ACCOUNrABIUTY: QUANDO P O D E ~ E M O S

TRADUZI-LA PARA O PORTUGUES?*

Anna Maria Campos **
I. Introduo; 2. Estrutura do texto; 3. Em busca do significa-
do de accountability; Expanso das fronteiras do controle: as
possibilidades relacionadas ao contexto; 5. Aspectos polticos e_
culturais da sociedade brasileira: os limites do contexto; 6.
Administrao pblica brasileira; 7. Concluso.
Causas da ausncia da traduo para o portugus da palavra accountability. An-
lise dos componentes estruturais e da dinmica da administrao pblica. Espe-
culao sobre as possibilidades de florescer na cultura brasileira sementes de ac-
countability da administrao pblica.
Palavras-chave: administrao pblica; responsabilidade administrativa; partici-
pao poltica.
1. Introduo
Este trabalho resultou da disposio de partilhar a trajet6ria de uma aprendiza-
gem iniciada no outono de 1975, quando pela primeira vez ouvi a palavra accoun-
tability, ainda hoje sem traduo para o portugus. Embora essa viagem ainda no
esteja completa, acredito que h muita coisa a partilhar. O processo de aprendiza-
gem por algum tempo foi no-estruturado e assistemtico, at a oportunidade de
produzir este trabalho. A presso para ordenar de algum modo um conjunto de ob-
servaes e reflexes desorganizadas constituiu, por si s6, estmulo para buscar
uma compreenso maior.
Assim, os leitores iro acompanhar-me em uma trilha de aprendizagem que vai
da crua perplexidade at uma razovel compreenso; da obstinao em achar a
traduo perfeita at a percepo dos vnculos existentes entre linguagem e cultu-
ra; do profundo pessimismo da minha descrio da cultura polltica at a tmida es-
perana contida no meu exerccio de projeo.
Nas sociedades democrticas mais modernas aceita-se como natural e espera-se
que os governos - e o servio pblico - sejam responsveis perante os cidados.
A maioria dos estudiosos norte-americanos acredita que o fortalecimento da ac-
countability e o aperfeioamento das prticas administrativas andam juntos. Ao
explorar os requisitos essenciais da accountability, pretendo mostrar aos profis-
sionais e estudiosos de administrao pblica, especialmente queles que prestam
assistncia tcnica a pases menos desenvolvidos e a organizaes internacionais,
que accountability no apenas uma questo de desenvolvimento organizacional
* Este trabalho foi produzido em junho de 1987, como contribuio brasileira a urna coletnea de texto: Pu-
Me service aeeountabity: a comparative perspective. Jabbra Joseph G. & Dwivedi. O.P. West Hartfud,
Connecticut, Kumarian Press, 1988. Assim, o pblico alvo do trabalho contemplou estudantes de adminis-
trao pblica comparada e administrao para o desenvolvimento, bem como profissionais envolvidos em
assistncia tcnica a pases em desenvolvimento. Registre-se um dbito de gratido ProF- Beatriz Wahrli-
ch, originariamente convidada para a tarefa, que, sabedora da excitao que o assunto me despertava, decli-
nou do convite a meu favor.
** Doutora em Administrao Pblica. (Endereo da autora: Rua Jernimo Monteiro, 101101 - Rio de Ja-
neiro, RJ.)
Rev. Adro. pb1 Rio de Janeiro, 24(2)30-50 fevJabr. 1990
ou de reforma administrativa. A simples criao de mecanismos de controle buro-
crtico no se tem mostrado suficiente para tornar efetiva a responsabilidade dos
servidores pblicos.
Quando comecei meu primeiro curso de p6s-graduao em Administrao P-
blica nos EUA, j tinha oito anos de convivncia ebapiana, primeiro como aluna e
depois como professora do curso de graduao; tinha suficiente conhecimento de
ingls, segundo os resultados do Test of English as a Foreign Language (TOEFL),
suficientes para recomendar-me para uma bolsa de estudos da Organizao dos
Estados Americanos na Universidade do Sul da Calif6rnia, Centro de Neg6cios
Pblicos de Washington. Apesar de toda essa bagagem, no primeiro dia de aula
no consegui acompanhar a discusso sobre accountability, incapaz de traduzir a
palavra para o portugus.' O dnico indcio que pude captar foi que, apesar do
som, nada tinha a ver com contabilidade. Ap6s as aulas corri aos dicionrios, que
no me ajudaram. Tampouco me ajudaram os ndices dos livros de leitura obri-
gat6ria. No dia seguinte, o debate continuou e, apesar do meu esforo, no logrei
captar o significado da palavra, mas consegui entender que se discutia um concei-
to-chave no estudo de administrao e na prtica de servio pblico. De volta ao
Brasil com a minha charada, perguntei a muitas pessoas que talvez pudessem tra-
duzir a palavra. Aqueles que tinham participado de programas de doutorado, nos
EUA, confessaram que no sabiam corno traduzi-la. Tentei, fora da rea de admi-
nistrao pblica, pessoas competentes em ingls, muitos perguntavam: .. Accoun-
tab ... Qu?" Desisti da idia de traduo e me concentrei no significado. Ao longo
dos anos fui entendendo que faltava aos brasileiros no precisamente a palavra,
ausente na linguagem comum como nos dicionrios. Na verdade, o que nos falta
o proprio conceito, razo pela qual no dispomos da palavra em nosso vocabul-
rio.
A busca passou a orientar-se por outros questionamentos: quais as conseqn-
cias dessa ausncia do conceito para a realidade da administrao pdblica brasilei-
ra? De que fonua as relaes entre burocracia e pblico so diferentes no Brasil e
nos EUA? Qual a relao entre essas diferenas e a ausncia da accountability?
Estive ligada nessas questes por mais de 12 anos, tendo registrado algumas ob-
servaes e comparaes entre a experincia no meu pas e aquela vivida na cultu-
ra poltica americana. As primeiras observaes diziam respeito ao pr6prio rela-
cionamento entre a administrao pblica e seu pblico, pr6pria noo de pblico.
Pelo lado dos funcionrios, um desrespeito pela clientela (exceto os clientes con-
nhecidos ou recomendados) e uma completa falta de zelo pelos dinheiros pdblicos
(supostamente pertencentes a um dono to rico quanto incapaz de cobrar). Pelo
lado do pdblico, urna atitude de aceitao passiva quanto ao favoritismo, ao nepo-
tismo e todo tipo de privilgios; tolerncia e passividade ante a corrupo, a dupla
tributao (o imposto mais a propina) e o desperdcio de recursos.
Algumas perguntas orientaram a minha pesquisa das causas desses fenmenos:
por que as pessoas so to complacentes? Por que no tm conscincia de seus di-
reitos como contribuintes? Que explica o distanciamento do 6rgo pdblico das ne-
cessidades de sua clientela? Por que os servidores pdblicos se consideram empre-
gados de seus chefes e no dos cidados? Por que os brasileiros se comportam
como tutelados e no como senhores, em seus contatos com as reparties pdbli-
, . De 1983 a a a';ltora manteve estreito contato com o Instituto Nacional de Administrao de Portugal,
um senunrio no programa anual destinado a executivos da administrao pblica. Ao que parece,
amda est faltando a palavra tambm na me ptria.
Accountability
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cas? Quais as possibilidades de aumentar a proteo do cidado contra o mau-tra-
tamento que a burocracia pblica lhe dispensa?
Enquanto buscava as respostas, organizei algumas idias, verifiquei alguns re-
lacionamentos dos quais, por feliz acaso, eu tinha suspeitado: primeiro entre lin-
guagem e cultura,2 e depois entre desenvolvimento poltico e preocupao com
a accountability. Embora no-deftnitivas nem acabadas, so essas idias que
compem o texto a seguir.
2.Estrutura do texto
A estrutura do texto teve em vista facilitar a consecuo de seus objetivos: a)
repartir o processo de aprendizagem com os meus leitores; b) chamar sua ateno
para as dimenses contextuais da administrao pblica.
A seo 3 tem um tom essencialmente normativo e remonta s razes por que o
Estado deveria ser responsvel perante os cidados. Na seo 4, os leitores so le-
vados dos suportes ticos da democracia at a discusso das condies prvias es-
senciais para os controles externos burocracia.
Na tentativa de compreender por que as coisas no eram como deveriam ser, o
VlCulo suspeitado entre linguagem e cultura demonstrou ser indcio seguro. A cul-
tura poltica do Brasil e o nvel de desenvolvimento poltico constituram a chave
capaz de explicar a diferena.
A abordagem comparativa est presente nas sees 4 e 5. Enquanto a 4 d n-
fase s possibilidades oriundas do contexto, a seo 5 mostra as limitaes contex-
tuais que explicam a ausncia de accountability. O pas comparado com outros
politicamente desenvolvidos na medida em que seus aspectos culturais e polticos
so destacados para servir de contraste entre suas possibilidades e nossos limites
contextuais. Tenho certeza de que o passo mais importante no processo de apren-
dizagem aquele tratado na seo 5.
A seo 6 essencialmente descritiva. Os aspectos estruturais e a dinmica da
administrao pblica brasileira emergem como uma conseqncia natural dos fa-
tores contextuais salientados na seo precedente. Os mecanismos de controle no
so descritos exaustivamente; apenas suas caractersticas gerais so indicadas.
