REFORMA DEL ESTADO EN GUATEMALA, PARA SUPERAR LOS PROBLEMAS DE LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL PAS.

Burocracia y Administracin Pblica

Introduccion
La definicin o configuracin de un Estado ha sido concebida en cada poca y en cada Gobierno en funcin de diferentes perspectivas de anlisis. De hecho, el Estado ha sido sujeto de anlisis por diferentes tratadistas, por diferentes escuelas de pensamiento, por diferentes opciones polticas y por diferentes sectores, sin que a la fecha todava se tenga clara cul es la nocin de Estado que se busca y ms all de ello, que se requiere para conducir el desenvolvimiento de una sociedad. A lo largo de los aos del perodo democrtico se han planteado conceptos e intentos de reforma, de modernizacin, de reestructuracin, de replanteamiento; sin que efectivamente se haya llegado al fondo del tema, pues se parte de un Estado que responde a criterios preestablecidos o que atienda determinadas condiciones impuestas como fra receta; o bien que desarrolle sus funciones con base en lineamientos establecidos por las lites de poder econmico. El Estado constituye sin duda el eje de conduccin poltica de una nacin, el pivote fundamental para el desarrollo de una sociedad, la articulacin de lo econmico, con lo poltico y lo social; por lo tanto, el Estado representa el elemento aglutinador de todos lo que conviven en una sociedad y por lo tanto, el Estado debe responder al ciudadano en general y no a un grupo particular de ciudadanos. En este entendido, la administracin pblica est constituida por el conjunto de instituciones que hacen operativas las polticas del Estado, desde sus tres grandes poderes, y que son las que mantienen relacin con la ciudadana por diferentes medios, acciones, funciones, resoluciones y apoyos. Cuando se habla de modernizacin del Estado se est planteando la actualizacin de su concepcin, de sus polticas, de sus formas de relacin con el ciudadano y, con mayor razn, de sus instituciones; de tal forma, que las mismas respondan a las condiciones actuales, a las necesidades reales, a las demandas complejas y diversas que hoy se requieren. Por todo ello, los intentos de modernizacin del Estado y de sus instituciones se encuentra como una gestin pendiente, a pesar de la necesidad que existe de discutir un nuevo Estado; una nueva administracin pblica, que responda a los temas de fondo del desarrollo de una nacin y que rebase la concepcin que del Estado se ha establecido por el mercado, de otra forma, nicamente se seguir intentando incidir en procesos y funciones, mismas que sin la discusin de la refundacin de un Estado moderno y de cara al ciudadano, seguirn siendo un proceso incompleto.

Antecedentes importantes de la Burocracia del Estado de Guatemala

En la evolucin de un pas, todas sus etapas histricas generan fenmenos que son transcendentales para la formacin sus sociedades. El caso de Guatemala, como el resto de las naciones latinoamericanas, es indudable que la etapa colonia es sumamente importante de manera particular para cada Estado, ya que la colonizacin Espaola determina fundamentalmente la evolucin posterior en la medida que desde el inicio se establecen vnculos de dominacin y dependencia del reino Espaol, desde la vieja Europa. Guatemala, pertenece entonces a una de las Potencias Europeas de aquella poca (Espaa) y por consiguiente las instituciones administrativas corresponden a esa potencia Europea. En la poca Colonial la burocracia como tal estaba definida por dos nicos sentidos e importantes relaciones: A) El Sentido Metropolitano, que representaba el nivel superior de la estructura administrativa Colonial, que se encontraba directamente en Espaa, desde donde se transmitan y se hacan cumplir las decisiones y los nombramientos, que eran adoptados por el Emperador (Recordemos que Espaa fue sometida por Napolen Bonaparte) y posteriormente por los Reyes (luego del tratado de Beyona, firmado por Napolen, dndole libertad a los Espaoles). Se establece entonces el Consejo Supremo de las Indias, que ejerce los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial para la Nueva Espaa. El mximo Organismo lo integraban treinta funcionarios que eran Asesores, consejeros y magistrados y se componan por tres cmaras; dos administrativas y una de justicia. B) El sentido Perifrico, que era encabezado por la Real Audiencia, que casi reproduca el sistema del Consejo Supremo de Indias, pero sometido a su autoridad y mbito territorial asignado. Para el Caso de Guatemala, se trataba de una audiencia pretorial cuya jurisdiccin comprenda los territorios de la Capitana General. Posteriormente surge la Real Audiencia y el Ayuntamiento, creando as dos administraciones Burocrticas, la primera corresponde a ver los intereses de la Metrpoli y los inters directos de la Corona y la Segunda a velar por los intereses del pas, especialmente a los criollos, quienes ejercan actividades productivas que eran frenadas por la metrpoli cuando afectaban los inters directos del Reino (Espaa). No es de extraar entonces que la gesta de la independencia del Reino de Espaa, naciera directamente del Ayuntamiento y fuese firmada mayoritariamente por sus integrantes. La Evolucin de las actividades comerciales y la necesidad del impulso de las actividades econmicas aunadas a las corrientes progresistas de la Metrpoli, explican el surgimiento de dos instituciones de vital importancia; la primera El Real

