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UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS UFMG FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS - FAFICH PROGRAMA DE DOUTORADO EM CINCIAS HUMANAS: SOCIOLOGIA

A E POLTICA

Eugnia Rosa Cabral

ARTICULAO DE INTERESSES DO EMPRESARIADO INDUSTRIAL NO PROCESSO DE PRODUO DA REGULAO AMBIENTAL: convergncias e divergncias

Belo Horizonte - MG Dezembro 2007

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS UFMG FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS - FAFICH PROGRAMA DE DOUTORADO EM CINCIAS HUMANAS: SOCIOLOGIA E POLTICA

Eugnia Rosa Cabral

ARTICULAO DE INTERESSES DO EMPRESARIADO INDUSTRIAL NO PROCESSO DE PRODUO DA REGULAO AMBIENTAL: convergncias e divergncias

Tese de doutorado apresentada ao Programa de Doutorado em Cincias Humanas: Sociologia e Poltica, da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas - FAFICH, Universidade Federal de Minas Gerais UFMG, para obteno do ttulo de doutor em Sociologia e Poltica. rea de concentrao: Poltica Orientador: Profa. Dra. Vera Alice Cardoso da Silva.

Belo Horizonte - MG Dezembro 2007

Eugnia Rosa Cabral

ARTICULAO DE INTERESSES DO EMPRESARIADO INDUSTRIAL NO PROCESSO DE PRODUO DA REGULAO AMBIENTAL: convergncias e divergncias

Tese de doutorado apresentada ao Programa de Doutorado em Cincias Humanas: Sociologia e Poltica, da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas - FAFICH, Universidade Federal de Minas Gerais UFMG, para obteno do ttulo de doutor em Sociologia e Poltica. rea de concentrao: Poltica

Banca Examinadora: Prof Dra. Vera Alice Cardoso da Silva (UFMG) Prof Dra. Heloisa Soares de M. Costa (UFMG) Prof Dr. Renato Raul Boschi (IUPERJ) Prof Dra. Valria G. da Vinha (UFRJ) Prof Dr. Wagner Pralon Mancuso (USP) _________________________________ _________________________________ _________________________________ _________________________________ __________________________________

Data da aprovao: ____ de ___________de _______.

Belo Horizonte - MG Dezembro 2007

DEDICATRIA

Ao Srgio, pelo nosso amor que se renova e nos fortalece. Marina, pela alegria de sua existncia. s minhas irms e irmos, sobrinhas e sobrinhos, pelo amor e solidariedade. Aos meus pais, Joo e Maria, pela sabedoria e pela fora que tiveram ao guiar os filhos para o caminho da escola.

AGRADECIMENTOS
Universidade da Amaznia (UNAMA) e Fundao Instituto para o Desenvolvimento da Amaznia (FIDESA), pelo apoio institucional que me foi dado, especialmente pela concesso de bolsa de estudo. Agradeo, de forma especial, Prof Vera Alice Cardoso da Silva, pela dedicao, competncia e compromisso profissional com que desenvolveu suas atividades acadmicas, na condio de professora e orientadora, no decorrer da longa e rdua trajetria do curso. A todos os professores e funcionrios do Programa de Doutorado em Cincias Humanas: Sociologia e Poltica, da FAFICH/UFMG, especialmente ao professor Renato Boschi, do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ, que muito contribuiu para o desenvolvimento desta tese. Agradeo, ainda, profa. Helosa Costa, do Instituto de Geocincias da UFMG, com a qual tive a oportunidade de discutir importantes questes referentes ao tema da tese. Agradeo a todos os tcnicos e auxiliares da Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), especialmente a Dominique Louette, Ana Paula Lima e Ccero Alexandre Goss, pela ateno e presteza com que possibilitaram o meu acesso a todos os documentos necessrios para a realizao desta tese. Agradeo aos funcionrios da rea Compartilhada de Informao e Documentao do Sistema Indstria (ACIND), da Confederao Nacional da Indstria (CNI), pela ateno e presteza no fornecimento de informaes, imprescindveis para a realizao deste trabalho. Aos funcionrios da Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputados (CMADS), do Centro de Documentao e Informao e Coordenao de Estudos Legislativos da Cmara e do Setor de documentao do Senado Federal, pelo fornecimento das informaes necessrias para o desenvolvimento deste trabalho. Ao professor Fabiano Santos e Thais Mantovani, do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ, pelo acesso que me foi dado a informaes do Banco de Dados sobre Carreira Parlamentar, do Ncleo de Estudos sobre o Congresso NECON / IUPERJ. Agradeo Amlia Henrquez e Gonzalo Henrquez, amigos com os quais pude contar no momento de realizao da pesquisa de campo, em Braslia, DF. Agradeo pela amizade e pelo enorme apoio que me deram para viabilizar o desenvolvimento da pesquisa de campo. De forma especial, agradeo a Srgio Gomes, meu marido e companheiro, pelas importantes contribuies dadas no tratamento estatstico dos dados e por compreender os meus momentos de isolamento. Clia Colen e Neimar Azevedo, colegas do curso e grandes amigas, que estiveram comigo em todos os momentos. Agradeo-lhes pela importante participao que tiveram no processo de redefinio do meu campo de pesquisa, pelas indicaes terico-metodolgicas e pela adorvel companhia. Agradeo, ainda, a todos os alunos do curso de doutorado e mestrado, em Sociologia e Poltica da FAFICH/UFMG, com os quais compartilhei importantes discusses acadmicas, especialmente Luciana Braga, parceira nas discusses e ensaios acadmicos sobre o tema meio ambiente. Agradeo a Marcos Antonio Mattedi (Fundao Universidade Regional de Blumenau), Ana Luisa Azevedo (EcoEco) e Paulo Magalhes (UFMG), pesquisadores que no mediram esforos em colaborar com o desenvolvimento da pesquisa e com importantes reflexes acerca do objeto desta tese. Agradeo Alaysses Franco, grande amiga e profissional, que no seu cio criativo no deixou de ensinar a arte de escrever, segundo a gramtica normativa. Agradeo pela reviso do texto. Agradeo, de forma especial, ao grande amigo e mestre Jos Carneiro, responsvel pelos meus primeiros passos na compreenso dos processos polticos. Por fim, agradeo aos amigos e parentes que souberam compreender a minha clausura acadmica.

EPGRAFE

Lobbying e representao dos interesses so

partes de uma tradio poltica que reconhece, em uma vida democrtica livre, tanto a inevitabilidade das faces quanto a necessidade de limitar-lhes o poder.
(Graziano, 1994)

RESUMO
A incorporao da questo ambiental s agendas polticas, nacional e internacional, produziu efeitos em setores produtivos que causam significativo impacto ambiental, a exemplo do setor industrial. Em resposta s presses polticas dos movimentos ambientalistas e de organismos internacionais, alm da necessidade de se enquadrar s normas ambientais dos pases onde operam, segmentos desse setor incorporaram a varivel ambiental a suas agendas, reestruturando a gesto dos processos produtivos e o padro de relacionamento com o Estado e a sociedade civil. Restries impostas pela regulao ambiental fazem com que instncias do poder pblico, responsveis pela elaborao e implementao de leis e regras ambientais, tornem-se alvos de presso poltica do empresariado industrial. Em funo dessas restries, a participao de organizaes empresariais nos processos polticos tornou-se condio necessria para minimizar o impacto econmico da questo ambiental sobre os investimentos produtivos. No Brasil, representantes do empresariado industrial participam, direta e indiretamente, no processo de elaborao de regras e leis ambientais, e essa participao poltica ocorre durante as etapas de tramitao de projetos de lei, no legislativo federal, e de elaborao de resolues ambientais, no Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). A tese procura esclarecer em que medida o empresariado industrial um ator poltico relevante no processo de configurao da poltica ambiental brasileira e qual o seu poder de influncia nos processos de elaborao de regras ambientais. A anlise dessas questes feita a partir do estudo da participao do empresariado industrial nos processos de elaborao de resolues ambientais no CONAMA e de projetos de leis em tramitao no Congresso Nacional, que constavam na Agenda Legislativa da Indstria, entre 1997 e 2006. O estudo procura mostrar que o novo contexto institucional, estruturado em torno da questo ambiental, fortalece o sistema de representao corporativo, define novas formas de interao entre Estado e empresariado industrial, alm de definir um novo padro de articulao de interesses deste com o sistema poltico, o que o torna um grupo de presso potencialmente influente na configurao da poltica ambiental. Como representantes do empresariado industrial acessam as instncias polticas e qual a extenso de suas influncias sobre os processos polticos, so questes analisadas luz de teorias de grupo de interesse e abordagens institucionalistas que explicam os canais de acesso, as formas de representao e de participao e o poder de influncia desse grupo, levando em conta a estrutura e a dinmica de funcionamento das instituies que so alvos de presso. Palavras-chave: regulao ambiental, ambientalismo empresarial, grupo de interesse e presso poltica.

ABSTRACT
The incorporation of the environmental issue to both national and international political agendas caused increasing political mobilization among Brazilian entrepreneurs. The result has been changing priorities in their political lobbying. Governmental agencies and Congress became the target for entrepreneurial pressure whenever environmental regulation was the subject. Following the trend of growing restrictive rules the participation of business organizations in policymaking processes became mandatory in order to minimizing the economic impact of protective environmental legislation on productive investment. In order to maximize their political influence they developed professional lobbying in Congress and in the National Environment Council CONAMA. Based on their performance in both political arenas the following questions were posed as guidelines for research: to what extent are the industrial entrepreneurs relevant political actors in the making of Brazilian environmental policy? How much influence do they muster in the processes of formulation of environmental regulation? These are the main questions addressed by the research here presented. The study shows that the present institutional framework strengthens corporate interest representation and defines new forms of interaction between the State and the industrial entrepreneurs which enhances their ability to influence policymaking. The institutionalist approach and assumptions taken from the theory of rational choice were used to build the interpretive framework employed in the analysis of empirical data. Key words: environmental regulation, entrepreneurial environmentalism, interest groups.

LISTAS DE ILUSTRAES
Lista de Quadros
Quadro 1 Deliberaes importantes no campo da poltica ambiental brasileira 1973/2006 ............45 Quadro 2 Estrutura do SISNAMA ......................................................................................................51 Quadro 3 Tipos de instrumentos de poltica ambiental: descrio, classificao e exemplos ............59 Quadro 4 Sub-setores da indstria com investimentos destinados proteo ambiental, em 2005, segundo o percentual de empresas e o percentual do investimento. ......................................................76 Quadro 5 Compensaes ambientais definidas, segundo a origem do recurso e o valor do investimento (R$), alm da rea das UCs de Proteo Integral no Estado de Minas Gerais .................77 Quadro 6 Valores pagos por diferentes setores da economia, a ttulo de compensao ambiental 2005, a uma taxa de 1,5% e estimativas de gastos caso a taxa aumentasse para 3,5% ..........................79 Quadro 7 Unidades de negcios com Certificao ISO 14001 Brasil, vlidas com marca de credenciamento INMETRO, segundo o setor produtivo e a rea de atuao .........................................82 Quadro 8 Empresrios na Cmara dos Deputados, segundo as legislaturas .....................................105 Quadro 9 Subgrupo de Proposies em tramitao no Congresso Nacional, que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo a classe e o tipo de instrumento de Poltica Ambiental ..................112 Quadro 10 Subgrupo de Proposies em tramitao no Congresso Nacional, que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo o grau de restrio e a posio da Indstria....................................114 Quadro 11 Subgrupo de Proposies, que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo o tipo e a autoria das proposies............................................................................................................116 Quadro 12 Subgrupo de Proposies, que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo o tipo de instrumento, grau de restrio e a autoria das proposies ......................................................117 Quadro 13 Participao relativa do subgrupo de proposies, que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo a posio da indstria e a autoria das proposies .................................................118 Quadro 14 Participao relativa do subgrupo de proposies, da Agenda Legislativa da Indstria, segundo a posio da indstria, a autoria das proposies e o grau de restrio .................................120 Quadro 15 Subgrupo de proposies de autoria do Senado e da Cmara, segundo o Partido e a Posio do Empresariado Industrial em relao a estas proposies ...................................................129 Quadro 16 Subgrupo de proposies que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo o ano de apresentao das proposies e a Legislatura correspondente. .......................................................130 Quadro 17 Subgrupo de proposies que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo a Legislatura do ano de apresentao das proposies e o ano da Agenda Legislativa ..........................130 Quadro 18 Proposies que figuraram na Agenda Legislativa da Indstria, entre 5 e 8 vezes, segundo a autoria, o contedo e o tempo de tramitao .....................................................................................131 Quadro 19 Subconjunto de proposies que figuraram na Agenda Legislativa da Indstria, entre 5 e 8 vezes, segundo o partido do autor, o partido dos relatores e o parecer destes. .................................138 Quadro 20 Locus da presso sobre as proposies que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006. ...........................................................................................................................................142 Quadro 21 Subconjunto de proposies que figuraram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo o perfil do relator nas comisses alvos de presso ...............................................................................145

Quadro 22 Posio do relator e situaes em que se encontrava a proposio no momento da efetivao do lobby do empresariado industrial, segundo a sua posio. ............................................147 Quadro 23 Percentual referente posio do relator, nas comisses alvo de presso, e posio do empresariado industrial em relao s proposies .............................................................................148 Quadro 24 Critrios utilizados para classificar o grau de sucesso e de insucesso da presso do empresariado industrial junto ao relator da proposio na comisso, alvo da presso ........................148 Quadro 25 Posio da comisso alvo de presso e situaes em que se encontrava a proposio no momento da efetivao do lobby do empresariado industrial, segundo a sua posio ........................150 Quadro 26 Tempo de tramitao das proposies nas comisses alvos de presso do empresariado industrial...............................................................................................................................................153 Quadro 27 Medidas estatsticas sobre o tempo de tramitao (em n de meses) das proposies nas comisses alvos de presso, segundo a posio do empresariado industrial........................................154 Quadro 28 Percentual referente posio da comisso alvo de presso, e posio do empresariado industrial em relao s proposies ....................................................................................................156 Quadro 29 Critrios utilizados para classificar o grau de sucesso e de insucesso da presso do empresariado industrial junto comisso, alvo da presso ..................................................................157 Quadro 30 Nmero de processos, segundo a condio de recebimento de emendas na comisso alvo de presso e a posio do empresariado industrial ...............................................................................162 Quadro 31 Processos que receberam emendas, segundo a instncia de presso e sua situao posteriormente ......................................................................................................................................163 Quadro 32 Presidentes da CMADS, segundo o partido e a origem social (1995-2006) ...................167 Quadro 33 Amostra de membros titulares e suplentes da CMADS, representantes da bancada ruralista e empresarial, segundo o partido e o Estado do parlamentar. ................................................168 Quadro 34 Amostra da atuao de membros da CMADS em processos de produo legislativa ....169 Quadro 35 Proposies, segundo a natureza da tramitao e se tramitou pela CMADS ..................171 Quadro 36 Critrios utilizados para classificar o grau de relevncia da posio da CMADS ..........171 Quadro 37 Critrios utilizados para classificar os resultados como Sucesso ou Insucesso da Presso Poltica do Empresariado Industrial. ....................................................................................................174 Quadro 38 Resultado final do processo de tramitao das proposies e posio do empresariado industrial em relao a elas ..................................................................................................................175 Quadro 39 Resultado final do processo, a posio do empresariado industrial e resultados da presso poltica (%) ...........................................................................................................................................176 Quadro 40 Emendas apresentadas em Plenrio, ao projeto, segundo a sua autoria, 2003. ...............195 Quadro 41 Emendas apresentadas na CCJ, segundo a sua natureza e a posio do relator ..............200 Quadro 42 Emendas aprovadas na CCJ do Senado, segundo a sua natureza e o seu contedo ........201 Quadro 43 Grupos de Trabalho criados pela Resoluo 298/2002, segundo a coordenao, dinmica de trabalho e resultados apresentados ..................................................................................................218 Quadro 44 Snteses dos principais pontos do debate e das divergncias entre os participantes do Grupo de Trabalho ...............................................................................................................................221 Quadro 45 Participao dos representantes dos diversos segmentos, nas reunies do GT Consolidao APP, 2003 e2004. ........................................................................................................222 Quadro 46 Comparativo das propostas de Resoluo originrias das reunies do GT .....................229

Quadro 47 Emendas apresentadas pelos representantes do empresariado industrial (CNI e ABEMIN), no mbito da CTGTB, segundo o teor das emendas e o resultado. ...................................230 Quadro 48 rgos e entidades de origem dos participantes da 9 Reunio da CTGTB: membros titulares, suplentes e convidados ..........................................................................................................232 Quadro 49 Consideraes e destaques proposta de Resoluo, no mbito da CTAJ .....................237 Quadro 50 Representantes dos segmentos que compem o CONAMA, nas reunies da Comisso de Negociao, instalada na 79 Reunio Ordinria .................................................................................246 Quadro 51 Emendas proposta de resoluo, segundo o segmento, encaminhadas pelo plenrio da 44 Reunio e votadas nas 79, na Comisso de Negociao e 80 Reunio ........................................247 Quadro 52 Pontos de divergncia nas discusses e votao final da proposta de resoluo ............248 Quadro 53 Agrupamentos formados na etapa final do processo de discusso e deliberao da Resoluo sobre APP Comisso de Negociao e 80 reunio .........................................................250 Quadro 54 Resultado da votao do 5 do Art. 7, segundo o segmento, na 80 reunio ...............252 Quadro 55 Resultado da votao do Inciso I Art. 10, segundo o segmento, na 80 reunio ............253 Quadro 56 - Unidades de Conservao Federal, segundo a categoria de uso, rea e percentual em relao ao total da rea do continente brasileiro. .................................................................................262 Quadro 57 Participantes das reunies do GT Compensaes Ambientais ....................................264 Quadro 58 Sugestes dos grupos a serem incorporadas na 1 verso da proposta de resoluo .......268 Quadro 59 Proposies para a primeira verso da proposta de resoluo, segundo a autoria ..........270 Quadro 60 Situao da verso apreciada pela CTUC, segundo a autoria das proposies ...............273 Quadro 61 Contedo de sugestes de autoria dos representantes dos setores produtivos proposta de resoluo originrias das reunies do GT e CTUC situaes de divergncia ...................................274 Quadro 62 Emendas apresentadas verso apreciada pela CTAJ, segundo a autoria e o teor .........279 Quadro 63 Posio da CTAJ em relao s emendas apresentadas proposta de Resoluo, pelos membros dessa cmara, segundo a autoria 18 e 23 reunio da CTAJ. ...........................................282 Quadro 64 Emendas apresentadas pela CNI proposta de resoluo, segundo o teor delas, durante o processo deliberativo do plenrio da 47 Reunio................................................................................283 Quadro 65 Divergncias entre a CNI e outros segmentos, no processo de deliberao da Resoluo 371 - Plenria da 47 reunio: argumentos e grupos de interesse.........................................................285 Quadro 66 Agrupamentos formados na defesa e votao das emendas Plenrio da 47 reunio Extraordinria do CONAMA ...............................................................................................................286 Quadro 67 Participao dos representantes nas reunies do GT Fontes Fixas ..............................299 Quadro 68 Participao dos Empresrios Industriais nas reunies do GT Fontes Fixas ...............300 Quadro 69 Acesso e participao do empresariado industrial no mbito do GT ..............................302 Quadro 70 Emendas apresentadas verso apreciada pela CTCQA, segundo a autoria e o teor .....307 Quadro 71 Emendas apresentadas verso apreciada pela CTAJ, segundo a autoria e o teor .........309

Lista de Grficos
Grfico 1 Principais razes para a adoo de medidas gerenciais associadas gesto ambiental. .....72 Grfico 2 Grau de restrio das proposies e posio do empresariado industrial .........................115 Grfico 3 Autoria das proposies, segundo o seu grau de restrio. ...............................................117 Grfico 4 Posio do empresariado industrial em relao s proposies segundo a sua autoria.....119 Grfico 5 Parecer do relator s proposies em que autor e relator so do mesmo partido: PSDB e PT .........................................................................................................................................................144 Grfico 6 Percentual de relatores segundo a posio ideolgica dos Partidos Polticos, nas comisses que foram alvo de presso dos representantes do empresariado industrial. .........................................144 Grfico 7 Proposio, segundo a natureza da tramitao no ato da apresentao e a autoria. ..........152 Grfico 8 Tempo de permanncia da proposio na comisso alvo de presso ................................154 Grfico 9 Medidas estatsticas sobre o tempo de tramitao das proposies nas comisses alvo de presso, segundo a posio convergente e divergente do empresariado industrial. .............................155 Grfico 10 Situaes de sucesso e insucesso do grupo de presso frente aos relatores e s comisses alvos de presso dos representantes do empresariado industrial (%). ..................................................158 Grfico 11 Comisses especficas e situaes de sucesso do grupo de presso: tipo II (%).............159 Grfico 12 Comisses especficas das situaes de sucesso do grupo de presso: tipo III (%). .......159 Grfico 13 Comisses das situaes de insucesso do grupo de presso, segundo o tipo (%). ..........161 Grfico 14 Proposies que receberam emendas na comisso alvo de presso, segundo a posio do empresariado industrial (% em relao s 44 proposies emendadas). ..............................................163 Grfico 15 Composio da CMADS, segundo a posio ideolgica dos partidos (%).....................165 Grfico 16 Grau de relevncia da posio da CMADS em relao ao resultado final do processo ..172 Grfico 17 Percentual de casos de sucesso e insucesso do grupo de presso em relao ao resultado final do processo de tramitao das proposies que figuram na ALIN, 1997-2006. ..........................177

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABAL ABDIB ABEMA ABEMIN ABES ABINAM ABIMAQ ABINEE ABIPT ABIQUIM ABIROCHAS ABIVIDRO ABRACAL ABRAF ACPO ADEMA-SP ADIN AGAPAN ALANAC ALIN AMAS AMDA ANA ANAMMA ANDA ANEEL ANEPAC ANFAVEA ANICER ANP APEDEMA APP APREMA APROMAC ASBR ASPOAN BID BIRD BNDES BRACELPA CACEX CAETE CAL CAPADR CAPR CAS CCJ CCJC

Associao Brasileira de Alumnio Associao Brasileira da Infra-estrutura e Indstrias de Base Associao Brasileira de Entidades Estaduais do Meio Ambiente Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Minerao Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental Associao Brasileira da Indstria de guas Minerais Associao Brasileira da Indstria de Maquinas e Equipamentos Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica Associao Brasileira das Instituies de Pesquisa Tecnolgica Associao Brasileira da Indstria Qumica Associao Brasileira da Indstria de Rochas Ornamentais Associao Tcnica Brasileira das Indstrias Automticas de Vidro Associao Brasileira dos Produtores de Calcrio Agrcola Associao Brasileira de Produtores de Florestas Plantadas Associao de Combate aos Poluentes Associao de Defesa do Meio Ambiente de So Paulo Ao Direta de Inconstitucionalidade Associao Gacha de Proteo ao Ambiente Natural Associao dos Laboratrios Farmacuticos Nacionais Agenda Legislativa da Indstria Associao dos Mineradores de Areia e Saibro do Paran Associao Mineira de Defesa do Ambiente Agncia Nacional das guas Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente Associao Nacional para Difuso de Adubos Agncia Nacional de Energia Eltrica Associao Nacional das Entidades de Produtores de Agregados para Construo Civil. Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores. Associao Nacional da Indstria Cermica Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis Assemblia Permanente das Entidades em Defesa do Meio Ambiente rea de Preservao Permanente Associao de Preservao e Equilbrio do Meio Ambiente Associao de Proteo ao Meio Ambiente de Cianorte Paran Associao Sul Brasileira de Empresas Florestais; Associao Potiguar Amigos da Natureza Banco Interamericano de Desenvolvimento Banco Mundial Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Associao Nacional dos Fabricantes de Celulose e Papel Carteira de Comrcio Exterior Associao Caet: cultura e natureza Conselho de Assuntos Legislativos da CNI Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural da Cmara dos Deputados Comisso de Agricultura e Poltica Rural da Cmara dos Deputados Comisso de Assuntos Sociais do Senado Federal Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado Federal Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados

Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos Deputados Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados CDEIC Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio da Cmara dos Deputados CDI Conselho de Desenvolvimento Industrial CDU Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara dos Deputados CDUI Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara dos Deputados CE Comisso de Educao do Senado Federal CEBDS Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel CEBRAC Centro Brasileiro de Ao Cultural CEC Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados CEIC Comisso de Economia, Indstria e Comrcio da Cmara dos Deputados CESP CD Comisso Especial da Cmara dos Deputados CESP CN Comisso Especial do Congresso Nacional CETEMAG Centro Tecnolgico de Mrmore e Granito CETESB Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental de So Paulo CFT Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados CIENTEC Fundao de Cincia e Tecnologia do Rio Grande do Sul CIP Conselho Interministerial de Preos CIPAM Comit de Integrao de Polticas Ambientais do CONAMA CMADS Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputados CME Comisso de Minas e Energia da Cmara dos Deputados CMIST CN Comisso Mista do Congresso Nacional CN Congresso Nacional CNA Confederao Nacional da Agricultura CNC Confederao Nacional do Comrcio CNCG Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares CNI Confederao Nacional da Indstria CNM Confederao Nacional dos Municpios CNPG Conselho Nacional de procuradores Gerais do MP dos Estados e da Unio CNT Confederao Nacional dos Transportes COAL Unidade de Assuntos Legislativos da CNI COEMA Conselho Temtico de Meio Ambiente da CNI CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente CONCEX Conselho de Comrcio Exterior CONJUR/MMA Consultoria Jurdica do Ministrio do Meio Ambiente CONSEMAS Conselhos Estaduais de Meio Ambiente CONTAG Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura CPA Comisso de Poltica Aduaneira CREDN Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados CSN Companhia Siderrgica Nacional CSSF Comisso de Seguridade Social e Famlia da Cmara dos Deputados CST Companhia Siderrgica de Tubaro CT Cmara Tcnica do CONAMA CTAJ Cmara Tcnica de Assuntos Jurdicos CTASP Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da Cmara dos Deputados CTCA Cmara Tcnica de Controle Ambiental CTCQA Cmara Tcnica de Controle e Qualidade Ambiental CTGTB Cmara Tcnica de Gesto Territorial e Biomas CTUC Cmara Tcnica de Unidade de Conservao e demais reas Protegidas CVRD Companhia Vale do Rio Doce

CCJR CDCMAM

CVTDUI DCD DIAP DNPM EIA / RIMA FATMA FBCN FEAM FIEG FIEMA FIEMG FIEP FIESP FIRJAN FNI FNMA FUNDEMA FURPA GT IAP IBAMA IBDF IBP IBRAM IBS IDEC IDEMA IDPN IEDI IMARH INCRA IPEA IPT ISA LA MAB MAPA MEC MIN MJ MMA MME MPE MPF MP MT OCDE OEMA OMS ONGs ONU PCdoB PDT PEC

Comisso de Viao e Transporte, Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara dos Deputados Dirio da Cmara dos Deputados Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar Departamento Nacional de Produo Mineral Estudo de Impacto Ambiental / Relatrio de Impacto Ambiental Fundao do Meio Ambiente de Santa Catarina Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza Fundao Estadual do Meio Ambiente de Minas Gerais Federao das Indstrias do Estado de Gois Federao das Indstrias do Estado do Maranho Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais Federao das Indstrias do Estado do Paran Federao das Indstrias do Estado de So Paulo Federao das Indstrias do Rio de Janeiro Fundo Monetrio Internacional Fundo Nacional do Meio Ambiente Fundao de Meio Ambiente de Santa Catarina Fundao Rio Parnaba Grupo de Trabalho (CONAMA) Instituto Ambiental do Paran Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal Instituto Brasileiro de Petrleo e Gs Instituto Brasileiro de Minerao Instituto Brasileiro de Siderurgia Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor Instituto de Desenvolvimento Econmico e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte Instituto de Defesa do Patrimnio Natural Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial Instituto Maranhense de Meio Ambiente e Recursos Hdricos Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo Instituto Socioambiental Licenciamento Ambiental Movimento Nacional de Atingidos por Barragens Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio de Educao e Cultura Ministrio da Integrao Nacional Ministrio da Justia Ministrio do Meio Ambiente Ministrio de Minas e Energia Ministrio Pblico Estadual Ministrio Pblico Federal Medida Provisria Ministrio dos Transportes Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico rgo Estadual do Meio Ambiente Organizao Mundial de Sade Organizaes No-Governamentais Organizao das Naes Unidas Partido Comunista do Brasil Partido Democrtico Trabalhista Projeto de Emenda Constitucional

PFL PL PL PLP PLS PMDB PMN PNMA PP PPB PPR PPS PROAM PROAM PROCONVE PRONAR PSB PSC PSDB PSOL PST PT PTB PV RL RPPN SBPC SDS SEAP SEMA SEMAM SENAI SICON - SF SINDIAREIA SINDIEXTRA SINDINAM SINDIROCHA SINDIVIDRO SISNAMA SNIC SNUC SQA/MMA SUDEMA SUDEPE SUDHEVEA TECPAR UC UNEP

Partido da Frente Liberal Projeto de Lei Ordinria Partido Liberal Projeto de Lei Complementar Projeto de Lei do Senado Partido do Movimento Democrtico Brasileiro Partido da Mobilizao Nacional Poltica Nacional de Meio Ambiente Partido Progressista Partido Progressista Brasileiro Partido Progressista Reformador Partido Popular Socialista Instituto Brasileiro de Proteo Ambiental. Instituto Brasileiro de Proteo Ambiental. Programa de Controle de Poluio dos Veculos Automotores Programa Nacional de Controle da Poluio do Ar Partido Socialista Brasileiro Partido Socialista Cristo Partido da Social Democracia Brasileira Partido Socialismo e Liberdade Partido Social Trabalhista Partido dos Trabalhadores Partido Trabalhista Brasileiro Partido Verde Reserva Legal Reserva Particular do Patrimnio Natural Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel do Ministrio do Meio Ambiente Secretaria Especial de Aqicultura e Pesca Secretaria Especial do Meio Ambiente Secretaria de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Sistema de Informaes do Congresso Nacional Sindicato das Indstrias de Extrao de Areia do Estado de So Paulo Sindicato das Indstrias Extrativas de Minas Gerais Sindicato Nacional da Indstria de guas Minerais. Sindicato da Indstria de Rochas Ornamentais, Cal e Calcrio. Sindicato da Indstria de Vidros e Cristais Planos e Ocos no Estado de So Paulo Sistema Nacional de Meio Ambiente Sindicato Nacional da Indstria do Cimento; Sistema Nacional de Unidades de Conservao Secretaria de Qualidade ambiental do Ministrio do Meio Ambiente Superintendncia de Administrao do Meio Ambiente do Estado da Paraba Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca Superintendncia de Desenvolvimento da Borracha Instituto de Tecnologia do Paran Unidade de Conservao United Nations Development Programme (Programa de Meio Ambiente das Naes Unidas)

SUMRIO

INTRODUO CAPTULO I O NOVO PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAO DA QUESTO AMBIENTAL NO BRASIL 1.1 Contextualizao geral e fatores condicionantes: externos e internos 1.2 Como a questo ambiental introduzida no sistema poltico brasileiro 1.3 Princpios Federativos norteadores da Poltica Nacional de Meio Ambiente 1.4 Como se estrutura a Poltica Nacional de Meio Ambiente 1.5 Instrumentos de regulao ambiental produzidos pela PNMA CAPTULO II AMBIENTALISMO EMPRESARIAL E ARTICULAO DE INTERESSES ESTADO EMPRESARIADO INDUSTRIAL 2.1 O ambientalismo empresarial e as diferentes formas de incorporao da dimenso ambiental na agenda do empresariado industrial brasileiro 2.2 Organizao poltica do empresariado industrial diante da regulao ambiental: o papel da CNI e do CEBDS 2.2.1 A revitalizao da CNI no novo contexto econmico, poltico e institucional 2.2.2 A atuao do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel CEBDS como ator poltico relevante 2.3 Articulao de interesses do empresariado industrial junto ao sistema poltico brasileiro: a combinao de velhas e novas formas de representao de interesses CAPTULO III EMPRESARIADO INDUSTRIAL E PROCESSOS DE PRODUO DA REGULAO AMBIENTAL NO MBITO DO LEGISLATIVO FEDERAL 3.1 Natureza das proposies objetos da presso do empresariado industrial 3.2 Foco da atuao do grupo de presso: timing, alvo e ao do atores alvo da presso 3.3 A Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputados como arena poltica e alvo da atuao de grupos de presso 3.4 Resultados alcanados e grau de sucesso da presso poltica do empresariado industrial 3.5 Os conflitos relativos Lei da Mata Atlntica Lei 11.428/2006: uma experincia de lobbying parcialmente neutralizado

18 28 30 38 47 51 58 65 67 84 87 93 98 104

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CAPTULO IV PARTICIPAO DO EMPRESARIADO INDUSTRIAL NO CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE CONAMA 4.1 Resoluo 369: regulamentao de uso de reas de Preservao Permanente e interesses empresariais 4.1.1 Dinmica de produo da resoluo e articulao dos interesses em confronto 4.1.2 Convergncias e divergncias entre os grupos de interesse 4.1.3 Correlao entre acesso, participao e influncia do empresariado industrial 4.2 Resoluo 371: regulamentao da compensao ambiental e interesses empresariais 4.2.1 Dinmica de produo da resoluo e articulao dos interesses em confronto 4.2.2 Convergncias e divergncias entre os grupos de interesse 4.2.3 Correlao entre acesso, participao e influncia do empresariado industrial 4.3 Resoluo 382: regulamentao da emisso de poluentes por fontes fixas e interesses empresariais 4.3.1 Dinmica de produo da resoluo e articulao dos interesses em confronto 4.3.2 Convergncias e divergncias entre os grupos de interesse 4.3.3 Correlao entre acesso, participao e influncia do empresariado industrial CAPTULO V CONCLUSES: FATORES CONDICIONANTES DO SUCESSO DA PRESSO POLTICA DO EMPRESARIADO INDUSTRIAL 5.1 Influncias do contexto poltico-institucional e econmico no sucesso da presso poltica do empresariado industrial 5.2 Fatores especficos que explicam o grau de sucesso da presso poltica do grupo empresarial BIBLIOGRAFIA CONSULTADA ANEXOS Anexo I Metodologia da Pesquisa Anexo II Projetos de Leis que figuraram nas Agendas Legislativas da Indstria, sobre o tema Meio Ambiente (1997-2006) Anexo III Lei 11.428, de 2006 Anexo IV Resoluo 369, de 2006, do CONAMA Anexo V Resoluo 371, de 2006, do CONAMA Anexo VI Resoluo 382, de 2006, do CONAMA Anexo VII Quadros

208 211 218 239 255 259 261 285 288 295 297 306 319 322 324 336 348 361 362 373 376 388 399 404 409

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INTRODUO

Ao longo das trs ltimas dcadas do sculo XX, a questo ambiental tornou-se objeto de reflexo, envolvendo diversos segmentos da sociedade, em nvel internacional, nacional e local. Esta mobilizao intelectual e poltica levou efetivao de algumas medidas poltico-institucionais visando a assegurar a sustentabilidade ambiental. Portanto, a alardeada crise ambiental, supostamente agravada nas ltimas dcadas do sculo XX, provocou uma intensa preocupao com a questo ambiental, em nvel mundial, induzindo um redirecionamento no pensar e no fazer de polticos e de grupos especficos em relao ao meio ambiente. Em termos tericos, observou-se uma mudana no conceito de desenvolvimento, com a incluso do conceito de Desenvolvimento Sustentvel1. Em termos prticos, verificouse a progressiva disseminao da preocupao com a degradao ambiental e o surgimento de diferentes vertentes do ambientalismo no mundo. No Brasil, esta mobilizao poltica deu origem criao de novos mecanismos legais em defesa do meio ambiente, destacando-se a aprovao de leis ambientais e a criao de um grande aparato institucional responsvel pela elaborao de regras, execuo e controle concernentes s aes de defesa ambiental. Tem incio um novo processo de institucionalizao da questo ambiental no Brasil. Em resposta s presses provocadas por ambientalistas e organismos internacionais, a questo ambiental foi efetivamente incorporada agenda poltica internacional e nacional, afetando decises econmicas e polticas. Trata-se, portanto, de processo poltico condicionado pelas discusses e mobilizao de diversos segmentos do movimento ambientalista mundial, organizados nos pases e na esfera internacional, com fora para originar novas formas de organizao e de mobilizao poltica, especialmente em setores

As bases conceituais do desenvolvimento sustentvel se referem ao ideal de harmonizar o desenvolvimento econmico com proteo ambiental e justia social, numa perspectiva temporal de longo prazo, que alcance as geraes futuras. Este conceito pressupe que as necessidades do presente sejam atendidas sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem as suas prprias necessidades, num planeta no-degradado. Para que seja viabilizado, o desenvolvimento sustentvel requer um sistema poltico que assegure a efetiva participao dos cidados nos processos decisrios; um sistema econmico capaz de gerar excedente e knowhow tcnico em bases confiveis e constantes; um sistema social que possa resolver as tenses causadas por um desenvolvimento no-equilibrado; um sistema de produo que respeite a obrigao de preservar a base ecolgica do desenvolvimento; um sistema tecnolgico que busque constantemente solues limpas para a explorao e uso de recursos naturais; um sistema internacional que estimule padres sustentveis de comrcio e financiamento; um sistema administrativo flexvel e capaz de auto-corrigir-se (BRUNDTLAND, 1988 apud VIOLA; LEIS, 1995: 78).

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sociais identificados como viles da crise ambiental, a exemplo de diversos empreendimentos do setor industrial. Para a compreenso do problema proposto, deve ser levado em conta o fato de a introduo da questo ambiental na agenda poltica nacional e internacional ter-se dado, primeiramente, num contexto de discusso em que se colocara em xeque a validade do modelo dominante de crescimento econmico e de industrializao, seguindo-se o debate pautado na idia de conciliao entre desenvolvimento econmico e preservao ambiental. Em nvel nacional, observou-se, nos ltimos 30 anos, num contexto mais amplo de reestruturao poltico-institucional, a elaborao de importantes normas ambientais e a criao de diversos rgos responsveis pela regulao ambiental, orientada pelos princpios do desenvolvimento sustentvel. Esse novo contexto institucional tem incio com a criao da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), pelo Decreto 73.030, de 1973, passando pela aprovao de outros importantes marcos regulatrios, como a Lei 6.938, de 1981, que instituiu a Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA) e criou o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). Alm destes, destacam-se ainda, a aprovao do Captulo VI da Constituio Federal, de 1988, destinado ao tema Meio Ambiente; a Lei 7.735, de 1989, que criou o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (IBAMA); a Lei 8.490, de 1992, que criou o Ministrio do Meio Ambiente (MMA); a Lei 9.605, de 1998 Lei de crimes ambientais; a Lei 9.985, de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), entre outras leis e regras ambientais aprovadas, no mbito do Legislativo federal e do CONAMA. No contexto poltico-institucional atual, grande parte dos processos de deciso sobre a questo ambiental no Brasil se d com a participao de diferentes atores polticos, havendo, portanto, um compartilhamento de responsabilidades entre Estado e sociedade em prol da garantia da conservao do meio ambiente. Esse processo de vinculao do poder pblico com os mais diversos segmentos da sociedade reflete o fato de o processo de degradao ambiental, diagnosticado e exaustivamente discutido nos ltimos 30 anos, ter fortalecido o ambientalismo no mundo, nas suas diversas vertentes contemporneas, envolvendo a participao efetiva de associaes ambientalistas, agncias estatais, organizaes nogovernamentais, movimentos sociais, grupos e instituies cientficas que realizam pesquisas sobre a problemtica ambiental, alm de determinados setores do empresariado que passaram a orientar seus investimentos e processos produtivos pelo critrio da sustentabilidade ambiental.

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Entre os diversos segmentos da sociedade que participam efetivamente dos processos decisrios que se referem regulao ambiental, no Brasil, destacam-se os setores empresariais, mais especificamente o empresariado industrial. Tanto direta, quanto indiretamente representao formal e lobbies , so diversas as formas de participao poltica do empresariado industrial no processo de produo legislativa, e se do durante as vrias etapas de tramitao de um projeto no mbito do legislativo federal. O empresariado industrial, por intermdio de organizaes que representam os seus interesses sobretudo a Confederao Nacional da Indstria (CNI) , vem realizando um grande trabalho coletivo para definir e defender a posio da indstria em relao s propostas legislativas que transitam no Congresso Nacional. Com o processo de redemocratizao e o fortalecimento do Legislativo como arena de negociao, a CNI se estruturou para colocar em prtica aes estratgicas visando a influenciar as decises polticas que tenham impacto direto ou indireto sobre os interesses do empresariado industrial. Com essa perspectiva, criou a Coordenadoria de Assuntos Legislativos (COAL), que desenvolve um conjunto de atividades com o objetivo de influenciar tanto na aprovao de projetos que sejam convergentes com os interesses do empresariado industrial, quanto na rejeio daqueles que ameacem esses interesses. Com as aes da COAL, a CNI torna pblico e oficial o lobby do empresariado industrial junto ao Congresso Nacional, especialmente a partir de 1996, quando passou a editar e a circular nos meios empresariais a Agenda Legislativa da Indstria. Nessa Agenda Legislativa so divulgadas, anualmente, as informaes referentes aos vrios projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional, de interesse do empresariado industrial, com explicaes detalhadas de cada projeto. Tais informaes permitem que sejam identificadas as diferentes posies do empresariado industrial em relao a esses projetos. Baseando-se nesses dados e num conjunto de informaes disponibilizados nos sistemas de informao da Cmara e do Senado Federal, os resultados da pesquisa mostram que, atravs de lobbies e da representao formal no Congresso Nacional, direta e indiretamente, o empresariado industrial participa efetivamente nos processos de elaborao de leis ambientais. Alm da participao no Congresso Nacional destaca-se, ainda, a participao efetiva de representantes desse grupo de interesse nos processos consultivos e deliberativos que so efetivados no mbito do CONAMA. A participao da CNI, que a principal representante do empresariado industrial neste conselho, avulta, sobremaneira, em termos qualitativos, em funo do nvel de especializao da representao.

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Se evidncias empricas demonstram que o empresariado industrial brasileiro tem participado efetivamente nos processos de produo de leis ambientais, no Legislativo federal, assim como nos processos de elaborao de regras ambientais, no mbito do CONAMA, torna-se importante indagar em que medida este grupo de interesse tem sido um ator poltico relevante no processo de configurao da Poltica Ambiental Brasileira e qual o seu poder de influncia no processo de produo da regulao ambiental no Brasil, no contexto atual. Outras questes relativas a essa so analisadas nesta tese: qual o grau de convergncia e de divergncia entre os interesses do empresariado industrial e as normas jurdicas ambientais, observados nos projetos de lei e de regras, de autoria do poder Executivo e do Legislativo? Quais so as estratgias adotadas pelo empresariado industrial para que suas idias e interesses sejam incorporados aos projetos de leis e propostas de resolues ambientais? Quais so os canais de acesso s instncias polticas deliberativas, os mtodos de participao e os recursos efetivamente utilizados pelos representantes deste grupo com vistas a transformar o acesso e a participao em influncia nas diretrizes da poltica ambiental? importante estudar a participao do empresariado industrial nos processos decisrios que se referem regulao ambiental porque so diversos os efeitos da institucionalizao da questo ambiental sobre os setores produtivos, em geral, e sobre segmentos especficos da atividade industrial, o que o mobiliza para se tornar um ator poltico relevante nos processos deliberativos da poltica ambiental brasileira. Alguns segmentos do setor empresarial brasileiro utilizam-se da problemtica ambiental como uma janela de oportunidades para novos investimentos, a exemplo dos produtores de equipamentos antipoluentes, produtores de equipamentos ligados energia renovvel, produtores rurais ligados agricultura orgnica, indstria de reciclagem de resduos slidos e de materiais industriais. So os investidores em Ecobusiness. Determinados segmentos empresariais, em resposta s normas ambientais, incorporaram equipamentos de controle de poluio ambiental nas sadas, sem promover mudanas na estrutura de produo e no produto final. Outros se adaptaram regulamentao, modificando os processos e/ou produtos (incluindo as embalagens), ou seja, foram levados a promover significativas mudanas na gesto dos processos produtivos, considerando critrios de proteo ambiental. Para estes, prevalece o princpio da preveno da poluio e da degradao ambiental. Outros segmentos, em menor nmero, assumiram um comportamento pr-ativo e de excelncia ambiental.

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Alm de mudanas no processo produtivo, alguns segmentos, especialmente os grandes empreendimentos industriais potencialmente responsveis por grandes impactos ambientais negativos, a exemplo da indstria siderrgica, de explorao mineral e de celulose, tm adotado, nos ltimos anos, outras formas de incorporao da dimenso ambiental em suas agendas, especialmente em resposta aos instrumentos de regulao ambiental criados com a poltica ambiental brasileira. Um dos mais importantes instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente a avaliao de impactos ambientais (AIA) e o licenciamento ambiental de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, institudos com a Lei 6.938, de 1981. Em 1986, com a Resoluo 001/86 do CONAMA, tornou-se obrigatria a elaborao de Estudos de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) para efeito de licenciamento ambiental daqueles empreendimentos potencialmente poluidores. O Artigo 225 da Constituio Federal, de 1988 (Captulo VI Do Meio Ambiente) refora o que est previsto na Lei 6.938/81 e na Resoluo 001/86 do CONAMA, quando estabelece que a instalao de um empreendimento potencialmente causador de degradao do meio ambiente depende de estudo prvio de impacto ambiental, que subsidiar o processo de licenciamento. A obrigatoriedade do licenciamento ambiental para grandes empreendimentos econmicos tornou-se, desde a sua criao, um dos temas mais polmicos da PNMA, entre representantes dos setores produtivos e do poder pblico. Questo analisada no captulo III deste trabalho. Outra forma de incorporao da questo ambiental na agenda do empresariado brasileiro, com destaque para segmentos especficos do empresariado industrial, a realizao de investimentos em proteo ambiental. Este tipo de investimento, na grande maioria dos casos, mais uma forma de adequao s normas ambientais brasileiras, prevista no artigo 36 da Lei 9.985, de 2000, que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC). Com essa lei foi criada a compensao ambiental, que outro tema objeto de srias controvrsias entre representantes do poder pblico e setores empresariais, conforme anlises no captulo IV da tese. Todas as decises que dizem respeito regulao ambiental, tais como regras de licenciamento ambiental, estabelecimento de padres de qualidade ambiental, definio de crime ambiental e formas de compensao ambiental, so decises que afetam, direta ou indiretamente, os interesses dos representantes dos setores produtivos, em geral, e, em particular, daqueles segmentos que desenvolvem atividades efetiva ou potencialmente poluidoras e por essa razo so potenciais responsveis pela degradao ambiental. O que

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explica a atuao efetiva do empresariado industrial nas instncias polticas deliberativas da poltica ambiental brasileira. Se, por um lado, a incorporao da questo ambiental na agenda de empresas brasileiras, especialmente aquelas que atuam no mercado internacional, aumenta a competitividade destas, conforme argumentam estudiosos da economia ambiental e da economia ecolgica2, por outro, a adequao s normas ambientais pode significar aumento do custo Brasil, que se traduz, em outros termos, na diminuio da competitividade no mercado internacional, conforme argumentam representantes do empresariado industrial. Para estes, alguns instrumentos de regulao ambiental significam, em boa medida, excesso de regulao das atividades econmicas ou regulao ambiental excessivamente restritiva. Como exemplos desses instrumentos tem-se: o licenciamento ambiental, a compensao ambiental, o seguro de responsabilidade civil por danos ambientais, a contabilidade de passivos ambientais e a instituio de selo verde. Diante desse dilema, ou seja, dessa contradio, como se posiciona o empresariado industrial em relao poltica ambiental? A regulao ambiental tornou-se fato relevante para o empresariado industrial, especialmente pelas restries impostas no uso dos recursos naturais e pelo controle das externalidades ambientais negativas. Nesse sentido, a sua participao nos processos decisrios tornou-se condio necessria, seja para minimizar o impacto econmico da questo ambiental no processo decisrio do investimento, conforme assinala Souza (2001), seja para impor a lgica do desenvolvimento econmico sobre a lgica do desenvolvimento sustentvel. Por essa razo, o Legislativo Federal, o CONAMA e as Agncias de Regulao Ambiental tornaram-se alvos de presso poltica de representantes dos interesses do empresariado industrial, que atuam junto a essas instncias polticas para que as regras e leis ambientais no provoquem maiores danos sobre os seus investimentos. Da a importncia de investigar o grau de congruncia dos interesses desse setor com as diretivas da poltica ambiental brasileira. O objetivo geral deste estudo analisar o grau de congruncia entre os interesses do empresariado industrial e a poltica ambiental brasileira, resultante de projetos do poder Executivo e do Legislativo, no mbito federal. J os objetivos especficos so: identificar as situaes de convergncia e de divergncia dos interesses do setor industrial durante

Desde o final dos anos 1980, questes relacionadas competitividade e meio ambiente fazem parte da agenda de estudos de economistas. Alguns estudos nessa linha foram desenvolvidos por Braga, 1995; Vinha, 1999; Young e Lustosa, 2001; Maimon, 2001; Rodrigues da Silva, 2004; Ventosa, 2007.

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processos de produo legislativa de diretivas da poltica ambiental; identificar se as situaes de convergncia entre os interesses do setor industrial e as diretivas da poltica ambiental refletem o poder de influncia dos representantes do setor durante o processo de produo legislativa; analisar as situaes de divergncia entre os interesses do setor e as diretivas da poltica ambiental, especialmente quando materializadas na forma de aes jurdicas, a exemplo das aes impetradas pela CNI em relao aos dispositivos do Sistema Nacional de Unidades de Conservao e de Crime Ambiental. Duas hipteses orientam o desenvolvimento deste estudo. A primeira hiptese que o novo contexto institucional, estruturado em torno da questo ambiental, ao mesmo tempo em que fortalece o sistema de representao corporativo do empresariado industrial brasileiro, define novas formas de interao entre Estado e empresariado industrial, assim como define novas formas de organizao e de articulao de interesses deste junto ao sistema poltico, o que o torna um grupo de presso potencialmente influente na configurao das decises polticas no campo da poltica ambiental. Parte-se do princpio de que a questo ambiental produziu consenso sobre objetivos e interesses do empresariado industrial, a despeito das diferenas internas no conjunto do setor. Assim sendo, este grupo mobiliza recursos para a viabilizao desses interesses coletivos. Essa hiptese se contrape tese da debilidade poltica do empresariado industrial que atua no Brasil, defendida por Schneider (2004), Kurt Weyland, Peter Kingstone, entre outros (apud MANCUSO, 2004: 511). Baseia-se em evidncias empricas segundo as quais, ao contrrio de debilidade poltica, a questo ambiental, mais precisamente o processo de regulao ambiental, por impor restries s atividades produtivas, no que se refere aos tipos de investimentos, especialmente alocao de recursos e emisses de poluentes, provoca uma maior agregao dos integrantes do setor, ou seja, induz organizao poltica mais sistemtica do setor industrial, de forma a garantir a presena mais atuante junto s instituies que compem o Sistema Nacional de Meio Ambiente. A segunda hiptese, complementar primeira, que o processo de

institucionalizao da questo ambiental no Brasil fortemente influenciado pelas assimetrias de poder que caracterizam tanto a dinmica de funcionamento do sistema poltico brasileiro quanto a interao deste com grupos de interesse, a despeito da estrutura poltica criada no Brasil, no contexto do regime democrtico, que criou mecanismos de participao poltica de diversos segmentos sociais nos processos consultivos e deliberativos que transitam no Sistema Nacional de Meio Ambiente. Por causa da distribuio desigual de recursos de poder

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entre grupos de presso e o poder concentrado no sistema poltico formal, as demandas dos grupos de interesse que tm maior poder de influncia no sistema poltico influenciam mais o contedo da poltica ambiental, muitas vezes levando reformulao de conceitos que definiro as respostas que os rgos estatais produziro. Tal hiptese baseia-se em evidncias empricas de que o ambiente institucional criado para deliberar sobre as questes ambientais surge e se mantm fortemente atrelado ao poder Executivo, o que reduz, sobremaneira, a presso das demandas de determinados grupos de interesse e o torna potencialmente protegido de possveis presses de grupos de interesses radicalmente opostos s diretivas da poltica ambiental, a despeito da abertura de canais de participao para a representao de interesses dos mais variados segmentos sociais. O carter burocrtico dos processos decisrios potencializa a necessidade de um alto grau de profissionalizao nas formas de representao de interesse o que contribui, sobremodo, para que predomine a diferenciao da atuao e de poder de influncia dos grupos empresariais que participam direta e indiretamente nas instncias polticas deliberativas, localizadas nas esferas do poder Executivo e do Legislativo. O estudo da participao e do poder de influncia do empresariado industrial nos processos de elaborao de leis e regras ambientais feito luz de teorias de grupo de interesse e de abordagens institucionalistas. Baseando-se nas perspectivas metodolgicas adotadas por Furlong (1997), Bouwen (2001), Hansford (2004) e Furlong e Kerwin (2005) em seus estudos sobre a participao de grupos de interesses em processos de elaborao de polticas, procura-se explicar a relao entre os canais de acesso, as formas de participao e o poder de influncia do grupo de interesse em processos de elaborao da poltica ambiental. Na tentativa de compreender a articulao de interesses ou as formas de relacionamento entre o empresariado industrial e o Estado no Brasil tomou-se como referncia a perspectiva analtica de Diniz e Boschi3, adotada em seus estudos sobre o empresariado industrial e seu padro de relacionamento com o Estado no Brasil, em diferentes contextos. Estes autores analisam as diversas modalidades de acesso do setor privado ao Estado, sendo que o cerne de suas anlises remete identificao dos canais de acesso e dos padres de influncia, efetivamente utilizados pelo empresariado industrial, assim como ao exame detalhado de algumas das modalidades de mediao. Baseando-se nesses autores, a

Diniz (1978, 1992, 2000, 2004) e Diniz e Boschi (1978, 2000, 2004), em seus estudos sobre o empresariado industrial e seu padro de relacionamento com o Estado no Brasil, procuram explicar o papel do empresariado industrial na formulao de polticas e nos processos decisrios, desde os anos 30 at os dias atuais.