A seo 7 , sobretudo, um exerccio de projeo das possibilidades do estmu-
lo accountability em administrao pblica. Certos germes de desenvolvimento
poltico j identiftcados trazem a esperana de que, num futuro no muito distante,
a accountability venha a surgir como uma preocupao, a ganhar significado e,
conseqentemente, ingressar no nosso vocabulrio e fazer parte da prtica da ad-
ministrao pblica.
3. Em busca do significado de accountability
A jornada comeou da suspeita de um elo entre accountability e a necessidade
de proteger os cidados da m conduta burocrtica. Enquanto tema importante, o
conceito devia estar relacionado com a questo dos direitos do cidado. Dessa
2 Para Alberto Escobar (Lngua, cultura e desenvolvimento. In: Llngua, cultura e desenvolvimento. Mont-
serrat, Ruth & Gryner, Helena ed. Rio de JaneirolBraslia, Editora Braslia, 1974) a linguagem humana e a
sociedade seguem em paralelo. Se a linguagem - e o vocabulrio - um sistema de cdigos para transmisso
de smbolos e idias, uma palavra que falta indica a ausncia de um aspecto da realidade, da maneira como
uma sociedade o percebe. Para ele, o desafio da lngfstica o da identificao das relaes entre linguagem
e cultura.
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suspeita extra a pista na direo da teoria normativa, passando ao estudo de auto-
res que discutiam os deveres da administrao pblica e do governo.
A Frederich Mosher credito as primeiras luzes na busca da compreenso. Ele
apresenta accountability como sinnimo de responsabilidade objetiva ou obri-
gao de responder por algo: como um conceito oposto a - mas no necessaria-
mente incompatvel com - responsabilidade subjetiva. Enquanto a responsabilida-
de subjetiva vem de dentro da pessoa, a accountability, sendo uma responsabili-
dade objetiva, "acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organizao perante
uma outra pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou por algum tipo de de-
sempenho". E esse autor continua: "Quem falha no cumprimento de diretrizes
legtimas considerado irresponsvel e est sujeito a penalidades".3 .
Da explicao de Mosher veio-me a idia do carter de obrigao embutida no
conceito de accountability. Se esta no sentida subjetivamente (da pessoa peran-
te li mesma) pelo detentor da funo pblica, dever ser exigida "de fora para
dentro"; dever ser compelida pela possibilidade da atribuio de prmios e casti-
gos quele que se reconhece como responsvel.'
A questo seguinte era saber quem - fora do detentor da funo pblica - deve-
ria ser reconhecido como capaz de compelir ao exerccio da accountability; quem
teria o poder de declarar algum responsvel: \,Im cliente, um eleitor, um burocrata
de nvel mais elevado, um legislador, um tribunal? Essa questo parecia envolver
assuntos como representao, legitimidade do poder, o que me levou teoria de-
mocrtica: de que emana o poder delegado ao Estado? Que valores guiam o go-
verno democrtico?
Da decorreu que a accountability comeou a ser entendida como questo de
democracia. Quanto mais avanado o estgio democrtico, maior o interesse pela
accountability. E a accountability governamental tende a acompanhar o avano de
valores democrticos, tais como igualdade, dignidade humana, participao, repre-
sentatividade.
A inevitvel necessidade do desenvolvimento de estruturas burocrticas para
atendimento das responsabilidades do Estado traz consigo a necessidade da pro-
teo dos direitos do cidado contra os usos (e abusos) do poder pelo governo
como um todo, ou de qualquer indivduo investido em funo pblica.
Na proporo em que as organizaes oficiais aumentam seu tamanho, comple-
xidade e penetrao na vida do cidado comum, cresce tambm a necessidade de
salvaguardar este liltimo dos riscos da concentrao de poder nas mos dos servi-
dores pliblicos, quando esses no so representantes ativos dos cidados.
5
A ine-
xistncia de controle efetivo e de penalidades aplicveis ao servio pblico, em
caso de falhas na execuo de diretrizes legtimas, de acomo com Mosher, enfra-
quece o ideal democrtico do governo pelo povo, porque expe os cidados aos
riscos potenciais da burocracia.
Sob a falaciosa premissa de que administrao e poltica so processos distin-
tos, a prtica da accountability por parte da burocracia oficial seria uma questo
3 Mosher, F. Democracy and the public service. New York, Oxford University, 1968. p. 7.
A idia de um controle externo como proteo contra a tirania marca registrada das teorias democrticas
desde a democracia madisoniana. Madison no confiava na responsabilidade subjetiva, nem numa identifi-
cao de simpatia como meios de inibio da tirania. Sobre a questo da tirania e dos meios de reagir a ela,
ver: Dahl, Robert, A preface,. ~ o denwcratic theory. Clcago, University of Clcago, 1973.
5 Este conceito de representatividade ativa igualmente tomado emprestado a Mosher, quando distingue
entre representatividade ativa (a dos ocupantes de cargos efetivos) e representatividade passiva (a dos fun-
c i o n r i ~ pl1blicos de carreira). Enquanto os representantes ativos tm IIIIIltrepresentao por prazo certo, ao
fim do qual o confirmados ou removidos pela vontade do povo manifestada nas eleies, a sano definiti-
va da remoa0 do cargo raramente ocorre no caso dos servIdores de carreira. (Mosher, F. op. cito p. 11-2.)
Accountability
33
de desenvolver mecanismos burocrticos de controle. Ao reconhecermos que as
burocracias tm de fato um papel ativo na formulao da poltica, entendemos que
estvamos contando com um arcabouo defeituoso para o problema da accounta-
bility. Embora necessrios, os mecanismos de controle interno no bastam para
garantir que o servio pblico sirva a sua clientela de acordo com os padres nor-
mativos do governo democrtico. A questo da representatividade dos servidores
pblicos foi trazida para o primeiro plano.
Relegada a seus pr6prios controles monocrticos, a organizao burocrtica do
governo tem-se mostrado incapaz de contrabalanar abusos potenciais como cor-
rupo, conduta atica e uso arbitrrio do poder. O modelo monocrtico de autori-
dade (toda a autoridade concentrada no topo) somente leva a uma accountability
ascendente (upward accountability).
Esse tipo de accountability demasiadamente limitado, pois pode servir aos in-
teresses da minoria detentora do poder ou, quando muito, aos interesses dos buro-
cratas. Estes so responsveis perante seus superiores hierrquicos, dos quais cer-
tamente dependem para fazer avanar seus interesses pessoais, incluindo o pro-
gresso na carreira. A accountability ascendente no basta; no h garantia de que
o mais eficiente, mais honesto e mais obediente dos servidores pblicos tenha
a viso ntida e adequada do pblico a que deve servir.
Os melhores mecanismos de controle burocrtico - incluindo sistemas de re-
compensas e punies; as prticas de avaliao do desempenho; a estrita definio
de autoridade e de responsabilidades - estaro sempre limitados aos valores buro-
crticos tradicionais: eficincia, honestidade, observncia das regras. Sero estes
mecanismos suficientes para defender os mreitos dos abusos de poder? Sero ne-
cessariamente eficazes na promoo da justia social e poltica? Garantiro que o
governo trabalhe para o povo?
A economia de recursos pblicos, a eficincia e a honestidade requerem
ateno especial, mas h outros padres de desempenho que merecem conside-
rao: qualidade dos servios; maneira como tais servios so prestados; justia na
distribuio de benefcios, como tambm na distribuio dos custos econmicos,
sociais e polticos dos servios e bens produzidos; grau de adequao dos resulta-
dos dos programas s necessidades das clientelas. Esses padres da accountability
governamental no so garantidos pelos controles burocrticos. Outra questo re-
levante se o Executivo pode, isentamente, avaliar o desempenho de sua propria
burocracia. O verdadeiro controle do governo - em qualquer de suas divises:
Executivo, Legislativo e Judicirio - s6 vai ocorrer efetivamente se as aes do
governo forem fiscalizadas pelos cidados.
Embora essencial, o processo eleitoral, por si s6, no gil bastante para sal-
vaguardar o interesse pblico. A legitimidade do poder delegado (pelo povo ao
Estado) precisa ser assegurada pelo exerccio ativo da cidadania, por Partidos
Polticos sintonizados com seus eleitores e por uma opinio pblica bem-informa-
da.
4. Expanso das fronteiras do controle: as possibilidades relacionadas
ao contexto
O controle democrtico, portanto, no pode ser eficaz se limitado estrutura do
Executivo. Quando as atividades governamentais se expandem e aumenta a inter-
veno do governo na vida do cidado, a preservao dos direitos democrticos
requer necessariamente a expanso dos limites da arena em que se exerce o con-
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trole. o problema do controle assume, de fato, uma dimenso de legitimidade.
Quem controla o controlador? Pode essa tarefa ficar nas mos do Estado? Em ter-
mos ideais, tal controle constituiria prerrogativa essencial dos cidados: no dos
cidados individualmente, mas da cidadania organizada. Isso porque, a despeito
de sua legitimidade, as reivindicaes individuais no dispem da fora necessria
para conter o abuso do poder por parte do governo. O ponto a enfatizar, mais uma
vez, que um controle efetivo conseqncia da cidadania organizada; uma s0-
ciedade desmobilizada no ser capaz de garantir a accountability.
O exerccio da accountability determinado pela qualidade das relaes entre
governo e cidado, entre burocracia e clientelas. O comportamento (responsvel
ou no-responsvel) dos servidores pblicos conseqncia das atitudes e com-
portamento das prprias clientelas.
Somente a partir da organizao de cidados vigilantes e conscientes de seus
direitos haver condio para a accountability. No haver tal condio enquanto
o povo se demir como tutelado e o Estado como tutor.
