Fa 78-2006 Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las once horas del da treinta y uno de julio de dos mil nueve. El presente proceso de inconstitucionalidad fue iniciado, de conformidad con el art. 77-F de la Ley de Procedimientos Constitucionales (L. Pr. Cn.), en virtud de certificacin remitida por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia (SCA, en lo sucesivo) de su sentencia de 30-X-2006, la cual constituye requerimiento para que esta Sala se pronuncie de modo general y obligatorio sobre la constitucionalidad del Acuerdo n 618 del Ministerio de Economa, de 15-VII-2003, publicado en el Diario Oficial n 131, tomo 360, correspondiente al 16-VII-2003 (Acuerdo 618/2003, en adelante), por la contradiccin advertida a los arts. 2, 86 inc. 1 y 131 ord. 21 Cn. El cuerpo normativo inaplicado prescribe:
Acuerdo n 618 1) Las normas principales que se utilizan comnmente en la industria petrolera a que se refieren distintas disposiciones del Reglamento para la Aplicacin de la Ley Reguladora del Depsito, Transporte y Distribucin de Productos de Petrleo son las siguientes: a) Las Normas de los Laboratorios de Aseguradoras Incorporados (Underwriters Laboratories, Inc.: UL): UL-58: Norma para Tanques Subterrneos de Acero para Lquidos Inflamables y Combustibles (Standard for Steel Underground Tanks for Flammable and Combustible Liquids) y UL-1746: Norma de Seguridad para Sistemas de Proteccin Contra la Corrosin Externa para Tanques de Acero para Almacenamiento Subterrneo (Standard for Safety for External Corrosion Protection Systems for Steel Underground Storage Tanks), para el diseo y fabricacin de los tanques, segn lo establece l a letra A del art. 10. b) El Cdigo de la Asociacin Nacional de Proteccin al Fuego (National Fire Protection Association: NFPA), NFPA-30: Cdigo de Lquidos Inflamables y Combustibles (Flammable and Combustible Liquids Code), adems la Norma del Instituto Americano del Petrleo (American Petroleum Institute: API), APIRP -1615: Instalacin de Sistemas de Almacenamiento Subterrneo del Petrleo (Installation of Underground Petroleum Storage System) y la Norma del Instituto del Tanque de Acero (Steel Tank Institute: STI) STI-F841: Norma para Tanques de Acero de Doble Pared para Almacenamiento Subterrneo (Standard for Dual Wall Underground Steel Storage Tanks), para las pruebas de hermeticidad para el tanque y sus tuberas, segn la letra B d) del art. 10. c) NFPA-30A: Cdigo de Estacin de Servicio Automotriz y Marina (Auto motive and Marine Service Station Code), para bombas, tuberas, sus accesorios y otros equipos, segn lo establece la letra C del Art. 10.

d) NFPA-70: Cdigo Elctrico Nacional (National Electric Code: NEC), para instalaciones elctricas segn lo prescribe la letra C m) del art. 10. e) NFPA-30: Cdigo antes mencionado y el Cdigo de Regulaciones Federales (Code of Federal Regulations: CFR) 40 CFR -260-299, Parte 280, Subpara. G: Fuera de Servicio y Cierre de Sistemas UST [Out-Of-Service UST (Underground Storage Tanks) Systems and Closure], para el cierre temporal o permanente/abandono de estaciones de servicio, segn lo establece la letra C r) del art. 10. f) APIRP-520 (Parte I): Tamao, Seleccin e Instalacin de Dispositivos de Alivio de Presin en Refineras, Parte I-Tamao y seleccin (Sizing, Selection and Installation of Pressure-Relieving Devices; Part I-Sizing and Selection), para el sistema de alivio de presin de tanques como lo especifica la letra h) del art. 23. g) NFPA-58: Norma para el Almacenamiento y Manejo de Gases Licuados de Petrleo (Standard for the Storage and Handling of Liquefied Petroleum Gases), para los espaciamientos de seguridad en gases licuados de petrleo (GLP), segn lo establece la letra i) del Art. 23. 2) Las normas que se utilizarn comnmente sern las correspondientes a la ltima edicin vigente publicada por API, NFPA, STI, CFR y UL. 3) El presente Acuerdo entrar en vigencia a partir de su publicacin en el Diario Oficial.

Han intervenido en el presente proceso, adems del tribunal requirente, la Ministra de Economa, el Presidente de la Repblica, la Asamblea Legislativa y el Fiscal General de la Repblica. Analizados los argumentos y considerando: I. En el trmite del presente proceso, los intervinientes expusieron: 1. La SCA fundament su declaratoria de inaplicabilidad del Acuerdo 618/2003 en los siguientes trminos: A. Segn dicho Acuerdo, las normas comnmente utilizadas en la industria petrolera a que se refiere el Reglamento para la aplicacin de la Ley Reguladora del Depsito, Transporte y Distribucin de Productos de Petrleo ( RALERPET) son entre otras el Cdigo n 30 de la Asociacin Nacional de Proteccin al Fuego para las pruebas de hermeticidad del tanque y sus tuberas (NFPA-30) y el Cdigo n 30-A de la misma asociacin, para bombas, tuberas, sus accesorios y otros equipos (NFPA-30A). De la lectura del Acuerdo 618, la SCA observ que: (i) nicamente se enuncian las denominaciones de las normas principales que se utilizan comnmente en la industria petrolera; y (ii) el contenido de las referidas normas ser el correspondiente a la ltima edicin vigente publicada por API, NFPA, STI, CFR y UL, siglas correspondientes a los nombres en ingls de las entidades emisoras de aqullas normas. Estas normas aclar han sido publicadas en idioma ingls por las entidades extranjeras que las emiten, y fue en el proceso correspondiente a requerimiento de la SCA que la autoridad demandada proporcion legalmente traducido al castellano el 2

contenido de las normas NFPA-30 y NFPA-30A, porque dicha traduccin no haba sido publicada en el Diario Oficial con anterioridad. En virtud de las anteriores observaciones, la SCA consider oportuno revisar si efectivamente el Ministerio de Economa (MINEC) tiene competencia para dictar dichas normas y, en su caso, si lo ha hecho dentro del marco constitucional. B. Luego cit el contenido de varias disposiciones, por cuya importancia tambin se transcriben aqu en su versin actual (las tres primeras fueron reformadas despus de la emisin de la sentencia de la SCA): Art. 1 de la Ley Reguladora del Depsito, Transporte y Distribucin de Productos de Petrleo (LP): La presente Ley tiene por objeto regular y vigil ar la importacin y exportacin, el depsito, transporte, distribucin y comercializacin de los productos de petrleo, as como la construccin y funcionamiento de los depsitos y tanques para consumo privado y dems actividades relacionadas. Art. 4 inc. 1 de la LP: La regulacin y vigilancia a que se refiere el artculo uno de la presente Ley, ser competencia del rgano Ejecutivo en el Ramo de Economa [], a travs de la Direccin de Hidrocarburos y Minas []. Art. 5 inc. 1 de la LP: La construccin, remodelacin o ampliacin de Depsitos de Aprovisionamiento de productos de petrleo, Estaciones de Servicio, incluyendo las que expendan gas para vehculos automotores; as como la instalacin de Tanques para Consumo Privado y las Plantas de envasado de GLP, necesitan ser autorizados por medio de Acuerdo del Ministerio. El funcionamiento de dicha infraestructura, ser autorizada mediante resolucin emitida por la Direccin. Art. 76 del RALERPET: El Ministerio de Economa emitir un Acuerdo por me dio del cual se establecern las normas comnmente utilizadas en la industria petrolera que sern aplicables en los artculos referidos del presente Reglamento []. De lo anterior la SCA dedujo que quien crea expresamente la competencia para que el MINEC disponga de su discrecionalidad y determine a travs de un acuerdo las normas comnmente aplicables a tal actividad es el Presidente de la Repblica, a travs del reglamento mencionado. En virtud de este punto, la SCA estim conveniente analizar si tal funcionario goza de facultad constitucional para crear dicha competencia, a partir de la relacin que existe entre la ley y el reglamento de ejecucin. C. Cuando la ley hace referencia a un reglamento de ejecucin explic, lo hace con la finalidad de que ste complemente bajo ciertas directrices su contenido bsico, pero al mismo tiempo lleva implcita la obligacin de que la regulacin reglamentaria respete los principios constitucionales, ya que no resulta razonable que el legislador encomiende al reglamento dictar disposiciones contrarias a su contenido, espritu y a dichos preceptos. Debe existir, por lo tanto, una adecuacin entre la Constitucin, los fines perseguidos por la ley y los medios que el reglamento establece para lograrlos. 3

