales y a las condiciones particulares de las comunas. En los Estados Unidos, las State Public Utility Comissions (PUCs) fijan las tarifas, garantizan que el servicio provisto satisfaga la demanda y cumpla con los estndares de calidad, cuyas normas son establecidas por la Environmental Protection Agency del Gobierno Federal (EPA) Las PUCs propician tambin la uniformidad de los sistemas contables y regulan las decisiones financieras para proteger los intereses de los inversionistas, tanto accionistas como poseedores de bonos. En Chile se cre la Superintendencia de Servicios Sanitarios como un ente pblico, descentralizado, con atribuciones normativas, de control y sancionadoras, con el objeto de cumplir funciones de regulacin y control de este sector, responsabilizndose de la fiscalizacin de los prestadores de servicios sanitarios, de la determinacin de las tarifas, que se basa en el concepto de empresa modelo, y de vigilar cumplimiento de las normas relativas a servicios sanitarios y el control de los residuos industriales lquidos. En el sector de agua de Alemania, la Federacin tiene la facultad de imponer un marco de regulacin legal a los Estados (llamado competencia bsica). Los Estados deben cumplir con este marco legal por medio de regulaciones estatales propias. La ejecucin de todas las regulaciones que aplican a nivel federal, as como a nivel estatal, son solamente competencia de los Estados. En los 16 Estados, la administracin y regulacin de los recursos hidrulicos est conformada normalmente en tres niveles: Por encima de todos se encuentra el Ministerio de Medio Ambiente Estatal que es responsable del control del manejo del agua y regula cuestiones que no estn reglamentadas. Despus se encuentra una instancia media en forma de Gobiernos Distritales que son responsables de la planeacin regional del manejo de agua y del establecimiento de procedimientos administrativos. Por ltimo, el suministro de agua y la eliminacin de aguas residuales son competencia de las actividades que realizan las ciudades y los municipios.

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En Argentina la regulacin es a nivel de las provincias. En el caso de la concesin de los servicios en Buenos Aires, Argentina, la agencia reguladora ETOSS (Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios) fue creada como una entidad autnoma y autofinanciable para asegurar la calidad de los servicios y proteger a los consumidores mediante la vigilancia del cumplimiento de las normas existentes y las clusulas establecidas en el contrato de concesin. Su consejo de directores est integrado por seis miembros, dos representantes por cada una de las tres entidades involucradas: el gobierno central, la provincia de Buenos Aires y el municipio de Buenos Aires. ETOSS es financiada por los consumidores. 6.10 El caso de Mxico En el caso de nuestro pas, destacan diversos aspectos fundamentales referentes a la regulacin de los sistemas de agua y saneamiento. En primer trmino, y como ya se indic en el Captulo 5 de este documento, es necesario mencionar la disposicin constitucional que asigna al municipio la responsabilidad por la prestacin de los servicios de agua y saneamiento, con un papel muy limitado para las otras instancias de gobierno. Es previsible que en el futuro, el nfasis en la federalizacin y en la asignacin de mayores responsabilidades y autonoma a los municipios consolide esa situacin. Las recientes modificaciones al Art. 115 de nuestra Constitucin Poltica refuerza esa tendencia. Ello, desde luego, es resultado de las tendencias de la evolucin poltica del pas y de la concepcin que se tiene de su desarrollo y es un tema que trasciende por mucho a las consideraciones del marco regulatorio de los sistemas de agua y saneamiento. Sin embargo impone dificultades de diferente ndole a la adopcin de disposiciones de carcter general que den uniformidad a la normatividad y que propicien la aplicacin prctica de los conceptos de regulacin que aqu se han expuesto, condicin que parece conveniente para facilitar el ingreso de nuevos actores en este campo. La dificultad que el marco jurdico vigente presenta para la adopcin de disposiciones regulatorias uniformes es evidente en el caso de la regulacin econmica. Baste slo mencionar la multiplicidad de prcticas relacionadas con la definicin de tarifas, en donde, estado a estado de la Repblica pueden concurrir, en la definicin y aprobacin de las mismas segn el caso y con diferentes grados de responsabilidad: el organismo operador, el Ayuntamiento Municipal, diversos Consejos Consultivos, la Comisin Estatal de Agua Potable y Alcantarillado o un rgano equivalente, y el Congreso local. No existe, por otra parte, un criterio uniforme sobre lo que deben incluir las tarifas, sobre la necesidad de su revisin o sobre la obligatoriedad de su pago. La falta de uniformidad responde a la diversidad econmica, social y poltica existente en nuestro pas. Cada estado y municipio ha adoptado en este campo, como en otros, las disposiciones que se ha considerado que mejor responden a cada circunstancia particular y que estn contenidas en instrumentos tales como las leyes estatales de agua potable y alcantarillado, diversas disposiciones fiscales, los decretos de creacin de organismos operadores de los servicios y disposiciones municipales especficas. Esta diversidad es un tema fundamental que deber tomarse en cuenta en cualquier propuesta practicable de modificacin al marco regulatorio. Por lo que toca a la regulacin de la calidad del agua que se abastece para consumo humano, la prevencin y control de la contaminacin del agua y otros usos que pudieran afectar la salud pblica, y la proteccin general del medio ambiente y los ecosistemas acuticos, se sustenta en un

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conjunto de normas emitidas por distintas dependencias, que participan en diferente grado en la vigilancia de su cumplimiento. Esto incluye, entre otras disposiciones: Los criterios ecolgicos emitidos por la SEMARNAT conforme lo establecido en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente. Las disposiciones de la Ley General de Salud y las Normas Oficiales Mexicanas que compete expedir a la Secretara de Salud, las cuales se relacionan con la calidad del agua para uso y consumo humano y seala las condiciones que deben cumplir las instalaciones de potabilizacin. Corresponde a los responsables de la prestacin de los servicios cumplir con la norma y proporcionar la informacin respectiva, y a la Secretara de Salud, en coordinacin, segn el caso, con la CNA y las autoridades estatales, vigilar el cumplimiento. La Norma Oficial Mexicana que regula las descargas al alcantarillado municipal. El cumplimiento de la Norma, emitida por el Instituto Nacional de Ecologa, es responsabilidad de quien genera las descargas y la vigilancia corre a cargo de las autoridades municipales. La Norma Oficial Mexicana que regula la calidad de las descargas a cuerpos receptores, emitida por el Instituto Nacional de Ecologa. La vigilancia de su cumplimiento est definida en las Leyes estatales en materia de agua potable y alcantarillado.

Salvo contadas excepciones, algunas de ellas contenidas en disposiciones contractuales sobre prestacin de servicios o concesiones, no existe regulacin especfica sobre otros aspectos relacionados con la calidad de los servicios, tales como continuidad y presin. 6.11 La regulacin en el modelo de ley estatal de agua Desde luego, existen en nuestro pas propuestas concretas, tendientes a la actualizacin del marco jurdico y regulatorio, para que se constituya en un apoyo ms eficaz para una mejor prestacin de los servicios de agua y saneamiento, independientemente de que el responsable directo de la gestin sea un organismo pblico o una empresa privada. Una de esas propuestas es el Modelo de Ley Estatal de Agua que ha sido mencionado en el Captulo 5 de este documento, en la que se subrayan los aspectos que se consideran importantes para fortalecer la capacidad de gestin de los organismos y apoyar la prestacin eficiente de servicios satisfactorios para los usuarios, y se introducen algunos aspectos novedosos que tienen ese mismo propsito. Un tema relevante del Modelo mencionado es la creacin de un Ente Regulador de la prestacin de los servicios, el cual responde a los conceptos vertidos en ese Captulo. Las principales caractersticas del mismo son las siguientes:

Tiene por objeto:

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a) Vigilar que el prestador de los servicios cumpla con lo establecido en el Plan Estratgico de Desarrollo o el Ttulo de Concesin, segn sea el caso; b) Asegurar que los usuarios reciban los servicios en los trminos planteados y protegerlos de los posibles efectos derivados del poder monoplico que representa la provisin de los servicios, independientemente de si stos son prestados por el sector pblico o el privado; y, c) Actuar como arbitro, para juzgar y resolver con imparcialidad las diferencias que se susciten entre las partes que intervienen en la prestacin de los servicios y los usuarios; Para cumplir con su objeto, en el Modelo de Ley se propone otorgarle al Ente Regulador diversas atribuciones; asimismo, para garantizar su imparcialidad y capacidad tcnica en la toma de decisiones, se propone que est constituido de la siguiente manera: I. II. III. IV. Una Junta de Gobierno Comits Supervisores Un Director General El personal tcnico y administrativo que requiera para su funcionamiento.

I. Junta de Gobierno La Junta de Gobierno se integrar por tres miembros que debern cumplir con los siguientes requisitos: a) Ser ciudadanos mexicanos, con experiencia tcnica y administrativa profesional comprobada en materia de aguas; y b) Haberse desempeado en forma destacada en cuestiones profesionales, de servicio pblico o acadmicas sustancialmente relacionadas con el objeto de esta ley. Los miembros de la Junta de Gobierno debern abstenerse de desempear cualquier otro empleo, trabajo o comisin pblica o privada, con excepcin de cargos docentes. Asimismo, estarn impedidos para conocer de asuntos en que tengan conflictos de inters. Los miembros de la Junta de Gobierno no podrn laborar en los organismos operadores o empresas concesionarias a quienes el Ente Regulador haya supervisado durante un perodo de dos aos posteriores a la terminacin de sus funciones. Adems, se propone que los miembros de la Junta de Gobierno sean designados de la siguiente forma: Uno por el Ejecutivo del Estado; Uno por la Comisin Estatal de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento; y Uno por la CNA.

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Los miembros de la Junta de Gobierno durarn en su encargo siete aos y slo podrn ser removidos por causas graves por el rgano que haya realizado la designacin; sin embargo, son funcionarios sin fuero que pueden ser sujetos de una demanda legal. II Comits supervisores Por cada organismo operador y por cada concesionario se constituir un comit encargado de desahogar los asuntos que se ventilen en el Ente Regulador relacionados con el o los municipios en que dichos operadores o concesionarios presten los servicios pblicos y de saneamiento; a stos se les ha nombrado comits supervisores. Los comits supervisores estarn integrados por: a) Los miembros de la Junta de Gobierno del Ente Regulador; y b) Dos miembros designados por el municipio o municipios en los que el organismo operador o concesionario preste los servicios, uno designado por el cabildo o cabildos municipales y uno por el Consejo Consultivo; Los miembros de los comits supervisores a que se refiere la fraccin b), debern cumplir con los mismos requisitos sealados para los miembros de la Junta de Gobierno. Dadas las caractersticas de nuestro marco jurdico, corresponde a cada estado adoptar, en lo que le convenga, las propuestas contenidas en el Proyecto de Ley, adaptndola a las caractersticas del marco jurdico local. Este es, obviamente un proceso lento y complicado, en el cual sin embargo se han logrado algunos avances.

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7. FUENTES DE FINANCIAMIENTO Uno de los actores ms importantes en los proyectos de participacin privada en los que hay inversin en infraestructura por parte de las empresas contratistas o concesionarias, es la banca que normalmente aporta un porcentaje importante del financiamiento necesario. En efecto, la informacin disponible indica que en los proyectos que se han llevado a cabo en nuestro pas, entre el 20 y el 35% de los recursos financieros provienen de crditos otorgados a las empresas por diversas instituciones. Las instituciones nacionales y extranjeras que han venido apoyando ms activamente el financiamiento de proyectos del subsector agua y saneamiento en Mxico, o que, de acuerdo con sus objetivos estn en la posibilidad de hacerlo, son fundamentalmente las siguientes: El Fondo de Inversin en Infraestructura (FINFRA), operado por BANOBRAS. El Programa para la Modernizacin de Organismos Operadores de Agua (PROMAGUA). El Programa de Devolucin de Derechos (PRODDER). La Corporacin Financiera Internacional (CFI). El Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El Banco de Amrica del Norte (BDAN). La Banca comercial.

Las principales polticas y procedimientos para poder acceder a los recursos de estas instituciones se mencionan a continuacin; se indican adems brevemente algunos proyectos dentro del subsector agua potable que han sido desarrollados por el sector privado con el apoyo de estas instituciones. Al final de este apartado se hace referencia a las SIEFORES como uno de los mecanismos de financiamiento de proyectos de infraestructura que al futuro pudieran utilizarse. Para ello se requerira adecuar las reglas generales que establece el rgimen de inversin al que actualmente se sujeta este mecanismo. 7.1 Fondo de inversin en infraestructura (FINFRA) En el ao 1995, fue creado el Fondo de Inversin en Infraestructura (FINFRA), bajo la figura jurdica de un fideicomiso pblico no paraestatal, cuyo objetivo ha sido la deteccin y la promocin de oportunidades de inversin en proyectos de infraestructura bsica que se caractericen por tener una alta rentabilidad social. El FINFRA es operado por el BANOBRAS y sus recursos han provenido, en principio, del Gobierno Federal, pero eventualmente podr adoptar una estructura de capital mixta, compuesta

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por aportaciones del Gobierno Federal, del sector privado nacional o extranjero y/o de organismos financieros internacionales. De acuerdo con las reglas de operacin del FINFRA, podrn ser sujetos de evaluacin proyectos nuevos dedicados directa e indirectamente a las actividades productivas que a continuacin se enumeran: Carreteras, puertos y aeropuertos. Agua, drenaje y saneamiento. Equipamiento y transporte urbano. Recoleccin, disposicin y reciclaje de basura. Otra que autorice el Comit Tcnico de FINFRA.

El FINFRA ha venido dando prioridad al financiamiento de proyectos que tengan como caracterstica una alta rentabilidad social, desarrollar, transferir, innovar o mejorar la tecnologa existente en su ramo, contribuir al desarrollo regional y, finalmente, coadyuvar a la diversificacin, ampliacin y modernizacin de la planta productiva nacional, incluyendo el estmulo a la creacin de cadenas productivas. Tabla 11 CARACTERSTICAS DE LOS PROYECTOS FINANCIABLES POR EL FINFRA
Alta rentabilidad social. Contribuir al desarrollo tecnolgico. Contribuir al desarrollo regional. Coadyuvar a la modernizacin de la planta productiva nacional. Integrar cadenas productivas.

Una de las polticas importantes del FINFRA es que los proyectos que apoye debern de caracterizarse por ser congruentes con los programas federales y estatales de desarrollo, as como ser asignados a travs de licitaciones o concursos pblicos, realizados por el Gobierno Federal, por los organismos paraestatales y paramunicipales. Slo en casos excepcionales, siempre sujeto a las leyes y disposiciones aplicables en la materia, el Comit Tcnico podr decidir apoyar a aquellos proyectos que no respondan a un proceso de licitacin, en cuyo caso dicho Comit deber justificar por escrito el otorgamiento del apoyo. Para que el FINFRA considere su participacin en proyectos no licitados, su rentabilidad social deber ser superior a la de los proyectos licitados. El fondo puede canalizar dos diferentes tipos de capital para financiar los proyectos: capital de riesgo y capital subordinado. Estos recursos slo podrn ser canalizados hacia nuevos proyectos y no podrn ser utilizados en el refinanciamiento o en proyectos que ya hayan iniciado operaciones. Las aportaciones del FINFRA se realizarn directamente en los fideicomisos que se constituyan para llevar a cabo cada uno de los proyectos. En los contratos de dichos fideicomisos, quedarn

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establecidas las bases de participacin del FINFRA, as como su estrategia (trminos y plazos) de salida. La inversin total del FINFRA en cada proyecto se ajusta a los siguientes parmetros: En capital de riesgo puede aportar hasta 35% del equivalente al capital ordinario del proyecto, entendido ste como la inversin total del proyecto, menos la deuda contratada. Se entiende por inversin total del proyecto, la suma de los recursos necesarios para llevarlo a cabo, excluyendo intereses derivados de la deuda y comisiones por servicios financieros. En capital subordinado podr aportar hasta 40% de la inversin total del proyecto. La suma del capital de riesgo ms el capital subordinado del FINFRA no podr ser mayor al 49% de la inversin total del proyecto. La participacin acumulada de recursos pblicos en capital, tanto de riesgo como subordinado, por diversas instancias (Gobierno Federal, Estatales, Municipales, banca de desarrollo, paraestatales, etc.) no podr ser mayor del 49% de la inversin total del proyecto. Sin perjuicio de lo sealado en el inciso anterior, la participacin acumulada de recursos pblicos por medio de capital y deuda no podr superar dos tercios de la inversin total del proyecto. Podr aportar hasta 12.5% del patrimonio original del FINFRA, en trminos reales, en un solo proyecto.

Las inversiones que realice el FINFRA en capital de riesgo sern: Temporales.- De acuerdo con la maduracin propia de cada proyecto, la cual se someter a aprobacin del Comit Tcnico. Recuperables.- En todos los casos, las inversiones que realice el FINFRA en capital de riesgo sern recuperables al concluir el trmino previsto, para lo cual se establecern reglas definidas para la salida del FINFRA, con anterioridad a su incorporacin al fideicomiso que para el efecto se constituya. Orden de prelacin.- El capital de riesgo que aporte el FINFRA a los proyectos, nunca tendr un nivel inferior al capital ordinario aportado por los inversionistas privados en el orden de prelacin de los ingresos.

Las inversiones realizadas por el FINFRA en capital subordinado sern recuperables para el Gobierno Federal Estatal y Municipal, o para el propio FINFRA, a ms tardar hasta la reversin del activo financiado, cuando as se establezca en el ttulo de concesin o en el instrumento jurdico correspondiente. El Comit Tcnico del FINFRA determinar, caso por caso,

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dependiendo de la rentabilidad de cada proyecto, aquellos en los que se esperara la recuperacin de todo o una parte del capital subordinado durante su vida financiera. Por otra parte, el FINFRA podr apoyar, cuando as se requiera, la elaboracin de los estudios tcnicos y/o financieros, mediante la subcontratacin de especialistas, a fin de apoyar la realizacin de las inversiones proyectadas y la adecuada evaluacin del riesgo de las mismas. 7.2 El Programa para la modernizacin de organismos operadores de agua (PROMAGUA). El objetivo del Programa es funcionar como fuente adicional de recursos, condicionado a un esquema de cambio estructural, para fomentar la consolidacin de los organismos operadores de agua; impulsar su eficiencia fsica y comercial; facilitar el acceso a tecnologa de punta; fomentar que se alcance la autosuficiencia; y promover el cuidado del medio ambiente con proyectos de saneamiento, preferentemente ligados al reuso de las aguas residuales. El Programa va dirigido a apoyar preferentemente a los organismos operadores de agua que atiendan localidades de ms de 50,000 habitantes, lo que representa un poco ms del 50% de la poblacin del pas. Para propiciar un mayor desarrollo en el sector y ayudar a resolver la problemtica que presentan los organismos operadores de agua, se hace conveniente la participacin del sector privado para aprovechar su experiencia tcnica, acceder a tecnologa de punta y utilizar su solvencia financiera. La inclusin del sector privado al Programa es necesaria ya que presenta las siguientes ventajas: Aporta su capacidad tcnica para incrementar la eficiencia de los sistemas, la calidad de los servicios y la racionalidad econmica. Asegura una continuidad en la gestin de los servicios ya que satisface las funciones tcnicas y administrativas, as como los procesos de planeacin, ejecucin y control, al ser ajeno a los cambios polticos que presentan las administraciones estatales y municipales. Cuenta con agilidad en la toma de decisiones y en la asignacin de los recursos, aspectos que inciden directamente en la eficiencia operativa. Permite distinguir entre las funciones de autoridad y regulacin, de administracin y gestin del organismo.

Las modalidades de participacin del sector privado en el Programa podrn ser a travs de un contrato de prestacin de servicios parcial o integral, ttulo de concesin o bien mediante la constitucin de una empresa mixta. A continuacin se describen las modalidades: Contrato de prestacin de servicios parcial: El organismo operador establece una relacin contractual con una empresa privada para que asuma la responsabilidad de la operacin y

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mantenimiento parcial del sistema, de acuerdo a lo que le indique el organismo operador en las bases de licitacin. Contrato de prestacin de servicios integral: El organismo operador establece una relacin contractual con una empresa privada para que asuma la responsabilidad de la administracin, operacin y mantenimiento total del sistema. En esta modalidad, la empresa privada asume parcialmente el riesgo comercial y el organismo es dueo de los activos, as como de la decisin de incrementos tarifarios. En el caso de los contratos de prestacin de servicios tanto parciales como integrales, la empresa privada no aporta su experiencia en la toma de decisiones respecto al tipo inversiones necesarias y el momento en que se deben realizar stas, limitando la posibilidad de influir en el incremento de las eficiencias. Otra caracterstica de la modalidad es que el sector privado no tiene ninguna relacin legal directa con el usuario, actuando siempre por cuenta y orden de la autoridad pblica. Ttulo de concesin: En esta modalidad la empresa privada tiene completa responsabilidad por los servicios incluyendo la operacin, el mantenimiento, la administracin y las inversiones para la ampliacin de coberturas. Todas las decisiones de carcter tanto tcnico como administrativo quedan en manos de la empresa privada. En esta modalidad existe una relacin comercial y jurdica directa entre usuario y concesionario, toda vez que ste ltimo es el responsable directo de la prestacin del servicio y lo cobra de manera directa a los usuarios, aplicando esquemas tarifarios previamente pactados en el ttulo de concesin. Empresa mixta: El organismo operador y la empresa privada invierten conjuntamente en una nueva empresa que ser la responsable de la prestacin de los servicios normalmente bajo un esquema de concesin. La empresa mixta permite una representacin de los intereses de la autoridad pblica y mantiene una activa y transparente participacin de los socios en la marcha del negocio y la toma de decisiones. La participacin privada podr ser mayoritaria o minoritaria dependiendo del marco jurdico aplicable. Para lograr transparencia en la determinacin de la empresa ganadora, independientemente de la modalidad de participacin del sector privado, es requisito indispensable un proceso de licitacin pblica que promueva la competencia, establecindose reglas claras para los participantes y contratos que mantengan un equilibrio entre los derechos y obligaciones de las partes. Para tener acceso al Programa, los organismos operadores, conjuntamente con las autoridades estatales y municipales, debern firmar un convenio con la CNA y BANOBRAS donde por un lado, aceptan la participacin del sector privado y por el otro se comprometen a modificar en su caso el marco jurdico, de tal manera que dicha participacin sea factible.

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Asimismo, las autoridades estatales y/o municipales y los organismos operadores se comprometen a realizar por s mismos o a travs de los compromisos que establezcan con el sector privado las siguientes acciones de cambio estructural: Continuidad en la administracin y planeacin Se requiere la continuidad en la planeacin de las acciones establecidas en el Estudio de Diagnstico y Planeacin Integral, para lo cual es necesario cumplir con los ndices de gestin, las metas preestablecidas y proyeccin de las mismas, tales como: cobertura, micromedicin, ingresos por servicio, macromedicin, usuarios empadronados, etc. Profesionalizacin de los niveles gerenciales de los organismos. Promocin de la cultura del agua Se requiere que el organismo operador involucre a los sectores social y privado a travs de comits, consejos y/o elaboracin de programas de orientacin a los usuarios, con el objeto de preservar la calidad y el aprovechamiento racional del agua. Obligatoriedad en el reuso de agua residual tratada. Marco legal y adecuacin de las tarifas Se requiere someter la iniciativa de reformas al marco jurdico estatal y municipal que sean necesarias, a fin de que se otorgue seguridad jurdica a los inversionistas privados, autoridades y usuarios de que las acciones emprendidas puedan continuarse en el tiempo de manera sustentable independientemente de cambios polticos. Se requiere crear un ente regulador, con autonoma tcnica y operativa, cuyo rgano decisorio cuente con miembros que tengan la inamovilidad suficiente para dar independencia a sus decisiones, que permitan definir tarifas que aseguren la autosuficiencia financiera, recuperacin de todos los gastos de los organismos operadores y proteja los intereses del usuario. Las tarifas por los servicios agua y saneamiento incluirn los costos de operacin, administracin, conservacin, mantenimiento y mejoramiento, as como los recursos necesarios para cubrir la rehabilitacin, ampliacin y mejoramiento de los sistemas requeridos para la prestacin de los servicios, la recuperacin del valor actualizado de las inversiones del prestador de los servicios y el servicio de su deuda, tomando en cuenta explcitamente el efecto de las aportaciones estatales y federales en su caso. Se requiere que la legislacin local permita a los organismos operadores autonoma tarifara.

En apoyo a lo anterior, la CNA cuenta con una propuesta de Ley Estatal que permite resolver algunas de las condiciones de cambio estructural y donde se consideran, entre otros, los siguientes aspectos: Permite la participacin del sector privado con reglas claras. Fomenta la mejora en la administracin de los recursos.

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Establece la coparticipacin de los sectores pblico y social en los consejos de administracin de los organismos operadores. Establece la profesionalizacin de los directivos. Ejecucin y seguimiento de un estudio de diagnstico y planeacin integral. Prev la continuidad, regularidad, calidad y cobertura de la prestacin de los servicios. Define la integracin, aprobacin y actualizacin de tarifas. Promueve la participacin de los usuarios.

Una vez celebrado el convenio con el organismo operador ser necesario realizar, a travs de empresas consultoras especializadas en la gestin de organismos operadores de agua, un Estudio de Diagnstico y Planeacin Integral de largo plazo de los requerimientos y retos del organismo que contenga la evaluacin social correspondiente. La elaboracin de dicho estudio que ser comprometida con el organismo operador, sera financiada con el 25% de recursos del propio organismo y el 75% restante con recursos a fondo perdido del FINFRA a travs del Fondo para el Financiamiento de Estudios. El Estudio de Diagnstico y Planeacin Integral consiste en un diagnstico de las condiciones actuales de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, que contendr la definicin y priorizacin de las acciones que se requieran para incrementar las eficiencias fsica y comercial, as como las coberturas de los servicios pblicos en el corto, mediano y largo plazo. Derivado de los resultados obtenidos del Estudio de Diagnstico y Planeacin Integral se determinar lo siguiente: 1.- Programa de inversiones para incremento de eficiencias. Respecto a este considerarn principalmente las siguientes acciones: Suministro e instalacin de macromedicin. Suministro e instalacin de micromedicin. Recuperacin de caudales. Sectorizacin de la red, deteccin y correccin de fugas. Padrn o registro de usuarios. Facturacin y cobranza. Contabilidad. Sistemas de informacin. programa se

2.- Programa de inversiones para incremento de coberturas. Se considerar la nueva infraestructura o las obras requeridas para aumentar la cobertura de agua potable, alcantarillado y saneamiento tales como: Perforacin y equipamiento de pozos. Plantas potabilizadoras. Tanques de regulacin. Acueductos.

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Plantas de tratamiento de aguas residuales y las obras necesarias para su recoleccin y disposicin.

3.- Determinacin de la modalidad de participacin del sector privado. La modalidad la determinar el organismo operador, tomando en cuenta aspectos como el estado actual del sistema de agua potable, el marco legal y regulatorio vigente y el grado de aceptacin y apoyo por parte de los diversos sectores de la poblacin con respecto a la participacin del sector privado. Una vez elaborado el Estudio de Diagnstico y Planeacin Integral, se conocer el nivel de eficiencia de los organismos operadores, nivel de cobertura y sus requerimientos de inversin. De acuerdo a lo anterior, los organismos podrn participar en las siguientes fases del programa: FASE I Cualquier organismo operador estar en posibilidad de recibir los apoyos financieros del Programa tendientes a incrementar su eficiencia con la participacin de empresas del sector privado. Dependiendo del nivel de eficiencia en que se encuentre originalmente el organismo y de la modalidad de participacin privada, podrn allegarse de los recursos del programa de la siguiente manera: Tabla 12 PORCENTAJE DE RECURSOS A FONDO PERDIDO
Nivel de eficiencia Global Empresa Mixta con Participacin Pblica Mayoritaria Hasta 30% 25% 20% Contrato de Prestacin de Servicios Integral o Empresa Mixta con Participacin de FINFRA Hasta 40% 30% 25% Titulo de Concesin o Empresa Mixta con Participacin Privada Mayoritaria Hasta 49% 40% 35%

Menor que 30% 30% a 40% Mayor que 40%

El porcentaje de aportacin que se obtenga, deber de aplicarse al programa de inversin de corto plazo (tres aos) para incremento de eficiencias, especificado en las bases de licitacin y que resulte del Estudio de Diagnstico y Planeacin Integral. Los organismos operadores que cuenten con una eficiencia global mayor o igual a 45%, podrn contar con un apoyo de hasta 20% de recursos a fondo perdido para su programa de incremento en eficiencias con un esquema de contrato de prestacin de servicios parcial, siempre y cuando cumplan con las condiciones del Programa. Para asegurar que los recursos a fondo perdido no van dirigidos a subsidiar las ineficiencias del organismo, ni subsidiar y fomentar el uso irracional del agua con tarifas artificialmente bajas, los organismos operadores debern obtener la autorizacin de una estructura tarifaria que cubra al menos los costos de operacin y mantenimiento, as como establecer claramente en los contratos con el sector privado los compromisos de incremento de eficiencias.

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FASE II Como otro de los requisitos para la entrada a esta fase, todos los proyectos de abastecimiento de agua potable y saneamiento debern contar con un estudio de evaluacin social con resultado positivo. Por lo que se refiere al apoyo para nuevas fuentes de abastecimiento e incremento de coberturas, slo los organismos operadores que tengan una eficiencia global mayor o igual a 45% podrn obtener recursos a fondo perdido. Por lo que respecta a la cobertura de saneamiento, los organismos operadores podrn acceder a los recursos de la fase II siempre y cuando hayan iniciado la fase I. Los apoyos del programa para esta fase sern los siguientes: Tabla 13 PORCENTAJE DE RECURSOS A FONDO PERDIDO Contrato de Prestacin de Contrato de Prestacin Titulo de Concesin Servicios de Servicios Integral o o Empresa Mixta Parcial o Empresa Mixta Empresa Mixta con con Participacin con Participacin Pblica Participacin de FINFRA Privada Mayoritaria Mayoritaria Hasta Hasta Hasta 20% 25% 30%

Abastecimiento de Agua Potable Saneamiento

40%

45%

49%

Para los organismos operadores que tengan un nivel de eficiencia global de 60% podrn obtener recursos a fondo perdido de hasta 20% para agua potable y 40% para saneamiento sin que sea necesaria la participacin del sector privado, siempre y cuando hayan cumplido con el resto de las condiciones del Programa. El porcentaje de recursos a fondo perdido se aplicar directamente al monto de inversin del proyecto especfico. Independientemente del incremento a las tarifas para cubrir los costos de operacin y mantenimiento de la nueva infraestructura, el apoyo del FINFRA dar viabilidad financiera al proyecto al permitir que el incremento a las tarifas que cubre la inversin sea menor. Es importante sealar que en ambas fases, la diferenciacin en las modalidades de participacin privada, favorece el ttulo de concesin y la empresa mixta mayoritaria privada, dado que en estas modalidades el sector privado puede controlar directamente los riesgos que asume, as como la libertad en la toma de decisiones permite potenciar su capacidad de gestin.

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7.3 Programa de devolucin de derechos (PRODDER) El Programa de Devolucin de Derechos (PRODDER) tiene como objetivo coadyuvar a la realizacin de acciones de mejoramiento de eficiencia y de infraestructura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales en municipios, mediante la devolucin a los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento, de los ingresos federales que se obtengan por la recaudacin de los derechos por la explotacin, uso o aprovechamiento de aguas nacionales. Son sujetos o candidatos al PRODDER, todos aquellos prestadores del servicio, que habiendo cubierto los derechos federales por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales, por servicio pblico urbano, con poblaciones mayores a 2,500 habitantes, soliciten su adhesin, presentando para ello un Programa de Acciones, donde se comprometan a invertir junto con los recursos federales devueltos, al menos otra cantidad igual. Los interesados en adherirse al PRODDER debern presentar solicitud por escrito a la CNA, a travs de sus Gerencias Regionales o Estatales, para que se le asignen recursos hasta por un monto equivalente a los derechos que hayan pagado en trminos de lo dispuesto por el artculo 223 apartados A y B, fraccin I de la Ley Federal de Derechos. Las principales caractersticas del PRODDER son: Los beneficiarios asumirn la obligacin y darn cumplimiento a la misma, en el sentido de aportar recursos equivalentes al menos, por un monto igual a la aportacin federal, conforme al Programa de Acciones que presente ante la CNA. En el Programa de Acciones citado, se establecern las acciones de mejoramiento de eficiencia y de infraestructura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales a realizarse. Este Programa ser dictaminado por las Gerencias Regionales y/o Estatales. El Gobierno Federal a travs de la CNA, asignar recursos para las acciones de mejoramiento de eficiencia y de infraestructura, hasta por el monto de los derechos cubiertos, en el ejercicio de que se trate. La asignacin de los recursos federales se sujetar al cumplimiento de los requerimientos establecidos para tal efecto. Los recursos asignados se ejercern una vez dictaminado el Programa de Acciones, por parte de la Gerencia competente, y su ejercicio se har en forma conjunta o por separado La Subdireccin General de Infraestructura Hidrulica Urbana de la CNA, realizar los trmites referentes a la programacin y presupuestacin sectorial correspondiente para el

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ejercicio de los recursos federales que habrn de asignarse a los Programas de Acciones dictaminados. La Subdireccin General de Administracin de la CNA, ministrar los recursos a las Gerencias Regionales y/o Estatales. Los beneficiarios del PRODDER tendrn a su cargo: La ejecucin del Programa de Acciones. La celebracin de los contratos correspondientes para la realizacin de las acciones que se establezcan en el Programa de Acciones. El acreditamiento trimestral ante la Gerencia Regional y/o Estatal de los avances en el cumplimiento de las acciones del PRODDER. El reintegro a la Tesorera de la Federacin de los recursos que no hubiesen destinado a la realizacin de las acciones. El cumplimiento de los lineamientos del PRODDER, del artculo 231 A de la Ley Federal de Derechos y de las leyes y reglamentos federales aplicables.