Assim, o alto grau de preocupao com accountability na democracia america-
na e a virtual ausncia desse conceito no Brasil esto relacionados ao elo entre ac-
countabillity e cidadania organizada; explica-se pela diferena no estgio de de-
senvolvimento poltico dos dois pases.
Uma sociedade precisa atingir um certo nvel de organizao de seus interesses
pl1blicos e privados, antes de tornar-se capaz de exercer controle sobre o Estado.
A extenso, qualidade e fora dos controles so conseqncia do fortalecimento
da malha institucional da sociedade civil. medida que os diferentes interesses se
organizam, aumenta a possibilidade de os cidados exercerem o controle e cobra-
rem do governo aquilo a que tm direito. Um desses mecanismos de controle seria
a participao da sociedade civil na avaliao das polticas pblicas, fazendo reco-
mendaes a partir dessa avaliao.
O desenvolvimento da conscincia popular a primeira pr-condio para uma
democracia verdadeiramente participativa e, portanto, para a accountability do
servio pl1blico.
medida que a democracia vai amadurecendo, o cidado, individualmente,
passa do papel de consumidor de servios pl1blicos e objeto de decises pl1blicas a
um papel ativo de sujeito. A mudana do papel passivo para o de ativo guardio
de seus direitos individuais constitui um dramtico avano pessoal, mas, para al-
canar resultados, h outro pr-requisito: o sentimento de comunidade. Em outras
palavras, a emergncia e o desenvolvimento de instituies na sociedade que fa-
vorecem a recuperao da cidadania e, portanto, a verdadeira vida A
cidadania organizada pode influenciar no apenas o processo de identificao de
necessidades e canalizao de demandas, como tambm cobrar melhor desempe-
nho do servio pblico. Este parece ser o caminho para a accountability.
O modelo de democracia liberal e participativa praticado nos EUA favorece
a accountability porque defme o papel do cidado (desde muito cedo) como algo
muito mais amplo do que a mera participao como eleitor no processo de escolha
de seus governantes no Executivo e representantes no Legislativo.
Nos EUA - tal como em muitas sociedades amadurecidas - existem numerosas
organizaes, atravs das quais a opinio dos cidados faz-se ouvir e por cujo in-
termdio os descontentamentos so processados: associaOes de pais e professores,
associaes de consumidores, comits de vizinhana, associaes profissionais,
sindicatos, comunidades eclesiais, etc. Tais associaes servem tambm de foro
onde as necessidades do cidado so discutidas, consolidadas, traduzidas em de-
Accountability
35
mandas e canalizadas para os 6rgos pblicos. Em muitos casos, os problemas so
apresentados e solues alternativas so a desenvolvidas e avaliadas. Essas orga-
nizaes operam como mecanismos provocadores da burocracia e como cobradoras
dos selVidores pblicos - e tambm dos legisladores - de obrigaes para com
o pblico. Esse resultado decorre no s6 da textura institucional da sociedade
americana, como ainda de uma cultura em que a autoconfiana um trao muito
forte, refletido na postura do cidado diante do Estado, na disposio para exigir
os prprios direitos, ao invs de pedi-los como favores.
A autoconfiana, como um valor em si, transferida para as organizaes co-
munitrias. Uma vez criadas, tais organizaes so financiadas por contribuies
regulares'pagas pelos associados e por recursos levantados na comunidade, mas
nunca subvencionadas por qualquer tipo de auxlio governamental.
Um outro fator que favorece a legitimidade das organizaes associativas a
significativa participao de seus membros. Tomar parte nos foros que tratam de
interesses que lhe dizem respeito individualmente natural na cultura americana,
parte da sua rotina de vida, praticada desde os primeiros anos na escola.
Assim, "natural" que a burocracia oficial, nos EUA, se preocupe com a ac-
countability perante o pblico. E tambm "natural" que um curso de introduo
administrao pblica inclua a accountability como tema obrigat6rio de dis-
cusso em suas aulas. Alm do que "natural" que as condies bsicas sociais,
culturais e polticas da accountability sejam tidas como normais por muitos estu-
diosos e profissionais da administrao pblica nos EUA.
Com vistas a salientar as diferenas entre um pas com alto nvel de democracia
poltica e um outro onde ainda no existem as pr-condies bsicas, a seo se-
guinte comea com uma viso global das dimenses polticas do contexto da ad-
ministrao pblica brasileira.
5. Aspectos polfticos e culturais da sociedade brasileira: os limites do contexto
Enquanto nas democracias mais amadurecidas a textura poltica caracterizada
por uma bem-sedimentada rede de associaes, nos pases menos desenvolvidos
tais estruturas denotam um alto grau de pobreza poltica. As poucas instituies
existentes parecem no ter compromisso com sua prpria continuidade. Falta-lhes,
alm disso, legitimidade, em razo da fragilidade de suas bases, agravada pela fal-
ta de aptido para a auto-sustentao. Freqentemente, vo buscar apoio financei-
ro no prprio governo.
Em semelhantes contextos, o exerccio da democracia fica limitado partici-
pao em eleies espordicas. A falta de base popular faz da democracia brasilei-
ra uma democracia formal, cujo trao distintivo a aceitao passiva do domnio
do Estado. Aceita-se como natural que alguns "direitos" constitucionais sejam
negados aos cidados (por exemplo, educao bsica gratuita para todos, sal-
rio rnfuimo para os trabalhadores). A desigualdade tambm considerada uma fa-
talidade e as pessoas se sentem incapazes de lutar contra ela. Pior que isso, a luta
pelos pr6prios direitos pode at ser encarada, na cultura brasileria, como algo in-
delicado.
A um super-Estado corresponde, ento, uma subcidadania. Governo autoritrio
e cidados subservientes mutuamente se explicam e tm uma relao de apoio
6 Para Pedro Demo (Pobreza polftica. So Paulo, Cortez, 1988), em quem me apoiei para escrever esta
seo, mais do que um trao cultural isto uma imposio da histria.
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recproco. O super-Estado escapa facilmente ao controle da sociedade e o cidado
v aumentado seu sentimento de impotncia.
Na cultura poltica no h uma tradio de conquista pela cidadania, do mesmo
modo que no h qualquer compromisso popular com qualquer forma de associati-
vismo. Em lugar de participar de organizao para agregao de seus pr6prios in-
teresses, ou para enfrentamento do poder do Estado, as pessoas preferem esperar
que o Estado defenda e proteja os interesses no-organizados. Muitas so as "as-
sociaes" nascidas da iniciativa oficial, para prevenir uma verdadeira partici-
pao.
7
Tampouco a participao tem constitudo tradio; o sentimento de im-
potncia e de desesperana diante da dominao do Estado empresta partici-
pao o carter de custo vo - e no de um direito civil.
Nossa f democrtica dbil e a submisso do cidado um trao cultural que
contribui para enfraquec-la. O povo brasileiro mostra vocao maior para ser
ajudado do que para exibir autoconfiana. Como conseqncia, abre os braos ao
paternalismo, uma forma disfarada de autoritarismo.
Na hist6ria da democracia brasileira, tem havido perodos alternados de autori-
tarismo e de populismo. Cada um, por sua vez, explica a distncia entre o governo
e a sociedade civil, j que ambos dispensam as instituies.' Enquanto o governo
ditatorial, apoiado pela tecnocracia, toma a si a tarefa de definir bem-estar social,
o governo populista tenta estabelecer uma relao direta entre a liderana persona-
lista e os segmentos populares no-organizados. A mbos mantm a participao
popular em nveis mnimos. O autoritarismo apoiado pela tecnocracia acredita que
a participao popular prejudicial obteno de um rpido crescimento econ-
mico. No modelo tecnocrtico de crescimento econmico, a distribuio de rendas
e riqueza vai sendo protelada at o pas atingir determinado nvel de acumulao.
Contudo, antes que esse nvel seja atingido, as desigualdades acumulam-se em tal
proporo que a tendncia a massa insatisfeita explodir.
Pastore' identifica nesse padro duas alternativas: a) de reao - ou reforar-se
o grau de autoritarismo, mantendo-se a insatisfao sufocada atravs de mecanismo
de represso; b) ou ocorre uma volta ao populismo. Em sua opinio, a abordagem
populista decorre de um grande desejo de participao e expresso, manifestado
de maneira um tanto difusa, dada a ausncia de organizaes processadoras de
demanda. A tendncia da economia tem sido a de reduzir investimentos, especial-
mente os investimentos estrangeiros e, em conseqncia, cai a taxa de crescimen-
to. medida que decresce o crescimento econmico e que a manifestao popular
permitida, intensificam-se a um s6 tempo a inquietao social e a polarizao da
sociedade. Essa imploso costuma ser evitada - ou pela ao de lderes autorit-
rios, ou pela interveno militar - o que reconduz ao esquema tecnocrtico.
No Brasil, a democracia populista (1945-64) seguiu-se ditadura do Estado
Novo (1930-45) e precedeu a ditadura militar (1964-85). A partir de maro de
1986, juntamente com a Nova Repblica, houve a inaugurao de uma nova fase
7 Convm lembrar que os sindicatos foram criados pelo Estado. que nomeava suas "lideranas" (os chama-
dos pelegos). Esta prtica favorecia a m qualidade polftica e, por si mesma, atrasava o aperfeioamento da
democracia. Atribuiu-se s "organizaes trabalhistas" uma misso recreativa e assistencial. mantendo o
mais entorpecida possvel a dimenso reivindicat6ria e de proteo de direitos.