Conforme con el art. 168 ord. 14 Cn. ahond, le corresponde al Presidente de la Repblica decretar los reglamentos de ejecucin que fueren necesarios para facilitar la aplicacin de las leyes cuya ejecucin le corresponde. Ello significa dijo que existe una relacin jerrquica-normativa entre la ley y el reglamento. ste insisti constituye norma secundaria que complementa a la ley en su desarrollo. No la suple, en primer lugar, porque existen materias reservadas a la ley y que solamente deben ser reguladas por sta y, en segundo lugar, porque la articulacin que existe entre la ley y el reglamento se hace sobre el principio de jerarqua normativa, en virtud del cual la ley le precede y, como tal, le impone sus lmites. Luego expuso la jurisprudencia de esta Sala sobre la reserva de ley, la cual no es necesario repetir aqu. D. El Acuerdo 618/2003 fue emitido por el MINEC en virtud de la facultad que le otorg el Presidente de la Repblica en el RALERPET. Luego transcribi el siguiente pasaje del Considerando V 3 B de la Sentencia de 31VIII-2001, pronunciada en el proceso de Inc. 33-2000: [] desde el punto de vista tcnico-jurdico y con carcter orgnico, el concepto de atribucin o competencia puede entenderse como la capacidad concreta que tiene un determinado ente estatal, de suerte que al margen de la materia especfica asignada no puede desenvolver su actividad; mientras que desde un carcter sistemtico, la atribucin o competencia consiste en la enumeracin de una serie de posibilidades de actuacin dadas a un rgano por razn de los asuntos que estn atribuidos de un modo especfico. As, una atribucin puede identificarse como la accin o actividad inherente que por mandato constitucional o legal desarrolla un rgano estatal o ente pblico; es decir, los poderes, atribuciones y facultades conferidas para el normal funcionamiento y cumplimiento de una labor. Segn la SCA, de la anterior jurisprudencia se desprende que en el ordenamiento jurdico salvadoreo las competencias slo pueden ser atribuidas a los diversos rganos y funcionarios mediante normas constitucionales, reglamentos autnomos y leyes en sentido formal. Esto ltimo consider dicha Sala que se infera del art. 86 inc. 1 Cn. Por su parte, el art. 131 ord. 21 Cn. establece expresamente: Co rresponde a la Asamblea Legislativa: [] Determinar las atribuciones y competencias de los diferentes funcionarios cuando por esta Constitucin no se hubiese hecho. De ello coligi que en nuestro ordenamiento jurdico la atribucin de competencias, cuando no estuviera reglada en la Constitucin o en los reglamentos autnomos derivados del mismo texto constitucional, ser una materia reservada a la ley formal. La LP manifest permite que el reglamento de ejecucin facilite su aplicacin, pero ello no implica que pueda crear potestades a favor de otros funcionarios, para que stos, a su discrecionalidad, determinen mediante acuerdo las normas tcnicas nacionales e internacionales que se aplicarn a todos aquellos administrados que se encuentran 4

involucrados en la actividad petrolera. Ello consider creara un clima de completa inseguridad jurdica, pues quedara en manos de cualquier autoridad decidir cul es la normativa aplicable. De manera que sigui no se desprende de la facultad de desarrollar el texto de la ley que le concede el constituyente al Presidente en el art. 168 ord. 14 Cn. la competencia a favor del MINEC para que ste decidiera a su arbitrio la normativa tcnica que tambin es aplicable a los administrados que se dedican a la actividad petrolera. El Presidente de la Repblica concluy no goza de facultad constitucional ni legal para crear la competencia antes relacionada. Si el legislador lo hubiera considerado pertinente por razones de complejidad tcnica estim, as como le concedi la facultad al MINEC para que autorizara, previo cumplimiento de los requisitos tcnicos especificados en normas salvadoreas o internacionales aplicables, la construccin y funcionamiento de los depsitos de aprovisionamiento de productos de petrleo, de la misma manera hubiera creado expresamente la atribucin a favor del mismo funcionario para que determinara mediante acuerdo la normativa tcnica internacional aplicable a la actividad cuya regulacin y vigilancia le corresponde. Era en todo caso el legislador formal insisti el llamado a crear tal facultad, pues a l se encuentra reservada la determinacin de las atribuciones y competencias de los diferentes funcionarios cuando la Constitucin no lo hubiese realizado. Por todo lo anterior y con base en los arts. 185 y 235 Cn., la SCA declar la inaplicabilidad del Acuerdo 618 en el proceso correspondiente, en virtud de considerarlo contrario a los arts. 2 y 86 Cn., y remiti certificacin de la sentencia respectiva a esta Sala, conforme con el art. 77-F de la L. Pr. Cn. 2. Vistos los argumentos sostenidos por el tribunal requirente, esta Sala en auto de 7-III-2007 dio trmite al presente proceso, y afirm que en el mismo, de acuerdo con los arts. 77-A y 77-C de la L. Pr. Cn., la declaratoria de inaplicabilidad reuna los presupuestos mnimos para tramitar y decidir un proceso de inconstitucionalidad, con base en la certificacin de la SCA. A. As tambin, se aclar que los motivos que esta Sala considerara para enjuiciar la constitucionalidad del Acuerdo 618 seran aquellos aducidos por el tribunal requirente a fin de evidenciar que este cuerpo normativo vulneraba lo establecido en los arts. 2, 86 inc. 1 y 131 ord. 21 Cn. Concretamente, se anunci que el examen consistira en dilucidar, de un modo general y obligatorio y, en su caso, con carcter constitutivo, si el objeto de control vulneraba la seguridad jurdica art. 2 Cn., la reserva de ley en cuanto al establecimiento de atribuciones y competencias art. 131 ord. 21 Cn. y el principio de legalidad en el ejercicio de tales atribuciones y competencias art. 86 inc. 1 Cn..

B. En dicho auto inicial tambin se manifest que este proceso no se convierte, bajo ningn concepto, en un recurso o procedimiento de revisin de la inaplicacin declarada por la SCA y tampoco conlleva un juzgamiento del proceso contencioso administrativo incoado en dicho tribunal. El caso concreto se dijo es independiente del presente proceso de inconstitucionalidad y, por tanto, los medios impugnativos que pudieran dirigirse en contra de la sentencia dictada por la Sala requirente siguen siendo viables cumplidos que fueran los presupuestos legales para el efecto . Es decir se sigui explicando , el desarrollo del actual proceso de inconstitucionalidad no interfiere con los efectos de la declaratoria de inaplicacin reconocidos expresamente en el art. 77-D de la L. Pr. Cn. y el pronunciamiento de esta Sala se verificar con total independencia de las apreciaciones del tribunal requirente acerca de la cuestin contencioso administrativa concreta. Por los anteriores motivos, en el auto en comento, integrando los arts. 7 y 77-C de la L. Pr. Cn., se tuvo por recibido el requerimiento de la SCA en el cual certifica su sentencia de 30-X-2006, y se orden que el MINEC y el Presidente de la Repblica, en el plazo de diez das hbiles, rindieran informe mediante el cual justificaran la constitucionalidad de las disposiciones inaplicadas, tomando en cuenta los motivos de inconstitucionalidad delimitados en el mismo auto. 3. El MINEC, al rendir el informe que ordena el art. 7 de la L. Pr. Cn., manifest que la emisin del Acuerdo 618 haba sido constitucional y correcta por las siguientes razones: A. Consider que el MINEC era competente para emitir dicho acuerdo, en virtud de lo dispuesto en el art. 37 ord. 8 del Reglamento Interno del rgano Ejecutivo (RIOE) y en los arts. 1 y 4 de la LP; motivo este ltimo por el cual la competencia le vena al Ministerio de la ley. B. Tambin relacion el art. 5 de la LP, el cual dijo establece de una manera general la obligacin en que se encuentran los interesados en construir una estacin de servicio de cumplir con lo que disponen las normas salvadoreas e internacionales que les sean aplicables, y la obligacin de dicho ministerio de exigir su cumplimiento en cada caso concreto. O sea expres que en el RALERPET, al ordenar la emisin del Acuerdo 618, se estaba desarrollando o complementando lo dispuesto en el art. 5 de la LP. Con lo ordenado en el RALERPET, en el sentido de que se emitiera el referido acuerdo insisti, no se estaba supliendo, sino desarrollando y complementando lo dispuesto en el art. 5 de la LP. Las normas contenidas en ese acuerdo sigui no han sido dictadas ni creadas por el MINEC, sino que ya existen internacionalmente, y son aplicadas por los sectores dedicados a actividades petroleras, de manera que en el acuerdo slo se consignaba una lista de las mismas. 6