El Programa de Acciones estar enfocado a: Mejoramiento de Eficiencias.- Incluir las adquisiciones y obras relativas a macro y micromedicin, deteccin y control de fugas, sustitucin de fuentes de abastecimiento, padrn de usuarios, automatizacin de sistemas de facturacin y cobro, dispositivos ahorradores de agua, rehabilitacin de infraestructura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, acciones para desinfeccin del agua, as como las que aseguren ahorros de energa elctrica. Infraestructura de Agua Potable.- Comprende la ejecucin de infraestructura nueva de agua potable como son las obras de captacin, lneas de conduccin, plantas potabilizadoras, cloradores, tanques de regulacin y/o almacenamiento y redes de distribucin que permiten que la poblacin satisfaga su demanda de agua con calidad para su consumo. Infraestructura de Alcantarillado y Tratamiento de Aguas Residuales.- Incluye obras nuevas de recoleccin, conduccin, tratamiento y emisin de aguas residuales generadas, que contribuyan al mejoramiento de las condiciones del medio ambiente.

La estructura financiera es igual para los componentes del Programa de Acciones antes mencionados y estar conformada en la proporcin que a continuacin se indica: Recursos Federales: Hasta la totalidad del monto de los derechos cubiertos, para un mximo del 50 % del monto total del Programa de Acciones. Recursos de Contraparte: Al menos por un monto igual a la aportacin federal. Los recursos de la contraparte podrn estar integrados por recursos estatales y/o municipales y/o de generacin interna de caja de la empresa y/o crdito y/o de participacin de la iniciativa privada.

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A continuacin se reflejan los importes devueltos por Estado, cifra que alcanz en el 2002 la cantidad de 1,034 millones de pesos, equivalentes al 80% de los importes pagados por concepto de derechos. Tabla 14
DEVOLUCIN DE DERECHOS 2002 (cifras en pesos)
ESTADO AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO MXICO MICHOACN MORELOS NAYARIT NUEVO LEN OAXACA PUEBLA QUERTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOS SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACXRUZ YUCATN ZACATECAS TOTALES IMPORTE PAGADO 26,509,818 55,974,038 8,586,817 2,773,890 42,471,952 9,672,832 18,791,635 93,184,288 284,484,573 27,670,750 60,054,358 27,335,829 18,376,010 80,179,576 73,535,695 32,706,631 12,367,420 7,145,354 88,027,270 10,147,276 36,720,048 26,102,781 20,830,010 25,464,280 28,502,766 37,736,116 19,667,605 66,390,702 6,272,927 21,489,529 7,179,261 15,214,245 1,291,566,282 IMPORTE DEVUELTO 26,328,892 50,385,951 4,977,553 1,249,938 32,233,204 6,795,566 11,168,325 93,184,289 215,967,829 24,097,390 48,891,786 23,711,613 13,800,015 72,715,004 41,686,355 19,710,592 5,329,429 5,413,334 88,027,251 5,039,063 23,199,360 23,553,319 20,530,784 17,659,253 26,958,870 31,898,225 19,642,751 42,302,128 3,585,882 18,370,358 4,878,996 11,221,296 1,034,514,601

Fuente: CNA, Subdireccin General de Infraestructura Hidrulica Urbana, Unidad de Agua Potable y Saneamiento.

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7.4 La Corporacin Financiera Internacional (CFI) La Corporacin Financiera Internacional (CFI) es la institucin de Grupo Banco Mundial que se dedica a actividades en el sector privado. Desde su creacin en 1956, ha desempeado la funcin de fomentar el desarrollo econmico alentando la inversin privada, tanto nacional como extranjera, en los pases miembros en desarrollo. Su objetivo es reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de las personas. La CFI canaliza sus recursos propios adquiriendo participaciones de capital en las empresas, instituciones financieras u otras entidades involucradas en los proyectos. Estas inyecciones de capital proporcionan a las empresas de los pases en desarrollo recursos a largo plazo que no imponen un calendario fijo para el servicio de la deuda. El rubro de cuasi capital incluye los prstamos subordinados y los instrumentos de deuda convertibles, que imponen un calendario fijo para el servicio de la deuda, y las acciones preferenciales y los pagars participatorios, que no imponen un calendario. La CFI puede tener una participacin accionaria de hasta el 35% en un proyecto, pero en general suscribe un porcentaje de entre el 5% y el 15%. Por norma, la CFI no debe ser el accionista principal de un proyecto. Las categoras de capital son las siguientes: Inversin directa por cuenta propia de la CFI en empresas de los sectores industrial, agrcola, de infraestructura o servicios, incluyendo los de abastecimiento de agua, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. Inversin en intermediarios financieros e instituciones del mercado financiero. Inversin en fondos de cartera o fondo de inversiones de capital privado. Tabla 15 CFI. PRINCIPALES CARACTERSTICAS
Participa en proyectos privados que benefician a las economas de los pases receptores de la inversin, son inocuos desde el punto de vista ambiental y demuestran las prcticas ptimas a otros empresarios. Proporciona capital a largo plazo y en condiciones de mercado en forma de prstamos y participaciones en capital accionario. Asesora a empresas privadas y a los gobiernos, ya sea en forma independiente o en el marco de una transaccin determinada. Comparte el riesgo que entraan los proyectos con los patrocinadores y los socios financieros, pero no participa en su gestin. Financia slo una parte del costo de cada proyecto y puede movilizar fondos procedentes de otras fuentes. No acepta garantas pblicas de reembolso, pero puede respaldar proyectos en que el gobierno tenga una participacin, siempre y cuando stos funcionen con criterios comerciales. Ayuda en las privatizaciones prestando servicios de asesora y tambin con inversiones.

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Normalmente, la CFI mantiene sus participaciones de capital por un periodo de 8 a 15 aos. El mecanismo de salida ms utilizado es la cotizacin pblica en bolsa cuando las circunstancias son ventajosas para la empresa. La CFI tambin otorga prstamos a largo plazo para financiar un proyecto o una empresa. Es lo que se conoce como prestamos A, en el sentido de que la CFI los suscribe por cuenta propia. La mayor parte de los prstamos de la CFI se emiten en las principales monedas, pero la CFI ofrece diversos prstamos denominados en moneda nacional. Los plazos de vencimiento oscilan entre 7 y 12 aos originalmente, pero en algunos casos se han prorrogado hasta 20 aos. Los periodos de gracia pueden llegar a ser de 4 aos, dependiendo de las necesidades del proyecto. A travs del financiamiento de proyectos, los patrocinadores pueden emprender nuevas iniciativas limitando el alcance del riesgo a las operaciones que estn en marcha. En general la CFI otorga financiamiento para proyectos sin posibilidad de recursos o con recursos limitados. Otras de las principales modalidades que adopta el financiamiento de la CFI son las lneas de crdito con fines de reprstamo que se otorgan a bancos intermediarios, compaas de leasing y otras instituciones financieras. Estas lneas de crdito suelen destinarse a pequeas empresas o sectores especficos. Por otra parte, la CFI ofrece servicios de asesora e informacin sobre asuntos relacionados con el sector privado a los gobiernos y a la empresa privada. Para el caso de Mxico y dentro del subsector agua, la CFI en el ao 1995 canaliz recursos para el diseo, puesta en marcha, operacin y mantenimiento de una planta de tratamiento de aguas residuales en la ciudad de Puerto Vallarta, Jalisco. En este proyecto los recursos aportados fueron a travs de un prstamo directo a la empresa privada por un monto de aproximadamente 7 millones de dlares, que represent un poco ms del 20% de la inversin total a realizar (precios de 1993). Mayores detalles sobre este proyecto se proporcionan en el Captulo 11 de este documento. Recientemente la CFI particip en la estructuracin de un financiamiento burstil al Municipio de Tlalnepantla de Baz para la construccin y operacin de una planta de tratamiento de aguas residuales y la rehabilitacin de la red hidrulica. Su participacin consisti, en servir como garante de la emisin de certificados burstiles. Este tema se analiza con mayor detalle a continuacin.

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7.5. Financiamiento burstil. El caso del Municipio de Tlalnepantla de Baz. El propsito del financiamiento fue establecer una fuente de recursos que permitiera al Organismo Operador del Municipio de Tlalnepantla de Baz (OPDM), con el respaldo financiero del Municipio, la construccin y operacin de una planta de tratamiento de aguas residuales para reciclar el agua industrial y residencial, actualmente no tratada, para reuso por parte de la industria, y por otro lado si hubieran recursos remanentes, la rehabilitacin de la red de distribucin de agua para reducir las fugas de agua potable dentro del sistema. El mecanismo de pago que se utiliz fue mediante un contrato de crdito que celebr el Municipio con el Banco Santander Mexicano en su calidad de fiduciario y el cual establece que los ingresos derivados de los derechos de cobro de agua que obtiene OPDM sern la fuente de pago de dicho crdito. A su vez, el crdito fue fondeado mediante la emisin de certificados burstiles en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV) y cuenta con una garanta adicional en caso que OPDM y el Municipio no puedan hacer frente al pago. Las caractersticas de la emisin fueron establecidas en beneficio del OPDM y el Municipio para lograr un financiamiento de bajo costo y que diera la flexibilidad financiera necesaria para disminuir la probabilidad de caer en moratoria de pago. La estructura del financiamiento es una innovacin importante para el financiamiento de la infraestructura municipal en Mxico. El OPDM, como la mayora de los organismos de aguas, tiene que enfrentar problemas de corto, mediano y largo plazo. Por el corto periodo poltico de la administracin municipal, pocos organismos tienen la capacidad de analizar necesidades de mediano y largo plazo y ms an de realizar acciones para subsanarlas. La construccin y operacin de una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales es un proyecto de largo plazo necesario para poder utilizar los recursos eficientemente y su vez obtener mayores ingresos. El reciclar el agua industrial y residencial, actualmente no tratada, para reuso por parte de la industria libera recursos econmicos para otros programas igualmente importantes y evitar el desperdicio del vital lquido. Es decir, se proyecta abastecer en primer lugar a las industrias que hoy explotan sus propios pozos de agua potable, los cuales, una vez liberados, se podrn destinar para el consumo humano. Se proyecta, en una primera etapa, tratar hasta 200 litros por segundo. Asimismo, el proyecto se est haciendo con nfasis en la rentabilidad econmica, es decir, a travs de la venta del agua tratada poder aumentar los ingresos del organismo. Por otro lado, el obtener los recursos para financiar proyectos de este tipo es otro problema. Utilizar las participaciones federales no siempre es una opcin viable ya que estas tienen como objetivo financiar obra pblica municipal. Es por esto que obtener un financiamiento de largo plazo con recursos propios del OPDM representaba un reto importante. El financiamiento estructurado es una forma eficiente de hacerse de recursos afectando los flujos de efectivo de algn activo, que en este caso son los Derechos de Cobro de Agua mediante la emisin de deuda fondeada en el mercado de valores. La bursatilizacin fue posible gracias a las polticas adecuadas de incrementos en las tarifas de agua y fiscalizacin por lo que la recaudacin histrica ha mejorado notablemente; mejora en las finanzas con respecto a los aos anteriores del

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OPDM; el respaldo de un Municipio con una calificacin relativamente alta; y la capacidad del personal administrativo por mencionar algunas. La emisin de los certificados se realiz de conformidad con la normatividad vigente y al amparo del Decreto de la H. LIV Legislatura del Estado de Mxico del da 30 de julio de 2001, de las Autorizaciones del Cabildo, la autorizacin del Consejo Directivo de OPDM, y dems disposiciones legales aplicables. Mediante el Decreto, la H. LIV Legislatura del Estado de Mxico autoriz al Ayuntamiento de Tlalnepantla de Baz a contratar dos crditos por un monto de hasta 274,700,000.00 pesos: el primero ya contratado con el BANOBRAS, S.N.C. por un monto de 178,800,000.00 pesos, y el segundo, con una institucin financiera por un monto de hasta 95,900,000 pesos. Al tener dicha aprobacin, el Municipio pudo contratar un crdito con la Fiduciaria Santander, quien fue la que emiti los certificados por el monto aprobado, siendo la fuente de pago los derechos de cobro de agua. Los certificados burstiles cuentan con una garanta parcial o mejoramiento crediticio (credit enhancement) del banco europeo Dexia, mediante una carta de crdito, y una garanta parcial adicional de la Corporacin Financiera Internacional (CFI) del Banco Mundial. Es decir, en caso de que sean insuficientes los ingresos por cobro de agua y los recursos del Municipio quien es tambin deudor del crdito, Dexia en conjunto con el CFI, pagar los certificados a travs de una carta de crdito celebrada con el fiduciario y un contrato de reembolso entre Dexia e CFI. El siguiente diagrama presenta de manera genrica los flujos en la emisin y pago de los Certificados: Figura 7
Tenedores de los Certificados

12

11

Ventanillas de OPDM

Bancos

FIDEICOMISO
9 10 5 10

3 1

Dexia

8 7
Usuarios del Servicio de Agua

IFC

Municipio de Tlalnepantla de Baz

OPDM

Planta de Tratamiento de Agua y Rehabilitacin de la Red Hidrulica

1. Dexia constituye el Fideicomiso en su calidad de Fideicomitente, mediante una aportacin inicial de 10,000.00 pesos.

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2. La Fiduciaria emite Certificados Burstiles por un monto de 29,311,000 UDIs (equivalentes a 95,899,729.80 pesos al momento de la emisin). Los Tenedores adquieren los Certificados y el Fideicomiso recibe los recursos de la emisin. 3. La Fiduciaria contrata una Carta de Crdito incondicional e irrevocable con Dexia, por un monto de 8,205,285 dlares. 4. Dexia celebrar con el CFI un Contrato de Reembolso por un monto equivalente al 36.56% del monto de la Carta de Crdito. 5. La Fiduciaria otorga al Municipio como deudor y al OPDM como deudor solidario, un crdito por 29,311,000 UDIs (equivalente a 95,899,729.80 pesos al momento de la emisin). Despus de haber pagado los gastos de emisin y una vez constituido un Fondo de Reserva equivalente al pago de una amortizacin e intereses por si se presentara alguna contingencia, la Fiduciaria entrega el monto neto al Municipio y a OPDM. 6. OPDM y el Municipio destinan los recursos obtenidos a la construccin y operacin de una planta de tratamiento de aguas residuales para reciclar el agua industrial y residencial, actualmente no tratada, para reuso por parte de la industria, y el remanente para la rehabilitacin de la red de distribucin de agua para reducir las fugas de agua. 7. Los usuarios del agua pagan el suministro de agua en bancos y en las ventanillas y los otros conceptos que conforman los Derechos de Agua en las ventanillas de OPDM. 8. De conformidad con el Contrato de Crdito, los ingresos recibidos en las ventanillas de OPDM por concepto de Derechos de Agua, son depositados en bancos en un plazo de un da hbil despus de haber sido recibidos. 9. Los bancos que reciben los flujos de los Derechos de Agua, directamente del pblico y a travs de las ventanillas de OPDM, entregan diariamente la totalidad de dichos flujos al Fideicomiso. Esta entrega se hace en cumplimiento a las instrucciones irrevocables recibidas por el OPDM mediante los Mandatos que se celebraron con dichas instituciones. 10. Una vez que se han reunido los montos suficientes para el pago de intereses y principal de los Tenedores de los certificados, los remanentes son enviados a OPDM. 11. En caso de que los ingresos recibidos del Municipio y OPDM, junto con el Fondo de Reserva, fuesen insuficientes para pagar a los Tenedores, la Fiduciaria ejercera la Carta de Crdito incondicional e irrevocable. A su vez, Dexia ejercera el Contrato de Reembolso con el CFI. En caso de incumplimiento de Dexia la Fiduciaria podr exigir al CFI su parte proporcional. 12. Los Tenedores reciben el pago de intereses y amortizaciones de los Certificados en las Fechas de Pago, las cuales tienen un periodo semestral. Caractersticas de la Emisin

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Los Certificados tienen las siguientes caractersticas principales: (i) Su plazo es de 10 aos, por lo que este crdito de largo plazo est diseado para que el organismo no tenga una fuerte carga de gastos en intereses y capital. Adems, cuenta con un ao de gracia y extenderse a 11 aos y que podr ejercerse solo una vez durante la emisin en caso de presentarse alguno de determinados eventos adversos, en su mayora financieros, tanto para OPDM como para el Municipio. El objetivo de esta gracia mvil es que el organismo y el Municipio tengan la flexibilidad en algn ao que se presente un problema de liquidez y no de solvencia y cumplir con sus obligaciones en tiempo. Estn denominados en UDIs. Pagarn una Tasa de Inters Bruta Anual fija de 5.50% (cinco punto cincuenta por ciento). Dicha tasa es una de las ms bajas del mercado adems de ser fija durante los 10 aos de la emisin por lo que la volatilidad de tasas de inters no afecta directamente al costo del crdito. El monto total a ser emitido es de 29,311,000 UDIs (equivalente a 95,899,729.80 pesos al momento de la emisin). Los pagos de amortizacin e intereses se realizarn semestralmente, en las Fechas de Pago. Cabe sealar que las retenciones para el pago semestral son bimestrales por la estacionalidad del cobro de agua por lo que se afecta lo menos posible la liquidez del organismo. Por otro lado, las amortizaciones son iguales y fijas durante los 10 aos de la emisin por lo que el organismo tiene plena certidumbre de los pagos a realizar y as planificar sus pagos.

(ii) (iii)

(iv)

(v)

El mecanismo de pago desarrollado en este financiamiento es innovador pues es la primera emisin municipal que se paga con recursos propios y sin garanta de las participaciones federales. Dicho mecanismo obliga al organismo y al municipio mantener finanzas sanas, transparencia en los recursos, y una mejor administracin en aos futuros. Como ventaja que presenta el financiamiento es que cuenta con un mejoramiento crediticio (credit enhancement) el cual har una labor de monitoreo en beneficio del pago de la deuda y del xito proyecto de la planta de tratamiento. Esta caracterstica es otra innovacin que presenta la emisin pues es la primera emisin municipal con mejoramiento crediticio en Mxico. Adems, es la primera vez en el mundo que el Banco Mundial, a travs del CFI, se involucra directamente en el financiamiento subnacional. Esta caracterstica presente mltiples ventajas. Una de ellas es que el proyecto contar con un asesor tcnico especializado que se asegurar que la planta y el agua tratada cumplirn con las normas y estndares ambientales a las que se sujeta el organismo. En conclusin, la emisin plantea mltiples beneficios e innovaciones pero tambin responsabilidades. Con este financiamiento el OPDM y el Municipio se obligan a ser ms responsables tanto en sus finanzas como en el xito de la construccin y operacin de la planta de tratamiento de aguas residuales que es necesaria para el organismo y para el Municipio.

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7.6 El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) El Banco Interamericano de Desarrollo es una institucin financiera internacional creada en 1959 para contribuir a acelerar el progreso econmico y social de sus pases miembros de Amrica Latina y el Caribe. Hasta el 2002, el total acumulado de prstamos y operaciones de cooperacin tcnica que el Banco haba otorgado superaba los 100,000 millones de dlares. Dentro del Grupo del BID estn tambin la Corporacin Interamericana de Inversiones y el Fondo Multilateral de Inversiones, cuyas principales caractersticas se mencionan ms adelante. Las principales funciones del Banco, apoyado en su caso por sus agencias son: Promover la inversin de capitales pblicos y privados en la regin. Utilizar sus propios recursos y movilizar fondos para proyectos de alta prioridad social y econmica. Estimular inversiones privadas que contribuyan al desarrollo de la regin y complementarlas cuando sea necesario. Proveer asistencia tcnica para la preparacin, financiamiento y ejecucin de los programas de desarrollo.

El Banco financia una amplia variedad de proyectos que incluyen carreteras y caminos, complejos hidroelctricos y tendidos de lneas, hospitales y puestos de salud, redes de agua y grifos pblicos, as como programas de crdito para microempresarios y productores rurales en pequea escala. Tambin otorga cooperacin tcnica para fortalecer instituciones regionales de desarrollo, y contribuir a identificar futuros proyectos de inversin. Su programa de prstamos va adaptndose constantemente a las cambiantes necesidades de desarrollo de la regin. Una de las funciones claves del BID es promover la inversin privada en los proyectos que contribuyen al desarrollo de la regin, y complementarla cuando no se dispone de capitales privados en condiciones razonables. El Banco puede otorgar prstamos directos al sector privado, sin garanta del gobierno, cuando se trata de proyectos de infraestructura, ya sean totalmente nuevos o de rehabilitacin. De esa manera se estimula a otros inversionistas y prestamistas a participar en actividades relacionadas con la energa, el transporte, el abastecimiento de agua, el manejo de desechos y las telecomunicaciones. La participacin del banco en un proyecto puede ser hasta 75 millones de dlares o el 25% del costo total del proyecto, lo que resulte menor. Para estos prstamos se fijan tasas de inters de acuerdo con el mercado, y el plazo de amortizacin puede ser de hasta 20 aos. A diferencia de los proyectos del BID en el sector pblico, en este caso los inversionistas no tienen que proceder necesariamente de los pases miembros del Banco, aunque ms del 50% de

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las acciones deben estar en manos de inversionistas de los pases miembros. No se requiere control mayoritario de inversionistas locales. Por lo que respecta a las garantas, los proyectos de infraestructura a menudo conllevan la participacin de entidades pblicas, ya sea como reguladoras, proveedoras de insumos, o compradoras del producto. Esos compromisos contractuales son los elementos que muchas veces gravitan sobre la eventual participacin de inversionistas y prestamistas. El nuevo programa de garantas del banco se ha diseado para hacer frente a esos factores de riesgo. Tanto los proyectos pblicos como los privados son elegibles para recibir la garanta del BID que se ofrece a los prestamistas (no a los accionistas). El Banco ha establecido dos estructuras, la garanta parcial de riesgo y la garanta parcial de crdito. La garanta parcial de riesgo puede cubrir hasta el 100% de un prstamo contra riesgos polticos especficos, tales como el cumplimiento de las obligaciones contractuales del estado a los riesgos de transferencia de divisas. Esta garanta requiere una contragaranta del gobierno. La garanta parcial de crdito puede cubrir una parte del financiamiento que aporten prestamistas privados. Esta garanta puede transformar el crdito a mediano plazo en financiamiento a largo plazo mediante la cobertura de los vencimientos ms lejanos, garantas de liquidez en la forma de opciones de venta del prstamo o renuncia de la garanta y garantas renovables que cubren un nmero determinado de vencimientos. Se puede garantizar hasta el 50% de un prstamo, con o sin contragaranta del gobierno. Los proyectos con garantas BID pueden ejecutarse junto con un prstamo del BID o en forma individual. No exige que los patrocinadores del proyecto sean de los pases miembros del banco pero la empresa beneficiaria debe estar constituida conforme a la legislacin del pas en que se realizar la operacin (uno de los 26 prestatarios del banco). Es importante mencionar que en los ltimos aos los apoyos del BID al sector han estado canalizados al desarrollo rural, a travs del Programa para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Comunidades Rurales (PROSAPYS) con un costo total de 560 millones de dlares y un monto de prstamo por 310 millones de dlares. Recientemente el BID participa en el sector agua urbana, con dos programas, el primero es el Programa de Saneamiento del Valle de Mxico, para el cual autoriz un crdito por 365 millones de dlares, siendo el costo total del programa de 1,035 millones de dlares. El segundo, actualmente en etapa de orientacin, denominado Demostrativo de Desarrollo Institucional de Agua Potable y Saneamiento que tiene como objetivo apoyar el proceso de modernizacin y reforma del subsector mediante la realizacin de proyectos piloto de desarrollo institucional, con fines demostrativos, en un nmero reducido de localidades de nuestro pas. La aportacin del BID en este proyecto ser de 10 millones de dlares de un costo total por 20 millones de dlares. 7.7 El Banco de Desarrollo de Amrica del Norte (BDAN) El Banco de Desarrollo de Amrica del Norte (BDAN) y su institucin hermana la Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza (COCEF), se crearon dentro del marco de negociacin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte con la finalidad de responder a los graves

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problemas ambientales y de salud que los habitantes de la zona fronteriza han tenido que afrontar por muchos aos. El objetivo principal del BDAN es el de apoyar el desarrollo de proyectos de infraestructura ecolgica en la regin fronteriza Mxico Estados Unidos. El banco tambin proporciona apoyo para el desarrollo de comunidades y de inversiones en cualquier regin de Mxico y los Estados Unidos para la promocin de los propsitos del Tratado de Libre Comercio. Se entiende por regin fronteriza el rea comprendida dentro de 100 Km. hacia ambos lados de la frontera entre ambos pases. Adems de financiamiento, el BDAN puede proporcionar servicios de asesora a las comunidades fronterizas en la formulacin y desarrollo de proyectos. El BDAN opera como banco lder, similar al papel desempeado por bancos de inversin, procurando obtener el capital de riesgo, las aportaciones y otras fuentes de financiamiento necesarios de diversas fuentes pblicas y privadas, sobre la base del anlisis individual de cada proyecto. El BDAN puede extender financiamiento a travs de prstamos directos o garantas. Las polticas de crdito del banco estn diseadas para proveer financiamiento que sea complemento de algn financiamiento, o no puede ser obtenido de otras fuentes con trminos y condiciones razonables y oportunos. El banco no est autorizado para hacer donaciones, ni puede tener participacin en el capital de riesgo en ningn proyecto. Por lo que respecta a las polticas de crdito y garanta del banco destaca lo siguiente: Sujetos de crdito.- Deber ser una entidad digna de crdito, constituida conforme a las normas y a los criterios establecido por el BDAN. El Banco puede hacer o garantizar crditos a acreditados gubernamentales y acreditados privados. Se entiende como acreditado gubernamental cualquier participante del Acuerdo entre los Estados Unidos y Mxico; agencias o secretaras de ambos pases; localidades o cualquier entidad gubernamental. Por lo que respecta al acreditado privado este se define como cualquier entidad en el territorio de Mxico y los Estados Unidos, incluyendo corporaciones, instituciones financieras, inversionistas u organizaciones no gubernamentales. Transacciones Elegibles.- El Acuerdo requiere que los crditos otorgados o garantizados por el banco, sean para financiar proyectos especficos. El BDAN estar dispuesto a financiar una porcin del capital requerido para cada proyecto. Los costos de capital elegibles incluirn la adquisicin de terreno y edificios en el mismo, preparacin y desarrollo del sitio, diseo, construccin, reconstruccin, rehabilitacin, mejoras y adquisicin del equipo y maquinaria que se consideren necesarios. Sectores Elegibles.- El BDAN solamente financiar proyectos de infraestructura ambiental. Se da especial preferencia a proyectos relacionados a la contaminacin del agua, tratamiento de aguas residuales, desechos slidos de los municipios y proyectos relacionados. Los proyectos relacionados con la contaminacin del agua comprenden la construccin y equipamiento para la obtencin, conduccin, tratamiento, almacenamiento y distribucin de agua potable desde las fuentes de suministro, hasta el usuario.

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Los proyectos para el tratamiento de aguas residuales comprenden las instalaciones para la conduccin, tratamiento, confinamiento de las aguas residuales y los slidos derivados del tratamiento de dichas aguas. Las instalaciones incluyen, edificios, estructura equipo y otros aparatos para sistemas de alcantarillado, interceptores, lneas primarias de impulsin, estaciones de bombeo y de rebombeo, los sistemas de tratamiento necesarios para cumplir con los estndares de tratamiento primario, secundario y terciario de las aguas residuales y sistemas de recuperacin de slidos que resulten de tratamiento de las aguas residuales. Condiciones de pago.- El plazo de vencimiento del crdito ser generalmente de hasta 25 aos. Los periodos de gracia para iniciar el pago son negociables. El plazo de amortizacin no deber exceder la vida til del proyecto. Los crditos debern ser pagados en el tipo de moneda en que fueron otorgados. Garantas de terceros.- No se requiere que el banco obtenga garantas de terceros de parte del gobierno, instituciones pblicas o de bancos de desarrollo para sus operaciones de financiamiento, a menos que se determine la necesidad de garantas colaterales a fin de obtener una certeza razonable y demostrable de la capacidad de pago de la deuda. Prstamos Directos.- El banco puede proporcionar prestamos directos a proyectos con una capacidad de pago demostrable y razonable. La tasa de inters puede ser fija y variable. Para crditos directos, ya sea con inters fijo o variable, el BDAN aplicar una tasa de inters basada en un margen estndar anual sobre una tasa de referencia del mercado (normalmente los Bonos de Tesorera de los Estados Unidos), que refleje adecuadamente el costo de fondeo del banco, el costo de custodia o proteccin cambiaria y el rendimiento bsico del capital del banco; as como un elemento que cubra adecuadamente los riesgos de cada transaccin. Un aspecto importante de destacar es que todos los proyectos que desee apoyar el BDAN debern ser certificados por la COCEF. A continuacin se incluye un diagrama de flujo que contiene los principales aspectos del proceso de certificacin de la COCEF, el cual requiere de la participacin continua del promotor, de la comunidad, de organizaciones no gubernamentales, y de los gobiernos federales, estatales y locales/municipales, as como de los Consejos Asesor y Directivo, del BDAN, del pblico y del propio personal de la COCEF, y de consultores de la COCEF en materia de asistencia tcnica, en caso de ser aplicable.

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Figura 8
DIAGRAMA DE FLUJO DEL PROCESO DE CERTIFICACIN

Revisin y recomendaciones del Consejo Asesor

Interaccin de la Cocef/Promotor para asegurar cumplimiento de criterios de la Cocef

Comunicacin previa de una solicitud

ETAPA 1

Asistensia tcnica (en caso de ser aplicable

ETAPA 2

Certificacin por el Consejo Directivo

Informacin Bsica del proyecto

Informacin detallada

45 das Notificacin al Pblico

Interaccin con Bandan, ONGs, Pblico, Dependencias regulatorias, etc.

Los proyectos certificados por el Consejo Directivo de la COCEF sern presentados, con el propsito de ser financiados, al BDAN o a otras fuentes de financiamiento. Sin embargo, la certificacin del proyecto no constituye garanta del financiamiento por parte del BDAN o de otras fuentes. Al mes de junio de 2003, la COCEF haba certificado 83 proyectos, 52 del lado estadounidense y 31 del lado mexicano, con una inversin total estimada de $2.2 mil millones de dlares y en beneficio de aproximadamente el 75% de la poblacin fronteriza. Los promotores de 73 de los proyectos certificados han solicitado apoyo financiero al BDAN. Durante el segundo trimestre del 2003, el BDAN autoriz recursos no reembolsables que totalizan $45.37 millones de dlares para financiar, en parte, cuatro proyectos de agua y saneamiento. Por consiguiente, al 30 de junio de 2003, se han aprobado crditos y recursos no reembolsables por un total de $531 millones de dlares para financiar 59 proyectos. Un resumen de las cifras de financiamiento del BDAN se presenta la siguiente tabla.

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Tabla 16
FINANCIAMIENTO DEL BDAN AL 30 DE JUNIO DEL 2003 (US$ Millones)

Proyectos que requieren financiamiento del BDAN Proyectos con financiamiento aprobado Costo total de los proyectos Total financiamiento aprobado Total financiamiento contratado Total financiamiento desembolsado

Total 73 59 $1,491.2 $531.0 $321.4 $149.5

EE.UU. 46 37 $900.7 $304.8 $176.3 $76.9

Mxico 27 22 $590.5 $226.2 $145.1 $72.6

La participacin del BDAN representa aproximadamente el 35 por ciento de la inversin total en estos proyectos, con 43 por ciento de su financiamiento destinado a proyectos en Mxico y 57 por ciento a proyectos en los Estados Unidos. El 47 por ciento del financiamiento contratado ha sido desembolsado. Al 30 de junio de 2003, dentro de los proyectos de saneamiento ms importantes que la COCEF ha certificado y que han sido financiados por el BDAN se encuentran los de Reynosa, Tamps. por un monto de 33.5 millones de dlares; Tijuana, B. C. con 22.6 millones de dlares, Ciudad Jurez, Chih., con 16.8 millones de dlares; Ciudad Acua, Coah con 22.0 millones de dlares, Mexicali B. C con 20.6 millones de dlares y Piedras Negras, Coah por un monto de 8.4 millones de dlares. 7.8 Banca comercial Algunos bancos comerciales han participado activamente en el financiamiento de proyectos de infraestructura de empresas privadas en el sector que nos ocupa y aunque no se cuenta con informacin precisa al respecto, puede estimarse que el monto de ese financiamiento ha sido considerable, del orden de entre el 15 y 20% del total de la inversin realizada. En algunos de esos proyectos el monto del crdito comercial ha sido tan alto como el 75% del total de la inversin. Si se toman como aceptables los porcentajes mencionados, el crdito que la banca comercial ha otorgado a proyectos de participacin privada en los ltimos aos, puede estimarse de 75 a 100 millones de dlares.