Para M. Chauf (Cultura e derrwcracia: o discurso competente e outras falas. 2. ed. So Paulo, l\loderna,
1981. p. 61), o popularismo em suas duas manifestaes (de paternalismo ou da defesa da justia) envolve
e aut,oritarismo inconsciente. Enquanto o populacho for mantido passivo, imaturo e no-orga-
ruzado, o esclarecnnento vanguardista do Ifder populista est justificado. Esse tipo de liderana legitimado
r:lo baixo nvel de educao e de capacidade de organizao das massas.
Pastore, J. A crise econmica e os dilemas de Sarney. In: Folha de S. Paulo, 24 de mar. 1987.
Accontability
populista, que j d sinais de crise poltica e econmica. O presidente tenta colo-
car-se como o benfeitor da nao, acima dos interesses de sindicatos, grupos co-
munitrios e partidos polticos.
1
o
A fraqueza do tecido institucional tem determinado a ausncia de controles do
plfulico sobre o Estado. Em conseqncia disso, o desrespeito pelos contribuintes,
pelos eleitores e pelo cidado em geral torna-se um aspecto natural das relaes
entre governo e sociedade. Numerosas violaes da moralidade poltica e adminis-
trativa, envolvendo funcionrios pblicos - tanto de carreira como detentores de
cargos polticos - e tambm congressistas, constituem acontecimentos corriquei-
ros. Alm disso, esses abusos contra a cidadania tendem a ser estimulados, j que
a maioria deles raramente revelada, geralmente passa sem investigao e nunca
punida. O Estado no tem obrigaes perante a sociedade.
Se a democracia fundamenta-se na soberania dos cidados, o "modelo" demo-
crtico experimentado no Brasil est longe de ser caracterizado como tal. Na so-
ciedade brasileira contempornea testemunhamos um srio desrespeito pelos ci-
dados, em numerosos aspectos da vida civil. O cidado brasileiro no tem sido
apenas desrespeitado como contribuinte, eleitor e cliente de um 6rgo pblico:
tambm um consumidor impotente ante qualquer organizao privada fornecedora
de bens e servios. No respeitado nem mesmo como pedestre nas ruas. 11
Para Camargo
12
, vivemos uma crise de credibilidade.
13
A nao no pode con-
fiar em suas instituies e a crise econmica no seno o outro lado de uma se-
vera crise poltica. A sada est na recuperao de valores fundamentais, tais como
a cidadania, a liberdade e a justia social. Nas razes da crise, aquele autor identi-
fica o isolamento em que cidados e legisladores foram mantidos por duas dcadas
de ditadura. Por um longo perodo os brasileiros deixaram de tomar parte nas de-
cises que lhes afetaram a vida e que ainda podem continuar afetando-Ihes o futu-
ro. Tal situao no se modificar a menos que os movimentos sociais comecem a
conquistar lugar importante na arena poltica. O modelo tecnocrtico de formu-
lao e implementao de polticas, na medida em que se protege do controle pol-
tico, promove os interesses das minorias, mantendo as maiorias perplexas fora do
processo polltico. Camargo aponta ainda a falta de informao - ou a m infor-
mao deliberada - como a melhor explicao para a alienao poltica.
Vimos que a indignao individual, no importa quo disseminada, no tem a
fora necessria para o exerccio de efetivo controle dos abusos e dos usos perni-
ciosos do poder pelo Estado. A impotncia poltica deriva da falta de organizao
10 Declarao do cientista poltico Roberto Unger a Viso (25 jan. 1986).
11 O pas atravessa uma crise institucional e tica .como nunca antes experimentou. Vive uma crise de ano-
mia: no apenas a ausncia de normas, mas a inobservncia de qualquer tipo de norma, sem punio. Nada
funciona: a Constituio, os Partidos Polticos, os trs ramos do governo (freios e contrapesos), o sistema fe-
deraIista, a Justia, a polcia e assim sucessivamente. Aqueles que detm muito poder - as classes economi-
camente elevadas - ocupam posio privilegiada para proteo de seus direitos, custa dos que no tm
poder e, especialmente, daqueles que nada possuem. Um pedestre brasileiro no est seguro quando atraves-
sa uma rua com o sinal vermelho para os carros. Um passageiro brasileiro pode fazer sinaI numa parada de
nibus e no ser atendido pelo motorista. Nem tem certeza de que poder desembarcar do nibus, no ponto
solicitado. A Wllca certeza que tem a de que no vale a pena reclamar.
12 Camarg.o.Affonso. Um desafiq ao PMDB. In.: FolJul de S. Paulo, 24 mar. 1987.
13 A falta de credibilidade das organizaes formais - Governo, Justia, 6rgos legislativos e assemelhados-
explica a confiana do povo, especialmente das classes mais baixas, em instituies marginais e em homens
j condenados pelaJustia. Os moradores de favelas so "protegidos" por chefes que demonstram maior
sensibilic':.de por seus interesses do que a demonstrada pelos burocratas, que proporcionam os servios que a
burocrac;a foi incapaz de proporcionar, sem cobrar por eles. A minguada confiana no sistema formaI, em
sua efIc.:ia, em suas regras e critrios aumenta a distncia entre o Estado e as classes inferiores a maioria
sem poder) lue tem sido mantida "fora" da democracia.
38
RA.P.2/90
da sociedade civil combinada falta de transparncia nas organizaes burocrti-
cas do governo.
A fraqueza da imprensa como instituio tambm parte da explicao. Tem-
lhe faltado organizao e autonomia para poder agir e reagir como instituio.
Fragmentada, e subserviente a interesses e convenincias particulares, a imprensa
no tem desempenhado o papel de vigilante, que geralmente lhe cabe nas socieda-
des politicamente avanadas.
A debilidade das instituies polticas, acoplada ao baixo nvel de organizao
da sociedade civil, explica tambm a m qualidade do processo de partilha de in-
formaes entre governo e sociedade.
14
Se, por um lado, a omisso ou distorso
da comunicao entre governo e sociedade refora indigncia poltica, porque
compromete a possibilidade de controlar a burocracia, por outro lado essa mesma
fraqueza prejudica a credibilidade governamental.
A falta de credibilidade atinge tambm o Congresso, visto como a casa dos pri-
vilgios. Os "representantes" parecem s6 preocupados com seus interesses pes-
soais e as convenincias de seus parentes e amigos. As promessas de campanha
no so honradas nem reclamadas. Muitos eleitores no cobram de seus candidatos
programas que alterem a hegemonia de grupos tradicionalmente favorecidos. Em
vez disso, trocam-se votos por dinheiro e por empregos nos 6rgos de adminis-
trao pdblica, esvaziando o sentido da representao poltica.
1
5
O funcionamento dos Partidos Polticos observa um padro casustico com ele-
vada vulnerabilidade em face da orientao particularista. A viso deteriorada que
o povo tem do sistema poltico - visto como venal e corrupto - aumenta o senti-
mento de impotncia e reduz o nvel da demanda popular sobre o sistema.
1
e
Nesse cenrio de fragmentao cvica e tica das instituies da sociedade, o
cidado, individualmente, sabe que no pode esperar muito da administrao p-
blica e nem pode contar tampouco com os Poderes Legislativo e Judicirio, este
ltimo muito dependente do Executivo, at mesmo quanto a recursos rmanceiros.
O fato de que a burocracia s6 esteja sujeita a seus prprios controles a torna in-
sensvel ao pdblico e surda em relao s necessidades e aos direitos do povo. Na
realidade, a supremacia dos controles burocrticos tende a aumentar o autoritaris-
mo no relacionamento entre Estado e sociedade.
Desta descrio bastante superficial do contexto cultural e poltico, o leitor po-
de deduzir at que ponto a democracia vivida no pas se distancia do ideal de um
governo pelo povo, para o povo e com o povo.
6. Administrao pblica brasileira
6.1 O padro tutor-tutelados
O padro predominante de relacionamento entre o Estado e a sociedade, entre o
14 Sobre sigilo na burocracia, Max Weber acentuou que "a burocracia naturalmente recebe bem um parla-
mento mal-infonnado conseqentemente, sem poder - pelo menos na medida em que a ignorncia con-
de com os.interesses da burocracia c_r' Apud Henry, N. Public administration and
fubllC afflllI"S. Econorrucs anti Socrety, New Jersey, Prentice-HalJ, 1975.
5 Somente 5091: dos eleitores alistados compareceram votao em novembro de 1986, quando a Assem-
Constituinte foi eleita.
1 No realista esperar-se que o cidado comum tenha credibilidade num sistema de privilgios. Um pe-
queno e significativo exemplo era a situao desigual dos contribuintes do imposto de renda antes da Consti-
tuio de 1988. Uma comparao entre os impostos recolhidos por um cidado comum e por cidados privi-
legiados mostrava que, para uma renda idntica. o cidado comum pagava 115,35'k mais imposto do que um
membro da Corte Suprema; 985,8591: mais do que um general de quatro estrelas do Exrcito; 7.684,391: mais
do que um congressista! Dados extrados de "Os poucos que pagam". In: Jornal do Brasil. 15 mar. 1987.
Accountability
39
governo e o conjunto dos cidados, entre a burocracia oficial e sua clientela indica
o nvel de desenvolvimento poltico do pas.
Demo
17
faz um paralelo entre desenvolvimento econmico e poltico da seguin-
te forma: o desenvolvimento econmico, expresso em dados quantitativos, tem co-
notao essencialmente material e relaciona-se com o ter; o desenvolvimento pol-
tico traduz-se em aspectos qualitativos no-materiais da vida civil e relaciona-se
com o ser. Aquele autor defende que a pobreza polltica e econmica reciproca-
mente se explicam e se reforam.