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tese procura identificar em que medida os representantes dos interesses do empresariado industrial tm sabido explorar as oportunidades oferecidas pelas regras do sistema poltico e pelo desenho institucional criado no contexto da redemocratizao, ps-Constituio de 1988, para extrair vantagens e fazer valer os seus interesses. Em outros termos, procura-se identificar se as formas de efetivao da presso poltica do empresariado industrial so condicionadas pelas regras do sistema poltico e sua dinmica de funcionamento. A anlise da participao e do grau de influncia do empresariado industrial sobre processos de elaborao de leis e regras ambientais feita a partir do estudo da participao direta e indireta de representantes do empresariado industrial junto ao Legislativo Federal e ao CONAMA. No mbito do Legislativo, a referncia emprica desta tese a posio do empresariado industrial em relao a 60 projetos de leis ambientais que tramitaram no Congresso Nacional, entre 1988 e 2006, e integraram a Agenda Legislativa da Indstria, no perodo de 1997 e 2006. No mbito do CONAMA, a referncia emprica a participao de representantes do empresariado industrial nos processos de elaborao de trs resolues: Resoluo 369/2006, que trata dos casos excepcionais de interveno ou supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente APP; Resoluo 371/2006, que regulamenta o clculo e o uso dos recursos advindos da compensao ambiental; Resoluo 382/2006, que regulamenta os limites mximos de emisso de poluentes atmosfricos para fontes fixas. A perspectiva metodolgica adotada neste estudo incluiu a utilizao de procedimentos quantitativos e qualitativos visando a obter resultados que melhor expressassem a complexidade do objeto de estudo da pesquisa. Portanto, a partir da anlise de dados quantitativos e qualitativos procura-se responder s seguintes questes: qual a posio do empresariado industrial em relao aos processos de produo da regulao ambiental no Brasil, objeto deste estudo, tanto no mbito do Legislativo federal, quanto no mbito do CONAMA? Quais foram os mtodos de participao mais utilizados pelo grupo e o grau de efetividade destes? Quais foram os recursos utilizados para que os interesses do grupo fossem incorporados na verso final de cada projeto e de cada resoluo? Quais foram os atores polticos mais atuantes no debate e encaminhamentos de cada projeto de lei e cada resoluo e quais foram as modificaes sugeridas pelo grupo de presso? Qual foi o grau de sucesso da participao poltica do empresariado industrial em relao aos processos analisados? Ou seja, admitindo-se que o empresariado industrial, por intermdio de organizaes corporativas e extra-corporativas que representam os seus interesses, mobilizou recursos para participar da elaborao de leis ambientais, o estudo procurou mostrar se existe correlao entre o acesso, a

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participao e a influncia deste grupo de interesse sobre a elaborao de leis e regras nas duas instncias polticas. Este trabalho est estruturado em cinco captulos. O primeiro captulo trata dos aspectos mais gerais do novo processo de institucionalizao da questo ambiental no Brasil, com destaque para os fatores condicionantes externos e internos, os princpios norteadores da Poltica Nacional de Meio Ambiente, sua estrutura de funcionamento e os instrumentos de regulao ambiental. No captulo II, procura-se analisar o processo de fortalecimento, nos ltimos 20 anos, do ambientalismo empresarial e as diversas formas de incorporao da questo ambiental agenda do empresariado industrial. O objetivo do captulo mostrar que o processo de incorporao da varivel ambiental s agendas dos setores produtivos, especialmente aqueles setores que se tornaram alvo dos movimentos ambientalistas e das agncias reguladoras, nacionais e internacionais, provocou ao mesmo tempo uma reestruturao da gesto dos processos produtivos e alterou o padro de relacionamento destes com o Estado e a sociedade civil. Para efeito deste estudo sero enfatizadas apenas as formas de relacionamento ou de articulao poltica do empresariado com o Estado. Entende-se que, em funo das restries impostas pela regulao ambiental, as instncias do poder pblico, responsveis pela elaborao e implementao de leis e regras ambientais, tornaram-se alvos de presso poltica do empresariado industrial. Diferentes formas de participao de organizaes empresariais nos processos de elaborao de instrumentos de regulao ambiental so analisadas nos captulos III e IV desta tese. No captulo V, com base nos resultados da pesquisa, analisado o grau de sucesso da presso poltica do empresariado industrial na formulao de instrumentos da poltica ambiental brasileira. Admite-se como verdadeira a pressuposio de que as formas de articulao de interesse dos grupos variam em funo de contextos poltico e institucional especficos. Portanto, as formas de articulao do empresariado industrial, os canais de acesso s instncias polticas deliberativas, pela via da representao poltica e representao de interesse, os mtodos de participao utilizados pelo grupo para influenciar nos processos de elaborao de leis e regras ambientais e o grau de sucesso da presso so analisados levandose em considerao o contexto poltico democrtico, marcadamente competitivo, e o desenho institucional criado nesse contexto. Alm do mais, so considerados na anlise fatores especficos, referentes natureza das proposies e capacidade de fazer coalizes com outros grupos como fator condicionante do grau de influncia e do sucesso da presso poltica do grupo nos processos analisados neste estudo.

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CAPTULO I O NOVO PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAO DA QUESTO AMBIENTAL NO BRASIL

Embora os ltimos trinta anos do sculo XX, no Brasil, tenham sido fortemente marcados por ideais ambientalistas, preocupaes ambientais e regulao pblica ambiental no so fatos recentes. Estas tm origem na primeira metade do sculo XX, com a formulao dos Cdigos Florestal (Decreto 23.793, de 1934), de guas (Decreto 24.643, de 1934) e de Pesca (Decreto 79, de 1938) e com a criao da Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza, na dcada de 1950. Essas iniciativas caracterizam a primeira fase da regulamentao ambiental no pas. Na dcada de 1960, vivencia-se a segunda fase da poltica regulatria, expressa nos seguintes atos: a lei 4.771, de 1965, que institui o novo Cdigo Florestal; a lei 5.197, de 1967, de proteo fauna; o Decreto Lei 221, de 1967, que trata da proteo e estmulos pesca; o Decreto 50.887, de 1961, que trata do lanamento de resduos txicos nas guas litorneas do Brasil. Alm desses, ao longo da dcada de 70, foram aprovadas vrias leis que refletiram a preocupao com a poluio industrial, tanto em nvel nacional, quanto em nvel estadual4. Na dcada de 1980, vive-se a terceira fase da poltica ambiental. Ou melhor, tem incio um processo de institucionalizao da questo ambiental no qual uma nova perspectiva passa a prevalecer, norteada pelo conceito de desenvolvimento sustentvel, que se traduz em uma viso mais integrada do meio ambiente. Esse aspecto a diferencia, sobremaneira, das fases anteriores, pois, conforme analisa Neder (1997: 248), antes do novo desenho institucional, que traado nas dcadas de 1980 e 90, predominava no Estado brasileiro um ambientalismo de carter preservacionista e uma regulao pblica ambiental que pressupunha uma interveno geopoltica. Conforme enfatiza este autor, ora prevalecia o tratamento geopoltico de administrao setorial (floresta, gua, pesca e terras), ora o carter

Alm da legislao federal criada no mbito da Unio, ainda na dcada de 70 alguns Estados brasileiros aprovaram leis ambientais, assim como promoveram aparelhamento do Estado para assegurar uma maior regulao do meio ambiente. Os Estados da Federao pioneiros na estruturao do sistema de gesto pblica do meio ambiente foram So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Este processo se deu, no mbito desses Estados, em resposta s demandas feitas por ambientalistas que se mobilizaram em funo de crescentes denncias de poluio do ar e das guas causadas pelas indstrias, nas trs capitais brasileiras onde o processo de industrializao j deixava rastros visveis de degradao ambiental. Na maioria dos Estados da Federao, a legislao e a estruturao da Poltica Ambiental se do em resposta ao que foi estabelecido no pacto federativo, com a Constituio de 1988 (LOPES, 2004; CABRAL, 2005).

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conservacionista de orientao biocntrica, que predominou desde Vargas at o governo militar, no incio da dcada de 1980, quando comea a ser delineado o novo padro5. No presente captulo so analisados os aspectos mais gerais do processo de institucionalizao da questo ambiental no Brasil que se consolida ao longo das dcadas de 1980 e 1990. Na primeira parte feita uma contextualizao poltica desse processo, procurando-se destacar os fatores condicionantes externos e internos do novo formato da poltica ambiental brasileira. Na segunda parte so destacados alguns dos mais importantes marcos regulatrios e os atores polticos relevantes nesse processo. Alm destas questes, so analisados os princpios norteadores da Poltica Nacional de Meio Ambiente, sua estrutura de funcionamento e os instrumentos de regulao ambiental. Em trabalhos anteriores tenho discutido que o novo padro de regulao ambiental no Brasil se consolida em meio a um processo de mudanas polticas, econmicas e sociais, efetivadas durante as dcadas de 1980 e 90, fortemente marcado pela crise do modelo de desenvolvimento e pelo fortalecimento de diversas vertentes do movimento ambientalista em todo o mundo. Nesse contexto de profundas mudanas institucionais, associadas ao neoliberalismo, e de intensa mobilizao poltica, estrutura-se a poltica ambiental brasileira, em sua nova fase, baseada em propostas delineadas por atores polticos internacionais e por atores polticos nacionais (CABRAL, 2005, 2006). Portanto, considera-se relevante que uma anlise do desenho mais recente da poltica ambiental brasileira, que busque entender as suas potencialidades e limitaes, leve em conta trs aspectos do contexto em que foi reintroduzida a preocupao ambiental na agenda poltica brasileira. O primeiro aspecto diz respeito ao fato de o novo padro de regulao ambiental ter sido definido, predominantemente, em funo de presses exercidas por organismos financeiros internacionais e de atores polticos externos, a saber, ambientalistas estrangeiros. O segundo aspecto que caracteriza a emergncia do novo padro de regulao ambiental no Brasil, extremamente relevante, diz respeito crise do modelo de desenvolvimento tradicional e incluso do conceito de desenvolvimento sustentvel na pauta de discusses entre atores polticos e sociais. Esse conceito se constituiu, desde ento, em um iderio na efetivao de
Quando Neder (1997) se refere ao tratamento geopoltico de administrao setorial dos recursos naturais, quer chamar a ateno para a predominncia de uma ao pblica ambiental em que os recursos naturais so tratados segundo uma lgica setorial (floresta, gua, pesca e terras), e os instrumentos de gesto e gerenciamento ambiental so definidos a partir de uma viso territorial e poltica no integrada, o que expressa uma ntida separao entre sociedade e meio ambiente. Essa separao e a focalizao apenas nos recursos naturais resultam no que foi chamado pelo autor de conservacionismo/preservacionismo de carter biocntrico, com nfase no patrimnio natural em reas protegidas.
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programas e projetos ambientais, implementados tanto pelo Estado como pela esfera privada. Por fim, o terceiro aspecto diz respeito s especificidades do contexto institucional, no mbito nacional, quando da re-introduo da preocupao ambiental na agenda poltica brasileira. Trata-se de um contexto marcado por reformas econmicas e mudanas significativas na organizao da poltica, ou seja, um contexto de reestruturao poltico-institucional e de reformas econmicas. A importncia dessas questes para a formatao do novo padro de regulao ambiental no Brasil ser discutida nos itens a seguir.

1.1 Contextualizao geral e fatores condicionantes: externos e internos A introduo da questo ambiental na agenda poltica nacional e internacional, a partir da dcada de 1970, se deu, primeiramente, num contexto de discusso em que se colocava em xeque a validade do modelo dominante de crescimento econmico e de industrializao, seguindo-se a discusso pautada na idia de conciliao entre desenvolvimento econmico e preservao ambiental. Observa-se, portanto, uma mudana de percepo poltica e ideolgica do problema, que se traduz em mudanas de estratgias polticas para o seu enfrentamento. Sabe-se que, ao longo das dcadas de 1970 e 1980, os movimentos ambientalistas foram orientados pela crena de que crescimento econmico e proteo da natureza eram incompatveis. Essa crena encontra-se em estudos de muitos tericos que analisaram a questo ambiental e contriburam para a difuso de uma reflexo crtica acerca da crise ambiental, ao argumentarem em defesa da tese de que a crise ambiental seria a crise prpria da sociedade industrial. Para eles, a industrializao foi considerada como fator preponderante no processo de degradao ambiental que ameaa a vida na Terra, uma vez que a destruio dos recursos naturais (flora, recursos hdricos e solo) e a poluio atmosfrica passaram a ocorrer em escala exponencial a partir da revoluo industrial, tendo-se agravado, nos ltimos 50 anos, com o processo de industrializao, em escala mundial. Durante o perodo que separa a primeira Conferncia da Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, em 1972, e a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992 (Rio-92) eventos que se tornaram marcos do processo de institucionalizao da questo ambiental , pode-se dizer que a discusso do problema

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ambiental esteve atrelada ao debate sobre o desenvolvimento, definido como crescimento econmico, resultante do processo de industrializao. Entre os estudiosos do tema, consenso que, em boa medida, toda a discusso ocorrida nas dcadas de 1970 e 1980 pautou-se nos argumentos apresentados no livro The limits to grow (MEADOWS, et al, 1972), em que se questiona a validade da conexo positiva entre industrializao e desenvolvimento, o que provocou significativas mudanas na tnica da discusso econmica, alm de difundir a preocupao com a questo ambiental. Nessa perspectiva, destaca-se a reao dos diversos atores polticos e econmicos que, direta e indiretamente, viram seus interesses e ideais desenvolvimentistas ameaados em conseqncia da difuso da idia de crescimento zero como nica soluo para o problema ambiental que representava a ameaa vida na Terra. Dada a natureza dramtica do caminho proposto, ao longo desses 20 anos, srias controvrsias passaram a marcar o debate em torno da questo ambiental, forando sua incluso na agenda poltica de diversos pases e organizaes internacionais. Dez anos aps a publicao de The limits to grow e da Conferncia de Estocolmo, por ocasio da sesso especial do United Nations Development Programme (UNEP) Programa de Meio Ambiente das Naes Unidas , realizada em 1982, em Nairobi, torna-se visvel, entre os participantes, a necessidade poltica de encontrar um caminho alternativo, que no representasse a rejeio da perspectiva de crescimento zero nem a rejeio da problemtica ambiental como insolvel no quadro do modo de produo capitalista. Nessa ocasio, foi firmado um acordo entre os pases em desenvolvimento, que haviam rejeitado veementemente a idia de crescimento zero, para adotarem um conceito de desenvolvimento que levasse em considerao a questo ambiental. Da discusso travada em Nairobi, tem origem a Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, responsvel pela publicao do Relatrio Brundtland, em 1987, outro marco do novo projeto de institucionalizao da questo ambiental. Nele, o conceito de desenvolvimento sustentvel aparece como um conceito poltico, abrangendo a conexo entre o progresso econmico e social (Environmental Policy and Law, 1987, apud
NOBRE; AMAZONAS, 2002: 40).

O Relatrio Brundtland, intitulado Our common future, resultou dos trabalhos da Comisso Brundtland, realizados no perodo de 1983 a 1987 e contm, essencialmente, a formulao dos princpios do desenvolvimento sustentvel. Portanto, esse Relatrio representa um divisor entre as discusses ambientais que se pautavam na polarizao

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crescimento econmico versus preservao ambiental e apontavam incompatibilidades entre preservao do meio ambiente e desenvolvimento econmico sob o capitalismo, e o debate ambiental, agora pautado na tese do vnculo entre ecologia e desenvolvimento econmico, subjacente ao conceito de desenvolvimento sustentvel. Essa nova viso possibilitou acordos e negociaes entre os defensores de cada lado, a saber, ecologistas e desenvolvimentistas. A incluso do conceito de desenvolvimento sustentvel no debate poltico internacional acerca da questo ambiental um dos aspectos que caracteriza a emergncia do novo padro de regulao ambiental no Brasil, referido neste estudo. Trata-se de um ideal de desenvolvimento que emerge das discusses entre atores polticos e sociais em relao crise ambiental associada crise do modelo de desenvolvimento tradicional. A despeito de possveis ambigidades do conceito de desenvolvimento sustentvel6, merece destaque o fato de esse conceito ter norteado o contedo do novo padro de regulao ambiental. O conceito se baseia em um iderio de sustentabilidade, busca a convergncia entre eficincia econmica, eqidade social e equilbrio ecolgico e, para que isso se realize, preconiza prticas interdependentes entre a poltica ambiental e outras polticas pblicas. Por conseguinte, o novo padro de regulao pautado em novo conceito de desenvolvimento, que se difunde em um ambiente de crise do modelo de desenvolvimento tradicional e se baseia nos princpios do desenvolvimento econmico sustentvel (BURSZTYN, 1993; BARBIERI, 1997). Com a realizao da Rio-92, marco do novo projeto de institucionalizao da questo ambiental, observa-se a difuso de um modelo de equacionamento para o problema da degradao ambiental, no pela via do crescimento zero, mas pela via da implementao de um novo modelo de desenvolvimento, fundado na noo de desenvolvimento sustentvel. Assim, rejeita-se a idia de que conservao ambiental seja um constrangimento ao desenvolvimento, ou que desenvolvimento signifique sempre degradao ambiental (NOBRE;
AMAZONAS, 2002).

Em 2002, a ONU promoveu outro evento mundial para discutir meio ambiente e desenvolvimento sustentvel. A II Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (Rio + 10) ocorreu em Johannesburgo, na frica do Sul, com o objetivo de discutir e avaliar os acertos e falhas nas aes relativas ao meio ambiente mundial,

A esse respeito ver as anlises de Lins Ribeiro (1990), Wolfgang Sachs (2000; 2001), Gustavo Esteva (2000), H. Leff (2001), Martinez Alier (2001), Henri Acselrad (2004) e Zhouri (2004).

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nos dez anos aps a Rio-92, tendo como princpio norteador o conceito de desenvolvimento sustentvel7. Os principais temas discutidos pelos participantes da Rio+10 foram o acesso energia limpa e renovvel, o efeito estufa, a conservao da biodiversidade, a proteo e uso das fontes de gua, o acesso gua potvel, o saneamento e o controle de substncias qumicas nocivas. No final do encontro, foram estabelecidas metas para os dez anos seguintes. Entre estas, a principal meta foi o comprometimento dos pases participantes em reduzir pela metade a populao sem acesso gua potvel e saneamento bsico, at 2015 (ELIEZER
DINIZ, 2002).

Na Rio+10, entre os diversos segmentos sociais representados, destacou-se a presena de representantes de empresas multinacionais, que conseguiram destacar-se e influenciar nas deliberaes finais. Registros indicam a participao ativa de 200 representantes de multinacionais, articulados em torno de uma organizao empresarial para o desenvolvimento sustentvel, que, no Brasil, representada pelo Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel (CEBDS), conforme destaque feito por Lestienne (2002). Se empresas multinacionais ali representadas foram fontes de presso nas decises polticas tomadas, se essas decises influenciaram nas polticas ambientais, efetivadas em nvel nacional e o que isso representa, so questes analisadas no captulo II deste trabalho. Conforme se v, o processo de divulgao das preocupaes ambientais, em nvel mundial, tanto por intermdio da realizao das grandes conferncias internacionais, quanto por intermdio de negociaes e acordos internacionais, a exemplo da assinatura do Protocolo de Kioto8, alm de discusses travadas no meio acadmico, em escala internacional, e da mobilizao poltica de defensores do meio ambiente, transformou a questo ambiental em preocupao pblica, ou seja, provocou a incorporao desse tema agenda poltica de governos e de organizaes internacionais.

Por ocasio da Rio-92, os representantes polticos dos pases signatrios da Conferncia assumiram o compromisso e o desafio de internalizar, nas polticas pblicas de seus pases, a noo de desenvolvimento sustentvel. Para cumprir este desafio ficou definido que cada pas deveria elaborar a sua agenda ambiental, denominada "Agenda 21", que propunha 2.500 medidas, elaborando um quadro geral para responder ao conceito do Desenvolvimento Sustentvel. Cada pas devia elaborar a sua prpria "Agenda 21", adaptada sua realidade. Acordo internacional que estabelece metas de reduo de gases poluentes para os pases industrializados. Foi discutido e negociado em 1997, baseado nos princpios do Tratado da ONU sobre Mudanas Climticas, de 1992. O documento, assinado por 141 pases, que entrou em vigor em fevereiro de 2005, estabelece metas para a reduo de gases poluentes que, conforme estudos, provavelmente esto ligados ao aquecimento global.
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Assume-se que a realizao de grandes conferncias ambientais, entre 1970 e 1990, um dos indicadores do fortalecimento do ambientalismo na esfera internacional. Esse fato reflete a incorporao da preocupao com a questo ambiental na agenda de organizaes internacionais, a exemplo da ONU, que acaba por condicionar, externamente, o novo padro de regulao ambiental.
A ONU, em ateno s recomendaes dos pases da Conferncia de Estocolmo, criou, em 1973, o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), que, entre outras providncias, recomenda: ampliar o conhecimento sobre a biosfera para aperfeioar o seu manejo; estimular um estudo integrado no que se refere ao seu planejamento; auxiliar as naes na soluo de seus problemas ambientais. Para tanto, sugere investimentos adicionais para os seguintes aspectos: grupos humanos, gua, terra, desertificao, transferncia de tecnologia, mar e oceano, natureza e vida silvestre e, como sntese dessa preocupao, o problema educativo (HERMANN, apud SOUZA, 2001: 7).

Entende-se, pois, que o novo padro de regulao ambiental, especificamente no caso brasileiro, adotado, em boa medida, em funo de presses exercidas por organismos internacionais e de atores polticos externos, a saber, ambientalistas estrangeiros. De acordo com registros feitos por estudiosos do tema, representantes de segmentos do ambientalismo mundial denunciaram, na imprensa internacional, entre o final da dcada de 1970 e os primeiros anos da dcada seguinte, os impactos ambientais negativos causados por projetos econmicos em andamento na Amaznia brasileira. Nesse contexto, no havia manifestaes, em discursos ou em prticas, de conscincia ambiental de atores polticos brasileiros no mbito da esfera federal (SOUZA, 2001). De acordo com este autor, enquanto nos pases desenvolvidos a legislao ambiental surgiu por presses sociais e avano da conscincia ambiental, no Brasil ela foi incorporada agenda poltica principalmente por exigncia de organismos internacionais de financiamento, entre os quais o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Essas exigncias ocorreram, em vrias partes do mundo, em funo das repercusses internacionais dos impactos ambientais causados por grandes projetos de desenvolvimento implantados na dcada de 1970. No Brasil, tais exigncias internacionais fizeram com que alguns projetos implantados entre fins da dcada de 70 e incio da dcada de 80, financiados pelo BIRD e pelo BID, fossem submetidos a estudos de impactos ambientais, segundo normas internacionais, isto porque o pas ainda no dispunha, naquela ocasio, dos instrumentos de regulao em sua legislao ambiental. Entre os projetos submetidos s normas ambientais internacionais destacam-se as usinas hidreltricas de Sobradinho (Bahia) e de Tucuru (Par) e

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o terminal porto-ferrovirio Ponta da Madeira (Maranho), destinado ao escoamento do minrio de ferro produzido pela Companhia Vale do Rio Doce, na Serra de Carajs, no Par. Estudiosos do tema ressaltam que o novo processo de institucionalizao da questo ambiental no Brasil, que tem incio nos anos 70, se d em resposta, principalmente, s exigncias de organismos internacionais, entre os quais o BIRD e o BID, e consolida-se ao longo das dcadas de 1980 e 90, em parte como reflexo de presses sociais e do avano de movimentos ambientalistas no pas. De acordo com as anlises de Ferreira (1996: 175), as bases do novo processo de institucionalizao da questo ambiental no Brasil foram criadas no incio da dcada de 70, por influncia das discusses internacionais sobre o meio ambiente. Nesse contexto, destaca-se a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, em 1972, que influenciou a criao da Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), em 1973, com o objetivo de atenuar a imagem internacional negativa que o Brasil tinha provocado em Estocolmo, quando se mostrou hostil agenda ambiental ali debatida. Conforme destaque anterior, esse processo de mobilizao poltica em prol da questo ambiental, em nvel mundial, que ganha fora nas duas ltimas dcadas do sculo XX e essencialmente motivado pela crise do modelo de desenvolvimento, se d em um contexto de profundas mudanas institucionais, associadas ao neoliberalismo. Entre os anos de 1980 e 90, quando da re-introduo da preocupao ambiental na agenda poltica brasileira, vive-se um contexto marcado por reformas econmicas e mudanas significativas na organizao da poltica, ou seja, um contexto de reestruturao poltico-institucional e de reformas econmicas. O momento marcado por mudanas no regime poltico, na primeira metade da dcada de 1980, seguido da Reforma de Estado, que levada a cabo no decorrer da dcada de 1990, em conformidade com os acordos firmados com o Fundo Monetrio Internacional (FMI). A esse respeito, Neder (1997: 250) afirma que o novo desenho da poltica ambiental brasileira, ou seja, da interveno pblico-estatal sobre a questo ambiental, ocorre em um contexto poltico e econmico marcado por profundas reformas no sistema poltico, no papel do Estado e no modelo econmico. Alm do mais, trata-se de um momento marcado pela crise da dvida externa, pelo crescimento econmico limitado, ou quase inexistente, e pelo agravamento de problemas sociais (altas taxas de desemprego e marginalidade social crescente, especialmente nos grandes centros urbanos).

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No Brasil da dcada de 80, vivencia-se o processo de redemocratizao, com o fim do governo militar, assim como o esgotamento do modelo desenvolvimentista que tinha o Estado como principal agente. Ou seja, vive-se o fim de uma forma intervencionista do Estado na economia; profundas reformas institucionais so implementadas. Nesse contexto, observa-se a introduo de uma variedade de reformas voltadas reduo do mbito da interveno estatal e ampliao das interaes de mercado na economia. Mais precisamente durante os anos 90, o cenrio institucional brasileiro de alterao dos padres de intervencionismo estatal, com a desconstruo progressiva do legado desenvolvimentista e a implementao de reformas neoliberais, entre as quais se destacam as privatizaes, a liberalizao comercial e a prpria reforma do Estado (DINIZ; BOSCHI, 2004). Em sntese, pode-se dizer que o novo padro de regulao ambiental e a definio das diretivas da poltica ambiental brasileira nascem em um contexto de profundas mudanas institucionais associadas ao neoliberalismo, que podem ter influenciado, sobremaneira, o seu contedo. Ainda em relao aos fatores que condicionaram, externa e internamente, o novo processo de institucionalizao da questo ambiental no Brasil, alm da forte presso exercida por organismos internacionais, conforme foi dito anteriormente, deve-se levar em conta a presso exercida por movimentos sociais nacionais e organizaes no-governamentais (ONGs), que atuavam em defesa de causas ecolgicas e scio-ambientais, a exemplo do movimento de atingidos por barragens. De acordo com estudos realizados, durante a dcada de 1980 ocorreram no Brasil diversas experincias de resistncia local ao deslocamento compulsrio em reas afetadas pela construo de barragens. Essas experincias se transformaram, em certa medida e sob certas condies, em movimento social que traz na sua essncia a luta em defesa de causas scioambientais. Em 1989, movimentos regionais se articularam na organizao do Movimento Nacional de Atingidos por Barragens - MAB.
Em resposta s presses dos movimentos ecolgicos, o BID e o BIRD passaram a exigir estudos sobre conseqncias ambientais da implantao de usinas hidreltricas. Um estudo do Banco Mundial citou o caso dos projetos de Itaipu, Sobradinho e Tucuru, nos quais a indenizao para terras desapropriadas foi irrisria, ou, na melhor das hipteses, totalmente insuficiente, para adquirir terra de tamanho e qualidade semelhantes em outros lugares. Outro estudo do BIRD conclui que, nos projetos de construo de barragens, quase sempre se inicia um processo de empobrecimento. Dentre os impactos scio-culturais do deslocamento obrigatrio esto a perda de identidade coletiva decorrente da perda da propriedade rural e dos padres de organizao social, como relaes de parentesco, amizade e comunidade (ROTHMAN, et al, 2004).

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No caso da articulao entre o MAB, movimentos ecolgicos e a criao de regras de proteo ambiental, por parte do BIRD e do BID, observa-se a combinao de elementos que passa a condicionar a introduo da questo ambiental na agenda poltica nacional, dando origem ao novo arranjo institucional de regulao ambiental. O que se v a mobilizao social de segmentos da sociedade (fator condicionante interno), que se articulam com outros atores polticos (movimentos ecolgicos internacionais) e chamam a ateno de instituies internacionais, que j vinham discutindo a questo ambiental, desde o incio da dcada de 1970, que passam a condicionar os financiamentos a projetos econmicos integrao da dimenso ambiental na poltica econmica e na agenda poltica dos pases (fator condicionante externo). A sociedade internacional, como um todo ou qualquer um de seus subsistemas, constitui, conforme a acepo de Easton (1968: 103), parmetros no meio ambiente extrasocial de um sistema poltico e deve ser considerada como fonte de influncias que afeta a dinmica de funcionamento do sistema poltico. Conforme foi visto neste item do trabalho, entre os componentes do subsistema poltico internacional que exercem grande influncia nos diversos sistemas polticos do mundo atual, especialmente dos sistemas polticos dos pases da Amrica Latina, frica e sia, encontram-se a ONU, o BIRD, o BID, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), entre outras instituies. Uma clara demonstrao de influncia externa na dinmica do sistema poltico brasileiro, conforme foi visto anteriormente, o fato de o novo padro de regulao ambiental no Brasil ter-se estruturado, inicialmente, em resposta, sobretudo, s presses externas, exercidas por organismos financeiros internacionais (BIRD e BID), assim como por influncia das deliberaes tomadas no mbito das conferncias internacionais sobre meio ambiente, promovidas pela ONU. Identificados os fatores, internos e externos, que condicionaram o novo padro de regulao ambiental no Brasil, torna-se relevante analisar como e em que condies a questo ambiental introduzida no sistema poltico brasileiro, para que se possa compreender melhor os seus delineamentos. As perguntas relevantes so as seguintes: por intermdio de quais canais e de quais atores a questo ambiental introduzida no sistema poltico; quais foram as demandas; quem as elaborou; como se deu o processo de converso destas, no interior do sistema poltico, em respostas que foram enviadas sociedade, ao longo do processo de construo da poltica ambiental? Como j dito, o novo padro de regulao ambiental foi adotado, inicialmente, em resposta s presses que o sistema poltico brasileiro sofreu, oriundas, majoritariamente, do

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sistema poltico internacional, formado por um conjunto de organizaes polticas e sociais. Alm dos grupos de presso localizados no ambiente internacional, ao longo do processo de construo da poltica ambiental, grupos de interesse nacionais se articularam e pressionaram o sistema poltico a dar respostas aos problemas ambientais. Portanto, presses externas e internas em relao regulamentao do uso e explorao dos recursos naturais produziram respostas, por parte do poder pblico brasileiro, em termos de elaborao de leis ambientais e de aparelhamento do Estado para assegurar o cumprimento destas.

1.2 Como a questo ambiental introduzida no sistema poltico brasileiro Em resposta s presses polticas, internas e externas, ainda em meados da dcada de 1970, no contexto do regime militar, tem incio o processo de formulao do novo desenho da Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA). Um dos marcos do novo padro de regulao ambiental brasileiro a criao da SEMA, pelo Decreto 73.030, de 30 de outubro de 1973, no final do governo do Presidente Mdici, a qual esteve subordinada ao Ministrio do Interior, ao longo de sua histria, e teve como Secretrio, durante 12 anos (entre 1974 e 1986), um dos grandes expoentes do ambientalismo brasileiro, o ecologista Paulo Nogueira Neto9. O Secretrio Geral do Ministrio do Interior, Henrique Brando Cavalcanti, membro da delegao brasileira na Conferncia da ONU sobre Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, em 1972, convidou Paulo Nogueira Neto para dirigir a recm-criada Secretaria Especial de Meio Ambiente, primeiro rgo ambiental do governo federal. Com poucos funcionrios, mas apoiado pelo Ministrio, que tinha recursos para desapropriar terras, Paulo Nogueira Neto chefiou a SEMA at 1986. Em sua gesto, a SEMA dedicou-se a defender dois objetivos: estar atenta poluio, especialmente a de carter industrial, e proteger a natureza. Nesse contexto, o Estado brasileiro define a problemtica ambiental como controle e preservao de algumas amostras de ecossistemas naturais e, com essa perspectiva, cria um conjunto de unidades de conservao, entre parques nacionais, reservas e estaes ecolgicas. As principais aes implementadas pela SEMA, ao longo dos 13 primeiros anos de sua existncia, foram a criao de 13 milhes de hectares de reas protegidas e a aprovao da Lei
Primeiro secretrio da SEMA, com atuao entre 1974 e 1986, Paulo Nogueira Neto formado em Cincias Jurdicas e Sociais, bacharel em Histria Natural, doutor em Cincias e professor titular aposentado de Ecologia Geral, no Instituto de Biocincias da Universidade de So Paulo. Foi membro da Comisso Brundtland para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (ONU), ex-presidente e membro do CONAMA, presidente do Conselho de Administrao da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental de So Paulo (Cetesb) e presidente da Associao de Defesa do Meio Ambiente (Ademasp), a mais antiga associao de defesa do meio ambiente do pas, alm de conselheiro do CONAMA (URTIGA 168 - jul/set 2005- p. 3).
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6.938, de 1981, da Poltica Nacional do Meio Ambiente, que instituiu a elaborao de Estudos de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), conforme assim resumiu Paulo Nogueira Neto: criamos 13 milhes de hectares de reas protegidas e o setor ganhou sua mais importante lei, at hoje em vigor, que imps o EIA/RIMA. Primeiro, a indstria reclamou, mas hoje um instrumento aceito." O Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) tinha a SEMA como rgo tcnico, com atuao em nvel federal, desenvolvendo funes normativas. As aes executivas eram de competncia dos Estados e municpios. A partir de 1986, essa Secretaria passa a assumir uma postura mais ativa, estimulando debate relativo ao desenvolvimento e ao meio ambiente, procurando sensibilizar as demais instncias do poder pblico para os problemas ambientais. De acordo com Ferreira (1996), as decises tomadas pelo governo brasileiro, ao longo dos anos 70, a respeito da institucionalizao da questo ambiental, tm carter excessivamente burocrtico. Para a autora, o carter burocrtico relacionado s polticas ambientais pode ser visto atravs da anlise dos fatores que envolveram a criao da Secretaria Especial do Meio Ambiente, conforme argumenta:
a criao da SEMA se deu com base na Exposio de Motivos n 100/71, assinada pelo secretrio geral do Conselho de Segurana Nacional, Joo Baptista Figueiredo. Em outubro de 1973, o Decreto 73.030 criou o rgo especializado no trato de assuntos ambientais, sob a coordenao do Ministrio do Interior. As circunstncias que permitiram sua formao, quase fortuita, so reveladoras da poltica ambiental brasileira (FERREIRA, 1996: 176).

A estrutura institucional, inicialmente criada para dar respostas s presses externas pela regulao ambiental, sofreu alteraes significativas ao longo do primeiro momento que acompanha o processo de transio poltica para o regime democrtico, at chegar estrutura atual. Todas as alteraes pelas quais a Poltica Ambiental passou nesse perodo refletem, em boa medida, as presses feitas por um conjunto de atores polticos, seja no sentido de assegurar uma melhor regulao ambiental seja no de flexibilizar as restries impostas por estas. Por intermdio de quais canais de acesso e de quais atores as demandas por mudanas foram introduzidas no sistema poltico; quais foram os contedos dessas demandas; quem as elaborou e como se deu o processo de converso destas em decises polticas, so questes que devem ser respondidas com o desenvolvimento do trabalho, nos captulos III e IV. Ao longo da dcada de 1980, a poltica ambiental brasileira continua o seu processo de estruturao. O Governo Federal, por intermdio da SEMA, instituiu, em 1981, a PNMA, com a Lei 6.938/81. Com essa medida foram definidos seus objetivos e instrumentos,

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buscando conciliar desenvolvimento econmico com preservao ambiental. Com a mesma lei, cria-se o SISNAMA e o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA).
Com a Lei 6.938/81, o Estado brasileiro dispe sobre a Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA), seus fins e mecanismos de formulao e aplicao e estabelece como um dos seus instrumentos de controle o licenciamento ambiental e a reviso de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras; constituiu o SISNAMA e criou o CONAMA. A PNMA tem por objetivo (art.2) a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando a assegurar, no Pas, condies favorveis ao desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana (NEDER, 2002: 38-40).

O SISNAMA constitudo por rgos e entidades especializadas em meio ambiente da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos municpios e pelas Fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e pela melhoria da qualidade ambiental. A atuao dessas instituies se d mediante articulao coordenada dos rgos e entidades que constituem o SISNAMA. Este integrado por um rgo colegiado, o CONAMA, que o rgo consultivo e deliberativo do SISNAMA, composto por um Plenrio, por um Comit de Integrao de Polticas Ambientais (CIPAM), por Cmaras Tcnicas (CT), por Grupos de Trabalho e por Grupos Assessores. O Conselho um colegiado representativo de cinco setores: rgos federais, estaduais e municipais, setor empresarial e sociedade civil (MMA,
2006).

Dois outros eventos marcaram o processo de estruturao do novo desenho da PNMA. O primeiro refere-se aprovao da Lei 7.347, de 1985 que visa a disciplinar a ao civil pblica por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens de direitos e valores artsticos, estticos, histricos, tursticos e paisagsticos. Com essa lei, a ao civil pode ser proposta pela Unio, pelos Estados e municpios, assim como por autarquias, empresas pblicas, fundaes, sociedade de economia mista ou associaes que estejam constitudas h pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e que incluam, entre as suas finalidades institucionais, a defesa ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. Outro grande marco da PNMA, ainda na dcada de 1980, o processo de elaborao da Constituio de 1988, pela Assemblia Nacional Constituinte, eleita em 1986, que dedicou um captulo questo ambiental Cap. VI Do Meio Ambiente. Esse processo foi precedido por ampla mobilizao social e teve como lder, entre os parlamentares eleitos, o deputado federal Fbio Feldmann (PSDB-SP), sob cuja liderana formou-se a assim denominada

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Frente Verde, composta de 50 constituintes, aproximadamente, que atuaram em defesa do controle ambiental. Conforme Viola e Leis:
por iniciativa do deputado Fbio Feldmann (lder da Oikos, uma das entidadeschave na constituio do ambientalismo brasileiro) organiza-se em 1987 o bloco parlamentar verde, que durante as deliberaes do Congresso Constituinte desempenhar um papel de articulador dos diferentes setores do ambientalismo para atuarem como fora de apoio no processo (vitorioso) de ecologizao da nova Constituio (1995: 86).

A atuao dos deputados no mbito da Assemblia Nacional Constituinte em defesa da proteo do meio ambiente foi influenciada por um conjunto de organizaes sociais e de indivduos isolados que assinaram a Emenda Popular sobre a Proteo Ambiental, a qual foi apresentada aos constituintes. Portanto, em resposta s demandas concernentes questo ambiental, a Constituio Federal dedicou um captulo ao meio ambiente, garantindo a todos os cidados o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, considerando-o como essencial a uma qualidade de vida sadia10. Apesar dos avanos em termos de estruturao da poltica nacional de meio ambiente, no incio de 1989, a gesto ambiental no Brasil foi alvo de crticas vindas de atores polticos nacionais e internacionais. Tais crticas foram motivadas, fundamentalmente, pela intensificao das queimadas na Amaznia brasileira, assim como pelo assassinato de Chico Mendes, ambientalista, lder do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Xapuri, no estado do Acre. Tais fatos impulsionaram manifestaes diplomticas e da imprensa nacional e internacional, gerando constrangimentos ao Governo brasileiro, que passou a tratar a questo ambiental como um assunto estratgico. Nessa ocasio, uma comisso formada por altos funcionrios, consultores, cientistas, tcnicos e diplomatas sugeriu um conjunto de medidas administrativas ao Governo Federal. Tais medidas formaram o Programa Nossa Natureza Programa de Defesa do Complexo de Ecossistemas da Amaznia Legal , criado atravs do Decreto 96.994/88, com a finalidade de estabelecer condies para a utilizao e a preservao do meio ambiente e dos recursos naturais renovveis na Amaznia Legal (Fundao Joo Pinheiro, 1998: 54-55). As medidas implementadas com o Programa Nossa Natureza acabaram com os incentivos fiscais para projetos agropecurios na Amaznia, considerados os viles do desmatamento. Alm do mais, com a Lei 7.735, de 1989, foi criado o Instituto Brasileiro de
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A Constituio Federal de 1988 incluiu o captulo VI Do Meio Ambiente, cujo artigo 225 apresenta o seguinte enunciado: todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as geraes presentes e futuras (Constituio Federal de 1988).

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Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), resultante da fuso da SEMA com o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), a Superintendncia de Desenvolvimento da Borracha (SUDHEVEA) e a Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE). Foram incorporados ao IBAMA o patrimnio, os recursos financeiros, as competncias, as atribuies e o pessoal da SEMA, da SUDEPE, da SUDHEVEA e do IBDF. No governo de Fernando Collor de Mello, uma nova mudana feita na estrutura institucional, com a criao, em 1990, da Secretaria de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica (SEMAM), qual ficaria subordinado o IBAMA. Com a criao dessa Secretaria, o SISNAMA passa por um processo de reformulao, sofrendo alteraes em sua estrutura de funcionamento, determinadas pelo Decreto 99.274. Desse modo, o rgo superior passa a ser o Conselho de Governo; o CONAMA, que ocupava essa posio, passa a ser o rgo Consultivo e Deliberativo; o rgo central passa a ser representado pela SEMAM. Com essa nova estrutura, o trato da questo ambiental ficaria vinculado ao Poder Executivo, acentuando o carter burocrtico e centralizador dos processos decisrios que se referem s questes do meio ambiente. Duas contradies marcam esse fato: em primeiro lugar, o governo Collor o marco da transio democrtica, por ser o presidente escolhido por eleio direta, a primeira aps 29 anos; em segundo, mais uma vez esteve frente do principal rgo federal especializado na questo ambiental um dos maiores expoentes do ambientalismo brasileiro. De forma surpreendente, Jos Antnio Lutzenberger foi convidado por Collor para ser o secretrio nacional do meio ambiente. Engenheiro agrnomo, aps atuar por mais de 20 anos numa empresa de agrotxicos alem, trocou a profisso por uma atuao expressiva no movimento ambientalista, destacando-se por adotar uma pregao filosfica do ecologismo no mundo moderno11. Com isso conquistou o respeito da maior parte dos ambientalistas brasileiros (FERREIRA, 1996).

.Lutzenberger trabalhou na BASF e, em 1971, fundou a Associao Gacha de Proteo ao Ambiente Natural (AGAPAN), aps constatar os estragos provocados por produtos agroqumicos na agricultura brasileira, assim como a degradao ambiental de modo geral. Utilizando uma linguagem forte e emotiva, defendia um olhar holstico sobre a natureza, a ecologia profunda, em que o homem no o centro e sim parcela do conjunto da natureza. Tornou-se conhecido mundialmente, com intensa participao em movimentos ambientalistas na Europa, nas trs Amricas, sia e frica. Em 1985, criou a empresa Vida Produtos e Servios em Desenvolvimento Ecolgico, que emprega cerca de 100 pessoas na consultoria e empreitada em engenharia sanitria, reciclagem de produtos industriais, jardins e paisagismo. Em 1987, criou a Fundao Gaia, para promover conscincia ecolgica e o desenvolvimento sustentvel por meio da educao ambiental, em especial para as crianas, e prticas de agricultura ecolgica e regenerativa. Entre os inmeros prmios que recebeu, em 1988 foi contemplado com o "Right Livelyhood Award", conhecido como o Nobel Alternativo. Foi Secretrio Especial do Meio Ambiente do Governo Federal, com prerrogativas de Ministro, de maro de 1990 a meados de 1992, na gesto Fernando Collor de Mello (LUTZENBERGER, 2001).

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Nomeado, em maro de 1990, Secretrio-Especial do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica, onde permaneceu at 1992, Lutzenberger teve papel decisivo na demarcao das terras indgenas, em especial a dos ndios Yanomami, em Roraima; na deciso do Brasil de assinar o tratado de no-proliferao de armas nucleares; na assinatura do Tratado da Antrtida; na Conveno das Baleias e na participao das conferncias preparatrias da Conferncia Mundial do Ambiente, a Rio-92 (CARNEIRO, 2003). Na viso de ambientalistas crticos, a escolha de Lutzenberger para a SEMAM pode ser vista como uma escolha estratgica, por parte do Governo Federal, porque significou trazer para dentro do Palcio do Planalto um defensor do meio ambiente, que ficaria subordinado s decises centralizadas do Estado. Essa indicao surpreendeu diversos segmentos do movimento ecologista que no souberam tirar o mximo proveito da presena de um grande aliado dentro do Governo Federal. Em outros termos, com a nomeao de Lutzenberger, um ambientalista de renome internacional, para ser o titular do rgo mximo da poltica ambiental brasileira, foi possvel trazer a representao de interesses do movimento ambientalista para o interior do Estado, frear a organizao poltica dos principais grupos de interesses e subordinar tutela estatal a ao de atores polticos que estavam frente do ambientalismo no Brasil, quela poca. Em 1992, ano de realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (a Rio-92), no governo de Itamar Franco, mais uma alterao se d na estrutura institucional da poltica ambiental, com a criao do Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Com a lei 8.490/92, cria-se o Ministrio do Meio Ambiente, com as seguintes competncias: planejamento, coordenao, superviso e controle das aes relativas ao meio ambiente; formulao e execuo da poltica nacional do meio ambiente; preservao, conservao e uso dos recursos naturais renovveis; implementao de acordos internacionais na rea ambiental (Fundao Joo Pinheiro, 1998: 56). Com a nova estrutura institucional, criada em 1992, sob influncia da Eco-92, a questo ambiental parecia ter assumido carter relevante para o Governo. Essa concluso questionvel, se for levado em conta o fato de ter sido convidado a pilotar a nova engrenagem institucional um aliado poltico do presidente, sem nenhuma expressividade no movimento ambientalista, o economista Fernando Coutinho Jorge, ento Senador pelo Par. Coutinho Jorge esteve frente do MMA por to somente onze meses (outubro de 1992 a setembro de 1993), quando novas mudanas foram implementadas na estrutura da PNMA. Em resposta a fortes presses de movimentos ambientalistas que atuavam em defesa da Amaznia, o

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Ministrio do Meio Ambiente passou a se chamar Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal. Estiveram frente desse ministrio Rubens Ricupero (entre setembro de 1993 e abril de 1994), jurista com proeminente atividade de economista, que saiu da pasta do meio ambiente para assumir o Ministrio da Fazenda, e Henrique Brando Cavalcanti (entre abril de 1994 e janeiro de 1995), ex-Secretrio Geral do Ministrio do Interior, no governo Mdici e membro da delegao brasileira na Conferncia de Estocolmo, em 1972, responsvel pela elaborao do decreto que instituiu, em 1973, a Secretaria Especial do Meio Ambiente. Em janeiro de 1995, quando Fernando Henrique Cardoso assumiu a presidncia da Repblica, o principal rgo ambiental, em nvel federal, passou a se chamar Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, que foi dirigido pelo exministro da Fazenda de Itamar Franco, o advogado especialista em tcnicas tributrias, Gustavo Krause, ao longo do primeiro mandato. No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (1999 - 2002), a denominao voltou a ser Ministrio do Meio Ambiente, comandado, pelo ento Deputado Federal Jos Sarney Filho, poltico com destacada atuao na defesa da questo ambiental. Sarney Filho, eleito pelo Partido da Frente Liberal (PFL), pelo estado do Maranho12, se licenciou do mandato de Deputado Federal na legislatura 19992003, para exercer o cargo, de 3 de fevereiro de 1999 a 19 de maro de 2002. Foi substitudo interinamente por quatro outros ilustres desconhecidos. Com a vitria de Lus Incio Lula da Silva, o Ministrio do Meio Ambiente passou a ter sua frente, durante todo o primeiro mandato, um dos nomes de maior expressividade no movimento ambientalista brasileiro: Marina Silva. Atuante em defesa do meio ambiente, Marina Silva representava uma vertente do ambientalismo brasileiro ligado s causas scioambientais dos seringueiros do Acre. Diferente dos dois primeiros secretrios das Secretarias de Meio Ambiente, intelectuais ligados ao movimento ecologista mundial, Marina Silva, antes de se ocupar o cargo de ministra, tinha uma trajetria de luta poltica, no mbito dos movimentos sociais e do parlamento, em defesa do meio ambiente na Amaznia13. A
O Deputado Sarney Filho tem tido destacada atuao na rea ambiental, em seus diversos mandados como parlamentar na Cmara. Em 1983, apresentou o Projeto de Resoluo que criou a Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados, de onde, como seu Presidente, providenciou a primeira publicao, em portugus, da Agenda 21, aprovada na Rio-92. Em sua atuao parlamentar, apresentou vrias proposies com vistas proteo do meio ambiente. No contexto atual (legislatura 20072010), est atuando, mais uma vez, em defesa do meio ambiente, como um dos parlamentares que constitui a Frente Verde na Cmara dos Deputados. Informaes disponveis em: <http://www.camara.gov.br/Internet/Deputado/DepNovos_Detalhe>. Acesso em novembro de 2006.
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Maria Osmarina Silva de Lima, mais tarde, Marina Silva, comeou sua carreira poltica militando nas Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), ligadas Igreja Catlica. Em 1988 foi eleita vereadora de Rio Branco, capital do Acre. Dois anos depois, se elegeu deputada estadual e, em 1994, chegou ao Senado Federal como a

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nomeao de Marina Silva, ambientalista de projeo internacional, foi saudada entusiasticamente por ONGs ambientalistas e outros movimentos sociais que atuam no setor. Influentes representantes dos movimentos ambientalistas fizeram um forte lobby junto ao Presidente Lula a fim de que Marina fosse indicada para assumir o cargo de Secretria de Estado no Ministrio do Meio Ambiente. As deliberaes mais importantes concernentes regulao ambiental, nesse perodo, esto sintetizadas no Quadro 1, a seguir:
Quadro 1 Deliberaes importantes no campo da poltica ambiental brasileira 1973/2006
Perodo Contextualizao Deliberaes importantes Criao da SEMA pelo Decreto 73.030 de 1973; Nomeao do ecologista Paulo Nogueira Neto para secretrio da SEMA; Criao de 13 milhes de hectares de reas protegidas; Promulgao da Lei 6.938/81 que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, imps o EIA/RIMA (estudos e relatrios de impacto ambiental), definiu os objetivos e instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente e criou o SISNAMA e o CONAMA. Aprovao da Lei 9.609/85 que institui o Termo de Ajustamento de Conduta Ambiental; Aprovao da Lei 7.347/85 que visa a disciplinar a Ao Civil Pblica por danos causados ao meio ambiente, entre outros danos. Destinao do Captulo VI da Constituio questo Ambiental; Criao do Programa de Defesa do Complexo de Ecossistemas da Amaznia legal, denominado Programa Nossa Natureza, pelo Decreto 96.994 de 1988; Criao do IBAMA com a Lei 7.735/89; Criao do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) pela Lei 7.797 de 10 de julho de 1989. Criao, em 1990, da Secretaria de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica (SEMAM); Nomeao do ecologista Jos Lutzenberger para secretrioespecial do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica; Demarcao de terras indgenas, em especial a dos ndios Yanomami, em Roraima; deciso do Brasil de abandonar o projeto de fabricao da bomba atmica; assinatura do Tratado da Antrtida; participao na Conveno das Baleias e nas conferncias preparatrias da Conferncia Mundial do Ambiente, a Rio-92. Criao do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com a Lei 8.490/92; Mudana na sigla do MMA para Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal;

Governo Militar 1973 / 1986 Redemocratizao

1987 / 1989 Assemblia Nacional Constituinte 1990 / 1992 Governo Collor

1992 / 1994

Governo de Itamar Franco Eco 92

(continua)

mais jovem senadora do pas. Ex-seringueira ligada a movimentos ecolgicos da regio amaznica, foi indicada pelo presidente eleito, Luiz I. Lula da Silva (PT), como ministra do Meio Ambiente, tendo sido reeleita para o Senado, para esse pleito. Marina Silva se filiou ao PT em 1985 e lanou sua candidatura para deputada federal para ajudar o lder seringueiro Chico Mendes, morto em 1988, que era candidato a deputado estadual. Apesar de estarem entre os cinco mais votados, nem ela nem Chico Mendes se elegeram (Folha Online, 10/12/2002).

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Quadro 1 Deliberaes importantes no campo da poltica ambiental brasileira 1973 / 2006 (continuao) Perodo Contextualizao Deliberaes importantes O MMA passou a ser Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal; Lei da Biossegurana, em 1995; Aprovao Lei 9.605/98, Lei de Crimes Ambientais ou Lei da Natureza; Aprovao da Lei 9.433/97 que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos; Aprovao da Lei 9.985/00 que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC); Aprovao da Lei 9.795/99 de Educao Ambiental; Criao da Agncia Nacional de guas (ANA), pela Lei 9.984, de 17 de julho de 2.000; Decreto 4.339 de 2002, que institui princpios e diretrizes para a implementao da Poltica Nacional da Biodiversidade; Nomeao da ambientalista Marina Silva para Ministra do Meio Ambiente; Aprovao da Lei 11.105, de maro de 2005, nova Lei de Biossegurana; Aprovao da Lei 11.284/2006, que dispe sobre a gesto de florestas pblicas para a produo sustentvel; institui, na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, o Servio Florestal Brasileiro - SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal FNDF; Decreto 5.758 de 2006, do presidente da Repblica, que institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (PNAP). Cmara Federal aprovou PL 3285/92, em 30/11/06, que delimita o bioma Mata Atlntica e cria regras e mecanismos para sua utilizao.