Entre la LP y su reglamento existe una relacin jerrquica explic, pues el segundo desarrolla y complementa a la primera. El art. 5 de la LP seal dice que deben respetarse las normas salvadoreas e internacionales aplicables, y en el RALERPET se nominan algunas de ellas como las consignadas en su art. 68 y se ordena la emisin posterior de un acuerdo para aplicar otras como dice el art. 76. C. En nuestro pas rese, tanto las normas salvadoreas recomendadas como las normas salvadoreas obligatorias que se aplican, son emitidas por medio de acuerdos ejecutivos, previo el sometimiento a un largo proceso; para lo cual el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) constituye Comits Tcnicos de Trabajo, presididos por el Jefe del Departamento de Normalizacin, Metrologa y Certificacin de Calidad, quienes preparan las propuestas de las normas tcnicas. Despus expuso se someten a consulta nacional e internacional, hasta ser aprobadas por CONACYT, quien, a su vez, solicita la aprobacin al MINEC, y ste consulta a la Organizacin Mundial del Comercio, y verificado, se emite el acuerdo del rgano Ejecutivo en el Ramo de Economa y se manda a publicar en el Diario Oficial. D. Las razones para haber emitido el Acuerdo 618/2003 seal fueron, entre otras: en primer lugar, la urgente necesidad de que las estaciones de servicio que se construyeran cumplieran todos los requerimientos de seguridad, a manera de garantizar la integridad de las personas, y en segundo lugar, en esa fecha CONACYT no haba adoptado la norma del petrleo, y aunque ya se estaba trabajando en su elaboracin, su emisin como se ha explicado llevara un largo proceso. 4. El Presidente de la Repblica, evacuando el informe establecido en el art. 7 de la L. Pr. Cn., consider que la SCA haba errado al inaplicar el Acuerdo 618, en tanto existe una habilitacin tanto constitucional como legal respecto de la competencia conferida al MINEC; potestad que ha sido otorgada por la misma Constitucin art. 150 y el RIOE art. 167 ord. 1. La potestad organizadora del rgano Ejecutivo explic es ejercida a travs del RIOE como reglamento autnomo, esto es, que no depende de una ley previa, a travs del cual el rgano Ejecutivo se autoorganiza y, adems, se estructura y organiza sus unidades administrativas dependientes; cuerpos normativos que son los instrumentos que coadyuvan a que dicho rgano cumpla con sus funciones constitucionalmente prescritas. Para el caso de nuestra Constitucin afirm , esta circunstancia se cumple mediante el art. 167 ord. 1, el cual concede al Consejo de Ministros como ente colegiado dentro del rgano Ejecutivo la atribucin de decretar el RIOE. Es decir expres que dicho cuerpo normativo es el previsto por la Constitucin para desarrollar todas las disposiciones concernientes a la organizacin de ese rgano fundamental. Luego cit varios pasajes de la Sentencia de 8-IV-2003, Inc. 22-99, y de la Sentencia de 16-III-2000, Inc. 16-95, los cuales no es necesario repetir aqu. 7

La inaplicabilidad de las disposiciones que han sido cuestionadas por la SCA no existe consider, en vista de que el RIOE confiere al MINEC la potestad de regular y vigilar el depsito, transporte y distribucin de los productos de petrleo (art. 37 ord. 9). Es as afirm que el RIOE tiene rango de ley, pues es normativa que deriva directamente de la Constitucin. Por tanto sigui, al otorgar ese cuerpo normativo competencia al MINEC para establecer las normas comnmente utilizadas en la industria petrolera, debe entenderse que lo realiza con base en el artculo precitado y dentro del marco constitucional. En consecuencia concluy , no existe la inconstitucionalidad de las normas citadas, que han sido inaplicadas por la SCA. 5. El Fiscal General de la Repblica, evacuando el traslado que prev el art. 8 de la L. Pr. Cn., opin que se err al inaplicar el Acuerdo 618, ya que existe una habilitacin tanto constitucional como legal respecto de la competencia conferida al MINEC. En este punto hizo idnticas consideraciones que el MINEC, por lo cual no se repetirn. De lo establecido en el art. 86 incs. 1 y 3 Cn. expres se desprende que el rgano Ejecutivo como rgano fundamental del gobierno posee una cualidad que le habilita para ejercer el poder pblico de forma independiente de otros rganos que tambin lo ejercen. La actuacin de dicho rgano sigui, dentro del mbito de atribuciones y competencias que las leyes y la Constitucin le establecen, debe realizarse sin intromisiones de otros rganos del gobierno o entes pblicos. El Ejecutivo expuso necesita, para el cumplimiento a cabalidad de sus funciones, de una organizacin interna, la cual slo puede ser configurada por normas jurdicas. La funcin de normar en el Estado insisti es tarea del rgano legislativo, por lo que se podra decir que es este rgano el que debe proveer al ejecutivo de las normas que engranen su estructura; sin embargo, por la independencia del rgano Ejecutivo y la mejor eficiencia de su organizacin interna, debe articularla por s mismo, haciendo uso de las potestades que la Constitucin le confiere. La potestad organizadora explic consiste en el conjunto de facultades que dicho rgano ostenta para estructurar su composicin interna, en orden a cumplir los fines de creacin y modificacin de sus unidades administrativas dependientes, asignacin de los medios personales y reales que las mismas requieran para el cumplimiento de sus funciones, y distribucin de sus respectivas competencias internas, entre tales unidades. La base constitucional de tal potestad organizadora afirm deriva, adems del principio de separacin e independencia de rganos arts. 86 inc. 1 y 87 inc. 3, de lo que prohben los arts. 167 ord. 1 y 159 inc. 1 Cn. El RIOE asever es el instrumento que, por disposicin constitucional, otorga al rgano Ejecutivo la potestad de organizarse y establece dependencias, adems de crear y distribuir competencias a su interior; y confiere al MINEC la potestad de regular y vigilar el depsito, transporte y distribucin de los productos de petrleo.