Consulado de Comercio, que puede ubicarse en el Sector Pblico de la poca y la otra que estuvo vinculada directamente al aparato Estatal y ejerca funciones de asesora y de consulta denomina La Sociedad de Amigos del Pas. Resumiendo lo relacionado al reducido Aparato Administrativo de la larga poca Colonial, puede decirse que las instituciones administrativas corresponden y reflejan la situacin particular en la que se encontraba Guatemala como colonia de una de las potencias de aquella poca. Se puede fcilmente entonces decir que se distingue por un lado la dualidad de autoridades metropolitanas; por un lado El Consejo Supremo de Indias y Autoridades Coloniales (la Real Audiencia y El Capitn General) y por otro lado el Ayuntamiento. Durante el periodo Independiente de la Confederacin Centroamericana (18211838), tiene que hablarse de estructuras Burocrticas paralelas, las correspondientes a las de la Federacin Centroamericana y las referentes a los del Estado de Guatemala. Esta estructuracin paralela repercute en el aparato burocrtico, no solo a nivel del Ejrcito, ya que existe el Ejercito Federado y el Ejrcito del Estado de Guatemala, sino tambin a nivel de la Administracin Hacendaria. El principal problema de la Administracin Pblica durante el corto pero abrumador lapso de tiempo de la Federacin Centroamericana fue el de cubrir los Sueldos tanto del Gobierno Federal, como el del Gobierno del Estado. La desastrosa situacin financiera provena no solo de la coyuntura poltica que en su momento se conform por el trauma del nacimiento independiente, la anexin a Mxico, la subsiguiente invasin, los gastos militares del Gobierno de Filsola, quien para sufragar los gastos pblicos, utiliza los fondos de la Comunidad, pertenecientes a las cofradas de los pueblos, sino tambin por el lgico movimiento de emancipacin libertaria, que en su inspiracin liberal, suprimen los impuestos ms significativos de la relacin Colonial que eran los ms rentables y los de ms fcil recaudacin. Otra consecuencia de la dualidad Burocrtica, es la falta de coordinacin administrativa, ya que los gobiernos actuaban con plena autonoma en asuntos de inters comn. Esta falta de coordinacin afecto entre otras, una de las materias ms delicadas, la emisin de moneda. Tanto fue as la descoordinacin que los Estados de Honduras y El Salvador acuaron moneda federal de Peso y ley de manera ilegal y la declararon de curso forzoso, provocando lgicamente serias distorsiones para el resto de los Estados Federados, especialmente para Guatemala. Para Guatemala, la situacin fue an ms difcil ya que fue el Estado ms contribuyo al sostenimiento de los gastos de la Federacin y a la amortizacin del primer emprstito con el extranjero, que constituyo la Famosa Deuda inglesa.

Durante un periodo turbulento de una constante guerra entre conservadores y liberales, que repercuta tambin entre las relaciones entre los Estados y la Federacin, durante un corto lapso de rgimen liberal que toma el poder sin una base slida tanto poltica como econmica de sustentacin, que trato de solucionar la problemtica que ms afectaba al aparato Estatal Guatemalteco. El Gobierno del Doctor Mariano Glvez, no solo promulgo por medidas de fuerte tendencia liberal, tratando de romper las medidas que obstaculizaban el crecimiento econmico del pas, sino que incursiono tambin en el mbito de las finanzas pblicas, tratando de establecer impuestos menos distorsionados que compensaran la supresin de las contribuciones coloniales, tales como; tributos, estancos de nieves y naipes, bulas de la Santa Cruzadas, quinto real, diezmos a la iglesia, entre otros. Fue as como se estableci un impuesto de Capitacin y un impuesto directo sobre el valor de las fincas, tanto rurales como urbanas. En este periodo las principales propuestas en reforma administrativa (Estatal) provinieron de los grupos Liberales, cuando se encontraban en una posicin dominante, ya sea en el poder Legislativo como en el Ejecutivo, del Gobierno Federal como del Estado. Los Liberales tenan mayor percepcin de la necesidad del crecimiento econmico y social, pero se adelantaron a sus tiempos, tal y como lo demuestra sus fracasos Administrativos Estatales. Resumiendo, los elementos ms significativos relacionados con el aparato administrativo de los periodo de la Federacin Centroamericana, adems de la Doble Estructura institucional y de las constantes luchas entre Conservadores y Liberales, surgen entonces los graves problemas de tipo financiero y monetario, cuyos efectos repercutieron directamente en funcionamiento del Sector Pblico y lo condujeron desde el periodo independiente a otorgar especial inters al manejo de la Hacienda, debido a la importancia del endeudamiento pblico tanto con el extranjero como con los particulares. El periodo conservador (1838-1871), contrasta totalmente con el periodo independentista, la turbulencia y las luchas internas, la inestabilidad poltica y el dinamismo de las Provincias Unidas Centroamericanas, da como resultado una dictadura caudillista que logra despus de la guerra con los pases vecinos una casi guerra civil por el surgimiento del Estado de los Altos, logra asegurar una efectiva pacificacin estabilidad poltica sin precedentes. En lo que respecta al aparato Estatal, s durante el periodo anterior se trataba ms que todo de lograr su supervivencia y de alguna manera su legitimacin durante el llamado Gobierno de los treinta Aos, el aparato Administrativo se consolida, pero paradjicamente su rol se reduce, en la medida e influencia que ejerce la iglesia. El aparato Burocrtico es muy reducido, incluso ms que en la poca de la colonia. Desempea las funciones bsicas del Estado, orden y seguridad interna,