I Governo de 1995 / 1998 Fernando Henrique Cardoso

II Governo de Fernando 1999 / 2002 Henrique Cardoso Rio + 10

2003 / 2006 I Governo Lula

Fonte: Elaborao da autora a partir de dados disponveis em: <http://www.presidencia.gov.br/info_historicas> e <http://www.presidencia.gov.br/legislacao>; na Base de Dados do Congresso Nacional (SICON); no Ministrio do Meio Ambiente (<http://www.mma.gov.br>); LUTZENBERGER, 2001; CARNEIRO, 2003; BURSZTYN, 1993; BARBIERI, 1997; VIOLA, Eduardo J.; LEIS, Hector, 1995.

Os fatores condicionantes das sucessivas mudanas na estrutura do rgo mximo da poltica ambiental podem estar relacionados no s s indefinies e relevncia da questo ambiental na agenda poltica do governo federal, ao longo das ltimas trs dcadas, como tambm s presses sucessivas dos diferentes grupos de interesse que atuam politicamente em defesa do meio ambiente, seja na esfera do poder Legislativo, seja no mbito da sociedade civil. Tais fatores sero analisados com o desenvolvimento deste trabalho.

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1.3 Princpios Federativos norteadores da Poltica Nacional de Meio Ambiente De acordo com o artigo 18 da Constituio Federal, de 1988, a organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. No artigo 23 esto explicitadas as competncias administrativas comuns da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sendo que o exerccio dessas competncias comuns deve pautar-se pela cooperao inter-governamental (COSTA, 2004). Entre as vrias competncias comuns previstas no art. 23 incluem-se proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas (inciso VI) e preservar as florestas, a fauna e a flora (inciso VII). Desse modo, a Constituio de 1988 determina que a atuao do Estado brasileiro na rea do meio ambiente deve fundamentar-se em um sistema de responsabilidades compartilhadas entre os diferentes membros da Federao (ARAJO,
2005).

A Unio, os Estados e os Municpios so definidos como entes responsveis por reas comuns, como sade, educao, meio ambiente e transporte. No entanto, a despeito da distribuio de competncias entre os membros da Federao, a Constituio de 1988 assegura ampliao das atribuies da Unio. Estudiosos do tema argumentam que, alm da centralizao de poder e de recursos fiscais nas mos do Governo Federal, observa-se uma crescente sobreposio de competncias em diversas reas do poder pblico (COSTA, 2004:
177-8).

Na rea especfica do meio ambiente, a descentralizao da gesto e a conseqente distribuio de competncias entre os membros da Federao esto previstas na lei 6.938/81 e na Constituio Federal, em seu Captulo VI. Conforme j dito, o SISNAMA constitudo pelos rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, assim como pelas entidades institudas pelo poder pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental. O impacto do federalismo e da descentralizao sobre a formulao e implementao de polticas pblicas no Brasil analisado por C. Souza (1998), que enfatiza o alto grau de heterogeneidade dos resultados, devido s desigualdades regionais. Outra questo importante, destacada pelos estudiosos do tema, a existncia de vrios centros do poder, que passam a ter poder de veto em questes nacionais, a exemplo das deliberaes concernentes ao meio ambiente. Com a descentralizao, os governos e as sociedades locais se transformam em uma

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das fontes de apoio e de veto s coalizes governistas nacionais, conforme anlise desenvolvida no captulo IV desta tese. Com a Lei 6.938/81, que cria o SISNAMA e o CONAMA, promove-se uma mudana fundamental na poltica nacional do meio ambiente: a descentralizao da execuo da poltica de controle ambiental, respaldando a ao dos Estados e Municpios e reservando Unio a superviso e a edio de normas gerais e supletivas da poltica ambiental. Aos Estados assegurado que, na sua esfera de competncia e nas reas de sua jurisdio, possam elaborar normas supletivas e complementares e padres ambientais, observados os que foram estabelecidos pelo CONAMA. Da mesma forma, aos municpios assegurado que possam elaborar normas relacionadas ao meio ambiente, observadas as normas e padres federais. Alm da legislao federal e do aparato institucional criado no mbito da Unio, os Estados brasileiros criaram leis ambientais, assim como promoveram aparelhamento do Estado para compartilhar com a Unio a gesto do meio ambiente. Os Estados da Federao, pioneiros na estruturao do sistema de gesto pblica do meio ambiente foram So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Esse processo se deu, no mbito dos Estados, em resposta s demandas feitas por ambientalistas que se mobilizaram em funo de crescentes denncias de poluio do ar e das guas causadas pelas indstrias, nas trs capitais brasileiras onde o processo de industrializao j deixava rastros visveis de degradao ambiental. Enquanto em Minas Gerais, So Paulo e Rio de Janeiro o sistema de gesto ambiental se estrutura bem antes da Constituio de 1988, na maioria dos Estados da Federao a legislao e a estruturao da poltica ambiental estadual se do em resposta ao que foi estabelecido no pacto federativo. A distribuio de competncias entre a Unio e os Estados, na rea do meio ambiente, prevista tanto na Constituio Federal de 1988 quanto nas leis e nos decretos ambientais que a antecedem, pode ser demonstrada tomando como referncia a questo do licenciamento ambiental. O CONAMA instituiu, em 1986, com a Resoluo 001/86, uma poltica nacional de avaliao de impactos ambientais, exigindo estudos de impacto ambiental e realizao de audincias pblicas para o licenciamento de atividades efetiva e potencialmente poluidoras. O licenciamento ambiental um instrumento prvio de controle ambiental, exigido para a implantao de atividades modificadoras do meio ambiente. Essas atividades so licenciadas pelo rgo Estadual do Meio Ambiente (OEMA) ou, em carter supletivo, pelo IBAMA quando se tratar de atividade de competncia federal. O processo de licenciamento

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envolve diversos agentes sociais: OEMAs, IBAMA, Conselhos Estaduais de Meio Ambiente (CONSEMAS), empreendedor, equipe multidisciplinar (equipe tcnica responsvel pelos estudos e resultados do EIA/RIMA), rgos da Administrao Pblica, Empresas Pblicas e Privadas instaladas na rea de influncia do empreendimento, Comunidade Tcnica e Cientfica com o papel de assessorar os agentes sociais envolvidos, entidades civis e Ministrio Pblico. Estudiosos do tema avaliam que, mesmo tendo sido institudo h mais de duas dcadas, o SISNAMA ainda no est estruturado e articulado como um verdadeiro sistema nacional. Alguns dos problemas apontados so: centralizao de atribuies no MMA e no IBAMA; sobreposio e conflito nas atuaes do MMA/IBAMA e dos rgos estaduais; indefinio do papel dos rgos locais (municipais); indefinio do limite do poder normativo do CONAMA; falta de dilogo com sistemas voltados a reas especficas da gesto ambiental, como o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (ARAJO, 2005: 5). A centralizao de poder no Governo Federal vista por estudiosos do tema como um trao dominante do sistema de gesto ambiental no Brasil. A despeito da distribuio e notria superposio de competncias, cabe Unio estabelecer as normas gerais ambientais que servem de referncia para Estados e Municpios. Sendo assim, a legislao estadual deve seguir os princpios e fundamentos estabelecidos pela legislao federal. O governo federal, atravs do CONAMA, estabelece normas gerais, cabendo aos Estados e municpios fixar procedimentos, bem como licenciar, controlar e fiscalizar. Alm dos conflitos na distribuio de competncias entre os membros da Federao, existem srios conflitos entre as legislaes ambientais concorrentes, assim como entre as diferentes esferas do poder, mais especificamente entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, no que tange ao poder de legislar, aspecto que deve ser enfatizado ao longo do desenvolvimento deste estudo. Sabe-se que no peculiaridade da rea ambiental a existncia de conflitos de competncias, pois tal fato se repete na rea da educao, da sade, transporte, entre outras que so de responsabilidade compartilhada dos trs entes da Federao. Deve-se salientar, em qualquer uma das reas, a dimenso do efeito de conflitos dessa natureza na formulao, na implementao e no controle da poltica pblica. A quem compete a formulao da poltica ambiental: ao Legislativo ou ao Executivo, por intermdio do CONAMA? Essa tenso mostrada nos captulos III e IV, quando so analisados diversos processos de elaborao de leis e regras ambientais, no mbito das duas esferas.

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O conflito entre o Executivo e o Legislativo, no Brasil, visto por estudiosos da Poltica como decorrente, em boa medida, do funcionamento do sistema poltico brasileiro, no seu formato de Presidencialismo de Coalizo. De acordo com Abranches (1988), o conflito entre Executivo e Legislativo tem sido um elemento historicamente crtico para a estabilidade democrtica no Brasil, em grande medida por causa dos efeitos da fragmentao na composio das foras polticas representadas no Congresso e da agenda inflacionada de problemas e demandas impostas ao Executivo. Na rea do meio ambiente, a sobreposio do poder de legislar fica bastante evidente porque existe no mbito do Legislativo Federal a Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara por onde tramitam os projetos de lei que tratam do tema, enquanto no mbito do Executivo tem-se o CONAMA, cujas deliberaes na forma de resolues tm fora de lei. Este assunto ser tratado nos captulos III e IV deste trabalho. A centralizao dos processos decisrios no mbito do Governo Federal, por sua vez, contradiz a natureza democrtica da poltica ambiental, porque se contrape a um de seus princpios, o principio da descentralizao, o que compromete a sua eficcia. Admitindo-se que o processo decisrio est confinado no interior da alta burocracia estatal, na esfera do Executivo, ento se deduz que isso o torna potencialmente protegido de possveis presses de grupos de interesses opostos s diretivas da poltica ambiental, a despeito da abertura de canais de participao para a representao de interesses dos mais variados segmentos sociais, o que reduz, sobremaneira, a presso de determinados grupos de interesse ao sistema poltico. Para efeito de anlise, o carter centralizador dos processos decisrios permite que sejam mais facilmente identificados os atores polticos relevantes, os grupos de presso, os canais de acesso utilizados pelos articuladores de interesse, o subsistema do sistema poltico para onde so direcionadas as demandas, quem as elabora e como so convertidas em decises. Com base no que pode ser visto no item 1.4, a seguir, em termos de estrutura da Poltica Nacional de Meio Ambiente, na esfera do CONAMA que ocorre a grande maioria dos processos de converso das demandas em decises que dizem respeito questo ambiental no Brasil, o que o torna uma instncia poltica alvo da presso dos grupos de interesse.

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1.4 Como se estrutura a poltica nacional de meio ambiente A despeito das alteraes na estrutura institucional que responde pela regulao ambiental, observadas em termos gerais, o SISNAMA e o CONAMA continuaram sendo as estruturas polticas responsveis pela gesto ambiental no mbito do Governo Federal. Em nvel polticoadministrativo, a autoridade ambiental mxima no Brasil o Ministrio do Meio Ambiente. No entanto, do ponto de vista jurdico, o rgo com autoridade mxima o CONAMA, que presidido pelo Ministro do Meio Ambiente. O que o SISNAMA? Trata-se de uma estrutura poltica, instituda pela Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto 99.274, de 1990. constitudo pelos rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e pelas Fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental. A atuao do SISNAMA se d mediante articulao coordenada dos rgos e das entidades que o constituem (Quadro 2). O sistema garante o acesso da opinio pblica s informaes relativas s agresses ao meio ambiente e s aes de proteo ambiental, na forma estabelecida pelo CONAMA.
Quadro 2 Estrutura do SISNAMA Estrutura Representante
rgo Superior Conselho de Governo Competncias Assessorar o presidente da Repblica na formulao da poltica nacional e das diretrizes nacionais para o meio ambiente e os recursos naturais. Propor ao Conselho de Governo diretrizes de aes governamentais para o meio ambiente e estabelecer normas e padres sobre qualidade ambiental, complementando a legislao federal. Planejar, coordenar, supervisionar e controlar a poltica e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente. Executar e fazer executar as polticas e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente.

rgo Consultivo e Deliberativo rgo Central rgo Executor

CONAMA

Ministrio do Meio Ambiente MMA IBAMA

rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo de Executar programas e projetos, assim como rgos programas e projetos, assim como controlar e fiscalizar as atividades capazes de Seccionais pelo controle e pela fiscalizao de provocar a degradao ambiental. atividades capazes de provocar a degradao ambiental; rgos ou entidades municipais, responsveis pelo controle e pela Controlar e fiscalizar as atividades, capazes de rgos Locais fiscalizao das atividades capazes provocar a degradao ambiental em sua de provocar a degradao respectiva jurisdio. ambiental, em sua jurisdio. Fonte: Elaborao da autora, a partir de <http://www.mma.gov.br/port/conama>. Acesso em agosto/2006.

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Cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios implementar as medidas emanadas do SISNAMA, elaborando normas e padres supletivos e complementares. Os rgos Seccionais prestaro informaes sobre os seus planos de ao e programas em execuo, consubstanciados em relatrios anuais, consolidados pelo Ministrio do Meio Ambiente, em um relatrio anual sobre a situao do meio ambiente no Pas, a ser publicado e submetido considerao do CONAMA, em sua segunda reunio do ano subseqente. Em discurso proferido na I Conferncia Nacional do Meio Ambiente durante a primeira gesto do Governo Lula, a ministra Marina Silva enfatiza que:
o SISNAMA no apenas um conjunto de instituies e rgos pblicos. o espao no qual a participao da sociedade se materializa por meio dos Conselhos de Meio Ambiente. Esse conjunto o principal guardio das Leis Ambientais, dos procedimentos e dos conhecimentos sobre o ambiente que o Brasil acumulou nas ltimas dcadas. Da forma como est estruturado possibilita que haja participao e controle social de tudo o que deliberado em termos de meio ambiente. (<http://www.mma.gov.br/sisnama/>. Acesso em agosto de 2006).

Participantes da 48 Reunio Extraordinria do CONAMA, em comemorao aos 25 anos de sua criao, realizada em agosto de 2006, destacaram haver necessidade de fortalecimento do SISNAMA, especialmente dos rgos tcnicos das trs esferas de poder que integram o sistema. Alm do mais, destacaram a necessidade de integrao dos instrumentos da poltica ambiental e da efetivao da gesto integrada do meio ambiente. Outra questo importante, destacada nessa ocasio, refere-se necessidade de melhorar a qualidade da representao da sociedade civil nos rgos consultivos e deliberativos que integram o SISNAMA. O que o CONAMA? o rgo consultivo e deliberativo do SISNAMA. Foi institudo pela Lei 6.938/81, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, regulamentada pelo Decreto 99.274/90. composto por Plenrio, Comit de Integrao de Polticas Ambientais - CIPAM, Cmaras Tcnicas, Grupos de Trabalho e Grupos Assessores. O Conselho presidido pelo Ministro do Meio Ambiente e sua Secretaria Executiva exercida pelo Secretrio-Executivo do MMA. O Conselho um colegiado representativo de cinco setores: rgos federais, estaduais e municipais, setor empresarial e sociedade civil, conforme especificaes no Quadro I, do Anexo VII. As Cmaras Tcnicas tm a funo de desenvolver, examinar e relatar ao Plenrio as matrias de sua competncia. O Regimento Interno prev a existncia de 11 Cmaras Tcnicas14, compostas por 07 Conselheiros, que
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As Cmaras Tcnicas que compem o CONANA so: CT Assuntos Internacionais, CT Assuntos Jurdicos, CT Atividades Minerrias, Energticas e de Infra-Estrutura, CT Biodiversidade, Fauna e Recursos Pesqueiros, CT

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elegem um Presidente, um Vice-presidente e um Relator. Os Grupos de Trabalho so criados por tempo determinado para analisar, estudar e apresentar propostas sobre matrias de sua competncia. So atos do CONAMA: Resolues, quando se tratar de deliberao vinculada a diretrizes e normas tcnicas, critrios e padres relativos proteo ambiental e ao uso sustentvel dos recursos ambientais; Moes, quando se tratar de manifestao, de qualquer natureza, relacionada com a temtica ambiental; Recomendaes, quando se tratar de manifestao acerca da implementao de polticas, programas pblicos e normas com repercusso na rea ambiental, inclusive sobre os termos de parceria de que trata a Lei no 9.790, de 23 de maro de 1999; Proposies, quando se tratar de matria ambiental a ser encaminhada ao Conselho de Governo ou s Comisses do Senado Federal e da Cmara dos Deputados; Decises, quando se tratar de multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA, em ltima instncia administrativa e grau de recurso, ouvido previamente o CIPAM. O processo de elaborao de uma resoluo envolve o conjunto de atores polticos que integram o CONAMA, conforme fluxograma a seguir:

Figura 1 Fluxograma do processo de elaborao de resolues no CONAMA.


Fonte: <http://www.mma.gov.br/port/conama>. Acesso em 21/08/2006.

Controle e Qualidade Ambiental, CT Economia e Meio Ambiente, CT Educao Ambiental, CT Florestas e Atividades Agrossilvopastoris, CT Gesto Territorial e Biomas, CT Sade, Saneamento Ambiental e Gesto de Resduos e CT Unidades de Conservao e demais reas Protegidas. Disponvel no site do MMA <http://www.mma.gov.br/port/conama>. Acesso em 21/08/2006.

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Em sntese, o CONAMA foi criado como rgo de carter multissetorial, constitudo por representantes do poder pblico e da sociedade civil, com funes consultivas e deliberativas, mantendo esse perfil desde a sua criao at os dias atuais. Destaque-se o fato de suas resolues terem fora de lei15. Participam do CONAMA os principais ministrios e rgos do Governo Federal que tm interfaces com a questo ambiental (Ministrio dos Transportes, de Minas e Energia, entre outros), representantes de todos os Estados, entidades civis ligadas aos setores produtivos, entidades de classe, entidades cientficas que exercem atividades relacionadas questo ambiental e organizaes no-governamentais ambientalistas. No plenrio, formado por 108 conselheiros que exercem a funo de aprovao, modificao ou (re)encaminhamento das propostas, 1/3 dos conselheiros so representantes do Governo Federal. Ao longo dos 26 anos de existncia, o CONAMA passou por trs momentos, com trs regimentos diferentes, especialmente quanto definio dos tipos de participao e demanda. O primeiro momento corresponde ao perodo de gestao do Conselho (1984 a 1999), marcado por uma atuao tmida, com a realizao de vrias reunies de carter reflexivo sobre a poltica ambiental. Nessa fase, o Conselho era formado por 72 conselheiros, funcionando somente em Cmaras Tcnicas, restritas aos conselheiros. O segundo momento representa a fase de maturao (1999 a 2002), quando se observa o exerccio efetivo da normatizao, segundo um novo regimento. O terceiro momento (2002 aos dias atuais) marcado por uma nova dinmica de funcionamento, colocada em prtica a partir de um processo de reestruturao do Conselho. No formato atual tem-se: 108 conselheiros; participao de municpios; aumento da participao de ONGs e do setor produtivo em nmero de conselheiros (de 14% para 28%); criao de Grupos de Trabalho com abertura para a participao de no-conselheiros; criao das Comisses tripartites, sendo uma nacional e 25 estaduais (Notas da Secretaria Executiva do CONAMA, 2006). A primeira reunio do CONAMA ocorreu em 1984. Nesse momento foram travadas discusses importantes que resultaram em deliberaes de grande repercusso. Entre estas, merecem referncia: a Resoluo 001/86, que regulamenta o sistema de licenciamento ambiental e Avaliao de Impactos Ambientais (AIA), atravs do Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA); a poltica nacional para agrotxicos; o Programa de Controle de Poluio dos Veculos Automotores (PROCONVE);
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Entre 1984 e dezembro de 2006, o CONAMA publicou 389 Resolues, entre administrativas e tcnicas. Disponvel no site <http://www.mma.gov.br/port/conama>. Acesso em 21/12/2006.

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a poltica para criao de reas de preservao. Nessa ocasio, os Estados tiveram grande influncia nas decises tomadas, mediante uma estratgia de coalizo, viabilizada pela Associao Brasileira de Entidades Estaduais do Meio Ambiente (ABEMA), que reunia os dirigentes ambientais de todos os Estados da Federao. A importncia da participao dos Estados foi enfatizada no depoimento do vice-presidente da ABEMA, na gesto de 1985/86, quando afirma que os Estados podiam ser uma fora na poltica ambiental em nvel nacional e podiam ser maioria se decidissem em bloco nas votaes do CONAMA. Desde ento, a ABEMA passou a ser um rgo de presso dos Estados para influrem na poltica ambiental nacional16. Segundo Bursztyn, a resoluo 001/86 do CONAMA considerada um marco da poltica ambiental brasileira, seja porque institui a obrigatoriedade da elaborao de estudos de impactos ambientais para atividades potencialmente causadoras de danos ambientais, o que representa a introduo da varivel ambiental nos processos decisrios de alocao de recursos naturais, seja porque o CONAMA formado por segmentos representativos dos poderes pblicos em seus diferentes nveis, juntamente com delegados de instituies da sociedade civil, para o exerccio de funes deliberativas e consultivas em matria de poltica ambiental (1993: 87-88). , portanto, no mbito do CONAMA, que se estabelecem importantes disputas polticas concernentes questo ambiental. Por ser importante arena poltica, o CONAMA o componente do sistema poltico formal para onde os diversos grupos de interesse dirigem suas demandas de contedo ambiental, e so os seus membros (atores polticos relevantes) os alvos de presso dos grupos de interesse, que atuam de diversas formas, para que suas demandas sejam convertidas em deciso que expressem os seus interesses. Esta questo analisada no captulo IV deste estudo. Observadas as competncias e a estrutura de funcionamento do CONAMA, como rgo consultivo e deliberativo do SISNAMA, fica a indagao a respeito da relao que se estabelece entre os poderes Executivo e Legislativo no que tange s deliberaes concernentes s questes ambientais. O que compete esfera do Executivo e o que compete ao Legislativo? Se as resolues do CONAMA tm fora de lei ao estabelecerem diretrizes e normas tcnicas, critrios e padres relativos proteo ambiental e ao uso sustentvel dos recursos ambientais, qual o papel do poder Legislativo, especialmente das Comisses Permanentes
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Entrevista concedida em 1996, para pesquisadores da Fundao Joo Pinheiro, por ocasio da pesquisa que deu origem ao estudo intitulado A questo ambiental em Minas Gerais (1998).

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criadas para encaminhar os Projetos de Lei que tratam da questo ambiental atual Comisso Permanente de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS)? Estudos realizados sobre a atuao do Congresso Nacional na rea ambiental mostram que esse setor no tem merecido destaque no Parlamento brasileiro, pelo menos nos ltimos 18 anos. Apesar de existir uma comisso permanente que trata das matrias que tm contedo ambiental, encaminhadas Cmara dos Deputados, desde a Assemblia Nacional Constituinte, quando houve a formao da Frente Verde Parlamentar, no tem havido um conjunto expressivo de parlamentares que estejam mais comprometidos com as questes ambientais. De acordo com Fernando Silva (2001):
especialmente a partir das eleies de 1994, no houve nenhum movimento significativo de parlamentares comprometidos com questes ambientais, embora, nesse perodo, o Congresso Nacional tenha discutido e aprovado alguns dos mais importantes instrumentos legais produzidos no Brasil, para a gesto dos recursos naturais: Lei da Poltica Nacional dos Recursos Hdricos, em 1997; Lei de Crimes Ambientais, de 1999; Lei de Controle da Poluio por leo, de 2000; lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao, de 2000.

Em seu estudo, o referido autor chama ateno para o fato de, apesar de importantes instrumentos de controle ambiental terem sido aprovados nos ltimos anos, no mbito do Congresso Nacional, no se poder afirmar que a discusso desses instrumentos tenha contado com a promoo ou com a articulao de um grupo expressivo e mobilizado de parlamentares em defesa do meio ambiente. Para esse autor, as matrias na rea ambiental tm sido discutidas no Congresso Nacional sem que haja grandes confrontaes de foras polticas. As excees ocorrem quando as matrias a serem votadas afetam os interesses de foras econmicas constitudas. Entre as matrias de contedo ambiental com relao s quais a discusso envolveu grandes embates polticos no Congresso Nacional merecem destaque: o projeto de lei que tratava da questo do acesso a recursos genticos, de alto impacto na indstria da biotecnologia; o projeto de lei que dispunha sobre a poltica nacional de resduos slidos, com efeitos significativos na indstria, em geral; a lei de crimes ambientais discutida por quase sete anos no Congresso Nacional, cujo processo final de aprovao envolveu inflamados embates entre setores do governo, ambientalistas e representantes da indstria e da agricultura, tendo sido aprovada em 1998, sob a ao de forte lobby de parlamentares ligados aos setores industrial e ruralista; a discusso a respeito do Cdigo Florestal, em pauta desde

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1996, que tem mobilizado parlamentares da bancada ruralista do Congresso17 em oposio a representantes de movimentos ambientalistas (SILVA, F., 2001: 304). O autor conclui que a produo legislativa do Congresso Nacional no que diz respeito rea ambiental no reflete a existncia de um movimento poltico articulado em defesa do meio ambiente, seja por parte de grupos parlamentares, seja por representantes da sociedade civil, especialmente se for considerado o fato de a maioria das proposies transformadas em lei, entre 1992 e 2002 ter sido iniciativa do Poder Executivo nos 10 anos que separam as duas grandes conferncias internacionais sobre o Meio Ambiente, marcos histricos do novo desenho da poltica ambiental brasileira. Esse fato s vem reforar o que j vem sendo discutido em estudos polticos, anteriormente mencionados, quanto ao carter burocrtico da poltica ambiental. Embora os processos deliberativos do CONAMA contem com a participao de diversos segmentos dos poderes pblicos (federal, estadual e municipal) e representantes da sociedade civil, cabe analisar o grau de centralizao decisria na esfera do Poder Executivo, que se refora quando no assegurado direito a voto ao representante da Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputados, assim como aos representantes dos Ministrios Pblicos Federais e Estaduais, que so membros conselheiros, mas no tm direito a voto. O que isso significa em termos polticos e em termos de impacto no contedo regulatrio ponto a ser analisado com o desenvolvimento deste trabalho. Em sntese, a despeito de possveis problemas na PNMA, consenso entre muitos estudiosos do tema que a poltica ambiental brasileira assumiu dimenses compatveis com a magnitude da questo ambiental, seja pelo fato de a Constituio de 1988 ter reservado um captulo exclusivo para a regulamentao ambiental, seja pelos importantes instrumentos de regulao ambiental aprovados entre 1988 e 2006. Isso refletiu o grau crescente de conscientizao sobre a problemtica ambiental, abrindo espao para a presena pblica cada vez mais intensa, em termos de regulamentao, execuo e fiscalizao de aes que tm impacto sobre o meio ambiente (BURSZTYN, 1993).

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De acordo com o Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP), integra a bancada ruralista "aquele parlamentar que, mesmo no sendo proprietrio rural ou da rea de agronegcios, assume sem constrangimento a defesa dos pleitos desta bancada, no apenas em plenrios e nas comisses, mas em entrevistas imprensa e nas manifestaes de plenrio". Trata-se de uma das maiores bancadas no Congresso Nacional. No contexto atual, o DIAP identificou 111 parlamentares componentes desta bancada. Disponvel em: <http://congressoemfoco.ig.com.br/NoticiaPrint.aspx?id=10691>. Acesso em 27/07/2007.

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1.5 Instrumentos de regulao ambiental produzidos pela PNMA As presses polticas, externas e internas, por regulao ambiental produziram respostas por parte do poder pblico brasileiro, reveladas na maior regulamentao do uso dos recursos naturais. A legislao ambiental vigente no Brasil, alm do que est previsto no captulo especfico da Constituio Federal, compreende um conjunto de diplomas legais, disseminados em vrios Cdigos: Cdigo de guas, Cdigo Florestal, Cdigo de Minerao, entre outros. Alm desses, em um contexto mais recente, foram produzidos outros diplomas legais, promulgados a partir da dcada de 1980, como as leis citadas no Quadro 1, assim como aqueles diretamente promulgados pelos rgos de controle do meio ambiente, em datas mais recentes, a exemplo das Resolues do CONAMA. Em termos gerais, os diplomas legais da PNMA distinguem-se em dois tipos bsicos de regulamentao: um grupo de normas e padres de emisso e qualidade ambiental, em que so fixados limites mximos para a poluio (area, hdrica e slida); um conjunto de normas que cria e regulamenta o zoneamento ambiental e o licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras. De acordo com Almeida (1998: 42-46), os instrumentos de poltica ambiental, com base em regulaes diretas so de trs tipos: padres; zoneamento e licenas; cotas. Em termos analticos, esses trs tipos de instrumentos resumem-se em dois: instrumentos de comando e controle e instrumentos econmicos (Quadro 3). Os instrumentos de poltica ambiental do tipo comando e controle so tambm conhecidos como instrumentos de regulao direta, visto que impem modificaes no comportamento dos agentes poluidores, por meio de: padres de poluio para fontes especficas; controle de equipamentos; controle de processos; controle de produtos; proibio total ou restrio de atividades a determinados perodos do dia, a determinada rea, por meio de concesso de licena (no-comercializveis) para instalao e funcionamento; fixao de padres de qualidade ambiental; zoneamento; controle de uso dos recursos naturais por intermdio da fixao de cotas de extrao como, por exemplo, para extrao de madeira: de acordo com a lei de reflorestamento, exige-se uma cota-rvore de reflorestamento para cada unidade de extrao (Lei 11.284, de 2006 e Decreto 5.975, de 2006). A caracterstica principal da poltica de comando e controle que esta no d opo de escolha ao agente poluidor: a no-obedincia regra imposta acarreta penalidades, como processos judiciais ou administrativos, com uso freqente de aplicao de multas.

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Quadro 3 Tipos de instrumentos de poltica ambiental: descrio, classificao e exemplos Tipos Descrio Classificao Diplomas legais Padres de emisso de poluentes, de Lei de crimes qualidade ambiental, tecnolgicos Comando e ambientais Lei 9.605 Padres (controle de equipamentos) e controle de 1998; Res. 382, de especificaes de processos e produtos 2006, do CONAMA (composio, durabilidade, etc.). Fixao de reas em que no so Lei do SNUC Lei permitidas certas atividades; concesso de 9.985 de 2000; Lei da Zoneamento e licenas (no-comercializveis) com vistas Comando e Mata Atlntica Lei Licenas a restringir a instalao e funcionamento controle 11.428 de 2006; Res. de atividades em determinadas reas e/ou CONAMA 369 de certos perodos de tempo. 2006; e 237 de 1997. Fixao de cotas no-comercializveis de Decreto 5.975 de Comando e Cotas extrao de produtos, como madeira e 2006; Lei 11.284 de controle pesca. 2006. Taxas e tarifas; Instrumentos com conotao econmica, Resoluo CONAMA Econmicos Subsdios; licenas segundo o princpio poluidor pagador, 371 de 2006. ou de de poluio que afetam o clculo de custos e Mercado de Carbono Mercado comercializveis. benefcios do agente poluidor. (Tratado de Quioto)18. Fonte: Adaptao feita a partir de ALMEIDA, Luciana Togeiro (1998: 47).

Estudos realizados no final da dcada de 1990 demonstram que os instrumentos de comando e controle, a despeito das desvantagens assinaladas por economistas neoclssicos, ainda eram intensamente utilizados na poltica ambiental de vrios pases no mundo (industrializados e em desenvolvimento). Essa tendncia de uso dos instrumentos de comando e controle tem-se alterado, nos ltimos anos, em funo da difuso, em nvel mundial, de uma nova viso de regulao ambiental pautada no princpio do poluidor pagador, que caracteriza o tipo de instrumento de poltica ambiental definido como instrumento econmico (ALMEIDA, 1997, 1998) ou instrumento de mercado (MARGULIS, 1996). Conforme definio de Almeida:
um instrumento seria tido como econmico uma vez que afetasse o clculo de custos e benefcios do agente poluidor, influenciando suas decises, no sentido de produzir uma melhoria na qualidade ambiental. Trata-se de um mecanismo atrelado a um componente monetrio, que age via preo (pelo uso ou abuso do meio ambiente), segundo o princpio poluidor-pagador, e no via quantidade. Uma das principais caractersticas dos instrumentos econmicos a flexibilidade permitida ao poluidor. Este livre para responder aos estmulos da maneira e no tempo que melhor lhe convier economicamente. Uma das principais caractersticas deste tipo de instrumento a flexibilidade permitida ao agente poluidor (1997: 6).

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O mercado de carbono j faz parte da realidade brasileira, visto que empresas brasileiras vendem crdito de carbono no mercado internacional, com a adoo de projetos de reflorestamento, substituio de combustveis para gerao de energia e outras normas previstas no MDL. Atualmente, o Brasil figura como um dos principais agentes de desenvolvimento de projeto de MDL, de acordo com informaes do Ministrio de Cincia e Tecnologia: dos 263 projetos registrados no mercado internacional, 59 so brasileiros. Nota disponvel no site do Congreso Nacional del Medio Ambiente CONAMA. Informaes disponveis em: <http://www.conama8.org/conama8/index.php?idnavegacion=77&npag=12&idnoticia>. Acesso em 15/06/2007.

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H de se ressaltar que, embora haja um processo de difuso de instrumentos econmicos, os instrumentos de comando e controle ainda so predominantes em diversos pases, com destaque para o caso brasileiro. Um rpido olhar pelo conjunto de diplomas legais que conformam a PNMA permite que se veja a clara predominncia dos instrumentos de comando e controle, com raras excees produzidas num contexto mais recente. Em seus trabalhos, realizados no final da dcada de 90, Almeida assegura que no causa estranheza o fato de a poltica ambiental brasileira se basear em comando e controle, uma vez que a experincia internacional revela o largo predomnio deste instrumento (1997: 3). A explicao para o predomnio dos instrumentos de comando e controle pode estar na elevada eficincia ecolgica destes, na larga experincia de uso do princpio de comando e controle em outras reas de poltica pblica, mas tambm na preferncia de autoridades governamentais e de agentes poluidores pela regulao direta, ou seja, pelos instrumentos de comando e controle. Conforme destaque feito por Almeida (1997: 44): os instrumentos de regulao direta parecem ser preferidos por reguladores e pelos prprios poluidores. As empresas acreditam ter maior influncia sobre as regulaes por intermdio de acordos, negociaes, algumas at de carter ilcito (subornos a fiscalizadores, por exemplos). Por fim, se reguladores e agentes poluidores tendem a preferir instrumentos de regulao direta aos instrumentos de mercado, ento pode-se dizer que h uma coincidncia entre os interesses das autoridades governamentais e os interesses de agentes poluidores, apontando para a mesma orientao de poltica ambiental: acordos voluntrios e regulaes fsicas, em vez de instrumentos econmicos? No caso brasileiro, pesquisas j realizadas mostram que, ao mesmo tempo em que h coincidncia de interesses das autoridades governamentais e de agentes poluidores (grandes indstrias) em relao aos instrumentos de comando e controle, h, tambm, coincidncia de interesses apontando para a flexibilizao no uso de alguns desses instrumentos, a exemplo do licenciamento ambiental para grandes empreendimentos. Um dos mais importantes instrumentos da PNMA a licena ambiental para instalao e funcionamento de empreendimentos econmicos potencialmente poluidores. Alm de ser um dos mais importantes instrumentos de comando e controle da PNMA , tambm, um dos mais polmicos. A Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) e o licenciamento ambiental so instrumentos da PNMA, conforme o previsto no artigo 9 da Lei 6.938, de 1981.

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Art. 9 So Instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente: I - o estabelecimento de padres de qualidade ambiental; II - o zoneamento ambiental; III - a avaliao de impactos ambientais; IV - o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; V - os incentivos produo e instalao de equipamentos e criao ou absoro de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; entre outros.

Com a Lei 6.938 foram definidos, em nvel Federal, importantes instrumentos e mecanismos de controle necessrios gesto do meio ambiente. Entre esses instrumentos destaca-se o licenciamento ambiental, que um procedimento pelo qual o rgo ambiental competente, com objetivo preventivo, licencia a construo, a instalao, a ampliao e o funcionamento de estabelecimentos e atividades que se utilizam de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, capazes de causar degradao ambiental. O art. 225 da Constituio Federal de 1988 (Captulo VI Do Meio Ambiente) refora o que est previsto na Lei 6.938/81 e na Resoluo CONAMA 001/86, quando estabelece que a instalao de um empreendimento potencialmente causador de degradao do meio ambiente depende de estudo prvio de impacto ambiental, que subsidiar o processo de licenciamento. A AIA foi instituda em 1981 como um dos instrumentos da PNMA. Em 1986, como pr-requisito do licenciamento ambiental da minerao, foi exigida a elaborao do EIA/RIMA. Assim sendo, entre os instrumentos da PNMA esto previstos a AIA (inciso III do art.9), o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (incisos III do mesmo artigo). Alm disso, pela Resoluo CONAMA 001/86, a AIA foi inserida no contexto da PNMA, como um de seus instrumentos, bem como a exigncia do EIA/RIMA, para um elenco de atividades enumeradas no art. 2 dessa Resoluo, entre as quais se encontram a atividade de minerao e as aes relativas implantao de infraestrutura necessria a ela (SOUZA, 2001). O licenciamento ambiental , portanto, um instrumento prvio de controle ambiental, exigido para a implantao de atividades modificadoras do meio ambiente, entre as quais a minerao e a construo de hidreltricas. No caso da minerao, esse licenciamento exigido tanto para a implantao do empreendimento mineiro, como para a das obras de infraestrutura necessrias para a sua operacionalizao (extrao, beneficiamento e transporte). Essas atividades so licenciadas pelo OEMA ou, em carter supletivo, pelo IBAMA, quando se tratar de atividade de competncia federal. O processo de licenciamento envolve diversos agentes sociais: OEMAs, IBAMA, CONSEMAS, empreendedor, equipe multidisciplinar (equipe tcnica responsvel pelos estudos e resultados do EIA/RIMA), rgos da Administrao Pblica, Empresas Pblicas e Privadas instaladas na rea de influncia do

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empreendimento, Comunidade Tcnica e Cientfica com o papel de assessorar os agentes sociais envolvidos, entidades civis e Ministrio Pblico. De acordo com as deliberaes da legislao ambiental em vigor, o estudo de impacto ambiental a principal fonte de informao para a efetivao de controle ambiental porque permite a identificao e anlise dos efeitos ambientais potenciais (positivos e negativos) do projeto/programa/plano proposto, e das possibilidades tecnolgicas e econmicas de preveno, controle, mitigao e reparao de seus efeitos negativos. Por conseguinte, o controle ambiental de um empreendimento potencialmente causador de danos ambientais feito com base na avaliao do impacto ambiental da linha de atuao do projeto/programa/plano escolhida atravs da integrao dos resultados da anlise dos meios fsico e biolgico com os do meio socioeconmico, e na anlise e seleo de medidas eficientes, eficazes e efetivas de mitigao ou de anulao dos impactos negativos e de potencializao dos positivos, alm das medidas compensatrias ou reparatrias (IBAMA,
1995).

Entre outras questes, deve-se salientar que durante o processo de licenciamento ambiental que so definidas as medidas de mitigao ou de anulao dos impactos ambientais negativos, alm de medidas compensatrias ou reparatrias a serem efetivadas por um dado empreendimento. Nesse sentido, as aes ambientais de uma dada empresa devem ter correspondncia com as especificaes constantes no licenciamento ambiental19. Desse modo, o comportamento de atores econmicos, em relao ao meio ambiente, e o resultado das polticas ambientais podem ser avaliados tomando como referncia as regras e procedimentos criados e implementados durante o processo de licenciamento. Portanto, com base no EIA/RIMA pode-se fazer um exame do impacto produzido pelas regras e procedimentos institucionalizados no comportamento dos atores envolvidos em situaes potencialmente poluidoras. Qual a opinio de determinados segmentos de agentes de poluio e reguladores pblicos sobre esse instrumento de poltica ambiental? O cumprimento das normas relativas ao licenciamento ambiental tem sido objeto de controvrsias e disputas polticas, ao longo destes 25 anos, tanto entre empresrios e integrantes do poder pblico, conforme assinalou Paulo Nogueira Neto, em nota no item 1.2 deste trabalho, quanto entre membros do Poder

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Em uma anlise crtica a respeito da elaborao de estudos de impactos ambientais, Zhouri, Laschefski e Paiva (2005) mostram como o EIA/RIMA deixa de ser um instrumento eficaz de controle ambiental em funo da assimetria de informao e de poder que permeia todo o processo de licenciamento de um dado empreendimento.

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Executivo, ou ainda, entre estes e representantes polticos no legislativo, especialmente no mbito federal. De vrias maneiras, empresrios, polticos e membros da burocracia estatal expressam e muitas vezes fazem valer seus argumentos de que o licenciamento ambiental uma barreira ao crescimento econmico20. Um exemplo dessa polmica o caso do Projeto de Lei, de autoria do Deputado Fbio Feldmann, do PSDB de So Paulo, que tramitou durante quase 16 anos, no Congresso Nacional. Tratava esse projeto da obrigatoriedade de EIA / RIMA, conforme previsto na lei 6.938 e no Captulo VI da Constituio Federal. O projeto, aps tramitar por mais de 15 anos, foi arquivado em janeiro de 2003. Essa uma demonstrao do confronto de interesses entre os atores polticos que atuam na esfera do Legislativo Federal, em relao matria. Essa questo ser retomada no captulo III deste trabalho, que trata do processo de produo da regulao ambiental na esfera do Legislativo Federal. Declaraes feitas pelo Presidente da Repblica, Lus Incio Lula da Silva, em novembro de 2006, de que as pendncias que envolvem ndios, quilombolas, ambientalistas e Ministrio Pblico travam o desenvolvimento do Pas, demonstram a complexidade do tema na agenda poltica do Governo Federal, especialmente pela dificuldade em compatibilizar desenvolvimento com preocupaes ambientais. As declaraes do presidente provocaram indignao entre ambientalistas de todo o pas, organizados em entidades do terceiro setor, assim como entre membros do prprio governo, ligados ao Ministrio do Meio Ambiente e ao IBAMA21. Em recente pesquisa realizada pela CNI sobre o reflexo da burocracia nos processos de concesso das licenas ambientais no setor industrial, empresrios demonstraram
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Pesquisa realizada pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) mostra que cerca de 60% das entidades entrevistadas acreditam em uma nova crise no fornecimento de energia eltrica, at 2010. Para grande maioria dos entrevistados, o principal entrave para o crescimento da oferta de energia no Brasil a questo ambiental. Entre as entidades entrevistadas, 42% acreditam que a demora na concesso das licenas ambientais pode atrapalhar a ampliao da capacidade instalada do Pas. Segundo relatrio da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), existem 23 usinas licitadas at 2002 que ainda no iniciaram as obras por causa do atraso no processo de licenciamento ambiental. (Risco de apago assombra o pas Jornal Estado de So Paulo, Caderno Economia & Negcios, 28/08/2006). Em nota divulgada neste mesmo jornal, em agosto de 2006, o Presidente da Eletrobrs manifestou a posio daquela instituio em relao ao licenciamento ambiental como entrave ao crescimento econmico do pas, quando afirmou que: ou o governo d um soco na mesa e libera os empreendimentos ou os ambientalistas vo quebrar o Brasil. Conforme nota do Jornal Eletrnico Ambiente Brasil, em discurso na inaugurao da primeira usina de biodesel associado ao lcool no Brasil, o presidente Luiz Incio Lula da Silva afirmou, na tera-feira (21/11/2006) que no sabe quais so as solues para o crescimento, mas prometeu se dedicar at o 31 de dezembro misso de encontrar formas de destravar o Pas, conforme publicao do Jornal O Estado de So Paulo. Nessa ocasio, o Presidente listou, entre os entraves ao crescimento, ambientalistas, licenas ambientais, ndios, quilombolas e o Ministrio Pblico. Informaes disponveis no site: <http://www.ambientebrasil.com.br/noticias/index.php3?action=ler&id=27978>. Acesso em maro de 2007.

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preocupao com os impactos econmicos da demora na concesso das licenas ambientais e alegam que so grandes as dificuldades para adequar os projetos econmicos s exigncias da legislao ambiental brasileira. O estudo aponta que os maiores problemas enfrentados pelos empresrios no processo de adequao s normas ambientais esto relacionados demora na anlise dos pedidos de licena ambiental; ao custo elevado para atender s exigncias ambientais; ao custo elevado de projetos e estudos; alm das dificuldades para atender critrios tcnicos exigidos. De onde se conclui que a demora na anlise dos pedidos de licenciamento ambiental e os requisitos exagerados da regulamentao ambiental so, por vezes, inadequados do ponto de vista da aplicabilidade e dos aspectos de sustentabilidade econmica22. O que se observa que o empresariado industrial um grupo de interesse, com forte poder de influncia, que tem se manifestado favorvel a mudanas nas regras de proteo ambiental. Para isso tem mobilizado recursos para pressionar membros do sistema poltico no sentido de flexibilizar as exigncias da legislao ambiental, o que tem gerado eco positivo entre membros do sistema poltico, e negativo entre ambientalistas. Licenciamento ambiental e compensao ambiental foram itens prioritrios na Agenda Legislativa da Indstria para o ano de 2006, no que tange ao tema meio ambiente, o que demonstra a relevncia da questo para o empresariado industrial. Ao longo do captulo procurou-se enfatizar a importncia da questo ambiental no Brasil como um fator que se traduziu numa legislao ambiental comparativamente avanada, conforme destacam alguns estudiosos do tema. Em resumo, norteado pela noo de desenvolvimento sustentvel, o novo processo de formulao da poltica ambiental brasileira caracteriza-se pela crena no consenso e na possvel harmonia entre economia, ecologia e sociedade. Com esta perspectiva, criaram-se as bases institucionais para a implementao de uma poltica ambiental que busca compatibilizar interesses diversos, como interesses empresariais, focados na lgica da economia do mercado, e interesses ambientalistas, focados na preservao da natureza.

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Estudo realizado pela CNI, analisado por Wegrzynovski, em artigo intitulado Cabo de Guerra, no qual procura mostrar a batalha travada entre membros do governo, de um lado, ambientalistas e empresrios, quanto questo ambiental ser ou no um entrave para o desenvolvimento do pas. Revista Desafios do Desenvolvimento, IPEA/PNUD, Braslia, ano 3, n. 29, p.31-37, dezembro de 2006.

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CAPTULO II AMBIENTALISMO EMPRESARIAL E ARTICULAO DE INTERESSES ESTADO EMPRESARIADO INDUSTRIAL

A alardeada crise ambiental23, agravada nas ltimas dcadas do sculo XX, provocou uma intensa preocupao com a questo ambiental, em nvel mundial, induzindo um redirecionamento no pensar e no fazer de polticos e de grupos especficos em relao ao meio ambiente. Em termos prticos, verificou-se a progressiva disseminao da preocupao com a degradao ambiental e o surgimento de diferentes vertentes do ambientalismo24. Observa-se, nesse contexto, um processo de fortalecimento do ambientalismo no mundo, nas suas diversas vertentes contemporneas: associaes ambientalistas, agncias estatais de meio ambiente, organizaes no-governamentais, movimentos sociais, grupos e instituies cientficas que realizam pesquisas sobre a problemtica ambiental, alm de um reduzido setor do empresariado que orienta seus investimentos e processos produtivos pelo critrio da sustentabilidade ambiental (VIOLA; LEIS, 1995). Entende-se que a introduo da questo ambiental na agenda poltica internacional e nacional e a incorporao desta nos processos de decises econmicas e polticas um processo poltico influenciado pelas discusses e mobilizaes travadas pelos diversos segmentos do movimento ambientalista mundial (atores polticos, nacionais e internacionais) e tornou-se fator condicionante de novas formas de organizao e de mobilizao poltica, especialmente entre muitos dos setores da sociedade tidos como os viles da crise ambiental, a exemplo do setor industrial. Em resposta regulamentao ambiental dos pases onde operam, s presses polticas de movimentos sociais ambientalistas e s normas de organismos internacionais,
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O conceito de crise ambiental entendido por alguns autores como a expresso dos limites e da escassez dos recursos naturais, relacionados a um modo de vida dominante. Segundo Leff: a crise ambiental reflete-se na irracionalidade ecolgica dos padres dominantes de produo e consumo, marcando os limites do crescimento econmico (2002: 15-16). Porm, segundo Harvey (1996), muitos defensores desta tese ignoram a diversidade de formas sociais e, conseqentemente, a diversidade de concepes de natureza e de espao natural, o que se traduz em ignorar a diversidade das lgicas de apropriao da natureza e o carter no universal dos limites naturais e da escassez na natureza. A esse respeito ver Martinez-Alier (1999 e 2001). Este autor identifica trs vertentes do movimento ambientalista mundial: o Culto Vida Silvestre; o Ecologismo dos Pobres; o Evangelho da Ecoeficincia ou Modernizao Ecolgica ou ainda Desenvolvimento Sustentvel. De acordo com este autor, o movimento ambientalista mundial tem sido dominado, nas ltimas dcadas, pelas duas ltimas vertentes, especialmente pela vertente que se orienta nos princpios do Evangelho da Ecoeficincia ou Desenvolvimento Sustentvel. Esta vertente baseia-se na crena na eficincia tcnica para corrigir os danos ambientais, assim como no consenso como forma de resolver os conflitos de interesses. De acordo com esta perspectiva, os limites ecolgicos so ignorados em favor da capacidade tcnica de melhor explorar os recursos naturais, ou mitigar os efeitos da explorao destes.

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tem-se um processo de incorporao da questo ambiental nas agendas de importantes segmentos dos setores produtivos, que deu forma ao assim denominado ambientalismo empresarial, analisado neste captulo. Na primeira parte do presente captulo sero analisadas as diversas formas de incorporao da questo ambiental pelos setores produtivos, com destaque para o empresariado industrial. O argumento central que a regulao ambiental tornou-se fato relevante para o empresariado industrial, especialmente pelas restries impostas no uso dos recursos naturais e pelo controle das externalidades ambientais negativas. Na segunda parte deste captulo procura-se analisar o processo de organizao poltica do empresariado para participar nos processos decisrios concernentes regulao ambiental, com vistas a influenciar nesses processos, com destaque para a atuao da Confederao Nacional da Indstria e do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel. Na terceira parte, analisa-se como o novo contexto institucional, inaugurado com a redemocratizao e a Constituio de 1988, possibilitou a abertura de novos canais de acesso ao sistema poltico, fomentando uma maior articulao de interesses do empresariado industrial junto ao Estado, seja por intermdio da participao poltica efetiva de estruturas de representao corporativas, de estruturas extra-corporativas e por intermdio de velhas tticas, agora altamente profissionalizadas, de representao de interesses, tais como a adoo de tticas de lobby junto ao Congresso Nacional e a instncias do Poder Executivo.

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2.1 O ambientalismo empresarial e as diferentes formas de incorporao da dimenso ambiental na agenda do empresariado industrial brasileiro So diversos os efeitos do processo de intensificao da preocupao com o meio ambiente, observado em nvel mundial, sobre os setores produtivos, em geral. Alguns segmentos do setor empresarial tm-se utilizado da problemtica ambiental como uma janela de oportunidades para novos investimentos, a exemplo dos produtores de equipamentos antipoluentes, produtores de equipamentos ligados energia renovvel, produtores rurais ligados agricultura orgnica, indstria de reciclagem de resduos slidos e de materiais industriais, entre outros. Floresce o Ecobusiness. Sob esta designao classificam-se: a indstria de despoluio do ar e da gua, a reciclagem de lixo, o controle de rudos, a recuperao de solos, as consultorias em meio ambiente, alm de uma extensa lista de produtos vendidos no mercado mundial a partir de sua imagem ecolgica, a exemplo dos produtos verdes ou environment friendly (MAIMON, 2001). De acordo com Maimon, o Ecobusiness envolve uma gama de produtos cuja demanda tem crescido, ao longo dos ltimos 20 anos, em consonncia com a difuso da conscincia ecolgica. Pesquisas indicam que, ao longo das ltimas dcadas, o setor privado, em escala mundial, tem deixado de considerar o meio ambiente apenas como um adicional de custo, passando a vislumbrar lucros com a criao e difuso de produtos e mercados25. Alm da grande diversidade de investidores em Ecobusiness, outros segmentos empresariais foram levados a promover mudanas na gesto dos processos produtivos, considerando critrios de proteo ambiental. Nesses segmentos foram observadas mudanas significativas no processo de produo e nos produtos, graas realizao de investimentos em tecnologias ambientalmente corretas, ou tecnologias limpas, visando a assegurar um maior controle dos danos ambientais. Em relao ao Brasil, outros segmentos do empresariado, especialmente nos casos de grandes empreendimentos industriais potencialmente responsveis pela degradao ambiental, tm adotado, nos ltimos anos, outras formas de incorporao da questo ambiental, como as

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O mercado de ecobusiness constitudo de pequenas e grandes empresas, voltadas para o mercado local e/ou internacional, desde empresas qumicas e mecnicas de alta tecnologia at micro empresas de alimentos e cosmticos naturais e de reciclagem cuja tecnologia de domnio pblico. O mercado internacional do ecobusiness, em 1990, movimentou cerca de US$ 255 bilhes com fortes perspectivas de dobrar o faturamento em dez anos, atingindo a cifra de US$ 580 bilhes. Na dcada de 1990, os pases da OCDE concentravam 90% desse mercado: cerca de 30.000 empresas norte americanas, 20.000 europias e 9.000 japonesas, empregando perto de 1,7 milhes de pessoas (OCDE, 1992 apud MAIMON, 2001).