El RIOE prosigui deriva directamente de la Constitucin, por lo que se afirma que tiene rango de ley; al conceder el RALERPET competencia al MINEC para dictar las normas comnmente utilizadas en la industria petrolera, lo realiza basado en el RIOE, y siempre dentro del marco que la Constitucin establece. En el caso de la reserva relativa de ley apunt, es el legislador el que habilita la potestad normativa de otros rganos del Estado y, en el caso que nos ocupa, al establecer la LP que su objeto es regular y vigilar el depsito [] de los productos del petrleo, as como la construccin y funcionamiento de los depsitos y tanques para consumo privado (art. 1), y asignarle al rgano Ejecutivo mediante el MINEC el ejercicio de tal competencia (art. 4) la que, entre otras cosas, comprende la autorizacin por dicho ministerio mediante acuerdo o resolucin de la construccin y funcionamiento de los depsitos de aprovisionamiento, que deben cumplir con todos los aspectos tcnicos relacionados con la normativa de calidad y seguridad establecida en las normas salvadoreas o normas internacionales aplicables, claramente permite inferir que, para que tal instancia del gobierno pueda cumplir con su mandato regular, vigilar y autorizar, es indispensable que emita, como complemento de la ley tal como lo hace y reconoce el reglamento respectivo las normas que debe cumplir la industria petrolera, pues, de no considerarse as, toda esta regulacin carecera de sentido, acarreando la inoperancia de la norma. Concluy que la norma secundaria s habilita al rgano Ejecutivo para emitir las normas declaradas inaplicables por la SCA, por lo cual solicit que se declare la constitucionalidad del acuerdo ministerial en referencia. 6. En auto de 5-III-2008, esta Sala, teniendo en cuenta que el thema decidendum era una violacin a una reserva de ley y slo se haba sometido a control de constitucionalidad la norma remitida el Acuerdo 618, para un anlisis completo, extendi dicho control a las normas remitentes los art. 4, relacionado con el 1 de la LP y 76 del RALERPET; y, conforme al art. 9 de la L. Pr. Cn., solicit informe a la Asamblea Legislativa y opinin al Fiscal General de la Repblica sobre la constitucionalidad del art. 4, relacionado con el 1 de la LP. A. La Asamblea Legislativa manifest que ella, de conformidad con el art. 121 Cn., es un cuerpo colegiado compuesto de diputados, elegidos en la forma prescrita por la Constitucin, y a ella compete fundamentalmente la atribucin de legislar. En consecuencia arguy, su principal funcin es la de legislar, o sea, crear, reformar, interpretar y derogar las leyes, razn por la cual le corresponde a dicho rgano la exclusividad de reserva de ley, y es a ella a quien compete o corresponde lo establecido en el art. 131 ord. 5 Cn. Por otra parte sigui, dichos artculos no vulneran lo establecido en el art. 86 Cn., en vista de que el poder pblico que emana del pueblo es la soberana (sic). La soberana expuso es una sola, pero cada rgano del Estado, a travs de los

funcionarios pblicos, la ejerce de acuerdo con lo que la Constitucin y las leyes le mandan y le permiten hacer. Dos o ms rganos del gobierno continu no pueden tener una misma atribucin; lo que s puede pasar es que distintos rganos cada cual ejerciendo sus propias atribuciones colaboren o se coordinen para lograr un objetivo. Si el Presidente ejemplific sanciona y manda a publicar una ley que ha sido aprobada por la Asamblea Legislativa, ha colaborado para que nazca una ley. En este caso razon, el Presidente no le ha quitado atribucin a la Asamblea Legislativa; al contrario, est cumpliendo con la atribucin que tiene de sancionar y publicar aquellas leyes que l considere buenas para la nacin. Asimismo prosigui, de conformidad con el art. 168 ord. 14 Cn., son atribuciones y obligaciones del Presidente decretar los reglamentos que fueren necesarios para facilitar y asegurar la aplicacin de las leyes cuya ejecucin le corresponde. En los arts. 1 y 4 de la LP argument, el rgano legislativo, de conformidad con los arts. 121 y 131 ords. 5 y 21 Cn., le da al MINEC atribuciones y competencias porque la Constitucin no lo ha hecho. Por ello, a criterio de la Asamblea Legislativa, no existen las violaciones sealadas. Por otra parte indic, los arts. 1 y 4 de la LP no representan ningn peligro o amenaza para la seguridad jurdica; al contrario, dan certeza de las atribuciones y competencias del MINEC. Concluy solicitando que en sentencia se declare que no existe la

inconstitucionalidad de los arts. 1 y 4 de la LP. B. Por su parte, el Fiscal General de la Repblica hizo referencias doctrinarias y jurisprudenciales sobre la reserva de ley que no es pertinente transcribir. Se refiri a la delegacin de funciones, para cuya concrecin, de acuerdo con la Sentencia de 31-VIII-2001, Inc. 33-2000, Considerando V 3 B, deben cumplirse por lo menos los siguientes requisitos: primero, que exista norma jurdica en la cual se establezca la atribucin a determinado rgano o ente estatal; segundo, que exista habilitacin normativa en el sentido de poder delegar cierta atribucin; tercero, que se trate nicamente de atribuciones o funciones que no sean esenciales a ese rgano institucional o personal, quien a su vez se entiende conserva el ejercicio directo de esa atribucin. Al analizar los puntos citados y relacionarlos con el caso en discusin argument, podemos establecer que el legislar no ha transgredido el principio de reserva de ley o de delegacin de funciones, puesto que limita de una forma clara el marco de actuacin del rgano Ejecutivo, el cual ser el de regular y vigilar la importacin y exportacin, depsito, transporte y comercializacin de productos de petrleo; y para darle cumplimiento a ese mandato, el MINEC deber auxiliarse de la emisin de reglamentos o acuerdos, tal como lo ha realizado.

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Por otra parte sigui, al recordar de una manera simplista las funciones caractersticas de cada uno de los rganos del gobierno , encontramos que las del rgano legislativo es la de legislar, es decir, crear normas que regulen el comportamiento de los individuos que conforman la nacin o se desenvuelven dentro del territorio nacional. Por otra parte expres, el rgano Judicial se encarga de juzgar y velar por el cumplimiento de las garantas constitucionales dentro de un proceso judicial. Por ltimo expuso, el rgano Ejecutivo se encarga de la direccin poltica del pas. La poltica estatal prosigui implica una serie de mbitos de aplicacin. As ejemplific, tenemos las polticas de salud, de educacin, de exterior y econmica. Siendo tan amplio el mbito de accin del rgano Ejecutivo razon, se requiere la organizacin de todo su aparataje. Dicha conformacin precis est confiada al Presidente de la Repblica, tal como lo establece el art. 162 Cn. Cit el art. 150 Cn., relativo a la composicin del rgano Ejecutivo, y dijo que es este conglomerado, bajo la direccin del Presidente, quien administra el curso poltico del Estado. Para ello apunt se crean diversas Secretaras, a fin de atender de manera especializada cada una de las reas de la poltica estatal. Esta creacin de Secretaras de Estado expuso encuentra su asidero en la misma Constitucin, en lo que doctrinariamente se denomina potestad organizadora , y transcribi la definicin de la misma hecha por esta Sala en la Sentencia de 16-V-2000, Inc. 16-95. El fundamento constitucional de tal potestad organizadora acot deriva, adems, del principio de separacin e independencia de rganos arts. 86 inc. 1 y 87 inc. 3 Cn.. Dichas disposiciones explic facultan al rgano Ejecutivo a autoorganizarse, estableciendo segn sus necesidades la estructura de sus unidades administrativas dependientes. En tal sentido ampli, el art. 28 del RIOE establece que [p]ara la gestin de los negocios pblicos habr las siguientes Secretaras de Estado o Ministerios: [] 5) Ministerio de Economa. Al desarrollarse las facultades de cada una de estas Secretaras indic, encontramos que el art. 37 ord. 9 del RIOE establece como una de las competencias del MINEC la de regular y vigilar el depsito, transporte y distribucin de los productos de petrleo. En este orden de ideas arguy, el legislador, al facultar al MINEC, como ente competente para la regulacin y vigilancia de la importacin y exportacin, depsito, transporte, distribucin y comercializacin de los productos de petrleo, as como de la construccin y funcionamiento de los depsitos y tanques para consumo privado y dems actividades relacionadas, ha buscado una mejora en la organizacin y dinmica de la administracin pblica, sin violentar el principio de reserva de ley o de delegacin de funciones, pues lo que ha hecho es armonizar toda la normativa existente.