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7.9 Las SIEFORES como una opcin de financiamiento de proyectos de infraestructura Las AFORES (Administradoras de Fondos para el Retiro) son instituciones financieras especializadas en el manejo de los ahorros que los trabajadores hacen para su retiro. A su vez las SIEFORES (Sociedades de Inversin Especializada en Fondos para el Retiro), son las entidades financieras a travs de la cual las AFORES invertirn dicho ahorro. Las AFORES y los fondos de renta vitalicia constituyen el principal mecanismo de ahorro a largo plazo del que actualmente dispone nuestro pas. Las SIEFORES empiezan a ser una fuente de financiamiento de gran importancia para los proyectos de agua y saneamiento (como el caso de financiamiento burstil del Municipio de Tlalnepantla de Baz ya mencionado). El rgimen de inversin de las SIEFORES establece que estas pueden invertir hasta el 35% de sus recursos en ttulos emitidos por empresas privadas avaladas por instituciones de Banca Mltiple; este porcentaje es tambin el tope para inversiones a ms de seis meses (183 das). La calidad crediticia de estos ttulos debe ubicarse en los tres primeros niveles de calificacin de las agencias calificadoras autorizadas. Hasta ahora la mayor parte de los recursos de estos fondos se encuentra invertido en ttulos del gobierno federal. Para que puedan canalizar una mayor proporcin al financiamiento de obras de infraestructura y otras inversiones productivas, es necesario adecuar las normas contables que actualmente los hacen valuar su portafolio con base en el valor de mercado de los ttulos, lo cual favorece las inversiones de renta fija, a corto plazo, por ser stas menos vulnerables a las oscilaciones en tasas y cotizaciones del mercado. Estas normas tienen la ventaja de reflejar valores de mercado que no estn sujetos a evaluaciones que pudieran ser subjetivas, sin embargo, hay que tomar en cuenta que una parte muy significativa de las responsabilidades de estos fondos son de largo plazo, cuando su afiliados lleguen a la edad de jubilacin, por lo que es necesario que destinen una parte significativa de sus recursos a inversiones a esos plazos. Para poder hacerlo, sin sufrir el efecto de las oscilaciones del mercado en la valuacin de su portafolio, las inversiones de largo plazo deberan valuarse con base en su curva de rendimiento, en lugar de las cotizaciones, siempre fluctuantes, del mercado.

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8. RIESGOS Y SU COBERTURA Tal como se expres en el Captulo 2 Elementos Esenciales para Lograr una Participacin Privada Satisfactoria, los riesgos existentes en proyectos relacionados con el sector agua son de distintas naturaleza y se presentan en las diferentes etapas de desarrollo de los proyectos; es decir desde su diseo, puesta en marcha, operacin y el mantenimiento y hasta el momento mismo de la reversin del proyecto por la autoridad local. Para evitar que estos riesgos se constituyan en factores negativos para el desarrollo de los proyectos, conviene que esos riesgos se distribuyan entre los distintos participantes, en forma que sean asumidos por el que est en la mejor posicin para hacerlo. Un proyecto que se plantee en tal forma que los riesgos para los diferentes participantes sean mnimos y, en su caso, controlables, estar en condiciones de atraer capital de las empresas privadas y podr ser sujeto de crdito proveniente de las instituciones financieras en condiciones favorables. Por ello el financiamiento de obras de infraestructura en general y desde luego las del sector hidrulico, requiere que se evale la viabilidad de las mismas desde el punto de vista Tcnico, Comercial, Financiero, Jurdico y Poltico, con el fin de contar con elementos que permitan asegurar que tendrn un desempeo de acuerdo a lo previsto, y que participar en ellas representa un riesgo aceptable para el capital privado. El anlisis de la viabilidad conlleva a una identificacin de los principales riesgos involucrados en el proyecto, as como de las coberturas y garantas con que se cuenta, o las que se requiera implementar con el fin de tener una alta calidad crediticia. Desde luego, se considera que el posible receptor de un crdito es la empresa privada interesada en actuar como promotora, contratista o concesionaria en el rea de servicios urbanos de agua y saneamiento. Conviene subrayar que en lo que sigue, se ha tomado en cuenta, en esencia, el punto de vista de las instituciones financieras, a las que se recurrir en busca de recursos para el proyecto. Ese punto de vista pudiera ser cuestionado en algunos casos tanto por el promotor, contratista o concesionario, como por la autoridad contratante o concedente. No hay que olvidar, por otra parte que, en trminos generales, adoptar los conceptos que se expresan a continuacin debe conducir a una mayor estabilidad financiera del proyecto de participacin privada y, como ya se seal, a mejores condiciones de financiamiento. 8.1 Anlisis de viabilidad A continuacin se ofrece una breve descripcin de lo que se entiende por viabilidad tcnica, comercial, financiera, jurdica y poltica, haciendo nfasis en los aspectos que las instituciones financieras consideran de importancia: 8.1.1 Viabilidad tcnica La viabilidad tcnica de un proyecto se refiere a la evaluacin de aspectos tales como la calidad del diseo, el procedimiento de construccin que se seguir, la tecnologa que se utilizar, su pertinencia, obsolescencia y experiencias tenidas en proyectos similares, tanto en el mbito

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nacional como en el internacional y las adecuaciones necesarias para que la misma sea aplicable al entorno donde se desarrollar el proyecto. Para asegurar la viabilidad tcnica las instituciones financieras consideran necesario contar con un dictamen afirmativo realizado por parte de un experto independiente, de reconocida capacidad, contratado por la institucin financiera, frecuentemente con cargo al eventual acreditado. 8.1.2 Viabilidad comercial Con sta, se busca asegurar que existen las condiciones de mercado necesarias para que se den los flujos de efectivo previstos, y que sean suficientes para cubrir el servicio de la deuda, en tiempo y de acuerdo a las condiciones preestablecidas. En trminos generales, el anlisis de este aspecto requiere que se evale tanto al receptor final de los servicios, como a los distintos integrantes de la cadena productiva que sean vitales para el xito del proyecto, tales como proveedores principales, intermediarios, transportistas etc. En lo que se refiere en particular a proyectos de agua y saneamiento, es fundamental el anlisis de la estructura tarifaria vigente as como del marco jurdico, institucional y regulatorio relativo a su revisin. Tambin es de relevancia evaluar la cultura de pago de los usuarios y el grado de obligatoriedad de pago por parte de los mismos. Es posible distinguir dos tipos de situaciones comerciales. La primera es cuando se cuenta con contratos de compraventa en firme, por lo que el riesgo comercial estara limitado a la capacidad de los contratantes para asegurar los flujos del proyecto. Aqu se incluyen, por ejemplo, los contratos de prestacin de servicios sin riesgo comercial y proyectos de tipo CPOT tales como los de suministro de agua en bloque o los de plantas de tratamiento de aguas residuales. La segunda situacin se presenta cuando el proyecto est sujeto a riesgo comercial, es decir, los flujos del proyecto podran llegar a presentar una mayor volatilidad por estar sujetos a cambios en el mercado. A esta categora pertenecen los contratos de servicios con riesgo comercial, los proyectos tipo arrendamiento y las concesiones, en los que la existencia de los flujos de caja depende de la estructura tarifaria y de la disposicin de los usuarios a pagar por los servicios, aspectos que en lo esencial, trascienden a la accin de la empresa privada, eventual receptora de financiamiento. Es importante notar que, normalmente, los bancos prefieren financiar proyectos con ingresos sujetos a contrato, que aquellos con riesgo de mercado. 8.1.3 Viabilidad financiera Un proyecto es financieramente viable cuando los flujos del proyecto, durante toda su vida, son suficientes para cubrir los costos operativos, pagar el servicio de la deuda y proporcionar una rentabilidad adecuada al capital invertido. A travs de la evaluacin financiera se buscar determinar la flexibilidad del proyecto para cumplir con los compromisos econmicos adquiridos, aun en escenarios pesimistas de desempeo.

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8.1.4 Viabilidad jurdica Un proyecto es jurdicamente viable cuando no existe ningn impedimento legal para su construccin y operacin. El anlisis del marco jurdico es de suma importancia debido a que es la base sobre la que se construyen las relaciones contractuales entre los participantes del proyecto. Gran parte de la viabilidad de un proyecto se basa en la capacidad de los contratos para prever los distintos escenarios que pueden presentarse y definir los pasos a seguir para solucionar los problemas que llegaran a ocurrir. Para analizar el marco jurdico se deben tomar en cuenta los siguientes elementos: a) Legislacin Aplicable Se deber revisar la legislacin aplicable al proyecto con el fin de identificar posibles riesgos u obstculos que dificulten o imposibiliten que la operacin se lleve a cabo. Asimismo, se debe verificar que el proyecto no contravenga leyes de carcter general como la Constitucin Poltica de la Repblica o de un Estado en particular, o tratados internacionales. Cuando resulta necesario, se contratan asesores legales para que revisen tanto la legislacin aplicable como la viabilidad jurdica del proyecto en general. b) Regulacin Fiscal Debido a los grandes niveles de inversin involucrados en algunos de estos proyectos, al elevado porcentaje de activos fijos dentro de su balance y a las prdidas que puedan ocurrir durante los primeros aos de operacin, es necesario analizar cuidadosamente el tratamiento fiscal que se dar a aspectos tales como la depreciacin de los activos, el pago al impuesto sobre la renta y el impuesto al activo de las empresas, la recuperacin del impuesto al valor agregado, la amortizacin de prdidas fiscales, o cualquier otro derivado de la participacin de empresas extranjeras o instituciones financieras internacionales. En el Captulo 5 se trata con algn detalle este tema. c) Relaciones Laborales Se deber identificar claramente quien tendr la responsabilidad de las relaciones laborales en cada etapa del proyecto y como estarn normadas (contratos colectivos, subcontrataciones, etc.), con el fin de identificar posibles riesgos. Cuando, como es usual, la empresa privada contratista o concesionaria de los servicios subcontrata la construccin, las relaciones laborales durante este perodo son responsabilidad exclusiva de los subcontratistas. Sin embargo, durante la etapa de operacin de los servicios, es responsabilidad de la operadora contratar a sus trabajadores con los sindicatos correspondientes, por lo que el riesgo laboral puede llegar a ser considerable. d) Regulacin Ambiental

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ste es un aspecto que cada da toma mayor relevancia, por lo que se debe prestar atencin de manera primordial a temas tales como: Emisiones txicas, desperdicios industriales, transportacin de materiales peligrosos y uso de energa y recursos no renovables en exceso a las normas establecidas. Incumplimiento de tratados internacionales. Reparacin de daos ecolgicos.

e) Autorizaciones gubernamentales El proyecto deber contar con todos los permisos requeridos para iniciar tanto su construccin como la operacin. Cuando se trate de obras promovidas por las autoridades gubernamentales, ser necesario analizar cuidadosamente qu tipo de figura se est empleando en el proyecto, para entender sus posibles riesgos. Existen tres figuras empleadas comnmente, que se definen a continuacin: Autorizacin: Acto administrativo por el cual se remueve un impedimento que la ley haya establecido para el ejercicio de un derecho en particular. Normalmente se trata de un acto discrecional de la autoridad y que, por lo mismo pude ser revocado tambin con facilidad. Concesin Administrativa: Es el acto por el cual se concede a un particular el manejo y explotacin de un servicio pblico o la explotacin y aprovechamiento de bienes del dominio del Estado. En este caso, el proyecto queda regido por un contrato o "Ttulo de Concesin", en el que se establecen los derechos y obligaciones del concesionario. Contrato Administrativo: Todo aquel contrato que celebra la Administracin Pblica para la realizacin de una obra pblica, y en el que se define la obra a ejecutarse, las condiciones de pago al contratista y los derechos y obligaciones de las partes. Se requiere confirmar, entre otros aspectos, las facultades de los funcionarios que estn representando a la dependencia y la partida presupuestal que ampara el desembolso.

8.1.5 Viabilidad poltica y social Se refiere al anlisis de la probabilidad de que ocurran actos de la autoridad o manifestaciones sociales, que puedan afectar negativamente en el proyecto, como pueden ser: revocacin de permisos, cambios de poltica, expropiaciones, oposicin vecinal, restricciones al flujo de divisas, y otros relacionados. La posible ocurrencia de cualquiera de estos eventos da origen a lo que se conoce como "riesgo pas", es decir, riesgos que enfrenta el proyecto, que no derivan de sus caractersticas propias sino de la localizacin del mismo.

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8.2 Cobertura de riesgos En lo que sigue se hace una breve clasificacin de los principales riesgos que pueden afectar el desarrollo de una obra de infraestructura, as como de las coberturas ms usuales. Dependiendo del sector al que pertenezca cada proyecto, y de sus caractersticas particulares, algunos de los riesgos mencionados sern ms relevantes que otros: 8.2.1 Riesgo de contraparte Se refiere al anlisis de la calidad crediticia de cada uno de los participantes en el proyecto (tecnlogo, constructora, proveedores de equipo, operadora, etc.) y de la manera en que quedarn vinculados al mismo y cmo respondern por sus obligaciones. Particularmente se relaciona con el juicio sobre la solvencia moral y la capacidad financiera de la empresa promotora, los principales inversionistas y, en su caso, las entidades obligadas al pago de la obra, as como experiencias anteriores de cada uno de ellos en proyectos similares. La principal cobertura para este riesgo la constituye la investigacin cuidadosa que se realice de cada contraparte. Otras posibles coberturas pueden ser el uso de fideicomisos para la administracin de los recursos financieros durante la ejecucin de los trabajos y la recuperacin del crdito, la solicitud de cartas de crdito stand-by para garantizar que existirn las aportaciones o los pagos comprometidos o el pago de penas convencionales por incumplimientos. 8.2.2 Riesgo de diseo Engloba lo relativo a la tecnologa que utilizar el proyecto, autorizacin de uso de patentes, experiencias en otros proyectos similares, obsolescencia, adaptaciones para adecuarse al proyecto en cuestin, y otros. Para cubrir este riesgo, generalmente se deber contar con la opinin de un experto en la materia, que realice un estudio que certifique la viabilidad de la tecnologa empleada en los procesos del proyecto. En los contratos de transferencia de tecnologa se podrn establecer penalidades en caso de que los resultados no se ajusten a los originalmente pactados. 8.2.3 Riesgo de construccin Se refiere a la capacidad para terminar la construccin de la obra en el plazo estipulado, dentro del presupuesto previsto y con la calidad especificada en los contratos (performance risk). Este riesgo, as como el de terminacin de la construccin (completion risk) lo deben asumir plenamente entre la empresa constructora y el grupo promotor, otorgando garantas suficientes para ello. Un riesgo adicional que se debe prevenir durante la etapa de construccin, se refiere al uso de los recursos para fines distintos a los especificados en el contrato de crdito. Para mitigar o eliminar los riesgos de construccin, las coberturas ms comnmente empleadas incluyen:

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Celebrar contratos de construccin "llave en mano", a precio fijo y plazo determinado. Establecer penas convencionales rigurosas en los contratos, para garantizar la calidad y la fecha de entrega. Usar fideicomisos para administrar los recursos durante la construccin. Asegurar que existan garantas apropiadas para los equipos suministrados. Contratar seguros para casos de fuerza mayor y responsabilidad civil, prdidas consecuenciales. Recibir un informe favorable de un ingeniero independiente, contratado por el banco con cargo al acreditado potencial, sobre los programas de obra, presupuestos, proceso constructivo, as como reportes peridicos de avance de la construccin para autorizar las disposiciones de crdito.

8.2.4 Riesgo comercial El riesgo comercial se refiere a la incertidumbre que pueda existir sobre los ingresos del proyecto y que stos sean consistentes con las proyecciones realizadas en la evaluacin. Para las obras financiadas de largo plazo, el riesgo comercial depender, como ya se expres, bien de la capacidad del contratante para cumplir con los trminos financieros establecidos, bien de la evolucin de la estructura tarifaria y de la disposicin al pago por parte de los usuarios. a) Proyectos sujetos a riesgo de mercado Los riesgos caractersticos que se debern analizar en este tipo de proyectos son: Errores en la estimacin de la demanda potencial. Falta de que se concreten los aumentos tarifarios previstos.

Usualmente, se cuenta con los siguientes mecanismos para mitigar estos riesgos: Realizar un estudio de mercado utilizando consultores de reconocido prestigio. Establecer fondos de reserva para cubrir deficiencias de efectivo eventuales6 Obtener el compromiso por parte del grupo promotor, o el Gobierno, a continuar sirviendo la deuda en caso de que los flujos del proyecto no se ajustaran a los estimados. Negociar contratos de compraventa en firme por algn porcentaje de la produccin o firmar cartas de intencin con usuarios frecuentes para tratar de disminuir la volatilidad de los ingresos. Esto puede ser particularmente aplicable a plantas de tratamiento de aguas residuales y a proyectos de abastecimiento de agua e bloque.

b) Estudio de Mercado Dado que para los proyectos sujetos a riesgo de mercado el estudio del mismo resulta de fundamental importancia, a continuacin se enumeran los principales aspectos que deber

En algunos proyectos se han convenido garantas por parte de la autoridad contratante o concedente, para cubrir los dficits de flujo ocasionados por falta de incremento de tarifas de acuerdo con lo previsto.

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considerar, teniendo en mente que su objetivo principal es definir el tamao y las caractersticas ms importantes del mercado en el que va a participar cada proyecto: Tamao del mercado. Inters por parte de los posibles usuarios por adquirir el producto o servicio7. Definicin de diferentes escenarios de ventas y su probabilidad de ocurrencia. Determinacin de los precios y/o tarifas que aceptara el mercado. Elasticidad del precio a la demanda. Existencia de bienes complementarios y/o substitutos. Tendencias de uso a nivel internacional. Identificacin de compradores y proveedores. Definicin de escenarios de sensibilidad y probabilidad de ocurrencia de los mismos.

c) Proyectos con Contratos de Compraventa en Firme En este tipo de proyectos, lo principales riesgos que los afectan estn asociados con: Presencia de causas de incumplimiento que originen la rescisin de los contratos. Presencia de condiciones que lleven a una terminacin anticipada. Falta de mecanismos adecuados para establecer el precio de venta de la produccin. Modificacin de las condiciones establecidas para la toma en firme de la produccin. Otros cambios en las condiciones del mercado. Falta de claridad en la definicin de causas de fuerza mayor y consecuencias.

Para mitigar estos riesgos, se cuenta con las siguientes posibles coberturas: Verificar la posicin financiera y comercial de las contrapartes para determinar tanto sus perspectivas a largo plazo como la importancia estratgica del contrato en sus operaciones. Entre ms importante sea el contrato para la contraparte, menores incentivos tendr para incumplirlo. Contrato con vigencia igual a la vida de los crditos, por lo menos. Establecer en los contratos frmulas claras para el ajuste de las tarifas o cuotas que se cobrarn, las que debern reflejar el movimiento en el costo de los insumos, los costos de operacin y otras variables crticas (tipo de cambio, inflacin local e internacional, tasas de inters). Firma de contratos de largo plazo con principales proveedores. Obtener fianzas de cumplimiento, garantas o cartas de crdito por parte de proveedores y compradores, cuando corresponda. Reconocimiento de los derechos de los acreedores. Frmulas para liquidar a los acreedores en eventos de cancelacin anticipada del contrato.

Aplicables, por ejemplo, en los casos de venta de agua en bloque y, sobre todo, de agua residual tratada.

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8.2.5 Riesgo de operacin Se refieren a todos aquellos factores que puedan afectar el desempeo del proyecto durante su vida til y que, por consecuencia puedan tener impacto en los flujos de efectivo que genere el proyecto, como pueden ser: Falta de cumplimiento de los estndares de operacin previstos. Fallas en el funcionamiento de los equipos e instalaciones. Capacidad de produccin o eficiencia menor que la esperada. Costos de produccin mayores que los estimados. Desviaciones en los presupuestos de mantenimiento mayor. Robo, prdida y/o deficiente utilizacin de insumos y suministros.

Los siguientes son los mecanismos ms comunes para mitigar estos riesgos: Celebrar contratos de largo plazo para la operacin y mantenimiento del proyecto. Establecer bonos por desempeo superior al especificado y penas convencionales por desempeo inferior. Establecer el derecho del contratista o concedente para sustituir a la empresa operadora por incompetencia. Contratar seguros contra eventos de fuerza mayor y responsabilidad civil.

8.2.6 Riesgos financieros Engloba a aquellos factores derivados del mercado financiero nacional y/o internacional, que puedan afectar los flujos del proyecto y, en consecuencia, su habilidad para cumplir con el servicio de la deuda. Entre los principales riesgos financieros se encuentran: Volatilidad de tasas de inters. Falta de recursos al plazo que requiera el proyecto. Poca disponibilidad de divisas para crdito en moneda extranjera. Estructura financiera inadecuada. Movimientos imprevistos en variables macroeconmicas.

Las coberturas o mecanismos ms utilizados para disminuir estos riesgos son: Buscar financiamiento a tasa fija. Definir la estructura financiera de acuerdo a las caractersticas de los flujos de efectivo previstos. Disear el programa de pago de los crditos con base en los efectos que tengan en la distribucin de los flujos de efectivo variables tales como: precios de mercado, inflacin, costos de energa, tasas impositivas. Denominar el financiamiento en la misma moneda que los flujos del proyecto, o ajustar el monto de la deuda a los ingresos del proyecto considerando el anlisis de sensibilidad del tipo de cambio.

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Establecer restricciones financieras que permitan mantener cierta proporcin de los flujos dentro del proyecto, an despus del pago del servicio de la deuda, tales como: ndices de cobertura mnimos requeridos para el pago de dividendos, fondear las reservas en su totalidad antes de distribuir dividendos, aprobacin por parte del banco de gastos mayores a determinada cantidad, presentacin de estados financieros auditados peridicamente, etc. Constituir reservas (para servicio de la deuda, para mantenimiento mayor, para capital de trabajo, etc.) por un monto apropiado para cubrir deficiencias de efectivo que pudiesen ocurrir si se presentan escenarios pesimistas, con el fin de asegurar la continuidad en la operacin del proyecto. Verificar el valor comercial de las garantas reales otorgadas como fuente secundaria para recuperacin del financiamiento. Definir claramente aquellos eventos que provocaran el vencimiento anticipado del crdito. Cuando sea posible y conveniente, contratar instrumentos derivados, para eliminar los riesgos de tasa y moneda. Establecer los pagos del servicio de deuda en fideicomisos domiciliados en el extranjero.

8.2.7 Riesgo jurdico Aunque los riesgos jurdicos o regulatorios se encuentran presentes durante toda la vida del proyecto, el riesgo que implican la mayor parte de ellos se debe enfrentar durante la etapa de desarrollo, ya que es el momento en donde se determina la viabilidad legal, se deben obtener todas las autorizaciones requeridas y se estructuran los diferentes contratos de manera que proporcionen las coberturas requeridas. Los principales riesgos a considerar son los siguientes: Legislacin insuficiente o inadecuada. Probabilidad de cambios legislativos. Dificultad para obtener autorizaciones, licencias, permisos y concesiones que se requieran. Posibilidad de revocacin de permisos. Dificultades para la adquisicin de terrenos, derechos de va, etc. Condiciones inadecuadas para cancelaciones anticipadas de los contratos. Mala calidad de las garantas y dificultad para ejecutarlas. Falta de posibilidad de recurrir a arbitraje u otros mecanismos para resolucin de conflictos, asegurando que se consideren los derechos de los acreedores. Otros problemas legales que enfrente el grupo promotor o cualquiera de las empresas participantes en el proyecto.

8.2.8 Riesgo poltico y social Contempla aquellas situaciones de tipo extralegal que pudiesen tener impactos negativos en el desarrollo de un proyecto, ya sea durante la etapa de construccin o durante la de operacin, como pueden ser:

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Decisiones de autoridad discrecionales con motivo de procesos electorales. Protestas organizadas de vecinos, de partidos polticos o de organismos no gubernamentales. Afectacin de intereses de ciertos grupos polticos o sociales.

Algunos de los mecanismos disponibles para mitigar estos riesgos son: Cuando sea posible, obtener garantas formales del Gobierno o cartas que demuestren su apoyo y compromiso para el buen desarrollo del proyecto. Cuando sea factible y conveniente, que participe el Gobierno como accionista. Se ha observado que la participacin de agencias bilaterales o multilaterales en el financiamiento provoca un mayor involucramiento del gobierno local para que el proyecto avance sin contratiempos. Disear mecanismos de cobertura para el riesgo poltico o para cubrir prdidas por daos consecuenciales. Asegurar que existan buenas relaciones entre el grupo promotor y figuras representativas de la comunidad, para explicarles las caractersticas del proyecto y, si es posible, que se otorguen beneficios adicionales a la comunidad o se demuestre el impacto positivo para la economa regional. Pedir a los promotores que tomen los riesgos de fuerza mayor que no hayan sido asumidos por algn otro participante.

En el apartado 8.2.10 de este mismo Captulo se describe en forma breve los mecanismos que comnmente se han utilizado en nuestro pas para dar cobertura a riesgos de carcter poltico y social. 8.2.9 Riesgo ambiental Se buscar identificar la legislacin aplicable as como las contingencias que pudiesen originar problemas en el entorno del proyecto y que, por consecuencia, sean potenciales fuentes de conflictos que lleguen a interferir con su desempeo, entre los que se pueden mencionar: Liberacin de sustancias txicas al medio ambiente. Disposicin de desechos. Manejo de explosivos. Contaminacin del subsuelo previa al desarrollo del proyecto

Para reducir el impacto de estos factores en la viabilidad del proyecto existen las siguientes alternativas: Cuando sea necesario, realizar estudios para valorar las repercusiones ambientales derivadas del desarrollo del proyecto, incluyendo anlisis del sitio, procedimientos de operacin, tratamientos propuestos, medidas de seguridad, recomendaciones, requerimientos legales, estimacin del monto conveniente para los seguros, etc. stos los debern llevar a cabo expertos contratados por el banco con cargo al cliente. Obtener la autorizacin al manifiesto de impacto ambiental previo al desembolso del crdito, as como cualquier otra autorizacin ambiental requerida.

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Contratar seguros para cubrir daos ambientales. Establecer en los contratos, penas convencionales a la constructora, la operadora, los proveedores y los compradores, en caso de que incurran en incumplimientos de la legislacin correspondiente o de las medidas que implante el proyecto.

Este riesgo es particularmente importante en proyectos relacionados con plantas de tratamiento de desechos lquidos y slidos, tales como las de aguas residuales y lodos, aunque es necesario tomar en cuenta tambin los riesgos derivados de la posible presencia de substancias txicas o explosivas en las redes de alcantarillado.

Tabla 17 DESCRIPCIN DE RIESGOS Y COBERTURAS COMUNES APLICABLES

VIABILIDAD RIESGO Proyecto y En la etapa de Diseo: Tecnologa Tecnologa anticuada o no aplicable Fallas u omisiones en el diseo En la etapa de construccin Desviaciones en tiempo, costo y calidad En la etapa de operacin Falla en funcionamiento de equipo e instalaciones Capacidad de produccin y eficiencia menor a lo esperado Costos de produccin Obsolescencia y Fuerza Mayor Ecolgico COBERTURA Experiencia y solidez tcnica y financiera del tecnlogo, constructora, proveedores de equipo y operadora. Revisin por un ingeniero independiente (diseo, presupuestos, programas, tecnologa) Clusulas contractuales: Contrato de construccin llave en mano Penas convencionales, fianzas de cumplimiento, bonos de desempeo. Riesgo de construccin ntegramente cubierto por constructora y/o promotores (completion guarantee)

Comercial

Poltica y Social

En proyectos con contratos de compra en firme: Incumplimiento del usuario y/o proveedores Deficiencias en los contratos (ajustes de precios, causas de vencimiento, etc.,) En proyectos con riesgo de mercado: Restricciones de entrada Disminucin en la demanda Competencia creciente Controles tarifarios Obsolescencia Polticos: Burocracia excesiva Cambios de poltica Nacionalizacin o expropiacin Embargo, bloqueo comercial Inconvertibilidad de la moneda Restricciones a la transferencia de recursos al exterior Afectacin de intereses de grupos locales Discrecionalidad en el manejo de

Auditoria ambiental como condicin precedente Contratacin de seguros (interrupcin de negocios, fuerza mayor, impacto ambiental) Voto afirmativo de instituciones financieras en decisiones crticas Calidad crediticia de participantes Clusulas contractuales: Obligacin de tomar o pagar (Take or pay) Frmulas de precios que reflejen costos Plazo de contratos superior al de los crditos (venta y suministros) Limitar las causas de rescisin Estudios de mercado (tamao del mercado, tipo de usuario, elasticidad de la demanda, bienes complementarios, proveedores, etc.) Cobertura de deficiencia de efectivo por parte de los promotores (cartas de crdito, fianzas, aval) Cartas de intencin de principales usuarios Contar con todos los permisos y autorizaciones requeridas Participacin de agencias bilaterales o multilaterales en el financiamiento y/o el capital Seguros con compaas privadas u organismos multilaterales (aseguradoras, crditos garantizados) Depsito de los ingresos en un fideicomiso en el extranjero, si los crditos no estn denominados en pesos Establecimiento de relaciones con figuras representativas de la comunidad (campaas de participacin, solicitarles su apoyo, obras adicionales) Garantas formales o participacin y apoyo del gobierno

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Jurdica

Financiera

variables macroeconmicas Sociales: Oposicin al proyecto Desrdenes, violencia interna Legislacin insuficiente o inadecuada Cambios legislativos No obtener autorizaciones Revocacin de concesiones, permisos, autorizaciones Propiedad de terrenos y derechos de va Incumplimiento de contratos Calidad de las garantas y procedimientos de ejecucin Resolucin de conflictos Falta de fondeo en las condiciones requeridas Riesgos de mercado asociados a variaciones no previstas en inflacin, tipo de cambio, tasa de inters, plazo.

Participacin accionaria del gobierno

Contratar asesores legales Verificar las leyes y reglamentos aplicables Obtener autorizaciones como condicin precedente Revisar trminos y condiciones de autorizaciones, permisos, concesiones, contratos de servicios y garantas Definir procedimientos aceptables para la resolucin de controversias Contratar seguros y fianzas Solicitar garantas a los promotores Incluir clusulas de pago anticipado de los crditos

Estructura de capital de acuerdo a las caractersticas de la inversin Apalancamiento Moneda del financiamiento Plazo de los crditos Estructura financiera Creacin de un fideicomiso Constitucin y fondeo de reservas ndices de cobertura mnimos para dividendos Programa de pagos Restricciones contractuales Aprobacin del programa de inversiones Disposicin de activos Apalancamiento mximo Presentacin de estados financieros Eventos que provocan default Contratacin de instrumentos derivados

8.2.10 Esquemas de garanta. Lnea de crdito contingente y revolvente Es necesario anotar, que, por lo que toca a garantas, la legislacin vigente establece ciertas limitaciones para que los estados y municipios garanticen el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, entre ellas: los bienes del Estado son inembargables; algunas instancias del poder judicial son incompetentes para atender demandas en contra de las entidades gubernamentales; los criterios jurdicos pueden cambiar con los cambios de administracin. Debido a estas limitaciones y a la falta de solidez financiera de algunas entidades, las instituciones de crdito piden que los estados garanticen el cumplimiento de sus obligaciones con sus participaciones en impuestos federales. El marco jurdico para otorgar estas garantas era la Ley de Coordinacin Fiscal, que fue modificada en 1995, eliminando la participacin de la SHCP como administrador de esa garanta. Sin embargo, el concepto est definido y consiste, en esencia, en evitar que la Tesorera de la Federacin funcione como caja de los recursos destinados a las garantas, sustituyndolo por un fideicomiso. Para ello, previa autorizacin de su congreso local, un estado puede fideicomitir recursos originados en su participacin en los impuestos federales que le corresponden, con el objeto de crear la garanta necesaria. Por su parte, el banco al que una empresa privada solicita crdito para un proyecto en particular, lo registra en el fideicomiso previo dictamen de dos agencias calificadoras de reconocido prestigio. De darse las causales para que las garantas se hagan efectivas, el fideicomiso pagar al banco lo previamente establecido.

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Un ejemplo concreto del establecimiento de garantas con base en las participaciones que corresponden a los estados de la recaudacin de impuestos federales es el esquema en el cual el estado o municipio que desean otorgar un contrato de servicios o una concesin a una empresa privada, se comprometen a establecer una lnea de crdito con BANOBRAS, a la cual se ha denominado Lnea de Crdito Contingente y Revolvente. El objetivo de la lnea de crdito es proteger al inversionista del incumplimiento por parte del contratante o concedente de ciertas condiciones previamente acordadas. La lnea es contingente porque precisamente se encarga de proteger un evento (por ejemplo, falta de actualizacin o incremento tarifario) que puede producirse o no y es revolvente porque tiene como caracterstica que, en caso de utilizarse la lnea, su importe se renueva automticamente, permitiendo con ello su vigencia, lo que permite que se est en condiciones de cubrir algn otro incumplimiento futuro. La lnea contingente y revolvente tiene como contragaranta las participaciones del estado o municipio en los impuestos federales, fideicomitidos en la forma que ya se expres. Por otra parte la eficacia de estos esquemas depende de la calificacin crediticia de los gobiernos estatales y de los municipios. La factibilidad de establecer las garantas depende, por lo tanto de que estas instancias de gobierno tengan capacidad de gestin y fianzas sanas para poder, de hecho ser sujetos de crdito de acuerdo con el dictamen de las agencias calificadoras. Si bien eventualmente los mecanismos como los que aqu se plantean pudieran incluso lograr que los municipios emitieran instrumentos de deuda, como por ejemplo bonos, la situacin crediticia actual de estados y municipios, con contadas excepciones no les permite an hacerlo. Por ejemplo, la empresa Fitch, hasta agosto de 2003, haba calificado 19 estados de la federacin y a tan slo 43 municipios de un total de 2500, estando sus calificaciones entre BBB y AA.