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aes compensatrias pelo uso de recursos naturais, a exemplo da manuteno de unidades de conservao, alm da comercializao de carbono26. A incorporao da dimenso ambiental na agenda de segmentos importantes do empresariado pode ser vista como adequao s normas ambientais produzidas ao longo do processo de institucionalizao da questo ambiental no Brasil fator condicionante interno ; assim como reflexo do fortalecimento de uma provvel conscientizao ambiental global, que se transformou em normas de comrcio internacional e na formao de barreiras comerciais no tarifrias de fundo ambiental27 fator condicionante externo. Em muitos casos, esse processo de ambientalizao de segmentos do empresariado resultante da combinao dos dois fatores. De acordo com Torres (1996: 43-67), determinados segmentos dos setores produtivos organizados em territrio brasileiro foram levados a promover mudanas na gesto dos processos produtivos, considerando critrios de proteo ambiental, em resposta legislao ambiental especialmente aqueles segmentos responsveis por altos ndices de degradao ambiental, a exemplo da indstria de bens intermedirios (minerais no-metlicos, metalurgia, papel e celulose e qumica), considerada a mais poluente e mais intensiva em uso de recursos naturais28. Conforme as anlises de Braga (1995; 2000), a incorporao da questo ambiental na agenda de diversos segmentos dos setores produtivos se deu tanto em resposta s regras ambientais criadas no Brasil, como em funo das exigncias de financiadores e consumidores do mercado internacional. Para a autora, a despeito da diversidade de efeitos da institucionalizao da questo ambiental sobre setores produtivos, em geral, no contexto atual,
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De acordo com anlises apresentadas em outros trabalhos, a vertente do ambientalismo abraada por estas empresas Evangelho da Ecoeficincia aquela que se baseia na crena na eficincia tcnica para corrigir os danos ambientais e na capacidade tcnica de melhor explorar os recursos naturais, investindo em tecnologias limpas, assim como na capacidade de mitigar ou compensar os efeitos da explorao destes, investindo na manuteno de unidades de conservao ou em outras aes (CABRAL, 2005, 2006).

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As barreiras comerciais no-tarifrias de fundo ambiental, segundo a classificao de Motta (1993 apud BRAGA, 1995: 45-47), podem ser barreiras de produto e barreiras de processo. As barreiras de produto impedem a importao ou venda de um determinado produto caso este no se enquadre em padres ambientais pr-definidos, a exemplo do Selo Verde. As de processo so criadas para restringir a importao de produtos cujo processo de produo cause danos ambientais superiores aos pr-determinados, como exemplo a certificao ambiental ISO 14000 e ISO 14001. Esta afirmao se baseia em pesquisas que apontam a indstria de bens intermedirios como a mais poluente e a mais intensiva em uso de recursos naturais, quando comparada com a mdia das indstrias de transformao, sendo que o crescimento desta, ao longo dos anos 80 e 90, no Brasil, e sua expanso para a periferia brasileira esto relacionados com o agravamento dos problemas ambientais nestas regies. Conforme anlise de Torres: so indstrias intensivas em recursos naturais, em energia e altamente poluidoras, inclusive produtoras de lixo txico (1996: 53-54).

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um grande nmero de organizaes empresariais, especialmente grandes empresas que atuam em segmentos potencialmente ameaadores ao meio ambiente, a exemplo da indstria de explorao mineral, incorporaram a dimenso ambiental em seus processos decisrios de investimento, de produo e de comercializao, seja em cumprimento das normas ambientais internas a cada pas onde atuam, seja por exigncia dos financiadores externos ou por uma viso estratgica competitiva da empresa. Evidncias empricas confirmam os argumentos desenvolvidos por Braga, mostrando que setores especficos, como o da indstria de explorao mineral, incorporam a dimenso ambiental nas decises tomadas, em respostas a uma multiplicidade de fatores. Conforme as anlises de Vinha (2003), a incorporao da dimenso ambiental na agenda do empresariado industrial se d de forma gradual e bastante diversificada. A autora enfatiza que o processo de internalizao do conceito de desenvolvimento sustentvel, marco referencial do ambientalismo em sua vertente contempornea, tambm no evoluiu da mesma forma em todos os setores industriais e em empreendimentos de todos os portes. Nos setores em que a nova viso mais avanou nos ramos petroqumico, metalrgico e papel e celulose, e nas multinacionais de forma geral o fator condicionante foi o grau de influncia dos agentes de presso e a magnitude dos custos associados ao passivo ambiental. Estudos realizados em diversos segmentos da indstria de explorao mineral demonstram que, ao longo dos ltimos 15 ou 20 anos, estratgias tm sido desenvolvidas, especialmente por grandes empresas mineradoras, a exemplo da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), para mudar a imagem de indstria suja, atribuda indstria extrativa mineral, ou para mostrar uma nova imagem, construda a partir de prticas ecologicamente corretas e do discurso de que a minerao preserva o meio ambiente mais do que qualquer outra atividade produtiva29. Conforme o resultado desses estudos, tais estratgias foram, em sua maioria, induzidas por presso da sociedade civil, por imposio da fora da lei ou por estratgia competitiva, como um diferencial competitivo da empresa no mercado internacional (CABRAL, 2005, 2006). Os empreendimentos da CVRD, no territrio brasileiro, com destaque para aqueles voltados explorao do minrio de ferro, nos estados de Minas Gerais e Par, alm de

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O discurso de que a minerao preserva o meio ambiente ou adota um cuidado sistemtico com a preservao ambiental e recuperao do meio ambiente onde as empresas atuam, se repete nos documentos oficiais produzidos, assim como em todas as falas de gerentes ambientais entrevistados por ocasio de pesquisa realizada em algumas das maiores mineradoras de Minas Gerais, em maio de 2005, com destaque para as falas dos representantes da CVRD, ANGLOGOLD, MBR e Minerao So Bento.

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mudanas no processo produtivo fundamentadas nas normas da Certificao Ambiental ISO 14001, que resultaram em investimentos em tecnologias ambientalmente corretas, outras estratgias foram adotadas pela empresa, como a manuteno de reas de Proteo Ambiental APAs e a criao de Estao Ecolgica, o que favorece a mudana da imagem da empresa: de ecologicamente destrutiva para preservacionista ou ecologicamente correta, conforme sntese no Box 1.
Box 1 Aes ambientais da CVRD A CVRD foi levada a promover mudanas na gesto dos processos produtivos, considerando critrios de proteo ambiental, no s em resposta s normas ambientais produzidas no Brasil, como tambm em funo das normas do comrcio internacional. Portanto, visando a se enquadrar s normas de fundo ambiental do comrcio internacional e ao padro de regulao ambiental nacional, a CVRD foi uma das primeiras empresas brasileiras a implementar um processo de gesto baseado na Norma ISO 14001. Suas minas de ferro e mangans de Carajs, no Par, foram as primeiras do gnero, em nvel mundial, a obter esta certificao de qualidade ambiental. Atualmente, a CVRD totaliza 14 unidades certificadas em todo o territrio nacional, mas suas exportaes de minrio de ferro tm origem em minas certificadas no Par e em Minas Gerais e passam por terminais porturios igualmente certificados Tubaro, no estado do Esprito Santo e Ponta da Madeira, no estado do Maranho. As usinas de pelotizao da Vale, no Esprito Santo; a usina de ferroligas, na Frana; e o Centro de Desenvolvimento Mineral, em Minas Gerais, tambm possuem a Certificao ISO 14001. Alm de mudanas no processo produtivo, fundamentadas nas normas da Certificao Ambiental ISO 14001, que implicam investimentos em tecnologias ambientais, outras estratgias de afirmao de compromisso com a defesa ambiental foram adotadas pela empresa, como a manuteno de Unidades de Conservao, o que favorece, sobremaneira, a mudana da imagem da empresa: de ecologicamente destrutiva para ecologicamente correta. De acordo com dados oficiais, a CVRD contribui para a preservao de uma rea de cerca de 1,2 milho de hectares de Florestas Tropicais.

O processo de incorporao da dimenso ambiental pelos empreendimentos da CVRD, aqui mencionados, se deu de forma distinta em Carajs (no Par) e em Itabira (Minas Gerais), tendo sido condicionado por presses das regulamentaes ambientais, dos consumidores finais e dos investidores. No caso especfico de Itabira, a principal causa foi uma influncia maior dos agentes locais de presso, motivados pela magnitude do passivo ambiental da CVRD, acumulado ao longo de meio sculo de explorao das jazidas de ferro localizadas no permetro urbano do municpio, conforme argumenta Ma. Amlia Silva (2004).

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O processo de incorporao da dimenso ambiental na agenda de grandes empresas brasileiras30, a exemplo da CVRD, da Petrobrs, da Companhia Siderrgica Nacional (CSN), entre outras, especialmente indstrias de explorao mineral e de produtos qumicos, se d de diversas formas: investimento em tecnologias limpas; manuteno de unidades de conservao e adoo de aes que visam a adequ-las s normas internacionais de certificao ambiental, entendidas como formas de valorizao da natureza pelo setor empresarial. De acordo com pesquisa realizada pela CNI, intitulada de Sondagem Especial31, sobre gesto ambiental e investimentos em proteo ambiental realizados por empresas brasileiras, a questo ambiental j faz parte do planejamento de grande maioria das empresas brasileiras. Do total de empresas da amostra da CNI, 70% realizavam procedimentos gerenciais associados gesto ambiental, em 2003, e 74,5%, em 2005. Ou seja, a pesquisa indica que a questo ambiental est cada vez mais integrada ao planejamento das empresas. Entre as principais razes apontadas pelas empresas estudadas, nas duas sondagens, para a adoo de medidas gerenciais associadas gesto ambiental, deve-se destacar: o atendimento regulao ambiental (59%, em 2003 e 60%, em 2005); necessidade de estar em conformidade com a poltica social da empresa (53%, em 2003 e 51%, em 2005); atender s exigncias para licenciamento (49%, em 2003 e 53%, em 2005); atender ao consumidor com preocupao ambiental (21%, em 2003 e 20%, em 2005), entre outras razes (Grfico 1).

Para efeito deste estudo, entende-se por empresa brasileira toda empresa que est instalada e produz em territrio nacional. Esta definio baseia-se nos argumentos desenvolvidos por Eli Diniz, em suas anlises sobre as mudanas polticas e econmicas observadas ao longo da dcada de 1990, quando passa a vigorar uma nova ordem econmica e um novo modelo de desenvolvimento. De acordo com a autora, neste contexto, ...perde atualidade a clivagem empresa nacional x empresa estrangeira e observa-se a prevalncia de um conceito de empresa brasileira, caracterizada por ser aquela que est no pas, instala-se no pas, investe no pas, nele produz e nele cria empregos (DINIZ, 2004: 25)
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A Sondagem Especial sobre Meio Ambiente realizada pela CNI, junto com a Sondagem Industrial. Trata-se de pesquisa com pequenas, mdias e grandes empresas de todo o territrio nacional. Os anos base da Sondagem foram 2003 e 2005 e os resultados foram divulgados em 2004 e 2006. Em 2005, a pesquisa contou com a participao de 1.240 pequenas e mdias e 212 grandes empresas de todo o territrio nacional. Para maiores informaes sobre a metodologia da sondagem, ver <http://www.cni.org.br/f-ps-sondind.htm> (Notas metodolgicas da Sondagem Especial da CNI Ano 4, n.1, abril de 2006).

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Atender aos regulamentos ambientais Estar em conformidade com a poltica social da empresa Atender exigncias para licenciamento M elhorar a imagem perante sociedade Atender o consumidor com preocupaes ambientais Reduzir custos dos processos industriais Aumentar qualidade dos produtos Atender reinvidicao da comunidade Aumentar a competitividade das exportaes Atender exigncias de insituio financeira ou de fomento Atender presso de ONGs ambientalistas Outra razo 6,0 20,0 20,0 51,0

59,0 53,0
53,0

60,0

49,0 21,0 21,0

17,0 16,0 9,0 8,0


10,0 17,0

17,0

4,0 4,0 1,0


2,0 4,0

5,0

2003

2005

Grfico 1 Principais razes para a adoo de medidas gerenciais associadas gesto ambiental.
Fonte: Sondagem Especial da CNI, Ano 4, n. 1, abril de 2006.

As razes apresentadas pelos representantes das empresas pesquisadas para justificar a adoo de medidas associadas gesto ambiental guardam ntima relao com os fatores condicionantes internos e externos, indicados anteriormente, relacionados tanto ao marco regulatrio nacional, quanto conscientizao ambiental de consumidores ou s exigncias de financiadores. A adoo de medidas associadas gesto ambiental , portanto, resultante de fatores internos e externos, essencialmente relacionados ao contexto institucional, que se caracteriza pelo aperfeioamento de regras de controle ambientais; ao contexto poltico, que se caracteriza por uma maior abertura dos canais de participao e fortalecimento de movimentos sociais ambientalistas, que fazem presso poltica para que organismos multilaterais, notadamente o BIRD, o BID e a ONU lancem mo de instrumentos polticos visando a fomentar a preocupao com o meio ambiente; por fim, est relacionada ao contexto de abertura e liberalizao comercial, ou seja, de internacionalizao das economias, o que d lugar a uma maior competitividade no mercado internacional. A pesquisa da CNI demonstra uma multiplicidade de fatores que condicionaram as empresas a adotar medidas gerenciais de acordo com padres de gesto ambiental. Os fatores identificados enquadram-se na tipologia adotada por estudiosos do tema para explicar a forma como as empresas incorporam em suas agendas a preocupao com o meio ambiente. Conforme j foi assinalado, essa opo depende de diversos fatores, destacando-se as

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exigncias do mercado consumidor; os custos de produo; o tamanho do empreendimento; a localizao espacial (DONAIRE, 1999; BELLO, 2001; VINHA, 2003, apud MA. AMLIA SILVA,
2004). Para Lustosa (2003), so quatro os fatores que induzem as empresas a adotar prticas

ambientalmente favorveis: presso das regulamentaes ambientais; presso dos consumidores finais e intermedirios; presso dos stakeholders e presso dos investidores. Alm dos fatores condicionantes, deve-se levar em conta que esse processo se d de forma diferenciada entre os setores produtivos e entre grandes, mdias e pequenas empresas. Os dados da ltima Sondagem Ambiental junto s indstrias brasileiras identificam sete setores da indstria que mais se destacam por implementar medidas gerenciais associadas gesto ambiental: qumica (89,1%), couros e peles (88,5%), farmacutica (86,7%), borracha (84%), papel e papelo (83,8%) e material de transporte (81,7%). O estudo mostra, ainda, que existe uma diferenciao entre as empresas, segundo as regies brasileiras em que se localizam, em termos de investimentos em procedimentos gerenciais associados gesto ambiental. As empresas da regio Sul foram as que mais adotaram critrios de gesto ambiental em seus planejamentos (79,8%); na regio Norte 75,6%; no Nordeste 74,1%. A despeito da heterogeneidade quanto localizao regional e ao sub-setor de atuao, de acordo com a CNI, os dados da pesquisa indicam que as indstrias brasileiras esto procurando minimizar, por meio da adoo de uma gesto ambiental estratgica, eventuais conflitos advindos do processo de licenciamento ambiental e dificuldades encontradas nas relaes com os rgos ambientais. Os investimentos em um tipo de gesto ambiental que corresponde s exigncias da regulao ambiental nacional e s normas estabelecidas pela certificao ambiental ISO 14001 do empresa uma postura empresarial ambiental denominada de Estratgica. estratgica porque dela depende diretamente a sua competitividade no mbito internacional. De acordo com Braga (1995: 55), a empresa tende a adotar uma abordagem sistmica, prevenindo poluio ao longo do processo produtivo, no se limitando utilizao de equipamentos do tipo end of the pipe32 e ao simples cumprimento da lei. Outra forma de incorporao da questo ambiental na agenda do empresariado brasileiro, com destaque para segmentos especficos do empresariado industrial, a realizao de investimentos em proteo ambiental. Vale mencionar que os investimentos em proteo ambiental no so aes espontneas. Na grande maioria dos casos, trata-se de mais uma
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Equipamentos deste tipo so aqueles adicionados ao final do processo produtivo para filtrar ou tratar os poluentes emitidos.

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forma de adequao s normas ambientais brasileiras, prevista no artigo 36, da Lei 9.985, de 2000, a Lei do SNUC. De acordo com o previsto nessa lei:
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio - EIA/RIMA, o empreendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral33, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.

De acordo com os dados do IBAMA, existem, em todo o territrio brasileiro, 110 Unidades de Conservao (UCs) do grupo de proteo integral, que ocupam uma rea de 23.689.271,83 ha. Estas UCs de proteo integral so mantidas com recursos oriundos da compensao ambiental, conforme o previsto na lei do SNUC, regulamentada pela Resoluo 371 do CONAMA, a ser analisada no captulo IV deste trabalho. Alm dessas, deve-se mencionar a existncia de uma outra categoria de unidades de conservao que representa formas de incorporao da questo ambiental na agenda das empresas brasileiras. Trata-se de investimentos em Reservas Particulares de Patrimnio Natural (RPPNs), que hoje somam 429 unidades de conservao e ocupam uma rea de 442.853,5 ha, conforme dados do IBAMA34. De acordo com os resultados da Sondagem Ambiental realizada pela CNI em 2005, cerca de 91% das grandes empresas investiram em proteo ambiental. Entre as pequenas e mdias empresas esse percentual cai para 73,5%. Os dados mostram que, entre 2003 e 2005, houve um aumento de 3,9 pontos percentuais no nmero relativo de empresas que investiram em proteo ambiental. Entre as empresas que destinaram entre 3% e 11% de seus investimentos totais proteo ambiental, houve um acrscimo de 3 pontos percentuais (passando de 38,1%, em 2003 para 41,1%, em 2005); enquanto entre as empresas que destinaram menos de 3% dos seus investimentos totais para essa finalidade, houve uma queda de 2,2 pontos percentuais. De acordo com a CNI, observa-se um deslocamento dos volumes de investimentos destinados proteo ambiental da faixa abaixo de 3% para as faixas superiores, entre 3% e 11%. Conforme consideraes elaboradas pela CNI, com base nos dados de 2003, a expectativa era de que, em 2004, o percentual de empresas que destinavam at 2% dos investimentos para proteo ambiental cairia para 54,5%; j o percentual de empresas que destinavam mais de 10% para essa iniciativa deveria subir para 10,6%. Essa expectativa se confirma com a Sondagem realizada em 2005. Segundo o relatrio produzido:
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O grupo das Unidades de Proteo Integral composto pelas seguintes categorias de Unidades de Conservao: I - Estao Ecolgica; II - Reserva Biolgica; III - Parque Nacional; IV - Monumento Natural; V Refgio de Vida Silvestre (Art. 8o.da Lei 9.985 de 2000). Disponveis no site http://www.ibama.gov.br/siucweb/rppn/relatorio_resumido.rtf>. Acesso em 17/06/2007.

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a constatao de que o empresariado nacional est efetivamente compromissado com a proteo ambiental reforada pela observao de que o percentual das empresas de grande porte que destinaram entre 3% e 11% dos seus investimentos totais proteo do meio ambiente aumentou 3,1 pontos percentuais nos ltimos dois anos, passando de 38%, em 2003 para 41%, em 2005. Alm do mais, aumentou o nmero de grandes empresas que passaram a destinar mais de 11% dos seus investimentos para a proteo ambiental de 9,7% para 10,3% (CNI - Sondagem Especial, 2006: 6).

Um dado importante em relao aos investimentos do empresariado industrial brasileiro em proteo ambiental, especialmente na forma de compensao ambiental, a concentrao desses investimentos na Regio Norte do Brasil, visto que 89% das empresas que investiram em proteo ambiental localizam-se nessa regio. De acordo com as anlises da CNI, o nmero significativo de indstrias do setor madeireiro atividade que apresenta substanciais possibilidades de impacto ambiental pode ser a razo para a concentrao de empresas que investem em proteo ambiental na regio Norte. Alm da grande incidncia da atividade de extrao e de beneficiamento de madeira em toda a regio, deve-se levar em conta, tambm, o grande volume de investimentos realizados, nos ltimos anos, em projetos de explorao mineral, especialmente no Estado do Par35. Essas atividades apresentam substanciais possibilidades de grande impacto ambiental, o que, na viso da CNI, justifica a maior preocupao das empresas da regio em investir na proteo do meio ambiente. A previso da CNI, para 2006, era de que o percentual de empresas que destinariam recursos para a proteo do meio ambiente aumentasse para aproximadamente 80%. Desse modo, comparando com 2005, confirma-se a tendncia de aumento da proporo dos investimentos das empresas destinados proteo ambiental. Esses fatores so mais uma demonstrao da crescente importncia dada pelas indstrias prtica do desenvolvimento sustentvel, conforme assinala a CNI. Em nvel nacional, os setores que se destacaram, em 2005, por apresentar o maior percentual de empresas investindo em proteo do meio ambiente, foram os de atividades farmacuticas (92,9%); qumica (92,3%); couros e peles (91,3%); e papel e papelo (90,9%), conforme Quadro 4. A pesquisa mostra, ainda, que houve um aumento dos investimentos destinados proteo do meio ambiente entre 2003 e 2005 nos setores de borracha (21,3 p.p.), material eltrico (20,6 p.p.) e couros e peles (19,1 p.p.).
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Um exemplo do volume de investimentos realizados em proteo ambiental por grandes indstrias de explorao mineral no Par o caso da CVRD, que investe na Regio de Carajs, em convnio com o IBAMA e com a Fundao Nacional do ndio (FUNAI), na proteo da Floresta Nacional de Carajs, com 412 mil ha, alm de mais de trs unidades de conservao (Reserva Biolgica do Tapirap, com 103 mil ha; Floresta Nacional do Tapirap/Aquiri, com 190 mil ha; rea de Proteo Ambiental do Igarap Gelado, com 21,6 mil ha); e uma reserva indgena (Reserva Indgena Xicrin, com 439.150 ha), totalizando cerca de 1,2 milho de hectares (CABRAL, 2006).

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Quadro 4 Sub-setores da indstria com investimentos destinados proteo ambiental, em 2005, segundo o percentual de empresas e o percentual do investimento. Percentual sobre o Investimento total Gneros industriais % de empresas < de 3% De 3% a 11% > de 11% Produtos farmacuticos 92,9 65,4 23,1 11,5 Qumica 92,3 44,0 33,4 22,6 Couros e peles 91,3 42,9 47,6 9,5 Papel e papelo 90,9 33,3 60,0 6,7 Material de transporte 85,7 64,6 27,1 8,3 Material Eltrico 80,6 70,7 27,6 1,7 Borracha 79,2 68,4 31,6 0,0 Minerais no-metlicos 78,9 42,2 49,3 8,5 Bebidas 78,6 36,4 59,1 4,5 Metalrgica 78,4 62,1 28,7 9,2 Madeira 76,2 50,0 43,8 6,2 Produtos alimentares 75,2 57,9 36,8 5,3 Mecnica 72,1 75,5 18,4 6,1 Txtil 70,4 42,1 50,0 7,9 Mobilirio 66,7 80,8 19,2 0,0 Outros 66,4 51,9 34,6 13,5 Material plstico 65,2 63,3 36,7 0,0 Vesturio e calados 57,8 67,6 29,7 2,7
Fonte: Sondagem Especial sobre Meio Ambiente CNI. Ano 4, n. 1, abril de 2006.

Os investimentos em proteo ambiental realizados por grandes empreendedores do setor industrial brasileiro so feitos, em alguns casos, com recursos de instituies financeiras que criaram linhas de crdito especiais para atender a essa crescente demanda, a exemplo das linhas de suporte financeiro do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). De acordo com dados oficiais, no perodo de 1990 a 2005 o desembolso total do BNDES, para investimentos ambientais, atingiu a cifra de US$10.116 milhes, tendo ocorrido um aumento significativo no volume de desembolso anual, no perodo, visto que, em 1990, o total desembolsado foi de US$ 201 milhes e, em 2005, US$1.174 milhes36. Um dos instrumentos utilizados pelo BNDES para implementar e perseguir os objetivos de sua Poltica Ambiental so suas linhas de suporte financeiro. Conforme destaque feito por representantes desta instituio investimentos na melhoria do desempenho ambiental de atividades produtivas e de infra-estrutura so indutores de desenvolvimento econmico e social. Diante disso, assume o compromisso de disponibilizar recursos adequados para a promoo da qualidade ambiental e de atividades ambientalmente sustentveis. As linhas de de financiamento do BNDES para apoio a projetos ambientais so: apoio a investimentos em meio ambiente; apoio eficincia energtica (PROESCO); apoio ao

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Dados obtidos junto ao Departamento de Apoio a Investimentos em Meio Ambiente (AP-DEMAM) do BNDES, em junho de 2007.

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reflorestamento de Carajs (REFLORESTA); Programa BNDES Desenvolvimento Limpo37. Um exemplo que pode ilustrar a importncia da concesso de crdito ambiental do BNDES para o setor industrial brasileiro investir em proteo ambiental pode ser visto na nota a seguir:
BNDES concede crdito de R$ 900 milhes para modernizar a Usiminas e a COSIPA O projeto inclui investimentos para aprimorar a proteo ambiental do grupo, que j o maior fabricante de aos planos da Amrica Latina. A diretoria do BNDES aprovou financiamento ao grupo Usiminas, no valor de at R$ 900 milhes, na modalidade Limite de Crdito. A operao se destina a apoiar investimentos em modernizao tecnolgica e proteo ambiental nas duas usinas siderrgicas da corporao: a Usiminas, em Ipatinga (MG) e a COSIPA, em Cubato (SP)38.

Embora o volume de investimentos realizados pela indstria de explorao mineral em atividades de proteo ambiental no represente muito, em termos relativos, em relao ao total dos investimentos do setor, h de se levar em conta que o volume de recursos da compensao ambiental, oriundo desse segmento, tem peso significativo no total desses recursos. A ttulo de ilustrao, no Quadro 5 esto alguns dados do volume de recursos da compensao ambiental no Estado de Minas Gerais, referentes a 2003, ano de referncia da primeira Sondagem Ambiental da CNI. Conforme se v, o recurso oriundo, majoritariamente, de empreendimentos na rea da indstria de explorao mineral, que a atividade bsica da economia do Estado.
Quadro 5 Compensaes ambientais definidas, segundo a origem do recurso e o valor do investimento (R$), alm da rea das UCs de Proteo Integral no Estado de Minas Gerais Valor do Valor da Empreendimentos % Investimento Compensao MBR Mina de Capo Xavier 84.400.000 422.000,00 0,5 Norberto Odebrecht Vale dos Cristais 40.000.000 200.000,00 0,5 Consrcio Funil UHE Funil 240.000.000 1.200.000,00 0,5 Consrcio Candonga AHE Candonga 170.000.000 850.000,00 0,5 Passivos/ Compensao Florestal da CVRD 4.950.000,00 Anglogold Minerao Itajobi 2.379.931,20 11.899,65 0,5 7.633.899,65 Total rea (ha) UCs de Proteo Integral Total Regularizada A regularizar Parque Estadual 286.023,48,10 48.944,02,05 237.079,46,05 Reserva Biolgica 20.397,41,00 6.358,00,00 14.067,00,00 Estao Ecolgica 8.318,99,18 5.943,57,49 2.375,44,19 314.739,88,28 61.245,57,49 253.494,31,24 Total Mdia R$/ ha 24,25 124,64
Fonte: Instituto Estadual de Florestas (IEF-MG) Apresentao sobre a aplicao da compensao ambiental em Minas Gerais. Consultado no site do CONAMA Arquivos do Processo de Elaborao da Resoluo 371/2006.

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Informaes disponveis no site do BNDES: <http://www.bndes.gov.br/ambiente/default.asp>. Acesso em 18/06/2007. Informaes disponveis em: <http://www.redebrasil.gov.br/detimp.asp?>. Acesso em 17/06/2007.

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A realizao de investimentos em proteo ambiental, em cumprimento s normas referentes compensao ambiental nos casos de empreendimentos que representem significativo impacto ao meio ambiente, est longe de representar um indicador de conscientizao ambiental por parte do empresariado industrial ou de forte consenso entre estes sobre a importncia de compensar pelo impacto ambiental causado, segundo o princpio do poluidorpagador. Conforme argumenta Robson Braga de Andrade, presidente do Conselho de Meio Ambiente da CNI:
a controvrsia do imposto verde comeou em 2000, quando todos os projetos que afetam o meio ambiente seja a ampliao de uma rodovia, a implantao de uma hidreltrica, seja a escavao de uma mina passaram a pagar um percentual sobre o valor do investimento aos rgos ambientais. Na prtica, a compensao s serviu para alimentar batalhas entre empresas e rgos ambientais e desestimular investimentos; pouco beneficiou a natureza. A compensao no tem razo de ser. No passa de mais um imposto disfarado.

De acordo com estimativas feitas pela Associao Brasileira de Infra-Estrutura e Indstrias de Base (ABDIB), tomando como referncia o que foi pago em 2005 pelas empresas de setores como o de energia eltrica e o de petrleo, a ttulo de compensao ambiental (Quadro 7), chegou-se ao total de 223 milhes de dlares, o que d uma mdia de 1,5% de custo sobre o valor do investimento. Diante da possibilidade acenada por representantes do governo federal de que haveria aumento nos valores pagos por empreendedores a ttulo de compensao ambiental, Paulo Godoy, presidente da ABDIB, reagiu, dizendo: "nossas simulaes indicam que os custos ambientais, que j so altssimos, vo subir mais com as novas regras. Se isso ocorrer, muitas obras na rea de infra-estrutura vo ficar comprometidas"39. Alm da ABDIB, outro representante do empresariado industrial que se posiciona criticamente em relao poltica de compensao ambiental o Instituto Brasileiro de Minerao (IBRAM), conforme nota divulgada:
a questo ambiental merece das empresas tratamento prioritrio e vrios so os exemplos de contribuio para a proteo e preservao do meio ambiente. Mas h casos que inibem a expanso da indstria da minerao, como o da Compensao Ambiental, que j se tornou conhecida como imposto verde (Disponvel em: <http://www.ibram.org.br/sites/700/784/00000182.pdf>).

De acordo com clculos da ABDIB, o valor pago anualmente pelos diversos empreendimentos de infra-estrutura, a ttulo de compensao ambiental, foi da ordem de US$223 milhes de dlares, em 2005. Esse valor passaria para US$519 milhes de dlares, caso a taxa mdia utilizada para o clculo passasse de 1,5% para 3,5% sobre o total do investimento (Quadro 6).
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Informaes disponveis no site <http://www.ibram.org.br/>. Acesso em agosto de 2006.

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Quadro 6 Valores pagos por diferentes setores da economia, a ttulo de compensao ambiental 2005, a uma taxa de 1,5% e estimativas de gastos caso a taxa aumentasse para 3,5% Investimento Quanto foi pago Quanto pagaria Setor Econmico (em US$) (em US$) (em US$) Energia eltrica 3,6 bilhes 54 milhes 126 milhes Petrleo e gs 6,8 bilhes 102 milhes 238 milhes Transporte 1,8 bilho 27 milhes 63 milhes Saneamento 1,1 bilho 17 milhes 39 milhes Telecomunicao 1,5 bilho 23 milhes 53 milhes Total 14,8 bilhes 223 milhes 519 milhes
Fonte: ABIDB. Disponvel em: <http://www.ibram.org.br/> Acesso em agosto de 2006.

Um dos pontos mais controversos em relao cobrana da compensao ambiental diz respeito ao fato de o clculo da compensao ser proporcional ao investimento e no ao dano ambiental que o projeto possa causar. De acordo com o advogado Walter Jos Senise, especialista em Direito Ambiental, em nenhum outro lugar do mundo existe cobrana do gnero. Na maioria dos pases, a legislao exige que a empresa faa uma espcie de depsito cauo, proporcional ao risco do estrago ambiental, que s ser sacado em caso de acidente. Na viso dos representantes do empresariado industrial, alm de o clculo ser feito sobre o valor total do investimento, em vez de ser proporcional ao dano ambiental, ainda existe o problema da falta de definio de regra clara em relao ao limite mximo (taxa mxima) a ser cobrado. A esse respeito argumentam:
a pior falha a falta de um teto para a cobrana. Pela lei em vigor, a compensao ambiental no pode ser menor que 0,5% do valor do investimento, mas o percentual final definido por um rgo do governo estadual ou federal, dependendo do caso. As novas hidreltricas, por exemplo, tm pago at 2,9% do valor do investimento como compensao ambiental. Termeltricas, 3,5%. Projetos de minerao chegam a desembolsar 4,5%. So esses percentuais que podem subir ainda mais, dependendo da nova regulamentao. "A anlise dos projetos no segue critrios tcnicos. Fica merc dos funcionrios de planto e da presso dos ambientalistas", diz Mrio Menel, presidente da ABIAPE, entidade que rene empresas auto-produtoras de energia. (O absurdo do imposto verde. Disponvel em: <http://www.ibram.org.br>. Acesso em 14/08/2006).

Portanto, embora representantes do empresariado industrial queiram demonstrar que os investimentos realizados em proteo ambiental so um indicador de que o empresariado est efetivamente compromissado com a proteo ambiental, com base nos argumentos aqui apresentados, esta forma de incorporao da questo ambiental na agenda do empresariado se traduz em mera adequao s normas ambientais. Em outros termos, trata-se de uma postura legalista, que se caracteriza por adequao forada legislao ambiental, seja com a adoo de equipamentos do tipo end of the pipe, seja com a adoo de medidas reparadoras aos danos ambientais causados pelo empreendimento. Para alguns representantes do empresariado industrial, a compensao ambiental, na forma como est definida, serve apenas para elevar

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os custos das empresas. Ou seja, mais um instrumento que tira a competitividade do pas, conforme afirma Paulo Camillo Penna, presidente do IBRAM. Alm dos condicionantes impostos pelas instituies polticas, fatores de natureza econmica orientam as aes das empresas no que se refere questo ambiental, com destaque para as certificaes ambientais criadas com o objetivo de diferenciar os produtos produzidos em condies ecologicamente corretas daqueles que so produzidos em condies que causam danos ao meio ambiente. Essas condies so definidas, por exemplo, nas Certificaes ISO 14000 e 1400140. No entanto, deve-se levar em conta que, embora a certificao ambiental se tenha tornado mais um indicador da incorporao da questo ambiental na agenda do empresariado, anlises crticas mostram que essas certificaes transformaram-se em vantagens competitivas para as empresas que as obtm, deixando de ser um instrumento essencialmente dirigido ao controle da explorao da natureza. Em linhas gerais, a ISO 14000 uma srie de normas desenvolvidas pela International Organization for Standardization (ISO), que estabelecem diretrizes para a rea de gesto ambiental dentro de empresas. Para obter a certificao ISO 14001, uma empresa deve definir sua Poltica Ambiental, implantar um Sistema de Gesto Ambiental, cumprir a legislao ambiental aplicvel (ao pas e quela localidade) e assumir um compromisso com a melhoria contnua de seu desempenho ambiental. Em 1991, a ISO criou um Grupo Assessor Estratgico sobre Meio Ambiente (Strategic Advisory Group on Environment SAGE), para analisar a necessidade de desenvolvimento de normas internacionais na rea do meio ambiente. Durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em junho de 1992, o Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentvel (CEBDS), presidido pelo empresrio suo Stephan Schmidheiny, apoiou a criao de um comit especfico, na ISO, para tratar das questes de gesto ambiental. Em maro de 1993, a ISO estabeleceu o Comit Tcnico de Gesto Ambiental, ISO/TC207, para desenvolver uma srie de normas internacionais de gesto ambiental, a exemplo do que j vinha sendo feito pelo ISO/TC 196, com a srie ISO 9000 de Gesto de Qualidade.

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A esse respeito ver Almeida (2002: 27-40); Braga (1995: 44-52); Rodrigues da Silva (2004).

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A srie, que recebeu o nome de ISO 14000, refere-se a vrios aspectos da produo, como sistemas de gesto ambiental, auditorias ambientais, rotulagem ambiental, avaliao do desempenho ambiental, avaliao do ciclo de vida e terminologia. A Associao Canadense de Normas d suporte ao secretariado e administra o programa geral de trabalho do TC 207 com os rgos de normalizao de diversos pases, responsabilizando-se pelos diferentes grupos subsidirios do TC 207. As normas de gesto ambiental cobrem uma vasta gama de assuntos: de Sistemas de Gesto Ambiental (SGA) e Auditorias Ambientais at Rotulagem Ambiental e Avaliao do Ciclo de Vida41. De acordo com Haroldo Lemos, Presidente do Instituto Brasil PNUMA (Comit Brasileiro do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente), em junho de 2006, no Brasil, j havia a expressiva marca de cerca de 2.500 certificados ISO 14001. A procura pela certificao ambiental tem crescido em setores estratgicos da economia brasileira, a exemplo da petroqumica, da minerao e da produo de papel e celulose, especialmente porque algumas das empresas desses segmentos esto pressionando os seus fornecedores para que obtenham a certificao ambiental. Conforme enfatiza Haroldo Lemos:
grandes empresas como PETROBRAS, Aracruz Celulose e as grandes montadoras de automveis esto sugerindo a seus fornecedores que tambm se certifiquem. Praticamente, todas as Empresas que foram certificadas com Norma ISO 14001 melhoraram seus desempenhos ambientais e ficaram mais competitivas, pois reduziram o consumo de gua, energia e matrias-primas, passando a produzir menos efluentes para serem tratados42.

As unidades de negcio com maior nmero de certificaes ISO 14001 esto entre aqueles setores que tiveram maior xito no mercado internacional, entre 2004 e 2005: minrio de ferro, siderurgia, celulose e petroqumica. De acordo com os dados do INMETRO, a grande maioria das unidades de negcio que tem a ISO 14001 est direta ou indiretamente relacionada indstria de transformao, considerando as atividades de transporte, armazenagem e suprimento de energia eltrica (Quadro 7).

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Disponvel em: <http://www.brasilpnuma.org.br/pordentro/saibamais_iso14000.htm>. Acesso em 11/06/2007.

Informaes disponveis em: <http://www.brasilpnuma.org.br/pordentro/saibamais_iso14000.htm>. Acesso em 11/06/2007.

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Quadro 7 Unidades de negcios com Certificao ISO 14001 Brasil, vlidas com marca de credenciamento INMETRO, segundo o setor produtivo e a rea de atuao N de umidades de Setor negcio certificadas rea de atuao do empreendimento Produtivo Abs. % Metais de Base e Produtos Metlicos 108 13,3 Qumica de Base, Produtos Qumicos, Fibras sintticas e 98 12,0 artificiais Equipamentos de transporte 55 6,8 Produtos Alimentcios, Alimentos, Bebidas e Fumo 35 4,3 Artigos de Borracha e de Plstico 26 3,2 Mquinas e Equipamentos no-especficos 24 2,9 Indstria de Celulose, Papel, Papelo e Produtos Edio e Impresso 19 2,3 transformao Coque, Refinados de Petrleo e Combustvel Nuclear 17 2,1 Produtos Minerais no-metlicos 14 1,7 Ind. Extrativa (exceto produtos energticos) 14 1,7 Indstria Txtil 10 1,2 Extrao de Produtos Energticos 8 1,0 Madeira, Cortia e seus produtos 5 0,6 Transporte, Armazenagens e Telecomunicaes 83 10,2 Outros setores Suprimento de Energia Eltrica, Gs e gua 80 9,8 Agricultura, Pecuria, Caa e Silvicultura 15 1,8 Sub-total: indstria de transformao 611 74,9 Total Geral 814 100,0
Fonte: Elaborado com os dados disponveis: <http://www.inmetro.gov.br/gestao14001>. Acesso em jun./2007.

Merece ser salientado, por fim, que a certificao ambiental acentua o grau de desigualdade de oportunidades de negcios entre pequenos, mdios e grandes empreendedores, muito mais do que diferencia qualitativamente aqueles empreendimentos cujo processo de produo cause danos ambientais superiores aos predeterminados pela ISO 14001, daqueles cujo processo de produo no cause danos ao meio ambiente. Em funo do alto custo que envolve um processo de certificao ambiental, pequenos e mdios empreendedores dificilmente podem lanar mo desse recurso como forma de diferenciao no mercado internacional. De acordo com anlises desenvolvidas por Vinha (2003), o nmero de empresas certificadas, no Brasil, no maior porque muitas, apesar de interessadas, no podem arcar com os custos da certificao. So excludas desse universo as pequenas e mdias empresas. Apenas a ttulo de ilustrao, entre as empresas brasileiras que fazem parte das estatsticas do INMETRO e do PNUMA sobre empresas com certificao ambiental, destacam-se: Petrobrs, Companhia Brasileira de Petrleo Ipiranga, Repsol Ypf Brasil S/A, CVRD, Alcan Alumnio do Brasil Ltda, Alcoa Alumnio S/A, Belgo Mineira e Belgo Siderurgia S/A, Gerdau Aominas S/A, Votorantin Metais Nquel S/A, Usiminas Siderrgicas de Minas Gerais S/A, Bunge Fertilizantes S/A, Minerao Rio do Norte, Par Pigmentos S/A, entre outras empresas gigantes, majoritariamente, do setor da indstria de transformao.

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Por fim, qualquer que seja a forma de incorporao da dimenso ambiental na agenda de segmentos do empresariado industrial (investimento em tecnologias limpas, certificao ambiental ou compensao ambiental), significa alterao no clculo econmico do empreendimento, ou seja, significa alterao no custo do investimento43. Essa questo se traduz na principal razo para que grande parte do empresariado industrial brasileiro se articule politicamente para defender os seus interesses, visando a assegurar que: as restries impostas pelas normas ambientais no alterem a relao custo-benefcio; as restries ao uso dos recursos naturais no inviabilizem seus empreendimentos; a regulao ambiental (seja pela internalizao das externalidades negativas, seja pela restrio ao uso dos recursos naturais) no altere o padro de lucro obtido com os empreendimentos econmicos j realizados e a realizar. O que se quer enfatizar na anlise que o agravamento dos problemas ambientais, ao mesmo tempo que criou um ambiente onde a preocupao ambiental passou a fazer parte da agenda poltica de gestores pblicos e privados, tambm favoreceu o aumento da capacidade de ao coletiva do empresariado industrial. De acordo com as observaes empricas, admite-se que a questo ambiental produziu consenso sobre objetivos e interesses do empresariado industrial, a despeito das diferenas internas existentes no conjunto do setor, ou da heterogeneidade de interesses. Desse modo, todo o setor mobiliza recursos para a viabilizao dos seus interesses coletivos. Este grupo, organizado e dotado de recursos para investir na especializao de sua representao, com interesses bastante definidos, passa a atuar nas arenas polticas, de diferentes formas, em defesa de seus interesses, confrontando-se, de forma latente ou declarada, com grupos de ambientalistas. A organizao poltica do empresariado industrial e as diferentes formas de representao de seus interesses so questes analisadas tanto no item 2.2, quanto nos captulos III e IV desta tese, onde analisada a participao deste grupo de interesse no mbito do Legislativo Federal e do CONAMA. A pesquisa indica que, nos dois mbitos, as organizaes que representam os interesses do empresariado industrial tm sabido explorar as oportunidades oferecidas pelo sistema poltico e pelo novo desenho institucional criado no contexto do regime democrtico, inaugurado com a Constituio de 1988, para extrair vantagens ou fazer valer os seus interesses.

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A incorporao da dimenso ambiental na gesto empresarial envolve investimentos elevados em mudana de tecnologia, no aperfeioamento do sistema da empresa, na compra de equipamentos e no treinamento de pessoal (AZEVEDO, 2003). Alm disso, conforme enfatiza Souza (2001), grandes empreendimentos, de significativo impacto ambiental, precisam arcar com os custos de licenciamento e manuteno de unidades de conservao, alm de investir em tecnologias limpas e mitigar possveis danos causados no entorno do empreendimento. So os custos da proteo ambiental e do controle da poluio.

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2.2 Organizao poltica do empresariado industrial diante da regulao ambiental: o papel da CNI e do CEBDS O argumento central desta tese que o novo contexto institucional, estruturado em torno da questo ambiental, ao mesmo tempo que fortalece o sistema de representao corporativo44, define novas formas de organizao e de articulao de interesses do empresariado industrial junto ao sistema poltico. Ou seja, no novo contexto poltico e institucional, novas formas de interao entre Estado e empresariado industrial foram costuradas a partir da estrutura dual de representao de interesse deste segmento, o que o torna um grupo de presso potencialmente influente nas decises polticas tomadas no campo da poltica ambiental brasileira. De acordo com as anlises de Diniz (2000) e Diniz e Boschi (2000, 2004), o sistema de representao de interesses do empresariado industrial assumiu, progressivamente, particularmente nos ltimos 50 anos com o processo de industrializao e a conseqente complexificao da sociedade , uma estrutura dual, marcada pela coexistncia das organizaes tradicionais (organizaes corporativas) e novas organizaes45, alm das associaes paralelas (organizaes extra-corporativas). Essa tendncia se acentua nos anos de 1980 e 90, quando se v a manuteno da estrutura corporativa e a expanso e fortalecimento da estrutura extra-corporativa. Conforme argumentao desenvolvida por Diniz e Boschi, com o processo de reestruturao produtiva, levado a cabo a partir dos anos 80, observa-se o desmantelamento da estrutura tradicional de representao de interesses do empresariado, que, poca, assumia um formato fragmentado, dual e setorizado. Nos anos 90, observam-se novas conformaes na articulao de interesses do empresariado e no padro de representao dos seus interesses, com a manuteno da estrutura corporativa e a expanso e fortalecimento da estrutura extracorporativa, esta formada por um conjunto de associaes civis, de carter voluntrio, setorial, em geral de abrangncia nacional. O processo de reestruturao do padro de representao
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A estrutura corporativa de representao de interesses do empresariado industrial foi criada pelo Presidente Getlio Vargas, na dcada de 1930, formada pelos sindicatos, que so organizados por ramos de atividade e de base local, e pelas federaes, estas integradas pelos sindicatos patronais, situadas em cada um dos Estados brasileiros e do Distrito Federal, totalizando 27 federaes da indstria. Trata-se de uma estrutura bastante hierarquizada, que tem no pice a Confederao Nacional da Indstria (CNI) rgo de cpula desta estrutura, integrado pelo conjunto de federaes estaduais, representante dos interesses do conjunto da indstria nacional (DINIZ, 2004:7). O Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI), o Pensamento Nacional das Bases Empresariais (PNBE) so exemplos do que chamado de novas organizaes, conforme assinala Diniz (2004).

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de interesse do empresariado industrial, no contexto mais recente, combina, portanto, a manuteno da estrutura corporativa e o fortalecimento da estrutura extra-corporativa, conforme assinalam Diniz e Boschi:
a modernizao e o fortalecimento do papel poltico dos empresrios, ps-anos 80 (grifo meu), no conduziu a uma ruptura com seu padro histrico de atuao. Do ponto de vista da organizao de interesse do grupo, as modificaes referidas levaram a uma flexibilizao da estrutura corporativa pela criao de canais alternativos dotados de maior autonomia, mas no eliminao da estrutura tradicional (2000: 25).

Quanto manuteno do sistema de representao corporativo, no cenrio psreformas poltica, institucional e econmica, a despeito da quebra de monoplio da representao corporativa e da eliminao dos espaos de negociao corporativa localizados no interior da burocracia pblica, conforme argumentos desenvolvidos por Diniz (2000, 2004,
2005, 2006) e Diniz e Boschi (2000, 2004), no se pode negar a importncia atribuda ao papel

da CNI como representante do empresariado industrial junto a algumas instncias polticas, no contexto atual. De acordo com Diniz, a CNI representa os interesses do setor privado industrial nos seguintes organismos do Governo Federal: Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social do BNDES; Conselho Nacional dos Recursos Hdricos; Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS); Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), entre outros Conselhos de Contribuintes do Ministrio da Fazenda. Alm desses, merece referncia a participao da CNI no Conselho Nacional de Meio Ambiente. Diniz e Boschi argumentam em seus trabalhos sobre as formas de representao do empresariado industrial que, ao longo das dcadas de 1980 e 90, o sistema corporativo, hegemnico desde a dcada de 1930, sofreu um processo de esvaziamento e perda de prestgio, que se agravou em funo do desmonte das arenas corporativas de negociao empresrio-Estado no interior da burocracia pblica, nos governos de Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso46. Conforme demonstram os autores, o processo de enfraquecimento do sistema de representao corporativo se agravou na dcada de 90, quando se observa o desmonte das bases institucionais do Estado desenvolvimentista, que contribuiu,
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Conforme enfatiza Diniz (2004), na dcada de 1990 observou-se a extino de rgos importantes onde se estabeleciam as relaes institucionalizadas entre os setores pblico e privado, no mbito das polticas industrial e comercial, a exemplo do Conselho Interministerial de Preos (CIP), Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI), Comisso de Poltica Aduaneira (CPA), Carteira de Comrcio Exterior (CACEX), Conselho de Comrcio Exterior (CONCEX). De acordo com a autora, no governo de Fernando Henrique, foram extintos os ltimos canais institucionalizados de negociao entre os setores pblico e privado, visto que Comisses e Conselhos Econmicos, integrados por tcnicos e lideranas empresariais desapareceram do quadro de agncias setoriais de natureza consultiva ou deliberativa.

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sobremodo, para aprofundar o esgotamento desse sistema. Diante disso, Diniz argumenta que a presena da CNI nos espaos consultivos e deliberativos, acima indicados, uma participao contida num espao especfico e lateral, fora das instncias nas quais se tomam as decises estratgicas responsveis pela definio das linhas mestras da poltica governamental (2004: 20). A instaurao de uma nova ordem econmica centrada no mercado, que tem incio com o governo Collor e se consolida com o governo de Fernando Henrique Cardoso, ao longo da dcada de 90, provocou importantes mudanas no perfil da economia brasileira e na organizao social do pas. Como ressalta Diniz:
nos anos 90 redefine-se drasticamente a agenda pblica e criam-se condies polticas para a implementao de um conjunto de reformas voltadas para implementar uma nova ordem centrada no mercado. Alm da nfase nas reformas econmicas, como a privatizao, a liberalizao comercial e a abertura externa, desencadeia-se o processo de reformas constitucionais. Tem incio uma fase de desconstruo legal e institucional que abriria o caminho para a refundao do Estado e da sociedade, de acordo com os novos parmetros consagrados internacionalmente (2004: 3-4).

Nesse contexto, conforme assinala Diniz, a economia brasileira passa por profundas mudanas, especialmente na estrutura fsica de setores produtivos de ponta, quando so observados inmeros casos de falncias, fuses e aquisies, o que provocou o desaparecimento de empresas tradicionais e a associao de outras a grandes corporaes nacionais. Observa-se, conseqentemente, um processo de reconfigurao do mundo
empresarial, que se traduziu tanto no desaparecimento ou no deslocamento de lideranas

empresariais expressivas e no esvaziamento de lideranas, smbolos do antigo modelo, como na revitalizao de organizaes tradicionais, como enfatiza a autora:
lideranas expressivas, ligadas ao antigo modelo, perderam espao, abaladas pelos efeitos da abertura descontrolada e do acirramento da concorrncia dos produtos estrangeiros. Alm disso, entidades que se destacaram no antigo padro, esvaziaram-se politicamente, como a ABIMAQ e o SINDIPEAS, ou experimentaram mudanas substanciais, como o caso da ABDIB. Outras experimentaram um processo de revitalizao, modernizando-se e aperfeioando seus recursos tcnicos, como o caso da CNI (2000: 24).