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Concluy que los arts. 1 y 4 de la LP no violentan los arts. 2 y 86 Cn., y solicit a esta Sala que en sentencia definitiva as lo declare. II. Habindose expuesto los argumentos del tribunal requirente, las justificaciones de la Ministra de Economa, del Presidente de la Repblica y de la Asamblea Legislativa en cuanto a la constitucionalidad de las disposiciones inaplicadas, as como la opinin del Fiscal General de la Repblica sobre tales argumentos y justificaciones, se pasar a sistematizar los motivos de inconstitucionalidad sobre los que habr de emitirse sentencia de fondo, tomando en consideracin, tanto el auto inicial como el auto para mejor proveer de 5-III-2008 (1 A), y aclarando, al mismo tiempo, el orden en el que debern analizarse dichos motivos, teniendo en cuenta que simultneamente se han alegado vicios de forma y de contenido (1 B). Luego se harn unas breves acotaciones sobre el objeto de control en un proceso de inconstitucionalidad en virtud de una inaplicacin (1 C). Se concluir esta primera parte sealando el iter lgico que seguir esta Sala para fundamentar su fallo (2). 1. A. De acuerdo con el auto de 7-III-2007, el objeto del proceso qued circunscrito a determinar si el Acuerdo 618/2003, al haber sido emitido por el MINEC con base en una competencia conferida en un reglamento de ejecucin el art. 76 del RALERPET y no en una ley formal, vulnera los arts. 2 inc. 1 Cn. seguridad jurdica, 86 inc. 1 Cn. principio de legalidad y 131 ord. 21 Cn. reserva de ley en la creacin de competencias. No obstante, encontrndose ya el proceso en estado de dictar sentencia, esta Sala advirti que, por tratarse de un problema de reserva de ley, el vicio de inconstitucionalidad alegado poda radicar tanto en la norma remitida el Acuerdo 618 como en la norma remitente el art. 76 del RALERPET, el cual, a su vez, era norma remitida respecto del art. 4, relacionado con el 1 de la LP; por lo cual, el objeto de control se extendi a los arts. 76 del RALERPET y 4, relacionado con el 1 de la LP, siempre por las supuestas violaciones a los arts. 2 inc. 1, 86 inc. 1 y 131 ord. 21 Cn. B. Cuando se solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma por vicios en su forma y su contenido, es indispensable efectuar por separado el anlisis de los mismos, debiendo comenzarse por el estudio de los primeros. Ello porque en caso de establecerse que existe violacin a las disposiciones constitucionales que rigen los modos de produccin de la norma impugnada, es intil pasar al anlisis de los vicios de contenido, pues en virtud de aquella violacin la pretensin de inconstitucionalidad ya es estimable. Contrario sensu, slo si se desestimara la inconstitucionalidad por vicio de forma, tendra sentido entrar a enjuiciar si la norma es inconstitucional por vicio en su contenido. Por consiguiente, este Tribunal primero examinar las supuestas vulneraciones del Acuerdo 618 y de los arts. 76 del RALERPET y 4, relacionado con el 1 de la LP, a los arts. 86 inc. 1 y 131 ord. 21 Cn., y slo si todas stas se desestimaran, se pasar a enjuiciar las supuestas infracciones al art. 2 inc. 1 Cn. 12

C. El presente proceso de inconstitucionalidad inici en virtud de certificacin de la SCA de su sentencia de 30-X-2006, en la cual inaplic el Acuerdo 618. Esta sentencia, conforme al art. 77-C de la L. Pr. Cn., expresa: (i) el cuerpo normativo objeto de control de constitucionalidad el Acuerdo 618; (ii) el parmetro de control los arts. 2 inc. 1, 86 inc. 1 y 131 ord. 21 Cn.; y (iii) las razones que fundamentan la declaratoria de inaplicabilidad. 2. Para decidir en el fondo los motivos de inconstitucionalidad, tal como quedaron delimitados arriba, se seguir este orden lgico: se comenzar sentando algunas premisas sobre el principio de legalidad y la reserva de ley, relacionndola con las potestades normativas de la administracin (III); se concluir exponiendo algunos aspectos sobre la seguridad jurdica (IV). Una vez fijado este marco terico, se pasar a aplicar sus distintos componentes al caso concreto (V), para finalmente dictar el fallo que constitucionalmente corresponda. III. 1. El principio de legalidad est formulado en el art. 86 inc. 3 Cn. de la siguiente manera: Los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen ms facultades que las que expresament e les da la ley. El principio de legalidad, para los rganos estatales y entes pblicos al actuar por medio de los funcionarios pblicos, supone una vinculacin positiva, en el sentido de que slo pueden hacer aquello que la ley les permite; a diferencia de lo que sucede con los ciudadanos, para quienes la ley, en virtud del derecho general de libertad art. 8 Cn., implica una vinculacin negativa, pues pueden hacer todo lo que no est prohibido. Ahora bien, el vocablo ley utilizado en la dispo sicin constitucional comentada no hace referencia slo a la legalidad ordinaria, sino que se extiende al sistema normativo como unidad, es decir que supone respeto al orden jurdico en su totalidad, lo que comprende a la Constitucin. Por ello, la legalidad no es slo sujecin a la ley, sino tambin, preferentemente, a la Constitucin. En virtud de lo anterior, para referirse al principio en cuestin, esta Sala prefiere denominarle principio de juridicidad. 2. En estrecha vinculacin con lo anterior, puede hablarse, en general, de zonas de reserva de los rganos del Estado, que se justifican en la idea del constitucionalismo contemporneo de que el poder no debe estar concentrado en una sola mano, a partir de la cual aparecen las primeras teoras sobre la divisin de poderes y los frenos y contrapesos. Estas teoras bsicamente establecen la idea rectora de que el ejercicio dividido del poder constituye un mecanismo de control y limitacin del mismo, en funcin del respeto a los derechos de los individuos por parte del Estado (Sentencia de 6-IX-2001, Inc. 27-99). 3. A veces se habla de principio de reserva de ley, con lo que se quiere aludir a la norma constitucional explcita o implcita que ordena que ciertos aspectos sean regulados va ley parlamentaria. Pero en nuestro Derecho Constitucional resulta ms propio hablar de 13

reservas de ley, puesto que, por una parte, no existe una disposicin constitucional que expresamente prescriba que determinadas materias sean normadas con exclusividad por el legislador y, por otra parte, tras un estudio detenido, se descubre que en la Constitucin estn implcitas, no una, sino que varias materias reservadas al rgano Legislativo. La reserva de ley se mueve en diferentes mbitos, formando un conjunto heterogneo, y alcanzando aspectos relacionados, bsicamente, con el patrimonio, la libertad, la seguridad y la defensa. Ejemplos de materias reservadas son: los impuestos y la expropiacin; la tipificacin de las conductas delictivas y las penas; el Derecho Administrativo Sancionador; la configuracin esencial del proceso jurisdiccional; el mantenimiento de la paz y la seguridad; y, en general, toda limitacin a los derechos fundamentales (Sentencia de 15-III-2002, Inc. 30-96). Es decir, aunque el Constituyente en muchas ocasiones no mencione expresa e inequvocamente que un determinado mbito de la realidad entra en la zona de reserva del rgano legislativo, no puede ignorarse que ciertos mbitos, por su naturaleza e importancia, deben quedar en manos del rgano que mejor garantiza los principios antes referidos. Corresponder a esta Sala dilucidar, caso por caso, cules materias estn sometidas a reserva legal, para lo cual deber interpretar el precepto correspondiente en conexin con los valores y principios bsicos de la Constitucin, y tenerse en cuenta tanto la regulacin histrica de la materia como las coincidencias doctrinales. 4. El siguiente punto a explicar es la manera como se interrelacionan las distintas fuentes del Derecho en la regulacin de las materias no reservadas a la ley formal. A. La reserva de ley cuando es de tipo relativo obliga al legislador a regular los aspectos centrales de la materia, permitiendo a otros entes con potestad normativa colaborar en la regulacin de aspectos complementarios. De lo anterior se deduce fcilmente que en las materias no reservadas todos los entes con potestad normativa reconocida por la Constitucin pueden reglamentar el ncleo bsico de dichas materias, sin necesidad en el caso de los entes distintos del legislador de habilitacin legal. B. Aunque en relacin con la anterior regla, deben hacerse las siguientes precisiones: a. En primer lugar, que hay un campo normativo en la autoorganizacin de los rganos y entes constitucionales, que, a menos que la Constitucin disponga lo contrario, no puede ser objeto de regulacin por parte de la ley formal. Por el contrario, toda la regulacin que afecta a la organizacin interna de dichos rganos y entes as como a las relaciones de sujecin especial que ella conlleva est reservada a los mismos, estando limitada nicamente por la Constitucin.