No por acaso que o segmento economicamente privilegiado tende a ter maior
representao na arena do poder, enquanto os no-privilegiados mal conseguem
atingir um grau mfnimo de representao nos diversos nveis do processo decis-
rio governamental. Nas sociedades politicamente pobres, os baixos nveis de asso-
ciativismo, participao e representao favorecem a prepotncia do Estado sobre
a sociedade a que o mesmo deveria servir. Assim sendo, o Estado transforma-se
em tutor e a populao em seus tutelados.
De acordo com Castor e Frana
1e
, o fortalecimento do governo central foi uma
estratgia internacional de consolidao dos Estados nacionais. No obstante, no
caso brasileiro a debilidade das instituies permitiu, defmitivamente, a acentuada
supremacia do Executivo federal sobre os outros nveis (estadual e municipal),
bem como sobre os outros Poderes do governo (Legislativo e Judicirio). Sob o
regime autoritrio que vigorou no pas de 1964 a 1985, a Constituio, a legis-
lao e as normas fiscais e fmanceiras impostas deixaram os governos estaduais e
municipais sem autonomia nem poder poltico.
19
Ao mesmo tempo, os freios e
contrapesos inerentes vida democrtica foram igualmente aniquilados. O Legis-
lativo desempenhou um papel subalterno em relao ao Executivo, com seu poder.
O Judicirio, como j mencionamos, tomou-se dependente do Executivo at mes-
mo para obteno de recursos oramentrios. Um Poder Executivo forte e sem
freios desempenha funes reguladoras, extrativas e distributivas: atribui a si
mesmo o controle do comportamento dos cidados; arrecada descontroladamente
recursos desses cidados; considera-se independente para alocar recursos pblicos
sem qualquer considerao a critrios como igualdade, representao, partici-
pao,. transparncia.
Sendo assim, o padro autoritrio e centralista de governo materializa-se
atravs de trs aspectos principais da sociedade brasileira:
- centralizao polltica: domnio do governo federal sobre os outros nveis de go-
verno;
- centralizao administrativa: concentrao do poder decis6rio na cpula da bu-
rocracia federal;
- inacessibilidade da participao individual e comunitria formulao da pol{ti-
ca pblica.
Segundo Mauro Guimares
20
, a vida civil das pessoas pertence ao Estado, mas
a vida do Estado no pblica, porque no dada ao conhecimento dos cidados.
11 Demo, P. op. cito
18 Castor, B. O. Frana, C. Administrao Pblica no Brasil- exausto e revigoramento do modelo. Revista
1: Adnnistrao Rio.de Janeiro, FllI.ldao Getulio Vargas, 20 (3): 3- 26, julJset. 1986.
Apesar das IDtenoes maru!estadas nos disc':lfSOs, a chamada Nova Repblica no promoveu aes con-
cretas para fomentar o federalismo. Ao contrrio, mostrou a relutncia do Governo Federal em partilhar re-
ceitas e poderes com os outros nveis de governo. No sistema fiscal em vigor, quando este trabalho foi escrito
(1987), de cada 100 cruzados arrecadados de imposto na cidade de So Paulo, 63 iam para o Governo Fede-
ral; 30 para o e apenas 6 cruzados e 30 centavos para o municfpio. Esse padro de "federalismo"
rosca1 agrav!, o dorn!ruo do Governo ao mesmo tempo em que atrasa o desenvolvimento polftico.
Gwmaraes, Mauro. A causa das COIsas. In: Jornal do Brasil, 10 jun. 1987.
40
RA.P.2/90
Em outras palavras, aquilo que pblico em uma sociedade democrtica transfor-
ma-se em segredo de Estado em uma sociedade totalitria.
Em decorrncia, a corrupo endmica, geralmente no-controlada e raramen-
te punida. Na realidade, a tradio de impunidade anula de sada e desmoraliza
qualquer tentativa de controle - interno ou externo - da burocracia.
Outro trao marcante do pas, com impacto na administrao pblica e na vida
dos cidados, a abundncia de leis e regulamentos aprovados, porm nunca obe-
decidos (nem destinados a ser obedecidos).
6.2 Centralismo: uma tradio de arrogncia poHtica
No contexto que estamos comentando, centralismo e autoritarismo lZeram um
casamento de convenincia e o formalismo tem sido o guardio desse vantajoso
arranjo.2t
A Constituio em vigor at 1987, ao mesmo tempo em que proporcionava uma
fachada de federalismo, no garantia aos governos estaduais e municipais nem re-
cursos nem autonomia fiscal para atender s necessidades bsicas de suas cliente-
las. burocracia federal - enorme e fortemente centralizada em seus processos
decis6rios - faltava a flexibilidade necessria para lidar com a diversidade das p0-
pulaes espalhadas por um pas continental, com diferentes realidades culturais,
econmicas e s6cio-poHticas.
22
Em razo da supenoridade que supe ter sobre os cidados e sobre as outras es-
feras de governo, a burocracia federal concede a si prpria o direito de tomar de-
cises em nome das clientelas-alvo de seus programas. Isto tem sido verdadeiro
tanto nos regimes autoritrios quanto nos regimes populistas. Nos governos auto-
ritrios, a sabedoria popular tem sido subestimada pela arrogncia perceptiva dos
tecnocratas, que se do o direito de identificar as necessidades, de atribuir priori-
dades nacionais, de desenvolver alternativas e de fazer escolhas poHticas, em
perfeito isolamento em relao s clientelas. Os programas de assistncia pobre-
za, por exemplo, so identificados por tcnicos com referencial de classe mdia,
sem qualquer insumo dos pobres.
Os tecnocratas acreditam firmemente que no erram; se erram, nunca ficam sa-
bendo, porque se protegem da avaliao de estranhos. Os mecanismos de controle
internos no consideram o resultado' ou impacto dos programas. Em
que pese a suspeita de baixo nvel de eficincia e eficcia - para nem mencionar-
mos efetividade - a ao do governo tende a ocorrer sem qualquer controle. Tal
tendncia persistir enquanto no ocorrer a mobilizao poHtica.
23
A opinio do pblico-alvo, assim como sua participao no processo, vista
como intil ou ameaadora da eficincia. Assim, a burocracia pblica no Brasil
opera sob um nvel mnimo de presso das clientelas, concebidas como objetos do
governo e subordinadas s organizaes pblicas. Muito poucos so os que tm
2t A palavra "formalismo" tomada por empr8timo de: Riggs, Fred. Administration in developing coun-
trfes: the theory of prismatic society. Boston, Hougton Hifflin, 1964, que a inventou para significar o grau de
discrepncia entre as prescries da legislao e normas reguladoras e as prticas reais, observadas no dia-
a-dia das "sociedades prismticas"
22 De acordo com Castor & Frana (op. cit.), a administrao pblica brasileira tem sido fortemente fasci-
nada pela uniformidade, o que levou ao desenvolvimento de enormf."S "sistemas" nacionais, insensveis s
necessidades das comunidades locais. Apesar dos baixos nveis de eficincia e adequao desses sistemas,
serviram com perfeio s decises centralistas e dominao polftica.
23 Procura-se manter os cidados alienados via promoo de eventos no-polfticos. Os campeonatos mun-
diais de futebol tm desempenhado lindamente essa funo desmobilizadora.
Accountability
41
seus interesses representados nos 6rgos do governo (os economicamente mais
fortes). De modo geraI, os grupos sem poder (as classes mdia e baixa) no tm
cesso nem tomada de decises, nem participam da avaliao de uma organi-
zao pdblica.
Porque as clientelas so vistas como tuteladas, os servios pdblicos so presta-
dos como se fossem caridade pdblica. Em muitos casos, os pr6prios clientes enca-
ram esses servios como ddivas e se sentem na obrigao de retribu-los. 24
A partilha de informaes com os cidados no constitui tradio em qualquer
governo autoritrio e centralizado apoiado pela tecnocracia. Na verdade, os go-
vernos totalitrios dependem da desinformao das clientelas. A opinio pdblica
manipulada para atender aos interesses do governo; os dinheiros pdblicos so gas-
tos secretamente em aventuras do Estado gigante. Imune a controles externos, a
burocracia pdblica corrupta e ineficiente, enquanto os cidados continuam sem
qualquer proteo contra as decises arbitrrias.
6.3 Uma burocracia livre de accountability
As dimenses polticas e culturais do contexto de administrao pdblica, focali-
zadas nas sees precedentes, explicam os traos principais da administrao pd-
blica brasileira. Existe, na realidade, uma correspondncia entre os traos contex-
tuais e as caractersticas marcantes da burocracia.
25
Da parte do contexto, merecem destaque:
- a debilidade das instituies;
- o baixo nvel de organizao da sociedade civil;
- o baixo nvel de expectativa quanto atuao do governo;
- o baixo nvel de participao: o povo como objeto da poltica pdblica.
Da parte da burocracia, os traos mais significativos so:
- imunidade a controles externos;
- falta de transparncia;
- baixo nvel de preocupao com o desempenho;
- marcada orientao para meios e procedimentos;
- tendncia exagerada para regras e normas e desrespeito pelo seu cumprimento
(formalismo).