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2.2.1 A revitalizao da CNI no novo contexto econmico, poltico e institucional A CNI, entidade de cpula do empresariado industrial brasileiro, desde a dcada de 193047, em face das mudanas econmicas, polticas e institucionais vividas nas duas ltimas dcadas do sculo XX, passou por um processo de revitalizao, conforme ressalta Diniz (2000; 2004). De acordo com as anlises da autora, embora este processo de revitalizao no tenha representado uma transformao radical no papel que essa entidade representa para o conjunto do setor, permitiu-lhe maior dinamismo e prestgio junto aos seus representados, alm de maior representatividade. Conforme j foi mencionado, o processo de revitalizao da CNI reflete um conjunto de fatores relacionados nova ordem econmica e nova institucionalidade criada no Brasil, ao longo da dcada de 90. Esse novo contexto imps desafios classe, em geral, e CNI, em particular, que, a despeito do enfraquecimento da estrutura corporativa, se manteve como organizao de cpula no sistema de representao de interesses do empresariado industrial. Em tal contexto, a CNI passa por um processo de modernizao, que envolve investimento na reengenharia das estruturas de funcionamento da entidade e na profissionalizao e especializao do seu corpo tcnico (DINIZ; BOSCHI, 2004). Atuando em um novo cenrio nacional e internacional, a partir dos anos 90, o principal objetivo da CNI passou a ser o aumento da competitividade do setor industrial brasileiro e sua integrao economia mundial. Merece ser salientado, tambm, que, alm das mudanas de natureza econmica e poltica, em geral, que caracterizam a nova ordem econmica e a nova institucionalidade no Brasil e que impulsionaram a revitalizao da CNI, outro fator que provocou mudanas na estrutura de funcionamento da CNI foi a expanso do ambientalismo no mundo. Diante desse fato, no contexto atual, a misso da CNI passou a ser defender e representar a indstria na promoo de um ambiente favorvel aos negcios, competitividade e ao desenvolvimento sustentvel do Brasil48. De acordo com Diniz e Boschi (2004), uma das mudanas observadas na CNI consistiu na reestruturao e na ampliao de seus conselhos temticos os quais passaram a
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Em 25/01/1933, a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo, o Centro da Indstria Fabril do Rio Grande do Sul e o Centro da Indstria de Juiz de Fora fundaram a Confederao Industrial do Brasil, que exerceu suas funes at 1938, quando foi criada a CNI. Fazem parte da CNI as Federaes de Indstrias existentes no pas, de reconhecimento oficial da autoridade competente e que se constituem institucionalmente, em seus elementos integrantes. (CNI Histria e concretizao do pensamento industrial. CNI: Rio de janeiro, 1988).
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formular propostas para dez diferentes reas, a saber: poltica industrial, desenvolvimento tecnolgico, relaes de trabalho, integrao nacional e internacional, comrcio exterior, responsabilidade social, meio ambiente e assuntos legislativos (Box 2).
Box 1 Conselhos da Confederao Nacional da Indstria A CNI mantm Conselhos Temticos Permanentes, cuja funo assessorar as decises de seus rgos institucionais. So compostos por lderes empresariais, representantes de Federaes e Associaes Setoriais da Indstria. Conselho Temtico Permanente da Micro e Pequena Empresa: tem por atribuio realizar estudos e propor estratgias relacionadas com as questes de interesse das micro e pequenas empresas industriais. Conselho Temtico Permanente de Poltica Econmica: estuda as mudanas na poltica econmica, traa cenrios, formula propostas, acompanha a conjuntura e a avalia e prope polticas nas reas monetria e fiscal. Conselho Temtico Permanente de Poltica Industrial e Desenvolvimento Tecnolgico: acompanha a elaborao e a aplicao das polticas que dizem respeito ao desenvolvimento industrial e tecnolgico, alm de apresentar subsdios para o seu aperfeioamento. Conselho Temtico de Integrao Internacional: analisa a poltica de comrcio exterior brasileira e orienta o relacionamento da CNI com rgos governamentais responsveis por sua implementao, com formulao de novas propostas. Acompanha a atualizao da legislao e promove a integrao da indstria brasileira com o mercado mundial. Conselho Temtico Permanente de Relaes do Trabalho e Desenvolvimento Social da CNI: acompanha e apresenta propostas de alteraes da legislao sindical e trabalhista, orientado pelo princpio da modernizao e da harmonia das relaes entre capital e trabalho. Conselho Temtico Permanente de Assuntos Legislativos: tem a misso de analisar e orientar a ao poltica da CNI junto ao Congresso Nacional, constituindo o acompanhamento e a busca de influncia no processo legislativo ordinrio e no de emendas Constituio suas principais tarefas. Conselho Temtico Permanente de Infra-estrutura: tem a responsabilidade de avaliar, acompanhar e propor sugestes sobre a disponibilidade e qualidade da infra-estrutura no Brasil, principalmente nas reas de energia, transportes e telecomunicaes. Conselho Temtico Permanente de Meio Ambiente: acompanha a legislao e as imposies das normas de manuteno do equilbrio ambiental atravs da ISO 14000. Formula linhas de ao para aumentar a competitividade das indstrias a partir da preservao do meio ambiente. Conselho Temtico Permanente de Integrao Nacional: estuda as diferenas regionais, as desigualdades sociais e a diversidade dos recursos naturais, a fim de propor alternativas para um slido desenvolvimento do Pas, que se realize de forma equilibrada tanto nas suas dimenses econmicas e sociais quanto na territorial. Conselho Temtico Permanente de Responsabilidade Social: tem por responsabilidade estimular o desenvolvimento integrado e em rede de aes e iniciativas de responsabilidade social nas federaes, associaes industriais e empresas industriais.
Fonte: Site <http://www.cni.org.br/f-mp.htm>. Acesso em junho de 2007.

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Alm das mudanas na atuao dos conselhos temticos e na sua ampliao houve, tambm, importantes mudanas referentes sua composio, pois passaram a incorporar, alm das organizaes corporativas, um conjunto de associaes setoriais nacionais, a exemplo da ABDIB, Associao Brasileira da Indstria Qumica (ABIQUIM), Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (ABINEE), Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores e Empresas Associadas (ANFAVEA), entre outras. Outro aspecto da modernizao da CNI, conforme enfatizam Diniz e Boschi, foi a expanso e o aperfeioamento de seus quadros tcnicos, bem como o reforo de suas funes de assessoria em diferentes campos, at mesmo no acompanhamento dos trabalhos do Congresso Nacional, alm da produo e da divulgao de informaes relevantes sobre questes econmicas e polticas de interesse de seus associados. A CNI, atravs do seu departamento de pesquisas, passou a promover estudos especficos para avaliar o impacto das polticas governamentais sobre os diferentes setores industriais, realizando, ainda, consultas sistemticas sobre as opinies dos empresrios acerca dos rumos da economia e outros assuntos da pauta empresarial. Merece nfase neste estudo a ao de representao e prestao de servios em duas reas especficas, que integram o conjunto de reas de interesse do empresariado industrial: ao legislativa e meio ambiente. A ao legislativa de competncia do Conselho de Assuntos Legislativos (CAL), que desenvolve as seguintes aes: acompanhamento de projetos; ao de influncia e mobilizao; depoimentos no Congresso Nacional; organizao de um banco de dados eletrnico com informaes de proposies legislativas do Congresso (Legisdata); desenvolvimento de aes de disseminao de informao; elaborao da agenda legislativa; elaborao de estudos e publicaes49. A estruturao atual e a dinamizao do conselho de assuntos legislativos da CNI refletem, em boa medida, as mudanas observadas no sistema de representao de interesses do empresariado industrial com o fechamento das arenas corporativas de negociao junto esfera pblica, assim como a valorizao do Legislativo como espao de interlocuo e como lcus privilegiado para o exerccio da influncia e do poder de negociao dos grupos empresariais, conforme assinala Diniz (2004). Portanto, o fortalecimento do Legislativo como arena de negociao faz com que a CNI se estruture para colocar em prtica aes estratgicas a fim de influenciar as decises polticas que tenham impacto direto ou indireto sobre os
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interesses do empresariado industrial. Com essa perspectiva foi criada a Coordenadoria de Assuntos Legislativos (COAL), no mbito do CAL. A COAL tem como alvo o Congresso Nacional e desenvolve um conjunto de atividades, acompanhando os trabalhos legislativos, divulgando informaes sobre os projetos de lei e articulando alianas em torno de suas posies, visando a influenciar na aprovao de projetos que sejam convergentes com os interesses do empresariado industrial ou na rejeio daqueles que ameacem os seus interesses. Conforme referncias feitas por Diniz (2004) e Mancuso (2004), a criao da COAL representa uma inovao institucional no mbito da CNI que torna a atuao do empresariado industrial, no processo de produo legislativa, uma ao altamente especializada. Alm do mais, torna pblico e oficial o lobby do empresariado industrial junto ao Congresso Nacional, especialmente a partir de 1996, quando passa a ser editada e a circular nos meios empresariais a Agenda Legislativa da Indstria. Na Agenda Legislativa so divulgadas, anualmente, as informaes referentes aos vrios projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional, contendo explicaes detalhadas de cada projeto (ementa e onde est tramitando), a posio da CNI em relao a eles (convergente ou divergente), alm da justificativa para a posio adotada. De acordo com Diniz, a criao da COAL, no mbito da CNI, uma das inovaes dessa entidade, que est associada centralidade da atividade parlamentar. Em sntese:
trata-se de uma assessoria para assuntos legislativos que tem por objetivo o acompanhamento dos trabalhos legislativos de interesse para o empresariado industrial, fornecendo informaes para as diferentes entidades de classe acerca dos principais projetos e, ao mesmo tempo, encaminhando aos parlamentares no apenas dados, mas sugestes formuladas pelas organizaes empresariais (2004: 22).

Entre os vrios temas que integram a Agenda Legislativa da indstria e integram, portanto, o conjunto de reas de interesse do empresariado industrial, merece referncia, neste trabalho, o tema meio ambiente. Conforme anlise no item 2.1, em funo de vrios fatores, a questo ambiental foi incorporada agenda do empresariado industrial, particularmente ao longo dos ltimos 20 anos. Por conseguinte, a criao do Conselho Temtico Permanente de Meio Ambiente (COEMA), no mbito da CNI, se d em resposta ao processo de incorporao da dimenso ambiental agenda do empresariado industrial. Esse conselho tem como misses, conforme informaes disponibilizadas no site da CNI: prestar orientao no uso racional dos recursos naturais; dar informaes sistemticas sobre as normas ambientais ISO 14000; fazer acompanhamento do Grupo de Apoio Normalizao Ambiental; elaborar projetos e estudos sobre o tema meio ambiente; formular poltica de gesto ambiental;

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participar no Programa Nacional de Sade Ocupacional e Meio Ambiente; prestar apoio a programas de controle de poluio. A incorporao do tema meio ambiente Agenda Legislativa da Indstria, no captulo que trata da regulamentao da economia, mostra a necessidade que sente o empresariado industrial de influenciar nas diretivas da poltica nacional de meio ambiente para que elas no se transformem em medidas inibidoras ou retardadoras do desenvolvimento econmico e social, conforme enfatiza a CNI. Em outros termos, pode-se dizer que a atuao poltica dessa entidade, neste campo, tem como principal objetivo diminuir o grau de restrio dos instrumentos de regulao ambiental, ainda que, no discurso, esse objetivo seja explicitado como preocupao com a promoo do desenvolvimento sustentvel. Na Agenda Legislativa de 1997, a nota introdutria enfatiza, entre outras coisas, que:
a proteo mais adequada do meio ambiente aquela que concilia as exigncias da preservao da natureza com as do desenvolvimento econmico, dentro da moderna concepo do desenvolvimento sustentvel; as normas e exigncias de proteo ambiental no podem distorcer a livre concorrncia, nem instituir protecionismo em detrimento do livre acesso de produtos e servios aos mercados interno e internacional (ALIN, 1997: 20).

Conforme nota introdutria ao captulo destinado ao Meio Ambiente na Agenda Legislativa de 2004, a ao da CNI junto ao Congresso Nacional deve ter como referncia as seguintes metas:
a) as regras ambientais no podem ser elaboradas/interpretadas de maneira a consubstanciar medidas inibidoras ou retardadoras do desenvolvimento econmico e social; b) a gesto ambiental e de recursos hdricos, em suas diversas formas, deve ser vista como fonte potencialmente geradora de riquezas e oportunidades de negcios (ALIN, 2004: 31).

A participao da CNI nas arenas decisrias da poltica ambiental no se restringe ao Congresso Nacional, onde atua na forma de lobby, pressionando atores polticos estratgicos para que levem em considerao os interesses do empresariado industrial em suas decises referentes aos projetos de lei em tramitao. O lobby feito por representantes do empresariado industrial, especialmente por profissionais vinculados COAL/CNI, ao longo do processo de produo legislativa, um exemplo de presso poltica por fora do processo, ou participao poltica em carter extra-oficial, que coexiste com outras formas diretas de atuao, a exemplo da representao do empresariado na Cmara dos Deputados. Tais questes so analisadas, a partir de situaes especficas, no captulo III deste trabalho.

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Alm das duas formas de atuao no mbito do Legislativo, merece referncia a participao da CNI no CONAMA, onde atua em importantes instncias deliberativas. Alm da importante participao nas Cmaras Tcnicas e no Comit de Integrao de Polticas Ambientais (CIPAM), rgos que integram a estrutura do CONAMA, diversas organizaes que representam os interesses do empresariado industrial (sindicatos e associaes) participam dos Grupos de Trabalho que so criados no CONAMA para discutir e apresentar as primeiras verses de propostas de resoluo. Portanto, tal qual ocorre no Legislativo, a representao de interesses do empresariado industrial no mbito do CONAMA se d de forma direta e indireta. As regras criadas com o novo desenho institucional do CONAMA, a partir da criao dos Grupos de Trabalho, possibilitam as duas formas de atuao poltica de representantes do empresariado industrial no processo de formulao das normas ambientais. De forma similar, tanto no Legislativo quanto no CONAMA, a presso poltica do empresariado industrial no s se realiza por dentro do processo de produo das normas ambientais, mediante a participao prevista regimentalmente, mas tambm por fora do processo. No Legislativo, atuam, simultaneamente, parlamentares e lobistas, representantes do empresariado industrial; no CONAMA, de igual forma, atuam simultaneamente, conselheiros e convidados, representantes do empresariado industrial. Assim, sob a influncia das vrias formas de atuao do empresariado industrial nas duas arenas polticas (lobby, representao formal e participao) as diretivas da poltica ambiental tm sido formuladas e reformuladas, ao longo das ltimas dcadas. Embora a CNI atue em importantes espaos nas arenas de deciso da poltica ambiental e tenha incorporado em sua agenda a questo do meio ambiente, assim como ocorreu em outras reas, surgiram novas organizaes representantes dos interesses do empresariado industrial, com atuao no campo ambiental, que passaram a atuar junto com as organizaes corporativas. Dentro dessa perspectiva situa-se a criao do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel (CEBDS), objeto de anlise do prximo item.

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2.2.2 A atuao do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel CEBDS como ator poltico relevante O Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel (CEBDS) uma organizao privada, criada em 1997, que representa uma coalizo dos maiores grupos empresariais do Brasil. As empresas associadas a esse conselho atuam nas mais variadas atividades, dos mais diversos setores produtivos: capital financeiro, produo e distribuio de energia, transporte, siderurgia, metalurgia, construo civil, bens de consumo em geral e prestao de servios. Entre os associados, encontram-se grandes empresas, com destaque para: Alcoa Alumnio S/A, CVRD, Ambev Cia Brasileira de Bebidas, Coca-Cola Indstrias Ltda, Aracruz Celulose S/A, Banco do Brasil S/A, Companhia Energtica de Minas Gerais (CEMIG), Furnas Centrais Eltricas S/A, Petrobrs, Grupo Votorantim, entre outros50. Criado no contexto da globalizao da economia e do fortalecimento das mais diversas vertentes do ambientalismo no mundo, o CEBDS integra uma rede global de mais de 50 conselhos nacionais que esto trabalhando para disseminar uma nova maneira de fazer negcios ao redor do mundo. Este conselho um dos membros do World Business Council for Sustainable Development (WBCSD Conselho Mundial de Negcios pelo Desenvolvimento Sustentvel), organizao que representa os interesses de 185 grupos empresariais multinacionais, que faturam anualmente US$ 6 trilhes e geram 11 milhes de empregos diretos51. Entre os fatores que contriburam para a criao do CEBDS, no Brasil, destacam-se: a existncia de um cenrio mundial e nacional que demanda preocupao com a questo ambiental; a necessidade de o empresariado se adaptar realidade de uma economia globalizada mais competitiva; a maior ateno do setor financeiro e das seguradoras em relao ao passivo ambiental das empresas e a busca de investidores para empresas de tecnologia limpa (AZEVEDO, 2003).

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As empresas associadas ao CEBDS tm faturamento anual correspondente a 40% do PIB nacional e geram juntas mais de 600 mil empregos diretos e um nmero mais expressivo ainda de empregos indiretos. Disponvel em: <http://www.cebds.org.br/cebds/cebds-quem-somos.asp>. Acesso em 13/06/2007. O WBCSD uma organizao, criada em 1995, resultante de uma coligao de 190 lderes mundiais, que se constituiu com o objetivo de estimular os princpios do desenvolvimento sustentvel, no meio empresarial. Seus associados so ligados a empresas de mais de 35 pases de 20 importantes setores industriais. O WBCSD, com sede em Genebra, na Sua, integrado por uma rede global de Conselhos Empresariais para o Desenvolvimento Sustentvel, localizados na frica, sia, Europa, Amrica do Sul e do Norte, alm da Oceania. Disponvel em: <http://www.wbcsd.ch/aboutus/members.htm>. Acesso em junho de 2007.

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A estrutura de funcionamento do CEBDS formada por cinco cmaras tcnicas (Biodiversidade e Biotecnologia; Energia e Mudana do Clima; Responsabilidade Corporativa; Comunicao e Educao para a Sustentabilidade; Legislao Ambiental), nas quais so discutidas e elaboradas as diretivas para a atuao do conselho junto aos seus associados. Alm das atividades desenvolvidas nas cmaras tcnicas, so realizados, periodicamente, Fruns de Responsabilidade Social, com o objetivo de promover troca de experincias e discusses sobre temas especficos, em diferentes regies do pas (AZEVEDO,
2003).

De acordo com as informaes oficiais disponveis, o CEBDS consolidou sua posio como principal representante do setor empresarial, liderando um revolucionrio processo de mudana no modelo econmico: a transformao do modelo econmico tradicional em novo paradigma, denominado de desenvolvimento sustentvel. Para a realizao de sua misso, desenvolve aes em parceria com ONGs e instituies acadmicas, procurando sensibilizar e mobilizar empresas para que esta viso seja ampliada. Conforme destacam os seus membros:
o CEBDS trabalha em parceria com as mais renomadas instituies acadmicas e organizaes no-governamentais, como tambm atua como porta-voz das empresas junto aos governos, no apenas para defender os interesses especficos de seus associados, mas, principalmente, para construir uma poltica geral de desenvolvimento sustentvel em benefcio da sociedade brasileira. (Disponvel em: <http://www.cebds.org.br/cebds/cebds-quem-somos>. Acesso em jun. de 2007).

A atuao do CEBDS nas arenas polticas, embora bastante localizada, tem papel importante no processo de discusso de temas relevantes, a exemplo da mudana climtica, do patrimnio gentico, da biotecnologia, entre outros. De acordo com informaes disponveis, esse conselho tem procurado estreitar sua relao com o Governo Federal, participando de importantes fruns de discusso. Com essa perspectiva este conselho integra, atualmente: a Comisso de Poltica de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21; o Grupo Institucional de Produo Mais Limpa; o Frum Brasileiro de Mudana Climtica; o Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico; o Frum de Competitividade e Biotecnologia, entre outros rgos que operam em nvel ministerial. Nesses espaos, a ao do CEBDS tem sido de:
estimular e apoiar o aprimoramento da regulamentao dos instrumentos legais, especialmente a otimizao do licenciamento ambiental; a definio de critrios claros e homogneos para a compensao ambiental; o estabelecimento de padres ambientais; a criao de incentivos; a implantao do Sistema Nacional de Informaes do Meio Ambiente; e das penalidades disciplinares ou em: compensatrias a infraes ambientais (Disponvel <http://www.cebds.org.br>. Acesso em junho de 2007).

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Conforme destaca Azevedo (2003), sendo o CEBDS uma entidade de representao empresarial, exerce a funo de interlocutor entre o meio empresarial, o poder pblico, as instituies de produo cientfica e a sociedade civil, em geral, para abordagens de temas relacionados questo do desenvolvimento sustentvel. Portanto, com essa perspectiva que participa de entidades pblicas, das conferncias internacionais de meio ambiente (a exemplo da Rio+10, onde teve importante participao), de fruns que tratam de problemas ambientais globais, como a discusso sobre mudana climtica e diversidade biolgica, entre outros. Diferente de outras organizaes que representam os interesses do empresariado, em diversas reas de seus interesses, a exemplo das organizaes corporativas (CNI, federaes, sindicatos e associaes de classe), o CEBDS atua exclusivamente na rea do meio ambiente, o que est explcito nos seus objetivos principais:
ser porta voz do setor empresarial no processo de implantao do desenvolvimento sustentvel no Brasil; participar do processo de definio de polticas, junto ao governo federal, que conduzam sustentabilidade; promover dilogo entre a comunidade empresarial, as ONGs, as Universidades e a sociedade civil, em geral; implementar os princpios de Ecoeficincia e Responsabilidade Social Corporativa nas empresas; participar da reviso de regulamentao da Legislao Ambiental e da Poltica Nacional de Biodiversidade; contribuir para a formulao de um modelo para atuao empresarial em relao questo das mudanas climticas (Disponvel em: <http://www.cebds.org.br>. Acesso em junho de 2007).

Por isso, o CEBDS se autodefine como uma entidade empresarial que tem como meta disseminar no meio empresarial brasileiro o conceito de desenvolvimento sustentvel, contribuindo para que as empresas assumam uma conduta pautada por esse conceito. De acordo com representantes do Conselho, sua atuao junto s autoridades governamentais visa no s defesa dos interesses empresariais, mas, fundamentalmente, colaborar para a elaborao de uma poltica de desenvolvimento sustentvel no Brasil (AZEVEDO, 2003: 15). Olhando por outro ngulo, pode-se compreender o CEBDS como uma organizao empresarial que atua em defesa dos interesses de seus associados, visando a obter ganhos de eficincia e competitividade seguindo os preceitos da ecoeficincia. Para isso, esse conselho atua como veculo de intermediao privilegiada52, nas relaes entre o meio empresarial, o Estado e a sociedade, para abordagens de temas relacionados questo do desenvolvimento sustentvel.

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Estudiosos do tema ressaltam que as organizaes sociais so estruturas de intermediao entre os grupos sociais, as autoridades pblicas e a sociedade. Nesse sentido, as associaes e as entidades de representao empresarial, a exemplo do CEBDS, podem ser compreendidas como veculos de intermediao privilegiada nas relaes entre empresrios, sociedade e Estado (CAPELLIN et al, 2001, apud AZEVEDO, 2003).

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A atuao do CEBDS como porta-voz das empresas junto ao governo, em parceria com as Universidades e com ONGs ambientalistas, pode ser vista a partir de algumas experincias, conforme destaques disponveis no site do conselho:
Com apoio do CEBDS, o Instituto Brasileiro de Economia, da Fundao Getlio Vargas, realiza, em sua sede, no Rio de Janeiro, o Seminrio Medidas Compensatrias Ambientais: Avaliao dos Setores Pblico, Privado e das Organizaes Civis Ambientais, onde so discutidos pontos que o setor produtivo considera ainda nebulosos. Fernando Almeida, presidente do Conselho, informou que a idia que a partir do seminrio sejam obtidas prerrogativas que possam influenciar a Cmara Tcnica do CONAMA, que ainda est trabalhando na questo para que ela seja passvel de ser utilizada. A lei institui o valor mnimo a ser exigido das empresas, que equivale a 0,5% dos custos totais para a implantao do empreendimento, mas no h valor mximo. O CEBDS, a Fundao Getlio Vargas (FGV) e o World Resources Institute (WRI), realizaro o workshop O Protocolo de Gases de Efeito Estufa (GHG Protocol) e o Desafio da Gesto do Tema das Mudanas Climticas no Ambiente Corporativo, no Salo Nobre da FGV. O evento tem como principal objetivo apresentar a ferramenta GHG Protocol e promover discusso sobre os desafios de empresas brasileiras na gesto do tema Mudanas Climticas.

Evidncias empricas mostram que a representao dos interesses do empresariado junto s arenas polticas onde so formuladas as diretivas da poltica ambiental brasileira se d tanto na esfera do Legislativo, quanto na do Executivo, especialmente no mbito do CONAMA. Nesse sentido, o CEBDS, por considerar que a legislao ambiental est em contnuo processo de aperfeioamento e atualizao, representa o empresariado brasileiro, junto s esferas decisrias, acompanhando e analisando os trabalhos do Congresso Nacional, do CONAMA e de todos os atos do Executivo em relao legislao ambiental. Alm de acompanhar e analisar as proposies que so discutidas no Legislativo e no CONAMA, quando necessrio, o Conselho sugere alteraes ou adequaes para que os instrumentos legais da poltica ambiental sejam mais efetivos e mais condizentes com a realidade brasileira53. A atuao do CEBDS junto s instncias decisrias localizadas na esfera federal se d, tambm, em parceria com entidades estaduais de meio ambiente, a exemplo do Protocolo de Intenes, assinado entre a Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (ABEMA) e o CEBDS, conforme destaque:

53

Disponvel em: <http://cebds.dynalias.net/cebds/busca.asp>. Acesso em 15/06/2007.

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O Protocolo de Intenes ABEMA / CEBDS Um acordo de cooperao firmado entre o setor privado e a administrao pblica dos Estados brasileiros, durante reunio conjunta realizada pelo CEBDS e pela ABEMA, de 6 a 8 de outubro de 2004, estabeleceu uma unio de esforos para otimizar, padronizar, dar transparncia e agilidade ao licenciamento ambiental (http://cebds.dynalias.net/cebds/busca.asp. Acesso em junho de 2007).

Por fim, merece nfase a atuao do CEBDS na organizao de eventos, de carter internacional, com o propsito de difundir conhecimentos e experincias sobre temas ambientais que integram a agenda do empresariado, a exemplo do 2 Congresso IberoAmericano sobre Desenvolvimento Sustentvel, realizado em abril de 2007, na cidade de So Paulo. Promovido pelo CEBDS e pelo WBCSD, em sua verso 2007, o Congresso IberoAmericano sobre Desenvolvimento Sustentvel, com o tema Mundo Sustentvel: viso, papis, riscos e senso de urgncia, trouxe para conhecimento do pblico-alvo casos de iniciativas concretas para demonstrar o caminho promissor e urgente do desenvolvimento sustentvel. Faziam parte da pauta de discusso os temas: Mercados do Amanh Tendncias globais e suas implicaes para as empresas, Geopoltica do Desenvolvimento Sustentvel, Segurana Energtica e Geopoltica do Clima e Empresas e o Combate Pobreza54.

54

Informaes disponveis em: <http://www.redeambiente.org.br/c_eventos.asp>. Acesso em 15/06/2007.

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2.3 Articulao de interesses do empresariado industrial junto ao sistema poltico brasileiro: a combinao de velhas e novas formas de representao de interesses Com o desenvolvimento da atividade industrial no Brasil, observa-se o fortalecimento do empresariado industrial como ator poltico e o aperfeioamento e diversificao de sua capacidade de articulao e de presso junto ao Estado, em diferentes contextos. Diniz (1978, 2000) e Diniz e Boschi (1978, 2000, 2004), em seus estudos sobre empresariado industrial e seu padro de relacionamento com o Estado no Brasil, procuram explicar at que ponto o empresariado industrial teve um peso maior do que se supe na formulao de polticas e nos processos decisrios, desde os anos 30 at os dias atuais, contrariamente ao que se argumenta em boa parte da literatura poltica brasileira. Esses autores, com base em pesquisas empricas, contrapem-se ao argumento presente na literatura poltica brasileira, que destaca a irrelevncia poltica do empresariado industrial, a sua fragilidade e posio subordinada face a outros grupos sociais e ao Estado, seja na primeira fase do desenvolvimento industrial no Brasil (1930 a 1945), seja nos perodos mais recentes. Diniz e Boschi se contrapem, portanto, a uma hiptese bastante corrente entre cientistas polticos brasileiros, que pondera ou minimiza a fora do empresariado industrial como grupo de interesse, ou como ator poltico capaz de impor ao conjunto da sociedade um projeto prprio de dominao. Diniz e Boschi criticam diferentes anlises do comportamento poltico do empresariado industrial, como classe, as quais convergem em relao descrio desse grupo de interesses como dotado de um fraco poder de influncia junto aos centros de deciso governamental. Suas crticas so endereadas tanto s anlises que enfocam a relao Estado e sociedade civil nas condies do capitalismo perifrico e industrializao tardia (ver anlises de Otvio Velho, 1976), quanto s abordagens que destacam as limitaes derivadas do tipo de cultura poltica prevalecente no Brasil (conforme anlises de Simon Schwartzman, 1975). Em seus estudos, os autores analisam as diversas modalidades de acesso do setor privado ao Estado, mas o cerne de suas anlises remete identificao dos canais de acesso e dos padres de influncia efetivamente utilizados pelo empresariado industrial, assim como ao exame detalhado de algumas das modalidades de mediao.

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Na estrutura do regime autoritrio de 1964 terceiro momento no processo de constituio do empresariado brasileiro como ator poltico55 , Diniz e Boschi (1978: 170) identificaram quatro modalidades de inter-relacionamento entre a esfera privada e o Estado, a saber: 1) estrutura de representao oficial de interesses, organizada em moldes corporativos (sindicatos, federaes e Confederao Nacional da Indstria CNI); 2) estrutura extracorporativa, constituda pelas associaes paralelas, agregando os interesses de setores especficos da indstria, a exemplo da Associao Brasileira para o Desenvolvimento das Indstrias de Base (ABDIB); 3) anis Burocrticos, que representam uma modalidade resultante das estruturas anteriores em ao; 4) contatos pessoais, via rgos de classe. Ainda de acordo com a perspectiva de Diniz e Boschi, no contexto institucional mais recente, com o advento da Nova Repblica, a partir de 1985, o empresariado industrial adquiriu maior visibilidade em sua atuao poltica, tendo assumido um papel mais ativo, seja por intermdio de suas lideranas , seja por intermdio das entidades de cpula, a exemplo da FIESP. Verificou-se, tambm, nas dcadas de 1980 e 90, um estreitamento dos vnculos empresariais com segmentos de uma nova tecnocracia, que passa a ocupar posies centrais no aparelho de Estado. Alm do fortalecimento dos vnculos com a burocracia pblica, observou-se a revalorizao da atuao do empresariado na arena parlamentar, seja com a eleio de representantes das classes empresariais para compor o Poder Legislativo, no mbito federal, seja com ativao da prtica de lobbies empresariais durante o funcionamento da Assemblia Nacional Constituinte, no perodo de 1986 a 1988. Na ltima dcada do sculo XX, quando se d o processo de transio de um modelo de desenvolvimento presidido pelo Estado para um modelo centrado no mercado, com a implementao das reformas neoliberais (destacando-se a reforma do Estado, a abertura comercial e o processo de privatizaes), foram observadas mudanas substanciais na representao de interesses do empresariado industrial. Nesse contexto, a relao Estado e empresariado industrial, no Brasil, assumiu novas formas, tendo havido uma reconfigurao do sistema de representao de interesses, assim como alterao da lgica de funcionamento deste fortalecimento da estrutura dual: organizaes corporativas e novas organizaes, de base associativa. Conforme assinalam Diniz e Boschi (2004: 61-62), nesse contexto a
De acordo com Diniz e Boschi, o primeiro momento da evoluo histrica do empresariado brasileiro e o fortalecimento de seu papel como ator poltico, corresponde s fases iniciais do processo de mudana da sociedade brasileira em direo urbano-industrial, observado ao longo do perodo de 1930 a 1945; o segundo momento corresponde dcada de 1950, marcado por significativos investimentos no setor industrial e pela projeo nacional de uma das principais entidades de classe do setor industrial, a Federao da Indstria do Estado de So Paulo FIESP (2004: 48-49).
55

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dinmica associativa passa a se pautar pelos princpios da adeso voluntria e da operao de incentivos seletivos, por contraste ao predomnio da compulsoriedade, caracterstica do momento anterior. Ainda segundo esses autores, diante dos desafios impostos pela reforma econmica, poltica e institucional, o empresariado brasileiro, mais precisamente o empresariado industrial, estruturou um sistema de representao complexo e diferenciado internamente, eficiente no sentido de facilitar o acesso ao aparelho de Estado, contornando as restries impostas em diferentes momentos, especialmente a partir do desmonte das arenas corporativas de negociao Estado-empresrio, verificado nas dcadas de 1980 e 90. , pois, esta estrutura, dotada de maior flexibilidade e profissionalizada, especialmente no que tange adoo de novas estratgias de ao (presso poltica), que passou a coordenar a ao empresarial, nos ltimos anos do sculo XX, quando a questo ambiental passou, definitivamente, a fazer parte da pauta de discusses polticas, no Brasil. Alm das reformas e das mudanas estruturais na economia, que afetaram sensivelmente as bases do capitalismo industrial no Brasil e impulsionaram novas formas de representao de interesses, os ltimos anos do sculo XX foram marcados pelo agravamento da crise ambiental, que, a princpio, foi diretamente relacionado atividade industrial. Portanto, as presses polticas por mudanas de conduta em relao ao meio ambiente, desencadeadas, inicialmente, na Europa e nos Estados Unidos e, posteriormente, em todo o Ocidente, provocaram nveis mais elevados de articulao de interesses, ou seja, de mobilizao poltica de grupos de interesse em defesa do meio ambiente e de focos de conflitos entre estes grupos e aqueles que se sentiam ameaados por uma nova modalidade de interveno poltica, isto , por um novo padro de regulao ambiental, reivindicado pelos movimentos ambientalistas. Entre os grupos que viram seus interesses ameaados com o novo padro de regulao ambiental encontram-se diversos segmentos do empresariado industrial, que, neste novo contexto, se articulam e adotam novas estratgias de participao e de presso poltica, junto ao Estado, seja no mbito da burocracia pblica, seja na arena parlamentar, utilizando-se de diferentes canais de acesso ao sistema poltico. Desse modo, no contexto atual, em que a questo ambiental foi definitivamente incorporada agenda poltica brasileira, velhas e novas estruturas de representao de interesse (CNI e CEBDS, por exemplo) so mobilizadas e capacitadas a atuar estrategicamente para que as decises polticas concernentes ao meio ambiente sejam convergentes com os interesses do empresariado industrial, assim como com os ideais

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desenvolvimentistas que orientam atores polticos relevantes que atuam no mbito do sistema poltico brasileiro. Nos prximos captulos sero analisados processos polticos que mostram a articulao de interesses do empresariado industrial junto s arenas relevantes na regulamentao da poltica ambiental. Procura-se mostrar como o novo contexto institucional, inaugurado com a redemocratizao e a Constituio Federal, de 1988, possibilitou a abertura de novos canais de acesso ao sistema poltico, fomentando uma maior articulao de interesses do empresariado industrial junto ao aparelho de Estado, seja por intermdio da participao poltica efetiva de velhas estruturas de representao, remodeladas, nos subsistemas polticos, a exemplo da participao da CNI no CONAMA, seja por intermdio de velhas tticas, agora altamente profissionalizadas, de representao de interesses, tais como a adoo de tticas de lobby junto aos membros do Congresso Nacional, o que torna o empresariado industrial um ator poltico cada vez mais decisivo na definio dos mecanismos de regulao ambiental. Em trabalhos recentes, dentro desse novo quadro de institucionalidade, Diniz (2004,
2006) enfatiza as diferenas que marcaram o padro de relacionamento entre o empresariado e

o poder pblico nos anos de 1980, 90 e no contexto mais recente. Em termos gerais, segundo a autora, tanto o governo de Fernando Collor quanto o de Fernando Henrique caracterizam-se pela dominncia de um modelo insulado de gesto pblica, ou seja, pelo predomnio de um estilo tecnocrtico de gesto e pelo desmonte das arenas corporativas de negociao, localizadas no interior da burocracia pblica. Ento, conforme argumenta a autora:
com a institucionalizao do estilo tecnocrtico de gesto e o desmonte das arenas corporativas no interior do aparelho estatal, sem a criao de um padro alternativo em substituio ao formato anterior, convergem para a produo de incentivos prevalncia de formas no-institucionais (vnculos informais e contato pessoal) de acesso aos ncleos decisrios centrais. (DINIZ, 2004: 17-18).

Ao analisar a relao Estado e empresariado industrial, no Governo Lula, Diniz (2006) chama a ateno para o que identificou como um novo desenho institucional no interior do aparato estatal, marcado pela criao de novos fruns de negociao entre empresariado e Estado. Em sua anlise, a autora utiliza-se de vrios elementos para demonstrar a criao de uma nova estrutura institucional, com a abertura de canais de negociao que tinham sido fechados, por completo, nos governos de Fernando Collor e de Fernando Henrique. Conforme assinala, alm da abertura de tais canais, observa-se um maior estreitamento nas relaes entre governo e empresariado. A autora ressalta que a aproximao com o empresariado

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transparece no s pela presena de Jos de Alencar na vice-presidncia do pas, mas tambm pela indicao de dois outros empresrios para integrar a equipe ministerial56. O estreitamento da relao entre Estado e empresariado industrial no Governo Lula pode ser visto, tambm, a partir da criao de novos fruns de negociao, conforme enfatiza Diniz, a exemplo da criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI). De acordo com a anlise da autora, o CDES foi criado com a finalidade de institucionalizar um espao de negociao entre Estado e sociedade civil, o que pode ser demonstrado a partir de sua composio, formada por trabalhadores, empresrios, movimentos sociais, governo e personalidades expressivas de diversos setores. Quando foi criado, um grande nmero de empresrios foi convidado para integrar o Conselho, que teve a seguinte composio:
o Presidente da Repblica, que o preside; o Ministro Tarso Genro, seu secretrio-executivo, e mais 11 ministros, e 90 representantes da sociedade civil, entre os quais, 41 empresrios, 13 sindicatos de trabalhadores, 11 movimentos sociais, 10 personalidades, 3 entidades de classe, 2 representantes da cultura, 2 religiosos e 7 representantes das regies Norte e Nordeste (DINIZ, 2004: 14).

O CNDI um outro exemplo de frum de negociao entre Estado e empresrios, criado no governo Lula. O CNDI um rgo de carter consultivo, criado para formular as diretrizes da poltica de desenvolvimento industrial, vinculado Presidncia da Repblica e presidido pelo Ministro de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. composto por treze ministros e pelo presidente do BNDES, por onze empresrios e trs representantes dos trabalhadores. Tanto no CDES quanto no CNDI, a representao do empresariado combina a forma corporativa e a extra-corporativa com a presena de importantes organizaes tradicionais, a exemplo da CNI, da FIESP, da FIRJAN e da ABDIB; e novas organizaes, a exemplo do IEDI, da Associao Brasileira das Indstrias Exportadoras de Carne (ABIEC), da Associao Brasileira da Indstria Txtil e de Confeco (ABIT) e da Associao Brasileira da Indstria de Mquinas e Equipamentos (ABIMAQ). Alm da presena das organizaes, destaca-se nesses conselhos a presena de representantes de importantes segmentos empresariais: no CDES, a CSN, o Grupo Gerdau, a Usiminas, o Grupo Po de Acar e a Telemar; no CNDI, Grupo Gerdau, Gradiente, Bracelpa, Ripasa e Coteminas (DINIZ, 2006: 14-15).
A autora refere-se a Roberto Rodrigues (ento presidente da Associao Brasileira de Agribusiness ABAG, um dos segmentos mais dinmicos do setor agrcola no Brasil), que assumiu o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; e a Luiz Fernando Furlan (presidente do Conselho de Administrao da Sadia, um dos maiores grupos na produo e exportao de alimentos) para o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MDIC (DINIZ, 2006: 12).
56

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Diniz chama a ateno, portanto, para a inovao institucional inaugurada com o governo Lula, que se traduz, em boa medida, na re-institucionalizao da relao entre empresrio e governo, em um novo formato. O novo desenho institucional, inaugurado com o processo de redemocratizao e a Constituio de 1988, que possibilitou sociedade civil novos canais de acesso ao sistema poltico e fomentou uma maior articulao de interesses do empresariado industrial junto ao aparelho de Estado, fortaleceu-se e adquiriu novos contornos, no contexto mais recente. Esse fato uma demonstrao do importante papel desempenhado pelo Estado, como indutor de formas de organizao e de atuao do empresariado como ator coletivo, conforme as argumentaes desenvolvidas por Diniz e Boschi (2000). Seja por intermdio da participao poltica efetiva de velhas e novas estruturas de representao nas arenas decisrias, seja por intermdio de velhas formas de representao de interesse, agora altamente profissionalizadas, tais como a difuso da prtica de lobby junto ao Congresso Nacional e ao poder Executivo, o que se v, nos dois casos, que o empresariado industrial tem sabido explorar as oportunidades oferecidas pelo sistema poltico e pelo novo desenho institucional, criado no contexto atual, na tentativa de fazer valer os seus interesses. Em sntese, a articulao de interesse do empresariado industrial junto s esferas pblicas de deciso da poltica ambiental se d de diferentes maneiras: a) por intermdio da forma de representao corporativa, tradicional a exemplo da presena de representantes da CNI, da CNA e da CNC como conselheiros do CONAMA; b) por intermdio da forma extracorporativa, com a presena marcante de um conjunto variado de associaes, entre outras organizaes empresariais e representantes de grandes empreendimentos industriais, especialmente nos Grupos de Trabalho deste Conselho; c) por intermdio da prtica de lobby junto ao Congresso Nacional, durante o processo de produo da regulao ambiental; d) ou na forma de representao direta no Congresso, com a eleio de parlamentares para a Cmara e para o Senado Federal, reforando uma antiga tendncia57.

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De acordo com levantamento feito sobre a composio das bancadas formadas por parlamentares eleitos em 2006, entre as principais bancadas com atuao organizada na Cmara e no Senado, os grupos tradicionais de lobby no Parlamento continuam a ter forte influncia, a exemplo das bancadas: ruralista, com 94 integrantes; empresarial, com 120 integrantes; e sindical, com 60 integrantes. (Disponvel em: <http://www.deputadobittar.com.br/images/fotos/070410_ef_congresso_g2.>. Acesso em 07/05/2007). Para o DIAP a bancada ruralista na 53 Legislatura formada por 96 deputados e 15 senadores, totalizando 111 parlamentares. Disponvel em <http://www.diap.org.br>. Acesso em julho de 2007.

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CAPTULO III EMPRESARIADO INDUSTRIAL E O PROCESSO DE PRODUO DA REGULAO AMBIENTAL NO MBITO DO LEGISLATIVO FEDERAL

Com a Constituio Federal de 1988, o Congresso Nacional recuperou grande parte de seus poderes, subtrados durante a vigncia dos governos militares, alm de ter ampliado o seu poder em relao formulao de polticas pblicas. Conforme assinalam Figueiredo e Limongi (1999), a nova Constituio brasileira deu ao Congresso o poder de participar efetivamente na formulao de polticas pblicas, o que, somado a outras medidas, possibilitou o fortalecimento do Legislativo frente ao Executivo. Conseqentemente, o Legislativo tornou-se foco de presso dos grupos de interesse, com destaque para a atuao dos lobbies do empresariado industrial. De acordo com Diniz (2004), diferentemente do que ocorria durante todo o perodo marcado pela hegemonia do modelo de industrializao substitutiva, quando o Executivo era o espao privilegiado de articulao dos interesses dos grupos empresariais, ao longo das dcadas de 1980 e 1990 ocorreu um significativo deslocamento da ao dos interesses organizados do Executivo para o Legislativo. A autora chama a ateno para a difuso da prtica de lobby, que ganhou relevncia no contexto de elaborao da nova Constituio e passou a ser prtica corrente nos perodos seguintes. Ressalta que:
no contexto atual para o congresso que conflui a participao dos interesses organizados. Com isso, o poder legislativo tende a se tornar crescentemente valorizado como espao de interlocuo, como lcus legtimo para o exerccio da influncia dos grupos econmicos junto ao poder pblico e como arena de negociao privilegiada. Neste cenrio, cabe destacar a reativao dos lobbies como instrumento bsico de presso da classe empresarial (2004: 25).

Alm do fortalecimento do Legislativo como arena de negociao, Diniz chama a ateno para uma outra questo, igualmente relevante, que a eliminao das arenas corporativas de negociao, que davam um carter institucionalizado s relaes entre o Poder Pblico e o empresariado, no perodo anterior. De acordo com a autora:
desde o incio dos anos 90, com a ascenso de Fernando Collor presidncia, vinha ocorrendo o desmonte das arenas corporativas de negociao empresrioEstado no interior da burocracia pblica. Assim, observou-se a extino progressiva de rgos como o CIP (Conselho Interministerial de Preos), o CDI (Conselho de Desenvolvimento Industrial), a CPA (Comisso de Poltica Aduaneira), a CACEX (Carteira de Comrcio Exterior) e o CONCEX (Conselho de Comrcio Exterior), no mbito das polticas industrial e comercial. Durante o governo Fernando Henrique, foram eliminados os ltimos canais institucionalizados de negociao, ainda existentes no interior da burocracia governamental, rompendo-se com uma das marcas do antigo modelo corporativo (2004: 19).

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Portanto, o fortalecimento do Legislativo como arena poltica, por um lado, e a eliminao das arenas corporativas de negociao, sem que tenha havido a criao de um novo padro institucionalizado de articulao de grupos empresariais com o Executivo, por outro lado, induziram a prtica do lobby como forma de atuao do empresariado junto s esferas de deciso poltica, em defesa de seus interesses. Alm de lanar mo do lobby como instrumento de presso junto ao poder pblico, segmentos do empresariado brasileiro reforaram, entre as dcadas de 1980 e 1990, uma tendncia histrica de participao poltica por intermdio da representao direta no Congresso Nacional, em defesa de seus interesses. Essa tendncia se fez mais evidente na Cmara dos Deputados, considerando o significativo nmero de deputados-empresrios eleitos, conforme destacam Rodrigues (2002)58, Diniz (2004) e Diniz e Boschi (2004). De acordo com Diniz e Boschi (2004: 98), a participao poltica do empresariado, de um modo geral, por via da representao direta na Cmara dos Deputados, ainda bastante significativa, embora tenha ocorrido uma queda acentuada da representao de empresrios dos setores industrial e financeiro, no perodo mais recente, por eles estudado (1987 a 1999), se comparado a perodos anteriores (Quadro 8).
Quadro 8 Empresrios na Cmara dos Deputados, segundo as legislaturas 1946-67 1967-87 Segmentos Abs. % Abs. % Empresrios da indstria e finanas 256 15,3 193 9,7 Empresrios de servios diversos e outros setores 80 4,8 122 6,1 Produtores rurais sem atividade empresarial 133 8,0 192 9,7 Outras atividades 1.203 71,9 1.477 74,5 Total 1.672 100,0 1.984 100,0
Fonte: Diniz e Boschi (2004: 98).

1987-99 Abs. % 86 5,7 235 15,6 113 7,5 1.070 71,2 1.504 100,0

Conforme as anlises dos autores ora referidos, a representao direta do empresariado junto Cmara dos Deputados tem sido uma das mais importantes estratgias usadas por este segmento em defesa de seus interesses nos processos decisrios concernentes regulamentao da economia, infra-estrutura, sistema tributrio, legislao trabalhista, entre outras questes. Simultaneamente forma de representao direta, o lobby empresarial tem sido uma forma de atuao do empresariado junto ao poder legislativo que tem merecido a ateno de pesquisadores da poltica. Portanto, embora reconhea a importncia da primeira,

58

A pesquisa desenvolvida por Lencio M. Rodrigues (2002), referente 51 Legislatura (1998-2002), mostra que 64% dos deputados eleitos pelos partidos que formam a Direita eram empresrios (PPB e PFL); 42% nos partidos de Centro (PMDB e PSDB); e 8% nos partidos de Esquerda (PDT e PT).

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este trabalho se deter apenas sobre a segunda, o lobby, efetivado pela Confederao Nacional da Indstria. Conforme enfatiza Diniz (2004), no contexto atual, merece destaque a reativao dos lobbies como instrumento bsico de presso da classe empresarial, especialmente junto ao poder Legislativo. Maior destaque, ainda, merece o assim chamado lobby transparente feito por importante entidade do empresariado industrial, a CNI. De acordo com Diniz:
dentro desta linha de atuao, um fato novo foi a criao da Unidade de Assuntos Legislativos (COAL), no mbito da CNI, que tem como alvo o Congresso e exerce intensa atividade, acompanhando os trabalhos legislativos, divulgando informaes sobre os projetos de lei e articulando alianas em torno de suas posies. Inmeras outras entidades de classe do empresariado mantm escritrios em Braslia, sendo credenciadas pela Primeira Secretaria da Cmara dos Deputados para acompanhar a tramitao dos projetos (2004: 25).

Em meados da dcada de 1990, a CNI reconheceu o importante papel do Congresso Nacional na formulao de polticas pblicas e na atividade regulatria da economia, em geral. Essa constatao impunha mudanas de atitudes na forma de atuao do empresariado industrial em suas aes junto ao poder Legislativo. Diante disso, a CNI inaugurou uma nova forma de relacionamento com o Congresso Nacional, identificando as proposies legislativas que poderiam contribuir para aumentar ou diminuir o ento chamado Custo Brasil, posicionando-se em relao a cada uma dessas proposies. Nesse contexto, surgiu, em 1996, a idia da Agenda Legislativa da Indstria (ALIN), que j est na sua 13 edio. Tanto o papel de lobista da CNI, como a ordenao e transparncia do lobby, materializado na ALIN, foram enfatizados por alguns dos Presidentes dessa entidade, na apresentao das Agendas Legislativas, conforme se v nas declaraes, a seguir:
tenho dito, reiteradamante, que a CNI a entidade do lobby da indstria brasileira. Refiro-me ao lobby na sua melhor expresso, aberto e permanente, levando s esferas de deciso o seu posicionamento sobre os mais diversos temas (Fernando Bezerra Agenda Legislativa, 1999). Ao divulgar a 5 verso da Agenda Legislativa da Indstria, a CNI constata com grande satisfao que os resultados alcanados foram muito alm daqueles previstos de incio. Ao assumir a prtica de um lobby aberto e permanente, que informa anualmente o posicionamento do setor industrial frente s principais proposies em tramitao no Congresso Nacional, vem conquistando a confiana e o interesse do Parlamento (Carlos Eduardo Ferreira Agenda Legislativa, 2000). A Agenda Legislativa da Indstria nasce, em 1996, fruto da convico da CNI como agente estimulador da modernizao institucional do Pas e da imperiosa necessidade de que ao e relacionamento com o Poder Legislativo e a Sociedade se efetivassem de forma transparente, e atravs de um dilogo permanente (Armando Monteiro Agenda Legislativa 2005).

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Por intermdio da ALIN, o empresariado industrial torna pblica a realizao de intensa ao/presso poltica durante a tramitao, no Congresso Nacional, dos projetos de lei que tratam de matrias de seu interesse. Esta ao poltica envolve diversas atividades realizadas pelo Conselho de Assuntos Legislativos (CAL) e COAL da CNI, podendo ser classificadas em cinco categorias: acompanhamento, anlise, tomada de posio, orientao e presso. Em primeiro lugar feito o acompanhamento de cada passo da tramitao das matrias nas duas casas do Poder Legislativo federal; em seguida feita a anlise das proposies, tanto nos textos originais, como nas emendas; aps anlise, a indstria adota uma posio diante de cada proposio (convergente, convergente com ressalvas, divergente e divergente com ressalvas), podendo ser mudada, em funo de possveis alteraes que sofra a proposio; adotada a posio, baseada em anlise tcnica, vem a orientao dada s entidades representadas pela CNI; por fim, o empresariado industrial desenvolve a presso poltica, propriamente dita, ou seja, apresenta as suas demandas aos tomadores de deciso (MANCUSO, 2004: 516-517). O nvel de organizao das aes desenvolvidas pelo CAL e COAL mostra o carter profissional do lobby desenvolvido pela CNI, devidamente planejado e estruturado, nas vrias fases de sua efetivao, corroborando a idia de que lobbying no apenas presso, envolve um conjunto de aes complexas. De acordo com Graziano:
lobbying no apenas presso, mas um processo complexo em vrias fases que vo do estudo do dossi, passando pelo estabelecimento de uma linha comum com a associao, etc., at chegar presso, que o ltimo estgio. Processo que, via de regra, exige uma presena contnua e organizada do grupo de presso no centro do poder poltico (1994: 331).

Conforme assinala um de seus presidentes: a CNI acompanha, permanentemente, a


evoluo das discusses dos projetos na Cmara e no Senado, de modo a contribuir para a aprovao dos projetos identificados convergentes com os conceitos apresentados na Agenda Legislativa da Indstria e para a rejeio dos divergentes (FERNANDO BEZERRA Agenda
Legislativa da Indstria, 1999). Em sntese, o objetivo do empresariado industrial como grupo de

presso, em suas relaes com diferentes esferas do governo, garantir que nenhuma deciso legislativa ou administrativa, que diga respeito aos seus interesses, seja tomada sem que o grupo seja consultado e, o que mais importante, conforme assinala Graziano (1994), seja ouvido e possa influenciar na formatao final. Se for considerado que todo interesse organizado procura influenciar decises polticas59, ento o lobbying desenvolvido pela CNI junto s instncias do poder pblico uma das maneiras, bastante peculiar, de realizar tal
O ponto de partida terico de Hansford (2004: 171), em estudo realizado sobre estratgias de lobbying e envolvimento de interesses organizados na Suprema Corte dos Estados Unidos da Amrica que: all organized interest seeks policy influence, but some pursues this goal in a particularly constrained manner.
59

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influncia, em circunstncias diversas, e com isso, procurar alcanar as metas de seus representados. Para que os projetos convergentes com os interesses do empresariado industrial sejam aprovados ou para que os divergentes sejam rejeitados, entram em ao os agentes de presso, que atuam por dentro ou por fora do processo de produo legislativa. De acordo com Mancuso (2004: 517), a presso poltica em defesa dos interesses do empresariado industrial exercida por dentro do processo de produo legislativa quando o contato com os tomadores de deciso se d oficialmente. Em geral isso ocorre quando as entidades que representam os interesses do setor industrial so convidadas a participar de audincias pblicas ou reunies de trabalho e apresentar sua posio. A presso realizada por fora do processo de produo legislativa, por sua vez, ocorre nos casos em que os contatos dos agentes de presso com os tomadores de deciso se do por iniciativa dos representantes do empresariado industrial e no ocorrem em encontros oficiais. Ou seja, quando o grupo de presso escolhe fazer lobby sobre membros individuais da burocracia pblica ou sobre parlamentares, isolados ou em grupo, no Congresso Nacional, atravs de contatos diretos e informais, conforme pesquisas realizadas por diversos estudiosos do tema (HOJNACKI;
KIMBALL, 1999; MANCUSO, 2004).