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En este caso, no estamos en puridad ante materias no reservadas, sino que nos encontramos frente a materias reservadas, pero no al legislador, sino que a otros rganos u entes de rango constitucional. b. En el caso de las materias no reservadas a ningn rgano, la ley formal, por ser la expresin de la voluntad popular art. 125 Cn. y ocupar, por ello, una posicin de primaca dentro del sistema de fuentes, tambin puede ocuparse de aqullas, lo cual tendra como consecuencia que otras fuentes de Derecho inferiores ya no podran hacerlo, pues la ley formal slo puede ser modificada por otra disposicin del mismo rango, es decir, ley formal. A ello en el Derecho Administrativo se le denomina congelacin de rango o auto-reserva de ley. c. Por otro lado, debe sealarse que la regla general de que las materias no reservadas pueden ser reguladas sin necesidad de habilitacin legal tiene sus excepciones. As, por ejemplo, el Presidente de la Repblica, salvo en materia autoorganizativa, no puede ejercer potestades normativas sin la existencia de un marco legal previo, como se desprende de lo dispuesto en el art. 168 ord. 14 Cn. 5. Aunque tradicionalmente los productos normativos de la administracin se identifican con la denominacin reglamentos, sta tiene un significado ms amplio . A. Con la expresin reglamento no slo se puede hacer referencia a los cuerpos normativos que regulan la organizacin interna de rganos y entes creados directa o indirectamente por la Constitucin, sino tambin se puede hacer referencia a cualquier cuerpo normativo que tenga por objeto desarrollar otro cuerpo normativo de superior jerarqua (ley formal, tratado), abarcando las ms diversas materias. Estos reglamentos, a diferencia de los reglamentos de organizacin que nicamente tienen efectos ad intra de los rganos que los emiten, tienen efectos ad extra, incidiendo en los derechos de los ciudadanos. Cuando se habla de este tipo de reglamentos generalmente se piensa en aquellos que emanan de la administracin en nuestro caso, del Presidente de la Repblica (art. 168 ord. 14 Cn.), a tal punto que la potestad reglamentaria se identifica con los mismos. B. La potestad reglamentaria que emana del art. 168 ord. 14 Cn., como se deduce de su interpretacin gramatical y sistemtica, slo puede ejercerse conforme a la ley (secundum legem), nunca fuera de ella (praeter legem). Consecuentemente, el Presidente de la Repblica est imposibilitado de ejercer la potestad normativa que le confiere el art. 168 ord. 14 Cn. si no existe una ley formal previa que regule la materia. En todo caso, lo anterior no implica necesariamente que todas las materias a desarrollar por el Presidente estn reservadas a la ley formal; lo nico que se est diciendo es que la existencia previa de un marco legal que llame a la colaboracin del reglamento constituye un presupuesto ineludible para el ejercicio de las potestades normativas del Presidente. 15

IV. Establecido lo anterior, corresponde ahora entrar al tema de la seguridad jurdica para poder encaminar este pronunciamiento a una decisin de fondo. 1. La seguridad jurdica -sin duda- se proyecta con mayor intensidad en el mbito de la actividad estatal y en el mbito normativo; en el entendido que resultara inconstitucional la inesperada y arbitraria infraccin al marco competencial de los rganos del poder pblico. En efecto, la seguridad jurdica, en cuanto definidora de un status de certeza en el individuo en sus relaciones con el poder pblico, se manifiesta en los ms diversos campos y respecto de todos los rganos del Estado, lo que resulta una consecuencia lgica y necesaria de su carcter de valor estructurador del ordenamiento, pues pretende asegurar una cierta estabilidad en la actuacin del poder pblico, en relacin con las legtimas expectativas de los ciudadanos y la sociedad en el mantenimiento y permanencia de lo ya realizado o declarado. No se quiere decir con ello que lo adecuado sea la petrificacin del ordenamiento jurdico o detener el necesario cambio social y econmico, pero s que es indispensable una determinacin de los aspectos bsicos que garanticen la posicin subjetiva del individuo y de las atribuciones de los entes pblicos. 2. Desde este punto de vista, es posible concluir que la certeza, respecto de los derechos de los individuos y la actuacin de las instituciones jurdico-pblicas, constituyen las exigencias que la Constitucin proclama al referirse a la seguridad jurdica como valor objetivo y fundamental. Si bien es cierto, la seguridad jurdica no ampara la aspiracin de preservar indefinidamente el rgimen jurdico que se establece en un momento histrico dado, s requiere la bsqueda de un equilibrio adecuado entre las necesidades de cambio social y los empujes de la realidad normada hacia el derecho y la exigencia de generar la imprescindible certeza respecto de la actuacin de las instituciones pblicas. En efecto, esta concrecin en el principio de seguridad jurdica se desenvuelve precisamente en el campo de la actuacin pblica y la estabilidad de sus instituciones y su finalidad no es otra que la de erigirse como parmetro de actuacin en el proceso decisional de los entes estatales, a fin de poder prever las distintas operaciones o evoluciones de las situaciones jurdicas que se desarrollan a travs del reparto de competencias y atribuciones. Es decir, desde esta seguridad del individuo en relacin con sus situaciones y expectativa legtimas, se requiere tambin de la coherencia en el ejercicio del poder y de la estabilidad de la adopcin de decisiones estatales, pues no solo se reduce las exigencias de certeza, precisin y publicacin de la ley; sino que tambin, a los elementos que forman parte de la constitucin o de la extincin de una situacin jurdica en vas de extinguirse. Y es que, no se trata en este punto de vincular a la seguridad jurdica nicamente con derechos consolidados, porque ello implicara reducir el mbito de eficacia de dicho 16

valor a la prohibicin de retroactividad, sino que debe afirmarse que la seguridad tambin jurdica extiende sus mbitos de incidencia objetiva en la estructuracin del marco competencial del poder y se manifiesta, en ese sentido, en una estructuracin normativa del poder pblico garantizada por el principio de legalidad que debe a su vez estar informada por la certeza y la claridad normativa sobre los sentidos en que dicho reparto competencial desembocar. V. Habiendo expuesto las anteriores premisas, se pasar ahora a examinar el caso concreto en estudio. 1. Segn la interpretacin que la SCA hace del art. 131 ord. 21 Cn., la atribucin de competencias slo puede hacerla el rgano Legislativo (si no lo ha hecho previamente la Constitucin); exigencia que, desde una perspectiva formal, se cumplira con la mera existencia del art. 4, relacionado con el 1 de la LP. El anlisis quedara, entonces, circunscrito a verificar si el art. 76 del RLP o el Acuerdo 618/2003 incurren en algn exceso respecto de la clusula de la remisin fijada en el art. 4, relacionado con el 1 de la LP. Sin embargo, es preciso ahondar un poco sobre las implicaciones que dicha disposicin constitucional presenta al caso que nos ocupa. A. La estructuracin del Estado en la diversidad de entes pblicos que llevan a cabo sus funciones, y la necesaria distribucin equilibrada de atribuciones y competencias es un aspecto ntimamente relacionado con la misma ordenacin de fuentes, siendo indispensable en cada el respeto al principio de legalidad -que rige la actuacin de todo el aparato estataly el de regularidad jurdica -que implica la adecuada conexin de validez entre una fuente inferior con otra que le da sustento-. En efecto, las imputaciones jurdicas que habilitan el desempeo de ciertas actividades estatales -la competencia- se configuran conforme a una rigurosa delimitacin y regulacin normativa que ordena el entramado de instituciones estatales conforme a determinados fines pblicos relacionados con la competencia. Es as que la Constitucin coordina a la Administracin Pblica como un conjunto orgnico y sistemtico de atribuciones y competencias que sirven a los intereses generales mediante la sujecin al principio de legalidad y de razonabilidad de la actuacin pblica. Dentro de esa estructura orgnica, hay un conjunto de rganos del Estado a los que la misma Constitucin les detalla sus competencias ejercidas en forma unipersonal o colegiada. Como ejemplos de ello podemos mencionar: la Asamblea Legislativa (art. 131 Cn.), el Consejo de Ministros (art. 167 Cn.), el Presidente de la Repblica (art. 168 Cn.), la Corte Suprema de Justicia (art. 182 Cn.), el Fiscal General de la Repblica (art. 193 Cn.), el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos (art. 194 I Cn.), el Procurador General de la Repblica (art. 194 II Cn.) y la Corte de Cuentas de la Repblica (art. 195 Cn.). 17