Durante os dItimos 60 anos, a administrao pdblica brasileira passou por al-
gumas reformas administrativas. De fato, tem sido um clich em todos os progra-
mas de governo. Para os governos totalitrios, em particular, a reforma da buro-
cracia tem um apelo especial. Comum a todas as iniciativas tem sido a comprova-
da inutilidade dessas reformas, em termos de aperfeioamento do desempenho bu-
rocrtico.
So trs os aspectos comuns da experincia hist6rica da reforma administrativa,
todos relacionados aos traos contextuais e estruturais salientados anteriormente
nesta seo.
O primeiro aspecto diz respeito iniciativa dos esforos reformistas. As refor-
mas tm sido iniciadas no seio do Estado e no como uma resposta s "demandas"
dos cidados. Na verdade, a burocracia brasileira tem operado sob um nvel muito
baixo de presso por parte de sua clientela. De um lado, porque as expectativas
24 "Agrados" e presentes sio considerados cabveis depois do ato. Somente se apresentados antes do "fa-
vor" so considerados um suborno.
25 O leitor no dever esperar uma rigorosa correspondllCia entre os aspectos contextuais e os burocrticos,
mas uma correspondncia entre os dois conjuntos de aspectos.
42
RA.P.2/90
so muito reduzidas. De outro, o nvel de mobilizao poltica to baixo que no
confere cidadania poder de barganha ou de sano, em relao s organizaes
pdblicas.
O segundo aspecto prende-se eficincia como o valor dnico a orientar as re-
fonDaS administrativas. Estas tm mostrado forte preocupao com os meios e
procedimentos administrativos e absoluto desinteresse pelos resultados ["mais da
ao administrativa. Conseqentemente, os esforos de reforma tm consistido no
transplante, para rgos pdblicos, de mtodos desenvolvidos no setor privado para
aumentar a eficincia. Os controles de cima para baixo so cada vez mais refora-
dos, enquanto o controle pelos cidados continua totalmente negligenciado. Como
j vimos na seo precedente, a busca da eficincia leva resistncia da organi-
zao a padres participativos de administrao.
Em terceiro lugar, e no surpreendemente, os projetos de reforma administrati-
va tm fortalecido o centralismo. Menos surpreendentemente, aps os perodos de
ditadura, esses projetos tm sido constantemente abandonados.
A subseo seguinte examina dois aspectos da administrao pdblica brasileira
da maior importncia para o tema em foco: a fora de trabalho e controles da bu-
rocracia.
6.3.1 A fora de trabalho no setor governamental
O perfil do servio pdblico brasileiro reflete o contexto da administrao pdbli-
ca em suas dimenses culturais, polticas e s6cio-econmicas.
Nas ltimas dcadas, o servio civil tem funcionado como vlvula de escape da
inquietao social, como mecanismo de reduo das tenses que resultam do de-
semprego. O emprego pdblico representa a oportunidade de trabalho para 10% do
contingente de mo-de-obra. Cardoso'
S
estima que quatro milhes de brasileiros
ocupam cargos no setor pdblico,27 metade desse total empregada pelos governos
estaduais e municipais.
Nos nveis municipal e estadual, a troca de votos pelos cargos pdblicos tem si-
do prtica corrente, independentemente da existncia de vagas. Aps duas
eleies para governadores, as burocracias estaduais e municipais tinham tal ex-
cesso de pessoal que a maior parte de seus oramentos estava comprometida com
salrios.
28
O servio pdblico uma "profisso" altamente valorizada, no pelas compen-
saes materiais e oportunidades de carreira, mas pela estabilidade e penses de
aposentadoria que proporciona, independentemente da qualidade do desempenho.
os Cardoso, R. Continua a indefmio. AdministraoProfirsionaJ, So Paulo, CRA, 7 (72): 2, jun.1987.
'7 Os empregos no setor pdblico so regidos por diferentes regimes legais: o contrato tradicional, nos ter-
mos do estatuto do servio pdblico; o contrato de trabalho do modelo privado, regulado pela legislao tra-
balhista em geral; o contrato por tempo limitado, destinado a vigorar por determinado perodo. O estatuto
do servio tem aplicao a um ndmero limitado de indivduos, j que relaciona os cargos s vagas
legalmente cnadas. A presena cada vez maior do governo e de sua burocracia e o desejo de livrar tanto ad-
ministradores quanto polticos das limitaes estatutrias levou adoo dos contratos de trabalho regula-
mentados poI normas de carter privado. Antes limitados s empresas pdblicas e a outros 6rgos "autno-
mos", tais contratos agora coexistem com os contratos estatutrios em 6rgos componentes da chamada
"administrao direta"
28 os servidores federais e os municipais, a taxa mdia estadual agora de um funcionrio
pdblico para 45 habitantes! A proporo varia de 1:21 (governo do Distrito Federal) a 1:72-(govemo do esta-
do do Par). Fonte: Jornal do Brasil, abro 1987.
Accountability
43
o sistema do mrito, introduzido nos anos 30 pelo governo ditatorial,2t pretendia
responder necessidade de maior eficincia, tanto mais se a eficincia pudesse
justificar o regime ditatorial.
Embora os governos ainda hoje reverenciem o sistema do mrito, critrios par-
ticularistas dominam amplamente tanto a entrada em sistemas de carreira como a
indicao para cargos de confiana. Alm do recrutamento, o nepotismo e o clien-
telismo interferem tambm nas regras de promoo. O servio civil , portanto, al-
tamente vulnervel politicagem: uma recomendao de um poltico pode ser mais
importante do que o mrito pessoal de um postulante ou ocupante de cargo pbli-
co.
50
Em qualquer esfera de governo - mesmo federal - os empregos funciona1Il co-
mo moeda no jogo poltico. Polticos trocam apoio a projetos do Executivo por
cargos de alto nvel no servio pblico, de preferncia no setor "produtivo", onde
os salrios so mais elevados e os controles mais frouxos.
O problema no que o servio pblico brasileiro no alcance os melhores re-
cursos humanos, mas sim que no tenha capacidade de estimul-los a que conti-
nuem sendo bons empregados. O sistema de incentivos generalizados faz as orga-
nizaes pblicas ao mesmo tempo incapazes de estimular os desempenhos mais
adequados e impotentes para punir desempenhos abaixo do nvel desejvel. A
ausncia ou o mau uso de prticas de avaliao do desempenho impedem que a
organizao pblica identifique diferentes nveis de qualidade do desempenho.
Mesmo quando essa diferenciao conseguida, s chefias no so dadas con-
dies de retribuir atuao superior com recompensas materiais compatveis. Isso
para no mencionarmos os incentivos s avessas, que acabam estimulando condu-
tas administrativas menos adequadas.
Acrescente-se ainda que, pelo fato de as clientelas no terem qualquer partici-
pao no processo de avaliao do desempenho de um servio pblico, a defern-
cia demonstrada por um empregado ante os superiores, mais do que a sintonia com
as necessidades das clientelas e o bom atendimento do pblico, detennina a re-
compensa recebida.
Ainda assim, no se pode afinnar que o servio pblico no conte com empre-
gados dedicados e competentes. verdade que a administrao tem atrado pes-
soas no-qualificadas e estimulado desempenhos menos que desejveis. Tambm
verdade que tem atrado para os escales mais altos pessoas que tm inclinao
pelos privilgios que advm do cargo, ou pelo poder que o cargo representa ou
pela oportunidade de estar prximos aos lderes polticos. Todavia, apesar das im-
propriedades de prticas de administrao de pessoal, ainda possvel encontrar
em 6rgos pblicos profissionais com mentalidade de servio pblico. H muita
gente que trabalha para o governo independentemente de vantagens materiais e se
sente recompensado pela oportunidade da satisfao ltima tirada do desempenho
28 Fortemente motivada por eficincia e "modernizao", foi aprovada uma legislao criando uma Co-
misso Federal de Servio Pblico e, em cada ministrio federal, uma Comisso de Eficincia (Lei ~ 284,
de 28 de outubro de 1936). Foi aprovado o primeiro pIano de classificao de cargos e institudo o sistema de
mrito. As comisses foram sucedidas pelo Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp) em
1938. Sob forte orientao centraJista, o Departamento lUtou para levar a burocracia federa! a nlveis mais
elevados de eficincia. O Departamento foi perdendo seus poderes ap6s a queda da diladura, em 1945, e as
normas de administrao de pessoal, embora no revogadas, foram gradualmente se enfraquecendo.
5 o O corpo diplomtico o ramo do servio pblico civil que mais tem resistido influncia polftica. L o
sistema de carreira tem sido mais respeilado do que em qualquer outro setor da administrao. Alguns auto-
res consideram o favorecimento polftico til ao desenvolvimento das instituies polfticas, tais como os cor-
pos legislativos e o sistema partidrio. Ver Rehfuss, I. PubIic administration as pofitical processo New Y ork,
Charles Scribner's Sons, 1973. P. 189.
44 RA.P.2/90
de atividades socialmente dteis. A questo que se coloca a vulnerabilidade: por
quanto tempo esses idealistas resistiro experincia diria de um injusto sistema
de compensaes e atrao de outras oportunidades de emprego no setor priva-
do? Por quanto tempo o respeito prprio dessas pessoas deixar de ser abalado,
diante do progresso de colegas incompetentes?