Quais so os canais de acesso do grupo de presso s instituies, em que momento ocorre a presso, quais so os alvos e quais so os resultados alcanados, so questes enfatizadas neste estudo. Apoiando-se na perspectiva analtica institucionalista e em evidncias empricas, considera-se que a estratgia de presso adotada pelos representantes do empresariado industrial fortemente determinada pelas regras do Regimento Interno tanto da Cmara, como do Senado. Isto significa dizer que os agentes de presso detm conhecimento profundo das regras que orientam o funcionamento das duas casas, o que os orienta na tomada de deciso em relao ao timing e ao alvo da presso. Admite-se, a priori, que a influncia s pode ocorrer sob certas circunstncias, da a importncia da escolha do alvo da presso (lugar ou membro do sistema poltico) e do momento a ser realizada, conforme assinala Hansford (2004). Considerando que tanto na Cmara, como no Senado, de acordo com os Regimentos Internos, grande parte das proposies so apreciadas pelas Comisses, permanentes ou temporrias, a literatura poltica aponta essas Comisses como sendo o alvo de maior incidncia de presso realizada pelos grupos de presso que atuam no mbito do Legislativo. No mbito das Comisses, tanto o presidente, quanto o relator podem ser o canal de acesso ou

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de influncia direta dos grupos de presso no processo legislativo. O que torna o presidente da comisso um alvo, em potencial, da presso dos grupos o controle que ele tem sobre o funcionamento dos trabalhos na comisso, desde a convocao das reunies, a designao dos relatores, a solicitao de redistribuio da matria a outras comisses, entre outras funes60. O relator, por sua vez, visto como o alvo privilegiado da presso dos grupos, no porque ele tenha poder de deciso dentro da Comisso, ou seja, que o seu parecer seja decisivo, mas, especialmente, pelo fato de o relator ser um agente informacional na comisso, visto que a ele compete: coletar, sistematizar e transmitir informaes sobre as conseqncias de uma poltica pblica especfica, objeto da matria em apreciao. Conforme destacam Santos e Almeida (2005: 701), o relator um ator estratgico no processo decisrio intracomisso e seu poder decorre de sua funo informacional ou, mais especificamente, da delegao que ele recebe da comisso para coletar e transmitir informao sobre o impacto da proposta que est relatando. Outra instncia em que pode ocorrer a presso poltica dos grupos o plenrio da Cmara, do Senado ou do Congresso. Conforme observou Mancuso (2004), quando um dado projeto est em plenrio, o foco de presso dos representantes do empresariado industrial ou de outros grupos de presso so os lderes dos partidos. Neste caso, os agentes de presso agem sobre os lderes dos partidos ou das bancadas (governistas ou de oposio), a fim de garantir a aprovao ou rejeio do projeto, de acordo com os seus interesses. A importncia poltica dos lderes de partidos e, mais precisamente, a posio privilegiada destes para influenciar nas tomadas de deciso e dinmica dos trabalhos legislativos tm sido assunto bastante discutido na literatura poltica recente (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999; CINTRA;
LACOMBE, 2004).

60

Conforme o Art. 41 do Regimento Interno da Cmara Ao Presidente de Comisso compete, alm do que lhe for atribudo neste Regimento, ou no Regulamento das Comisses: II - convocar e presidir todas as reunies da Comisso e nelas manter a ordem e a solenidade necessrias; IV - dar Comisso conhecimento de toda a matria recebida e despach-la; V - dar Comisso e s Lideranas conhecimento da pauta das reunies, prevista e organizada na forma deste Regimento e do Regulamento das Comisses; VI - designar Relatores e Relatoressubstitutos e distribuir-lhes a matria sujeita a parecer, ou avoc-la, nas suas faltas; X - submeter a votos as questes sujeitas deliberao da Comisso e proclamar o resultado da votao; XI - conceder vista das proposies aos membros da Comisso, nos termos do art. 57, XVI; XV - representar a Comisso nas suas relaes com a Mesa, as outras Comisses e os Lderes, ou externas Casa; XX - requerer ao Presidente da Cmara, quando julgar necessrio, a distribuio de matria a outras Comisses, observado o disposto no art. 34, II; Pargrafo nico. O Presidente poder funcionar como Relator ou Relator substituto e ter voto nas deliberaes da Comisso.

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De acordo com anlises desenvolvidas por Hansford (2004: 172), em relao s estratgias de lobbying de representantes de grupos de interesses junto a instncias polticas, a escolha do local para ser alvo da presso de suma importncia, visto que essa escolha pode determinar o grau de alcance das metas do grupo, ou seja, o grau de sua influncia sobre a deciso poltica. Para o autor, quando um grupo de interesse se dispe a participar de processos de elaborao de polticas, ele toma uma srie de decises tticas, mas este processo de tomada de decises comea com a escolha do local, ou conjunto de locais, sobre os quais sero concentrados os esforos de lobbying. Se o alvo de presso dos representantes do empresariado industrial, que atuam como grupo de presso no mbito do Legislativo, o relator ou o presidente das comisses, os lderes dos partidos ou de bancadas, ou ainda os membros da mesa diretora da Cmara, ento, as regras que definem a dinmica de funcionamento do poder legislativo a diviso dos trabalhos em Comisses, a centralizao de poderes dos lderes de partidos e o papel do relator nas Comisses influenciam as estratgias adotadas pelos diversos grupos de presso na perseguio de seus interesses. Em outras palavras, a atuao dos grupos de presso orientada e tornada possvel pelas regras que definem a organizao interna dos trabalhos legislativos. Portanto, o acesso e o grau de influncia de um grupo de presso nos processos polticos decisrios dependem, em boa medida, da disponibilidade de recursos financeiros e humanos do grupo, alm do acmulo de conhecimento do grupo sobre as regras que orientam tais processos, conforme anlises desenvolvidas por cientistas polticos que estudam a ao de lobistas nos processos de elaborao de polticas (BERRY, 1984; SALISBURY, 1986;
SCHLOZMAN; TIERNEY, 1986, apud FURLONG, 1997).

H consenso entre estudiosos do tema de que grupos de interesse atribuem grande importncia aos processos polticos de elaborao de leis e regras, o que explica a grande participao de diferentes grupos nesses processos, tanto na esfera do Legislativo, quanto na do Executivo. Que as regras institucionais fornecem oportunidades aos grupos de presso de participarem, formal e informalmente, nos processos de elaborao de polticas pblicas e, possivelmente, de influenciarem as decises, tambm consenso. Mas, no h consenso em relao efetividade das formas de participao e ao grau de influncia dos grupos, o que pode resultar de divergncias metodolgicas, entre os pesquisadores, sobre como medir a efetividade dos mtodos de participao usados por grupos de interesse e o grau de influncia destes. Essas questes foram discutidas por Furlong e Kerwin (2005).

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Esta pesquisa fornece elementos para avaliar o grau de eficcia de grupos de presso empresariais sobre processos legislativos. Nos itens seguintes sero apresentados os dados da pesquisa em relao ao grau de sucesso alcanado pelo empresariado industrial, por intermdio da CNI, em suas atuaes no mbito do Legislativo referidas a proposies que tratam de temas do meio ambiente e constam nas Agendas Legislativas da Indstria, no perodo de 1997 a 2006.

3.1 Natureza das proposies objetos da presso do empresariado industrial A ALIN a principal fonte de informao utilizada neste trabalho a respeito da atuao poltica do empresariado industrial frente s proposies de regulamentao ambiental em tramitao no Congresso Nacional, no perodo de 1997 a 2006. A pesquisa no cobre, portanto, o total de proposies de contedo ambiental em tramitao no Congresso, mas uma amostra desse total, que forma o subconjunto de proposies escolhidas pelos representantes da indstria para ser objeto de presso figuram na ALIN, no referido perodo. No perodo em estudo, foram 60 as proposies referentes regulamentao ambiental, de interesse da indstria, que integraram o Captulo I da ALIN, intitulado Regulamentao da Economia61, sendo 48,4% referentes a normas e padres de qualidade ambiental; 21,7% referentes a instrumentos de zoneamento ambiental; 18,3% referentes a taxas, impostos e subsdios associados a cuidados com o meio ambiente (Quadro 9).

Dependendo da evoluo da tramitao, a mesma proposio pode aparecer em mais de uma Agenda. Portanto, para efeito de acompanhamento de todo o processo de tramitao das proposies que se encontravam sob a presso dos representantes do empresariado industrial, as estatsticas referem-se ao nmero de proposies acompanhadas, anualmente, ao longo do perodo, indicadas na Agenda Legislativa. Das 60 proposies que tramitaram no Congresso Nacional, entre 1997 e 2006, em relao s quais o empresariado industrial se posicionou, 23 apareceram em mais de uma Agenda Legislativa, o que gerou um conjunto de 111 casos referentes tramitao nas instncias deliberativas, onde houve atuao dos representantes do empresariado industrial, aqui analisados.

61

112

Quadro 9 Subgrupo de Proposies em tramitao no Congresso Nacional, que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo a classe e o tipo de instrumento de Poltica Ambiental N de Proposies Classes de instrumentos Tipos de instrumentos Abs. % Instrumentos voluntrios ou de persuaso Educao Ambiental 02 3,3 Mecanismos com carter preventivo ou educativo. Normas e padres de qualidade ambiental; 29 48,4 Instrumentos de comando e controle Zoneamento ambiental (Unidades de Conservao, 13 21,7 Mecanismos de regulao rea de Preservao Permanente e Reserva Legal); direta, com forte conotao Avaliao de Impacto Ambiental e Licenciamento regulatria de carter corretivo 05 8,3 Ambiental; e ou punitivo. Incentivos produo e instalao de equipamentos e criao ou absoro de Instrumentos econmicos Mecanismos com conotao tecnologias, voltadas para a melhoria da qualidade econmica, segundo o princpio ambiental: taxas e tarifas sobre efluentes, usurio, 11 18,3 poluidor pagador, que afetam produtos e diferenciao de taxas; subsdios; o clculo de custos e benefcios impostos (imposto verde, inclusive a compensao ambiental), licenas de poluio do agente poluidor. comercializveis e certificaes. Total 60 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006.

A partir das evidncias empricas, sistematizadas no Quadro 9, infere-se que a grande maioria das proposies com contedo ambiental que figuram na Agenda Legislativa da Indstria de proposies com teor normativo que se enquadram na classe de instrumentos de comando e controle62, versando sobre normas e padres de qualidade ambiental, zoneamento ambiental e avaliao e licenciamento ambiental (78%). Grande parte dos temas a que se referem estas proposies so temas que integram a chamada Agenda Marrom da Indstria (resduos slidos; licenciamento ambiental; compensao ambiental e controle e padres de efluentes e emisses)63. So temas que tm merecido especial ateno dos representantes do empresariado industrial.

62

Esta definio de classes de instrumentos de poltica ambiental feita com base no disposto na Lei 6.938/81, em seu Artigo 2, e modificaes posteriores, que trata dos instrumentos da PNMA, amplamente usada por pesquisadores do tema. A esse respeito ver os trabalhos de Luciana T. Almeida Poltica Ambiental: uma anlise econmica (1998) e O debate internacional sobre instrumentos de poltica ambiental e questes para o Brasil (1997); Margulis (1996) A regulao ambiental: instrumentos e implementao (1996); Floriano (2007) Polticas de gesto ambiental. No Encontro Nacional de Lideranas de Meio Ambiente da Indstria, promovido pela CNI, em abril de 2006, representantes das Federaes de Indstria, Conselho Temtico de Meio Ambiente da CNI (COEMA), associaes, institutos e diversos representantes de grandes indstrias definiram uma agenda da rea de meio ambiente para atuao da CNI e demais entidades empresariais. Dessa agenda constam estratgias de atuao da representao do setor e estratgias de formulao de propostas, resultantes das discusses de trs grupos de trabalho, de acordo com trs agendas temticas. (Relatrio Sntese do Encontro. CNI, Braslia, junho de 2006).

63

113

Desde 1996, a ALIN rene, anualmente, as principais proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional que, se aprovadas, interfeririam na dinmica de funcionamento das empresas industriais que atuam no Brasil, afetando-as positiva ou negativamente. Portanto, deduz-se que a escolha dessas proposies tenha sido determinada, exclusivamente, pelo contedo da ementa e que a posio do empresariado industrial varia em funo desse contedo e no em funo da autoria da proposio ou de outro fator. Ou seja, quanto mais restritivo o contedo, maior a probabilidade de a posio do empresariado ser divergente; quanto menor o grau de restrio, maior a probabilidade de haver convergncia. Com base nos achados de pesquisas realizadas por autores da Economia Ecolgica e reas afins (BRAGA, 1995; MAIMON, 2001; CABRAL, 2005), pode-se afirmar que o processo de incorporao da questo ambiental na agenda dos mais diversos setores produtivos, com destaque para o setor industrial (poluidor em potencial), se d tanto em resposta ao uso de instrumentos de regulao direta pelo Estado, postura legalista que se caracteriza por uma adequao forada legislao ambiental, como em resposta s normas do comrcio internacional que, em certa medida, transformaram a questo ambiental em barreira comercial no-tarifria64. Considerando que o foco deste estudo a participao do empresariado industrial no processo de produo legislativa dos instrumentos de regulao ambiental, no mbito do Estado, para compreender o seu comportamento como ator poltico deve-se levar em conta a seguinte caracterstica: a poltica ambiental brasileira ainda se baseia, quase que exclusivamente, nos princpios de comando e controle, que pressupem o uso de instrumentos de regulao direta, com forte conotao regulatria de carter corretivo e/ou punitivo sobre o agente poluidor. Pesquisadores da matria tm demonstrado que, na esfera do Legislativo Federal, ainda bastante residual a sugesto de projetos de lei ambiental visando a regular por meio de instrumentos econmicos que, em tese, dariam maior flexibilidade ao agente poluidor. Em suas anlises, referidas no captulo I deste trabalho, Almeida (1997) define o que vem a ser um instrumento econmico de poltica ambiental e o porqu de este ser considerado mais flexvel do que a poltica de comando e controle.

As barreiras comerciais no-tarifrias de fundo ambiental, segundo a classificao de Motta (1993 apud Braga, 1995: 45-47) podem ser barreiras de produto e barreiras de processo. As primeiras impedem a importao ou venda de um determinado produto, caso este no se enquadre em padres ambientais predefinidos, a exemplo do Selo Verde. Quanto s barreiras de processo, so aquelas criadas para restringir a importao de produtos cujo processo de produo cause danos ambientais superiores aos predeterminados, como exemplo a certificao ambiental ISO 14000 e ISO 14001.

64

114

A nfase dada pelo poder pblico brasileiro regulao ambiental por meio de instrumentos de comando e controle pode ser a varivel explicativa para a intensa mobilizao do empresariado industrial visando a participar, direta e indiretamente, do processo de produo da legislao ambiental, tanto na esfera do CONAMA, quanto na esfera do Legislativo Federal. A idia central desenvolvida neste trabalho de que, independente da classe do instrumento de regulao ambiental (se de comando e controle ou de mercado/econmico), os representantes do empresariado industrial participam do processo de produo dos instrumentos de regulao ambiental com o objetivo de diminuir o grau de restrio imposto por esses instrumentos, sejam eles referentes a normas e padres de qualidade ambiental, licenciamento ambiental ou, de outra natureza, impostos ambientais, subsdios e selos ambientais. Os dados da pesquisa mostram a predominncia da posio divergente do empresariado industrial em relao aos projetos de lei ambiental que tramitaram no Legislativo Federal, entre 1997 e 2006, com relao s proposies com maior grau de restrio, independente da classe de instrumento (Quadro 10).
Quadro 10 Subgrupo de Proposies em tramitao no Congresso Nacional, que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo o grau de restrio e a posio da Indstria Posio do Empresariado Industrial Grau de restrio
Convergente Convergente com ressalvas Divergente Divergente com ressalvas

Total 19 100,0% 41 100,0% 60 100,0%

Menos restritivo Mais restritivo Total

10 52,6% 1 2,4% 11 18,3%

6 31,6% 8 19,5% 14 23,4%

3 15,8% 30 73,2% 33 55,0%

0 2 4,9% 2 3,3%

Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria 1997-2006.

Baseando-se em evidncia emprica, demonstrada no Quadro 10, com relao s 19 proposies que continham contedo menos restritivo, a posio adotada pelo empresariado foi mais para convergente (84,2%) do que para divergente (15,8%), conforme o esperado. O comportamento esperado se repete em relao s proposies que preconizavam maior grau de restrio: em 78% dos casos o empresariado manifestou posio de divergncia, e 22% de convergncia (Grfico 2).

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Mais restritivo

78,0 22,0

Menos restritivo

15,8 84,2

0,0 Convergente

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

Divergente

Grfico 2 Grau de restrio das proposies e posio do empresariado industrial


Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006.

De acordo com resultados do teste Qui-quadrado, ao nvel de 1% de significncia, h evidncia de que existe relao de dependncia entre as variveis posio do empresariado industrial e grau de restrio da proposio, com probabilidade de erro menor do que 1%, ou seja, a um valor _p=0,000. Conforme foi verificado, alta a correlao entre o grau de restrio das proposies, objeto de presso, e a posio adotada pelo empresariado industrial frente a essas proposies, o que indica qual o direcionamento do lobby efetivado pelos representantes deste segmento: se pela aprovao ou pela rejeio da referida proposio. Observada a correlao, resta verificar se existe alguma relao entre a autoria das proposies, o grau de restrio e a posio do empresariado industrial, para inferir sobre o grau de afinidade de interesses entre este segmento e os autores das proposies aqui analisadas. A grande maioria das proposies que figuraram na Agenda Legislativa da Indstria, objeto deste estudo, foi proposta por deputados federais (44, ou 73,3% do total). As proposies de iniciativa do poder Executivo so 13 (21,7%) e apenas 03 so de autoria do Senado (5%). Das 13 proposies do poder Executivo, 10 eram Medidas Provisrias e apenas trs Projetos de Lei (Quadro 11).

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Quadro 11 Subgrupo de Proposies, que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo o tipo e a autoria das proposies Autoria Tipo de proposio Cmara dos Poder Senado Total Deputados Executivo PL 38 3 1 42 86,4% 23,1% 33,3% 70,0% MP 10 10 76,9% 16,7% PEC 3 1 4 6,8% 33,3% 6,7% PLP, PLS e PLC 3 1 4 6,8% 33,3% 6,7% 44 13 3 60 Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006. Nota: PL (Projeto de Lei); MP (Medida Provisria); PEC (Projeto de Emenda Constitucional); PLP (Projeto de Lei Complementar); PLS (Projeto de Lei do Senado); PLC (Projeto de Lei da Cmara).

A edio de Medidas Provisria tem sido amplamente utilizada pelo Executivo como instrumento para legislar sobre vrios temas, incluindo temas referentes ao meio ambiente. Com relao ao meio ambiente, o uso desse instrumento ocorre muito mais em casos em que haveria maior resistncia por parte dos parlamentares que atuam no Congresso Nacional, do que em casos de urgncia e relevncia, conforme o previsto no Artigo 62 da Constituio Federal65. Dentro dessa perspectiva, merecem destaque as medidas provisrias editadas entre 1996 e 2001, no governo de Fernando Henrique Cardoso, visando a regular alteraes no Cdigo Florestal, quanto Reserva Legal e rea de Preservao Permanente (MP 2.166/2001) e regular sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente (MP 2.163/2001), ambas reeditadas inmeras vezes entre 1996 e 2001. Alm de a grande maioria das proposies de autoria do poder Executivo ser do tipo Medida Provisria, observa-se uma relativa homogeneidade entre elas no que se refere varivel grau de restrio (46% menos restritivo e 54% mais restritivo). Situao oposta
O Artigo 62 da Constituio Federal garantiu ao Executivo a faculdade de editar, em casos de relevncia e urgncia, medidas provisrias com fora de lei no ato de sua edio. O uso desse instrumento, comparado ao Decreto-lei, presente nas constituies do perodo militar, tem sido objeto de grande controvrsia entre polticos, cientistas polticos e juristas. Para alguns crticos, o Executivo abusa desse instituto porque, uma vez editada, a MP tem validade legal at que seja aprovada pelo Parlamento e convertida em lei. At a aprovao da Emenda Constitucional (EMC)) n 32, de 2001, a MP quando no era votada, era reeditada sucessivamente e, a cada reedio, o Executivo podia modificar o texto da forma como lhe conviesse. Fernando Henrique Cardoso vai passar para a histria com 227 novas medidas provisrias e 4.451 reeditadas. (O caos das provisrias. Disponvel em: <http://www.cidadesdobrasil.com.br/cgi-cn>. Acesso em mar/2007). Com a EMC 32 prorrogarse- uma nica vez por igual perodo a vigncia de medida provisria que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicao, no tiver a sua votao encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.
65

117

observada entre as proposies de autoria da Cmara dos Deputados, visto que h uma maior heterogeneidade em relao ao grau de restrio, considerando que o percentual de proposies com contedo mais restritivo significativamente maior do que as de contedo menos restritivo (70% e 30%, respectivamente), conforme o Grfico 3.

54,0 Poder Executivo 46,0

70,0 Poder Legisaltivo 30,0

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

M enos restritivo

M ais restritivo

Grfico 3 Autoria das proposies, segundo o seu grau de restrio. Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006.

Observe-se que as proposies com contedo que se enquadram na classe de instrumentos econmicos (referentes a subsdios, impostos, certificaes e selos ambientais) so, majoritariamente, de autoria da Cmara dos Deputados, enquanto a maioria das proposies que tratam de temas referentes a zoneamento ambiental de autoria do poder Executivo (Quadro 12).
Quadro 12 Subgrupo de Proposies, que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo o tipo de instrumento, grau de restrio e a autoria das proposies
Tipos de Instrumento / grau de restrio / autoria Mais restritivo Cmara Poder Senado Deputados Executivo Menos restritivo Cmara Poder Senado Deputados Executivo

Educao ambiental Normas e padres de qualidade ambiental Zoneamento (UC, APP e RL)* EIA / RIMA e Licenciamento Ambiental Subsdios Impostos Certificaes / Selos Total

20 02 05 02 03 32 72,7%

01 06

01

02 03 01

04 02 02

04 02 07 53,8% 01 33,3% 12 27,3% 06 46,2% 02 66,7%

Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006. * UC = Unidade de Conservao; APP = rea de Preservao Permanente; RL = Reserva Legal.

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Os dados da pesquisa mostram que parece existir um conjunto de temas de competncia do Executivo e temas de competncia do Legislativo. Temas mais polmicos, com carter mais restritivo, que poderiam causar desgaste poltico ao governo, fazem parte da agenda do Legislativo, a exemplo de temas como licenciamento ambiental, seguro de responsabilidade civil por dano ambiental e anlise prvia de riscos ambientais. Se essa hiptese se confirma, ento possvel medir o grau de afinidades entre o empresariado industrial e os autores das proposies tomando como referncia a varivel contedo. Os resultados obtidos com o cruzamento das variveis autoria versus posio do empresariado industrial confirmam a relao existente entre autoria e contedo da proposio, anteriormente demonstrada, a partir da qual se pode deduzir o maior ou menor grau de afinidade dos autores das proposies com o empresariado industrial. Proposies de autoria da Cmara contedo mais restritivo 73% = Maior percentual de divergncia e divergncia com ressalvas (70,5%); Proposies de autoria do Executivo contedo mais restritivo 53,8% = Menor percentual de divergncia (31%). Se do total de proposies apresentadas pelo Executivo observou-se um grande percentual de casos em que a posio do empresariado industrial foi convergente e convergente com ressalvas (15,4% e 53,8%, respectivamente), ento h indcios de alto grau de afinidades entre estes. Esse padro de comportamento no se confirma quando so observados os casos em que a autoria parte da Cmara dos Deputados (Quadro 13).
Quadro 13 Participao relativa do subgrupo de proposies, que figuram Legislativa da Indstria, segundo a posio da indstria e a autoria das proposies Autoria Posio do Cmara dos Poder Empresariado Industrial Senado Deputados Executivo 29 4 Divergente 65,9 30,8 2 Divergente com ressalvas 4,5 7 2 1 Convergente 15,9 15,4 33,3 6 7 2 Convergente com ressalvas 13,6 53,8 66,7 44 13 03 Total 100,0 100,0 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006. Nota: o teste Qui-quadrado indica um nvel de significncia estatstica de 5% (valor _p=0,03).

na Agenda

Total 33 55,0 2 3,3 10 16,7 15 25,0 60 100,0

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Os resultados do cruzamento das variveis macro autoria66 da proposio e posio do empresariado industrial mostram que as maiores freqncias das situaes de convergncia so, majoritariamente, entre o Executivo e o Empresariado Industrial, embora a maioria seja de situaes de convergncia com ressalvas (53,8%). Quanto s proposies de autoria da Cmara dos Deputados, a posio de convergncia observada em apenas 16% dos casos, predominando, portanto, as situaes de divergncia, em 66% dos casos (Grfico 4).
(%)
70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Convergente Convergente com ressalvas Cmara dos Deputados Divergente Divergente com ressalvas Senado 15,9 15,4 13,6 4,5 33,3 30,8 53,8 66,7 65,9

Poder Executivo

Grfico 4 Posio do empresariado industrial em relao s proposies segundo a sua autoria


Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006.

A pesquisa mostra que, entre casos de proposies que pressupem maior grau de restrio ao uso dos recursos naturais, h maior ndice de divergncia do empresariado industrial em relao s proposies de autoria do Legislativo (79% dos casos) do que em relao s proposies do Executivo (57% dos casos). O que se v em relao s proposies do Executivo que, a despeito do maior grau de restrio, os casos de convergncia por parte do grupo de presso, embora com ressalvas, so significativos, em termos relativos (43%), conforme os dados do Quadro 14.

66

A expresso macro autoria, aqui usada, refere-se ao tipo de autoria definida no nvel dos poderes Executivo e Legislativo, utilizada neste estudo para diferenciar um outro tipo de autoria, que est relacionada ao partido dos parlamentares da Cmara e do Senado, ou seja, que diz respeito apenas s proposies de iniciativa do legislativo.

120

Quadro 14 Participao relativa do subgrupo de proposies, da Agenda Legislativa da Indstria, segundo a posio da indstria, a autoria das proposies e o grau de restrio Autoria do Executivo Autoria do Legislativo Menos Mais Total Menos Mais Total Posio do EI restritivo restritivo restritivo restritivo 02 08 02 08 Convergente 15,4 17,0 33,3 57,2 Convergente com 04 03 03 05 07 08 ressalvas 66,7 43,0 53,8 21,4 15,2 17,0 04 03 26 04 29 Divergente 57,0 30,8 21,4 78,8 61,7 Divergente com 02 02 ressalvas 6,0 4,3 06 07 13 14 33 47 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 46,2 53,8 29,8 70,2 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006. Legenda: Correlao entre as variveis = No correlao =

Os dados mostram uma correlao alta entre o grau de restrio do projeto e a posio do empresariado industrial: menor grau de restrio convergncia, em 100% e 78,5% dos casos; maior grau de restrio divergncia, em 57% e 85%67. No entanto, ainda que sejam pouco representativos, visto que representam apenas 18% do total de proposies, vale mencionar a existncia de casos em que essa correlao no existe. Exemplos da nocorrelao podem ser vistos nas situaes em que h divergncia do grupo de presso em relao a proposies com contedo menos restritivo (3 casos), assim como nos casos de convergncia com ressalvas em relao a proposies com contedo mais restritivo, de autoria do Legislativo (5 casos) e de autoria do Executivo (3 casos), conforme destaques em vermelho, no Quadro 14. Quanto aos casos em que no h correlao positiva entre a posio do grupo e o grau de restrio da proposio, observados nas situaes em que o grupo de presso se posicionou convergente com ressalvas em relao a proposies com maior grau de restrio, observa-se um posicionamento que denota uma inteno declarada do grupo de presso em mudar o contedo do projeto. Para isso, o grupo faz uso de alguns recursos, como a apresentao de emendas e de substitutivos, alm de apensao de outros projetos de autoria de seus representantes, conforme se observa na tramitao de algumas das referidas proposies. As trs proposies de autoria do Executivo que no apresentam a correlao mostrada neste estudo foram os seguintes: PL 1616, de 1999; MP 2.166, de 2001 e PL 7492,
67

Para efeito desta anlise, por convergncia foi considerada a soma das situaes de convergncia e convergncias com ressalvas; por divergncia a soma das situaes de divergncia e divergncias com ressalvas.

121

de 2002. Excetuando-se o PL 7492, que foi retirado pelo autor antes de ter sido apreciado nas comisses, h evidncia de que os dois outros projetos sofreram modificaes ao longo de sua tramitao nas comisses permanentes, especiais e mistas, conforme destaques a seguir. A MP 2.166-67, de 2001, trata de alteraes de vrios artigos e de acrscimos de dispositivos Lei 4.771, de 1965 Cdigo Florestal. Alteraes no Cdigo Florestal foram feitas atravs de Medidas Provisrias, reeditadas 68 vezes entre 1996 e 2001, no governo de Fernando Henrique Cardoso: MPs 2.166-65 a 67, 2.080-58 a 64, 1.956-44 a 57, 1.885-38 a 43, 1.736-31 a 37, 1.605-18 a 30, 1.511-1 a 17. O processo de reviso no Cdigo Florestal tornou-se importante alvo de presso de representantes polticos do empresariado, em funo da possibilidade de haver flexibilizao nas regras em relao utilizao e explorao de florestas, ao tamanho da reserva legal e da rea de preservao permanente. medida que essas MPs eram reeditadas, porque no tinham sido votadas pelo Congresso, o texto original ia sofrendo modificaes, durante os quase 6 anos de reedio. A estas foram oferecidas emendas de autoria de diversos congressistas68, a saber: Abelardo Lupion (PFL-PR), Moacir Micheletto (PMDB-PR), Nelson Marquezelli (PTB-SP), Valdir Colatto (PMDB-SC), Confcio Moura (PMDB-RO), Rogrio Silva (PFL-MT), Luciano Pizzatto (PFL-PR), Nilson Pinto (PSDB-PA) e Srgio Barros (PSDB-AC). So parlamentares de partidos diversos, sendo a grande maioria da classe empresarial, ligados bancada ruralista, no Congresso Nacional, a exemplo dos deputados: Abelardo Lupion, Nelson Marquezelli, Valdir Colatto, Confcio Moura, Rogrio Silva e Moacir Micheletto. Este ltimo teve importante papel no processo de reviso do Cdigo Florestal, seja como autor de emendas, seja como relator e autor de anteprojeto de lei de converso da Medida Provisria 2.166-67. A justificativa dada pelo grupo de presso para a ressalva em relao MP 2.166-67 e ao projeto de lei de converso, aprovado na Comisso Mista, pode ser vista na citao a seguir:

68

Conforme o Parecer n. 32 de 2001, do Deputado Moacir Micheletto, no item 1.1 Das emendas apresentadas: Foram oferecidas 128 emendas perante a Comisso Mista encarregada de examinar e emitir parecer de mrito sobre a Medida Provisria 2.166-67/2001, a de se considerar, que aps 5 anos e 7 meses, da primeira edio da Medida Provisria 1.511, que dispunha sobre a proibio do incremento da converso de novas reas em regies agrcolas na regio Norte e na parte Norte da regio Centro-Oeste e que a partir da reedio da Medida Provisria 1.956-50 de 2000, que alterou substancialmente o contedo proposto nas primeiras edies da Medida Provisria, diversas destas emendas foram prejudicadas quanto ao mrito proposto quando da vigncia das verses anteriores, as demais emendas foram analisadas de maneira que se pudesse aproveitar ao mximo a inteno dos nobres parlamentares. (Dirio do Senado Federal, 12 de setembro de 2001, p.21711).

122

o substitutivo aprovado pela Comisso Mista para o projeto de converso apresenta como exigncia para o planejamento, ordenamento e a gesto da ocupao do solo o Zoneamento Ecolgico e Econmico, medida apoiada pelos setores produtivos. No entanto, permanecem no texto, dispositivos que necessitam ser rediscutidos, ou seja, necessitam de reformulao, tais como, as definies do conceito de floresta; Reserva Legal; reas de Preservao Permanente; flexibilizao da lei s peculiaridades regionais; e mecanismos compensatrios para o proprietrio (ALIN, 2002, 2003).

A definio do tamanho da rea de Reserva Legal e da rea de Preservao Permanente um dos temas mais controversos no meio empresarial rural, desde a sua regulamentao pelo Cdigo Florestal, tornando-se um dos focos de conflito durante todo o processo de reviso desse cdigo. Esses instrumentos foram considerados pelo empresariado rural, mais especificamente pelos agropecuaristas e madeireiros, um sacrifcio ao direito de propriedade e uma restrio grave ao uso economicamente vivel do imvel rural, conforme declaraes da Confederao Nacional da Agricultura (1998, apud JOELS, 2002). Por essa razo, representantes do empresariado rural reivindicaram durante o processo de discusso de reviso do Cdigo Florestal a flexibilizao nas regras referentes ao tamanho dessas reas e sua adequao s peculiaridades regionais, ou a criao de mecanismo de compensao para o proprietrio rural. Em sntese, o interesse do empresariado era reduzir substancialmente as reas com vegetao nativa, sob proteo jurdica (Reserva Legal e rea de Preservao Permanente), na Floresta Amaznica, no Cerrado, na Mata Atlntica e demais biomas brasileiros. O processo de reviso do Cdigo Florestal mobilizou, durante cerca de 6 anos, diversos grupos de interesses que se posicionaram de forma antagnica em relao s questes mais polmicas como, por exemplo, a definio do tamanho da Reserva Legal e o tamanho da rea de Preservao Permanente. A diferena de opinio sobre as alteraes do Cdigo Florestal explicitou os conflitos entre dois setores da sociedade: de um lado, o setor de produo agrcola e agropecuria (ruralistas), representado pela Confederao da Agricultura (CNA), com o apoio da CNI; de outro lado, as ONGs ambientalistas. Os grupos ambientalistas (ONGs e parlamentares) eram contrrios s idias apresentadas pelo Deputado Moacir Micheletto, visto que esses grupos defendiam ndices percentuais de proteo da floresta amaznica e de reas de preservao permanente acima do que o parlamentar props. A opinio de ambientalistas em relao s idias de Micheletto encontra-se bem clara na nota divulgada nos meios de comunicao, intitulada Novo cdigo florestal desagrada ambientalistas.

123

A reviso do Cdigo Florestal Brasileiro continua gerando polmica. De um lado a bancada ruralista do Congresso Nacional, representada pelo relator da Comisso Mista, deputado federal Moacir Micheletto (PMDB-PR), e de outro as entidades ambientalistas. Um dos itens mais polmicos da minuta do deputado Micheletto a reduo de 80% para 50% da rea de Reserva Legal nas pequenas propriedades situadas na Amaznia e fixao em 35% para as reas do cerrado amaznico e em 20% para as demais regies. Para os ambientalistas no possvel fixar percentuais de preservao sem antes definir critrios tcnicos e parmetros para o Zoneamento Econmico-Ecolgico. O que tem ocorrido, segundo Adriana Ramos, do Instituto Socioambiental (ISA) a utilizao de critrios polticos.69

Aps sucessivas disputas entre os parlamentares dos dois lados, sob presso de empresrios e de ambientalistas, lderes da bancada ruralista no Congresso Nacional confirmaram que votariam, no incio de setembro de 2001, o texto do deputado Moacir Micheletto na comisso parlamentar mista criada para propor a reformulao do Cdigo Florestal. De acordo com analistas polticos, o texto tinha grandes chances de ser aprovado na comisso mista, sem dificuldades, visto que 13 de seus 16 integrantes representavam os interesses dos grandes proprietrios rurais. A ltima verso do texto apresentado pelo deputado Moacir Micheletto, apoiada publicamente por diversos parlamentares, representantes dos interesses ruralistas, tais como os deputados Aberlardo Lupion, Ronaldo Caiado, Moreira Mendes, Amir Lando e Ktia Abreu, contemplava, em grande medida, um conjunto de demandas dos grandes proprietrios rurais das vrias regies do Brasil70. Assim, o Projeto de Lei de Converso (PLV), de autoria do deputado Moacir Micheletto, foi aprovado na comisso, com os votos contrrios de dois parlamentares: deputado Fernando Gabeira (PV-RJ) e Senadora Marina Silva (PT-AC), ambos histricos defensores das causas do meio ambiente71. Esse projeto continua tramitando no Congresso Nacional. Em relao ao PL 1616, de 1999, que dispe sobre a gesto administrativa e a organizao institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

69 70

Disponvel em: <http://www.comciencia.br/reportagens/biodiversidade/bio07.htm>. Acesso em mar./2007.

Informaes disponveis em <http://www.ruralnet.com.br/meioambiente/default.asp?noticia=1280>. Acesso em novembro de 2006.

Em relao Reserva Legal, o PLV prope a reduo do percentual dessa rea no cerrado Amaznico de 35%, conforme estabelecido pela MP 2.166, para 20%, sendo que desde 1965 a Reserva Legal nesse bioma na Amaznia era de 50% (art. 16, inciso III). No que se refere a reas de preservao permanente, em sntese, o PLV trata as ocupaes e os desmatamentos nessas reas como um fato irrelevante e sem maiores conseqncias para a qualidade de vida e o bem estar do ser humano, o que contraria, sobremaneira o que est previsto na Lei. (Nota Tcnica sobre o PLV da Medida Provisria 2.166. Assessoria jurdica do Instituto Socioambiental, em 22 de agosto de 2001. Disponvel em: <http://www.socioambiental.org/inst/docs/download/novatecnica.doc>. Acesso em agosto de 2007).

71

124

previsto no inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal, criado pela Lei 9.433, de 1997, as ressalvas apresentadas pelo grupo de presso indicavam, claramente, que o lobby seria feito no sentido de propor modificaes ao projeto original, visando a adequ-lo aos seus interesses. A apresentao de emendas por parlamentares representantes do empresariado, urbano e rural, assim como a apensao de projetos de lei de autoria desses parlamentares ao PL em questo, foram os principais recursos utilizados pelo grupo de presso. Uma das justificativas do grupo de presso para a sua posio convergente com ressalvas em relao ao PL 1616, foi a seguinte: foram identificados pontos que poderiam ser includos ou revistos, visando resguardar o usurio de eventuais abusos do Poder Pblico, quanto ao uso dos recursos hdricos, cobrana pelo uso destes recursos e fiscalizao (ALIN, 2002: 30). Outra ressalva referia-se necessidade de o projeto seguir os pressupostos da Lei 9.433/97 referentes gesto descentralizada e participativa na unidade da bacia hidrogrfica (ALIN: 2003 e 2004). O PL 1616/99 foi apreciado por trs comisses permanentes antes de ser criada uma Comisso Especial, em abril de 2004, para deliberar sobre a matria. Primeiramente, ele foi encaminhado para a Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da Cmara dos Deputados (CTASP), em setembro de 1999, onde foi designado relator o deputado Jovair Arantes (PSDB-GO) membro da bancada ruralista e aliado poltico do empresariado industrial o qual apresentou duas emendas modificativas aos artigos 19 e 20 do projeto, as quais tratam de critrios para a cobrana pelo uso dos recursos hdricos. Tais emendas propunham maior flexibilizao desses critrios, ou seja, reduo dos valores a serem cobrados, se comparados aos propostos na verso original. Em novembro de 2000, a comisso aprovou o parecer favorvel do relator, com as duas emendas de sua autoria, e rejeitou duas outras emendas apresentadas na comisso, contra os votos de cinco deputados do PT partido do bloco de oposio ao governo, poca. Aprovado o requerimento da Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados (CDCMAM) para ser includa no processo de apreciao do PL 1616, este foi encaminhado para essa comisso, em que foi designado relator Fernando Gabeira (PV-RJ), autor de substitutivo. Nessa comisso, mais uma vez representantes do empresariado apresentaram emendas como um recurso para alterar o contedo do projeto. Na CDCMAM, o deputado Lo Alcntara (PSDB-CE), empresrio e advogado, apresentou sete emendas modificativas. Em junho de 2002, aps 18 meses nessa comisso, o parecer do Relator e as emendas foram aprovados pela comisso, com substitutivo, sendo rejeitadas as

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emendas da CTASP. Em seguida, o projeto foi encaminhado para apreciao pela Comisso de Minas e Energia (CME), onde foram designados os deputados Moreira Ferreira, Joo Pizzolatti (PP-SC), empresrio ruralista, e Jos Janene (PP-PR) para relatores, sem emisso de parecer. Nessa comisso o Deputado Jlio Redecker (PPB-RS), empresrio e advogado, apresentou oito emendas ao projeto. Sem o parecer da CME, o projeto foi devolvido Mesa Diretora para ser apreciado em Comisso Especial, criada em abril de 2004. A este foram apensados dez projetos de lei sobre a matria, entre 2001 e 2003. O PL original e mais oito projetos a ele apensados continuam tramitando no Congresso Nacional, onde se encontra atualmente, aguardando constituio de nova Comisso Especial. O principal foco das divergncias do empresariado em relao ao PL 1616, conforme destaque nas Agendas Legislativas da Indstria, era a definio de critrios para a cobrana pelo uso dos recursos hdricos. Portanto, esse foi o alvo da maioria das emendas de autoria dos representantes do empresariado na CTASP, na CDCMAM e na CME, o que evidencia sucesso da presso efetivada pelo grupo de interesse, objeto deste estudo, no mbito das comisses permanentes, uma vez que as emendas foram incorporadas ao projeto original. Em relao aos cinco projetos de lei de autoria do Legislativo que no apresentaram correlao entre as variveis grau de restrio e posio do empresariado industrial, quatro tratavam do mesmo tema (Poltica Nacional de Resduos Slidos acondicionamento, coleta, tratamento, transporte e destinao final dos resduos), portanto tramitaram em conjunto, ao menos por um certo perodo de tempo, apensados ao PL 203/1991, que "dispe sobre o acondicionamento, a coleta, o tratamento, o transporte e a destinao final dos resduos de servios de sade". A este projeto foram apensados 67 projetos de lei, entre 1991 e 2006, referentes s matrias anlogas. Aps 14 anos de indefinio do processo, em agosto de 2005 foi instalada a Comisso Especial destinada a proferir parecer ao Projeto de Lei 203, de 1991, e aos projetos a ele apensados, sendo nomeado para a presidncia o deputado Benjamin Maranho (PMDBPB) e para a vice-presidncia Max Rosenmann (PMDB-PR), que empresrio e um dos integrantes da bancada ruralista na Cmara, portanto potencial aliado poltico do grupo de presso. A razo da posio adotada pelo empresariado industrial (convergente com ressalvas), em relao ao PL 203/91 e muitos a ele apensados, foi assim exposta:

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o tema importante e oportuno, pois h tempos a sociedade brasileira anseia por uma Poltica Nacional de Gerenciamento de Resduos Slidos. No entanto, o projeto, injustamente, procura responsabilizar somente os produtores pelo gerenciamento dos resduos, sem levar em conta os demais agentes da sociedade envolvidos no trato dos resduos slidos, alm de ser tecnicamente invivel a discriminao dos impactos ambientais na rotulagem de tais resduos (ALIN, 2001-2006).

Em julho de 2006, aps sucessivos conflitos entre os membros da comisso, decorrentes de pouco consenso em relao a quem compete o gerenciamento dos resduos slidos, a destinao e a responsabilizao pelos impactos ambientais, foi aprovado o parecer reformulado do relator, Deputado Cezar Silvestre (PPS-PR), favorvel com substitutivo do relator e complementao de voto, ressalvando os 17 destaques apresentados, contra os votos dos deputados Luciano Zica (PT-SP), Csar Medeiros (PT-MG) e Jamil Murad (PcdoB-SP), que em suas trajetrias no parlamento sempre se destacaram na defesa do meio ambiente e da reforma agrria. Aps a concluso das votaes na Comisso Especial o presidente, Deputado Benjamin Maranho, comemorou o resultado com os integrantes desta comisso, por terem aprovado na Cmara dos Deputados o PL 203/91, depois de 15 anos de tramitao. Luciano Zica, por sua vez, explicou que o governo e o PT consideram "um absurdo que uma poltica de
resduos, em vez de se ocupar da destinao e reciclagem dos resduos internos, que j so muitos, abra as portas do pas para a importao dos resduos que os pases da Europa e da sia no aceitam mais, transformando o Brasil no lixo do mundo, ao lado da frica". De acordo com esse

parlamentar, a bancada petista discorda, especialmente, da permisso que ser dada importao de pneus usados e outros materiais reciclados, um dos temas mais polmicos colocados no centro do debate. Luciano Zica observou, ainda, que a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) se reuniria em Genebra (Sua), em breve, com a participao da ministra do Meio Ambiente, Marina Silva, justamente para debater o problema dos resduos. Diante disso, enfatizou que "a aprovao desse projeto vai servir para fragilizar a posio do governo brasileiro junto OMC", exortando os demais integrantes da comisso a uma "reflexo mais profunda, at porque o projeto, com essa redao, no tem condio de ser aprovado pelo Plenrio". O deputado Lo Alcntara (PSDB-CE), empresrio, do bloco da oposio, contestou Luciano Zica afirmando que a comisso tem perfeito conhecimento da proposta e a aprova por ampla maioria. Por sua vez, o deputado Max Rosenmann (PMDB-PR), tambm da bancada empresarial, insinuou que Jamil Murad estaria "a servio da Pirelli", j que essa

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empresa contrria importao de pneus usados. Jamil Murad respondeu que seu mandato no estaria merc de "interesses mesquinhos", enfatizando que "todo pas busca industrializar-se para avanar, mas no posso concordar com a importao de pneu usado porque ela vai provocar desemprego, alm dos problemas ambientais", afirmou Murad72. A verso final do texto aprovado na comisso especial reflete, em boa medida, a influncia do grupo de presso, j que incorporou parte de suas demandas, contrapondo-se aos interesses dos movimentos ambientalistas, ali representados pelos deputados Luciano Zica e Csar Medeiros. Esses processos merecem destaque neste estudo, pois so processos polticos que mostram a capacidade do grupo de presso de se utilizar dos recursos disponveis, previstos regimentalmente, para influenciar nas decises e tornar as proposies mais condizentes com os seus interesses. Conforme pde ser observado, os recursos mais utilizados, na maioria dos casos, foram os seguintes: apresentao de emendas e substitutivos por parlamentares ligados bancada empresarial da Cmara e do Senado; apensao de outros projetos de lei ao projeto em apreciao, de autoria de parlamentares da bancada empresarial; pedido de redistribuio do processo, para que este fosse apreciado em instncias polticas que apresentassem maior grau de congruncia entre os interesses empresariais e os interesses dos tomadores de deciso. A pesquisa mostra evidncias de que os pedidos de redistribuio de processos, na maioria das vezes, refletem a atuao de grupos de presso junto s instncias polticas que apresentam maior receptividade aos seus interesses. Conforme anlises desenvolvidas por Hansford (2004: 175), o grau de congruncia entre os interesses da instncia decisria alvo do lobby e os interesses do grupo de presso poltica, pode ser avaliado tomando como referncia dois fatores: a posio poltica de cada lado e a agenda poltica desta instncia. Para este autor, quanto mais prxima a posio poltica dominante na esfera deliberativa com a posio defendida pelo grupo de interesse, mais provvel a escolha desse lugar como alvo do lobby; quanto maior o espao que aquele lugar aloca em sua agenda para a questo que preocupa o interesse organizado, maior a probabilidade de o grupo de interesse o escolher como o lugar ideal para fazer lobby em defesa de seus interesses. Por conseguinte, a escolha de uma dada comisso para ser alvo do lobby de grupos de interesse, no mbito do Congresso Nacional, depende do grau de receptividade que aquela
Disponvel em:<http://controlesocial.saude.sc.gov.br/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=3364>. Acesso em julho/2007.
72

128

instncia poltica oferece posio defendida pelo grupo de presso, visto que a influncia tem maior probabilidade de ocorrer sob certas condies favorveis aos interesses daquele grupo. E, se tais condies esto relacionadas agenda poltica daquela esfera decisria e posio poltica do conjunto de seus membros ou de atores estratgicos, a exemplo do relator e presidente da comisso, ento provvel que os pedidos de redistribuio dos projetos de uma comisso no-receptiva ou com receptividade moderada aos interesses de grupos de presso para outra que apresente maior grau de receptividade, sejam resultantes da atividade do lobbying empresarial. Esse , pois, um tipo de recurso, previsto regimentalmente, que facilita a participao, formal e informal, dos grupos de presso em instncias polticas onde a probabilidade de haver sucesso na influncia maior. Em sntese, se existe a possibilidade de redistribuio de um projeto de lei de uma comisso menos receptiva aos interesses do grupo de presso para outra, ento a melhor estratgia a ser usada pelo grupo de presso solicitar a sua redistribuio mesa diretora ou ao presidente daquela comisso que apresente maior grau de receptividade aos seus interesses, em vez de o grupo investir recursos em lobbying em ambientes polticos que sejam menos favorveis aos seus interesses. Os dados da pesquisa mostram a habilidade de os representantes do empresariado industrial fazerem uso desse recurso. Vale mencionar, por fim, que o maior grau de divergncia do empresariado industrial em relao s proposies que so de autoria da Cmara guarda estreita relao com a posio ideolgica do partido do autor da proposio, se de esquerda ou de direita. A pesquisa mostra que as proposies sobre a questo ambiental tm autoria majoritria em partidos de esquerda e de centro-esquerda73, uma vez que 51% do total de proposies do Senado e da Cmara eram de autoria de parlamentares do PT e PSDB. Se somadas todas as proposies de autoria do conjunto de partidos localizados mais esquerda, tem-se visvel maioria (32 casos, ou seja, 68% do total), conforme Quadro 15.

73

O posicionamento dos partidos no eixo esquerda-direita tem como referncia a classificao realizada por estudiosos dos sistemas partidrios, que foi consolidada por Coppedge (apud INCIO, 2006). A distribuio dos partidos no eixo esquerda-direita, segundo esta classificao, foi adotada por Incio para explicar coalizes partidrias no perodo de 1990 a 2004, que coincide, em grande medida, com o perodo de referncia deste estudo.

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Quadro 15 Subgrupo de proposies de autoria do Senado e da Cmara, segundo o Partido e a Posio do Empresariado Industrial em relao a estas proposies Posio do EI Convergente Convergente com ressalvas Divergente Divergente com ressalvas Total %
Partidos Esquerda.............................................Centro................................................. Direita

PT PSB PPS PDT PV PSDB PMDB PTB PL PFL PP Total 1 1 10 1 2 1 4 8,5 3 1 7 1 12 25,5 1 2 1 2 2 2 1 1
8 8 29 2 47

12 25,5

1 2,1

2 4,3

1 2,1

3 6,4

3 6,4

3 6,4

5 6,4

1 2,1 100,0

Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006.

De acordo com os resultados da pesquisa, cerca de 80% das proposies em relao s quais o empresariado industrial se posicionou como divergente eram de autoria dos partidos de esquerda e de centro-esquerda, segundo a posio do partido no espectro ideolgico74. As proposies que interessavam ao empresariado industrial foram apresentadas Mesa da Cmara, em sua maioria, entre 1995 e 2005 (86,7% das 60 proposies), perodo que corresponde ao exerccio das 50, 51 e 52 Legislaturas (Quadro 16). Esse momento marcado por fortes presses dos movimentos ambientalistas, nacionais e internacionais, sobre o sistema poltico brasileiro. Sua meta era garantir maior regulao ambiental, em cumprimento de acordos firmados por ocasio das duas ltimas conferncias internacionais sobre o meio ambiente (Rio-92 e Rio +10). , portanto, um perodo em que os representantes polticos deveriam elaborar a agenda ambiental brasileira (Agenda 21), para enfrentar os problemas ambientais agravados no ltimo milnio.

74

A maioria das proposies da Cmara e do Senado foi apresentada entre 1999 e 2005 (30 do total) e as 14 restantes foram apresentadas entre 1988 e 1998, que coincide com o perodo em que PSDB (1995-2003) e PT (2003-2007) ocuparam lugar privilegiado no Executivo Federal.

130

Quadro 16 Subgrupo de proposies que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo o ano de apresentao das proposies e a Legislatura correspondente.

Legislaturas 1987 1991 48 1991 1995 49 1995 1999 50 1999 2003 51 2003 2007 52

Ano da Proposio 1988 1991 1992 1995 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total

N de Proposies 1 3 4 1 5 5 5 5 7 3 13 7 1 60 1,7% 11,7% 18,3%

33,3%

35,0% 100,0

Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006.

A grande maioria das proposies analisadas neste estudo figurou apenas uma vez na Agenda Legislativa da Indstria (37 casos, ou 61,7%). Uma minoria chegou a fazer parte dessa agenda at oito vezes: 18 (30% do total) foram includas entre 2 e 3 vezes; 02, entre 4 e 5 vezes; e 03, entre 6 e 8 vezes. Esta varivel indica o tempo de durao da atuao do grupo de presso junto s instncias por onde tramitam os processos de produo legislativa (Quadro 17).
Quadro 17 Subgrupo de proposies que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo a Legislatura do ano de apresentao das proposies e o ano da Agenda Legislativa Legislaturas / ano da apresentao das proposies Total Agenda CNI 1987-1991 1991-1995 1995-1999 1999-2003 2003-2007 Abs. % 1997 1 5 2 0 0 8 7,2 1998 1 4 6 0 0 11 9,9 1999 1 1 6 2 0 10 9,0 2000 1 2 2 5 0 10 9,0 2001 1 2 2 6 0 11 9,9 2002 1 1 1 6 0 9 8,1 2003 0 2 1 6 0 9 8,1 2004 1 0 1 2 10 14 12,6 2005 0 1 1 0 13 15 13,5 2006 0 1 1 0 12 14 12,6
N casos na 7 19 23 27 35 111 Agenda N de 1 7 11 20 21 60 proposies Mdia 7 2,7 2,0 1,35 1,6 1,85 Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006.