Hay otros casos en los que la Constitucin describe genricamente el mbito competencial de un rgano, entidad o funcionario, sin hacer una lista pormenorizada de sus distintas manifestaciones. Es el caso, por ejemplo, de: la Universidad de El Salvador (art. 61 Cn.), el Consejo Superior de Salud Pblica (art. 68 Cn.), la Polica Nacional Civil (art. 159 Cn.), el Consejo Nacional de la Judicatura (art. 187 Cn.), el Tribunal Supremo Electoral (arts. 208-210 Cn.) y la Fuerza Armada (art. 211-217 Cn.). En estos supuestos de deja en manos del legislador el desarrollo de la materia, dentro de lo cual, evidentemente, ir incluido lo relativo a las atribuciones especficas de dichas entidades. As tenemos que el Art. 131 de la Constitucin en el ordinal 21 le atribuye a la Asamblea Legislativa: "Determinar las atribuciones y competencias de los diferentes funcionarios cuando por esta constitucin no se hubiese hecho". Es clara la reserva de ley en esta materia, por lo tanto nicamente por ley se podrn determinar las atribuciones y competencias de los entes pblicos, no pudindose determinar en un reglamento que es de rango inferior al de las normas legislativas -Sentencia de 26-II-2004, pronunciada en el proceso de Inconstitucionalidad 344-2003-. B. Partiendo de lo anterior, se tiene que, como regla general, es materia reservada a la ley en sentido formal la creacin y delimitacin de la competencia de los entes pblicos, cuando la Constitucin no lo haya realizado. En estos casos, debe aclararse que la reserva de ley aludida es relativa, es decir que slo obliga al Legislativo a regular los aspectos centrales de la materia, permitiendo la colaboracin de otros rganos o entes con potestad normativa reconocida por la Constitucin en la reglamentacin de aspectos

complementarios de dicha materia. Ahora bien, hay que reconocer tambin que la creacin de entes estatales y la configuracin de sus atribuciones y competencias, es una materia -si bien relacionadadistinta de la potestad de organizacin interna, que implicara la esfera de autonoma del ente estatal ya creado, para organizar y estructurar su composicin y funcionamiento interno. En efecto, para que las funciones pblicas legalmente creadas puedan desarrollarse eficazmente, necesariamente la organizacin interna de cada ente de la Administracin Pblica incluye la posibilidad de distribuir las competencias complementarias de un ente estatal a sus funcionarios u rganos internos. En resumen, la reserva de ley referida -en la creacin de entes y competencias estatales- no aplica cuando la Constitucin reconoce a ciertos rganos estatales el derecho a autoorganizarse con independencia de los dems rganos, con el nico lmite de la Constitucin. C. Para el caso de la potestad organizadora reconocida al rgano Ejecutivo en los arts. 159 y 167 ord. 1 Cn., hay que tener en cuenta que la misma estructura orgnica

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constitucionalmente prevista vuelve necesario que la delimitacin de su mbito competencial es materia reservada a este rgano del Estado, a travs del RIOE. Ya la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, para el cumplimiento de sus funciones, el Ejecutivo requiere de una organizacin interna, la cual desde la perspectiva del principio de legalidad slo puede ser configurada mediante normas jurdicas. Siendo que, en principio, la funcin normadora en el Estado es tarea del rgano Legislativo, se podra concluir que es este rgano quien debe proveer a aqul de las normas que articulen su estructura organizativa. No obstante, si la independencia del rgano Ejecutivo ha de ser efectiva, su organizacin interna debe articularla por s mismo, haciendo uso de las potestades que la misma Constitucin le confiere expresa o implcitamente. Dentro de tales se puede entender comprendida la llamada potestad organizadora, la cual consiste en el conjunto de facultades que dicho rgano ostenta para estructurar su composicin interna, en orden a cumplir los fines de creacin y modificacin de sus unidades administrativas dependientes, dotacin o asignacin de los medios personales y reales que las mismas requieran para el cumplimiento de sus funciones, y distribucin de las respectivas competencias internas que por la Constitucin y las leyes hayan sido conferidas al Ejecutivo entre tales unidades -sentencia de 16-V-2000, pronunciada en el proceso de Inconstitucionalidad 16-95-. A este aspecto se ha referido ya este tribunal en la Sentencia de 16-VII-1992, dictada en el proceso de Inc. 7-91, en la cual sostuvo que del contenido de la Constitucin se deriva el principio de acuerdo al cual, la potestad reglamentaria sobre la materia que se administra est implcita en el rgano al que compete la ejecucin o aplicacin de la ley, precisamente para conservar su independencia y evitar la injerencia de otros rganos. Sin embargo, por la complejidad de la estructura del rgano Ejecutivo y la diversidad de funciones que en su seno se realizan, la potestad de autoorganizacin de dicho rgano como se explic arriba no se agota con el RIOE y el reglamento del Consejo de Ministros, sino que cabe la emisin de reglamentos de organizacin de otros funcionarios v. gr., del Presidente de la Repblica, de los Ministros, etc.. Lo mismo sucede con la potestad de dictar reglamentos normativos con efectos ad extra del rgano Ejecutivo. En efecto, al lado de la potestad del Presidente de la Repblica de decretar reglamentos ejecutivos art. 168 ord. 14 Cn., cabe el despliegue de potestades normativas por parte de otros funcionarios del rgano Ejecutivo, quienes limitadamente dentro de su estricto mbito de competencia y en mayor nivel de concrecin al de los reglamentos ejecutivos casi aplicativo, pueden prestar colaboracin a stos o a la ley, a travs de la emisin de decretos, acuerdos, rdenes y resoluciones de organizacin interna.

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2. A. El artculo 37 ordinal 9 del Reglamento Interno del rgano Ejecutivo, establece que compete al Ministerio de Economa la regulacin y vigilancia del depsito, transporte y distribucin de los productos de petrleo. Por su parte, el art. 1 de la LP establece en lo pertinente que dicha ley tiene por objeto regular la importacin, exportacin, depsito, transporte, distr ibucin y comercializacin de los productos de petrleo. Y el art. 4 de la LP dispone en lo que nos interesa que la regulacin a que se refiere el anterior artculo ser competencia del rgano Ejecutivo en el Ramo de Economa. Como concrecin de las anteriores disposiciones y especficamente dndole cumplimiento al art. 76 del RALERPET -que habilita al Ministerio de Economa para emitir un acuerdo que establezca las normas comnmente utilizadas en la industria petrolera aplicables al las materias reguladas por ese reglamento-, el MINEC el 15-VII2003 emiti el Acuerdo 618/2003, en el cual detalla cules son las normas mencionadas en el art. 76 del RALERPET. As, desde los arts. 4, relacionado con el 1 de la LP, surge la habilitacin competencial a este rgano del Estado el Ejecutivo, en el Ramo de Economa para regular el depsito y transporte -entre otros aspectos- de los productos de petrleo. El anlisis -por tanto- debe seguir encaminarse a precisar el significado concreto del trmino regular en el contexto de estas disposiciones y la colaboracin normativa o posible exceso reglamentario. De acuerdo con la Sentencia de 26-VII-1999, Inc. 2-92, Considerando III 5, regular un derecho fundamental o configurarlo es dotarlo de contenido material a partir de la insuficiencia del que la Constitucin le otorga, lo cual lleva a adoptar disposiciones que establecen sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, la organizacin y procedimientos que son necesarios para hacerlos efectivos y sus garantas; diferencindose de la limitacin de un derecho fundamental, que implica la modificacin de su objeto o sujetos elementos esenciales del derecho fundamental, de forma que conlleva una obstaculizacin o impedimento para el ejercicio de tal derecho, con una finalidad justificada desde el punto de vista constitucional. As se tiene que, el objeto de la regulacin el depsito, etc. de los productos de petrleo es una concrecin de la libertad econmica, derecho fundamental consagrado en el art. 102 inc. 1 Cn. Por consiguiente, la potestad que atribuye el art. 4, relacionado con el 1 de la LP es, en trminos abstractos, la de regular un derecho fundamental. B. En el Derecho Comparado encontramos ejemplos de esta colaboracin normativa. Para el caso, en Espaa, los reglamentos tcnicos aprobados mediante Real Decreto son el ttulo habilitante de otros actos jurdico-administrativos de naturaleza normativa y tambin de contenido tcnico, como pueden ser las rdenes ministeriales. En este sentido, los diferentes tipos de reglamentaciones tcnicas son aprobadas mediante un 20