6.3.2 O controle externo da burocracia
O controle externo da burocracia executiva, de acordo com a Constituio de
1967, limitado s dimenses financeira e oramentria. Esse controle compete
ao Congresso, com o apoio do Tribunal de Contas da Unio (TCU).31
At 1987, o papel controlador do TCU abrange: a) o exame das contas do pre-
sidente da Repdblica; b) o controle das organizaes pdblicas. relativamente ho-
nestidade e legalidade da despesa pdblica e observao dos limites orament-
rios; c) a apreciao da legalidade das concesses dos benefcios da aposentado-
ria. 32
A rea pdblica cont;rolada inclui todos os rgos da administrao direta. assim
como aqueles que se classificam como "rgos de administrao indireta": as em-
presas pdblicas. as sociedades de economia mista. as fundaes geridas pelo Esta-
do e as autarquias. Todas as pessoas responsveis por valores e ativos pdblicos fi-
cam sujeitas auditoria do Tribunal.
Muito embora possam ocorrer inspees in loco, o controle do TCU baseia-se.
sobretudo. em inquritos formais sobre o conteddo de relatrios contbeis e do-
cumentao de auditoria. Uma vez que a distribuio de poderes entre os trs ra-
mos de governo favoreceu o Executivo e reduziu a fora do Legislativo, o TCU te-
ve suas funes profundamente prejudicadas.
No h ddvida de que a eficcia de qualquer controle requer a autonomia do
controlador diante do controlado. O TCU tem nove ministros, nomeados pelo pre-
sidente e aprovados pelo Senado Federal. 33 No que toca extenso do mandato
do TCU. a nomeao de seus membros constitui um ponto crtico, quando se con-
sidera a arrnuntability da burocracia: o grau de liberdade (ou de coao) do
Legislativo para aprovar a indicao dos membros do Tribunal tem variado
tambm de acordo com o poder relativo do Legislativo vis--vis o Poder Executi-
vo." Na realidade. a ativao de mecanismos para anular o controle do Legislati-
vo tem sido caracterstica dos perodos de fortalecimento do Executivo.
Alm da questo da autonomia. a prpria natureza do controle constitui uma
limitao: enquanto a Corte se limitar a aspectos contbeis e oramentrios, a bu-
rocracia no se mover no sentido da accountability. No exerccio de seu papel
constitucional o Tribunal pode, no mximo, verificar a probidade formal dos ad-
31 Como instituio da Repliblica brasileira, o Tribunal de Contas da Unio ([CU) nasceu com a Consti-
tuio de 1891. As referncias ao texto constitucional tm por base a Constituio outorgada pelo governo
ditatorial em 1967 e emendada em 1969. Na tradio latina, o 6rgo controlador denomina-se "corte", en-
quanto na anglo-saxnia so referidos como "controlador-geral". De acordo com I.Mello (Os Tribunais de
Contas e a Constituio. In: Folha de S.PauJo. 11 jun. 1987), os tribunais de contas, Iatosensu, vm fun-
cionando desde a antiga civilizao grega. Contudo, stricto sensu, as cortes s6 surgiram ap<Ss a diviso do go-
verno em trs ramos distintos.
32 A Constituio, em processo de elaborao quando se escrevia este texto, antecipou a ampliao das reas
de controle pelo TCU.
33. A nova Constituio r e ~ u z i u para um tero o nmero de ministros escolhidos pelo presidente da Rep-
blica (art. 73). Os comentrios que se seguem no texto so baseados no texto em vigor at outubro de 1987.
3. Durante a ditadura do Estado Novo, foi formalmente eliminada a aprovao de qualquer 6rgo legislati-
vo (Lei Constitucional ~ 9, de 28 de fevereiro de 1945).
Accountability
45
ministradores pblicos no uso do dinheiro dos contribuintes. 35 Do controle exer-
cido pelo TCU, pouco se pode concluir quanto a: a) eficincia com que uma orga-
nizao empregou recursos pblicos; b) eficcia no atingimento das c) efe-
tividade dos rgos pblicos no atendimento s necessidades das clientelas; d)
justia social e poltica, na distribuio de custos e beneHcios.
Assim, a fragilidade do controle que o Tribunal tem exercido sobre a burocra-
cia vem somar-se fragilidade da malha institucional da sociedade civil, contri-
buindo para que a burocracia oficial permanea imune accountability.
6.3.3 Controles internos
A Constituio prev tambm controles internos dos rgos pblicos, no mbito
do Executivo. As medidas de controle interno tm em vista:
- facilitar a eficcia do controle externo exercido pelo TCU;
- garantir a regularidade da execuo das receitas e despesas pblicas;
- monitorar a implementao do oramento e a consecuo das metas;
- avaliar o desempenho gerencial;
- verificar a correo da parceria contratada com rgos privados.
A burocracia executiva desenvolveu uma "estrutura de controle", cujo rgo
central a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), rgo do Ministrio da Fazen-
da.
38
O sistema de controle interno dispe de agncias setoriais em todos os mi-
nistrios. Cada um desses rgos setoriais desempenha funes de controle interno
sobre as entidades pblicas, incluindo as da administrao indireta.
Na ltima dcada, com o srio agravamento da dvida pblica, o Executivo fe-
deral tem-se visto sob fogo cruzado para controle de sua eficincia. No campo
domstico situam-se os poderosos interesses das grandes empresas. No campo ex-
terno ficam os bancos estrangeiros credores, que seguem a Bblia do Fundo Mo-
netrio Internacional (FMI). A presso no sentido da reduo da despesa pblica
levou o governo a tomar medidas expressas para controle da eficincia e produti-
vidade das empresas estatais, bem como para recuperao da sade das fmanas
pblicas. Constituram objetivos principais: o controle da despesa (com a reduo
dos investimentos pblicos) e as polticas de pessoal das organizaes de adminis-
trao indireta, especialmente na rea de salrios e benefcios. Alm da rede da
STN, outros rgos, em diferentes ministrios, exercem de maneira descoordenada
o controle de entidades pblicas, havendo diversos exemplos de controles super-
postos, que nada acrescentam eficcia da fiscalizao.37
Entre as principais deficincias dos controles burocrticos no Brasil, trs devem
ser mencionadas. Primeiro, os controles so altameIte formalistas e tm sido de ab-
35 Quanto mais competente o administrador nas artes da contabilidade, menos verdadeiros so seus de-
monstrativos contbeis. Alm disso, pelo fato de que as sanes legais tendem a estimular (em vez de punir)
os violadores, o de controlar a honestidade ainda mais limitado. Mesmo quando algum apanhado
pelo controle do Tnbunal, a falta prova-se compensadora, pois as multas pecunirias so inexpressivas e as
disciplinares em geral no so aplicadas.
38 Depois de numerosas mudanas de denominao e atribuies, a agncia central de controle interno do
Ministrio da Fazenda, desde 3 de setembro de 1986, a STN. Nos termos de seu presente mandato legal, a
S!N ell:erce tambm a superviso da administrao salarial, incluindo servidores ativos e inativos, pensio-
rusta e, Igualmente, o pagamento de servios de consultoria e de especialistas contratados pelo governo.
37 Entre outros 6rgos federais competindo pelo controle da burocracia oficial esto: Secretaria de Admi-
Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap); Secretaria de Controle das Empresas Estatais (Sest);
Secretana de Oramento e Finanas (SOF); Comisso Interministerial de Remunerao e Proventos. Na rea
das empresas pblicas, as corporaes "produtivas" so controladas pela Sest, enquanto as no-produtivas
esto sob o controle da SOF.
46
RAP.2/90
soluta ineficincia, no que diz respeito accountability. Segundo, mostram forte
orientao no sentido dos meios e completo desinteresse pela consecuo dos fins,
resultados e conseqncias dos programas pblicos. Terceiro, preocupam-se inde-
vidamente com a uniformidade, ou seja, no consideram as diferenas entre os
6rgos pblicos, a diversidade de misso desses 6rgos, no que isso representa em
termos de diferentes processos de controle e avaliao.
No que se refere s empresas pblicas produtivas, um decreto presidencial au-
torizou a Secretaria de Controle das Empresas Estatais (Sest) a contratar auditores
particulares para procederem ao exame da. eficincia, produtividade e desempenho
fmanceiro das empresas pblicas. eI A simpl6ria premissa em que se apoiou o de-
creto a de que os critrios da gerncia privada so adequados para avaliao das
organizaes pblicas. Ao que parece, dois aspectos deixaram de ser considera-
dos: primeiro, que mesmo uma empresa pblica "produtiva" atende a objetivos
sociais, do que decorre no serem os critrios de eficincia econmica e de lucra-
tividade plenamente adequados para a avaliao de empresas de propriedade do
Estado. H que se considerar outros critrios capazes de acompanhar o atingimen-
to dos objetivos no-econmicos relacionados com polticas pblicas. Segundo, a
deciso no considerou a questo da legitimidade: podem auditores particulares,
legitimamente, compensar ou substituir a ausncia do controle poltico das organi-
zaes pblicas?
Sant' Anna
3t
critica severamente a prtica da contratao de auditores privados
para o exerccio de funes de controle externo. Nega-lhes qualquer legitimidade
poltica, porquanto no satisfazem qualquer critrio de representatividade.
Werner Baer
o
advoga o controle aberto das empresas pblicas por uma entida-
de controladora mista, que incluiria representantes do governo, da comunidade
empresarial, dos trabalhadores e dos gerentes de nvel intermedirio da hierarquia.
Montoro
41
tambm defende a composio mista dos 6rgos colegiados - com p0-
der de decidir sobre polticas e/ou incumbidos da avaliao do desempenho de or-
ganizao pblica. Todavia, a administrao pblica brasileira tem sido muito cau-
telosa quanto a admitir representao mista de agentes relevantes no processo de
controle de 6rgos pblicos. 42
7. Concluso
o conceito de accountability explorado neste trabalho salienta os limites dos me-
canismos de controle formal gerados no interior da burocracia. Esta seo resume
os resultados do processo de aprendizagem e indica algumas possibilidades de se
reduzir o hiato entre o desempenho do governo e as necessidades do cidado.