100,0

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Embora no se proponha aqui a anlise de cada projeto de lei, em sua especificidade, os cinco casos que figuraram na Agenda Legislativa da Indstria entre 4 e 8 vezes so bastante ilustrativos para o objetivo deste estudo, no obstante representem menos de 10% do total de proposies estudadas. Mesmo assim, eles merecem referncia neste estudo, porque demonstram a persistncia do grupo de presso em acompanhar, sistematicamente, ao longo de vrios anos, a evoluo das discusses dos projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional. So casos emblemticos, sob vrios aspectos, por isso sero analisados detalhadamente. As cinco proposies que figuraram entre 4 e 8 vezes na Agenda Legislativa da Indstria pressupunham maior grau de restrio ao uso dos recursos naturais que, se aprovadas, se traduziriam em maior restrio autonomia do empresariado industrial. Em funo do grau de restrio, este grupo de interesse posicionou-se entre convergente com ressalvas em 2 casos e divergente em 3 casos. Nos dois casos em que a posio foi convergente, embora com ressalvas, possvel que a morosidade do processo e a indefinio do resultado final no estejam diretamente relacionadas posio defendida por esse grupo de presso. No entanto, os trs casos em que a posio do grupo de presso foi divergente e as proposies foram arquivadas ao final de todo o processo de tramitao ou encontram-se esquecidas, embora prontas para incluso na pauta para votao pelo plenrio, mostram a influncia do grupo de presso no processo de regulamentao de assuntos polmicos de seu interesse (Quadro 18).
Quadro 18 Proposies que figuraram na Agenda Legislativa da Indstria, entre 5 e 8 vezes, segundo a autoria, o contedo e o tempo de tramitao Proposio PL 203/1991 Autoria Senado / PFL Contedo da Ementa Acondicionamento, coleta, tratamento e destino de 16 anos resduos slidos de servios de 6 Agendas sade. Plenrio Obrigatoriedade de Estudo de 14 anos PL 710/ Legislativo pronto para Impacto Ambiental e Relatrio Divergente 6 Agendas 1988 / PSDB pauta de Impacto Ambiental. PL 2836/ Legislativo Instituio de Comisses Divergente 11 anos Arquivada 1992 / PFL Internas de Meio Ambiente. 5 Agendas PL 4558/ Legislativo Criao de selo ambiental para Divergente 8 anos Arquivada 1998 / PSDB embalagens. 8 Agendas Gesto e organizao Convergente Aguardando institucional do Sistema com 7 anos constituio PL 1616/ Executivo Nacional de Gerenciamento de ressalvas 5 Agendas de Comisso 1999 Recursos Hdricos. Temporria Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em abril de 2007. Posio do EI Convergente com ressalvas Tempo tramitao Situao atual Plenrio pronto para pauta

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Os trs projetos aos quais o empresariado industrial se ops, claramente, propunham a aprovao de normas ambientais que se chocam com os seus interesses, conforme se v nos argumentos usados para justificar a posio divergente do grupo:
PL 710/88 A proposta visa a regulamentar a implantao de empreendimentos cujas atividades so efetiva ou potencialmente poluidoras. Considera-se que o texto no deveria discorrer sobre o processo de execuo de Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), uma vez que no este o objetivo da regulamentao. Em face da complexidade da elaborao do EIA /RIMA esta matria deve ser discutida na reformulao da Resoluo 001 do CONAMA, que o frum adequado para o assunto. (Agenda 1997); A instituio de taxa de licenciamento ambiental, na forma como est proposta, alm de ser inconstitucional, prejudica as empresas de pequeno porte. Tambm, inadequadamente, permanece no texto o dispositivo que possibilita a realizao de audincias pblicas por requerimento de 50 cidados ou mais, o que pode significar atraso em demasia no procedimento licenciatrio. (ALIN, 2002). PL 2836/92 O Projeto interfere na organizao interna da empresa e nas funes de seus empregados. Institui estabilidade para os membros da Comisso e delega poder de fiscalizao aos empregados. (Agenda 1997); Entre outras questes, consubstancia o projeto mais um nus a ser assumido pela indstria, j to sobrecarregada de tributos e de encargos sociais (ALIN, 2001). PL 4558/98 O empresrio industrial deve buscar o aperfeioamento das embalagens dos seus produtos na medida de suas reais possibilidades. A interferncia estatal, com a criao de um selo, poderia causar inaceitvel discriminao aqueles fabricantes que no pudessem se adequar aos padres de excelncia buscados por um rgo pblico (Agenda 1999). O projeto, se aprovado, representar a institucionalidade de um procedimento gerencial hbrido, situando entre a coisa voluntria e a coisa compulsria (ALIN, 2006).

Um dos casos mais emblemticos, identificados pela pesquisa, em que a proposio figurou at 8 vezes na Agenda Legislativa da Indstria (de 1999 a 2006), refere-se ao Projeto de Lei 4.558/1998 de autoria do Deputado Federal Feu Rosa (PSDB-ES). Esse um exemplo da no-efetivao da produo legislativa, no que se refere ao tema em questo, sob a presso efetiva dos grupos de interesse, desfavorveis matria. Dado o carter polmico da matria objeto da proposio (criao de selo ambiental para embalagens), o tempo de tramitao ultrapassou 8 anos (104 meses), entre as duas ltimas legislaturas (51 e 52) e aps ter sido apreciado em trs comisses permanentes da Cmara Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio da Cmara dos Deputados (CDEIC), Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputados (CMADS) e Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados (CCJC) o processo foi arquivado ao final da 52 legislatura. A coordenao de comisses permanentes encaminhou o projeto CDEIC, em junho de 1998. Na CDEIC, foram indicados dois relatores: Fbio Feldmann (PSDB-SP), que no

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deu parecer ao projeto, sendo devolvido Mesa Diretora, para redistribuio; e Ronaldo Vasconcelos (PTB-MG). Aps ter sido arquivado no final da 51 Legislatura, foi desarquivado e encaminhado, novamente, CDEIC onde foi aprovado, por unanimidade, o parecer favorvel do relator, em setembro de 1999. Entendeu o relator que a proposio tinha grande relevncia econmica e ambiental, investindo em medidas educativas de adeso voluntria que facultavam adaptao paulatina pelo setor produtivo. Encaminhado CDCMAM, em novembro de 1999, o projeto recebeu parecer favorvel do relator, o deputado Luciano Pizzato (PFL-PR), que foi aprovado por unanimidade pela comisso, em maio de 2000. Por fim, na CCJC, para onde o projeto foi encaminhado em junho de 2000, foram designados dois relatores: Marcelo Deda (PT-SE), em agosto de 2000, que devolveu o projeto sem manifestao; e Custdio Mattos (PSDB-MG), membro da bancada ruralista, que deu parecer pela sua rejeio, em junho de 2001. Em maio de 2003, o parecer do relator pela rejeio do projeto e pela aprovao do PL 2.484 de 2000, que estabelece critrios para a concesso de selos ambientais, apensado a este projeto, foi apresentado na CCJC. Em janeiro de 2007, tanto o PL 4.558 quanto o PL 2.484, de autoria do deputado Bispo Rodrigues (PLRJ), foram arquivados nos termos do Artigo 105 do Regimento Interno, depois de tramitar por mais de oito anos. Considerando que a CCJC foi o alvo do lobbying do grupo de presso contrrio ao projeto em questo e considerando tambm que foi nessa comisso que o projeto foi rejeitado, deduz-se que esse tenha sido o lugar mais receptivo aos interesses do grupo de presso, se comparado CDCMAM e CDEIC, onde recebeu parecer favorvel, a despeito da presso contrria dos lobistas. Merece referncia o fato de o relator do projeto na CCJC, Deputado Custdio Mattos, ser um dos parlamentares que integram a bancada ruralista na Cmara, conforme identificao feita pelo DIAP, o que explica a sua posio convergente com a posio defendida pelo empresariado industrial, seu potencial aliado poltico. Tal situao corrobora os argumentos desenvolvidos por Hansford (2004), de que a influncia do grupo de presso tem maior probabilidade de ocorrer quanto maior for o grau de receptividade que uma instncia poltica oferece posio defendida pelo grupo, sendo que a receptividade est relacionada agenda poltica daquele lugar e posio poltica do conjunto de seus membros, ou de atores estratgicos, como o caso do relator. Outro caso, entre os cinco em relao aos quais houve acompanhamento permanente por parte dos representantes do empresariado industrial (presso em longo prazo) o processo

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de tramitao do Projeto de Lei 710/1988, de autoria do Deputado Federal Fbio Feldman (PSDB-SP), que se prope disciplinar o estudo de impacto ambiental (EIA), regulamentando o inciso IV do 1 do Art. 225 da Constituio Federal75. A matria objeto da proposio a obrigatoriedade de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), em casos de atividades potencialmente causadoras de degradao ambiental76, um dos temas mais controversos no campo da poltica ambiental brasileira. Em funo disso, o tempo de tramitao desse projeto chegou a quase 15 anos (cerca de 175 meses), tendo sido arquivado em janeiro de 2003, depois de ter tramitado em todas as instncias competentes. O referido projeto foi apreciado, primeiramente pela CCJC, onde tramitou entre junho de 1989 e junho de 1990. Essa comisso aprovou por unanimidade o parecer do relator, deputado Eliezer Moreira (PFL-MA) pela aprovao do projeto e dos projetos apensados, com trs emendas modificativas de redao. Em seguida foi encaminhado para a Comisso de Viao e Transporte, Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara dos Deputados (CVTDUI), tendo sido designado relator o deputado Manoel Ribeiro (PMDB-PA), em agosto de 1990, que o devolveu sem manifestao. Aps ter sido arquivado ao final da 48 Legislatura, foi desarquivado em abril de 2001 e reencaminhado CVTDUI, tendo sido designado para relator o deputado Alacid Nunes (PFL-PA). Em maio de 1993, o projeto foi redistribudo para a Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara dos Deputados (CDU), quando foi designado relator o deputado Oswaldo Stecca (PMDB de SP). Mais uma vez, aps ter sido arquivado ao final da 49 Legislatura, foi desarquivado e encaminhado CDU, em maro de 1995, a qual, finalmente, apreciou o projeto. Nessa instncia, o projeto recebeu parecer favorvel do relator, deputado Carlos Pannunzio (PSDB-SP), com substitutivo, aprovado por unanimidade pela comisso, em novembro de 1996.

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Art. 225 da Constituio Federal Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder pblico: IV: exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade. Esse projeto de lei faz referncia obrigatoriedade de elaborao de EIA/RIMA para efeito de licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente. Entre as atividades citadas no artigo primeiro da proposio constavam: estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento, ferrovias, portos ou terminais de petrleo, minrios ou produtos qumicos, aeroportos, oleodutos, gasodutos, linhas de transmisso de energia eltrica e obras para explorao de recursos hdricos. A esse PL foram apensados dez projetos de lei, sendo que todos tratavam do mesmo tema.

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Conforme pode ser observado, esse projeto levou 4 anos e 9 meses para ser apreciado pelo 4 relator designado na CDU, e 6 anos e trs meses para ser apreciado pela comisso. Uma possvel explicao para a no-apreciao do projeto pelos trs primeiros relatores, aqui entendida como rejeio velada ao projeto, est no perfil destes parlamentares: Manoel Ribeiro e Oswaldo Stecca ligados a grandes grupos empresariais da indstria da construo civil e Alacid Nunes, empresrio rural, um dos maiores representantes da oligarquia agrria paraense. Por fim, em novembro de 1996, o projeto foi encaminhado CDCMAM, onde tramitou durante 2 anos, entre dezembro de 1996 e dezembro de 1998. Ali foi aprovado por unanimidade o parecer favorvel do relator, deputado Aroldo Cedraz (PFL-BA) com substitutivo a este, em dezembro de 1998. Vale mencionar que o deputado Aroldo Cedraz membro da bancada ruralista no Congresso, o que o torna um parlamentar com pouco apreo a uma regulao ambiental mais restritiva. Relaes desse parlamentar com importantes segmentos econmicos tornam sua posio poltica receptiva aos interesses dos grupos empresariais, o que justifica a apresentao do substitutivo ao projeto. O substitutivo do relator trata do estudo de impacto ambiental (EIA), tal qual o PL 710/88, mas procura dispor sobre o licenciamento ambiental, em virtude de os dois temas estarem correlacionados. O texto apresentado pelo relator foi elaborado a partir das contribuies dadas por seus pares, do mbito da comisso de meio ambiente e por representantes do setor industrial. Especificamente deste setor vieram algumas sugestes para: a excluso da referncia ao seguro de responsabilidade civil por dano ambiental; a previso do estabelecimento de prazos mximos para o processo de licenciamento ambiental; a melhor caracterizao dos estudos ambientais exigveis nos casos em que no cabe a realizao de estudo de impacto ambiental; e a previso de publicao de anncio de recebimento do EIA pelo licenciador. Essas questes tornariam menos oneroso o processo de licenciamento, em termos financeiros, e menos demorado. Alm das sugestes originrias do empresariado industrial, outra sugesto incorporada ao texto foi a de que os empreendimentos e atividades sem fins lucrativos ficariam isentos da taxa de licenciamento ambiental federal, de autoria do Deputado Luciano Pizzatto. Todas essas sugestes foram acatadas pelo relator77. Naquela ocasio, no s a posio poltica do relator, mas a posio poltica do presidente da comisso e de alguns de seus membros contribuiu para que houvesse maior
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Conforme parecer reformulado do relator na CDCMAM, ao PL 710/1988, datado de 29/10/1998, de autoria do Deputado Aroldo Cedraz, disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em abril de 2007.

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receptividade aos interesses contrrios ao projeto e tornasse essa instncia poltica um canal de acesso aos grupos de presso que atuavam na forma de lobbies contrrios aprovao do projeto. Pela composio da Comisso de Meio Ambiente da Cmara dos Deputados (CDCMAM), poca, pode-se fazer tal afirmativa, visto que a comisso era presidida pelo Deputado Silas Brasileiro (PMDB-MG), importante membro da bancada ruralista. Alm disso, entre seus membros encontravam-se diversos parlamentares membros titulares e suplentes dessa bancada, a exemplo dos deputados Ciro Nogueira (PFL-PI), Valdir Colatto (PMDB-SC), Herculano Anghinetti (PP-MG), alm de deputados que votam com esta bancada, a exemplo de Jos Carlos Aleluia (PFL-BA) e Ricardo Izar (PTB-SP). Aps leitura e publicao dos pareceres recebidos nas comisses, o projeto estava pronto para ser votado pelo plenrio, por ser uma proposio sujeita apreciao dessa instncia poltica. Assim, a situao atual continua sendo: pronta para pauta, no plenrio. No caso do PL 710, a atuao do grupo de presso pela no-aprovao da proposio e sua transformao em norma jurdica contou com a atuao de membros do sistema poltico que so absolutamente contrrios a uma regulao da matria, na forma de lei. De acordo com a opinio de parlamentares, de membros da burocracia pblica e de diversos segmentos empresariais, conforme depoimentos veiculados pela imprensa nacional e pesquisas realizadas pela CNI, destacados nos captulos I e II deste trabalho78, a forma como vem sendo regulamentada a obrigatoriedade do EIA-RIMA (por meio de Resoluo 237 de 1997 do CONAMA) j alm do desejvel. H, portanto, evidncias de afinidades de interesses entre representantes do empresariado industrial e instncias de deciso poltica, tanto no Executivo quanto no Legislativo, quando o assunto gira em torno da obrigatoriedade do licenciamento ambiental, entendido como elemento de restrio ao crescimento econmico, o que facilita, em boa medida, o lobby contrrio do grupo de presso.

Alm de manifestaes contrrias de vrios segmentos dos setores produtivos em relao obrigatoriedade de licenciamento ambiental e elaborao de EIA-RIMA, importantes setores do Governo Federal defendem publicamente a flexibilizao das regras que tornam obrigatria a Avaliao de Impacto Ambiental (AIA), com respectiva elaborao de EIA-RIMA. Em abril de 2007, tornou-se pblico o anteprojeto de lei de autoria de Jerson Kelman, diretor-geral da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), que prope o fim do licenciamento ambiental para projetos do setor energtico. Ou seja, prope isentar hidreltricas de AIA. A proposta, que foi enviada no dia 13 de abril, aos deputados das comisses de Minas e Energia e de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara, prope o fim do licenciamento ambiental para projetos do setor energtico, considerados prioridades nacionais. Segundo o anteprojeto, o presidente da Repblica se tornaria responsvel por selecionar as obras de energia que atenderiam s necessidades do pas. A exigncia de licenciamento ambiental deixaria de existir por meio de um decreto presidencial. Disponvel em: <http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=13934>. Acesso em julho de 2007.

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Em relao ao PL 2.836/92, de autoria do Deputado Luciano Pizzatto (PFL-PR), que dispe sobre a instituio de Comisses Internas de Meio Ambiente, aps a apresentao no plenrio, a Mesa Diretora da Cmara o encaminhou CDEIC, CTASP, CDCMAM e CCJR. A tramitao comeou pela CDEIC, onde recebeu parecer contrrio dos trs relatores indicados, entre junho de 1992 e junho de 1997: os deputados Jarvis Gaidzinski (PPR-SC); Mrio Cavallazzi (PPR-SC); Nair Xavier Lobo (PMDB-GO). Em junho de 1997, a CDEIC aprovou por unanimidade o parecer contrrio aprovao do projeto, do ltimo relator momento em que o grupo de presso havia escolhido essa comisso como alvo do lobbying. Em seu parecer, a relatora no recomendou a aprovao do projeto, enfatizando que tinha restries proposio uma vez que esta impunha elevao de custos s empresas, encargos adicionais, pelo fato de determinar a alocao de empregados para compor as comisses internas de meio ambiente. Tais custos dificilmente seriam repassados aos preos finais dos produtos, o que implicaria, conseqentemente, reduo de lucros. Aps apreciao pela CDEIC, o projeto foi encaminhado CTASP, em julho de 1997, onde outros trs relatores foram indicados para dar parecer: Joo Mello Neto (PFLSP); Jos Carlos Vieira (PFL-SC) e Pedro Eugnio (PT-PE). Esta comisso aprovou por unanimidade, em dezembro de 1999, o parecer favorvel do ltimo relator, com substitutivo a este e contrrio emenda apresentada pelo Deputado Paulo Rocha (PT-PA), referente composio das comisses de meio ambiente e condies de trabalho de seus membros79. O substitutivo do relator propunha alterao do artigo 163 da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), a fim de estabelecer a preveno do meio ambiente como atribuio da Comisso Interna de Preveno de Acidente (CIPA), como segue:
O art. 163 da CLT passaria a vigorar acrescido do 2 - As empresas que exercem atividades potencialmente poluidoras ou degradadoras do meio ambiente instituiro, no mbito da CIPA, a subcomisso de Meio Ambiente (SUMA), com a finalidade de realizar estudos e executar programas que visem proteo do meio ambiente e dos recursos naturais.

Emenda modificativa ao Artigo 4 do PL 2.836, de 1992 A Comisso Interna de Meio Ambiente (CIMA) ser composta apenas por representantes de empregados, na proporo de um representante para cada grupo de 50 empregados, escolhidos por eleio direta pelos empregados da empresa, ou de grupos de empresa; 1 os membros da CIMA no recebero qualquer remunerao ou compensao pelos trabalhos nela desenvolvidos; 2 os membros da CIMA gozam de estabilidade provisria durante o perodo do mandato, e por mais um ano imediatamente posterior ao mandato. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em maio de 2007.

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Na Comisso de Meio Ambiente (CDCMAM), a tramitao do projeto durou somente dois meses, diferente do que ocorreu na CEIC e CTASP (5 anos e 2 anos e meio, respectivamente). Na CDCMAM, o relator, deputado Fernando Gabeira (PV-RJ), em novembro de 2000, deu parecer favorvel ao PL 2.836, com adoo do substitutivo da CTASP e contrrio emenda recebida nessa comisso. Por fim, na CCJC foi indicado como relator o deputado Srgio Miranda (PCdoB-MG). Nesta comisso, no houve manifestao em relao ao projeto, que foi devolvido Mesa Diretora por fora da sada do relator, em maro de 2002, tendo sido arquivado, nos termos do Artigo 105 do Regimento Interno, em dezembro de 2003. A atuao do grupo de presso foi bem sucedida, seja ao longo do processo de tramitao do PL 2.836, seja no final, quando este foi arquivado. O lobby foi bem sucedido principalmente quando o projeto estava em processo de apreciao na CDEIC, que a instncia poltica na qual se observam afinidades de interesses entre o grupo de presso e os membros da comisso, visto que, conforme foi enfatizado por Hansford (2004), quanto maior o espao que aquele lugar aloca em sua agenda para a questo que preocupa o interesse organizado (crescimento econmico, sem restrio), maior a probabilidade de o grupo de interesse o escolher como o lugar ideal para fazer lobby em defesa de seus interesses. No Quadro 19 esto sintetizados alguns aspectos dos processos aqui destacados.
Quadro 19 Subconjunto de proposies que figuraram na Agenda Legislativa da Indstria, entre 5 e 8 vezes, segundo o partido do autor, o partido dos relatores e o parecer destes. Partido dos Relatores nas comisses Partido Projeto do autor CDEIC CDCMAM CDU CTASP CCJC PT e PSDB e PTB PFL = 4.558 de PSDB = PSDB = aprovao aprovao 1998 rejeio PFL, PMDB e PFL = 710 de PFL = PSDB PSDB = aprovao 1988 aprovao aprovao PFL e PCdoB= PPR, PPB e PV = 2.836 de PT = Sem PFL PMDB = aprovao 1992 aprovao manifestao rejeio Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em abril de 2007.

Em relao aos trs casos enfatizados neste trabalho como emblemticos de processos inconclusos de produo legislativa, em situaes de divergncia do grupo de presso, observa-se que o fato de o partido do autor da proposio e o partido dos relatores ser o mesmo, ou de fazerem parte da mesma bancada, no determina a posio favorvel ao projeto e a sua transformao em norma jurdica. O caso do PL 710 ilustra o poder de veto da

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Mesa Diretora, que, sob provvel influncia dos Lderes dos Partidos, do Executivo ou, ainda, dos grupos de presso, no o incluiu na pauta para votao em nenhuma das sesses do plenrio, ocorridas entre dezembro de 1998 e janeiro de 2007. Isto pode ser uma demonstrao da no-relevncia da matria para os atores polticos com poder de deciso na instncia onde se encontra esta proposio, atualmente, a despeito de sua aprovao nas comisses onde foi apreciada, ou o poder de influncia dos grupos de presso sobre estes. O poder de veto, parcial ou integral, da Mesa Diretora, dos Lderes dos Partidos, dos Presidentes das Comisses e do Executivo, uma forma de interferncia legislativa, conforme anlise de Santos (1997). De acordo com a perspectiva de tericos da Escolha Racional, a existncia de muitos pontos de veto no sistema poltico implica no aumento dos custos de transao. Esse aumento se d porque o poder de veto dessas instncias polticas impe aos parlamentares que seja levada em conta a preferncia de vrios atores polticos, que representam interesses diversos, em relao prosio como um todo, ou em relao a cada artigo ou pargrafo de um projeto de lei em processo de apreciao. Por conseguinte, a existncia de muitos pontos de veto no sistema poltico brasileiro contribui, em grande medida, para que muitos instrumentos da poltica ambiental, assim como de outras polticas, no se consolidem, ou seja, no se transformem em normas jurdicas. Nas situaes observadas em relao aos projetos de lei 4.558 e 2.836, referidos anteriormente, a paralisao do processo que culminou com seus arquivamentos, ocorreu no mbito das comisses, em funo da posio adotada pelos relatores pela sua rejeio, a despeito de os partidos polticos dos relatores fazerem parte da mesma bancada dos partidos dos autores dos projetos. Ou seja, os dados mostram que a escolha dos relatores do mesmo partido do autor da proposio no condio sine qua non para garantir a aprovao de um projeto de lei. Portanto, outras variveis so mais relevantes para explicar o comportamento dos relatores e os resultados dos processos, ressaltando-se aqui a atuao do grupo de presso. No prximo item essas variveis sero analisadas para o conjunto de proposies objeto deste estudo.

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3.2 Foco da atuao do grupo de presso: timing, alvo e ao dos atores alvos da presso Identificadas as proposies que versam sobre a questo ambiental, em tramitao no Congresso Nacional, no perodo estudado, sobre as quais os representantes do empresariado industrial atuaram na forma de lobby, resta saber em que momento ocorreu a presso, quem foi o alvo e quais foram os resultados alcanados pelos representantes do grupo de presso. Essas so questes que merecem nfase, uma vez que evidenciam a atuao poltica deliberada do empresariado industrial visando imposio de suas preferncias no plano da regulamentao ambiental formal. Conforme afirmao anterior, formulada com base na literatura da Cincia Poltica, h evidncias empricas de que as comisses, permanentes e temporrias, tanto da Cmara, quanto do Senado foram o alvo da atuao dos grupos de presso formados pelos representantes do empresariado industrial. Portanto, na tomada de deciso dos grupos de presso, em relao ao timing e ao alvo da presso, levou-se em conta que, tanto na Cmara como no Senado Federal, grande parte das proposies so apreciadas pelas comisses, permanentes ou temporrias. Nesse sentido, as Comisses foram o alvo preferencial do grupo de presso aqui estudado, confirmando as tendncias registradas pela literatura especializada em estudos legislativos no Brasil80. De acordo com o Regimento Interno, as comisses permanentes so a primeira instncia deliberativa sobre projetos de lei introduzidos no Congresso Nacional.
Conforme o Art. 53 do Regimento Interno antes da deliberao do Plenrio, ou quando esta for dispensada, as proposies, exceto os requerimentos, sero apreciadas pelas Comisses de mrito a que a matria estiver afeta, pela Comisso de Finanas e Tributao, para exame dos aspectos financeiro e oramentrio pblicos quanto sua compatibilidade ou adequao com o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e o oramento anual, e para o exame de mrito, quando for o caso, e pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, para o exame dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de tcnica legislativa, e, juntamente com as comisses tcnicas, para pronunciar-se sobre o seu mrito, quando for o caso (Regimento Interno da Cmara dos Deputados).

Nos casos de proposies legislativas em tramitao ordinria, a Mesa da Cmara as encaminha s comisses permanentes para que seja elaborado um parecer pelo relator, a ser votado na prpria comisso. No mbito da comisso, havendo aprovao formal desse parecer, ento h condio para que um projeto seja transformado em lei; caso haja rejeio
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A esse respeito ver: Figueiredo e Limongi (1999); Cintra e Lacombe (2004); Santos e Almeida (2005).

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de um parecer na comisso, ou a no-apreciao de uma proposio na mesma legislatura, ocorrer o arquivamento do projeto. Aprovado o parecer da comisso, o projeto est pronto para ser includo na ordem do dia e, em seguida, submetido apreciao do plenrio. Alm disso, a comisso poder aprovar, em carter terminativo, os projetos sob sua competncia, no precisando passar pelo plenrio, conforme enfatizam Figueiredo e Limongi (1999: 56). Considerando que as comisses tm grande importncia poltica, pois nessas instncias que os deputados discutem e votam as proposies sujeitas deliberao do plenrio, podendo ainda, nos casos de projetos de leis, discuti-los e vot-los, sem a obrigatoriedade de encaminh-los ao Plenrio (quando se tratar de proposio sujeita apreciao conclusiva pelas comisses, conforme ao artigo 24 do Regimento Interno)81, so elas o principal alvo de presso dos grupos de interesse que atuam no mbito do Legislativo. Vejamos o que mostram os dados da pesquisa sobre a atuao dos representantes do empresariado industrial no mbito das comisses que compem o Legislativo Federal, em relao s proposies de contedo ambiental, que figuram na Agenda Legislativa da Indstria, entre 1997 e 2006. Para efeito deste estudo considera-se como o momento da efetivao da presso pelos representantes do empresariado industrial o ano em que a proposio consta na Agenda Legislativa da Indstria. Visto que foi somente a partir de 1996 que essa agenda passou a ser sistematizada e a ficar disponvel ao pblico, e como neste estudo s esto sendo consideradas as agendas de 1997 a 2006, ento, a atuao desse grupo de presso s ser considerada a partir do ano de 1997. Vale mencionar, ainda, que a anlise da presso do grupo feita, em alguns momentos, com base no nmero de vezes em que a proposio figurou na Agenda Legislativa, ou seja, sero considerados 111 casos, que a soma de proposies das dez agendas objetos deste estudo, conforme especificaes no Anexo II.

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Conforme Art. 24 do Regimento Interno da Cmara s Comisses Permanentes, em razo da matria de sua competncia, e s demais Comisses, no que lhes for aplicvel, cabe: I - discutir e votar as proposies sujeitas deliberao do Plenrio que lhes forem distribudas; II - discutir e votar projetos de lei, dispensada a competncia do Plenrio, salvo o disposto no 2 do art. 132 e excetuados os projetos: a) de lei complementar; b) de cdigo; c) de iniciativa popular; d) de Comisso; e) relativos a matria que no possa ser objeto de delegao, consoante o 1 do art. 68 da Constituio Federal; f) oriundos do Senado, ou por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer das Casas; g) que tenham recebido pareceres divergentes; h) em regime de urgncia. De acordo com o 2 do art. 132 No se dispensar a competncia do Plenrio para discutir e votar, globalmente ou em parte, projeto de lei apreciado conclusivamente pelas Comisses se, no prazo de cinco sesses da publicao do respectivo anncio no Dirio da Cmara dos Deputados e no avulso da Ordem do Dia, houver recurso nesse sentido, de um dcimo dos membros da Casa, apresentado em sesso e provido por deciso do Plenrio da Cmara.

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Em qual instncia tramitou a proposio no momento da presso poltica efetivada pelo empresariado industrial? Conforme foi dito anteriormente, na grande maioria dos casos observados, a proposio encontrava-se em alguma das comisses permanentes, especiais e mistas das duas Casas (84% do total). Um nmero pequeno encontrava-se no plenrio da Cmara (4,5%) e nas Mesas Diretoras (2,7%). O Quadro20 sintetiza as diversas situaes.
Quadro 20 Locus da presso sobre as proposies que figuram na Agenda Legislativa da

Indstria, 1997-2006. Locus da Presso

Cmara dos Deputados

Comisses CDCMAM / CMADS CCJC / CCJR Comisso Especial CDEIC / CEIC CFT CTASP CME CCJ SF CAPADR / CAPR CEC CREDN CSSF CE CAS Comisso Especial e Comisso Mista

Subtotal Senado Congresso Nacional Plenrio da Cmara Mesa da Cmara Mesa do Congresso Nacional Plenrio do Congresso Nacional Total Geral

N de casos 23 17 12 8 6 6 5 4 3 2 1 87 1 1 1 03 05 02 01 10 111

% 20,7 15,3 10,8 7,2 5,4 5,4 4,5 3,6 2,7 1,8 0,9 78,4 0,9 0,9 0,9 2,7 4,5 1,8 0,9 9,0 100,0

Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.

De acordo com os dados da pesquisa, um grande nmero de casos de presso poltica ocorreu quando as proposies estavam tramitando nas comisses, permanentes ou temporrias, da Cmara dos Deputados, o que confirma os estudos realizados que dizem ser essa a instncia na qual ocorre a maioria das aes dos grupos de presso. Como era de se esperar, a Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputados (CMADS) foi o principal alvo da presso efetivada pelos representantes do empresariado industrial (aproximadamente 21% dos casos estudados). Outro alvo de presso que merece destaque a Comisso de Constituio, Justia e de Cidadania (CCJC), pressionada em 15% dos casos.

143

Tomando como referncia os resultados de pesquisas sobre o Legislativo, para melhor compreender a questo em estudo, torna-se relevante identificar o alvo mais concreto da presso dos grupos, que o relator da proposio na comisso. Portanto, nos casos em que os alvos da presso foram as comisses permanentes e especiais, cabe identificar o perfil dos relatores, qual a posio adotada por eles, ou seja, qual o teor do seu parecer, qual a posio da comisso, qual o grau de convergncia e de divergncia do relator e da comisso com a posio do empresariado industrial, para, a partir da, tirar concluses sobre o grau de eficcia da presso desse grupo junto s comisses. As variveis utilizadas neste estudo para definir o perfil do relator na comisso so: o partido poltico e a origem social do relator. Do total de situaes observadas, em 83 casos o relator j havia sido indicado pela comisso alvo da presso objeto deste estudo. Conforme indicam os dados, do total de casos em que o relator j havia sido indicado, 58% pertenciam a partidos de centro-esquerda e esquerda, com destaque para o expressivo nmero de relatores do PT (19,3%), do PSDB (15,7%), do PV (9,6%) e do PPS (8,4%). Entre os 42% de casos observados em que o relator era de partido da direita, o PFL destaca-se como o partido que mais indicou relator nas referidas comisses (18%), seguido do PMDB, com 8,4% e do PPB e PP, que juntos indicaram 8% dos relatores (Quadro 2, do Anexo VII). Uma primeira concluso que pode ser extrada do quadro partidrio dos relatores que dois dos trs partidos que mais indicaram os relatores nas comisses alvo da presso do empresariado industrial, isto , PT e PSDB, so, tambm, os partidos dos autores da maioria das proposies, conforme verificao anterior. Tomando como referncia esse dado, pode-se supor que, nesses casos, haveria maior probabilidade de o parecer do relator ser favorvel ao projeto, caso houvesse uma maior afinidade de interesse entre a autoria e a relatoria, por se tratar de parlamentares do mesmo partido poltico. No entanto, os dados da pesquisa mostram que nas situaes observadas em que o autor da proposio e o relator na comisso alvo de presso eram do PT, o parecer do relator foi favorvel aprovao do projeto em 50% dos casos. Situao oposta foi observada em relao aos casos em que o partido do autor e do relator era o PSDB, j que em nenhum dos casos estudados houve parecer favorvel aprovao do projeto. Contrariando a suposio enunciada acima, o que se observou foi um grande percentual de rejeio aos projetos (71,4%), conforme demonstrao no Grfico 582.
82

Aps observar a representatividade estatstica do conjunto de casos que integram a amostra da pesquisa, em relao coincidncia entre o partido do autor e do relator, optou-se por demonstrar apenas os casos referentes ao PSDB e ao PT visto que estes partidos foram os que mais se destacaram em termos de autoria das proposies objeto deste estudo e de indicao dos relatores nas comisses.

144

PSDB / PSDB

14,3 14,3

71,4

PT / PT 16,7 0,0 Favorvel Devolvido para redistribuio 10,0 20,0 30,0

33,3 40,0

50,0

50,0

60,0

70,0

80,0

Favorvel com ressalvas Rejeio

Devolvido sem manifestao

Grfico 5 Parecer do relator s proposies em que autor e relator so do mesmo partido: PSDB e PT Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados.

Uma segunda concluso que pode ser extrada da identidade poltico-partidria dos relatores a predominncia de relatores de partidos de esquerda em algumas das comisses permanentes da Cmara dos Deputados, a exemplo da Comisso de Educao e Cultura (CEC), em 100% dos casos, e da Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS), em 65% dos casos. Em condio oposta encontram-se as comisses onde h clara predominncia de relatores dos partidos de direita, tais como a Comisso de Minas e Energia (CME), em 80% dos casos, Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR), em 67% dos casos e Comisso de Finanas e Tributao (CFT), em 67% dos casos, conforme Grfico 6.
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
CEC CMADS

30,4 50,0 4,3 100,0 16,7 65,2 66,7

31,3

37,5 80,0 66,7 75,0

37,5

37,5 16,7

33,3

33,3

31,3

25,0
CDEIC

20,0
CME

16,7
CFT

25,0
CCJ - SF

CTASP

CAPADR

CCJC

Esquerda

Centro

Direita

Grfico 6 Percentual de relatores segundo a posio ideolgica dos Partidos Polticos, nas comisses que foram alvo de presso dos representantes do empresariado industrial.
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.

145

O espao que a CME, a CAPADR e a Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CDEIC) alocam em suas agendas para as questes relativas regulao da economia e da infra-estrutura de energia (energia eltrica, petrleo e gs natural), necessria para o desenvolvimento das atividades produtivas, torna-as instncias polticas para onde convergem inmeros parlamentares representantes da classe empresarial. Portanto, considerando a agenda da esfera deliberativa e o papel importante do relator na comisso, a predominncia de relatores vinculados a partidos de direita, tanto na CAPADR, quanto na CDEIC e CME, pode ser uma varivel proxy83 indicativa da relao entre a posio de classe do relator (origem social) e o seu partido poltico, conforme destaques no Quadro 21. Quadro
21 Subconjunto de proposies que figuraram na Agenda Legislativa da Indstria, segundo o perfil do relator nas comisses alvos de presso Perfil do Relator Projeto Comisso Relator Partido Origem Social CAPADR Moacir Micheletto PMDB Empresrio Rural PL 012/2003 CAPADR Silas Brasileiro PMDB Empresrio Rural PL 1.254/2003 CDEIC Ronaldo Dimas PSDB Empresrio da Construo Civil PL 2.836/1992 CDEIC Jarvis Gaidzinski PPR Empresrio CDEIC Sandro Mabel PL Empresrio PL 3.160/1992 CDEIC Israel Pinheiro PTB Empresrio e Engenheiro Civil CDEIC Lima Netto PFL Empresrio CME Moreira Ferreira PFL Empresrio da Indstria PL 1.616/1999 CME Jos Janene PP Empresrio rural PL 603/2003 CME Jos Janene PP Empresrio rural
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do Site: <http://www2.camara.gov.br/deputados>. Acesso em julho de 2007.

Em sntese, os dados mostram que algumas comisses, a exemplo da CAPADR, CDEIC e CME, so os lugares ideais para a atividade do lobby empresarial, em funo de sua agenda e do perfil poltico dos parlamentares indicados para relatores dos projetos. Da a importncia, para o empresariado industrial, na condio de grupo de presso, que os projetos objetos de seu interesse, sejam apreciados por essas comisses. Isso explica os casos de redistribuio do projeto de uma comisso menos receptiva aos interesses do grupo de presso a CMADS, por exemplo , para outra mais receptiva a CME.

83

Varivel proxy a varivel utilizada para substituir outra de difcil mensurao, que se presume guardar com ela relao de pertinncia. Em outros termos, trata-se da varivel utilizada para substituir outra, teoricamente mais satisfatria, nos casos em que no se dispe de dados para esta ltima, ou no possvel obt-los. (SANDRONI, 2002: 505).

146

Cabe salientar que, embora a CMADS seja a comisso temtica com competncia para dar parecer relativo s proposies aqui analisadas, ou seja, a comisso de mrito que deve apreciar a matria ambiental, dado o carter transversal da questo ambiental, outras comisses, a exemplo da CDEIC e CME tm peso poltico to importante quanto a CMADS na apreciao dos projetos que tratam dessa questo. Portanto, o que a pesquisa mostra uma clara disputa poltica entre os membros da CMADS e os membros dessas outras comisses pela aprovao ou rejeio dos projetos que tratam de temas ambientais e pressupem maior ou menor controle normativo das atividades econmicas. Nesse sentido, so essas as comisses que mais se destacaram como alvo de presso dos representantes do empresariado industrial. O que dizem os estudos sobre o papel do relator, estrategicamente escolhido pelo presidente da comisso para dar parecer em matrias que tratam de temas controversos e, em muitos casos, sobre proposies de autoria de parlamentares de esquerda? Qual a racionalidade subjacente escolha desses relatores? De acordo com as anlises de Almeida e Santos (2005), na escolha do relator levada em conta a sua postura em relao matria em questo (se contrrio, favorvel ou neutro), previamente conhecida pelo presidente da comisso, o que torna previsvel o contedo do parecer e a posio da comisso. Vejamos o que dizem os dados da pesquisa em relao posio do relator, posio da comisso e ao grau de convergncia destas com a posio do grupo de presso. Quanto posio do relator em relao ao conjunto de proposies que j se encontravam na comisso alvo da atuao do grupo de presso, tem-se o seguinte quadro: do total de 107 processos observados, em apenas 9 casos o parecer do relator foi favorvel ao projeto (8,4%); em 32% dos casos o relator manifestou-se favorvel com ressalvas (casos em que ocorreu apresentao de emendas modificativas e substitutivas); e em 10,3% o parecer do relator foi pela rejeio do projeto. Os casos restantes (49,5% do total) incluem as situaes em que houve a devoluo do projeto sem manifestao do relator; a devoluo mesa para redistribuio; a sugesto para que houvesse a apensao a outro projeto em tramitao e os casos em que o relator ainda no havia dado o parecer (Quadro 22).

147

Quadro 22 Posio do relator e situaes em que se encontrava a proposio no momento da efetivao do lobby do empresariado industrial, segundo a sua posio.
Posio do Empresariado Industrial Total Convergente Divergente Convergente Divergente Abs. % com ressalvas com ressalvas 0 1 7 1 Favorvel 09 8,4 0,0% 3,2% 11,9% 20,0% Favorvel com 5 11 16 2 34 31,8 41,7% 35,5% 27,1% 40,0% ressalvas (emendas) 1 2 8 0 Rejeio 11 10,3 8,3% 6,5% 13,6% 0,0% Devoluo sem 2 5 8 1 16 15,0 16,7% 16,1% 13,6% 20,0% manifestao Sugesto para 0 0 2 1 03 2,8 0,0% 0,0% 3,4% 20,0% apensao Devoluo para 1 1 5 0 07 6,5 8,3% 3,2% 8,5% 0,0% redistribuio Aguardando parecer do 3 7 7 0 17 15,9 25,0% 22,6% 11,9% 0,0% relator Aguardando 0 1 3 0 04 3,7 0,0% 3,2% 5,1% 0,0% designao de relator Aguardando indicao 0 3 3 0 06 5,6 0,0% 9,7% 5,1% 0,0% de membros da CESP Total 12 31 59 05 107 100, % 100, 100, 100, 100, 100 Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006. Nota: os quatro casos que no foram includos neste Quadro referem-se s situaes em que o projeto estava no Plenrio, aguardando incluso na pauta para votao. Parecer do Relator

A partir do cruzamento das duas variveis posio do empresariado industrial e parecer do relator, pode-se avaliar o grau de convergncia entre o grupo de presso e o relator da comisso e fundamentar concluses sobre o grau de sucesso do grupo de presso. O percentual da posio desfavorvel do relator foi obtido a partir da soma dos casos de rejeio, de devoluo sem manifestao e sugesto para apensao. Entende-se que tais situaes expressam, indiretamente, uma posio desfavorvel do relator em relao ao projeto, embora no revelada explicitamente. Ou seja, trata-se de rejeio velada ou simblica. A posio do relator, quando favorvel com ressalvas, resultante das situaes em que houve apresentao de emendas, modificativas e substitutivas, observadas nos 34 casos.

148

Quadro 23 Percentual referente posio do relator, nas comisses alvo de presso, e posio do empresariado industrial em relao s proposies
Parecer do Relator Convergente Posio do Empresariado Industrial Convergente com Divergente ressalvas Divergente com ressalvas

Favorvel Favorvel com ressalvas Desfavorvel Total

0,0 62,5 37,5 100,0

5,3 57,9 36,8 100,0

17,1 39,0 43,9 100,0

20,0 40,0 40,0 100,0

Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados. Nota Para a elaborao deste quadro foram excludos os 07 casos de devoluo dos projetos para efeito de redistribuio e os 17 em que o relator ainda no havia dado o parecer. Portanto, foram 73 os casos analisados para medir o grau de convergncia entre as variveis.

Partindo do princpio de que o relator da proposio o alvo em potencial do grupo de presso, no mbito da comisso, ento os resultados da pesquisa indicam um mdio poder de influncia do grupo de presso sobre o relator na comisso. O maior grau de convergncia entre as posies dos atores envolvidos nos processos deliberativos foi observado nas situaes em que o empresariado industrial manifestou-se convergente com ressalvas e o parecer do relator foi favorvel com ressalvas (58% dos casos). As taxas de insucesso do grupo de presso variaram de 17% a 40%, enquanto as de sucesso variaram de 44% a 58%, o que indica, por conseguinte, maior ocorrncia de sucesso (Quadro 24).
Quadro 24 Critrios utilizados para classificar o grau de sucesso e de insucesso da presso do empresariado industrial junto ao relator da proposio na comisso, alvo da presso Posio da CNI Posio do Relator Resultado (A) (B) (C) Convergente Desfavorvel Insucesso I 37,50% Convergente com ressalvas Desfavorvel Insucesso II 36,80% Divergente Favorvel Insucesso III 17,10% Divergente com ressalvas Favorvel com ressalvas Insucesso IV 40,00% Convergente Favorvel Sucesso I 0,00% Convergente com ressalvas Favorvel com ressalvas Sucesso II 57,90% Divergente Desfavorvel Sucesso III 43,90% Divergente com ressalvas Desfavorvel Sucesso IV 40,00%
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e os arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados. Nota Os diferentes tipos de sucesso e insucesso, apresentados na coluna C, so resultantes da combinao da posio da CNI (coluna A) com a posio do relator (coluna B), conforme notas metodolgicas (Anexo I).

Para finalizar a anlise do efeito da ao do grupo de presso sobre atores polticos estratgicos, com poder de deciso sobre uma dada proposio, objeto de lobbies do empresariado industrial, merece destaque um exemplo extrado do conjunto de processos que figuraram na Agenda Legislativa da Indstria. Trata-se do processo de tramitao do PL 91, de 2003, de autoria do deputado Joo Alfredo (PT-CE), sujeito apreciao conclusiva pelas

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comisses, conforme Artigo 24 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, em regime de tramitao ordinria (Box 3).
Box 3 PL 91 de 2003 Ementa: Considera efeito prejudicial sobre o meio ambiente socioeconmico o deslocamento de populaes imposto pela construo de barragens, rodovias e outras obras, e d outras providncias.
Processo de tramitao: no ano em que o Grupo de Presso se posicionou divergente em relao a esta proposio (2004), esta j havia tramitado pela CDCMAM que aprovou, por unanimidade, o parecer do relator, o Deputado Jnior Beto (PL-AC), pela aprovao com substitutivo, em 2003. Da CDCMAM o processo foi encaminhado para a CCJC, no mesmo ano, onde foi designado relator o deputado Luiz Eduardo Greenhalgh (PT-SP), em julho de 2004, ano em que o Grupo de Presso incluiu esta proposio em sua agenda para efeito de lobby contrrio, ou seja, visando a impedir a sua aprovao. Neste momento, o relator da CCJC no emitiu parecer, tendo permanecido a proposio nesta comisso at agosto de 2006. Em janeiro de 2006, o referido relator, que era do mesmo partido do autor da proposio (PT), partido da bancada governista, emitiu parecer pela constitucionalidade, juridicidade, tcnica legislativa e no mrito pela aprovao do projeto. Nesta ocasio, embora o Grupo de Presso no tenha includo esta proposio em sua agenda poltica, como objeto de presso, h indcios de que estava atuando junto a outra comisso, mais convergente com os seus interesses (CME). O Presidente desta comisso, deputado Carlos Alberto Leria (PSDB-GO) empresrio do setor de comunicao e aliado poltico do empresariado industrial do setor mineral84 , entrou com requerimento junto Mesa Diretora solicitando a redistribuio deste projeto para que a CME fosse includa na relao de comisses determinadas a deliberar sobre o mrito da matria. Deferido o requerimento, o projeto foi retirado de pauta na CCJC, em virtude da reviso do despacho da Mesa Diretora, que inclui a CME. Nesta, foi designado relator o deputado Paulo Bauer (PSDB-SC). O uso da redistribuio como recurso estratgico do grupo de presso: no ano em que o relator da CCJC emitiu parecer pela aprovao ao PL, antes de a Comisso se pronunciar em relao ao parecer do relator, a CME requisitou que este fosse redistribudo. Na CME, o relator no emitiu parecer, ao longo dos ltimos 5 meses da Legislatura. Conseqentemente, em consonncia com as regras previstas no Regimento Interno (Artigo 105), o projeto foi arquivado ao final da 52 Legislatura. Trata-se de um caso em que a projeto pressupunha uma norma ambiental com carter muito restritivo em relao s obras de infra-estrutura, conforme ementa. O alto grau de restrio concebido pelo projeto fez com que aumentasse, sobremaneira, a resistncia sua transformao em Norma Jurdica, entre grupos empresariais, e integrantes do Estado, mais especificamente integrantes do Ministrio de Minas e Energia. A posio poltica adotada pelo relator da matria no mbito da CCJC s pode ser compreendida levandose em considerao o fato de 2006 ter sido um ano eleitoral, quando o Presidente Lula (do mesmo partido do autor da proposio e do referido relator) concorreu re-eleio. Portanto, o contexto no era favorvel a um parecer desfavorvel a este PL, dado o seu carter socioambiental polmico, ao menos por parte de membros do partido do governo. Restou a estratgia de redistribu-lo a uma outra comisso que no o apreciasse a tempo de findar a legislatura, ou seja, que o rejeitasse, simbolicamente. H, portanto, conforme informaes na nota de rodap, abaixo, grande probabilidade de a CME ter sido um foco de presso de Grupos Empresariais fortes contrrios aprovao do projeto, que encontraram nesta comisso um forte aliado poltico o presidente da comisso.
Fonte: Sistema de Informao da Cmara dos Deputados - <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>.
84

Na reportagem publicada pela Revista poca, intitulada Pelo Amianto torna-se clara a relao entre os interesses empresariais do setor mineral e o Deputado Carlos Alberto Leria, presidente da CME. A reportagem informou que a Eternit S.A, proprietria da SAMA, indstria de amianto deste grupo, com atuao em Minau, estado de Gois, financiou a campanha de nove parlamentares que defendem a bandeira da Eternit. Entre esses parlamentares encontra-se o deputado Carlos Alberto Leria, principal lobista do amianto no Congresso Nacional. De acordo com a reportagem, esse deputado recebeu R$300 mil da SAMA, na campanha de 2002, e faz parte de um grupo de polticos que ficou conhecido como a bancada do amianto no Congresso, que tem entre os seus integrantes os deputados Ronaldo Caiado (PFL-GO) e Maguito Vilela (PMDB-GO). (Disponvel em: <http://www.abrea.com.br/epoca_lobby_amianto.pdf>. Acesso em julho de 2007).

150

O que acontece quando o alvo da presso poltica dos grupos de interesse a comisso? Em relao aos casos estudados, quanto posio da comisso em relao ao conjunto de proposies (Quadro 25), tem-se o seguinte: do total de 93 processos observados, em apenas 4 casos a comisso deu parecer favorvel ao projeto (4,3%), nmero inferior ao observado quando o foco da anlise a posio do relator; em 19,4% dos casos a comisso manifestou-se favorvel com ressalvas (casos em que ocorreu apresentao de emendas modificativas e substitutivas); em 7,5% a comisso posicionou-se desfavorvel ao projeto; 16,1% os projetos foram devolvidos sem manifestao. Os casos restantes (52,7% do total) incluem as situaes em que houve devoluo mesa receptora para redistribuio; aguardava-se a indicao de membros da comisso e a designao de relatores, alm dos vrios casos em que a comisso ou o relator ainda no havia se manifestado (36,6% do total).
Quadro 25 Posio da comisso alvo de presso e situaes em que se encontrava a proposio no momento da efetivao do lobby do empresariado industrial, segundo a sua posio
Posio da Comisso / situao do processo Posio do Empresariado Industrial Convergente Divergente Convergente Divergente com ressalvas com ressalvas Total Abs. %

Favorvel Favorvel com ressalvas Rejeio Devolvido sem manifestao Aguardando parecer da Comisso / Relator Aguardando designao de relator Devolvido para redistribuio Aguardando indicao de membros da CESP Total %

1 10,0% 1 10,0% 1 10,0% 1 10,0% 6 60,0% 0 0 0 10

0 0,0% 4 16,7% 2 8,3% 3 12,5% 10 41,7% 1 4,2% 1 4,2% 3 12,5% 24

2 3,7% 11 20,4% 4 7,4% 10 18,5% 17 31,5% 3 5,6% 4 7,4% 3 5,6% 54

1 20,0% 2 40,0% 0 0,0% 1 20,0% 1 20,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 05

4 18 7 15 34 4 5 6 93

4,3 19,4 7,5 16,1 36,6 4,3 5,4 6,5 100,0

100, 100, 100, 100, 100,0 Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria, 1997-2006. Nota: os casos includos neste quadro referem-se apenas s situaes em que o projeto estava tramitando nas comisses permanentes ou temporrias.

Observa-se, portanto, uma grande incidncia de casos em que o processo de apreciao das proposies paralisado nas comisses (47% do total). Essa paralisao pode ser entendida como reflexo da atuao dos grupos de presso contrrios aprovao das proposies em tramitao, numa estratgia de paralisar o processo visando o arquivamento do projeto ao final da legislatura, conforme previsto regimentalmente, o que pode ser entendido como sinnimo de rejeio, como pode ser visto no caso destacado no Box 3. Tal

151

paralisao pode, tambm, ser resultante de razes de outra natureza, discutidas por pesquisadores de processos legislativos no Brasil, como as mudanas observadas no fluxo dos trabalhos legislativos, decorrentes de procedimentos utilizados pelo colgio dos lderes, muitas vezes sob influncia do Executivo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999). A paralisao dos trabalhos no mbito das comisses significa, na maioria dos casos, que outros fruns deliberativos so priorizados, em detrimento dos trabalhos nas comisses, especialmente nas comisses permanentes, por causa do grande nmero de proposies que tramitam na Cmara dos Deputados em regime de urgncia. Em outros termos, isso significa o esvaziamento das comisses e a centralizao dos trabalhos legislativos (FIGUEIREDO;
LIMONGI, 1999). De acordo com estes autores, o processo legislativo na Cmara dos

Deputados no obedece ao fluxo de trabalho previsto no Regimento Interno, segundo o qual as comisses atuariam como frum deliberativo importante, na condio de instncia especializada de deciso legislativa. No obedecendo ao fluxo, o processo de trabalho tornase centralizado, contrariando o previsto regimentalmente. Conforme argumentam Figueiredo e Limongi, a organizao do Poder Legislativo pressupe o funcionamento efetivo de um sistema de comisses permanentes, em dois sentidos:
primeiro, que estas possam ser o lcus de decises especializadas de forma a garantir ganhos na qualidade do trabalho legislativo; segundo, que as comisses sejam rota obrigatria das proposies legislativas que vo ser objeto de apreciao em plenrio (1999: 56).

Entretanto, observa-se que, em vez do funcionamento efetivo das comisses, ocorrem alteraes no fluxo dos trabalhos legislativos, especialmente em funo da influncia do colgio de lderes, instituio que uma inovao no processo legislativo, que faz uso freqente do recurso de pedido de urgncia na tramitao dos processos. sabido que o uso de tal recurso altera o fluxo ordinrio das matrias em tramitao e retira das comisses a sua prerrogativa decisria. Estudos sobre processos legislativos tm demonstrado que o mecanismo de tramitao em regime de urgncia, na Cmara dos Deputados, embora previsto regimentalmente como recurso a ser utilizado extraordinariamente, em matrias de relevncia e urgncia, vem sendo utilizado rotineiramente, alterando a organizao interna dos trabalhos legislativos. Mudado o fluxo do trabalho legislativo, revem-se, conseqentemente, as estratgias de atuao dos grupos de presso que se mobilizam junto s comisses e a outras arenas decisrias, buscando influenciar os atores polticos relevantes: presidentes e relatores, nas comisses e no plenrio; lderes dos partidos e das bancadas; o presidente da mesa.