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9. ASPECTOS TARIFARIOS El agua es un recurso que para ser llevado a los usuarios requiere de infraestructura costosa que demanda recursos cuantiosos para su operacin, conservacin y mantenimiento. Inevitablemente esos costos debern ser pagados, en alguna forma, por la sociedad y, en esencia, los mecanismos para sufragarlos se encuentran en algn punto entre dos extremos. En el primero de ellos, la sociedad en su conjunto, independientemente del grado en que cada quien utilice el agua, aporta recursos a travs del pago de impuestos, recursos que el gobierno, en sus varias instancias, canaliza para diferentes propsitos, entre ellos el suministro de servicios de agua y saneamiento. En el otro extremo, los consumidores del recurso aportan al rgano directamente responsable por la prestacin de los servicios, tarifas o cuotas que deben ser suficientes para enfrentar todos los gastos y costos de inversin, operacin y mantenimiento de los sistemas. Entre esos dos extremos se dan numerosos casos en que las tarifas pagadas por los usuarios se ven complementadas por subsidios gubernamentales. Esto es debido a que, si bien se reconoce cada vez ms comnmente que el agua es un bien econmico, tambin es cierto que constituye un bien esencial para la vida, el cual debiera estar disponible en cantidades adecuadas para toda la poblacin, independientemente de su situacin econmica. Es claro por otra parte que, con excepciones cada vez ms contadas, la tendencia es que una parte cada vez mayor de los costos de los servicios sean sufragados directamente por los usuarios, lo que es justificable tanto en trminos de equidad (desde el punto de vista de que quien debe pagar por el agua es quien la consume) como de conservacin del agua y del medio ambiente en general. No puede por lo tanto, enfatizarse suficientemente la importancia que tiene la existencia y aplicacin de tarifas que aseguren el desarrollo slido de los sistemas de agua y saneamiento a travs de la generacin de los recursos financieros necesarios, tomando en cuenta, desde luego las condiciones econmicas y sociales de los diferentes usuarios. Esto es vlido en todos los casos, independientemente de que el prestador de los servicios sea pblico o privado. Sin embargo, cuando el servicio es responsabilidad de una empresa privada, sobre todo en modalidades que implican riesgo comercial, tales como las concesiones, la existencia de un sistema tarifario adecuado es vital para la estabilidad en la prestacin de los servicios. Desde ese punto de vista, existe un razonable consenso de que la determinacin de las tarifas por los servicios de agua y saneamiento debe estar regida en lo fundamental por los siguientes criterios: Eficiencia Econmica: las tarifas deben estimular la asignacin eficiente de los recursos escasos de la sociedad. Viabilidad Financiera: las tarifas deben permitir que las empresas tengan ingresos suficientes para sufragar los costos de inversin, operacin y mantenimiento requeridos para prestar los servicios de la calidad requerida en trminos de un funcionamiento eficiente.

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Equidad: las tarifas deben, en lo posible, reconocer los costos distintos para los diferentes usuarios.

Por otra parte, es evidente que en pases en donde existen grandes desequilibrios socioeconmicos, esos conceptos se complementan frecuentemente por consideraciones de apoyo a los estratos de poblacin con menores ingresos. 9.1 La determinacin de tarifas en Mxico En nuestro pas, el diseo y la aplicacin de sistemas tarifarios eficientes, equitativos y sostenibles continua siendo una prioridad y un gran reto para los organismos prestadores del servicio; si bien en algunos sistemas se han logrado importantes progresos, en otros, fuertes conflictos continan impidiendo la aplicacin de regmenes tarifarios que reflejen el costo real del servicio. En la mayora de los organismos, las tarifas se han fijado tradicionalmente con base en criterios polticos y financieros de corto plazo, procurando evitar o minimizar aumentos, situacin que da como resultado la utilizacin de estructuras tarifarias inadecuadas, que contribuyen a no alcanzar la tan anhelada autosuficiencia financiera y la racionalizacin del consumo. Por otra parte, la tarifa con que se genera la facturacin a los diversos usuarios se refiere explcitamente al servicio de agua potable, aunque en la mayora de las estructuras tarifarias se incluye, dentro de esa tarifa, un cargo adicional por concepto de servicio de alcantarillado. Excepcionalmente, algunos organismos operadores realizan cobros por el tratamiento de aguas residuales, de ah que, en la mayora de los casos, la recaudacin por este concepto sea baja o inexistente. Esto refleja el hecho de que la cultura de pago por el servicio de saneamiento es precaria. Es importante sealar que el costo de tratar las aguas residuales es similar y en algunos casos superior al de extraer y distribuir el agua potable. Como resultado de lo anterior, en promedio, los niveles de tarifas en nuestro pas son insuficientes para asegurar el desarrollo sano de los sistemas municipales de agua y alcantarillado, los que en numerosos casos funcionan en situacin econmica precaria y apenas cuentan con recursos para enfrentar sus costos de operacin y mantenimiento, dependiendo en un alto grado de los subsidios gubernamentales para realizar las inversiones necesarias en la expansin de los servicios. Al respecto, un estudio realizado por la CNA en una muestra de 55 organismos operadores de agua con poblacin de ms de 50 000 mil habitantes, indic que en promedio, para que los organismos puedan cubrir la totalidad de sus egresos incluyendo la inversin que se requiere tanto en agua potable como en saneamiento, sera necesario incrementar las tarifas en casi el 70%, aun suponiendo incrementos razonables de eficiencia. Para las localidades de entre 50 000 y 500 000 habitantes el incremento sera del 73%, y de 100% para aquellas con poblacin de entre 500 mil y 1 milln de habitantes. Las localidades de ms de 1 milln, requeriran incrementos tarifarios comparativamente menores, pero an muy substanciales.

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Tabla 18 TARIFA DE EQUILIBRIO PARA UNA MUESTRA DE 55 LOCALIDADES DE MS DE 50 000 HABITANTES

CONCEPTO Localidades Localidades entre 50 mil y entre 500 mil y 500 mil hab. 1 milln hab. 2.87 -0.07 -0.33 3.0 -0.004 -0.26 Localidades mayor a 1 milln hab. 4.44 0.52 -0.29 Muestra total 55 localidades 3.49 0.17 -0.29

Tarifa media real ponderada ($/m3) Margen operativo 2 ($/m3) Margen despus de la 3 deuda ($/m3) Margen despus de 4 inv. A.P. y mej. ef. ($/m3)
1

-0.96

-1.65

-1.02

-1.19

Margen despus de
5 inv. Saneamiento

-1.81

-2.68

-1.86

-2.10

($/m3) Margen despus de 6 pago derechos ($/m3) Tarifa de equilibrio 7 ($/m3) Incremento tarifario
8 real requerido

-2.1 4.97 73%

-3.0 6.01 100%

-2.18 6.62 49%

-2.41 5.89 69%

(%)

Es necesario mencionar que las localidades de la muestra se seleccionaron tomando en cuenta la confiabilidad de la informacin disponible, lo que sugiere que en otras localidades de esos rangos de poblacin se puedan tener, en los organismos operadores, condiciones administrativas y tal vez financieras ms difciles. Tambin es posible suponer que los organismos de localidades con poblaciones menores tengan carencias significativas. Con base en dicho diagnstico, el Gobierno Federal ha considerado de suma importancia promover ante las autoridades responsables de la prestacin del servicio, la adopcin gradual, en la medida de sus posibilidades, de tarifas que reflejen el costo real de proporcionar el servicio, asociada a una mejora en sus niveles actuales de eficiencia, tanto fsica como comercial, de tal manera que en el menor tiempo posible, los organismos mejoren su situacin financiera y presten el servicio a los usuarios en condiciones de calidad y precio. De acuerdo a lo anterior, en su propuesta de Ley Estatal de Agua, el Gobierno Federal hace referencia a la necesidad de reflejar en las tarifas el costo real de prestar el servicio en el plazo ms breve posible. Para ello, se incorporan dentro del cuerpo de la propuesta de Ley los siguientes aspectos:

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La necesidad de que las tarifas tomen en cuenta todos los costos de prestar el servicio. Se establece la necesidad de incluir formulas especficas, tanto para el clculo de las tarifas como para la actualizacin y, en su caso, incremento real de la mismas. Se permite la implantacin de un sistema de subsidios, preferentemente directos, para los usuarios de nivel econmico bajo. Se definen los mecanismos para autorizar las tarifas para el caso en que los prestadores sean organismos operadores pblicos y para el evento en el cual el prestador sea una empresa privada, entre otros aspectos.

9.2 Tendencias en la determinacin de tarifas Actualmente las tendencias en la determinacin de tarifas en numerosos pases toman en cuenta el costo marginal de suministro como un elemento importante para determinar, en primera instancia, una tarifa denominada de eficiencia. Dada la dificultad de calcular los costos marginales en el caso de inversiones puntuales, como suele ser el caso en los sistemas de agua y saneamiento, se toman como una aproximacin los costos incremntales de desarrollo. En este clculo se utiliza normalmente el concepto de Empresa Modelo, ya que un sistema de tarifas basado en los costos contables reales no permite dar seales para que las empresas busquen mejoras en la eficiencia, sino que al considerar los costos histricos se validan las ineficiencias pasadas. Por otra parte, los costos contables no reflejan los costos econmicos de los recursos involucrados en otorgar el servicio sanitario, de manera que las tarifas basadas en dichos costos tampoco promueven el uso eficiente de los recursos La tarifa de eficiencia se corrige despus para obtener tarifas de autofinanciamiento, las que mantienen su valor real en el tiempo mediante la incorporacin de una actualizacin peridica. En efecto, dado que las tarifas eficientes no implican equilibrio financiero, se precisa efectuar un ajuste que permita compatibilizar los objetivos econmico y financiero, respetando al mximo el objetivo principal de la asignacin eficiente de los recursos. 9.3 Perspectivas Es necesario reconocer que no ser fcil, en el corto plazo lograr que las tarifas se determinen utilizando los conceptos expuestos. Sin embargo, ante una situacin en que los subsidios de las diferentes instancias de gobierno tienden a disminuir, asegurar la viabilidad de los organismos municipales y, evidentemente, propiciar una participacin privada estable, no ser posible sin que las tarifas reflejen, cada vez en mayor proporcin, el costo real de proporcionar los servicios. Por otra parte, conviene tomar en cuenta que, un incremento razonable de tarifas, sobre niveles que, como ya se mencion son en promedio bajos, permitira: Reducir la demanda, lo que propicia la conservacin del agua.

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Incrementar la oferta, al proporcionar incentivos econmicos para reducir las prdidas de agua y hacer posible la realizacin de proyectos marginales. Facilitar el intercambio del recurso entre usuarios, ya sea en la misma actividad o entre diferentes subsectores. Contar con una administracin ms eficiente, al generar recursos para un mejor mantenimiento, para la capacitacin del personal y para una supervisin ms eficaz. Reducir el costo a los usuarios de menos recursos al existir agua disponible para expandir los servicios municipales, reduciendo la dependencia de otros proveedores (servicio de pipas). Conduce a la sustentabilidad a travs de la reduccin de la demanda y de la contaminacin, estimulando, por ejemplo, el reciclaje por parte de la industria.

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10. CONTENIDO BSICO DE DOCUMENTOS CONTRACTUALES Los contratos o ttulos de concesin son un instrumento fundamental para propiciar la participacin de empresas privadas en forma satisfactoria. Es evidente que cada instancia de participacin tendr caractersticas propias que la particularizan y que, por tanto, los documentos de licitacin y contractuales debern ser especficos para cada caso. Sin embargo, hay ciertos componentes bsicos que se considera que deben estar presentes en cualquier proceso de licitacin y contratacin (en sus diversas modalidades) o concesin. A continuacin se listan diferentes conceptos bsicos, los que debern de incluirse en los documentos de licitacin y contratacin para la prestacin integral de los servicios bajo la modalidad de contrato o concesin, a fin de lograr una modalidad de participacin privada financiable, que proteja adecuadamente los intereses legtimos de cada uno de los participantes, incluyendo desde luego a los usuarios. Es importante mencionar que si bien el considerar estos conceptos bsicos redundar en un adecuado esquema de participacin, el xito podr depender de otros factores no previsibles al inicio y durante la operacin del proyecto. CONCEPTOS BSICOS A INCLUIRSE EN LOS DOCUMENTOS DE LICITACIN Y CONTRATACIN PARA LA PRESTACIN INTEGRAL DE LOS SERVICIOS BAJO LA MODALIDAD DE CONTRATO O CONCESIN
Conceptos Bsicos Modalidad de Contratacin: Principales Caractersticas De preferencia, sera recomendable utilizar las siguientes modalidades: CPS a largo plazo con compromisos de eficiencia y riesgo comercial parcial, sin inversin en infraestructura. CPS con riesgo comercial total, sin inversin en infraestructura. CPS con riesgo comercial total, con inversin en infraestructura. Esquema COT o CPO Ttulo de Concesin Esquema evolutivo Vigencia: Debe garantizarse que el plazo de vigencia del contrato o concesin sea lo suficientemente amplio para asegurar la amortizacin de los crditos, los cuales se caracterizan por ser a largo plazo. Como ya se indic la duracin de un CPS con riesgo parcial es de 10 a 15 y en un CPS con riesgo total o concesin podr ser de 20 a 30 aos. Normalmente un contrato COT o CPO tiene tambin una vigencia de 10 a 12 aos. Forma de Adjudicacin: Deber utilizarse un proceso de licitacin, nacional o internacional, segn el caso, a travs del cual se logre un proceso de adjudicacin competitivo y transparente y que se ajuste a las disposiciones reglamentarias aplicables. Caractersticas de los Licitantes: Es fundamental que los interesados en participar en el proceso de licitacin demuestren su capacidad tcnica, econmica y financiera y, desde luego, experiencia comprobable en la administracin integral y parcial de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Contenido de las Bases de Es importante proporcionar a los licitantes informacin clara, concisa y Licitacin. uniforme respecto a los alcances de los trabajos a cotizar. Las bases de

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Criterios de Adjudicacin

Alcance de los Trabajos:

Ejecucin de las Obras de Ampliacin y Rehabilitacin de la Infraestructura

Modificaciones a los trminos del ttulo de concesin o

licitacin debern de especificar claramente los trabajos que los licitantes llevaran a cabo. Los niveles de servicio a los usuarios y los plazos en los que estos se lograrn debern especificarse con toda claridad. Especial atencin deber tenerse en la definicin de las metas de eficiencia y cobertura de los servicios y, en su caso, de las obras de ampliacin y rehabilitacin a que deber comprometerse la empresa privada. En todos los casos, es fundamental que las bases de licitacin incluyan informacin suficiente para que las propuestas de las empresas se refieran a los mismos alcances y sean por lo tanto comparables. Las reglas para evaluar y definir a la empresa ganadora del concurso debern de ser explcitas y eliminar en lo posible la subjetividad. Debe establecerse con claridad que es lo que se va a evaluar y como se definir la mejor propuesta. Para el caso de un elemento de infraestructura tal como una planta de tratamiento de aguas residuales bajo un esquema COT o CPO deber de proporcionarse la descripcin y las caractersticas de los trabajos y servicios a realizar en sus diferentes etapas: diseo, puesta en marcha, construccin, operacin, conservacin y mantenimiento. Para definir al oferente al que se adjudicar el contrato o concesin deber darse relevancia a la capacidad tcnica, econmica y financiera de los concursantes, como a las condiciones econmicas ofrecidas por cada uno de ellos. Deber establecerse un sistema de ponderacin en el que est explicito el peso relativo de cada uno de los conceptos que habrn de calificarse. Por lo que toca a los aspectos econmicos, existen diversas maneras de evaluar las propuestas. Para el caso de un CPS, se adjudicar a la empresa que ofrezca el menor VPN de la contraprestacin a lo largo de la vigencia del contrato; para el caso de una concesin, el ttulo se adjudicar a la empresa que ofrezca la menor tarifa promedio a lo largo de la vigencia de la concesin. Los trabajos a cargo de la empresa ganadora seran, segn el caso: Servicios Permanentes que incluyen la operacin, conservacin y mantenimiento del sistema en su conjunto. El financiamiento y la ejecucin del programa de consolidacin (de desarrollo institucional, incluyendo el incremento de eficiencias operativa y comercial). Adems, en el caso de concesin integral, o de contrato de servicios con inversin en infraestructura: el financiamiento y la realizacin de las obras de ampliacin y rehabilitacin. En un esquema COT o CPO de planta de tratamiento u otro elemento de infraestructura, los trabajos consistiran en el financiamiento, diseo, construccin, puesta en marcha, operacin y mantenimiento. Con la finalidad de eliminar el sesgo constructor del proyecto, es conveniente que el concesionario o el contratista, en su caso, utilice un proceso de licitacin para seleccionar al constructor que realizar las obras de ampliacin y rehabilitacin del sistema; proceso en el cual filiales de dicha contratista o concesionaria podrn participar. Es necesario asegurar que las obras se hagan a precio de mercado. La modalidad de contratacin deber permitir efectuar modificaciones al contrato o ttulo, de presentarse circunstancias no previsibles a la

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contrato de servicios.

Derechos de Concesin:

Esquema de Financiamiento:

Existencia del Ente Regulador:

firma. Por otra parte, los criterios generales referentes a lo que constituye una causa de modificacin, as como los procedimientos y mecanismos especficos que debern utilizarse para llevar a cabo, en su caso, la modificacin, debern quedar claramente definidos en el contrato o ttulo. Dentro de las posibles causas de modificacin se encuentran las que se derivaran de variaciones imprevistas en la demanda, variacin en la necesidad de inversin en obras de infraestructura, cambios en la normatividad aplicable, variaciones en los costos, incluyendo las tasas de inters de los financiamientos, variaciones en el tipo de cambio en caso de inversiones valuadas en moneda extranjera, existencia de casos fortuitos y de fuerza mayor, y falta de aportacin de los subsidios comprometidos, entre otros. Para definir el efecto de posibles variaciones en las condiciones previstas, es necesario contar con un procedimiento de evaluacin, seguimiento y control, el cual deber estar apoyado en un modelo de evaluacin econmica y financiera que establecer en definitiva las relaciones entre las distintas variables; el modelo considerar el monto de la contraprestacin a que tiene derecho el contratista, o la tarifa necesaria en el caso de concesin. Es comn que en el caso de un contrato/concesin integral el concedente o contratante desee recibir el pago de un derecho por parte de la empresa privada. Es conveniente que el monto de dicho pago sea suficiente para cubrir los costos de supervisin y control exclusivamente (en caso de que estos sean erogados por el concedente o contratante) de tal manera que se evite en lo posible impactar el nivel tarifario. Las fuentes de recursos financieros para proyectos de agua pueden ser mltiples y variados, a continuacin se listan algunos: Generacin Interna de Caja Capital privado (PROMAGUA, PPS, entre otros) PRODDER Capital de Riesgo FINFRA Crdito nacional y extranjero (BANOBRAS, NAFIN, Banca de primer piso, BDAN, IFC, BID, JBIC, Eximbanks, etc.) Capital subordinado del FINFRA Bursatilizacin Dado que estos proyectos, particularmente en el caso de inversiones en infraestructura tienen recuperacin a largo plazo, ser conveniente estructurar un esquema de financiamiento que incluya un periodo de amortizacin largo (cuando menos 12 aos) y la mejor tasa de inters existente en el mercado. Por otro lado, para evitar apalancamiento excesivo, se deber definir una relacin adecuada de deuda capital. Es necesario que exista un Ente Regulador que norme las relaciones entre el Contratante, la empresa privada y los usuarios, protegiendo los intereses legtimos de todos ellos. En este sentido, se recomienda el establecimiento de un ente regulador estatal, autnomo y dotado de autoridad, cuyos miembros sean ciudadanos independientes y distinguidos, ajenos tanto a los intereses particulares de las partes como a los cambios polticos y electorales, pero al mismo tiempo conocedores de las condiciones sociales, culturales y jurdicas que existen en el mbito de influencia del Ente Regulador. Dicho organismo

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Poltica Tarifaria:

Manejo del Personal:

Manejo de Pasivos:

tendr como objetivo fundamental la supervisin, control y seguimiento del contrato/concesin, el asegurar la calidad de los servicios, la proteccin de los intereses de la comunidad, el anlisis de posibles incrementos tarifarios, as como el anlisis de la posible revocacin. Los procedimientos de supervisin y control debern ser tales que aseguren al Contratante que se est cumpliendo con los aspectos fundamentales a que la empresa se ha comprometido mediante la firma del contrato o ttulo de concesin, pero sin coartar la capacidad y libertad de la empresa privada en el desarrollo de los compromisos adquiridos. Por las condiciones del marco jurdico vigente, es imprescindible que el municipio, responsable de los servicios, acepte formal y explcitamente la existencia y funciones del Ente Regulador. En el caso de contratos de servicios, ser responsabilidad del contratante pagar al contratista la contraprestacin acordada en los tiempos establecidos en el contrato. Para el caso de concesiones se recomienda establecer un nivel tarifario que garantice en el corto y largo plazos la sanidad financiera del sistema en su conjunto, tomando en cuenta los costos reales del servicio y los beneficios que se deriven del incremento en la eficiencia del sistema, as como la capacidad de pago real de la poblacin. Cuando sea el caso, deber tomarse en cuenta el efecto de los subsidios que puedan considerarse como firmes. La tarifa o monto de la contraprestacin, en su caso, deber ser actualizada con base en las variaciones de precios de cada uno de los componentes de costos. El dictamen de aprobacin de la actualizacin de tarifas o contraprestacin estar a cargo del ente regulador del contrato/concesin, normalmente previa solicitud de la empresa privada. En caso de financiamiento en dlares, el riesgo cambiario deber ser asumido por la empresa privada; sin embargo, ante variaciones fuertes no previstas de la paridad del peso con respecto al dlar, conviene que exista el compromiso de ambas partes de efectuar una revisin a los trminos y condiciones de contratacin. Se sugiere que previo al inicio del contrato/concesin la autoridad liquide al personal a su cargo. La empresa privada adquirir el compromiso de contratar nuevamente al personal que desee hacerlo bajo la nueva relacin laboral. Este procedimiento tiene la ventaja de que la empresa privada tendr una relacin ms directa con sus empleados y le permitir lograr con mayor facilidad el nivel de productividad comprometido. Al termino de la vigencia del contrato/ttulo de concesin, la empresa privada debe comprometerse a liquidar al personal y transferirlos libres de pasivos laborales al contratante. En el caso de contratos de servicios deben evitarse en lo posible esquemas en los cuales la empresa privada proporciona algn personal directivo, quedando el resto del personal en la nmina del organismo operador pblico. En lo posible, es recomendable que la empresa privada no asuma pasivos a cargo del Contratante, en general, las instituciones financieras no estn dispuestas a otorgar crditos a que sean destinados a cubrir pasivos existentes. Por otra parte, el hacer que la empresa privada asuma pasivos tendra el efecto de tener que efectuar incrementos tarifarios para cubrir la amortizacin de capital y el costo financiero respectivo.

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Facultades de la Empresa Es recomendable que la empresa privada tenga la facultad de suspender Privada de suspender el Servicio el servicio a usuarios morosos, ya sea a nombre de la autoridad a los Usuarios morosos competente en el caso de contratos o por s misma en el caso de concesiones; lo anterior, como un elemento indispensable para asegurar el cumplimiento de las metas de incremento en la eficiencia comercial. Garantas: Con la finalidad de disear un esquema de contratacin financiable y que minimice los riesgos inherentes a este tipo de proyectos, normalmente ser necesario que los participantes otorguen las siguientes garantas: Por parte de la empresa privada: fianza para cubrir el incumplimiento en la etapa de adjudicacin y de operacin del proyecto; fianza para cubrir las penalidades y sanciones, en caso de incumplimiento con respecto a la calidad, nivel de eficiencia y cobertura de los servicios; fianza para cubrir las penalidades, en caso de incumplimiento en las inversiones comprometidas. Por parte del Contratante: por incumplimiento en la actualizacin e incremento de tarifas, en el caso de concesin; por incumplimiento de pago de la contraprestacin en favor de la empresa privada (en caso de CPS); de recuperacin de la inversin no amortizada, en caso de rescisin o revocacin de contrato y ttulo de concesin por causa imputable o no imputable a la empresa privada; para cubrir dficit derivado de que la empresa privada no pueda suspender el servicio a los usuarios morosos por causa imputable al contratante/concedente Figura del Fideicomiso: Es muy importante para dar transparencia al manejo de los recursos, que exista la figura jurdica del fideicomiso, el cual deber tener una definicin clara de sus fines y de prelacin de pagos. Esta ltima deber asegurar, en primera instancia, la operacin del sistema y el pago de los compromisos financieros adquiridos. Rescisin del Contrato o Normalmente es inaceptable para las instituciones financieras que el revocacin del ttulo de contratante o concedente tenga la facultad de poder rescindir/revocar el Concesin: contrato/ttulo de manera unilateral. La recomendacin final de rescisin/revocacin deber estar a cargo del Ente Regulador, a solicitud del contratante o del contratista y previo anlisis del Ente Regulador. Los documentos de contratacin debern contener las causales de rescisin de contrato o revocacin de la concesin y los cursos de accin a seguir para cada una de estas causales. Cabe mencionar que en caso de rescisin de contrato o revocacin de concesin, la autoridad contratante/concedente deber asumir la responsabilidad de pagar los compromisos financieros adquiridos por la empresa privada en la ejecucin de obras comprobablemente ejecutadas, aplicando las penalidades correspondientes en caso de rescisin/revocacin por causa imputable al contratista/concesionario. En caso de rescisin/revocacin por causa no imputable a la empresa privada, el contratante/concedente normalmente se obliga adems a recompensar a la empresa por los daos causados, incluyendo, en su caso, la utilidad no ejercida.

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Propiedad de los Bienes:

Riesgo por Caso Fortuito y Fuerza Mayor

Con la finalidad de evitar conflictos futuros por la propiedad de los bienes que integran en la actualidad y que integren en el futuro la infraestructura del sistema en su conjunto; es conveniente definir con claridad en el contrato/ttulo lo que se concepta como infraestructura y quien es el propietario. En este sentido, el contratante o concedente mantiene la propiedad de la infraestructura existente y le da derecho de uso al contratista/concesionario, trasmitindole tambin el derecho de utilizar el agua para los fines acordados. Deber incluirse una definicin clara de lo que se entiende por caso fortuito y fuerza mayor y las acciones a seguir en caso de darse cualquiera de estas dos eventualidades, en particular sobre la reanudacin del servicio, en su caso, sobre la terminacin anticipada del contrato/ttulo, pago y destino de las indemnizaciones de los seguros, pago y destino de la inversin y los financiamientos, entre otros.

Con la finalidad de dar una idea general del significado de algunos apartados de un contrato de prestacin de servicios y/o ttulo de concesin, a continuacin se incluye una definicin de trminos a ser incluidos en el contrato de prestacin y/o en el titulo de concesin.

PARTICIPACIN PRIVADA EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS DEFINICIN PRELIMINAR DE TRMINOS A SER INCLUIDOS EN EL CONTRATO DE PRESTACIN Y/O EN EL TITULO DE CONCESIN CLUSULAS OBJETO DEL CONTRATO CONTRATO DE PRESTACIN DE SERVICIOS CONCESIN 1. La contratacin para la prestacin del servicio de agua 1. La concesin para la prestacin del servicio de agua potable potable, alcantarillado y saneamiento, que implica asumir alcantarillado y saneamiento, que implica asumir el el funcionamiento de los subsistemas de planeacin, funcionamiento de los subsistemas de planeacin, operativo, operativo, comercial, administrativo, contable y financiero, comercial, administrativo, contable y financiero, existiendo sin que exista relacin jurdica y comercial con el usuario. relacin jurdica y comercial directa con el usuario. 2. El financiamiento y construccin de obras e instalaciones 2. El financiamiento y construccin de obras e instalaciones necesarias para la consolidacin. necesarias para la consolidacin. 3. Las obras de ampliacin y rehabilitacin son a cargo del 3. El financiamiento y construccin de las obras de ampliacin Contratante. y rehabilitacin. Los servicios comprenden parte de los municipio de: _________________

MBITO DE LA PRESTACIN DEL SERVICIO VIGENCIA

Plazo del contrato de prestacin de servicio y del ttulo de concesin de entre 10 a 30 aos, prorrogables a discrecin absoluta del Municipio. Es necesario que exista un Ente Regulador que norme las relaciones entre el Contratante, la empresa privada y usuarios, ENTE REGULADOR protegiendo los intereses legtimos de todos ellos. En este sentido, es preferible la fijacin de un ente regulador estatal que tenga la caracterstica de ser apoltico, autnomo e independiente, cuyos miembros sean ajenos a los cambios electorales y que tome en cuenta las caractersticas, polticas, sociales y jurdicas del rea de influencia del Ente regulador. Dicho organismo tendra como objetivo fundamental el asegurar la calidad de los servicios, la proteccin de los intereses de la comunidad, la supervisin, control y seguimiento del contrato/concesin, el anlisis de posibles incrementos tarifarios, el anlisis de la posible revocacin, as como la aplicacin de las normas y leyes correspondientes. Los procedimientos de supervisin y control debern ser tales que aseguren al Contratante que se est cumpliendo con los aspectos fundamentales a que la empresa se ha comprometido mediante la firma del contrato o ttulo de concesin, pero sin coartar la capacidad y libertad de la empresa privada en el desarrollo de los compromisos adquiridos. Deber quedar debidamente especificado la inalienabilidad de los bienes que, siendo de dominio pblico, son y sern indispensable RGIMEN JURDICO DE LA para garantizar la continuidad del servicio y, por ende, que la empresa privada no podr enajenarlos ni comprometerlos como INFRAESTRUCTURA garanta de crdito, sino tan slo usarlos, administrarlos, operarlos y conservarlos. Con respecto a la infraestructura y equipo que incorpore la empresa privada en el futuro, se recomienda que exista una definicin clara de la propiedad de los mismos. Deber establecerse los niveles de servicio que, como mnimo, Deber establecerse los niveles de servicio que, como mnimo, CONDICIONES DE LA PRESTACIN deber cumplir la empresa respecto a la calidad, continuidad, deber cumplir la empresa respecto a la calidad, continuidad, DE LOS SERVICIOS presin del agua entregada, eficiencia operativa y comercial, presin del agua entregada, eficiencia operativa y comercial, entre otros, en su caso fijndose sanciones y penalidades en entre otros, en su caso fijndose sanciones y penalidades en caso caso de incumplimiento, conforme a la clase y magnitud de la de incumplimiento, conforme a la clase y magnitud de la falla. falla. Para estimular la mejor gestin de la empresa, en algunos casos, como por ejemplo la eficiencia de cobranza, podrn establecerse participaciones adicionales sobre la recaudacin. El Concesionario cobrar al usuario una tarifa que cubra: MONTO DE LA CONTRAPRESTACIN El Contratante pagar a la empresa: 1. Un cargo que cubrir los costos de operacin, conservacin 1. Los costos de operacin, conservacin y mantenimiento de la

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REVISIONES FUTURAS AL MONTO DE LA CONTRAPRESTACIN

ESTMULOS ADICIONALES A LA CONTRAPRESTACIN DERECHOS POR LA CONCESIN

FIDEICOMISO

red incluyendo la reposicin de equipo, lneas, tanques, y y mantenimiento del sistema de agua potable (servicios trabajos de obra civil necesarios para continuar prestando el permanentes). servicio. 2. Un cargo que cubrir la amortizacin y los intereses, por las inversiones hechas por el Prestador para la 2. Los indirectos de operacin. consolidacin del sistema. 3. El servicio de la deuda. 3. El IVA, en su caso. 4. Los derechos que deba pagar al Organismo por la concesin. 5. Los derechos de extraccin que deber pagar a la CNA (extraccin y descarga en su caso). 6. El IVA, en su caso. Estas tarifas se revisarn peridicamente. Se establecern frmulas para el ajuste de la contraprestacin Las tarifas se ajustarn peridicamente en funcin de ndices por: con las siguientes reglas: 1. El costo de la mano de obra (revisiones salariales). 1. La operacin, conservacin y el mantenimiento se escalar 2. El ndice nacional de precios al consumidor. durante todo el periodo de contratacin de acuerdo a 3. El costo de la energa elctrica. ndices de mano de obra, energa elctrica, maquinaria y 4. El costo de maquinaria. equipo, materiales nacionales, as como tambin a otros 5. El costo de materiales. elementos que la condicionen, segn lo establecido en las 6. El costo de los derechos por concesin y por extraccin de bases de licitacin. agua. 2. Por variaciones significativas en aspectos como: cambios 7. El costo de indirectos de operacin. no previstos en la demanda, necesidades adicionales de 8. Las variaciones en las tasas de inters (dlar, pesos o la obras de infraestructura, cambios en la normatividad moneda en que se hayan contratado los crditos). aplicable, variaciones en los costos, incluyendo las tasas de 9. Otros elementos que la condicionen, segn lo establecido en inters de los financiamientos, variaciones en el tipo de las bases de licitacin. cambio, existencia de casos fortuitos y de fuerza mayor, y Se deber establecer el % que cada elemento del costo representa falta de aportacin de los subsidios comprometidos, entre de la tarifa total. (Se podr revisar la integracin del costo cada 5 otros. aos). 3. Respecto al pago por la ejecucin del programa de Deber preverse que hacer en el caso de que las previsiones de la consolidacin se escalar: demanda difieran substancialmente, en ms o en menos, respecto conforme a los ndices arriba citados, durante el de las reales. El Organismo deber cubrir lo que resulte de un retraso en la periodo de ejecucin del programa, y conforme a la variacin de tasas de financiamiento, autorizacin de la tarifa previamente acordada. durante el periodo de amortizacin. la inversin valuada en dlares no se escala. El Prestador podr recibir incentivos por el incremento en sus El Concesionario podr recibir un incentivo por incrementar la logros, respecto a los mnimos que se le fijen, en rubros tales eficiencia en el uso del agua que permita retrasar inversiones como: cobranza, facturacin, eficiencia en el uso de agua, etc. futuras. El Concesionario pagar al organismo por concepto de derechos por la concesin, un importe fijado de comn acuerdo entre las partes, procurando que ste importe no impacte seriamente las tarifas El fideicomiso se encargar de El fideicomiso se encargar de 1. Recibir la cobranza. 1. Recibir la cobranza. 2. Pagar al Prestador su contraprestacin. 2. pagar los crditos contratados. 3. Pagar los crditos que se hayan contratado. 3. Crear las reservas acordadas para la sustitucin de equipos o

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FORMA DE PAGO

LUGAR DEL PAGO PENAS CONVENCIONALES

OBLIGACIONES Y FACULTADES DEL ORGANISMO

bien para proyectos futuros. 4. Pagar a la CNA los derechos de explotacin. 5. Retener los derechos por la concesin 6. Entregar los remanentes al Concesionario. Conforme a: Mediante la cobranza que efecte el Concesionario por los 6. La operacin y mantenimiento del sistema se pagar servicios de agua de acuerdo a la tarifa autorizada. mensualmente en pesos. 7. El cargo correspondiente al programa de Consolidacin se cubrir en un periodo de ____ aos con intereses sobre saldos insolutos en pesos y en dlares segn la oferta (pagadera en pesos al tipo de cambio vigente en el momento del pago). A travs del Fideicomiso en pesos Se aplicarn penas convencionales por las siguientes causas: Se podrn aplicar las siguientes penas convencionales: 1. Atrasos en la terminacin de las obras e inversiones para la 1. Incumplimiento en la tasa de incremento en la eficiencia del consolidacin del sistema. uso del agua establecida. 2. Incumplimiento en la tasa de crecimiento de facturacin 2. Incumplimiento en la calidad del aguas suministrada a los establecida. usuarios por sus caractersticas fsico qumicas y 3. Incumplimiento en la tasa de incremento en la eficiencia bacteriolgicas establecidas, o en la calidad de las aguas del uso del agua establecida. residuales tratadas. 4. Incumplimiento en la calidad del aguas suministrada a los 3. Incumplimiento por la calidad del servicio a los usuarios en usuarios por sus caractersticas fsico qumicas cuanto a presin en el sistema. establecidas, o en la calidad de las aguas residuales 4. Incumplimiento por la calidad del servicio a los usuarios en tratadas. cuanto a continuidad del servicio. 5. Incumplimiento por la calidad del servicio a los usuarios en 5. Incumplimiento del programa de inversiones. cuanto a presin en el sistema. 6. Otros incumplimientos como mantenimiento del padrn de 6. Incumplimiento por la calidad del servicio a los usuarios en usuario, informes a el Organismo, atencin a clientes etc. cuanto a continuidad del servicio 7. Otros incumplimientos en actualizacin del padrn de usuario, atencin a clientes etc. 1. Pagar al Prestador por la prestacin del servicio. 1. Promover la autorizacin del las tarifas acordadas. 2. Liquidar al personal, previo al inicio del contrato. 2. Liquidar al personal, previo al inicio del contrato. 3. Realizar un eficaz control y verificacin de los trabajos del 3. Supervisar el cumplimiento de las obligaciones del Prestador. (Delegado en el Ente Regulador). Concesionario. 4. Promover a solicitud del Prestador las expropiaciones y 4. Realizar un eficaz control y verificacin de los trabajos del actos de autoridad requeridos. Concesionario. (Delegado en el Ente Regulador). 5. Guardar confidencialidad respecto a la informacin tcnica 5. Guardar confidencialidad respecto a la informacin tcnica del Prestador. del Concesionario. 6. Proporcionar al Prestador los planos existentes de 6. Promover a solicitud del Concesionario las expropiaciones y infraestructura y apoyarlo en los trmites que se requieran actos de autoridad requeridos. para obtener los que correspondan a otra infraestructura 7. Proporcionar al Concesionario los planos existentes de 7. Acceso a documentos e instalaciones sin limitacin alguna infraestructura y apoyarlo en los trmites que se requieran incluyendo de carcter financiero. para obtener los que correspondan a otra infraestructura. 8. Fijar la normatividad tcnica de los servicios. 8. Acceso a documentos e instalaciones sin limitacin alguna 9. Asumir temporalmente la conduccin en la prestacin total incluyendo de carcter financiero.