administracin tributaria y financiera, guerra y defensa y las relaciones con el exterior, prestando as mismo los servicios pblicos tradicionales, tales como correos, asistencia pblica hospitalaria y social, casas de hurfanos y hospicios, eran ms que todo responsabilidad de las comunidades religiosas y de la iglesia, quienes como se subray anteriormente, participaban en actividades hoy seculares y pertenecientes al Sector Pblico. Tanto es asi que podra decirse que al igual que la no existencia de la separacin de poderes (legislativo, ejecutivo y judicial), el sector pblico lo conformaban segn la categorizacin de la poca, el Estado Civil (Presidencia de la Repblica, Ministerios, Consejos de Estado, Cmara de Representantes, Corte Suprema de Justicia, Municipalidad, Nacional y Pontificia Universidad de San Carlos, Sociedad Econmica de Mejoras del Pas, etc.) el Estado Eclesistico ( Arzobispo y Cabildo Eclesistico) algunos de sus miembros formaban parte de organismos Estatales y el Estado Militar (Capitn General, Presidente de la Republica, El Estado mayor, Brigadieres y batallones).

Durante el Periodo Liberal (1871-1944), triunfan las fuerzas liberales capitaneadas por Miguel Garca Granados y Justo Rufino Barrios, que constituyen realmente un hito transcendental en la Historia de la patria. En sus pautas de comportamiento, en sus polticas y en sus dinmicas, en su capacidad y rapidez de respuesta a las exigencias de la evolucin, se diferencian claramente de los regmenes anteriores con el rgimen liberal, particularmente durante el Gobierno de Don Justo Rufino Barrios, a justo ttulo llamado El Reformador. Cuantitativa y cualitativamente el Estado y por consiguiente La Administracin Pblica, se transforma para poder desempear en mejores condiciones las nuevas funciones que asume y que, paradjicamente desde el punto de vista de la ideologa triunfadora, el Liberalismo concretamente amplia el radio de accin del Estado y genera una participacin ms activa del mismo en la evolucin econmica y social del pas. El Estado conforma un aparato burocrtico que responde por ampliacin y accin, al rol que se le asigna. En el primer ao de Gobierno (1872) se crea el Ministerio de Fomento, a quien compete impulsar las medidas correspondientes a crear las condiciones para generar los factores que competen a impulsar la economa cafetalera, la tierra, el financiamiento y la mano de obra. A efecto de agilizar y facilitar las actividades comerciales y el crdito, se emite el Cdigo de Comercio, se promueve la creacin de entidades de crdito, el Banco de Guatemala, Banco Comercial, Banco Colombiano y Banco de Occidente. Se crea el Registro de la Propiedad Inmueble. El Estado, por medio de su aparato administrativo, promueve la expansin de las actividades productivas, sobre todo las referentes a la exportacin a travs de la construccin de la infraestructura que