Real Decreto en el que se acostumbra a autorizar que el Ministro competente pueda, a travs de una Orden, modificar o actualizar su contenido. Y es que adems, los diferentes mandatos constitucionales que definen el modelo de Estado no pueden alcanzar plena eficacia si el marco de actuacin se cie nicamente a la legitimidad jurdica. El Estado social de Derecho impone una legitimidad no exclusivamente legal o jurdica, sino tambin de resultados. La ley, o en sentido ms amplio, el ordenamiento, no agota toda la legitimacin de la actividad administrativa. En lo que respecta al establecimiento de regulaciones tcnicas importa ms la audiencia y participacin de los sectores afectados que el rango o procedencia de la norma en que se contienen las especificaciones tcnicas. En el caso salvadoreo, tenemos que la aprobacin de las normas tcnicas por el MINEC se origina en propuestas que le formula el CONACYT, que es una institucin de Derecho Pblico, sin fines de lucro, de carcter autnomo descentralizado, e integrada por representantes de los sectores pblico, productivo, acadmico y profesional. Las normas tcnicas son preparadas por Comits Tcnicos de Trabajo, tambin de integracin plurisectorial. Vanse entre otros los arts. 1, 8, 28, 34, 35 y 36 de la Ley del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa. C. En suma, lo que hace el art. 4, relacionado con el 1 de la LP es atribuir potestad normativa a un ente pblico el Ministro de Economa. Por tanto, desde la perspectiva constitucional, resulta admisible que el RIOE, en su art. 37 ord. 9, atribuya al MINEC la competencia de regular y vigilar el depsito, transporte y distribucin de los productos de petrleo, porque se trata de una materia con unos niveles de tecnicismo, detalle y complejidad elevados, lo cual justifica su delegacin en un funcionario distinto del Presidente de la Repblica. Adems, represe que la LP y el RLP crean el marco normativo bsico de la materia, por lo que la regulacin que se atribuye al MINEC estar, en todo caso, referida a aspectos muy puntuales. 3. Por lo tanto, la atribucin de potestad normativa al MINEC por parte del art. 4, relacionado con el 1 de la LP no encaja en el supuesto hipottico del art. 131 ord. 21 Cn. ni est afectada por otra reserva de ley. Tratndose de materias no reservadas, hemos dicho que el Presidente de la Repblica, al ejecutar la ley por medio de reglamentos, goza de mayor discrecionalidad que en el caso de materias reservadas: basta que respete la clusula de la remisin legal. As, cuando el art. 76 del RLP prev que el MINEC emitir un acuerdo en el cual establecer las normas comnmente utilizadas en la industria petrolera, est delegando en dicha Secretara de Estado un aspecto muy puntual, que no se altera el sistema de fuentes constitucional, ni tampoco hay exceso respecto de lo dispuesto en el art. 4, relacionado con el 1 de la LP.

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A su vez, el Acuerdo 618/2003 que ya no es una norma sobre produccin jurdica, sino su concrecin cumple fielmente con lo dispuesto en el 76 del RALERPET, por lo cual tampoco supone extralimitacin alguna respecto de lo dispuesto en la ley. Por todas las razones anteriores, esta Sala concluye que el art. 4, relacionado con el 1 de la LP, art. 76 del RALERPET y Acuerdo 618/2003 no contravienen el art. 131 ord. 21 Cn., y as deber declararse en esta sentencia. 4. Respecto a las supuestas violaciones al principio de legalidad, consagrado en el art. 86 inc. 1 Cn., por parte del art. 4, relacionado con el 1 de la LP, art. 76 del RALERPET y Acuerdo 618/2003, este Tribunal, luego de una lectura minuciosa de la certificacin remitida por la SCA, advierte que sta, en realidad, no ha planteado ninguna infraccin al principio referido, sino que, con relacin a la ya resuelta supuesta infraccin a la reserva de ley en cuanto a la atribucin de competencias a funcionarios, propuso como parmetros de control tanto el art. 86 inc. 1 como el art. 131 ord. 21 Cn. Por consiguiente, concurren idnticas razones que las arriba planteadas para concluir que no existe vulneracin del art. 4, relacionado con el 1 de la LP, art. 76 del RALERPET y Acuerdo 618/2003 al art. 86 inc. 1 Cn., y as deber declararse en esta sentencia. 5. En cuanto a las supuestas transgresiones a la seguridad jurdica, por parte del art. 4, relacionado con el 1 de la LP, art. 76 del RALERPET y Acuerdo 618/2003, las mismas se fundamentan segn lo razonado por la SCA en su sentencia en la circunstancia de que la LP, al crear potestades a favor de otros funcionarios, para que stos a su discrecionalidad puedan determinar mediante Acuerdo las normas tcnicas nacionales e internacionales que se aplicarn a todos aquellos administrados que se encuentren involucrados en la actividad petrolera, genera un clima de completa inseguridad jurdica, pues quedara en manos de cualquier autoridad decidir cul es la normativa aplicable. Este Tribunal discrepa de la anterior apreciacin, pues si bien es cierto que el MINEC, para la emisin del acuerdo que ordena el art. 76 del RALERPET con base en los arts. 37 ord. 9 del RIOE y 4, relacionado con el 1 de la LP goza del margen de decisin normal que toda potestad normativa lleva implcita, dicha aprobacin no es arbitraria, ya que, por una parte tal como se expuso anteriormente, se origina en una propuesta del CONACYT, que asegura que concurran criterios de ndole cientfica en la misma, y por otra parte, se entiende que la potestad normativa de dicho ministerio est limitada por la Constitucin y la ley formal. Tampoco se observa el sealado clima de completa inseguridad jurdica, puesto que el mismo RIOE, en su art. 37 ord. 9, y la LP, en su art. 4 relacionado con el 1, atribuyen al MINEC la potestad de regular la importacin, exportacin, depsito, transporte, distribucin y comercializacin de los productos de petrleo, de lo que la facultad de emitir el acuerdo en el que se establecern las normas comnmente utilizadas en aquellas actividades prevista en el art. 76 del RALERPET , no es ms que una 22

concrecin puntual que no excede en nada el marco constitucional y legal establecido al efecto. En conclusin, no existen las presuntas infracciones del art. 4, relacionado con el 1 de la LP, art. 76 del RALERPET y Acuerdo 618/2003 a la seguridad jurdica reconocida en el art. 2 Cn., y as deber declararse en esta sentencia. Por tanto, Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y arts. 10, 11 y 77-F de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la Repblica de El Salvador, esta Sala Falla: 1. Declrase que en el art. 4, relacionado con el 1 de la Ley Reguladora del Depsito, Transporte y Distribucin de Productos de Petrleo, emitida mediante el Decreto Legislativo n 169, de 19-XI-1970, publicado en el Diario Oficial n 235, tomo 229, de 23XII-1970, reformado mediante el Decreto Legislativo n 535, de 17-I-2008, publicado en el Diario Oficial n 24, tomo 378, de 5-II-2008; en el art. 76 del Reglamento para la Aplicacin de la Ley Reguladora del Depsito, Transporte y Distribucin de Productos de Petrleo, emitido mediante el Decreto Ejecutivo n 46, de 19-VI-2003, publicado en el Diario Oficial n 125, tomo 360, de 8-VII-2003; y en el Acuerdo n 618 del Ministerio de Economa, de 15-VII-2003, publicado en el Diario Oficial n 131, tomo 360, de 16-VII2003, no existen las supuestas violaciones a los arts. 2 inc. 1, 86 inc. 1 y 131 ord. 21 de la Constitucin. 2. Notifquese la presente resolucin a todos los intervinientes. 3. Publquese esta Sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince das siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho rgano oficial. ---J. B. JAIME---F. MELNDEZ---J. N. CASTANEDA S.---E. S. BLANCO R.---R. E. GONZLEZ B.---PRONUNCIADO POR LOS SEORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---E. SOCORRO C.---RUBRICADAS.

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