4. Crear las reservas para proyectos de ampliacin y rehabilitacin. 5. Entregar los remanentes al Organismo.

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o parcial de los servicios, cuando exista deficiencia por el Prestador o en los caso de excepcin que prevea el contrato. 10. Revisar los anlisis financieros y de costos que entregue el Prestador. 11. Ser receptor directo de quejas de los usuarios. (Delegado en el Ente Regulador). 12. Establecer una garanta que cubra daos y perjuicios al Prestador por incumplimiento en el pago oportuno de la contraprestacin.

OBLIGACIONES DEL PRESTADOR/ CONCESIONARIO

1. Realizar las actividades requeridas para la eficiente prestacin del servicio, cumpliendo con todas las disposiciones legales concernientes (preservacin de la calidad del agua). 2. Suministrar el agua a los usuarios con las siguientes caractersticas: Continuidad Presin Calidad (condiciones bacteriolgicas) 3. En cuanto a las aguas residuales entregarlas con ciertas condiciones establecidas por las normas. 4. Tendr obligacin de incrementar la eficiencia entre los volmenes de agua facturada con respecto a los volmenes de agua totales explotados. 5. Establecer servicio permanente de localizacin y reparacin de fugas en agua potable y fallas en alcantarillado. Destinar el agua tratada no comprometida a los usos que le indique el Organismo. 6. Mantener en funcionamiento los medidores y realizar su lectura peridica y facturacin regular. 7. Abastecer con pipas cuando se requiera. 8. Mantener actualizados los planos de infraestructura e informacin tcnica. 9. Proponer nuevas oficinas. 10. capacitar y adiestrar en la gestin de los servicios al personal que le seale el Organismo en el nmero que se acuerde, de modo de que pueda asumir en cualquier tiempo la administracin del sistema. 11. Denunciar ante las autoridades los actos de terceros que causen perjuicios a la infraestructura o servicios. 12. Proponer al Organismo las modificaciones al rgimen de contraprestacin o a cualquier aspecto relacionado con la prestacin de los servicios.

9. Fijar la normatividad tcnica de los servicios. 10. Asumir temporalmente la conduccin en la prestacin total o parcial de los servicios, cuando exista deficiencia por el Concesionario o en los caso de excepcin que prevea el contrato. 11. Revisar los anlisis financieros y de costos que entregue el Concesionario para en su caso promover la autorizacin de nuevas tarifas. (Delegado en el Ente Regulador). 12. Ser receptor directo de quejas de los usuarios. 13. Establecer una garanta que cubra daos y perjuicios al Concesionario por incumplimiento en la actualizacin e incremento de la tarifa. Obligaciones y facultades muy similares a las enunciadas a la izquierda; adicionar: 1. Formalizar contratos con los usuarios. 2. Cobrar las tarifas autorizadas por los servicios 3. Pagar a la Comisin, a travs del fideicomiso, los derechos por la concesin. 4. Pagar a la CNA, a travs del fideicomiso, los derechos por extraccin. 5. Liquidar al personal al trmino de la concesin.

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13. Suspender temporalmente los servicios en los casos previstos en el contrato. 14. Llevar a cabo lo necesario para realizar la cobranza. 15. Restringir la prestacin de los servicios por falta de pago y previa notificacin. 16. Dentro de las obligaciones de la empresa se establecern con claridad las siguientes: La de no interrumpir la prestacin de sus servicios salvo causas de fuerza mayor. La de conservar en buen estado los bienes requeridos para el desarrollo de los servicios (en previsin de posibles descuidos en las fechas prximas al trmino del plazo del contrato. Cubrir las indemnizaciones por daos a terceros, siempre que sea atribuible a la empresa. Informar oportunamente a las autoridades del organismo cualquier evento que pueda poner en riesgo la continuidad de la prestacin del servicio. Plantear con la anticipacin debida las modificaciones que crea necesario hacer de los aspectos econmicos de la contraprestacin. Constituir fianza para garantizar sus obligaciones, la cual estar vigente durante todo el plazo del contrato. 17. Liquidar al personal al trmino del contrato.

11. ALGUNAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIN PRIVADA Un tema fundamental en lo que se refiere a la participacin privada es, desde luego, el anlisis de casos reales en las diferentes modalidades en que esta participacin se viene dando. Ello permite apreciar, tanto las aportaciones que estos proyectos han tenido como un medio para lograr la meta de mejorar la prestacin de los servicios, y con ello la salud y bienestar de la poblacin, como las dificultades que han encontrado, por diversas causas, para cumplir con las metas establecidas. El beneficio que de ello puede derivarse es evidente, si se aprovecha la experiencia acumulada para recoger y utilizar los aspectos positivos y, por otra parte evitar los errores cometidos y buscar mejores formas de eliminar situaciones exgenas a los proyectos que los afectan negativamente. En lo que sigue se exponen en primer trmino, como referencia que puede resultar til, algunos casos de participacin privada en diversos pases del mundo y, enseguida los que en nuestro pas son los ms relevantes, tanto en lo que se refiere a la participacin integral o parcial en la administracin y operacin de los sistemas, como en lo que toca a plantas de tratamiento de aguas residuales en modalidades CPOT, o similares. 11.1 Casos de participacin privada en el mundo Existen en el mundo mltiples ejemplos de participacin privada. Actualmente, 460 millones de habitantes, reciben los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento por el sector privado, lo que representa el 8% de la poblacin mundial. Entre 1988 y octubre de 2002 a nivel mundial la poblacin que esta siendo servida por empresas privadas se increment a 320 millones de habitantes. Tabla 19 EVOLUCIN DE LA POBLACIN A NIVEL MUNDIAL SERVIDA POR EMPRESAS PRIVADAS 1988 A 2002 (Millones de habitantes)
Ao Total 1988 0.6 1989 55.6 1990 4.6 1991 0.0 1992 0.8 1993 32.3 1994 3.6 1995 16.4 1996 22.6 1997 42.1 1998 16.0 1999 36.1 2000 37.7 2001 30.2 * 2002 21.8 * Hasta octubre de 2002 Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003 Acumulado 0.6 56.2 60.8 60.8 61.6 93.9 97.5 113.9 136.5 178.6 194.6 230.7 268.4 298.6 320.4

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En el sector hidrulico a nivel Mundial existe una fuerte tendencia hacia la participacin del sector privado. En 1999, el 5% de la poblacin mundial recibi dichos servicios por parte de empresas privadas, en 2002 ya fue el 8%. El pronstico para el ao 2015 es un aumento de este porcentaje al 17%. Tabla 20 POBLACIN SERVIDA POR EL SECTOR PRIVADO (Millones de habitantes)
Europa Occidental Europa Central y Oriental Medio Oriente y frica Asia del Sur Asia Central Asia del Sureste Oceana Amrica del Norte Amrica Latina Resumen mundial Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003 2002 161.5 14.1 37.6 0.0 1.6 90.4 5.3 65.2 84.0 459.7 2015 195.0 55.0 120.0 35.0 10.0 345.0 10.0 180.0 210.0 1,160.0

Segn una lista de la revista especializada Global Water Intelligence, en el ao 2002 se firmaron 20 nuevos contratos de participacin privada en el sector de agua, que representan en total un volumen de inversiones de 2.8 mil millones de dlares. En esta lista slo aparecen contratos que incluyen inversiones de ms de 30 millones de dlares y se refieren a la prestacin de los servicios al pblico en general. De esos contratos, ocho se refieren a Asia, siete a Europa, tres a Amrica del Norte, uno al Medio Oriente y uno a Amrica Latina. Tabla 21 LOS PROYECTOS MS IMPORTANTES DE LA PARTICIPACIN DEL SECTOR PRIVADO FIRMADOS EN EL AO 2002
Valor total (en millones) As-Samra Saneamiento Jordania Ondeo, Morganti USD 154.4 Atlanta Reciclaje de EE.UU. US Filter (Vivendi), Brasfield USD 54 Lodos & Gorrie, Khafra, Metroplex (etapa diseo y construccin) Pekn No. 10 China AWG, Mitsubishi USD 200 Vas Fluviales Britnicas Reino Unido AWG, Bristol Water, h2go USD 215 Cork Aguas Residuales Irlanda Ondeo, EPS Pumping, Vinci EUR 71 Construction Dabrowa Grnica Polonia RWE Aqua (Thames Water) EUR 40 Proyecto Pas Empresas privadas Tipo del contrato y duracin 8 BOT 25 aos DBO 20 aos

BOT 23 aos Concesin 30 aos DBO 20 aos Concesin 25 aos

DBFO: Design-

8 BOT: Build-Operate-Transfer = Construir-Operar-Transferir, DBO: Design-Build-Operate = Disear-Construir-Operar, Build-Finance-Operate = Disear-Construir-Financiar-Operar

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Proyecto

Pas

Empresas privadas

Valor total Tipo del contrato y (en millones) duracin 8 EUR 31 EUR 474 EUR 300 DBO 20 aos Concesin 29 aos DBFO 30 aos

Servicios de Agua Foshan Tratamiento de China Aquamundo Aguas Residuales Frosinone Servicios de Italia Acea, Crea (Bouygues) Agua La Haya Aguas Pases Bajos Vivendi, Delta Water, Residuales Waterbedrijf, Rabobank, Hejmans Halifax Puerto Canad United Water (Suez), Ondeo, PCL Indianapolis Servicios de EE.UU. US Filter (Vivendi) Agua Kaohsiung Agua Potable Lazio Centrale (Roma) Servicios de Agua Nanchang Tratamiento de Aguas Residuales Pudong (Shangai) Servicios de Agua Puerto Rico Autoridad Acueducto Alcantarillado Qingdao Tratamiento Agua Taizhou Suministro Agua Potable Taiwan Italia China China Ondeo, China Ecotek Corp. Acea

USD 262 USD 400

DBO 30 aos Operacin y mantenimiento 20 aos BOT 15 aos Concesin 30 aos BOT 20 aos Concesin 50 aos, Vivendi tiene 50% del joint venture Operacin y mantenimiento 10 aos BOT 25 aos Contrato de tomar en posesin o pagar 16 aos Concesin 30 aos

EUR 90 EUR 2,415

Berlinwasser, Beijing No. 3 EUR 345 Construction Company Vivendi Water Confidencial

de Puerto Rico y de China de China

Ondeo

USD 136 (hasta 2004) EUR 33 Confidencial

Ondeo, New World Group AWG

Terni Servicios de Agua

Italia

Yangju Aguas Residuales

Corea Sur

Ambiente, USD 157 inversiones en capital del Ondeo, Hanwha Corporation EUR 80 BOT 24 aos

Severn Trent, Omnia, SGI, RPA

De acuerdo a la publicacin Masons Water Yearbook 2002 2003, en Mxico se espera un aumento de la participacin del sector privado en agua potable del 16% al 20%, y en alcantarillado y saneamiento del 5% al 15% entre el ao 2002 y el ao 2015. La situacin en 2002 y el pronstico para 2015 en los diferentes pases se presentan en las siguientes tablas:

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Tabla 22 EUROPA OCCIDENTAL

Servicios prestados por el sector Servicios prestados por el sector privado 2002 privado 2015 Agua potable Alcantarillado y Agua potable Alcantarillado y Saneamiento Saneamiento Alemania 15% 13% 25% 35% Austria 0% 0% 10% 15% Blgica 3% 47% 15% 55% Dinamarca 1% 0% 1% 0% Espaa 46% 48% 65% 70% Finlandia 1% 0% 2% 0% Francia 79% 56% 85% 75% Grecia 41% 41% 45% 45% Irlanda 0% 36% 25% 45% Italia 29% 18% 45% 35% Noruega 1% 5% 5% 10% Pases Bajos 0% 11% 0% 15% Portugal 5% 2% 45% 55% Reino Unido 87% 92% 88% 95% Suecia 0% 0% 15% 10% Suiza 0% 0% 0% 0% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003

Tabla 23 EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL

Servicios prestados por el sector Servicios prestados por el sector privado 2002 privado 2015 Agua potable Alcantarillado y Agua potable Alcantarillado y Saneamiento Saneamiento Bulgaria 14% 14% 50% 65% Croacia 0% 22% 0% 30% Eslovaquia 3% 0% 10% 15% Eslovenia 0% 8% 10% 25% Hungra 25% 25% 35% 35% Letonia 0% 0% 25% 25% Lituania 0% 0% 20% 0% Polonia 2% 2% 15% 15% Repblica Checa 70% 65% 90% 90% Rumania 10% 0% 25% 20% Rusia 0% 0% 5% 10% Ucrania 0% 0% 5% 5% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003

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Tabla 24 AMRICA Y EL CARIBE

Servicios prestados por el sector Servicios prestados por el sector privado 2002 privado 2015 Agua potable Alcantarillado y Agua potable Alcantarillado y Saneamiento Saneamiento 43% 34% 65% 65% 15% 8% 30% 30% 17% 13% 30% 25% 5% 1% 10% 5% 65% 63% 85% 85% 5% 5% 25% 20% 18% 0% 25% 10% 0% 0% 15% 15% 15% 8% 35% 20% 16% 5% 20% 15% 35% 0% 75% 75% 3% 0% 30% 25% & 0% 0% 100% 100% 50% 25% 45% 10%

Argentina Bolivia Brasil Canad Chile Colombia Cuba Ecuador EE.UU. Mxico Panam Per Trinidad Tobago Uruguay 11% 11% Venezuela 2% 0% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 2003

Tabla 25 MEDIO ORIENTE Y FRICA DEL NORTE

Servicios prestados por el sector Servicios prestados por el sector privado 2002 privado 2015 Agua potable Alcantarillado y Agua potable Alcantarillado y Saneamiento Saneamiento Arabia Saudita 0% 0% 25% 30% Bahrein 0% 0% 100% 100% Egipto 1% 1% 8% 10% Emiratos rabes 0% 14% 15% 35% Unidos Irn 0% 0% 0% 0% Israel y Palestina 11% 0% 15% 10% Jordania 35% 0% 45% 25% Kuwait 0% 100% 100% 100% Lbano 0% 0% 30% 35% Marruecos 20% 3% 35% 30% Omn 0% 5% 25% 50% Qatar 0% 0% 30% 45% Tnez 0% 0% 15% 10% Turqua 3% 1% 10% 10% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003

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Tabla 26 FRICA SUBSHARA

Servicios prestados por el sector Servicios prestados por el sector privado 2002 privado 2015 Agua potable Alcantarillado y Agua potable Alcantarillado y Saneamiento Saneamiento Camern 36% 0% 45% 20% Chad 0% 0% 65% 30% Congo 0% 0% 20% 15% Costa de Marfil 46% 48% 65% 70% Gabn 38% 0% 45% 30% Ghana 0% 0% 50% 40% Guinea 5% 0% 20% 20% Guinea Ecuatorial 0% 0% 0% 0% Kenia 0% 0% 20% 10% Lesotho 0% 0% 0% 0% Mali 2% 0% 25% 15% Mozambique 25% 0% 50% 15% Nger 3% 0% 10% 5% Nigeria 0% 0% 25% 15% Rep. Centroafricana 25% 0% 40% 35% Senegal 43% 0% 50% 20% Sudfrica 2% 1% 8% 5% Tanzania 0% 0% 25% 20% Uganda 0% 0% 25% 15% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 2003

Tabla 27 ASIA DE SURESTE Y OCEANA

Servicios prestados por el sector Servicios prestados por el sector privado 2002 privado 2015 Agua potable Alcantarillado y Agua potable Alcantarillado y Saneamiento Saneamiento Australia 28% 7% 35% 30% China 3% 1% 10% 5% Hong Kong 100% 0% 100% 100% Indonesia 3% 0% 15% 5% Japn 0% 0% 5% 15% Macao 100% 0% 100% 100% Malasia 61% 0% 85% 65% Nueva Zelanda 1% 9% 5% 15% Filipinas 11% 2% 45% 35% Singapur 0% 0% 0% 0% Corea del Sur 0% 7% 10% 25% Taiwan 0% 11% 0% 15% Tailandia 2% 0% 65% 50% Vietnam 1% 0% 5% 5% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003

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Tabla 28 ASIA DEL SUR Y CENTRAL

Servicios prestados por el sector Servicios prestados por el sector privado 2002 privado 2015 Agua potable Alcantarillado y Agua potable Alcantarillado y Saneamiento Saneamiento Bangladesh 0% 0% 10% 10% India 0% 0% 5% 2% Kazajstn 10% 0% 30% 10% Mongolia 0% 0% 50% 20% Nepal 0% 0% 15% 15% Pakistn 0% 0% 15% 10% Sri Lanka 0% 0% 25% 15% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003

A continuacin se expone con algn grado de detalle las experiencias de algunos pases en la incorporacin de empresas privadas. 11.1.1 El caso de Inglaterra y Gales La privatizacin del sector hidrulico en Inglaterra y Gales realizada en el ao 1989 despert un gran inters en todo el mundo, ya que fue el primer caso en que un monopolio natural pas completamente a manos del sector privado. Antes de la privatizacin el sector agua estaba en manos de 10 Autoridades Regionales del Agua (Regional Water Authorithies), cuyos distritos estaban constituidos segn criterios hidrulicos, las cuales dentro de sus circunscripciones asuman todas las funciones relacionadas con el sector de agua en general. Debido a largos decenios de abandono, el sector hidrulico en Inglaterra a mediados de los aos ochenta se encontraba en psimo estado. Las instalaciones estaban deterioradas y la oferta era deficiente. Las Regional Water Authorithies producan, controlaban y eran responsables de sancionar sus propios delitos ecolgicos. Inglaterra no posea buena fama en la proteccin de sus recursos hidrulicos en el continente europeo. Estas deficiencias motivaron al gobierno Margaret Thatcher a privatizar el sector hidrulico, convirtindose ste en un punto central de su poltica neoliberal. Antes de comenzar con la privatizacin las empresas fueron preparadas por el estado. A stas les fueron condonadas deudas de miles de millones de dlares, recibiendo grandes subvenciones estatales. Como forma de privatizacin el gobierno ingls escogi la venta de acciones al pblico en la bolsa de valores de Londres (bursatilizacin). As se formaron 10 compaas de agua potable, alcantarillado y saneamiento. La mayor de ellas es Thames Water (con una poblacin de 11.7 millones), y la menor es South West Water (con una poblacin de 1.5 millones). Adems existen 24 operadores pequeos que ya antes estaban en manos de particulares. Las funciones reguladoras relacionadas con el medio ambiente fueron delegadas a las nuevas instituciones llamadas Autoridades de Ros Nacionales (National River Autorithies NRA). Las

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regulaciones econmicas pasaron a ser tarea de la agencia de regulacin Oficinas de Servicios de Agua (Office of Water Services, OFWAT). Los precios de las empresas de servicios de agua se fiscalizan a travs de la regulacin que establece un lmite de precios. Deben restringir la tasa de crecimiento del precio a una canasta de servicios segn el ndice de precios al detalle (Retail Price Index, RPI) ms un factor conocido como K. Los factores K pueden ser positivos o negativos. Estos factores varan de una empresa a otra en el transcurso del tiempo y estn concebidos para que las empresas puedan financiar sus programas de inversiones, al mismo tiempo que las estimulan a ser eficientes. La duracin del periodo de revisin es de diez aos, aunque la Oficina de Servicios Hdricos o la compaa pueden solicitar una revisin despus de cinco aos. Para proteger la industria contra cambios imprevistos, los cambios extraordinarios razonables pueden trasladarse a los usuarios mediante una modificacin del factor K fuera de una revisin peridica formal. La Oficina de Servicios Hdricos puede utilizar el mismo procedimiento para reducir el factor K en determinadas circunstancias. De esta manera los precios de agua y saneamiento en Inglaterra subieron en los aos noventa entre 8 y 10% anuales. Sin embargo, en comparacin con los precios en otros pases Europeos Inglaterra se encuentra en el promedio. Las ventajas del modelo ingls, se manifiestan en la concentracin de los conocimientos del sector en una agencia de regulacin centralizada, adems las condiciones y mecanismos de control son iguales en todas las regiones. Una desventaja es que los municipios y los usuarios, de acuerdo a las caractersticas de este modelo, no tienen una adecuada participacin en los procesos de regulacin. Con el modelo regulatorio RPI-X del sector de agua en Gran Bretaa se ha logrado una reduccin de los costos de operacin. Adems se han llevado a cabo importantes inversiones en el sector, mejorando la calidad del agua y el medio ambiente. Sin embargo, las compaas privadas de agua en Inglaterra y Gales ya no ofrecen grandes crecimientos en sus utilidades pero garantizan ingresos constantes a largo plazo e importantes programas de inversiones. Es importante mencionar que ante esta situacin los nicos interesados en el sector son los bancos y sociedades de participacin financiera que buscan la realizacin de inversiones en sectores con poco riesgo. En febrero del ao en curso, se public la nueva Propuesta de Ley del Agua del Reino Unido (UK Water Bill) que establecer un Consejo de Regulacin (Regulatory Board) que, de aprobarse, sustituir a OFWAT. Dicha propuesta incluye oportunidades de competencia dentro de la industria de agua permitindoles a nuevos suministradores entrar en el mercado no domstico de consumidores que utilicen ms de 50 millones de litros anuales. Es importante mencionar que la nueva autoridad regulatoria no entrar en vigor antes de completar la revisin reguladora en el ao 2005, por lo que en noviembre de 2004, OFWAT determinar los lmites de las tarifas para las compaas hasta el ao 2010.

11.1.2 El caso de Francia Francia es un pas con estructuras centralistas y una participacin alta de empresas pblicas que trabajan en sectores de la economa, los cuales en otros pases europeos se encuentran

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tradicionalmente en manos privadas. Sin embargo, en Francia se form una cooperacin intensa entre los municipios y empresas privadas para dar el servicio de agua potable alcantarillado y saneamiento, esto se puede explicar debido a que Francia es un pas grande con carencia de instituciones federales fuertes. Bajo el gobierno central se encuentran 36,000 comunas independientes, entre ellos 28,000 con una poblacin menor de mil habitantes. Estas comunas tienen desde hace dcadas el monopolio legal de los servicios de agua, pero carecen de recursos financieros y personales para desempear adecuadamente esta tarea. Las empresas privadas en su mayora son filiales de grandes consorcios franceses que se fundaron a finales del siglo XIX. A menudo las comunas forman asociaciones intercomunales para los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, tarea que puede ser delegada a una empresa privada. A diferencia del modelo ingls, en el francs se regulan los intereses entre las comunas, los operadores privados de la red hidrulica y el estado. En vez de tener una agencia de regulacin central, lo relativo a la regulacin queda estipulado en los contratos. El abastecimiento de agua potable y saneamiento se regula a travs de concesiones temporales entre la comuna y el operador privado. Estas concesiones incluyen la operacin y el mantenimiento, el financiamiento de las inversiones y la planificacin estratgica. A travs de un proceso de licitacin, se busca generar competencia y con ello disminuir los beneficios de los operadores y aumentar el beneficio social de la comuna. Para lograr la competencia entre ellos, es indispensable tener varios competidores, que no estn en oligopolio. Segn las necesidades individuales en cada caso surgen diversas formas de contrato, siendo difcil establecer una comparacin entre las comunas. De acuerdo con las reglas del modelo, las comunas tienen como alternativa solamente la administracin directa, en vez de tener la posibilidad de fundar empresas paramunicipales fuertes. En comparacin con el modelo Ingls podemos establecer que las comunas francesas tienen influencia en el sector de agua, obteniendo con esto un alto grado de participacin social. Durante los procesos de licitacin, los operadores disponen de expertos que se dedican exclusivamente a las negociaciones contractuales, mientras que las comunas, debido los largos periodos de tiempo en que se presentan las licitaciones (entre 10 y 30 aos), carecen del conocimiento para negociar con xito estos procesos. Por consiguiente, los operadores no estn suficientemente controlados por parte de las autoridades pblicas. Adems los concesionarios actuales tienen una ventaja de informacin importante frente a sus competitores. Debido a esta situacin han habido muy pocos cambios de operadores. Un aspecto importante de destacar es el hecho de que el modelo francs ha generado la creacin de empresas privadas con una alta capacidad tcnica, econmica y financiera, acumulando experiencia en el sector. Estas empresas encabezan la competencia a nivel internacional.

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11.1.3. El caso de Alemania En Alemania, en la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, actualmente predominan todava las empresas pblicas, pero, al igual que en otros pases, existe una fuerte tendencia hacia la incorporacin del sector privado. Adems, es muy frecuente encontrar la cooperacin intermunicipal en forma de mancomunidades (organismos operadores intermunicipales). El sector requiere de grandes recursos financieros para llevar a cabo las inversiones necesarias, en particular para la proteccin al medio ambiente, por lo que la incorporacin de la iniciativa privada se constituye en una opcin para el sector pblico. Alemania est formada como Repblica Federal. En el sector de agua, la Federacin impuso un marco de regulacin legal a los Estados. Los Estados deben cumplir con este marco legal por medio de regulaciones estatales propias. El marco legal del sector, estipulado por la Federacin, es la Ley para la Regulacin de Agua de Uso Habitual (WHG). La ejecucin de todas las regulaciones que aplican a nivel federal as como a nivel estatal son solamente competencia de los Estados. A nivel del Gobierno Federal, el Ministerio de Medio Ambiente es responsable por los lineamientos bsicos del manejo de agua. En los 16 Estados, la administracin de los recursos hidrulicos est conformada normalmente en tres niveles: Por encima de todos se encuentra el Ministerio de Medio Ambiente Estatal, responsable del control del manejo del agua que se encarga de cuestiones que no estn reglamentadas. Despus se encuentra una instancia media en forma de Gobiernos Distritales que son responsables de la planeacin regional del manejo de agua y del establecimiento de los procedimientos administrativos. El suministro de agua y la eliminacin de aguas residuales son competencia de las ciudades y los municipios. Los municipios pueden decidir si realizan dichos servicios por medio de gestin pblica o privada. No obstante, el contrato de un municipio con una empresa privada necesita de la aprobacin del Estado Federal evitando con esto que los municipios por falta de experiencia, contraten en forma desfavorable. Adems existen estndares mnimos en el sector. Aparte de las formas de gestin pblicas (especialmente administracin directa, empresas paramunicipales y organismos intermunicipales), en la mayora de los Estados, el municipio tiene la posibilidad de organizar el sector como una sociedad propia de derecho privado (privatizacin formal). En este caso, el municipio retiene todo el capital contable. El presupuesto de la sociedad est separado de los patrimonios del municipio. Sin embargo, el municipio, puesto que mantiene todo el capital de la sociedad, sigue teniendo amplios derechos de control. Por medio de la sociedad propia, la gestin del sector resulta ms flexible desde el punto de vista organizacional, personal, financiero y empresarial. Existe tambin la posibilidad, de que los municipios contraten empresas privadas. Sin embargo, los municipios seguirn siendo responsables por los servicios de acuerdo con las leyes.

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En caso de que los municipios contraten a terceros, se pueden elegir entre: Contratos de servicios Contratos de operacin y mantenimiento Modelo de gestin (Betreibermodell) similar al modelo COT Concesiones Empresas mixtas (modelo de cooperacin). Bursatilizacin

El modelo de gestin se ha aplicado frecuentemente en municipios pequeos con la necesidad de realizar grandes inversiones. El contrato de concesin ms importante en Alemania se realiz con la privatizacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento de la ciudad de Rostock con el consorcio Eurawasser en 1993. El caso ms importante de una empresa mixta es la privatizacin parcial de la Compaa de Agua de Berln (BWB) en 1999, en el cual un consorcio de RWE Aqua GmbH y Vivendi (Compagnie Gnrale des Eaux Deutschland GmbH) obtuvo 49,9% del capital de la nueva Berlinwasser Holding S. A. y el Estado de Berln se qued con 50,1%. En el sector hidrulico, una bursatilizacin es menos usual. Sin embargo, en dos casos recientes las ciudades de Goerlitz y Weisswasser realizaron la privatizacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, transporte pblico, electricidad y gas a travs de una bursatilizacin, cambiando la empresa paramunicipal en una sociedad annima (S. A) y vendiendo 74,9% de las acciones al consorcio francs Vivendi. En Alemania la empresa Gelsenwasser encabeza la lista de la participacin privada en el sector hidrulico perteneciendo mayoritariamente al consorcio Eon. El consorcio RWE que en el ao 2000 compr una de las mayores compaas de agua a nivel mundial, la Thames Water (britnica) es el tercero a nivel mundial y el segundo en Alemania. Adems estn EURAWASSER, subsidiaria de ONDEO (francesa), Vivendi (francesa) y TXU Europa (inglesa). Actualmente, se forman nuevos consorcios con giro internacional, y cooperaciones entre empresas pblicas y privadas, como el caso de Aquamundo con sus socios MVV, la empresa paramunicipal de agua de la ciudad Mannheim, ABB, productor de equipo elctrico industrial y Bilfinger & Berger, empresa de construccin y equipos para el agua potable y saneamiento. 11.1.4 El caso de Italia Despus de tener una tradicin con la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en manos pblicas, en los ltimos aos hubo varios casos de la participacin del sector privado. El ms importante se refiere a la Azienda Comunale Energia e Ambiente (ACEA), la ex empresa paramunicipal de la capital Roma con 4 millones de usuarios, En febrero de 1999, Roma decidi la privatizacin parcial de esta misma empresa quedndose el municipio de Roma con el 51% del capital, el 1.9% se transfiri en manos de la empresa Suez (ONDEO) y el resto se vendi a varios inversionistas institucionales y privados. El municipio declar su intencin de vender un mayor porcentaje del capital en los aos que vienen.

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Adems, existen otras empresas que anteriormente eran municipales, ahora son parcialmente privadas como es el caso de Amga (Gnova), ASCM (Como), Acegas (Trieste) y ASM (Brescia). Despus de su privatizacin parcial, dichas empresas actan como prestadores de los servicios de agua nacionales en regiones fuera de su antigua circunscripcin, por ejemplo Amga gan concesiones en Asti, ACEA en Frosinone. Adems, en los casos de ACEA y Amga se desarrollaron varias actividades internacionales en Albania, Armenia, Honduras y Per. Adicionalmente, Torino, Verona, Bolonia, Mdena, Monza, Florencia y Pisa, se encuentran en el proceso para incorporar a la participacin privada en el sector hidrulico. La tendencia del sector de agua hacia la participacin del sector privado inici en el ao 1994, cuando se aprob la Ley Galli. Esta ley fue la base legal para llevar a cabo reformas en el sector de agua en ese pas principalmente con los siguientes elementos: Integracin del manejo de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Establecimiento de tarifas que cubran los costos y permitan ganancias a los operadores. Implantacin de un ente regulador independiente relacionado con la fijacin de las tarifas y el comportamiento de los operadores con sus clientes. Promover que los organismos operadores anteriores salgan de su circunscripcin, para prestar sus servicios en otras partes del pas, logrando as ms competencia entre los operadores. Reduccin drstica del nmero de autoridades municipales de agua, de 8,000 a 91 llamadas mbitos Territoriales ptimos (Ambiti Territoriali Ottimali ATO) obligadas a adjudicar concesiones para los servicios.