ms se necesita, viabilidad, ferrocarril, puertos, telecomunicaciones. Durante este periodo se construye con financiamiento nacional y por concesionarios Guatemaltecos, el primer ferrocarril en Puerto Barrios en el Atlntico. El aparato Estatal, crea tambin el Ministerio de Educacin, se establecen las escuelas normales, las Facultades de Derecho, Ingeniera, Medicina, Farmacia y la Escuela Politcnica, para facilitar un mejor desenvolvimiento del sistema econmico y social y proveer recursos humanos con niveles formativos adecuados, asignado los recursos econmicos necesarios, tal y como lo demuestran los presupuestos Estatales de aquellos aos. Durante este periodo el Aparato Estatal, constituye un instrumento de primer orden, para la puesta en marcha y la consolidacin del proyecto de desarrollo liberal. Sus funciones reguladoras, normativas, promotoras y productoras hacen posible la implementacin y el desarrollo de las actividades productivas sobre las que fundamenta el crecimiento econmico hasta finales de siglo. El dinamismo de las primeras dcadas se pierde progresivamente. Varios Factores pueden explicar este fenmeno. En primer lugar, los limites mismos del proyecto liberal, en la medida en que la actividad estatal se estabiliza, pierde velocidad cuando se consolida definitivamente la economa cafetalera y sus principales beneficiarios, puesto que sus objetivos principales han sido alcanzados. En segundo lugar, la actividad del aparato estatal se ve limitada y su dinmica se distorsiona por la indiferencia y penetracin de inters forneo, por las actitudes poco visionarias y poco nacionalistas de muchos de los gobiernos y por la naturaleza puramente dictatorial de muchos de los gobernantes que se suceden. En tercer lugar, el rgimen liberal que en sus inicios demuestra un espritu de iniciativa y de creatividad en la solucin de la problemtica provocada por la crisis de la grana, no acta en igual forma cuando la crisis econmica mundial afecta gravemente la economa cafetalera. Salvo excepciones, como la solucin de la problemtica crnica de la moneda con creacin del quetzal en 1926, los ltimos gobiernos del periodo liberal son incapaces de impulsar nuevas actividades productivas y de romper con el crculo vicioso del monocultivismo para la exportacin. A estas exigencias y necesidades responde el rgimen que nace con el movimiento poltico de octubre de 1944. Periodo Populista Nacionalista. Desarrollo hacia adentro y Estructuracin Ampliada del Aparato Estatal. (1944-1954). El movimiento cvico-popular de octubre de 1944, al igual que la Revolucin de 1871, constituye un hito en la evolucin histrica del pas. Se refleja e influye en el

aparato burocrtico en la medida que los grupos polticos que llegan a las instancias de gobierno asignan, dentro de la estrategia que han concebido, un rol de primer orden al aparato administrativo del Estado. En efecto, en el proyecto nacionalista, la Administracin Pblica debe implementar y materializar las reformas estructurales que permitan, por un lado, asegurar un crecimiento sostenido de la economa nacional a travs del impulso y consolidacin de actividades productivas que dinamicen la expansin del mercado interno y de los factores de la produccin y por otro, superar la problemtica generada por el monocultivismo de exportacin. Dentro de esta estrategia, que tambin comprende un componente poltico-social, se enmarca primeramente la creacin del Departamento Agrario Nacional y del Banco Nacional Agrario, instituciones que tienen responsabilidad de poner en marcha una Reforma Agraria que persegua la incorporacin de nuevas tierras a la produccin agrcola, con el fin de incrementar y de facilitar la redistribucin de ingresos en las zonas rurales y en esta forma, ampliar el mercado interno a travs del aumento de la capacidad adquisitiva. Las acciones en el rea social, que tambin estaban contempladas en las polticas que se adoptan en ese periodo, que necesitan ser asignadas a nuevas entidades e instituciones. El caso ms significativo es el del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social; se trata de una de las primeras instituciones descentralizadas, que responde, tanto de las ideas del Welfare State, reinantes en la segunda postguerra como a los planteamientos especficos de los grupos gubernamentales de mayor proyeccin hacia los sectores populares. Se despliegan tambin esfuerzos tendientes a posibilitar una mejor conduccin de la poltica econmica y financiera y conformar ms coherentemente la accin del Estado. Para lo primero se crea el Banco de Guatemala, con funciones de Banca Central moderno, se emite la ley de Bancos y se crea el Ministerio de Economa y Trabajo. Para efectos de lo segundo, es decir para permitir un mejor desempeo de las funciones Estatales que han sido ampliadas con el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social, Ministerio de Comunicaciones y Obra Pblicas. Se emite la ley del Organismo Ejecutivo, que limita y determina, especficamente, el radio de accin y las atribuciones de todos los ministerios, los tradicionales y los recin creados. No obstante que el sector pblico constituye en forma institucionalizada, el instrumento de implementacin y de ejecucin de las polticas y de las decisiones gubernamentales, en forma matizada puede hablarse del inicio de una cierta autonoma del aparato Burocrtico del Estado. Esta se manifiesta sobre todo en las entidades descentralizadas que, como consecuencia de su naturaleza y de su