Primeiro, aprendeu-se que uma burocracia responsvel conseqncia de um so-
mat6rio de dimenses contextuais da administrao pblica. O grau de accounla-
bility de uma determinada burocracia explicado pelas dimenses do macroam-
biente da administrao pblica: a textura poltica e institucional da sociedade; os
valores e os costumes tradicionais partilhados na cultura; a hist6ria.
31 Decreto n291.537, de 16 de agosto de 1985.
38 Sant'anna, R. Independncia no julgamento das contas pblicas. In: Jornal do Brasil. 7 fev. 1987.
40 Baer, Werner. Sobre o controle das quase 200 empresas estatais. In: Folha deS Paulo, 29 jun. 1986.
41 Montoro, A. Democracia e seriedade. In: Jornal do Brasil, 21 jun. 1987.
42 Quando este trabalho era escrito havia projeto de Constituio, elaborado pelas Comisses da Assemblia
Constituinte que, na seo dos direitos coletivos, chegou a propor a representao mista, nos 6rgos de con-
trole das entidades pblicas, bem como a democratizao de informaes sobre 6rgos pblicos, seus pro-
gramas e recursos.
Accountability
47
A segunda aprendizagem diz respeito ao papel do desenvolvimento poltico na tra-
jetria para tomar as burocracias responsveis: h uma relao de causalidade en-
tre desenvolvimento poltico e a competente vigilncia do servio pblico. Assim,
quanto menos amadurecida a sociedade, menos provvel que se preocupe com
a accountability do servio pblico. Portanto, no surpreende que, nos pases me-
nos desenvolvidos, no haja tal preocupao. Nem mesmo sente-se falta de pala-
vra que traduza accountability. Quando a indigncia poltica for superada e o te-
cidci institucional fortalecido, provvel que surja o conceito e, s ento, surja a
palavra para traduzi-lo. Por enquanto, qualquer tentativa apressada de cunhar uma
palavra seria desprovida de significado, pois no faria parte da nossa realidade.
A terceira concluso refere-se baixa contribuio dos diversos esforos de re-
formas da administrao pblica e precariedade dos controles formais aI? longo
da histria para tomar a administrao pblica brasileira mais accountable ao seu
pblico.
A jornada de aprendizagem evidenciou que a falta de accountability da nossa bu-
rocracia decorre do padro de relacionamento entre Estado e sociedade. A estrutu-
ra e a dinmica do guverno tm favorecido, na prtica, o domnio do Executivo
Federal, custa dos outros nveis de governo, dos Poderes Legislativo e Judicirio
e, sobretudo, da qualidade de vida do povo.
Ficou claro tambm que os controles formais internos burocracia no so sufi-
cientes para garantir a accountability da administrao pblica; accountability de-
pende tambm de fatores externos burocracia. A pergunta que se coloca agora
diz respeito s possibilidades de que a situao da burocracia brasileira se altere
no futuro.
No que concerne ao funcionamento da administrao pblica, a alterao de-
mandaria a ampliao de controles burocrticos em dois sentidos: primeiro, no
sentido da redefinio conceptual de controle e avaliao, para incluir outras di-
menses de desempenho como eficcia, efetividade e justia social e poltica. Se-
gundo, no sentido de expandir o nmero de controladores e a sua representativi-
dade, reforando a prpria legitimidade do controle.
As possibilidades de tomar a administrao pblica amena a controle polticos,
como se viu, vo depender de reverso do padro de tutela que tem caracterizado
o relacionamento entre governo e sociedade. Tais possibilidades esto relaciona-
das:
- s chances de que os cidados brasileiros - at aqui politicamente adormecidos -
despertem e se organizem para exercer o controle poltico do governo;
- s chances de que o aparato governamental, conformado ao passado de autorita-
rismo e centralismo, seja remodelado, tornando-se descentralizado e transparente
para os cidados;
- s chances de que valores tradicionais, que tm apoiado o "formalismo democr-
tico", sejam substitudos por valores sociais emergentes.
Quanto s oportunidades de que o torpor poltico venha a ceder a vez mobili-
zao poltica, observa-se entre os estudiosos um forte pessimismo. Debita-se
opo econmica pelo capitalismo monopolista e dependente a excluso poltica
da maioria, social e economicamente prejudicada.
Observa-se tambm muito pessimismo em relao s oportunidades de recupe-
rao do conceito de res publica, numa cultura poltica to permeada pelo cliente-
lismo. O clientelismo oficial sempre foi largamente aceito como prtica adminis-
trativa em todos os nveis de governo, quer no Executivo, quer no Legislativo. Os
polticos ainda hoje confiam muito no clientelismo para intensificar a estabilidade
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poUtica. Entre os cidados no-organizados, h um sentimento de insanvel im-
potncia ante prticas clientelistas, embora a imprensa j comece a se movimentar
denunciando alguns casos.
No que se refere s chances de reestruturao Jo governo e do estabelecimento
de regras de carter scial incentivadoras de efetiva participao em decorrncia
da nova Constituio, as perspectivas combinam pessimismo com um otimismo
moderado. O pessimismo vem de muitas reaes observadas em membros conser-
vadores da Assemblia Constituinte, diante das proposiesinovadoras que pu-
xam por maior descentralizao poltica e fiscal. Quanto abertura do processo de
tomada de decises do governo e transparncia da administrao ptiblica, sente-
se uma emergente aceitao da necessidade de organizaes pdblicas se abrirem s
suas clientelas, sobretudo a nvel local. A nvel federal, a burocracia apresenta
ainda dificuldade at em "operacionalizar" a abertura.
Previses moderadamente otimistas fundamentam-se nas bem-sucedidaS expe-
rincias de organizao de cidadania, com carter social e associativo. os H sufi-
ciente registro de interesses articulados em tomo de demandas concretas relacio-
nadas s condies de vida, infra-estrutura urbana, servios sociais, proteo do
poder de compra dos cidados.
oo
Previses otimistas so tambm fundamentadas na observao de iniciativas
bem-sucedidas de governos estaduais e municipais, que procuram trazer para as
cidades a tradio de solidariedade ainda praticada em zonas rurais, atravs das
quais se procura recriar a autoconfiana entre os pobres urbanos: o mutiro. Expe-
rincias de construo solidria de casas pelos proprios moradores, com assistn-
cia das autoridades, multiplicaram-se em muitas cidades.
Vale a pena mencionar tambm o efeito-cadeia da experincia de construo de
casas em outras experincias de mutiro: saneamento participante, desenvolvimen-
to ecol6gico, construo de unidades de sadde e de escolas, de atividades sociais,
culturais, esportivas. 05
Cabe ressaltar que o mutiro traz tambm esperana de desenvolvimento polti-
co auto-sustentado, na medida em que, alm de envolver a participao popular,
tende a reduzir o torpor poUtico. Ao criar um novo padro de relacionamento coo-
perativo entre a populao e as autoridades locais, o mutiro desmitifica o "go-
verno como tutor" e aproxima as autoridades pdblicas das clientelas. Por fim, mas
no menos importante, sua prtica estimula o reencontro da sociedade com a coo-
perao, a organizao comunitria e a autoconfiana.
03 Sachs, Celine. Mutiro in Brazil, initiatives for selforeIiance. In: Deve/opment: Seeds of change, SID,
1986, p. 4; 65-9 - faz referncia a 1.300 associaes de vizinhana em So Paulo; 178 reagruparam-se na
Federao das Associaes de Moradores (Famelj), no Rio de Janeiro; h dezenas de milhares de comunida-
des eclesiais de bases.
00 E.m n;tuturios do Sistema Financeiro de Habitao organizaram-se e conseguiram anular uma al-
terao arbItrria nas regras de seus contratos com o Sistema. Em 1987, outra deciso arbitrria sobre a re-
teno do imposto de renda foi revista, depois que grupos organizados de presso agiram junto ao Ministrio
da Fazenda.
05 O nmtiro assume formas difrentes de cooperao entre a sociedade civil, o Estado e o mundo empresa-
rial. En;t alguns casos, cria locais de trabalho, usa a tecnologia apropriada e reduz os cush".
Em mwtos outros, os recursos financeIrOS so levantados pela propria comunidade. A contratao de rr ,-
de-obra locaI e.as f!entes de voluntio nos fins de semana t!m contribudo para reduzir os custos.
Algumas expennCUIS descentralizadas de constru,So de escolas tm influenciado tambm a forma de di-
reo dessas escolas; a produo da merenda escolar com participao da comunidade uma pcltica corrente
no sistema escolar do estado de So Paulo.
Accountability
49
Summary
Starting from ber amazement on the meaning of accountability and the absence
of a WOId to ttanslate it into Portuguese, the author explains how the absence rela-
tes to the political and cultural limitations that prevail in Brazilian society. She
analyzes lhe structural traits and the dynamics of Brazilian public administration,
with special emphasis on both internal and external control mecanisms. In her con-
clusion, lhe author explores some possibilities for fostering public service accoun-
tability in Brazil; they include the establishment of performance criteria based on
effectiveness and responsiveness; decentralization of an authoritarian government
aparatus; and the increasing mobilization of the citizenry. Before these possibili-
ties are reaHn:d, any attempt to translate the accountability into Portuguese would
be void.
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