En Italia el primer caso de participacin del sector privado segn la Ley Galli se refiere a la adjudicacin de una concesin de 25 aos en el municipio de Arezzo en 1999 a Suez y Amga. Al principio, los nuevos ATOs llevaron a cabo muy pocos casos de concesin. Pero este proceso se aceler a principios del ao 2003. Actualmente, existen 17 concesiones con una cobertura de 12.5 millones de habitantes, lo que significa una quinta parte de la poblacin. Se espera que en el futuro, los operadores privados tengan un papel muy importante en los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en Italia. Sin embargo, la revista Global Water Intelligence en su ltima publicacin menciona que desde mayo de del mismo ao este proceso parece haberse estancado, debido a que el Parlamento Nacional segn la iniciativa de una alianza de la ultra-izquierda y la ultra-derecha, aprob una nueva Ley de Medio Ambiente que limita los artculos de la Ley Galli en cuanto a la participacin del sector privado. Los observadores no estn de acuerdo si esto significa un grave revs para los inversionistas privados en Italia. Mientras en varios municipios del pas crece la oposicin en contra de la participacin privada, no obstante el Gobierno contina con la incorporacin de empresas privadas en el sector de agua.

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11.1.5 El caso de Europa Central y Oriental En los pases de Europa Central y Oriental se requerirn inversiones enormes para cubrir los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento con el estndar de Europa Occidental. Esto se ejemplifica en el estudio del Instituto Alemn de Investigacin Econmica (DIW) sobre los pases que son candidatos para adherirse a la Unin Europea. Los autores pronostican para dichos pases necesidades financieras de 515 mil millones de Euros en infraestructura, entre ellos 180 mil millones de Euros para los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Esta suma es extremadamente grande en comparacin con las inversiones llevadas a cabo por los principales bancos de desarrollo entre los aos 1991 2001. Dichas inversiones fueron de 1.1 mil millones de Euros en los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, como se muestra en la siguiente tabla. Tabla 29
INVERSIONES 1991 - 2001 Pas EIB9 (millones de Euros) 904.0 186.0 218.0 321.0 4,242.0 2,144.5 1,059.0 988.0 2,495.0 1,714.0 14,271.5 432.0 7,784.0 1,825.0 1,251.5 2,979.0 14,271.5 EBRD10 (millones de Euros) 185.4 110.4 134.5 140.9 578.9 883.5 119.8 165.9 142.7 545.2 3,007.2 393.1 1,120.6 871.5 622.0 0.0 3,007.2 Banco Mundial (millones de Euros) 378.4 77.4 115.2 118.0 1,867.7 817.7 95.0 38.9 326.0 354.6 4,188.9 255.1 1,406.4 315.0 2,028.1 184.3 4,188.9 Total (millones de Euros) 1,467.8 373.8 467.7 579.9 6,688.6 3,845.7 1,273.8 1,192.8 2,963.8 2,613.8 21,467.6 1,080.2 10,311.0 3,011.5 3,901.6 3,163.3 21,467.6

Bulgaria Estonia Letonia Lituania Polonia Rumania Eslovaquia Eslovenia Repblica Checa Hungra Suma Sector Agua, alcantarillado y saneamiento Transporte Telecomunicaciones Energa Medio Ambiente y otros Total

La Comisin Europa estima que por cada Euro donado, se llevaron acabo inversiones del orden de 7 Euros por los Gobiernos nacionales o empresas privadas. Con base en lo anterior, en el

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EIB: European Investment Bank = Banco Europeo de Inversiones EBRD: European Bank for Reconstruction and Development = Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo

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sector hidrulico en los ltimos 10 aos se han invertido 7 mil millones de Euros, lo que representa solamente el 4% de los requerimientos en el futuro. Sin embargo, los autores destacan que las inversiones sern mucho ms fciles de llevar a cabo, si los pases avanzan no slo en la integracin poltica y econmica, sino tambin en la creacin de un marco adecuado para la economa del mercado. Uno de los mayores donadores para toda Europa Central y Oriental es el Programa de Infraestructura Municipal para el Medio Ambiente (MEI, por sus siglas en ingls) del EBRD. Este banco firm en 2002 13 prstamos para financiar proyectos para dichos pases, brindando fuentes de financiamiento por un monto de 482 millones de Euros. La mayora de estos proyectos (430 millones de Euros) se utilizarn al sector de agua. Tabla 30 LOS PROYECTOS DE AGUA DE LA MEI EN 2002
Proyecto Sector Riesgo Pas Financiamiento de la EBRD (millones de euros) 14.5 40.3 5.0 6.0 5.0 15.0 55.4 233.8

MELF-Brasov Surgut Novi Sad Nis Kragujevac Gliwice Apa Nova Concesin San Petersburgo Proteccin de Inundaciones Talln Privatizacin Suma

Agua y saneamiento Agua y saneamiento Agua y saneamiento Agua y saneamiento Agua y saneamiento Saneamiento Agua y saneamiento Otros servicios

Municipal Municipal Soberano Soberano Soberano Municipal Privado Soberano

Rumania Rusia Yugoslavia Yugoslavia Yugoslavia Polonia Rumania Rusia

Agua y saneamiento

Privado

Estonia

55.0 430.0

La EBRD promueve la participacin del sector privado, pero se ha detectado que el inters por parte de las empresas privadas para invertir en los pases de Europa Central y Oriental depende mucho de la situacin de cada pas. Uno de los pases ms avanzados en sus condiciones para involucrar al sector privado en los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento es Rumania. En este pas, recientemente seis compaas internacionales de agua expresaron su inters en operar los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en Constanta, Rumania: Berlinwasser, Cascal, Vivendi Environnement, IWL, Acea y Canal de Isabel II, VA Tech Wabag y Gelsenwasser. La ciudad Constanta ser despus de Bucarest el segundo caso por tamao y modelo en el pas, para la participacin del sector privado en otras ciudades medianas. El caso de Constanta ofrece a las empresas privadas una concesin a largo plazo con la responsabilidad de financiamiento, inversiones, operacin y mantenimiento, cobranza y recaudacin para los 750,000 habitantes de Constanta y seis municipios aledaos en la costa del Mar Negro, donde en el verano viven adicionalmente 250,000 turistas.

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Los expertos pronostican como mnimo una inversin inicial de 40 a 50 millones de euros, que se utilizarn para la ampliacin de la red, restauracin y rehabilitacin de los activos existentes e instalacin de micromedicin y nuevas tuberas. La participacin del sector privado en Constanta cuenta con el apoyo de la EBRD y de la Unin Europea. Mientras tanto, en Polonia los inversionistas internacionales privados son cautelosos en cuanto a participar en el sector de agua despus de retirarse la ciudad de Poznan del proyecto de concesin para los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento preparada durante muchos aos. Un caso exitoso en Polonia, se refiere a la adquisicin de 34% del capital de la empresa paramunicipal de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en Dabrowa Grniza por la RWE Aqua. El municipio (135,000 habitantes, cerca de Katowice, en Silesia) adjudic por un precio de 8.6 millones de euros un contrato de cooperacin para la operacin de la infraestructura del sector durante 25 aos. Como parte del contrato RWE Aqua invertir 40 millones de euros en la infraestructura de la empresa. Adems, recientemente el gobierno de la capital polaca Varsovia invit a consultores interesados en la licitacin del proyecto Czajka, a presentar sus propuestas. La asesora consiste en la asistencia tcnica para llevar a cabo un contrato BOT para la expansin y modernizacin de la planta de tratamiento de aguas residuales en Czajka. Los gastos estimados para modernizar y ampliar Czajka sern entre 200 y 250 millones de euros y la duracin del contrato entre 20 y 30 aos. Los Pases Blticos Estonia, Letonia y Lituania, se encuentran en proceso de ajustar las regulaciones ambientales a los de la Unin Europea y llevar a cabo reformas estructurales en los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. As, el Gobierno de Lituania reestructurar el sector, estableciendo cinco compaas regionales, siendo cada una por su tamao, interesante para los inversionistas internacionales. La compaa ms grande con ms de un milln de usuarios incluir la capital de Vilnius, mientras que la segunda con 700,000 usuarios tendr su sede en Kaunas, las otras tres compaas tendrn 500,000 usuarios cada una. Todava, existen 64 empresas municipales grandes y 700 empresas municipales pequeas en Lituania, dichas empresas obtuvieron ingresos de 90 millones de euros en el ao 2002 y tienen deudas acumuladas de 100 millones de euros. La cobertura en el pas es del 75% y se calcula que un 20% de la red necesita ser remplazada. El Gobierno espera que el crecimiento de su economa (entre 6 y 7% anual), atraiga a los inversionistas, aunque se determinarn precios accesibles. As mismo en los prximos aos, tambin se reorganizarn los servicios de alcantarillado y saneamiento estableciendo diez compaas regionales.

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11.1.6 El caso de Buenos Aires, Argentina11 Previo al inicio de la participacin privada en la prestacin de los servicios en Buenos Aires, Argentina, el 45% de la poblacin no tena acceso al suministro de agua potable y 61% no contaba con alcantarillado. Adems, 79% de las tuberas haban sobrepasado su vida til, la tecnologa en materia de tratamiento estaba obsoleta y slo 15% de las conexiones tenan medidores; prcticamente todas las aguas servidas carecan de tratamiento. Adems, la contaminacin de las aguas, en especial de fuentes industriales, haba encarecido el costo del tratamiento del agua. Poco se saba del estado bsico en que se encontraba el sistema. La disminucin progresiva del financiamiento haba tenido un efecto debilitador sobre la empresa en cuanto a la limitacin de la ampliacin de la clientela y el mantenimiento y mejoramiento de los activos. Se haban abandonado los regmenes de mantenimiento preventivo, las normas perdieron fuerza, haba un riesgo cada vez mayor de que ocurriera una falla importante y la falta de mantenimiento de los activos en mal estado se tradujo en el aumento vertiginoso de las prdidas de agua. En 1989, el gobierno argentino inici un plan de profundas reformas econmicas que se acompaaron de uno de los ms amplios programas de privatizacin en Amrica Latina. El gobierno anunci su intencin de negociar una concesin privada para los servicios de agua potable y alcantarillado en el rea metropolitana de Buenos Aires. El objetivo consista en lograr la participacin del sector privado para ampliar la cobertura en un momento en que el presupuesto estatal no poda proporcionar el financiamiento suficiente. Se esperaba, asimismo, que la participacin del sector privado aumentara la eficiencia. La modalidad elegida para la participacin del sector privado fue una concesin por 30 aos. La seleccin del concesionario se hizo de acuerdo con un procedimiento de dos fases: una etapa tcnica y otra financiera. En los documentos de la licitacin se esbozaron en trminos generales los regmenes reguladores y la composicin del organismo regulador, pero no se dieron detalles por anticipado respecto de su estructura y procedimientos operacionales. Aunque haba cierta incertidumbre en cuanto a los poderes del organismo regulador, el deslinde de autoridad pareca suficientemente claro y se estim que el contrato protega adecuadamente al explotador de las decisiones arbitrarias adoptadas por las autoridades pblicas. Adems, se expres la confianza de que caba esperar que los tribunales locales dieran un trato justo al concesionario. El compromiso del gobierno de mantener la plena convertibilidad de la moneda a una tasa fija, elimin, en su momento, el riesgo asociado con la devaluacin del tipo de cambio. El proceso, desde la preparacin de la licitacin hasta la adjudicacin, tom cerca de dos aos, incluido un ao para preparar los documentos de la licitacin y redactar la documentacin legal. Uno de los problemas principales fue la deficiente calidad de los datos operacionales y comerciales existentes. Para la fase tcnica de la licitacin, se establecieron metas de calidad y cobertura y se invit a los licitantes a que presentaran soluciones tcnicas para alcanzar los objetivos. Tambin se les exigi
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Fuentes: Participacin Privada en la Prestacin de los Servicios de Agua. Modalidades de Participacin. CEPAL. Terence R. Lee y Andrei Jouravlev y El Libro del Agua. Asim. Tecsa y Lyonnaise des Eaux. Mayo 2000

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que presentaran propuestas detalladas de sus intenciones respecto de la vigencia del contrato, incluido un plan de inversiones para la rehabilitacin y expansin del sistema fsico. El criterio econmico para la seleccin fue la tarifa de consumo propuesta. Puesto que el cobro promedio de aproximadamente 40 centavos de dlar por metro cbico antes de la concesin ya cubra los gastos de explotacin y mantenimiento del sistema y se supona que el explotador privado sera ms eficiente, era de prever que los licitantes presentaran tarifas iniciales ms bajas que la tarifa actual. Se especific una tarifa bsica y se pidi a los licitantes que presentaran una oferta de precio expresado como porcentaje en relacin con la tarifa bsica. En diciembre de 1992, el gobierno argentino adjudic el contrato de concesin por 30 aos a Aguas Argentinas, consorcio encabezado por Suez Lyonnaise des Eaux (35.58%) y Aguas de Barcelona (25.62%). Aguas Argentinas asumi la explotacin en mayo de 1993. Gan mediante una oferta que reducira las tarifas para consumo residencial en 27% aproximadamente. La compaa asumi la plena responsabilidad por todo el sistema de abastecimiento de agua y alcantarillado. Debi financiar y realizar las inversiones necesarias para alcanzar los objetivos especificados por un monto cercano a los 4 000 millones de dlares. La compaa debe restituir al sector pblico los bienes en buenas condiciones al trmino del contrato de concesin. El programa de inversiones prev amplias inversiones en obras de ingeniera civil y electromecnicas, incluidas la rehabilitacin de dos plantas de tratamiento de aguas, tubera principal y tneles del sistema de agua potable y racionalizacin de la red de distribucin a travs del rea de servicio; la construccin de nuevas alcantarillas maestras; un vasto mejoramiento de la red de alcantarillado; la construccin de nuevas instalaciones para el tratamiento de aguas servidas, incluidos la depuracin y el tratamiento primario y secundario. El marco regulador se ajusta al que existe en Inglaterra y Gales e implica la presentacin regular y especfica de informes sobre el desempeo financiero y tcnico de la compaa, con el respaldo de observaciones independientes a un rgano regulador para proteger los intereses de los consumidores. El rgano regulador, conocido como Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) tiene representacin del gobierno federal y de los gobiernos provinciales y municipales. Tiene por misin velar por el cumplimiento del contrato, incluidas las condiciones de servicio, los planes de inversin y las tarifas permisibles. El contrato de concesin contiene disposiciones en materia de fijacin de tarifas, concretamente la utilizacin de 14 componentes del costo de explotacin para calcular un ndice de costos mediante el cual puede ajustarse la tarifa. Cada cinco aos el rgano regulador ajustar el ndice para tener en cuenta las nuevas inversiones y sus efectos sobre los costos de explotacin. Desde sus inicios este proyecto se constituy en uno de los casos ms ambiciosos de incorporacin de una empresa privada en la prestacin de los servicios de agua; sin embargo, hoy en da, la situacin de este proyecto es muy diferente dado que se encuentra en dificultades derivadas de la situacin econmica financiera del pas. Tan slo para dimensionar el impacto de la crisis podemos citar que las prdidas totales que la empresa Ondeo tuvo fueron por 500 millones de dlares12.
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Fuente: Global Water Intelligence. Junio 2003

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Finalmente, cabe sealar que se han expresado crticas al proyecto, sobre todo en lo que se refiere a que se han aprobado a la empresa tarifas que son substancialmente mayores a aquellas con las que gan el proceso de licitacin, as como por el retraso que han sufrido algunos programas de inversin. 11.1.7 El caso de Cartagena de Indias en Colombia Este caso se constituye en uno de los primeros proyectos de privatizacin en el sector de servicios pblicos en Colombia. Se inici en el primer trimestre de 1994 cuando el Consejo Distrital de Cartagena facult al Alcalde para liquidar las Empresas de Servicios Pblicos Distritales, a travs de una licitacin pblica de los servicios de acueducto y alcantarillado. El proceso de licitacin tuvo una duracin de tres meses y el proyecto fue asignado a la empresa Aguas de Barcelona bajo la modalidad de empresa mixta. En diciembre de 1994, Aguas de Barcelona, crea para la operacin del proyecto la empresa Aguas de Cartagena (ACUACAR), la cual inici operacin en el mes de junio de 1995, mediante un contrato con el Distrito para la gestin integral de los servicios de agua potable y alcantarillado. Uno de los aspectos importantes que debi sortear la empresa ganadora del concurso fueron las diversas demandas (65 en total) del sindicato de trabajadores, mismas que en tiempo y forma fueron resueltas en favor de la empresa privada. La empresa se constituy bajo la modalidad de sociedad Colombiana por acciones, basada en el Cdigo de Comercio Colombiano y la Ley 142 de Servicios Pblicos Domiciliarios. Los estatutos de la sociedad garantizan la autonoma de gestin del socio operador y su vnculo con el Municipio es a travs de un contrato de concesin por un periodo de 26 aos, el cual incluye las condiciones marcadas en los trminos de referencia del proceso de licitacin. La empresa se constituy inicialmente con un capital social de 16 millones de dlares. Los rganos de la sociedad son la Asamblea General de Accionistas y la Junta Directiva, esta ltima presidida por el Presidente Municipal. Un aspecto importante es que el Gerente General de la empresa es aprobado por la Junta Directiva a propuesta del socio operador. De acuerdo con el contrato con el Distrito, es obligacin de ACUACAR aportar el capital y conseguir el financiamiento necesario para asumir los gastos que le corresponden para cumplir con el objeto del mismo y debe vincular y mantener como capital para este propsito por lo menos $4,000 millones de pesos colombianos, a partir de su celebracin. Tambin deber entregar funcionando correctamente todos los bienes que reciba y que constituya o adquiera para cumplir con el contrato. Para remunerar los servicios de ACUACAR, sta tendr derecho a establecer y recaudar para s, las tarifas de los servicios de agua potable y alcantarillado, de acuerdo con el rgimen tarifario que establece la ley. Los compromisos adquiridos por la empresa privada se agrupan en dos grandes grupos: Grupo 1.Transferencia de tecnologa Sistemas y programas informticos

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Personal especializado para puesta en funcionamiento de todas las reas Capacitacin Aportacin de personal directivo y tcnico especializado

Grupo 2. Compromiso de mejoramiento de ndices En el ao 1998, el Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de Indias y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), firmaron un contrato de prstamo por un monto de 24.3 millones de dlares para mejorar las condiciones sanitarias en la baha de Cartagena, ACUACAR es el rgano ejecutor de dicho contrato. Un ao despus, el Distrito de Cartagena y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF), suscribieron un convenio mediante el cual el Banco le otorga al Distrito un prstamo por un valor de 85 millones de dlares para mejorar los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, siendo ACUACAR la entidad ejecutora de dicho proyecto. La empresa ACUACAR no es ajena a las dificultades que vive Colombia y especialmente Cartagena, la cual se sita como una de las ciudades con mayor desempleo en el pas. Sin embargo, en el ao 2002 la empresa ha logrado importantes avances en los proyectos financiados por la Banca Multilateral, que tienen como objetivos principales, alcanzar coberturas superiores al 95% en agua potable y alcantarillado y conseguir el saneamiento de los cuerpos de agua adyacentes a la ciudad. En cuanto al desempeo comercial ACUACAR factur en el 2002 cerca de 73,000 millones de pesos colombianos, lo que equivale a un incremento del 8% con respecto al anterior, aumento que logr la empresa a pesar del descenso en los consumos por usuario y de que la indexacin de las tarifas slo fue del 3.7%. Uno de los factores que permiti el incremento de la facturacin fue el crecimiento de los usuarios alcanzando 130,981 en agua potable y 99,537 en alcantarillado, con una micromedicin de 128,685 usuarios. Durante 2002, ACUACAR obtuvo una utilidad neta de 5,431 millones de pesos colombianos, 396 millones ms que en el ao 2001. Es importante mencionar que en opinin de ACUACAR la evolucin prevista se ver afectada por la situacin general que viva el pas, ya que no es ajena a los vaivenes de la situacin, social, poltica y econmica de Colombia. 11.1.8 El programa de modernizacin empresarial en Colombia El objetivo de este programa es incrementar los niveles de cobertura y calidad de los servicios de agua potable y saneamiento bsico en Colombia, mediante la creacin y consolidacin de las entidades prestadoras autnomas, que operen con esquemas de gestin empresarial, aseguren ndices de eficiencia y productividad, garanticen la calidad de las inversiones e incentiven la participacin ciudadana. En cumplimiento de este objetivo, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial financiar la estructuracin de proyectos sostenibles, con participacin de operadores

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especializados y contribuir con el financiamiento de las inversiones prioritarias en aquellos municipios o empresas interesadas en participar y modernizar sus empresas. Para la vinculacin de operadores especializados en la prestacin de los servicios en los municipios participantes, se han desarrollado los siguientes esquemas:

Modelo de Operacin con inversin Se aplicar a ciudades con poblaciones entre 12,000 y 300,000 habitantes. Su principio bsico es que el operador slo se compromete a financiar unas inversiones acordes con el nivel de tarifas autorizado en el contrato. El criterio de seleccin del operador consistir en adjudicar el contrato al proponente que solicite la menor cantidad de recursos pblicos para ejecutar el plan de inversiones y cumplir con las metas de cobertura y calidad. Los fondos pblicos asignados al proyecto se transferirn directamente a una entidad fiduciaria contratada por el Municipio, donde los Alcaldes forman parte y lideran el Comit Fiduciario. De esta forma, las Entidades Territoriales utilizarn esos recursos del Estado para financiar parcialmente el plan de obras e inversiones aprobado por el municipio, con lo cual se garantizar que el operador no recibir en efectivo los recursos del Gobierno, si no que obtendr a cambio el derecho a operar una infraestructura adicional financiada con recursos pblicos y de propiedad del municipio. Modelo Constructor Operador Este esquema se aplicar en municipios con poblacin hasta 12,000 habitantes. Se tratar de un esquema de operacin ajustado para municipios pequeos, en el cual el Estado se compromete a financiar el diseo y la ejecucin del plan de inversiones. Con este modelo el Gobierno Nacional estimular la competencia entre pequeas compaas de operadores, constructores y consultores, interesadas en la construccin, rehabilitacin y mantenimiento de los sistemas de acueducto y alcantarillado en municipios pequeos, y en la gestin y operacin de esos sistemas por un perodo que vara entre los 10 y los 15 aos. En la seleccin del Constructor Operador se tiene en cuenta el menor monto de subsidio demandado al Estado para cumplir con las obligaciones de construccin de obras, operacin y mantenimiento de los sistemas. La supervisin y control de los contratos de participacin del sector privado sern responsabilidad de la agencia contratante, es decir, el municipio. Sin embargo, el Programa de Modernizacin Empresarial proveer la asistencia tcnica a los municipios para contratar al consultor o la firma consultora que realice la labor de supervisin de los contratos de PSP. Cuando los fondos pblicos son utilizados para financiar proyectos en municipios pequeos, estos recursos sern girados directamente desde la Entidad Administradora que defina el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a los constructores y/o proveedores locales, previa demostracin de la ejecucin de las obras y/o suministros respectivos.

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Modelo Sociedades por acciones Es la participacin accionaria de los usuarios en las empresas de servicios constituidas como sociedad por acciones Para participar en la conformacin de una sociedad por acciones, se debe dar cumplimiento a las siguientes condiciones: a) En el caso de los municipios prestadores directos del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo.- Le corresponde al Alcalde Municipal de cada localidad, presentar ante su respectivo Concejo Municipal un proyecto de Acuerdo, donde se le faculte para participar como socio accionista dentro de este tipo de sociedad. b) En el caso de las entidades prestadoras de servicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo del orden municipal.- Le corresponde al Gerente de la respectiva entidad presentar a consideracin de la Junta Directiva de la Empresa, para su aprobacin, y de acuerdo con sus estatutos, la facultad para participar como socio en la creacin de una nueva sociedad. c) En el caso de los municipios y de las entidades prestadoras de servicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo que quieran participar conjuntamente en la conformacin de una Sociedad por Acciones.- se requiere para el caso del municipio la autorizacin del concejo municipal, a la que se refiere la situacin prevista en el literal a) antes relacionado, as como la autorizacin al Gerente prevista en el literal b) para el caso de las entidades descentralizadas del orden Municipal Prestadoras de Servicios Pblicos Domiciliarios. Las entidades prestadoras de los servicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en los municipios menores de 12,000 habitantes y zonas rurales del pas, se caracterizan por contar con bajos niveles de gestin, aunados a rezagos en el proceso de modernizacin empresarial y transformacin jurdica. Para contribuir al mejoramiento de la gestin empresarial y en marco de las funciones de asistencia tcnica y capacitacin, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial impulsar el subprograma Cultura Empresarial, cuyo objetivo principal es el de crear una cultura empresarial en las entidades prestadoras existentes (pblicas, privadas o mixtas) en los municipios menores y zonas rurales del pas, mediante una estrategia combinada de capacitacin y asistencia, para garantizar la continuidad, calidad y cobertura de estos servicios en el mbito nacional. El Programa Cultura Empresarial est ligado a la poltica pblica del sector a travs del sistema nacional de capacitacin y la asistencia tcnica especializada que se presta a los municipios menores y zonas rurales del pas y comprende la ejecucin de 4 fases de capacitacin en los siguientes temas:

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Fase 1: Gestin Empresarial Fase 2: Agua no Contabilizada y Control de Prdidas Fase 3: Jornadas Educativas Fase 4: Software Integrn Las entidades prestadoras inician el proceso de modernizacin mediante su vinculacin a los talleres de capacitacin, asumiendo en los mismos compromisos que permitan mejorar su gestin. Las entidades prestadoras que se vinculan a este programa, acceden a instrumentos de asistencia tcnica y capacitacin (manuales, guas, software, pasantas con universidades pblicas o privadas), al apoyo en la asignacin de recursos financieros para la ejecucin de proyectos de infraestructura y acuerdos de cooperacin con entidades del orden nacional e internacional tales como UNICEF, ARD, UNIN EUROPEA, GTZ. Microempresas Comunitarias La Direccin de Agua Potable y Saneamiento Bsico y Ambiental del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial busca promover en los municipios y localidades con menos de 5.000 habitantes, la participacin de microempresarios de base comunitaria de carcter local o regional que puedan responder de manera eficaz a la demanda de los consumidores, recuperar sus gastos de inversin y operar con altos ndices de eficiencia. Las organizaciones de base comunitaria tienen una amplia tradicin en la prestacin de los servicios de acueducto, especialmente en localidades rurales y pequeos municipios del Pas. No obstante, salvo algunas excepciones, este tipo de organizaciones no han contado con respaldo por parte de las administraciones municipales en aspectos tan importantes como los planes de inversin y los subsidios que se otorgan a los usuarios, entre otros. Por otra parte, el carcter empresarial de este tipo de organizaciones ha sido incipiente y desconocido en la mayora de los casos por las autoridades locales y por las mismas organizaciones. Las microempresas comunitarias se constituyen en un nuevo esquema, a travs del cual se busca resolver estas debilidades, con la aplicacin de un modelo empresarial de carcter solidario, autogestionario, sin nimo de lucro y con criterio social y econmico.

11.1.9 El caso de Chile A principio de los aos noventas en Chile, los servicios de agua potable, alcantarillado y de tratamiento de aguas servidas eran provistos por empresas estatales que se organizaban de acuerdo a la divisin regional administrativa del pas, esto es una por cada una de las trece regiones en que esta dividido el pas. En 1998, el Congreso Nacional aprob una serie de modificaciones legales a favor de la incorporacin del sector privado en la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Se decidi vender partes del capital de las compaas (paquetes de acciones) y reducir el rol del Estado a la regulacin.

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Desde el inicio del programa de privatizacin en 1998, el Gobierno Chileno tuvo ingresos de 1.9 mil millones de dlares. En 2001, el Gobierno cambi de rumbo prefiriendo el sistema de concesiones de 30 aos en vez de la venta de activos. As se dio Essam, organismo operador de la regin Maule en manos de Thames Water en noviembre de 2001. En cambio, las concesiones previstas para las compaas regionales Essar y Esmag fracasaron en el mismo ao por falta de inters del sector privado. En mayo de 2003, como parte de programa de privatizacin, el Gobierno de Chile inici el proceso de licitacin para cuatro de las seis compaas regionales de agua que todava se encuentran en manos pblicas. El Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA) asesora al gobierno en este proceso. Se espera la privatizacin de estas compaas para el mes de octubre del ao en curso. En los cuatro casos se adjudicar concesiones de 30 aos, incluyendo el derecho de cobrar 100% de las tarifas, exigiendo el pago de un anticipo. Se calcula el valor de las cuatro compaas con 500 millones de dlares, sus ingresos anuales con un total de 94 millones de dlares. Una gran parte de las inversiones necesarias para las cuatro compaas ya se realiz a travs de varios contratos BOT. Las tarifas acordadas con el ente regulador Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) permiten un flujo de recursos financieros suficientemente altos para los inversionistas. Tabla 31 LA PARTICIPACIN PRIVADA EN CHILE Regin/ Compaa I/ESSAT Fecha Ganador Ingresos Comentarios Concesin Licitacin empez en mayo de 2003. Concesin Licitacin empez en mayo de 2003. Concesin Licitacin empez en mayo de 2003. Concesin Licitacin empez en mayo de 2003. En julio de 2000, Enersis vendi su participacin a AWG. Mientras tanto, Aguas Metropolitana compr otro 9% del capital por venta pblica y controla ms de 50% del capital.

Se espera para octubre de 2003 II/ESSAN Se espera para octubre de 2003 II/EMSSAT Se espera para octubre de 2003 IV/ESSCO Se espera para octubre de 2003 V/ESVAL Diciembre de Enersis (72%) y Venta de 40% 1998 AWG (28%) del capital por 138 millones de dlares. Metropo- Junio de Aguas Venta de 41.8% litana 1999 Metropolitana - del capital por EMOS Ondeo (50%) y 964 millones de Aguas de dlares. Barcelona (50%)

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VI/ESSEL

Noviembre de 1999

Andes Sur- Venta de 37.3% Thames Water del capital por (50%) y EDP 81.9 millones de (50%) dlares.

Pago de millones dlares. VIII/ESSBIO Septiembre Aguas Arauco - Venta de 42% En Octubre de 2002, fusin de 2000 Thames Water del capital por con ESSBIO, utilizando el 282.3 millones nombre ESSBIO. de dlares. IX/ESSAR En la Se espera una nueva licitacin de licitacin par una concesin Noviembre de 30 aos. de 2001 no hubo ofertas X/ESSAL Julio de 1999 Iberdrola Venta de 51% Iberdrola prepara la venta de (Espaa) del capital por 94 su participacin. Los millones de interesados son Thames dlares. Water y AWG. XI/EMSSA Noviembre Consorcio de Pago de 8 Concesin de 30 aos. de 2002 empresas chilenas millones de dlares y plan de inversiones de 20 millones de dlares XII/ESMAG En la licitacin de Octubre de 2002 no hubo ofertas

VII/ESSAM Noviembre de 2001

Thames Water

En 2001, EDP vendi su participacin a Thames Water que ya tiene 51% del capital. En Octubre de 2002, fusin con ESSBIO, utilizando el nombre ESSBIO. 171 Concesin de 30 aos. de

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11.1.10 El caso de San Pedro Sula en Honduras Desde febrero de 2001 un consorcio privado opera los servicios de agua potable y de alcantarillado en el municipio de San Pedro Sula. Constituye ste un proceso pionero de incorporacin del sector privado a la prestacin de servicios pblicos no slo en Honduras, sino en toda Amrica Central. La concesin de los servicios de agua y alcantarillado es el primer paso de una reforma ms amplia en el municipio de San Pedro Sula, cuyo objetivo es la incorporacin del sector privado a los servicios de recoleccin de desechos slidos y al sistema de vas de acceso al centro urbano. Desde la dcada de los aos setenta, los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario haban sido prestados directamente por parte del municipio, primero a travs de un departamento de aguas, y despus a travs de la Divisin Municipal de Aguas (DIMA). Si bien el municipio desarroll una buena capacidad tcnica y, en lneas generales, logr prestar unos servicios de agua y saneamiento ms eficientes que en la mayora de los municipios hondureos, en la dcada de los noventa este esquema entr en crisis. Un factor desencadenante de la crisis fue la expansin demogrfica y econmica que experiment San Pedro Sula, debido fundamentalmente al establecimiento de varios parques industriales en el municipio. Ello gener un significativo aumento de la demanda de servicios pblicos domiciliarios. Sin embargo, la principal motivacin de la reforma fue la crisis financiera por la que atravesaba DIMA a finales de la dcada de los noventa. Durante buena parte de ese decenio, las tarifas por los servicios de agua haban permanecido congeladas, a pesar del ambicioso plan de inversiones que se estaba llevando a cabo. Estas inversiones, que se financiaron mediante el endeudamiento del municipio, generaron un volumen de deuda insostenible dada la capacidad de generacin de flujos de caja de DIMA. Ante esta situacin, la banca hondurea y los organismos multilaterales se mostraron cada vez ms reacios a otorgar financiamiento adicional a DIMA. La necesidad de nuevas inversiones y la falta de capacidad financiera de DIMA obligaron al municipio a abordar una reforma integral de los sistemas. En diciembre de 1999, la Corporacin Municipal convoc una licitacin pblica internacional para adjudicar la concesin de los servicios de agua y alcantarillado sanitario de San Pedro Sula. Un consorcio compuesto por cinco empresas italianas y una hondurea, gan la licitacin. Se constituy la empresa Aguas de San Pedro como concesionaria por 30 aos de los servicios, firmndose el contrato de concesin en octubre de 2000, e inicindose las operaciones en febrero de 2001. La concesionaria se comprometi a ejecutar un plan de inversiones valorado en ms de 200 millones de dlares, partiendo con una tarifa inicial inferior a la que exista con anterioridad a la concesin, y esperando incrementos de tarifas en los primeros aos. El contrato establece unas metas amplias de calidad y cobertura, especialmente ambiciosas en lo que se refiere al tratamiento de las aguas residuales. El Banco Interamericano de Desarrollo apoy la reforma del sistema de agua y alcantarillado de San Pedro Sula desde el inicio de la misma. El Banco financi el diseo y el proceso de licitacin internacional, y acompa las distintas fases de la reforma. El BID sigue activamente involucrado en la reforma de los sistemas de agua y saneamiento del municipio.