especificidad funcional y tcnica, desarrollan una dinmica relativamente propia. Los Gobiernos revolucionarios amplan el mbito de accin del aparato estatal institucionalizando una nueva configuracin Administracin Central, Organismos Descentralizados, aumentan por consiguiente su dimensin estructural y funcional e inician el ciclo de crecimiento por agregacin. El sector pblico que se perfila en esta etapa, difiere significativamente del de los periodos anteriores, pero tiene a pesar de las modificaciones de orientacin y de nfasis, rasgos comunes esenciales con el de las fases siguientes en el sentido, por ejemplo, que no deja de ejercer funciones bsicas que se le asignan en este periodo. Restauracin, Crecimiento y Tecnificacin Administrativo (1954-1970). Durante este periodo puede observarse claramente una reorientacin que est en parte determinada por una estricta vinculacin con el extranjero y un progresivo relacionamiento con los organismos internacionales, sobre todo interamericanos. Se elabora para estos efectos el primer Plan de Desarrollo Econmico de Guatemala1955-1960; que incorpora diversas recomendaciones de la misin Britnell que el gobierno anterior haba solicitado al Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento. Se emite la ley Orgnica del Presupuesto, Contabilidad y Tesorera de la Nacin. Se introduce el presupuesto por programas y la clasificacin de puestos y salarios, que culmina con la institucionalizacin del Servicio Civil en 1968. Para funcionamiento de la infraestructura fsica y econmico-social como salud y educacin, tendientes a favorecer la expansin de cultivos que han sido impulsados en el periodo anterior, sobre todo en la costa sur. El Estado aunque recibe recursos provenientes del Exterior, se ve obligado a incrementar sus ingresos ordinarios, introduciendo, tambin con asistencia tcnica extranjera, el impuesto sobre la renta tanto sobre las personas fsicas como sobre las jurdicas. Dentro del marco de la Alianza para el Progreso, se impulsan programas econmico-sociales que conducen a nueva generacin de instituciones descentralizadas. Tal es el caso del Instituto Cooperativo Interamericano de vivienda, del Servicio Cooperativo Interamericano de Crdito Agrcola, instituciones que durante el mismo periodo o en el posterior se nacionalizan, transformndose respectivamente en el Instituto Nacional de la Vivienda, despus Banco Nacional de la Vivienda y el banco Nacional de Desarrollo Agrcola y en el socio-educativo Rural y otras dependencias del Ministerio de Educacin. Resumiendo las caractersticas de este periodo, se seala primeramente el crecimiento expansivo y la multi-proyeccin del Sector pblico. Se generan instituciones descentralizadas que responden a las mltiples funciones que le son

asignadas al aparato Burocrtico y que corresponden a un Estado, que interviene visiblemente para promover el desarrollo econmico social. A este efecto, por un lado trata de solucionar los problemas sociales ms ingentes y es lo que explica la creacin de instituciones que se proyectan en el campo social y en el rea rural, educacin, vivienda, desarrollo comunitario entre otras, y por otro lado tiende a favorecer el crecimiento industrial impulsando el fenmeno integracionista a travs de la implantacin y puesta en marcha de dependencias que aplican muy ampliamente las polticas de incentivos fiscales y de proteccin a las industrias de integracin y de sustitucin de importaciones. Es indudable que el Estado obtiene logros sobre todo en lo referente al impuso de actividades productivas pero progresivamente afronta obstculos que entorpecen su funcionamiento y proyeccin, ya que como consecuencia de su crecimiento agregativo, se diluye la coordinacin interinstitucional, se genera la duplicidad de funciones, de esfuerzos y recursos y se dificulta la transmisin de informacin y la implementacin de las decisiones adoptadas en las instancias gubernamentales. Los efectos de esta evolucin negativa se acentan en el periodo siguiente y lo que explica las medidas eficientistas que sern adoptadas. Desarrollo Institucionalizado y Eficientismo Institucionalizado y Eficientismo Administrativo (1970-1978). Por diferentes razones y no solo por el hecho que es el ms cercano cronolgicamente, este periodo ofrece un inters particular. En efecto, fenmenos de tipo estructural y coyuntural a nivel del sistema econmico, poltico y social ponen en evidencia las diferencias que ya venan observando en el aparato administrativo del Estado. En lo concerniente a los aspectos estructurales, las diferencias del aparato estatal surgen primeramente por el hecho de que en el estadio del desarrollo que ha alcanzado el pas, las demandas que se generan en el sistema econmico, poltico y social, son muchsimo ms complejas que antes. Al inicio del periodo liberal lo que explcitamente se necesitaba era favorecer y expandir el cultivo del caf por el que propugnaban unnimemente los sectores dinmicos de la sociedad guatemalteca y que obviamente iba a sostener el crecimiento econmico al requerir un mayor empleo de factores productivos. Los gobiernos que llegan al poder con el movimiento popular de 1944, entre otras cosas corresponden, con sus polticas y medidas, a las demandas societales, claramente planteadas, tendientes a impulsar y favorecer nuevas actividades productivas que modifica la situacin Mono exportadoras y contribuir a un mejor desenvolvimiento de la economa agrcola.

Los gobiernos que se suceden despus de 1954 dirigen gran parte de sus esfuerzos a auspiciar y a favorecer la integracin econmica centroamericana y responder en esta forma a la necesidad de complementar al sector agrcola, con el desarrollo de las actividades industriales, en la sustentacin de la expansin econmica del pas. Pero a partir de 1970, sobre todo en materia econmica, ante el relativo agotamiento de las soluciones anteriores, no se plantean tan claramente los cursos de accin a seguir para mantener la dinmica de crecimiento que se haban observado. Dado el nivel alcanzado en el sector primario, principalmente en los cultivos para exportacin y en secundario sustitucin de la importacin, el impulso y favorecimiento al sector privado, por parte del Estado, debe de ser mucha mas selectivo, sobre todo si se toman en cuenta la diversidad de sectores y grupos de inters que han surgido al evolucionar el aparato productivo del pas. En el mismo orden de ideas si es evidente que existen sectores de lo que es menester ocuparse, energa por ejemplo, ya que son indispensables para el crecimiento de las actividades productivas, incluso las primaras, se presenta otros sectores para los que el Estado debe seleccionar y jerarquizar sus proyectos o intervenciones, pues que debe de considerarse tanto la ponderacin estructural relativa como la prioridad coyuntural de los intereses ligados a los diferentes sectores productivos del sistema econmico y social. Se plantea por consiguiente para el Estado, la necesidad de hacer funcionar mecanismos pertinentes para filtrar, compatibilizar y sintetizar las series crecientes de demandas que provienen no solo de los grupos ms dinmicos de las sociedad sino de instituciones estatales que, en funcin de dinmicas propias, buscan legitimarse, consolidarse o bien obtener un mayor radio de accin. Desde el punto de vista estructural se plantea tambin al Estado, para impedir la generacin y la extensin de fenmenos negativos de trascendencia poltica social, la necesidad de establecer dispositivos de captacin, transmisin y procesamiento oportuno de demandas no formuladas explcitamente ya que, al ser ignoradas o subestimadas por el aparato burocrtico pueden a mediano y aun a corto plazo, afectar significativamente las expansin econmica; tal es el caso por ejemplo de las necesidades en el campo de la educacin, de la salud, de la vivienda, etc. En donde las insuficiencias cualitativas y cuantitativas a nivel nacional y particularmente en el rea rural, contribuyen a provocar tensiones y conflictos sociales que tienen incidencias en el aparato productivo del pas. La adecuacin de la maquinaria administrativa del Estado para identificar, disear, generar, implementa y ejecutar las polticas, programas, actividades y proyectos que sean ms idneos para inducir, apoyar y favorecer el desarrollo econmico y social del pas. A este fin y durante este periodo, el Estado trata, simultneamente

de orientar e impulsar el aparato productivo del pas a travs de sus planes de desarrollo y de sus esfuerzos por lograr un mejor funcionamiento del aparato administrativo. Sobre este ltimo aspecto varias polticas pueden observarse. En primer lugar la relativa al frenaje de la evolucin hacia la atomizacin del sector pblico provocada por el nmero relativamente elevado de instituciones y entidades descentralizadas, algunas de ellas nacionalizas como FEGUA, EEGSA, que funcionan en forma autnoma o semiautnoma sin una coordinacin e integracin adecuada de sus actividades. La poltica de Sectorizacin no solo persigue una racionalizacin formal del sector pblico sino constituye el retorno a una centralizacin que, aunque matizada y relativa tiende a evitar la duplicacin de funciones, de esfuerzos y recursos y coordinar ms coherentemente las funciones y programas de instituciones cuyos objetivos y productos responden a una misma rea o campo de accin. A partir de este momento se toma clara conciencia del desarrollo que tiene que tener la administracin pblica, el sector pblico, para poder, como en pocas histricas anteriores, responder al desafo, ahora ms complejo y difcil pero siempre transcendente, que le plantea el sistema econmico y social para su futuro desenvolvimiento. Es justamente el objetivo que se ha fijado el PROGRAMA DE DESARROLLO ADMISTRATIVO DEL SECTOR PUBLICO. I.N.A.P. Una Poltica de Estado Permanente, Evolucin, Estado Actual y Futuro. Avances en la Administracin Pblica. Se cambia la Constitucin de la Repblica en l956 dando marcha atrs en la visin de un Estado con sentido social. A regaadientes se mantienen algunas instituciones como el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, y las autonomas de la Universidad de San Carlos, Banco de Guatemala y de las municipalidades. Queda prohibida la organizacin de partidos polticos que no tuvieran como ideologa el anticomunismo y la administracin pblica estrena una modalidad de instituciones: dependiendo de la Casa Blanca se instala una oficina directora de la Administracin de Cooperacin Internacional de Estados Unidos (USICA) en Guatemala y en cada ministerio funcion una divisin , por ejemplo, la Divisin de Agricultura corresponda al SCIDA (Servicio Cooperativo Interamericano de Agricultura), la Divisin de Educacin, al SCIDE (Servicio Cooperativo Interamericano de Educacin), Etc. Como referente histrico, vale la pena destacar que de l954 a l986, ocurren hechos significativos como el surgimiento del movimiento guerrillero con un