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El proceso de reforma en San Pedro Sula contempl la creacin de una Unidad de Supervisin de Concesiones (USC). En principio, la USC deba regular y supervisar todos los servicios que el municipio pretenda dar en concesin, es decir el agua y el alcantarillado, la recogida de desechos slidos y el sistema de acceso al centro urbano. Sin embargo, la UCS no est funcionando en la forma en que se dise. Ello se debe fundamentalmente al cambio poltico que se ha dado en el municipio de San Pedro. Si bien el contrato de concesin contemplaba el establecimiento de un fideicomiso alimentado por un pago equivalente al 5% de la facturacin de Aguas de San Pedro para financiar a la USC y de este modo dotarla de una cierta autonoma financiera, la realidad es que este fidecomiso no ha sido implantado y que la unidad de concesin carece de los fondos y de la autonoma financiera requerida para realizar las funciones que se le encargaron. Adicionalmente, la ausencia del fidecomiso y los retrasos en la asignacin de las responsabilidades a los distintos rganos de gobierno de la USC han imposibilitado el uso de los fondos contemplados por el prstamo del BID para poner en marcha a la USC. La debilidad institucional de la USC no favorece una relacin fluida entre el poder concedente y Aguas de San Pedro y probablemente fue la causa de las fricciones que aparecieron a lo largo del ao 2002. Por una parte, el Programa de Desarrollo Municipal se haya en su segunda fase, y otorga una gran importancia al fortalecimiento de la Unidad de Supervisin de Concesiones, elemento clave en la configuracin del marco institucional del sector. Por otra parte, ha sido aprobada recientemente una propuesta de prstamo sin garanta soberana para financiar el plan de inversiones del concesionario a travs en la ventanilla privada del Banco. Del anlisis anterior resulta relevante resaltar cinco puntos que a modo de lecciones pueden ser tiles para otros procesos de participacin pblica-privada bien en fase de diseo o de ejecucin. Primero, la incorporacin del sector privado a la provisin de los servicios de agua y alcantarillado en San Pedro Sula fue el resultado de la interaccin de tres factores: la crisis financiera de los servicios, la escasa capacidad financiera de el municipio y la decisin poltica de dar una solucin estable a la crisis de los servicios de esta localidad mediante la incorporacin del sector privado a los servicios. Segundo, el proceso de participacin privada experiment cierto rechazo por parte del gobierno municipal que sustituy al gobierno municipal que inici y concluy el proceso para la incorporacin del sector privado. Esta pauta de rechazo de los gobiernos que suceden al que toma la decisin de reformar los sistemas, es frecuente en los procesos de incorporacin privada, especialmente cuando los servicios dependen de entidades subnacionales, estados, municipios y provincias. Tercero, la utilizacin de la tarifa mnima como criterio de seleccin del concesionario en servicios en los que la tarifa es muy baja genera tarifas iniciales demasiado bajas que a su vez generan problemas de sostenibilidad financiera de la concesin. A menudo este criterio de seleccin se utiliza para evitar el rechazo social que los procesos de incorporacin del sector privado pueden generar.

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Cuarto, los incrementos extraordinarios de tarifas dos o tres aos despus de que el concesionario inicie las operaciones son recomendables para que pueda cumplir con las metas de calidad y evitar el rechazo social a las reformas. No obstante, esta prctica entraa el riesgo del rechazo poltico a este incremento. Este riesgo es particularmente acentuado en aquellos casos en que se produce un cambio de gobierno en el municipio que da los servicios en concesin. Quinto, los indicadores de calidad y cobertura han experimentado mejoras en los dos aos en que el operador privado se ha incorporado al servicio. Las inversiones tambin han aumentado. No obstante, la mejora de los servicios en San Pedro Sula de la concesin en estos momentos depende crucialmente de la estabilidad del arreglo institucional para la supervisn y control del contrato de concesin. El gobierno municipal que inici su mandato en mayo de 2002 parece haber retrasado la puesta en marcha de esta unidad. No obstante, desde septiembre de 2002 se estn tomando medidas para dotar de estabilidad y autonoma a dicha unidad. Aunque se registre algn retraso, la consolidacin a lo largo del ao 2003 de esta unidad dara estabilidad a la concesin y sin duda acelerara la ejecucin de las inversiones de aumento de cobertura.

11.2 Casos de participacin privada en Mxico La participacin de empresas privadas en la prestacin de los servicios de agua en Mxico, se inicia propiamente a partir de la dcada de los ochenta. Esta participacin se ha dado en mltiples aspectos de los sistemas de agua, particularmente en el abastecimiento de agua en bloque, administracin parcial o total de los sistemas, as como en la construccin de plantas de tratamiento de aguas residuales municipales. En lo que sigue se tratan los casos ms importantes de participacin privada, tanto en la prestacin integral de los servicios de agua como en aquellos relacionados con el diseo puesta en marcha, operacin y mantenimiento de plantas de tratamiento. 11.2.1 Casos de participacin privada en la administracin de los sistemas en forma integral o parcial En lo que corresponde a la participacin de empresas en la administracin integral de sistemas, se han registrado hasta el mes de Septiembre de 2003 cuatro casos de los cuales dos son concesiones: Aguascalientes y Cancn, uno contrato de prestacin de servicios: Navojoa, y un caso de empresa mixta: Saltillo. Existi un caso ms de contrato de prestacin de servicios: Nogales, el cual fue adjudicado a fines de 1997, pero no pudo iniciar formalmente operaciones por problemas de tipo contractual. En estos casos cada empresa privada tiene a su cargo la administracin integral del sistema incluyendo la cobranza a los usuarios, as como la obligacin de realizar obras de rehabilitacin y ampliacin de la infraestructura. La empresa privada se compromete adems a incrementar los niveles de eficiencia del sistema en su conjunto. Por lo que respecta a la participacin privada en la administracin de los sistemas a travs de contratos de prestacin de servicios parciales, los casos ms relevantes son los del Distrito Federal y el de Puebla. En el primero, se eligi un modelo de prestacin de servicios en diferentes etapas, con responsabilidad creciente de 4 empresas seleccionadas a travs de un concurso, las cuales participan

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en diferentes conjuntos de Delegaciones; de acuerdo con este modelo al final del proceso dichas empresas se encargaran, en una modalidad anloga a la de arrendamiento, de la totalidad de los servicios de distribucin, medicin, facturacin y cobranza, as como de la operacin, rehabilitacin y mantenimiento de las redes secundarias de agua potable y alcantarillado. Ser interesante observar la evolucin de este caso y constatar si se cumplen los alcances previstos. En el caso de Puebla, se eligi un contrato de prestacin de servicios que incluye exclusivamente la realizacin de acciones relacionadas con el rea comercial. La empresa tiene a su cargo el proceso de facturacin, medicin y cobranza a los usuarios. A continuacin se hace una breve resea de la evolucin y resultados a la fecha de los proyectos de Aguascalientes, Cancn, Saltillo, Navojoa y Ciudad de Mxico y Puebla. 11.2.1.1 Concesin integral en la ciudad de Aguascalientes, Ags. Este proyecto se constituye en el primer caso en Mxico de incorporacin de una empresa privada en la prestacin de los servicios de agua en forma integral (extraccin, distribucin y tratamiento). El proyecto se inicia en 1989, ao en que la Comisin de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Municipio de Aguascalientes (CAPAMA), decide incorporar a la empresa privada a travs de la firma de un contrato parcial de servicios de corto plazo (tres aos) que incluy fundamentalmente la realizacin de acciones para incrementar los niveles de la eficiencia comercial a travs de instalacin de medidores y la instrumentacin de acciones para aumentar la facturacin y los niveles de cobranza. En ese entonces, el contrato fue asignado, sin mediar un proceso de licitacin, a la empresa Servicios de Agua y Alcantarillado de Aguascalientes, S. A. de C. V. (SAASA), una empresa del consorcio Servicios de Agua Potable, S. A. de C. V. (SAPSA) en la que los principales accionistas eran la empresa Grupo ICA Promociones Industriales Banamex, S. A. (filial de uno de los principales bancos en Mxico) y la empresa francesa Compagnie Generale Des Eaux. Durante los primeros aos de operacin, el proyecto logr importantes avances, ya que se increment en 42% el nmero de usuarios registrados; se instalaron ms de 100 000 medidores; se increment la productividad al lograr reducir el nmero de empleados por cada mil tomas de cinco a tres empleados y se cuadruplic el monto de los ingresos anuales del sistema. Dada las necesidades urgentes de incrementar los niveles de eficiencia, la cobertura y calidad de los servicios, as como llevar a cabo obras de rehabilitacin y ampliacin de la infraestructura, en octubre de 1993, las autoridades decidieron concesionar la prestacin de los servicios de manera integral por un periodo de 20 aos. La concesin fue asignada a la empresa Concesionaria de Aguas de Aguascalientes, S. A. de C. V. (CAASA), cuyos accionistas principales son a la fecha Ingenieros Civiles y Asociados (Grupo ICA) y la empresa franco espaola Vivendi, con porcentaje de participacin en la sociedad de un 50% cada compaa. La empresa SAASA contina siendo operadora ahora ante CAASA. Mediante la firma del ttulo de concesin, la empresa se responsabiliz de la operacin integral del sistema y se oblig a llevar a cabo un programa de inversin de largo plazo para la realizacin de acciones de incremento de eficiencias y de infraestructura. Por la concesin, CAASA se

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comprometi al pago de una contraprestacin (derechos de concesin) a la CAPAMA equivalente al 10% de la facturacin, de la cual el 80% deber reincorporarse en el sistema de agua potable. La empresa concesionaria asumi los pasivos que en ese entonces tena CAPAMA por un monto de 70 millones de pesos, aproximadamente. Por su parte, el ttulo de concesin prevea incrementar tarifas especficas a lo largo del tiempo e inclua garanta para cubrir la no actualizacin de tarifas de acuerdo a lo establecido hasta por un monto predeterminado. La garanta se respaldaba en las participaciones del estado en los impuestos federales. Durante el primer ao de operacin la concesin se desarrollo conforme lo programado con desviaciones mnimas; sin embargo, a partir de enero de 1995 los costos de operacin y las tasas de inters de los crditos contratados se incrementaron considerablemente como resultado de la situacin financiera que se dio en nuestro pas durante dicho ao. El impacto de incremento de tarifas que se requeran para hacer frente a estos costos resultaba ser muy alto y con pocas posibilidades de aumentarse en esas proporciones, lo que hizo insuficiente el esquema de garantas preestablecido. La anterior situacin, orill a los participantes, apoyados por el Gobierno Federal por conducto de la CNA, a iniciar en 1996 un arduo proceso de renegociacin y a la formulacin de propuestas cuyo objetivo central era minimizar el aumento tarifario; sin embargo, las negociaciones no avanzaron al ritmo deseado. En 1996 la nueva administracin municipal inici un diagnstico de la concesin y concluy que la problemtica financiera obedeci a los efectos de la crisis econmica del pas, pero que era necesario intervenir la concesin a fin de revisarla en sus aspectos jurdicos, econmicos y financieros. En este sentido la autoridad, con base en el artculo 58 de la Ley de Aguas del Estado, llev a cabo el rescate de la concesin por causa de utilidad pblica; ello puso en evidencia ciertas carencias en el ttulo de concesin el que no dispona de adecuados esquemas de resolucin de controversias y de un marco jurdico regulatorio que protegiera los intereses de todos los participantes, incluyendo a los usuarios del servicio. En octubre de 1996 el Congreso del Estado aprob un conjunto de modificaciones al Ttulo de Concesin. Se llegaron adems a diversos acuerdos, uno de los cuales era la necesidad de capitalizar el proyecto con aportaciones de los participantes. Con motivo de la renegociacin se incorporaron al ttulo elementos fundamentales que mejoraron las condiciones de la concesin, entre los que destacan: Ampliacin del ttulo de concesin a 30 aos. Definicin de polticas de incrementos tarifarios incluyendo la incorporacin de procedimientos claros para su revisin y la definicin de una tasa de retorno objetivo. La creacin de mecanismos para la resolucin de controversias, como la definicin de frmulas de salida en caso de cancelacin de la concesin por causas de utilidad pblica. El establecimiento de garantas para cubrir incumplimiento de los trminos y condiciones del ttulo por ambas partes. La definicin de aspectos relacionados con el equilibrio financiero del proyecto. La estructuracin de un nuevo programa de inversiones.

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La formacin de un esquema de regulacin de la concesin. La Comisin de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio, organismo dependiente del Municipio, se constituy oficialmente en el organismo regulador de la concesin. Si bien este esquema deposita en un mismo organismo las funciones de contratante y regulador, constituye un avance en el sentido adecuado. Se incorporan elementos clave de regulacin. Por ejemplo, la empresa privada se obliga a entregar peridicamente reportes de operacin y del cumplimiento de las metas comprometidas, y se fijan penas en caso de incumplimiento; por otra parte, se incorporan mecanismos para resolver disputas tarifarias. Las tarifas son estimadas por la empresa y aprobadas en el Consejo de Administracin de la CAPAMA. En caso de controversia se incorpora un mecanismo de arbitraje a travs de la designacin de tres peritos especializados.

No obstante estos acuerdos, existieron retrasos en la concrecin de los mismos lo que origin que a hasta finales de 1997 el proyecto segua reflejando una situacin financiera vulnerable, lo que implicaba que el equilibrio financiero slo podra lograrse en el mediano plazo. Tabla 32 PRINCIPALES TIPOS DE GARANTAS EXISTENTES, POR PARTE DEL CONCEDENTE Y DE LA CONCESIONARIA DE ACUERDO AL NUEVO TTULO DE CONCESIN DE 1996
Por parte del Concedente.- Para garantizar el pago de los dficits generados por: La falta de entrada en vigor de las tarifas una vez acordadas con el Concesionario, o la falta de actualizacin automtica de las mismas que sean imputables al Concedente Cualquier disposicin legal del Concedente que anule los elementos de requerimiento de pago del servicio por los usuarios La falta de recursos Federales, Estatales y Municipales acordados en el Ttulo de Concesin, que deban aportar estas Entidades Los gastos de operacin derivados de Caso Fortuito, de acuerdo al convenio que deber celebrarse entre las partes Por estas causas el Concedente establecer garanta mediante instrumento de Medio de Pago de los Dficits a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Dicha Garanta deber restablecerse automticamente en forma anual y ser actualizada anualmente aplicando el ndice Nacional de Precios al Consumidor. Por parte del Concesionario.- Para garantizar todas y cada una de las obligaciones que se deriven del Ttulo de Concesin, el Concesionario otorga una Fianza a favor del Concedente, la cual ser repuesta en su monto automticamente y actualizada anualmente aplicando el ndice Nacional de Precios al Consumidor. Fuente. CAASA

Se considera que la situacin financiera se ver favorecida por recuperacin de cartera vencida y por la canalizacin de subsidios para la construccin de infraestructura mismos que debern ser temporales en tanto se logre el equilibrio financiero de la concesin. De acuerdo con la informacin disponible las principales caractersticas de la concesin son las siguientes:

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Concesin integral de los servicios por un periodo de 30 aos. Inversin realizada en el periodo 1993 2002, 192 millones de pesos (a precios de 1998). Se proporciona servicio al municipio de Aguascalientes, que incluye la capital del Estado y 46 comunidades rurales. Se atiende a una poblacin de cerca de 643 mil habitantes, con 185 mil usuarios. Inversin a realizar en el plazo de concesin por 660 millones de pesos (precios de 1998)

Por lo que respecta especficamente al nivel de prestacin de servicios, y desde el punto de vista de la concesionaria, se han tenido logros sustanciales en diferentes aspectos tcnicos, administrativos, de atencin a los usuarios y de cultura del agua. Por ejemplo, en materia de cobertura de agua potable esta paso del 94% al inicio de la concesin al 99% en el 2002. En la eficiencia comercial, la empresa reporta que paso del 61% al 95% en el mismo periodo. Por lo que respecta a la eficiencia fsica, esta paso del 30% al 50%. En materia de tarifas, sta aument de 1.74 a 8.05 pesos por metro cbico. El porcentaje de usuarios con medidor til se incremento en 28 puntos al pasar de 60% al 88%. Sin embargo, el punto de vista de la autoridad concedente no coincide totalmente con el de la empresa concesionaria. La cual reconoce que se han logrado avances en la cobertura de los servicios, pero se tiene retrasos en los niveles de eficiencia fsica y comercial. Por lo que respecta a trabajos especficos no se ha cumplido satisfactoriamente con el programa de instalacin de medidores; el programa de mantenimiento preventivo en redes de agua potable y alcantarillado tiene retrasos. La atencin a zonas rurales no se ha dado bajo las condiciones acordadas. Tambin de acuerdo con la autoridad concedente, el proyecto se hubiera beneficiado de un proceso de licitacin que hubiera mejorado la competitividad y sera preferible separar algunos aspectos como el suministro de agua en bloque. 11.2.1.2 Concesin integral de los servicios en la ciudad de Cancn El proyecto de la ciudad de Cancn se constituye en el segundo proyecto ms importante de participacin de una empresa privada en la prestacin de los servicios de agua de manera integral. Los antecedentes de este proyecto se inician a fines de 1990, fecha en la cual la Comisin de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Quintana Roo (CAPA) decide celebrar con la empresa Desarrollos Hidrulicos de Cancn, S. A. (DHC), filial de la empresa Grupo Mexicano de Desarrollo (GMD) un contrato administrativo para la compra -venta de agua en bloque, con la modalidad de inversin recuperable, en infraestructura hidrulica, para el sistema de agua de Cancn, Nizuc e Isla Mujeres. CAPA y DHC celebraron, en dicho ao, un contrato administrativo, con la modalidad de inversin privada recuperable. DHC se comprometi mediante la firma del contrato a canalizar capital, construir y operar la infraestructura para dotar de agua en bloque a las localidades antes citadas. CAPA por su parte, se oblig al pago de una tarifa por metro cbico de agua suministrada. A fines de 1993 el Gobierno Estatal, la CAPA y los municipios de Benito Jurez e Islas Mujeres, con base en la experiencia adquirida a travs del proyecto de abastecimiento de agua en bloque, invitaron a cuatro firmas privadas a presentar ofertas para la operacin, mantenimiento y expansin

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de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, sin que mediara un proceso formal de licitacin. La concesin fue asignada a la empresa DHC, la cual crea la compaa Aguakn, S. A. C. V., la que a partir de enero de 1994, se encarga de la operacin del sistema de agua en forma integral. Cabe sealar que la operacin y el mantenimiento de la infraestructura de tratamiento de aguas residuales existente hasta antes de la concesin, se encuentra a esta fecha a cargo del Fondo Nacional al Turismo (Fonatur). En el ao 2000 la concesionaria concluy la primera etapa de la construccin de la planta de tratamiento norte, con una capacidad instalada de 350 lps. De acuerdo a lo anterior, DHC y CAPA firmaron un ttulo de concesin con las siguientes caractersticas principales: Plazo de concesin de 30 aos (renegociado en 1999). Realizacin de un programa de inversin para un primer periodo de cinco aos. Recursos dirigidos fundamentalmente al incremento de eficiencias y al mejoramiento y expansin de la infraestructura. Asuncin de pasivos por 20 millones de dlares, originados por la obra de agua en bloque realizada al amparo del contrato administrativo firmado a fines de 1990. Obligacin del pago de las amortizaciones de los crditos que CAPA tena con el BANOBRAS (BANOBRAS), los cuales fueron utilizados en diferentes obras de ampliacin de la infraestructura, por un monto de $5 millones de dlares a la firma del ttulo. DHC se obliga al pago de un derecho por la concesin equivalente en el primer ao a 15 millones de pesos; 3.5 millones durante el primer ao y 7.5 millones de pesos anuales durante el plazo de concesin, monto actualizable con base a la inflacin. Compromisos de incremento de eficiencia, cobertura y calidad de los servicios. CAPA asume las funciones de regulador de la concesin llevando a cabo la supervisin del desempeo de AGUAKN, as como la revisin y aplicacin de los niveles de tarifas. La aprobacin de las tarifas corresponde al Congreso del Estado.

El proyecto de la Ciudad de Cancn, al igual que el proyecto de Aguascalientes, desde sus inicios ha venido enfrentando diversos problemas que han impedido que el proyecto se desarrolle de acuerdo a lo programado; esto obedeci a diversas circunstancias entre las que destacan las siguientes: a) Antes del otorgamiento de la concesin no se llev a cabo una evaluacin previa y precisa de las condiciones del sistema en sus aspectos tcnicos, jurdicos - regulatorios, econmicos, financieros y administrativos; esto provoc que el proyecto no dispusiera de informacin suficiente respecto a la situacin real del sistema. Se pensaba que la marcha del propio proyecto permitira ir poco a poco ampliando el conocimiento sobre estas variables. Esto provoc, por ejemplo, que las metas planteadas para el proyecto resultaran ser muy ambiciosas y difciles de cumplir en el plazo sealado.

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b) No se llev a cabo un proceso de licitacin, que permitiera un proceso competitivo entre los diferentes participantes. c) Se estructur un ttulo de concesin que no reuna los elementos indispensables para asegurar el xito del proyecto en el largo plazo. Su estructuracin se efectu en trminos muy generales refirindose a ciertos anexos, la integracin de aspectos especficos de la concesin, los que se caracterizaron por ser renegociados en fecha futura y por separado, aspecto que influy en que estos no fueran integrados y firmados oportunamente y en su totalidad. Por ejemplo, en materia de incremento de eficiencias y cobertura de los servicios no se inclua una definicin clara de estos conceptos y la forma de medirlos no era muy precisa. Los incrementos tarifarios no estaban claramente definidos y estaban sujetos adems a procedimientos pocos especficos; no se reconoca indexacin de las tarifas ante variaciones en las tasas de inters y la realizacin de obras no previstas. En lo que se refiere a la regulacin de la concesin, se estructur un esquema en el cual la CAPA funga como regulador teniendo entre sus principales funciones la revisin de tarifas y el monitoreo del desarrollo de la concesin. Sin embargo, no fueron precisados los mecanismos y las polticas a travs de las cuales la CAPA debera llevar a cabo todas y cada una de sus funciones; por ejemplo no se dispona de esquemas explcitos de incentivos y penalidades, ni de un mecanismo de resolucin de controversia entre las partes. d) No se integr un esquema de garantas para dar adecuada cobertura a los riesgos del proyecto en sus distintas etapas. Por ejemplo, no exista un mecanismo de garanta para cubrir adecuadamente la falta de recursos derivado de la falta de actualizacin o de incrementos de tarifas. Las tarifas eran aprobadas por el Congreso del Estado lo que para las instituciones de crdito representaba un alto riesgo. e) Una vez en operacin, el proyecto fue afectado por la crisis econmica financiera que vivi el pas en 1995, lo que provoc que los costos del proyecto se incrementaran considerablemente. Cada uno de estos aspectos ocasion que el proyecto no pudiera acceder satisfactoriamente al mercado de dinero y de capitales incumplindose los compromisos de inversin comprometidos y, por ende, de las metas en materia de cobertura, calidad de los servicios y de incrementos de eficiencia fsica y comercial establecidos. La situacin financiera de la concesionaria tambin se vio afectada por la postura de no pago que adoptaron los hoteleros en el segundo y tercer trimestre de 1995, al considerar que la tarifa por metro cbico resultaba ser muy alta. El impacto de esta medida sobre los ingresos de la concesionaria fue muy importante dado que el monto de la facturacin por cobro a los hoteles representaba en ese entonces casi tres cuartas partes de los ingresos totales. En forma paralela, los usuarios domsticos registraban altos ndices de morosidad por la imposibilidad en de la concesionaria de suspender el servicio por no pago. Adicionalmente, los incrementos comprometidos de tarifas no se dieron con oportunidad y en los montos fijados. Lo anterior, fue conformando para el proyecto una perspectiva distinta a la prevista a la firma de la concesin, lo que indujo a la CAPA a contratar en el mes de febrero de 1996 con una empresa externa, la realizacin de una auditoria administrativa a DHC y a la empresa operadora Aguakn.

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Los resultados de dicha auditoria reflejaron, desde el punto de vista de la CAPA, diversas irregularidades en el desarrollo del proyecto e incumplimientos de la empresa concesionaria a varias condiciones del ttulo de concesin. La CAPA estableci tambin que la empresa concesionaria incurri en prcticas administrativas no autorizadas por ella, que afect considerablemente el flujo de efectivo del proyecto. La argumentacin de la empresa privada al punto de vista de la autoridad local, fue que la marcha del negocio se haba visto afectada por cuatro factores de importancia: la crisis financiera de 1995; la dificultad para obtener crditos; el retraso que se tuvo en aprobar oportunamente las nuevas tarifas por parte de la autoridad responsable y la falta de informacin a la firma de la concesin de los diferentes componentes del sistema, que hicieron plantear metas de incrementos de cobertura y de eficiencias extremadamente optimistas. La anterior situacin inici un largo proceso de negociacin que, ante la imposibilidad de ser dirimidas satisfactoriamente entre las partes, condujo al Ejecutivo Estatal a intervenir, en el mes de agosto de 1996, las oficinas generales de la concesionaria DHC y de la empresa operadora del servicio Aguakn, argumentando incumplimiento de las condiciones de la concesin, as como tambin ilcitos penales. A partir de esa fecha los servicios fueron prestados por la CAPA, habiendo asignado al personal directivo que se hara cargo de las reas claves de la operacin de la empresa. La intervencin estatal ocasion que los participantes entraran en una etapa de renegociacin de la concesin, en la que participaron activamente diversas instancias del Gobierno Federal, entre ellas la CNA y BANOBRAS; la primera como conciliador y asesor jurdico y, la segunda, como asesor financiero. Despus de diversas negociaciones, en el mes de febrero de 1997, las partes acordaron dirimir sus diferencias a travs de la firma de un Convenio de Transaccin en el cual participaron el Ejecutivo del Estado, los Municipios y la empresa concesionaria. En dicho convenio las partes se comprometieron a llevar a cabo una serie de acciones de carcter tcnico, jurdico, econmico y financiero, as como el establecimiento de un nuevo ttulo de concesin el cual fue firmado en el mes de febrero de 1999. A travs de este nuevo ttulo de concesin fue posible integrar elementos para asegurar una mayor estabilidad y permanencia de la concesin y lograr un esquema de participacin privada financiable por parte de las instituciones financieras nacionales y extranjeras. Dentro de dichas acciones destaca la obligacin de Aguakn de cumplir satisfactoriamente las inconformidades de CAPA y la elaboracin de un programa de obras que seran ejecutadas en el periodo 1997 2000, por un monto de 500 millones de pesos. Por lo que respecta al ttulo de concesin se acuerda incorporar un modelo financiero de la concesin que considere las premisas de carcter tcnico, financiero, econmicas y de gestin que sustentan la concesin; se incorpora una mayor definicin de los ingresos de la concesionaria; se crean las reglas de operacin de la concesin en el que se integra el manual de calificacin de cumplimiento que incluye el procedimiento de sanciones y se ofrecen garantas a la concesionaria para la recuperacin de la inversin en caso de reversin de la concesin.

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Otro de los aspectos importantes es que se define el procedimiento para la fijacin de tarifas, destacando el hecho de que las tarifas buscarn en todo momento cumplir con el equilibrio econmico de la concesin y se actualizarn peridicamente conforme al ndice de inflacin y en forma extraordinaria para hacer frente a nuevas inversiones no contempladas; se garantiza a la empresa concesionaria, la cobertura del dficit que resulte de no autorizar incrementos o actualizar tarifas; dichos dficits podrn afectar el pago de derechos que por motivo de la concesin y a favor de los concedentes realizar anualmente la empresa concesionaria. Para el mejor manejo de la concesin, se constituye un fideicomiso de garanta y fuente de pago y se incluyen mecanismos de compensacin a la concesionaria por caso fortuito o fuerza mayor. En materia de revocacin, la concesin ha logrado avances importantes ya que no puede rescindirse unilateralmente por cualquiera de las partes y existen mecanismos para resolver diferencias cuando las causales de rescisin sean imputables a la concesionaria o los concedentes. Sin embargo, prevalecen an aspectos que ser conveniente mejorar en el futuro. Uno clave de destacar es el que se refiere a la falta de una marco jurdico regulatorio adecuado. Por ejemplo, en materia de regulacin de la concesin, esta contina estando en manos de la autoridad local y no se han integrado todos y cada uno de los elementos que debe de contener un esquema de esta naturaleza. En ese sentido, el regulador carece de independencia y no se han definido los mecanismos especficos de regulacin. Es importante mencionar que actualmente el crecimiento explosivo de la poblacin, con asentamientos urbanos fuera de los lmites del rea originalmente comprometida, concretamente en la zona urbana de Cancn, ha implicado mayores inversiones al rubro de coberturas, rezagando los incrementos en los aspectos de continuidad y calidad. Conviene mencionar que en el mes de marzo de 1999, DHC decidi modificar su estructura accionaria para incorporar como socio a la empresa Azurix Cancn, S. de R. L., por lo que la estructura qued de la siguiente manera 50.1% GMD y 49.9% Azurix. Bajo la nueva sociedad Azurix se encargaba de la parte operacional de la concesin, mientras que el control administrativo esta compartido con los otros socios. Aguakn, continuaba brindando a la concesin sus conocimientos relacionados con lo administrativo, contable, financiero, recursos humanos y en operaciones. Es importante destacar que a la fecha, la empresa franco mexicana Ondeo Peoles (ASIM), adquiri el 49.9% de participacin que estaba en manos de la empresa Azurix. Tabla 33 PRINCIPALES RESULTADOS DEL PROYECTO CONCESIONADO DE CANCN 444 mil habitantes atendidos de los municipios de la ciudad de Cancn y de los poblados Alfredo V. Bonfil, Puerto Morelos y Leona Vicario, as como 13.4 mil habitantes del municipio de Islas Mujeres. Atiende 201 hoteles con 24,562 cuartos en Cancn y 45 hoteles con 1,800 cuartos en Islas Mujeres. 107,138 tomas en Cancn y 2,632 tomas en Islas Mujeres Cobertura actual de agua potable del 100% y del 83% en alcantarillado. Eficiencia comercial del 66% y 57% fsica Cobertura de tratamiento 100% del total de aguas residuales producidas Tarifa promedio ponderada de 11.91 pesos por metro cbico (incluye 10% de IVA excepto

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en domsticos) 4.8 empleados por cada mil tomas 46% de usuarios con medidor til Opera cuatro plantas de tratamiento de aguas residuales con una capacidad total de 580 lps Inversin comprometida de 500 millones de dlares Inversin realizada al ao 2002 de 64 millones de dlares

11.2.1.3 Contrato de prestacin de servicios de la ciudad de Mxico El proyecto del Distrito Federal (Ciudad de Mxico) se constituye cronolgicamente en el tercer caso importante de incorporacin de la empresa privada en la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y el tratamiento. Este proyecto surge por la necesidad imperiosa de optimizar el servicio pblico de agua y realizar acciones y medidas que aseguren su preservacin y debida continuidad en el rea de la Ciudad de Mxico, con el apoyo de la participacin de empresas privadas. Antes de la implementacin del proyecto, el sistema de distribucin de agua del Distrito Federal sufra de distintas carencias; por ejemplo, los datos de informacin sobre los usuarios eran incompletos y se caracterizaban por no ser actualizados sistemticamente; se tenan tarifas basadas en cuotas fijas; las redes de distribucin y alcantarillado no tenan el mantenimiento adecuado. Un aspecto importante era que la responsabilidad por la prestacin de los servicios no estaba concentrada en un solo rgano administrativo. As la Direccin General de Construccin y Operacin Hidrulica, era responsable de la operacin de las redes primaria de distribucin de agua y de drenaje; as como de la construccin de obras hidrulicas mayores. Las Delegaciones tenan a su cargo la operacin y mantenimiento de las redes secundarias de agua potable, alcantarillado y saneamiento en sus respectivas reas; la Tesorera del Distrito Federal era responsable de los aspectos comerciales tales como la facturacin y la cobranza a los usuarios. Con la finalidad de modificar lo anterior, el Gobierno Federal por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de julio de 1992, decide crear un organismo denominado Comisin de Aguas del Distrito Federal (CADF), como rgano administrativo desconcentrado del Departamento del Distrito Federal (hoy Gobierno del Distrito Federal), con el objeto de que por cuenta propia o a travs de terceros, preste el servicio pblico de agua potable, alcantarillado y el tratamiento y reuso de las aguas residuales en la Ciudad de Mxico. La CADF es un organismo desconcentrado del Gobierno del Distrito Federal dependiente de la Secretaria de Obras y Servicios. El proyecto de participacin privada tuvo sus inicios cuando en el mes de noviembre de 1992, el Departamento del Distrito Federal por conducto de la CADF, determin contratar diversos servicios para realizar, por conducto de terceros, en forma progresiva y, a requerimiento expreso del propio Departamento, diversas actividades, a efecto de alcanzar los siguientes objetivos: racionalizar en forma ms efectiva el consumo del agua; reducir el volumen de agua extrada; mejorar el mantenimiento y conservacin de las redes secundarias; ampliar las redes secundaras; aprovechar los medios para prestar el servicio de agua y alcantarillado; incrementar la recaudacin de derechos y garantizar que los particulares que le presten servicios relacionados asuman, en un momento determinado, cuando as lo requiera el Departamento y lo acepten los particulares, la gestin, por cuenta y orden del Departamento, total o parcialmente, de otros servicios relacionados.