discurso socialista (l960).7 un golpe de Estado encabezado por el Ejrcito Nacional que marca el inicio de una cadena de regmenes militares -el Ministerio de la Defensa era el centro del poder poltico- (l963), con un discurso anticomunista y contra insurgente. Este perodo es caracterizado por varios golpes de Estado, como en l982, llamado de los oficiales jvenes, y uno nuevo en 1983. Para el ao 1985 se promueve la Constitucin de la Repblica que actualmente nos rige, Las novedades institucionales son un Tribunal Supremo Electoral (TSE), una Corte de Constitucionalidad (CC), un Procurador de los Derechos Humanos y un Ministerio Pblico (MP). Administrativamente se hace nfasis en la descentralizacin con los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Es el principio de las negociaciones de paz en Centroamrica (Esquipulas I) (1986), entre gobiernos y organizaciones armadas de izquierda. La firma de los Acuerdos de Paz en 1996, que ponen fin a la lucha armada en nuestro pas se constituye en otro hecho importante de resaltar en el proceso de modernizacin de nuestro pas, ya que en ellos se plasma un rumbo nuevo en la consolidacin del Estado Guatemalteco. Desde el propio texto constitucional de l985, el Artculo 119 literal b) establece como una obligacin del Estado promover en forma sistemtica la descentralizacin econmica y administrativa, para lograr un adecuado desarrollo regional del pas. Congruente con lo anterior, en el rgimen administrativo, el territorio nacional se divide en departamentos y municipios, se establece que la administracin ser descentralizada y que habr regiones de desarrollo con criterios econmicos, sociales y culturales. Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural son los principales instrumentos para hacer efectiva la poltica pblica de descentralizacin con participacin de funcionarios del Ejecutivo, de las Municipalidades y de la sociedad. Como norma constitucional bsica, el artculo 134 que se refiere a la descentralizacin y autonoma, expresa en una de sus partes: Se establecen como obligaciones mnimas del municipio y de toda entidad descentralizada y autnoma, las siguientes: a) Coordinar su poltica, con la poltica general del Estado y, en su caso, con la especial del Ramo a que correspondan; b) Mantener estrecha coordinacin con el rgano de planificacin del Estado; c) Remitir para su informacin al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la Repblica, sus presupuestos detallados ordinarios y extraordinarios, con expresin de programas, proyectos, actividades, ingresos y egresos. Se excepta a la Universidad de San Carlos de Guatemala. Tal remisin ser con fines de aprobacin, cuando as lo disponga la ley. d) Remitir a los mismos organismos, las memorias de sus labores y los informes especficos que les sean requeridos, quedando a salvo el carcter confidencial

de las operaciones de los particulares en los bancos e instituciones financieras en general. e) Dar las facilidades necesarias para que el rgano encargado del control fiscal, pueda desempear amplia y eficazmente sus funciones; y f) En toda actividad de carcter internacional, sujetarse a la poltica que trace el Organismo Ejecutivo. Se observa que la visin tcnica expresada por la doctrina administrativa en cuanto a la manera de actuar en el contexto de un Estado dinmico, moderno y democrtico queda suficientemente amparada en el caso guatemalteco. La emisin recientemente de un nuevo Cdigo Municipal, de una Ley General de Descentralizacin, de una Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, y la Ley de Desarrollo Social, se encaminan a viabilizar todo un proceso de reforma del Estado que debe pasar por serios obstculos, como son una cultura de centralizacin y arbitrariedad que afecta la conducta de los servidores pblicos reaciamente dispuestos a aceptar que, desde los funcionarios de confianza y otros, hasta el ms humilde de los servidores pblicos operativo, no son superiores a la ley ni estn al servicio de grupo, persona o partido alguno, sino se deben al servicio de la sociedad guatemalteca. COMPROMISO DEL INAP EN LA MODERNIZACIN DEL ESTADO GUATEMALTECO El Instituto Nacional de Administracin Pblica fue creado por Decreto Nmero 2580 del Congreso de la Repblica, declarando ...de necesidad y urgencia gubernamental, el desarrollo administrativo en los organismos, instituciones y dependencias pblicas. (Artculo 1.) Obsrvese la amplitud de su campo de accin que no se limita al Organismo Ejecutivo. Se fija como objetivo, en el Artculo 5o., la responsabilidad de ...generar y lograr que se ejecute un proceso permanente de desarrollo administrativo con el fin de incrementar la capacidad de las instituciones y dependencias pblicas para que stas sean eficientes y eficaces en los aspectos que le son propios y en la produccin de bienes y prestacin de servicios destinados al Sector Pblico y a la sociedad en general. Sigue una rica gama de funciones que INAP deber ejecutar y luego se desarrolla toda la normativa de organizacin que corresponde a todo tipo de ley de creacin institucional. El aspecto controversial identificado en los treinta y tres aos de vida del Instituto, es que sus altibajos de satisfactorio desempeo van a depender del grado de importancia que le asigne el Presidente de la Repblica en sus cometidos de trabajo. La Ley Orgnica en el Artculo 2. le da un carcter de entidad estatal descentralizada, semiautnoma, no lucrativa, personalidad jurdica, patrimonio propio y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, pero en

la prctica ha prevalecido el Artculo 3. que indica que El INAP depende directamente del Presidente de la Repblica, quien, por conducto de los ministerios correspondientes, emitir las disposiciones legales que tengan carcter de Acuerdo Gubernativo. Durante la vida del INAP, ni los partidos polticos en sus propuestas electorales, ni los gobiernos en sus planes de trabajo, han dado a la administracin pblica la prioridad que le corresponde como maquinaria de cumplimiento de planes nacionales de beneficio social. Aqu se encuentra la marca de los altibajos que han caracterizado al INAP, de algn entusiasmo durante el perodo demcrata cristiano -1986/1990-, hasta la identificacin de acciones, que al amparo de una tendencia ideolgica prevaleciente en las recetas para los pases dependientes, a un Estado de por s limitado, que se le aplicaron polticas de privatizacin que hacan nula toda su direccionalidad directa o indicativa pues el propsito fundamental es la transferencia de las decisiones pblicas y privadas al juego libre del mercado. El INAP, en este contexto, desempe algunas acciones mnimas como cursos para secretarias, para pilotos de servicio municipal y entrenamiento de adolescentes de colegios privados para obtener licencias de conducir. La formulacin de un Plan Estratgico que identifica como objetivos estratgicos: modernizar los procesos de la Administracin Pblica; desarrollar niveles de eficiencia, eficacia y pertinencia de los servicios del INAP; y, promover acciones y espacios de reflexin, anlisis y discusin sobre la funcin pblica. La misin es sencillamente significativa: Generar el desarrollo de la Administracin Pblica al servicio de la poblacin. ALGUNAS EXPERIENCIAS Dadas las circunstancias en que se desenvuelve la administracin pblica en Guatemala, el proyecto de formacin impulsado por el INAP ha afrontado algunos hechos que obstaculizan el cumplimiento de sus funciones. Entre ellos pueden sealarse: Las autoridades superiores de las unidades administrativas autorizan la participacin del personal en las actividades de formacin, pero es usual que en ocasiones no permiten a su personal que asista a los cursos, impidiendo que se satisfaga el requisito del mnimo de 80% de asistencia para acceder al certificado o diploma respectivo. Esta actitud desmoraliza a los cursantes y difcilmente vuelven a inscribirse. De igual manera, en los cursos servidos en el interior de la Repblica se trata de abarcar a varios departamentos y el servidor pblico obtiene el permiso y el vitico para su movilizacin. En ocasiones, una vez iniciado el curso se mantiene el

permiso pero se niega el vitico, con los mismos efectos indicados en el prrafo anterior. En la actualidad el INAP, luego de treinta y tres aos de funcionamiento, ha logrado consolidar un objetivo primordial para el Estado de Guatemala, la Capacitacin orientada a la mejora de la Administracin Publica. En sus inicios las capacitaciones orientadas nicamente a formacin relmpago sobre aspectos administrativos relativos al aparato Estatal, tuvieron gran aceptacin hoy en da el INAP, esta ampliando su visin con una proyeccin mas futurista y con una orientacin plena de la profesionalizacin total de la administracin Pblica, ya que paso de los diplomados y carreras tcnicas, al esquema de Educacin Superior, con Licenciaturas, Maestras y Doctorados, todas relacionadas con el mbito de la Administracin Pblica, orientadas a mejorar los procesos burocrticos, rompiendo paradigmas y estableciendo reglas claras de encaminadas a la mejora continua y tomando los conceptos modernos de la administracin para su aplicacin directa en el campo burocrtico del Estado. La tecnificacin y uso de la tecnologa informtica son evidentes dentro de su proceso de enseanza, tienen educacin a distancia por medio de la internet, biblioteca virtual, campus acadmico virtual, demostrando con esto que sus objetivos son claros y orientados a satisfacer la necesidades de actualizacin acadmica. Logran acertadamente realizar conferencias presenciales con invitados de renombre internacional vinculados al mbito de la Administracin Pblica. Todos estos esfuerzos de Participacin activa en el proceso de Modernizacin del Estado hacen que el INAP, tenga un futuro preminente dentro del proceso BUROCRATICO DEL ESTADO DE GUATEMALA.

BIBLIOGRAFA.
Rivera Iras, Ariel. Revista Centroamericana de Administracin Pblica No. 1. JulioDiciembre de 1981. Notas sobre la Evolucin Histrica del Sector Pblico de Guatemala Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. 1981. Hctor Toussaint Cabrera Gaillard, Edgar Rosendo Amado Senz. Ultima experiencia del INAP de Guatemala en la modernizacin de la administracin pblica. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct. 2003

Decreto Ley 25-80, del Congreso de la Republica. Ley Organiza del Instituto de Administracin Publica. (Creacin del INAP).