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Por lo anterior, la CADF convoc a los interesados a participar en la licitacin pblica para presentar ofertas para contratar con el Departamento, a travs de la CADF, la prestacin de diversos servicios profesionales y tcnicos. Para la elaboracin de estos trabajos y dada la magnitud del Distrito Federal y a fin de incentivar la competencia entre los posibles ganadores de los contratos, el Distrito Federal fue dividido en cuatro zonas de importancia. De acuerdo a la convocatoria los trabajos se llevaran a cabo en tres etapas. En la primera, se desarrollaran actividades de a) levantamiento del padrn de usuarios que inclua recabar informacin a razn de 65000 tomas por semestre, detectar tomas irregulares y entregar toda esta informacin en medios magnticos; b) regularizacin de medidores y tomas que inclua actividades como el suministro de medidores, instalacin de los mismos a razn de 65000 tomas por semestre as como adecuacin de tomas y c) el levantamiento del catastro de la red secundaria de agua potable y drenaje. Por el desarrollo de estos trabajos la contratista recibira un pago especfico por actividad realizada, por ejemplo dentro del levantamiento del padrn de usuarios recibira un pago por toma individual e irregular detectada y empadronada. Para el desarrollo de los trabajos de la primera y segunda etapas la empresa privada ofrecera financiamiento, el cual recuperara mediante pagos bimestrales durante cuatro aos y a una tasa de inters especfica. En la segunda etapa se ejecutaran trabajos de procesamiento de nuevas solicitudes de servicios e instalacin de nuevas tomas, para lo cual celebraran contratos de suministro incluyendo: La conexin a las redes secundarias incluyendo el cuadro y el medidor El procesamiento de la informacin relacionada con la lectura bimestral de consumos El soporte tcnico para la determinacin de los derechos del servicio, emisin y distribucin de boletas La determinacin de cargos se hara de acuerdo con lo previsto en la Ley de Hacienda del Departamento. Recepcin de los derechos del servicio de agua, para lo cual se debera tener una oficina recaudadora por cada 50 mil usuarios Mantener actualizado el padrn de usuarios y el catastro de las redes Mantener, cambiar, instalar e implementar un programa permanente de verificacin del funcionamiento de medidores Auxilio en la reposicin de medidores Crear centros de atencin telefnica

En la tercera etapa se realizaran actividades las que se subdividieron en dos subetapas; en la primera las actividades estaran relacionadas con el suministro e instalacin de macromedidores y la identificacin de la adecuacin de la red secundaria para optimizar la macromedicin. El sistema de pago aplicable sera por instalacin de macromedidores de acuerdo al dimetro y por los trabajos de adecuacin. El sistema de pago que se estableci para la primera, segunda y tercera etapas fueron por actividad especfica desarrollada (precios unitarios); por ejemplo, por toma de agua y descarga de drenaje dadas de alta, en la que se incluye la conexin a las redes secundarias y la instalacin del cuadro de su medidor; por lectura efectuada; una comisin por boleta emitida de acuerdo al valor de la boleta que se determinaran en funcin de salarios mnimo. Una vez conocido el potencial de

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cobro de la zona y habindose alcanzado razonablemente, a juicio del Departamento del Distrito Federal dicho nivel, se modificara el mtodo de clculo, para en lo sucesivo fuera una comisin basada en un porcentaje del monto cobrado. En la segunda subetapa las actividades del contratista se referan a la operacin del sistema de distribucin, la deteccin y reparacin de fugas, el desazolve de la red y el mantenimiento, rehabilitacin y ampliacin de las redes. El sistema de pago para esta subetapa se dividi en una remuneracin provisional y en una contraprestacin definitiva. La primera resultara de los servicios del contratista en la operacin y mantenimiento de las redes, la deteccin de fugas y su reparacin y por metro lineal de inspeccin y por mantenimiento. La remuneracin provisional se ajustara conforme se dispusiera, a juicio del Departamento, de informacin respecto al volumen de agua abastecida, al estado de la red secundaria y al potencial de cobro de la zona. La contraprestacin definitiva se calculara de acuerdo a una frmula especfica, la cual incorporara tanto las remuneraciones por los servicios relativos a la segunda etapa como los de mantenimiento y reparacin de fugas de la segunda fase de la tercera etapa. Las bases de licitacin establecan que una vez concluidos estos trabajos las empresas se encargaran bajo una modalidad anloga a la de arrendamiento, de la totalidad de los servicios de distribucin, medicin, facturacin y cobranza, as como de la rehabilitacin y mantenimiento de las redes de agua potable y alcantarillado. En el mes de marzo de 1993, la CADF emiti fallo a favor de cuatro empresas mexicanas, en sociedad con igual nmero de empresas extranjeras, para lo que se firmaran contratos de prestacin de servicios a travs de los cuales se estableceran los trminos y condiciones para llevar a cabo los trabajos descritos con anterioridad. Las empresas ganadoras del concurso fueron las siguientes: 1. Servicios de Agua Potable, S. A. de C. V. (accionistas Constructora ICA, S. A de C. V. y la empresa francesa Compagnie Gnrale des Eaux, actualmente Proactiva); a este consorcio le fue asignada la zona A, integrada por las delegaciones Azcapotzalco, Cuauhtmoc y Gustavo A. Madero). 2. Industria del Agua S. A. de C. V. (accionistas Socios Ambientales de Mxico, S. A. de C. V. y la empresa inglesa Severn Trent); a este consorcio le fue asignada la zona B, integrada por las delegaciones Benito Jurez, Coyoacn, Iztacalco y Venustiano Carranza. 3. Tecnologas y Servicios del Agua, S. A. de C. V. (Infraestructura Peoles, S. A. de C. V. y la empresa francesa Lyonnaise American Holding); a este grupo se le asign la zona C, integrada por las delegaciones Iztapalapa, Milpa Alta, Tlahuac y Xochimilco . 4. Agua de Mxico, S. A. de C. V. (accionistas Grupo Gutsa y United Utilities de Inglaterra), a este consorcio se le asign la zona D, integrada por las delegaciones lvaro Obregn, Cuajimalpa, Tlalpan, Magdalena Contreras y Miguel Hidalgo. Los contratos generales respectivos fueron firmados en el mes de septiembre de 1993 y se otorgaron con una vigencia de 10 aos, contados a partir del inicio de operacin de cada una de las empresas. Existe un contrato multianual por empresa contratista para la definicin del proyecto y la determinacin de los alcances, especificaciones y precios; y contratos especficos para la ejecucin de los trabajos dentro de cada ejercicio presupuestal.

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El inicio de operacin fue diferente en cada una de las empresas pero en trminos generales se realizaron a mediados del ao 1994, prcticamente dos aos despus de la fecha de emisin de la convocatoria. El retraso obedeci a diversas circunstancias. Por ejemplo, previo a la definicin del fallo hubo necesidad de precisar informacin respecto a los trabajos a realizar, as como determinar esquemas de garantas adecuados que dieran cobertura a los diversos riesgos de los proyectos en sus diferentes etapas, en particular el relacionado con el no pago de los trabajos realizados. Sobre esto ltimo, las empresas concursantes en el caso de que tuvieran que realizar financiamiento, no se sentan satisfechas con el hecho de que la fuente de pago por los servicios provinieran de los fondos que para tal efecto se incluiran, ao con ao, en el Presupuesto de Egresos del Departamento del Distrito Federal. Se acord entonces que el Departamento contratara con el BANOBRAS (BANOBRAS) una lnea de crdito a la cual recurrira el Departamento en caso de que no tuviera fondos para cubrir los pagos de los contratistas. Bajo este esquema BANOBRAS fungira como agente de pagos. Este esquema no pudo implementarse por diversas circunstancias. Otra causa de retraso en la iniciacin de los trabajos fue que una vez que la CADF emiti el fallo a favor de cuatro empresas, una de las empresas participantes que no ganaron el concurso present inconformidad ante las autoridades federales competentes por lo que los contratos no podan firmarse hasta en tanto se dirimiera la controversia presentada. Al igual que en los casos de Aguascalientes y Cancn, estos proyectos se han visto afectados por diversos problemas que no han favorecido el desarrollo del proyecto de acuerdo con el programa originalmente contemplado; por ejemplo, casi seis meses despus de que los proyectos haban iniciado propiamente operaciones, se vieron fuertemente afectados por la crisis econmica financiera que vivi nuestro pas a principios de 1995. La devaluacin del peso con respecto al dlar impact fuertemente los costos de los proyectos, ya que mucho de los equipos eran de procedencia extranjera lo que afect costos y por lo tanto los precios unitarios ofrecidos en un principio. Los aumentos de precios unitarios tenan muy pocas posibilidades de ser reconocidos por la CADF ya que por una parte, el Departamento enfrentaba tambin una difcil situacin econmica financiera y, por la otra, los contratos firmados adolecan de un esquema que mitigara al menos en parte los efectos de una crisis econmica financiera como la vivida en nuestro pas en esas fechas. Ello condujo a que los proyectos tuvieran retrasos importantes en el cumplimiento de las metas comprometidas en la primera etapa, como fue en materia de levantamiento de tomas e instalacin de medidores. Por otro lado, el desarrollo de los proyectos se ha visto afectado al no haberse transferido oportunamente hacia la CADF las funciones de otras dependencias involucradas con el servicio de agua, para que sta a su vez pudiera asignar los trabajos correspondientes a sus contratistas, situacin que ha limitado el cumplimiento de metas conforme a lo acordado; as por ejemplo la Tesorera del Distrito Federal transfiri paulatinamente la actividad de emisin de boletas, atencin al pblico y recaudacin, actividades que con retrasos se encuentran hoy a cargo de la CADF. Por otra parte, las Delegaciones siguen llevando de manera individual estas actividades a travs de una Unidad de Operacin Hidrulica Delegacional con responsabilidad sobre las redes secundarias de agua y drenaje, realizando adems trabajos que, segn el contrato celebrado con la CADF, tenan que asumir las contratistas. Lo anterior, ha limitado las actividades de operacin y mantenimiento de las redes secundarias de agua y drenaje, as como la instalacin de nuevas conexiones y ha reducido el apoyo a las

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Delegaciones para la deteccin de fugas no visibles, la rehabilitacin de redes de agua potable y la instalacin de una parte mnima de las nuevas conexiones requeridas por los usuarios. Por las razones expuestas, no se han podido iniciar los trabajos de la tercera etapa y por lo tanto el desarrollo en valor de los proyectos es mucho menor a lo previsto. El Distrito Federal no se beneficia de las eficiencias que se haban buscado en la contratacin, ya que sigue diluida la responsabilidad por el manejo del agua entre varias dependencias y no se aprovechan las tecnologas y los procedimientos de trabajo de la contratista y de su socio tecnolgico. Con la finalidad de dar alguna informacin relacionada con los avances de este proyecto, a continuacin se listan algunos datos proporcionados a la CNA por la empresa Aguas de Mxico, a travs de un cuestionario de recopilacin de datos: Tabla 34
INDICADORES Padrn de usuarios (#) Actualizaciones al padrn (por ao) Viviendas empadronadas (#) Medidores ledos bimestralmente Nivel de tarifa ($/m3) domstico Nivel de tarifa ($/m3), no domstico Nivel de tarifa ($/m3), global Emisin por bimestre (# boletas) Emisin por bimestre % de usuarios que no pagan Catastro digitalizado de redes Rehabilitacin, red secundaria de agua Deteccin de fugas no visibles (#) Reduccin del agua no contabilizada Empleados por cada 1000 tomas generales SITUACIN AL INICIO (1993) 293,000 5,000 402,000 15,000 (visual) N$0.76 N$1.4 N$0.85 293,000 N$17 millones 40% No exista No se realizaba No se realizaba --NA SITUACIN ACTUAL (2003) 390,000 50,000 480,000 250,000 (por radio) $3.3 $17.3 $4.80 390,000 $100 millones 25% 204 Km2 150 Km. (1998 a 2000) 1000 por ao 6% del agua en bloque recibida (estimado, no existe macromedicin) 1.4

NA: No aplica Nota: se ha observado, desde la introduccin de la emisin por consumo medido una reduccin importante (del 15% al 20%) del consumo domstico por vivienda en las colonias residenciales, liberando as caudales esenciales para las reas de la Ciudad que sufren de escasez en el servicio.

Aunque estos avances parecen ser satisfactorios, hay que destacar que la cooperacin entre la empresa y la CADF tiene su propia problemtica, ya que Aguas de Mxico ha manifestado tener dificultades derivadas de no haber llegado a un acuerdo con la CADF para resolver algunas diferencias relacionadas con la solicitud de adecuacin al factor de indirectos de la segunda etapa del proyecto, situacin que ha afectado las finanzas de la empresa, originando que ambas instituciones se encuentren inmersas en un juicio de demanda civil. Finalmente, se puede concluir que el desarrollo de los 4 casos ha permitido logros valiosos para el Distrito Federal. A pesar de la situacin econmica financiera de los ltimos aos, los

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incrementos en los niveles de recaudacin han sido importantes: de 1 500 millones de pesos en 1997 a 2 825 millones para el 2000. A ello ha contribuido un incremento en la eficiencia en la cobranza del 63% al 82% en el mismo lapso. Para el mismo ao 1.2 millones de usuarios contaban con medidor, con lo que el 92% del caudal que se les entregaba era por servicio medido. Se han realizado satisfactoriamente los trabajos relacionados con la integracin de informacin bsica del servicio de agua a travs de un censo de usuarios y de un catastro de redes con digitalizacin de la informacin hidrulica en planos de la ciudad. Un aspecto relevante es que la emisin de boletas pas de un rgimen de cuota fija (utilizado anteriormente por la Tesorera de la Federacin del Distrito Federal) a un rgimen de servicio medido, lo que ha influido satisfactoriamente en la cultura de los usuarios evitando el desperdicio del agua. Otro aspecto muy importante es que, gracias a la estrategia adoptada por la CADF, ha sido posible recuperar caudales importantes de agua, como resultado de un programa de deteccin y reparacin de fugas y de sustitucin de tuberas en condiciones precarias de operacin. La informacin disponible indica, que a ese mismo ao, las prdidas fsicas han disminuido del 37.5% al 32.5%, con lo cual se ha recuperado un caudal del orden de 1.7 m3/s. Por lo que se refiere a la tercera etapa, como ya se dijo, ha registrado retrasos; sin embargo, las empresas han realizado medidas con circuitos pilotos de macromedicin pudiendo identificar algunas eficiencias fsicas especficas y han llevado a cabo programas de deteccin de fugas no visibles y de rehabilitacin de redes, lo que ha contribuido permitido incrementar la eficiencia fsica en algunas reas. Se puede concluir que el proyecto ha sido razonablemente exitoso en diversos aspectos, a pesar de no haber podido cumplir las empresas con sus metas en los tiempos originalmente previstos, por los aspectos ya mencionados como son la situacin financiera vivida en el pas y, desde luego, la dificultad de integrar en la CADF todas las funciones correspondientes a la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. 11.2.1.4 Contrato de prestacin de servicios de la ciudad de Puebla. El proyecto de la Ciudad de Puebla representa una forma interesante de iniciar un proceso de incorporacin de una empresa privada en la prestacin de los servicios. En este caso las autoridades locales en el mes de febrero de 1998, por conducto del organismo Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de la Ciudad de Puebla (SOAPAP), decidi contratar los servicios de una empresa privada para la realizacin de actividades relacionadas con los aspectos comerciales del sistema a efecto de incrementar la eficiencia correspondiente de un 65% a un 95% en un periodo de dos aos. Con ello se busca mejorar la situacin financiera del sistema, de tal manera que en el mediano plazo el sistema pueda ser capaz de realizar inversiones en infraestructura en mejores condiciones econmicas y financieras. Para ello a travs de un proceso de licitacin, asign un contrato de prestacin de servicios a la empresa Consorcio Internacional de Medio Ambiente; S. A de C. V. (una empresa del Grupo ICA y Vivendi, S. A. ambas con una participacin al 50%), por un periodo de 10 aos, revisable en un periodo de 5 aos. De acuerdo con el contrato, las principales actividades estn orientadas a: Levantamiento del censo para la actualizacin del padrn de usuarios de 250 mil tomas

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Regularizacin de 160 mil cuadros y suministro e instalacin de 80 mil medidores de lectura automtica y 80 mil de lectura directa Suministro, instalacin y puesta en operacin del sistema de computo del sistema comercial Lectura, facturacin, emisin y distribucin de boletas de cobro Cobranza del servicio Atencin al Pblico Mantenimiento y reposicin de medidores Mantenimiento y actualizacin del sistema de computo

Actualmente la empresa da servicio a la ciudad de Puebla y a sus conurbaciones con una poblacin total de 1.2 millones de habitantes, con 250 mil tomas de agua potable y con una superficie aproximada de 13 mil hectreas. La inversin total del proyecto a precios de la fecha de contratacin es de 374.7 millones de pesos, de los cuales a la fecha ha invertido 210.7 millones de pesos. La estructura de financiamiento de la inversin es 59% de capital propio y 41% de un crdito otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Actualmente la empresa emplea a 90 personas y la tarifa real promedio por metro cbico es de $9.06. SOAPAP se constituye en la autoridad reguladora del contrato aplicando una pena en puntos porcentuales sobre la facturacin total, en caso de incumplimiento de las metas. La empresa privada asume la responsabilidad de la prestacin de los servicios comerciales y puede subcontratar a otras firmas con la autorizacin de la SOAPAP. La SOAPAP puede cambiar dichos trminos y condiciones del contrato, as como la forma en que la empresa privada debe reportar sus avances. La SOAPAP tambin puede dar por terminado el contrato por causas de inters pblico o si la empresa privada incumple con los trminos establecidos. Asimismo, puede suspenderlo parcial o totalmente por causas de fuerza mayor. En caso de controversia, las partes se someten a un comit integrado por tres expertos. Este proyecto se ha visto afectado por problemas de ndole social, polticos y jurdicos, lo que ha impedido que la empresa cumpla con las metas comprometidas. Adicionalmente, la empresa reporta que los mrgenes son muy bajos y el contrato se ha reducido en volumen de operaciones. Sin embargo, se puede concluir que es una experiencia interesante dado que es el primer proyecto en Mxico que inicia con la participacin de una empresa privada en el rea comercial, como primer eslabn de un proceso que de consolidarse podr fortalecer la posicin financiera del sistema y estar en mejores condiciones para afrontar las inversiones en infraestructura que el sistema requiera. No obstante, de la revisin realizada a los trminos y condiciones del contrato, se observan an aspectos negativos que podran afectar el futuro desarrollo del proyecto. Por ejemplo, la regulacin del contrato contina a cargo del concedente; por aspectos polticos la suspensin del servicio a usuarios morosos no es llevada a cabo, entre otros aspectos.

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11.2.2 Concesiones y contratos de prestacin de servicios para la construccin de plantas de tratamiento de aguas residuales En lo que se refiere a la participacin de empresas privadas en el diseo, puesta en marcha, operacin y mantenimiento de plantas de tratamiento, en la dcada de los noventa el sector pblico inici un programa para la construccin de plantas de tratamiento de aguas residuales con el apoyo de empresas privadas. Entre los proyectos ms relevantes se encuentran: las plantas de tratamiento de Puerto Vallarta, Toluca; Ciudad Jurez, Chihuahua, Ciudad de Torren y Ciudad Obregn. A continuacin se hace un breve comentario sobre las caractersticas y principales resultados de algunos de estos casos y ms adelante se proporciona informacin sobre otras plantas de tratamiento de aguas residuales que bajo esquemas CPOT, estn siendo operadas por empresas privadas.

11.2.2.1 Planta de tratamiento de aguas residuales en Puerto Vallarta Este proyecto es de los primeros que fueron asignados a una empresa privada y se constituye tambin en un ejemplo en el que el financiamiento se estructur contemplando la canalizacin de recursos de organismos de crdito nacionales y extranjeros. A principios del segundo trimestre del ao 1991, el Municipio de Puerto Vallarta, por conducto del Servicio de Agua Potable y Alcantarillado (Seapal) decidi contratar el diseo, construccin, puesta en marcha, operacin y mantenimiento de una planta de tratamiento de aguas residuales denominada Norte II. El contrato fue asignado a la empresa Compaa Tratadora de Aguas Negras de Puerto Vallarta, S. A. de C. V., empresa mexicana cuyos principales accionistas son Biwater de Mxico, S. A de C. V. (98% de participacin) y la empresa Biwater Capital de nacionalidad inglesa (2% de participacin). La Empresa operadora del proyecto es Biwater Mexicana, S. A. de C. V. El contrato se asign a la empresa de manera directa por un periodo de 15 aos, habiendo iniciado operaciones en el primer trimestre de 1995. El tratamiento consiste en aireacin extendida con lodos activados y la planta de tratamiento tiene una capacidad instalada de 750 lps. Actualmente se encuentra operando al 80% de su capacidad en virtud de que el 20% de la poblacin no est conectada al sistema de alcantarillado, trabajos que no ha podido concluir la Seapal. El agua tratada se canaliza directamente a los cauces. La planta de tratamiento beneficia a una poblacin de 250 000 habitantes aproximadamente. La inversin total comprometida en el contrato fue de 33.2 millones de dlares, (101 millones de pesos) y su estructura de financiamiento se realiz de la siguiente manera: Capital de la empresa privada 24.65%. Crdito BANOBRAS 25.37%. International Finance Corporation (IFC) 20.7%. Biwater (Casa Matriz UK) 29.28%.

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La tarifa actual pagada por el municipio a la empresa por metro cbico de agua tratada es de 2.7 $/m3 de la cual el 68% corresponde a la cantidad de recursos destinados a la amortizacin de la inversin; el 27.5% a cubrir los costos fijos de operacin y el 4.5% a cubrir los costos variables de operacin. En la actualidad el proyecto da empleo a 14 personas y tiene 2 080 horas hombre ao en personal provisional y subcontratado. Al igual que los diversos casos de participacin privada analizados anteriormente, el proyecto de Puerto Vallarta tuvo problemas financieros derivados de la crisis econmica de nuestro pas. Particularmente porque se contrajo deuda en dlares y en libras esterlinas en el ao de 1994 a un tipo de cambio de 3.5 pesos por dlar, lo que impact significativamente la salud financiera del proyecto al tener que cubrir crditos en dlares cuando sus ingresos han sido en pesos mexicanos. Uno de los principales aspectos que tambin ha influido en el desarrollo del proyecto ha sido que hasta ahora no se ha conectado el 100% de los usuarios a las redes de alcantarillado, originando que la planta opere al 80% de su capacidad instalada, con la consecuente disminucin de los ingresos respecto a lo previsto. Por otra parte, informacin disponible indica que las plantas operan satisfactoriamente en lo que se refiere a la calidad de los efluentes. Como se indic al inicio de este apartado, el proyecto fue asignado a la empresa en forma directa sin mediar un proceso de licitacin. Hoy en da la autoridad y empresa privada reconocen la necesidad de que los proyectos sean asignados a travs de un proceso de esta naturaleza que especifique un criterio balanceado para la adjudicacin del proyecto entre oferta tcnica y econmica, ya que no siempre lo ms barato es lo ms adecuado. 11.2.2.2 Plantas de tratamiento de aguas residuales en la Ciudad de Toluca En agosto de 1992 las empresas ECOSYS I Y ECOSYS II, obtienen del Gobierno del Estado de Mxico, la concesin para el diseo, puesta en marcha, operacin y mantenimiento de dos plantas de tratamiento de aguas residuales denominadas Toluca Norte y Toluca Oriente con una capacidad conjunta de 2,250 lps. Los Ttulos de Concesin se otorgaron por un perodo de 10 aos. Las plantas representaron una inversin de 124 millones de pesos a precios de agosto de 1992. En junio de 1994 la empresa Grupo Mexicano de Desarrollo (GMD) adquiere el 50% de las acciones de ECOSYS I y II por un monto de 12.5 millones de pesos (precios de agosto de 1992); adems financia la construccin por 77.4 millones (precios de julio de 1996). GMD aport 64 millones de pesos como capital de riesgo y financi a estas concesionarias por 165 millones, lo que representa, una erogacin de 229 millones de pesos (precios de mayo de 1999). Ambas plantas iniciaron formalmente operacin en el mes de noviembre de 1994. La crisis econmica de 1994 tuvo un severo impacto en estos dos proyectos, ya que los intereses de los crditos se elevaron de manera importante y la capacidad de pago del Gobierno del Estado

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disminuy, sin embargo, el marco jurdico en que stas se basan contiene una clusula de crisis la cual permiti la bsqueda de esquemas de solucin financieramente viables para las autoridades, concesionarias e instituciones financieras. Se acord que, por un perodo de 2 aos, las concesionarias otorgaran un descuento en la tarifa de amortizacin de la inversin de tal forma que las finanzas del GEM no se afectaron y, en contraparte, al final de este perodo dicha tarifa se increment y el perodo de concesin aument a 15 aos de tal forma que las concesionarias podrn pagar los crditos y, al mismo tiempo, obtener el retorno de la inversin. Como parte de este proceso las concesionarias reestructuraron los crditos, tanto con las instituciones financieras como con sus socios, de tal forma que stos se ajustaron a los cambios realizados en los Ttulos de Concesin. Para dar la seguridad a las partes involucradas y la claridad necesaria, estos acuerdos han sido anexados a los Ttulos de Concesin como parte integrante de los mismos. A la fecha las plantas de tratamiento de aguas residuales se operan y mantienen con altos estndares de calidad, lo que las ha hecho de las plantas ms visitadas por especialistas nacionales e internacionales y son un claro ejemplo de que la inversin privada recuperable en proyectos de infraestructura puede ser exitosa cuando el marco jurdico en que se sustenta es adecuado y, al mismo tiempo, existe la voluntad y el compromiso de las partes involucradas para que as sea. Es importante mencionar que actualmente los accionistas de la empresa son GMD, FYPASA Construcciones, S. A. de C. V. e INTENSA, S. A. de C. V., con el 50%, 39% y 11% de las acciones, respectivamente. 11.2.2.3 Plantas de tratamiento de aguas residuales norte y sur de Ciudad Jurez, Chih. En el mes de diciembre de 1992, el organismo operador de agua de Ciudad Jurez, decidi contratar los servicios de una empresa privada para el diseo, puesta en marcha, operacin y mantenimiento de dos plantas de tratamiento de aguas residuales municipales, denominadas Norte y Sur. Para tal efecto convoc a un proceso de licitacin pblica que culmin en el mes de octubre de 1993 mediante la adjudicacin del contrato a la empresa mexicana Concesionaria de Aguas Residuales de Jurez, S. A de C. V., empresa cuyo accionista principal era la empresa Degremont de Mxico, S. A de C. V., (hoy Ondeo Degremont) empresa filial de la compaa francesa del mismo nombre, con el 99% de las acciones. Con ese fin se firm un Contrato de Prestacin de Servicios con un plazo de 13.5 aos contados a partir de la puesta en operacin de las plantas. El tipo de tratamiento utilizado en ambas plantas es tratamiento primario avanzado con una capacidad instalada de 2 500 lps para la planta Norte y de 1 000 lps para la planta Sur. Ambas instalaciones, atienden a una poblacin de 1.5 millones de habitantes y requirieron de una inversin de 197 millones de pesos (a precios de 1996).

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Desde sus inicios y debido a la situacin financiera que se dio en 1995, el proyecto tuvo que enfrentar diversos problemas de tipo econmico y financiero, lo que implic la renegociacin del contrato en el mes de septiembre de 1997 lo que condujo entre otros aspectos a redisear el mecanismo de financiamiento del proyecto y modificar la calidad del efluente a ser tratado. Las plantas iniciaron formalmente operacin en el mes de abril (planta Sur) y junio (planta Norte) del ao 2000, esto es casi siete aos despus de la fecha de adjudicacin. Despus de diversas negociaciones la estructura final de financiamiento del proyecto quedo de la siguiente manera: capital de la empresa concesionaria 11.3%, Crdito de BANOBRAS 34.4%, apoyo del FINFRA en capital subordinado 36.2% y recursos del BDAN 12.5%. 11.2.2.4 Plantas de tratamiento de aguas residuales de Chihuahua Norte En julio de 1992 la empresa Atlatec Chihuahua, S. A de C. V., cuyos principales accionistas son las empresas Promotora de Infraestructura de Mxico, S. A de C. V. y Gema Servicios Ambientales S. A de C. V. con un porcentaje de participacin de 66% y 34%, respectivamente, gan la licitacin convocada por la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de Chihuahua para llevar a cabo los trabajos de diseo, construccin, puesta en marcha, operacin y mantenimiento de una planta de tratamiento de aguas residuales denominada Chihuahua Norte, para lo cual se firm un contrato de prestacin de servicios por un periodo de 10 aos contados a partir del inicio de operacin de la planta. Para la operacin del proyecto Atlatec Chihuahua design a la empresa Earth Tech Mxico, S. A de C. V., compaa del mismo grupo. La planta de tratamiento tiene una capacidad instalada de 1200 lps, utilizando un tratamiento a travs de lodos activados convencional. La tarifa que el contratante paga por metro cbico de agua tratada es de $0.43 considerando que la planta opere al 100% de su capacidad. La inversin total realizada en el proyecto fue de 17 millones de dlares. El destino de las aguas residuales son los cauces, aunque una pequea proporcin es utilizada por la Junta Municipal de Aguas para el riego de parques, jardines y rusos industrial. La planta inici formalmente operaciones en el mes de enero de 1995 y se encuentra operando al 35% de su capacidad de Flujo y 70% de capacidad de carga de D. B. O. Este proyecto tambin se vio afectado por la crisis financiera de nuestro pas de 1995. La devaluacin del peso con respecto al dlar impact fuertemente los costos del proyecto ya que casi el 50% de la inversin se realiz a travs de un crdito en dlares. La fuente de repago de este proyecto es en pesos y las tarifas por metro cbico de agua tratada es ajustada a travs de ndices de precios nacionales. Las principales garantas existentes son por parte del contratista una fianza de cumplimiento y, por parte del contratante, una lnea de crdito contingente y revolvente de BANOBRAS avalada por el Gobierno del Estado con sus participaciones federales, respectivamente. 11.2.2.5 Planta de tratamiento de aguas residuales de la Ciudad de Torren En el mes de marzo de 1999 el Municipio de Torren public la convocatoria de licitacin para contratar con una empresa privada la construccin de colectores y una planta de tratamiento de aguas residuales para la ciudad, con una capacidad de 1900 lps. En el mes de agosto del mismo

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ao el proyecto fue adjudicado al consorcio integrado por Industrias del Agua, S. A. de C. V. y FYPASA Construcciones, S. A. de C. V., las cuales poseen el 90% y 10% de las acciones, respectivamente. El contrato respectivo se firm en el mes de diciembre de 1999. El tipo de tratamiento utilizado es lagunas facultativas/anaerobio. La inversin total realizada a precios de diciembre del 2000 fue de 205 millones de pesos incluyendo los costos financieros de un crdito de BANOBRAS, el cual representa el 30% de la inversin total. El resto de la inversin estar compuesta con 34% de capital propio, 29% con recursos del Finfra y con recursos del gobierno federal a travs de la CNA por un 7%. La tarifa por metro cbico de agua tratada es de 0.52 pesos. La construccin de esta planta se inici en el mes de enero del 2001 y se espera que est operando en el 2003 y dar servicio a la ciudad de Torren que tiene una poblacin de 600 mil habitantes. 11.2.2.6 Plantas de tratamiento de aguas residuales de Ciudad Obregn En el mes de agosto de 1993, la empresa Solagua, S. A. de C. V., gan a travs de un proceso de licitacin llevar a cabo el diseo, construccin, puesta en marcha, operacin, mantenimiento y conservacin de las plantas de tratamiento (norte y sur) de aguas residuales municipales de la Cd. Obregn, Son., para lo cual firmaron con el Municipio del mismo nombre un contrato de prestacin de servicios con vigencia de 25 aos. Solagua tiene como nico accionista a la empresa Proaqua, empresa del grupo Domos. Las plantas iniciaron formalmente operacin en agosto de 1997, dando servicio a una poblacin de 350 mil habitantes. La planta Norte tiene una capacidad de 850 lps y la Sur de 735 lps y el tipo de tratamiento utilizado es secundario (biolgico con lagunas aireadas). La inversin total en ambas plantas fue de 76.3 millones de pesos (a preciso de 1995). El destino final de las aguas es 85% para reuso y 15% directo a los cauces. Este proyecto tambin ha venido presentando problemas muy similares a los registrados en otros proyectos similares; en opinin de la empresa Concesionaria los principales obstculos que ha enfrentado el proyecto han sido de carcter poltico, falta de actualizacin tarifaria, problemas de tenencia de la tierra y descargas de aguas residuales que sobrepasan la capacidad del tratamiento de las plantas. Algunos de los aspectos mencionados derivaron en una renegociacin del contrato de prestacin de servicios, la cual se dio en el mes de octubre de 1999. No obstante lo anterior, los resultados de este proyecto han sido aceptables. 11.2.2.7 Otros Proyectos de plantas de tratamiento de aguas residuales con participacin privada La Tabla 35 lista 26 proyectos de los cuales se cuenta con informacin. Estos proyectos se encuentran en operacin y representan una inversin total de 3,654 millones de pesos y una capacidad de tratamiento de casi 23 m3/s, dando atencin a una poblacin de 9.1 millones de

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personas. La capacidad instalada de estos proyectos, responsabilidad de la iniciativa privada, representan el 29% del total de la capacidad de diseo existente a nivel nacional a fines de 2001. De la capacidad de las plantas en operacin representa el 44.5%.

Tabla 35 PARTICIPACIN PRIVADA EN PLANTAS DE TRATAMIENTO PRINCIPALES PROYECTOS