152

Nos casos analisados neste estudo, o uso do mecanismo de tramitao em regime de urgncia e prioridade85 foi observado em 55% dos processos acompanhados pelos representantes do empresariado industrial. Embora este seja um recurso utilizado, majoritariamente, pelo Executivo, posto que, no perodo estudado, 100% das proposies de sua autoria tramitaram em regime de urgncia e/ou prioridade, observa-se que tanto o Senado, quanto a Cmara tambm fazem uso desse recurso: 100% e 38,5%, respectivamente, das proposies de autoria desses representantes (Grfico 7).
100,0 100,0

100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 Cmara dos Deputados Poder Executivo Senado
38,6 61,4

Urgncia e Prioridade

Ordinria

Grfico 7 Proposio, segundo a natureza da tramitao no ato da apresentao e a autoria.


Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do Sistema de Informao da Cmara dos Deputados <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em abril de 2007.

Outro fator explicativo para a no-apreciao, em tempo hbil, das proposies que so objeto deste estudo, no mbito das comisses, ou seja, para a no-efetivao da etapa do trabalho legislativo que deve ocorrer no mbito das comisses da Cmara dos Deputados que envolve desde a designao do relator at a apreciao do seu parecer , pode ser a prioridade dada pelos parlamentares a outras matrias, na prpria comisso ou em outras instncias de deciso legislativa, onde os parlamentares atuam86.

85

De acordo com o Regimento Interno da Cmara dos Deputados, a tramitao em regime de urgncia dispensa exigncias, interstcios ou formalidades regimentais (Art. 152). Aprovado o requerimento de urgncia, entrar a matria em discusso na sesso imediata, ocupando o primeiro lugar na Ordem do Dia (Art. 157). O regime de tramitao com prioridade, tal qual o regime de urgncia, implica a dispensa de exigncias regimentais para que determinada proposio seja includa na Ordem do Dia da sesso seguinte, logo aps as proposies em regime de urgncia (Art. 158).

86

A atuao dos deputados nos trabalhos legislativos se d nas 20 comisses permanentes existentes na Cmara dos Deputados, nas comisses temporrias (especiais, externas e de inqurito - CPIs) e nas comisses mistas. Embora o nmero de comisses temporrias e mistas possa variar muito em cada Legislatura, estas so formadas para a apreciao de matrias que, em geral, exercem grande atrao sobre os parlamentares, dada a sua natureza especial, por vezes controversa.

153

A pesquisa indica ser bastante comum a paralisao da apreciao das proposies que so objeto deste estudo nas comisses especializadas por onde tramitaram, situao observada em 44 dos 93 casos analisados, ou seja, 47% do total, conforme os dados sistematizados no Quadro 25. Outro indicador da estratgia de paralisao dos trabalhos nas comisses, utilizado neste estudo, o tempo que as proposies permanecem na comisso, aguardando o parecer87. O tempo mdio de tramitao observado nos casos em estudo foi de 25 meses, com uma variao de 1 a 48 meses na maioria dos casos (88% do total), embora tenham sido observadas algumas situaes em que o tempo mximo variou de 50 a 90 meses (em 12% dos casos). Da anlise dos dados referentes apenas aos processos que se encontravam nas comisses por ocasio de sua incluso na Agenda Legislativa da Indstria (93 casos), tem-se o seguinte quadro: 29% dos casos estudados permaneceram na comisso at 11 meses; 35,5% permaneceram de 12 a 24 meses; 23,5% de 25 a 48 meses; 12% acima de 48 meses (Quadro 26 e Grfico 8)88.
Quadro 26 Tempo de tramitao das proposies nas comisses alvos de presso do

empresariado industrial Intervalo de Tempo Menos de 12 meses Entre 12 e 24 meses Entre 25 e 48 meses Acima de 48 meses Total Mdia = 25,20 meses Mediana = 19 meses Percentil: 25= 9,5 meses; 50 = 19 meses; Freqncia 27 33 22 11 93 75=35,5 meses.
Site da Cmara dos Deputados:

% 29,0 35,5 23,7 11,8 100,0

Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do <http://www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em abril de 2007.

Para efeito deste estudo, o clculo do tempo que uma proposio permanece na comisso alvo da presso foi feito levando em conta todo o perodo que o processo permanece na referida comisso. Nos casos em que findou a legislatura e a proposio foi arquivada e desarquivada, considerou-se este novo perodo de tempo (somado ao anterior), descontado o perodo regimental do processo de devoluo mesa, arquivamento e desarquivamento. Portanto, embora tenha ocorrido descontinuidade no processo, este estudo considera o tempo total de tramitao, independente do arquivamento.
88

87

Deve-se levar em conta na anlise deste indicador o que prev o Artigo 52 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados Excetuados os casos em que este Regimento determine de forma diversa, as Comisses devero obedecer aos seguintes prazos para examinar as proposies e sobre elas decidir: I - cinco sesses, quando se tratar de matria em regime de urgncia; II - dez sesses, quando se tratar de matria em regime de prioridade; III - quarenta sesses, quando se tratar de matria em regime de tramitao ordinria.

154

30

20

10

F re q u e n c y

Std. Dev = 21,21 Mean = 25,2 0 0,0 20,0 10,0 40,0 60,0 80,0 90,0 30,0 50,0 70,0 N = 93,00

Tempo tramitao na Comisso Alvo

Grfico 8 Tempo de permanncia da proposio na comisso alvo de presso


Fonte: Sistema de Informao da Cmara dos Deputados - http://www2.camara.gov.br/proposicoes.

O que interessa aqui identificar se existe relao entre a demora no processo de apreciao das proposies em tramitao nas comisses e a posio do empresariado industrial em relao a essas proposies se convergente ou divergente. Esta posio a varivel proxi adotada neste estudo para comprovar a presso deste grupo de interesse sobre o processo de produo legislativa em nvel federal. Nesse sentido, a variao temporal um indicador de sua influncia sistemtica nas arenas polticas do Senado e da Cmara, visando a contribuir para a aprovao de projetos em relao aos quais o empresariado industrial manifestou-se convergente e para a rejeio daqueles em relao aos quais a posio foi divergente (Quadro 27).
Quadro 27 Medidas estatsticas sobre o tempo de tramitao (em n de meses) das proposies

nas comisses alvos de presso, segundo a posio do empresariado industrial Posio do Empresariado Industrial Medidas Convergente com
Convergente ressalva Divergente

Divergente com ressalva

N de Casos Mdia Mediana Variao Mnimo Mximo Percentil: 25 50 75

10 19,70 16,50 149,57 3 45 12,00 16,50 29,25

24 28,63 20,00 544,50 1 82 8,00 20,00 45,00

54 25,87 19,50 489,55 1 91 10,75 19,50 35,00

05 12,60 9,00 39,30 7 22 8,00 9,00 19,00

Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados.

155

40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Percentil 25 M dia Convergente M ediana Divergente Percentil 75 12,0 10,8 25,9 19,7 19,5 16,5 35,0 29,3

Grfico 9 Medidas estatsticas sobre o tempo de tramitao das proposies nas comisses alvo de presso, segundo a posio convergente e divergente do empresariado industrial.
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do Site da Cmara dos Deputados.

Os resultados obtidos com as medidas estatsticas aqui utilizadas (mdia, mediana e percentil) para analisar a relao do tempo de tramitao na comisso alvo de presso com os quatro tipos de posio adotada pelo empresariado industrial (Quadro 27 e Grfico 09), mostram pouca diferena nas duas situaes opostas: convergncia e divergncia. Indicam, portanto, baixa relao entre a posio do grupo de presso e o tempo de tramitao da proposio na comisso, conforme se v: nas situaes de convergncia, o tempo mdio de tramitao foi de 19,7 meses (cerca de 1 ano e meio), enquanto nas situaes de divergncia esse tempo foi de 25,8 meses (cerca de 2 anos). O clculo da mediana mostra uma diferena menor ainda, visto que, nos casos de convergncia, 50% das proposies tramitaram at 16,5 meses e nos casos de divergncia esse tempo foi de at 19,5 meses. Se o tempo de tramitao da proposio na comisso no fortemente condicionado pela atuao do grupo de presso, ento no se confirma a hiptese de que a estratgia deste ator poltico protelar o tempo de tramitao visando ao arquivamento no final da legislatura. Diante disso, a varivel que melhor expressa o condicionamento da atuao do grupo de presso sobre a comisso a posio desta em relao ao projeto em apreciao e o encaminhamento dado ao referido projeto, conforme demonstrada no Quadro 25. Voltemos, agora, questo principal deste item do trabalho. Independente do processo de esvaziamento das comisses, identificado nos estudos realizados por Figueiredo e Limongi (1999), estas ainda continuam sendo alvos estratgicos da atuao dos grupos de presso em situaes especficas, a exemplo da maioria dos casos observados neste estudo. Verifica-se

156

que as comisses foram alvos estratgicos de lobbying do empresariado industrial, j que a maioria das proposies se encontrava em uma comisso (permanente ou temporria), no momento em que o grupo de presso incluiu o processo na sua agenda poltica para acompanh-lo. O fato ocorreu em 84% dos casos, conforme os dados dispostos no Quadro 20. Utilizando-se dos mesmos recursos metodolgicos usados para analisar a posio do relator, vejamos o que dizem os dados da pesquisa em relao posio da comisso alvo de presso e o grau de convergncia desta com a posio do grupo de presso. Do cruzamento das variveis posio da comisso e posio do empresariado industrial (Quadro 28), verificou-se que o maior grau de convergncia entre as posies dos atores polticos envolvidos foi observado nas situaes em que o empresariado industrial manifestou-se divergente e a posio da comisso foi desfavorvel ao projeto (52%). Esse tipo de situao foi observado em 44% dos casos quando a varivel em anlise a posio do relator. Observa-se, portanto, que o lobby contrrio aprovao do projeto mais bem sucedido quando a referncia a posio da comisso do que quando a referncia da presso o relator. Alm dessa situao, outra demonstrao de convergncia de posies, que merece referncia aqui, observada nos casos em que a posio do empresariado industrial era convergente com ressalvas e a posio da comisso foi favorvel com ressalvas (44,4% dos casos). Tal fato tambm foi observado quando a varivel considerada era a posio do relator, embora nesse caso o percentual de ocorrncia tenha sido de 58%.
Quadro 28 Percentual referente posio da comisso alvo de presso, e posio do

empresariado industrial em relao s proposies


Posio do Empresariado Industrial Posio da comisso

Convergente
25,0 25,0 50,0

Convergente com ressalvas


0,0 44,4 55,6

Divergente
7,4 40,7 51,9

Divergente com ressalvas


25,0 50,0 25,0

Favorvel Favorvel com ressalvas Desfavorvel Total

100,0

100,0

100,0

100,0

Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados. Nota Para efeito deste clculo foram considerados apenas os 44 casos em que as comisses se posicionaram, claramente, em relao s proposies que se encontravam tramitando nelas, no momento de atuao do grupo de presso.

De acordo com a classificao adotada para efeito deste estudo, as taxas de insucesso do grupo de presso variaram de 7,4% a 55,6%, enquanto as de sucesso variaram de 25% a 52%, o que indica maior grau de insucesso do grupo de presso junto s comisses por onde tramitaram os processos objetos deste estudo. No entanto, apesar de a taxa mdia de insucesso

157

ser maior do que a de sucesso, a pesquisa d indcios de maior sucesso do grupo de presso sobre as comisses do que o observado em relao posio do relator (Quadro 29)89.
Quadro 29 Critrios utilizados para classificar o grau de sucesso e de insucesso da presso do empresariado industrial junto comisso, alvo da presso Posio da CNI Posio da Comisso Resultados (A) (B) (C) Convergente Desfavorvel Insucesso I 50,0 Convergente com ressalvas Desfavorvel Insucesso II 55,6 Divergente Favorvel Insucesso III 7,4 Divergente com ressalvas Favorvel com ressalvas Insucesso IV 50,0 Convergente Favorvel Sucesso I 25,0 Convergente com ressalvas Favorvel com ressalvas Sucesso II 44,4 Divergente Desfavorvel Sucesso III 51,9 Divergente com ressalvas Desfavorvel Sucesso IV 25,0 Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados. Nota Os diferentes tipos de sucesso e insucesso, apresentados na coluna C, so resultantes da combinao da posio da CNI (coluna A) com a posio da comisso (coluna B), conforme notas metodolgicas (Anexo 1).

Os casos de insucesso na presso poltica mostram que nem sempre interesses organizados conseguem influenciar as decises tomadas no mbito das comisses. Considerando que o resultado das atividades de lobbies pode ser condicionado por fatores diversos, resta identificar em que circunstncias tal influncia pode ter ocorrido. De acordo com os argumentos desenvolvidos por Hansford, em seu estudo sobre lobbying de interesses organizados na Corte Americana, mais provvel que interesses organizados possam influenciar o resultado poltico de uma determinada instncia deliberativa quando os atores polticos relevantes que atuam naquela instncia so receptivos politicamente posio defendida pelo grupo de presso. De acordo com esse autor, a dimenso da receptividade de um policymaker em relao a uma tentativa de lobbying de interesses organizados determinada pelo grau de congruncia poltica entre o grupo de presso e o policymaker, assim como pelo grau de prestgio que o grupo de presso tem junto ao ator poltico relevante, ou conjunto de atores polticos que atuam naquela instncia (2004: 174). Portanto, se foi relevante o grau de sucesso do grupo de presso, aqui estudado, quando o alvo da presso foi a comisso, conforme os dados apresentados, ento pode-se afirmar que havia um elevado grau de congruncia poltica entre o grupo e os atores polticos relevantes das comisses que
89

O maior grau de sucesso do grupo de presso junto s comisses pode ser explicado levando-se em conta a composio destas e a posio poltica de seus presidentes. Da combinao desses dados seria possvel ter uma viso mais clara do grau de correspondncia entre a posio defendida pelo grupo de presso e a posio da instncia poltica alvo da presso. No entanto, esse tipo de anlise no poder ser feito neste estudo, devido falta de informaes disponveis para todas as comisses por onde tramitaram os projetos de lei objeto deste estudo, em todo o perodo estudado.

158

foram alvo de presso, ou que estes compartilhavam dos mesmos interesses e por isso foram receptivos posio defendida pelo grupo de presso. Os dados sintetizados no Grfico 10, a seguir, mostram a diferena entre as situaes de sucesso e de insucesso do grupo de presso em relao posio do relator e da comisso. Em trs das situaes de insucesso, o maior percentual observado foi nos casos em que o alvo da presso era a comisso (tipos I, II e IV). As situaes de sucesso, por sua vez, ocorrem com maior freqncia nos casos de o alvo ser o relator (tipos de sucesso II e IV). O que faz a diferena o maior percentual de casos de sucesso quando o suposto alvo a comisso e no o relator.
Sucesso IV Sucesso III Sucesso II Sucesso I Insucesso IV Insucesso III Insucesso II Insucesso I 0,00 10,00 20,00 30,00 Relator 40,00 Comisso 50,00 60,00 70,00

Grfico 10 Situaes de sucesso e insucesso do grupo de presso frente aos relatores e s comisses alvos de presso dos representantes do empresariado industrial (%).
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados.

Para finalizar esta anlise sobre a comisso como alvo do grupo de presso, cabe identificar as comisses nas quais prevalecem as situaes de convergncia entre as posies do grupo de presso, objeto deste estudo, e as posies dos atores polticos que nelas atuavam. No conjunto das comisses por onde tramitaram os processos de interesse do empresariado industrial, a CMADS destaca-se por ser a comisso na qual foi observado o maior percentual de casos em que a posio convergente com ressalvas, do grupo de presso, tem relao positiva com a posio favorvel com ressalvas, adotada em 50% dos casos. O restante dos casos ocorreu na Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP), em 25% dos casos, e na Comisso Especial (CESP), em 25% dos casos. So esses os casos mais freqentes de sucesso do grupo de presso junto comisso, observados neste estudo (Grfico 11).

159

Convergente com ressalva + Favorvel com ressalva %

CTASP CESP CMADS

25,0 25,0 50,0

Grfico 11 Comisses especficas e situaes de sucesso do grupo de presso: tipo II (%). Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados.

Duas comisses so o locus privilegiado das situaes em que a posio divergente do grupo de interesse tem relao positiva com a posio desfavorvel ao projeto, adotada pela comisso, representando o segundo tipo mais freqente de sucesso para o grupo de presso: CEIC e CCJC (28,6% dos casos, respectivamente). Portanto, nessas comisses, os atores polticos relevantes foram mais receptivos posio defendida pelo grupo de presso desfavorvel aprovao do projeto. Os demais casos ocorreram na CMADS (21,4%), CME, CFT e CAPADR (7,1%, respectivamente), conforme Grfico 12.
% Divergente + Desfavorvel

30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 CAPADR CFT CME CMADS 7,1 7,1 7,1 21,4

28,6

28,6

CCJC

CEIC

Grfico 12 Comisses especficas das situaes de sucesso do grupo de presso: tipo III (%).
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados.

160

Vale lembrar que, tanto na CEIC, quanto na CCJC, a maioria dos relatores era do PSDB (37,5%) e de partidos considerados de direita (37,5% e 31,3%, respectivamente), o que refora a idia defendida nesta tese de que h correlao entre o partido poltico do relator, sua origem social e o grau de congruncia poltica deste com o grupo de presso90. Deduz-se, ento, que a posio poltica do relator foi fundamental para formar a opinio dos parlamentares que faziam parte dessas comisses em que os interesses do grupo de presso convergem com as posies adotadas nas comisses. No caso especfico da CEIC, conforme afirmao anterior, o grau elevado de receptividade posio defendida pelo grupo de presso dado pelo maior espao que esta comisso aloca em sua agenda para as questes de interesse do grupo, referentes regulamentao da economia. Embora essa afirmativa seja baseada em evidncias, difcil determinar qual o grau de influncia do grupo de presso sobre a posio adotada pela comisso. Um grande nmero de estudos mostra que grande a participao de representantes de interesses empresariais nos processos de elaborao de leis, na esfera do Legislativo, e de regras, na esfera do Executivo. Mas, no existe consenso entre os estudiosos do tema, sobre o grau de influncia dos grupos de interesse sobre os resultados da poltica, ou seja, se a influncia proporcional dimenso da participao de tais grupos, conforme enfatizam Furlong e Kerwin (2004). De acordo com estes autores, muitos pesquisadores tm grande dificuldade de lidar com o problema de como medir a influncia de grupos de interesse sobre processos polticos governamentais. Alguns estudiosos simplesmente admitem que acesso igual influncia, portanto assumem, em suas anlises, que a influncia de um grupo baseada no grau de acesso que este grupo tem s esferas do poder pblico (SCHLOZMAN;
TIERNEY, 1986 apud FURLONG, 1997; HANSEN, 1991 apud BOUWEN, 2001). Bouwen (2001),

por sua vez, procura mostrar que acesso no necessariamente significa influncia, visto que alguns grupos de interesse podem ter acesso s instncias polticas, mas no conseguem transformar este acesso em resultados polticos concretos de acordo com os seus interesses. Este autor admite, no entanto, que o acesso condio necessria para que se possa exercitar

90

A relao entre a afiliao partidria dos parlamentares e o grau de receptividade destes em relao aos interesses do grupo de presso se ampara, tambm, nos dados do DIAP referentes composio da bancada ruralista no Congresso Nacional, potencial aliado poltico do empresariado industrial. De acordo com esse rgo, essa bancada formada, quase que majoritariamente por parlamentares vinculados a partidos considerados de direita. Na lista identificada pelo DIAP, para a atual legislatura, a grande maioria dos 96 deputados que formam essa bancada do PMDB, PFL, PP, PTB, PSDB e PL. Existe, ainda, um grupo menor de parlamentares vinculados a trs partidos considerados de esquerda, a saber: PPS, PSB e PCdoB. Disponvel em: <http://diap.ps5.com.br/content,0,1,75734,0,0.html>. Acesso em julho de 2007.

161

a influncia nos processos de elaborao de poltica. Nesse sentido, o acesso um indicador de influncia. No resta dvida de que os representantes do empresariado industrial tiveram acesso s instncias polticas por onde tramitaram os projetos de leis ambientais, objeto do estudo. Existem evidncias da influncia desse grupo, assim como existem evidncias de que o acesso nem sempre significou influncia, ou seja, o lobby no teve sucesso, conforme foi mostrado no Quadro 29 e no Grfico 10. As situaes de insucesso do grupo de presso, embora residuais, merecem referncia neste estudo, pois mostram que o acesso de grupos de presso com grande poder, tal qual o empresariado industrial, visto que detm recursos financeiros e humanos, alm de habilidades para transformar estes recursos em resultados polticos concretos, nem sempre significa influncia. Alm disso, tais casos merecem destaque pelo fato de terem ocorrido em vrias comisses, o que mostra que, circunstancialmente, nem sempre a posio defendida pelo grupo de presso encontra maior receptividade nas comisses onde o grau de afinidade de interesses dado pelo contedo da agenda da comisso e a posio poltica dos relatores. Esses casos ocorreram em seis das 15 comisses por onde tramitaram as proposies analisadas neste estudo (Grfico 13).

Insucesso IV Insucesso III Insucesso II Insucesso I 0,0 10,0 20,0

50,0 50,0 20,0 50,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 CTASP

50,0 50,0 60,0 50,0 70,0 CCJC 80,0 CEIC 90,0 100,0

CM ADS

CFT

CM E

Grfico 13 Comisses das situaes de insucesso do grupo de presso, segundo o tipo (%).
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados.

O sucesso ou insucesso da presso poltica no processo de produo legislativa, alm de estar relacionado aprovao ou rejeio de uma proposio, pode ser resultante de um outro tipo de comportamento adotado pelos atores polticos, tanto no mbito das comisses, como no plenrio, quando este o alvo da presso. Este outro tipo de reao, convergente ou divergente em relao posio adotada pelo grupo de presso, pode ser a apresentao de

162

emendas proposio em tramitao. A apresentao de emendas no mbito das comisses ou no plenrio pode ser vista como um comportamento influenciado pela atuao do grupo de presso, especialmente as emendas com teor modificativo ou substitutivo. Considerando a apresentao de emendas como uma varivel relevante, vejamos como ocorre mediante as posies adotadas pelo grupo de presso. Qual a sua freqncia e em quais casos ocorre esse tipo de ao poltica na instncia do Legislativo que alvo da presso? Com que freqncia ocorreu a apresentao de emendas, com teor modificativo ou substitutivo, quando o objeto da presso foram as proposies em relao s quais o empresariado industrial posicionou-se convergente com ressalvas, divergente e divergente com ressalvas? Do total de 111 processos de tramitao analisados neste estudo, cerca de 40% receberam emendas nas comisses por onde tramitaram (permanentes, temporrias e mistas) ou no plenrio da Cmara e do Congresso Nacional, que foram os alvos da atuao do lobby do empresariado industrial. Os dados da pesquisa mostram que h relao, embora no muito significativa, entre a posio do grupo de presso e o recebimento ou no de emendas: do total de 99 proposies em relao s quais esse grupo se posicionou convergente com ressalvas, divergente e divergente com ressalvas, 41,4% receberam emendas e 58,6% no receberam (Quadro 30). Pode-se concluir da que a apresentao de emendas em comisses ou no plenrio pelo ator poltico alvo do grupo de presso no sentido convergente com os interesses dos empresrios, representados pela CNI, foi um recurso que alcanou mdio grau de sucesso.
Quadro 30 Nmero de processos, segundo a condio de recebimento de emendas na comisso alvo de presso e a posio do empresariado industrial Se recebeu emendas Posio do EI Sim No Total Convergente 3 9 12 Convergente com ressalvas (a) 16 15 31 Divergente (b) 23 37 60 Divergente com ressalvas (c) 2 6 8 Subtotal (a+b+c) 41 58 99 41,4% 58,6% 100,0% Total 44 67 111 39,6% 60,4% 100,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.

Olhando para os dados por um outro ngulo, v-se que, das 44 proposies que receberam emendas, mais de 50% so constitudos pelas proposies em relao s quais o grupo de presso se posicionou divergente e 36,4% convergente com ressalvas (Grfico 14).

163

4,5%

6,8%

36,4% 52,3%

Convergente

Convergente com ressalvas

Divergente

Divergente com ressalvas

Grfico 14 Proposies que receberam emendas na comisso alvo de presso, segundo a posio do empresariado industrial (% em relao s 44 proposies emendadas). Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006) e dos arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados.

As emendas recebidas na instncia poltica alvo da atuao do grupo de presso foram emendas substitutivas em 36,4% dos casos, e modificativas de contedo em 63,6%, o que demonstra ter havido receptividade em relao posio adotada pelo grupo. O teor das emendas est diretamente relacionado ao grau de restrio que seria imposto pela regulao, caso a proposio se transformasse em norma jurdica, conforme classificao adotada neste estudo: mais restritivo (75% das proposies emendadas) e menos restritivo (25%). Por fim, importante verificar em quais instncias as proposies receberam emendas e qual foi a posio adotada pelo conjunto de atores polticos nas comisses ou plenrio. Alm da apresentao de emendas, o que aconteceu a essas proposies no mbito dessas instncias? (Quadro 31).
Quadro 31 Processos que receberam emendas, segundo a instncia de presso e sua situao posteriormente
Instncia onde se encontrava Favorvel com ressalvas Rejeio Devolvido sem manifestao Devolvido redistribuio Aguardando indicao membros Total

CMADS 7 2 1 3 0 13 CCJC 0 0 4 0 0 4 CTASP 4 0 0 0 0 4 CDEIC 1 1 0 0 0 2 CFT 1 0 1 0 0 2 CESP da CD 1 0 0 0 0 1 CME e CREDN 2 0 0 0 0 2 CE e CCJ do SF 4 0 0 0 0 4 CESP CN 0 0 0 0 1 1 CMIST CN 0 0 7 0 0 7 Plenrio da CD 0 0 0 1 0 1 Plenrio do CN 3 0 0 0 0 3 Total 23 3 13 4 1 44 % 52,3 6,8 29,5 9,1 2,3 100,0 Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados dos arquivos eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados.

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Na maioria dos casos observados, em relao s proposies que receberam emendas, a instncia poltica onde estas se encontravam (plenrio ou comisso) manifestou-se e deu parecer favorvel com ressalvas (52,3%). Essas proposies encontravam-se em diferentes comisses, com destaque para a CMADS, a CTASP e a CCJ do Senado, onde 14 das 23 proposies analisadas receberam esse tipo de encaminhamento. Quanto situao em que houve devoluo sem manifestao, apesar de a proposio ter recebido emendas, em 7 dos 13 casos tratava-se de processos de apreciao de Medidas Provisrias por comisses mistas, que no foram apreciadas dentro do prazo regimental, embora tenham recebido emendas. Essas MPs foram reeditadas vrias vezes, entre 1996 e 2001, mas no houve manifestao da comisso91. Deve-se enfatizar, mais uma vez, que as regras de funcionamento dos trabalhos legislativos fornecem oportunidades para que os grupos de presso tenham acesso s instncias polticas responsveis pela apreciao dos projetos de lei. Fazendo uso de recursos regimentalmente aceitos, em circunstncias favorveis, esses grupos, alm de acessar podem influenciar as decises dos atores polticos. No entanto, as mesmas regras que possibilitam o acesso e a influncia dos grupos de presso, podem restringir ou minimizar os efeitos do lobbying. Tais restries ocorrem nos casos em que a matria apreciada em instncias polticas nas quais a agenda e a posio poltica dos atores polticos relevantes apresentam baixa receptividade posio defendida pelo grupo de presso. Essa situao observada em vrios casos estudados, visto que os projetos de lei analisados tratavam de matria de competncia de uma comisso especfica a CMADS , que, em tese, tem uma agenda centralizada na necessidade de produo de regulao ambiental como medida de enfrentamento da degradao ambiental. Em funo dessa agenda, para essa comisso convergem parlamentares que tm posio poltica congruente com a defesa do meio ambiente, embora no representem uma maioria, uma vez que a composio da comisso reflete disputas e acordos polticos definidos nas eleies e na formao das bancadas partidrias, conforme Art. 27 do Regimento Interno. Por conseguinte, embora a CMADS no seja o lugar ideal para o lobby de grupos de interesse contrrios aprovao de leis ambientais mais restritivas, por ser a instncia poltica competente para apreciar tais projetos, de acordo com as regras, ela se torna potencial alvo de presso de tais grupos. Por isso merece destaque.

91

Trata-se de dez Medidas Provisrias editadas durante o Governo de Fernando Henrique Cardoso: MP 1.511/1997, sobre alteraes no Cdigo Florestal (editada e reeditada entre 1996 e 2001); MP 1.710/99 sobre sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente (editadas e reeditadas entre 1998 e 2001).

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3.3 A Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputados como arena poltica e alvo da atuao de grupos de presso Entre as dcadas de 1980 e 2004, as matrias referentes ao tema meio ambiente foram discutidas no mbito da Cmara dos Deputados por uma comisso que englobava os temas Defesa do Consumidor e Meio Ambiente. Em 1989, com a aprovao do atual Regimento Interno da Cmara, essa comisso passou a denominar-se "Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias" (CDCMAM). Em funo da grande relevncia e abrangncia dos temas, com a Resoluo n. 20 de 2004, ocorreu o desmembramento dos temas, quando foi criada a Comisso de Defesa do Consumidor (CDC), a Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS)92, sendo que e o tema "Minorias" ficou a cargo da Comisso de Direitos Humanos e Cidadania (CDHM). Atualmente, a CMADS a instncia poltica deliberativa no processo de produo da regulao ambiental que se efetiva no mbito do Poder Legislativo. Por isso, torna-se foco prioritrio de presso de interesses organizados, a exemplo do empresariado industrial, conforme comprovam os dados da pesquisa. De acordo com esses dados, nesta comisso que ocorrem tanto o tipo mais freqente de sucesso quanto os tipos de insucesso do grupo de presso. A variao nas posies adotadas pela CMADS reflete, em boa medida, a heterogeneidade de sua composio, tanto em termos poltico-partidrios, em conformidade com o previsto no Regimento Interno, quanto em termos de afinidades dos legisladores com a matria de competncia desta comisso meio ambiente (Grfico 15).
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

20,0 27,3 30,4 25,0 28,0 30,4 31,6 23,5

12,0 18,2 8,7 20,8 12,0 8,7 10,5 17,6 47,8 52,9 56,3 41,2 5,9 6,3 11,8 40,0
Esquerda

68,0 54,5 60,9 54,2 60,0 60,9 57,9 58,8 52,2 41,2 37,5 47,1 70,0 80,0 90,0 100,0

0,0

10,0

20,0

30,0

50,0
Centro

60,0
Direita

Grfico 15 Composio da CMADS, segundo a posio ideolgica dos partidos (%).


Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados dos Relatrios Anuais da CMADS (1995-2006). De acordo com o Art. 32 do Regimento Interno, as reas temticas de competncia da CMADS so: a) poltica e sistema nacional do meio ambiente; direito ambiental; legislao de defesa ecolgica; b) recursos naturais renovveis; flora, fauna e solo; edafologia e desertificao; c) desenvolvimento sustentvel. A atual composio da CMADS foi fixada em 18 deputados titulares e o mesmo nmero de suplentes.
92

166

Observe-se que, entre 1995 e 2002 (50 e 51 Legislaturas), os partidos considerados de esquerda, de oposio ao governo (PT, PCdoB, PSB, PPS, PDT e PV) ocuparam de 20% a 31% das vagas na CMADS, enquanto os partidos localizados, ideologicamente, do centro para a direita, que compunham a bancada governista (PSDB, PMDB, PFL, PTB e PPB), ocuparam a maioria das cadeiras nessa comisso, assim como nas demais, por formarem maioria no Congresso. Tal composio da CMADS pode ser um fator explicativo para a variao nas posies assumidas em relao s proposies objeto deste estudo. No perodo seguinte, referente 52 Legislatura (2003 a 2007), aumentou, sobremaneira, a participao dos partidos de esquerda na CMADS, chegando a representar 57% do total de membros dessa comisso. Vale mencionar que, nesse perodo, houve uma mudana significativa na composio das bancadas governista e de oposio, no se repetindo a j tradicional composio: bancada governista formada por partidos de direita e bancada de oposio formada por partidos de esquerda. A partir de 2003, com a eleio do candidato do PT Presidncia da Repblica, tanto a bancada governista, quanto a bancada de oposio assumiram um perfil misto, caracterstica que se acentuou no segundo ano do mandato: a primeira, formada pelo PT, PCdoB, PSB, PPS e PV (partidos de esquerda) e PTB, PL, PP e PMDB (partidos de direita); a segunda, formada pelo PSDB e PFL (partidos de direita) e PSOL e PDT (partidos de esquerda). Deve-se salientar que, embora a composio da CMADS para o perodo mais recente tenha maior representao dos partidos de esquerda, em tese mais identificados com a defesa ambiental, dado o reposicionamento dos partidos polticos no se pode esperar que as decises tomadas no mbito dessa comisso estejam em perfeita consonncia com os ideais ambientalistas e contrrios, portanto, aos interesses de grupos de presso que agem em defesa de uma poltica ambiental menos restritiva. Desse modo, compreende-se a posio ambgua ou pouco consistente da CMADS em relao s proposies objeto deste trabalho. Apenas em tese, sem levar em considerao outros fatores, com o aumento da participao dos partidos de esquerda na CMADS, no ltimo perodo legislativo, poder-se-ia prever um ambiente poltico mais favorvel aprovao dos projetos de leis ambientais com contedo mais restritivo. No entanto, as decises polticas a esse respeito extrapolam os limites de competncia dessa comisso, que instncia relevante, porm no-final, de deciso poltica acerca da regulao ambiental. Alm da heterogeneidade na sua composio, a relativa variao da posio assumida pela CMADS pode estar relacionada ao perfil do seu presidente que, conforme foi

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discutido anteriormente, um ator poltico relevante na comisso, com grande poder de deciso, sendo, portanto, um canal de acesso dos grupos de interesse. De acordo com os dados disponveis, entre 1997 e 2003, a CMADS foi presidida por deputados ligados, direta e indiretamente, a grandes setores produtivos, com destaque para alguns parlamentares empresrios, que tiveram grande destaque no Legislativo Federal em defesa dos interesses empresariais rurais, a exemplo dos deputados Silas Brasileiro e Flavio Derzi (Quadro 32).
Quadro 32 Presidentes da CMADS, segundo o partido e a origem social (1995-2006) Ano Parlamentar Partido Origem social 1995 Sarney Filho PFL / MA Advogado 1996 Gilney Viana PT / MT Mdico 1997 Ricardo Izar PPB / SP Advogado 1998 Silas Brasileiro PMDB / MG Empresrio rural 1999 Flvio Derzi PMDB / MS Empresrio rural 2000 Salatiel Carvalho PMDB / PE Engenheiro Eltrico 2001 Ana Catarina PMDB / RN Empresria 2002 Pinheiro Landim PSL / CE Empresrio rural 2003 Givaldo Carimbo PSB / AL Empresrio 2004 Paulo Baltazar PSB / RJ Bancrio 2005 Luciano Castro PL / RR Economista / Servidor Pblico 2006 Luiz Carreira PFL / BA Administrador Servio Pblico
Fonte: Relatrios Anuais da CMADS (1995-2006); DIAP e Ncleo de Estudos sobre o Congresso NECON.

A despeito de a composio da CMADS ser bastante heterognea em termos de afiliao partidria do conjunto de seus membros e de origem social de seus presidentes (Grfico 14 e Quadro 32), deve-se destacar que a defesa do meio ambiente tem guardado estreita relao com as opes de parlamentares dos partidos ideologicamente considerados de esquerda, embora merea referncia a destacada atuao de parlamentares ligados a partidos mais ao centro, a exemplo de Fbio Feldmann (PSDB-SP) e de Luciano Pizzatto (PFL-PR), este que grande empresrio do setor de reflorestamento. Alm da composio partidria, outro aspecto que deve ser levado em conta para que se entenda melhor o posicionamento de seus membros diz respeito ao grau de afinidade do parlamentar com a matria de competncia desta comisso meio ambiente. Para se avaliar esse aspecto, o grau de afinidade de um parlamentar com a questo ambiental medido com base em sua atuao na Comisso, considerando-se o nmero de vezes em que foi membro dessa comisso. Alm disso, levou-se em conta a posio poltica do parlamentar em relao s proposies que expressam maior preocupao com a questo ambiental. No conjunto dos membros da CMADS merece referncia a atuao consistente e destacada de alguns parlamentares na arena do Poder Legislativo Federal, quanto ao tema meio ambiente: Fernando Gabeira (PV-RJ), Sarney Filho (PV-MA), Luciano Pizzatto (PFL-

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PR), Fbio Feldmann (PSDB-SP), Gilney Viana (PT-AC), Luciano Zica (PT-SP) e Antonio Carlos Mendes Thame (PSDB-SP). Alm destes, outros parlamentares se destacaram no debate sobre a questo ambiental, conforme sntese no Quadro 3, do Anexo VII. Em perfeita consonncia com o contexto poltico democrtico e um sistema poltico que funciona com base em uma perspectiva pluralista, junto com estes parlamentares que atuam em defesa do meio ambiente, em posio oposta, compe a CMADS um outro conjunto de parlamentares, representantes dos interesses de grandes setores econmicos, membros de duas das maiores bancadas no Congresso Nacional (ruralista e empresarial). A participao poltica de parlamentares membros da bancada ruralista e empresarial, em geral, no mbito da CMADS, se d como uma espcie de barreira aprovao dos projetos de leis ambientais. Ou seja, em grande medida, a ao poltica de parlamentares ligados aos interesses empresariais, no mbito dessa comisso, se d muito para evitar os danos e os custos de uma poltica ambiental mais restritiva em relao ao uso de recursos naturais e proteo ao meio ambiente. Uma amostra desse grupo est disposta no Quadro 33.
Quadro 33 Amostra de membros titulares e suplentes da CMADS, representantes da bancada ruralista e empresarial, segundo o partido e o Estado do parlamentar.
Ano 1995 Titular / Partido Suplentes Aroldo Cedraz (PFL/BA); Valdir Colatto Nd (PMDB/SC); Itamar Serpa (PDT/RJ); 1996 Aroldo Cedraz (PFL/BA); Wigberto Tartuce Nd (PPB/DF). 1997 Aroldo Cedraz (PFL/BA); Jos Carlos Aleluia Nd (PFL/BA), Cunha Lima (PPB/SP) 1998 Silas Brasileiro (PMDB/MG); Ciro Nogueira Aroldo Cedraz, Valdir Colatto (PMDB/SC), (PFL/PI); 1999 Flvio Derzi (PMDB/MS); Ftima Pelaes Vittorio Medioli (PSDB/MG), Aroldo Cedraz, (PMDB/AP); Luiz Bittencourt (PMDB/GO). Jos Borba 2000 Jos Borba (PMDB-PR); Luiz Bittencourt Ftima Pelaes, Ricarte de Freitas, Paes Landim. (PMDB/GO); Aroldo Cedraz (PFL/BA) 2001 Jos Borba (PMDB-PR); Luiz Bittencourt Silas Brasileiro, Ftima Pelaes, Ricarte de Freitas. (PMDB/GO); Wellington Fagundes (PL/MT). 2002 Pinheiro Landim (PSL/CE); Anibal Gomes Nd (PMDB-CE); Jos Borba (PMDB-PR); Ricarte de Freitas (PSDB-MT). 2003 Paes Landim (PFL/PI); Ricarte de Freitas Abelardo Lupion, Silas Brasileiro, Moacir (PTB/MT); Luiz Bittencourt (PMDB/GO). Micheletto, Gervsio Silva e Max Rosenmann. 2004 Max Rosenmann (PMDB/PR); Paes Landim; Luiz Bittencourt, Max Rosenmann, Paes Landim e Wellington Fagundes (PL/MT). Gervsio Silva 2005 Luciano Castro (PL/RR); Paulo Marinho Gervsio Silva, Paes Landim, Max Rosenmann e (PP/MA). Wellington Fagundes. 2006 Newton Lima PTB/SP); Gervsio Silva Luciano Castro, Max Rosenmann, Roberto (PFL/SC). Balestra e Jos Carlos Aleluia. Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados dos Relatrios Anuais da CMADS 1995-2006. Nota: A vinculao dos parlamentares com a bancada ruralista foi feita com base na lista elaborada pelo DIAP.

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A destacada presena de parlamentares representantes de interesses empresariais tradicionais na CMADS, a exemplo dos representantes do setor agropecurio, mais uma varivel com forte poder explicativo para muitas das posies adotadas por essa comisso em relao aos projetos de lei objeto deste estudo. A presena da representao poltica formal do empresariado nessa instncia poltica mais do que um canal de acesso dos grupos de presso, a garantia da influncia do grupo de presso sobre a deciso a ser tomada. A atuao poltica em defesa do meio ambiente, no mbito do Legislativo Federal, para alguns dos parlamentares aqui enfatizados, vem desde a sua participao na Assemblia Nacional Constituinte, em 1987, no processo de elaborao do captulo dedicado ao meio ambiente. Com esta trajetria devem ser citados: Fernando Gabeira, Sarney Filho e Fbio Feldmann. Esses parlamentares destacam-se, entre os demais, como autores e como relatores de proposies importantes, na CDCMAM e CMADS e no plenrio da Cmara (Quadro 34).
Quadro 34 Amostra da atuao de membros da CMADS em processos de produo legislativa Posio do Relatores Autor Proposio empresariado Resultado CMADS ou Plenrio industrial
Luciano Zica, 2003, PLEN; Sarney Filho, 2006, PLEN; Edson Duarte, 2006, PLEN. Sarney Filho, 1995, Fbio Feldmann PL 3.792 / 1993 CDCMAM. Aroldo Cedraz, 1996, 710 / 1988 CDCMAM. Fbio Feldmann, 1992, CDCMAM. Executivo PL 2.892 / 1992 Fernando Gabeira, 1996, CMADS; Ronaldo Vasconcellos, Sarney Filho PLP 012 / 2003 2004, CMADS. Jorge Tadeu Mudalen, Fernando Gabeira PL 3.750 / 1997 1999, CDCMAM. Fernando Gabeira, 2000, Luciano Pizzatto PL 2836 / 1992 CDCMAM. Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Agenda Legislativa da eletrnicos do Site da Cmara dos Deputados.

PL 3.285 / 1992

Divergente Convergente Divergente Convergente com ressalva Convergente com ressalvas. Divergente com ressalvas Divergente

Lei 11.428 de 2006 Lei 9.795 de 1999 Arquivado Lei 9.985 de 2000 Tramitando no CN Tramitando no CN Arquivado

Indstria (1997-2006) e dos arquivos

Quanto relao entre a composio da CMADS e a variao das posies adotadas em relao s proposies objeto deste estudo, deve-se levar em conta que esta mais uma situao em que as aes e reaes dos membros das comisses, que so atores polticos relevantes, membros do sistema poltico formal, so fortemente influenciadas pelas regras institucionais. Tais regras determinam o modo de composio das comisses e os procedimentos que devem ser seguidos na organizao dos trabalhos legislativos, no mbito

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das comisses. No que se refere composio das comisses permanentes, o Regimento Interno da Cmara dos Deputados determina o seguinte:
Art. 25. O nmero de membros efetivos das Comisses Permanentes ser fixado por ato da Mesa, ouvido o Colgio de Lderes, no incio dos trabalhos de cada legislatura. 2 Nenhuma Comisso ter mais de doze centsimos nem menos de trs e meio centsimos do total de Deputados, desprezando-se a frao. 3 O nmero total de vagas nas Comisses no exceder o da composio da Cmara, no computados os membros da Mesa. Art. 26. A distribuio das vagas nas Comisses Permanentes, por Partidos ou Blocos Parlamentares, ser organizada pela Mesa logo aps a fixao da respectiva composio numrica e mantida durante toda a sesso legislativa.

Alm da composio, o poder de deciso delegado ao presidente da comisso e a rotina prevista para a organizao dos trabalhos nas comisses condicionam as aes de seus membros. Chama a ateno o poder de deciso do Presidente no que se refere escolha dos relatores para apreciao das matrias em tramitao e ao encaminhamento dos trabalhos.
Art. 41. Ao Presidente de Comisso compete, alm do que lhe for atribudo neste Regimento, ou no Regulamento das Comisses: VI - designar Relatores e Relatores-substitutos e distribuir-lhes a matria sujeita a parecer, ou avoc-la, nas suas faltas; X - submeter a votos as questes sujeitas deliberao da Comisso e proclamar o resultado da votao.

A pesquisa realizada apresenta evidncias de que as regras do sistema poltico, mais especificamente do processo de produo legislativa no mbito federal, condicionam as formas de efetivao da presso poltica de grupos interessados nos processos decisrios concernentes questo ambiental. No h dvida de que a CMADS , no quadro institucional vigente, uma importante instncia poltica deliberativa no processo de produo da regulao ambiental, que se efetiva no mbito do Poder Legislativo, tornando-se, por conseguinte, um alvo privilegiado de presso do empresariado industrial. No entanto, a dinmica de funcionamento do prprio sistema poltico pode provocar um relativo esvaziamento das comisses, conforme foi analisado anteriormente, especialmente quando ocorrem mudanas no fluxo do processo de produo legislativa. Os dados da pesquisa sinalizam para um nmero significativo de casos em que esta mudana ocorreu, especialmente em funo do uso de um recurso regimentalmente aceito, relacionado natureza da tramitao, ou seja, mais de 50% das proposies, objeto deste estudo, tramitaram em regime de urgncia ou de prioridade. Das 60 proposies que figuraram nas ALIN, entre 1997 e 2006, 33 tramitaram em regime de urgncia e prioridade, sendo que a grande maioria no passou pelo crivo da CMADS. Mais precisamente, 30

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proposies deixaram de ser apreciadas pela CMADS, conforme Quadro 35, sendo 20 PLs e 10 MPs. Tal tramitao pode indicar um baixo grau de relevncia da CMADS como instncia deliberativa, ao menos em relao s proposies aqui estudadas.
Quadro 35 Proposies, segundo a natureza da tramitao e se tramitou pela CMADS Regime de tramitao Total Tramitao Urgncia Prioridade Ordinria Abs. % Tramitou pela CMADS 4 6 20 30 50,0 No tramitou pela CMADS 5 18 7 30 50,0 Total 9 24 27 60 100,0 % 15,0 40,0 45,0 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do Site da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Nota: existem evidncias estatsticas ao nvel de 1% de significncia no teste Qui-quadrado, de que a tramitao de uma proposio pela CMADS est relacionada ao regime de tramitao. As evidncias estatsticas confirmam o que estabelecido pelo Regimento Interno da Cmara dos Deputados (Art. 151 e 152).

Utilizando-se do recurso metodolgico proposto neste estudo (explicitado no Anexo I), para finalizar este tpico, vejamos qual a relao entre a posio adotada pela CMADS e o resultado final do processo de produo legislativa das proposies aqui estudadas, considerando apenas os casos em que a proposio foi apreciada pela CMADS. A partir do cruzamento das duas variveis, tem-se uma medida quantitativa e qualitativa do grau de relevncia da posio da CMADS em relao ao resultado final do processo (Quadro 36 e Grfico 16).
Quadro 36 Critrios utilizados para classificar o grau de relevncia da posio da CMADS Grau de Relevncia Resultado Final do processo Posio da CMADS Resultado % de Resultados Esperado Alcanados Norma Jurdica Favorvel Alto 100,0 Norma Jurdica Desfavorvel Baixo Norma Jurdica No tramitou pela CMADS Nulo Rejeitada ou Arquivada Favorvel Baixo 33,4 Rejeitada ou Arquivada Desfavorvel Alto 19,0 Rejeitada ou Arquivada No tramitou pela CMADS Nulo 47,6 Tramitando em Conjunto Favorvel Baixo 18,2 Tramitando em Conjunto Desfavorvel Alto 18,2 Tramitando em Conjunto No tramitou pela CMADS Nulo 63,6 Plenrio, pronto para pauta Favorvel Alto 25,0 Plenrio, pronto para pauta Desfavorvel Baixo Plenrio, pronto para pauta No tramitou pela CMADS Nulo 75,0
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do Site da Cmara dos Deputados.

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Se a referncia de anlise for o primeiro tipo de resultado alcanado ao final do processo (transformao em norma jurdica), ento pode-se considerar alto o grau de relevncia da posio da CMADS, visto que em 100% dos casos observados a posio dessa comisso foi favorvel. No entanto, se a referncia de anlise for a situao em que o resultado final a rejeio ou arquivamento do projeto, ento o grau de relevncia da posio da CMADS baixo e nulo na grande maioria dos casos (33,4% e 47,6%, respectivamente). Nos dois outros tipos de situaes observadas (tramitando em conjunto; no plenrio) o grau de relevncia da posio da CMADS nulo na maioria dos casos (63,6 e 75%, respectivamente).

Plenrio Tramitando Rejeitada / Arquivada Norma Jurdica 0

10

25 1 8 ,2 3 3 ,4 20 30 1 8 ,2 40 19 100 50

60

75 6 3 ,6 4 7 ,6 70 80 90 100

Alto

Baixo

Nulo

Grfico 16 Grau de relevncia da posio da CMADS em relao ao resultado final do processo


Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do Site da Cmara dos Deputados.

Em sntese, os resultados da pesquisa mostram, em termos quantitativos, um baixo grau de relevncia da CMADS como instncia deliberativa no processo de produo da regulao ambiental, j que 50% das proposies analisadas no tramitaram pela CMADS (grau de relevncia Nulo) e 70% daquelas proposies em relao s quais a CMADS posicionou-se favoravelmente foram arquivadas.

173

3.4 Resultados alcanados e grau de sucesso da presso poltica do empresariado industrial O resultado final do processo de produo legislativa, observado em relao ao conjunto de proposies objeto deste estudo, de acordo com a metodologia adotada, considerado como varivel dependente. Em funo do tipo de limitaes explicativas que esto na base do argumento causal, deve esclarecer-se que a pesquisa identifica o grau de sucesso do grupo de presso, relacionando-o ao resultado final do processo legislativo. Mas isso no permite concluir que determinado tipo de resultado tenha ocorrido exclusiva ou predominantemente por causa da influncia poltica do empresariado industrial, que atuou como grupo de presso, ao longo do processo legislativo93. Para efeito deste estudo foram identificados quatro tipos de resultado final no processo de produo legislativa, que encerram a tramitao do conjunto de proposies legislativas, em relao s quais o empresariado industrial se posicionou, a saber: transformao em norma jurdica; rejeio ou arquivamento ao final da legislatura; tramitao em conjunto; no plenrio, pronto para pauta. No segundo tipo esto includos os casos em que o arquivamento da proposio decorreu de rejeio, de no-manifestao das comisses no prazo regimental ou de retirada pelo autor (Artigos 58, 105 e 133, do Regimento Interno)94. Nas situaes em que o resultado final foi o arquivamento, ou por rejeio, ou por retirada pelo autor, ou por decurso de prazo regimental, a pesquisa no d elementos para que se possa afirmar que o lobby contrrio do grupo de presso (nos casos em que a posio adotada pelo empresariado industrial foi divergente ou divergente com ressalvas) determinou tal resultado situao que se configuraria como sucesso do grupo de presso. Nenhum dos tipos de resultado, observados ao final do processo legislativo, pode ser
Considera-se que a base de todo argumento causal o raciocnio contrafactual (KING et al, 1994, apud MANCUSO, 2004). Portanto, utilizar-se deste raciocnio significa afirmar que a influncia de um ator X a causa de uma deciso observada Y. Isso significa afirmar, em certa medida, que a deciso Y no decorreu de outros fatores e que, por conseguinte, sem a existncia da influncia de X, ela no teria ocorrido.
94

93

As situaes de arquivamento das proposies aqui estudadas so aquelas previstas nos seguintes artigos do Regimento Interno da Cmara: art. 58 Encerrada a apreciao conclusiva da matria, a proposio e respectivos pareceres sero mandados publicao e remetidos Mesa at a sesso subseqente, para serem anunciados na Ordem do Dia. 4 Fludo o prazo sem interposio de recurso, ou improvido este, a matria ser enviada redao final ou arquivada, conforme o caso; art. 105 Finda a legislatura, arquivar-se-o todas as proposies que no seu decurso tenham sido submetidas deliberao da Cmara e ainda se encontrem em tramitao, bem como as que abram crdito suplementar, com pareceres ou sem eles; art. 133 Ressalvada a hiptese de interposio do recurso de que trata o 2 do artigo 132, e excetuados os casos em que as deliberaes dos rgos tcnicos no tm eficcia conclusiva, a proposio que receber pareceres contrrios, quanto ao mrito, de todas as Comisses a que for distribuda ser tida como rejeitada e arquivada definitivamente por despacho do Presidente, dando-se conhecimento ao Plenrio, e, quando se tratar de matria em reviso, ao Senado.

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explicado de modo conclusivo como conseqncia da atuao do grupo de presso. Ou seja, conforme afirmativa de Mancuso, em relao aos achados de sua pesquisa em nenhuma circunstncia as informaes produzidas autorizam o raciocnio contrafactual de que os sucessos polticos da indstria no teriam ocorrido caso esta no tivesse realizado o lobby, seja ele defensivo ou ofensivo (2004: 523). Conforme se v no Quadro 37, as situaes de sucesso e insucesso da presso poltica do empresariado industrial so avaliadas em funo do resultado alcanado ao final do processo legislativo. No entanto, conforme assinalado anteriormente, os dados da pesquisa no permitem que se estabelea uma relao de causalidade entre a posio do grupo de presso (varivel x) e o resultado final do processo (varivel y).
Quadro 37 Critrios utilizados para classificar os resultados como Sucesso ou Insucesso da Presso Poltica do Empresariado Industrial. Deciso / Resultado Final Posio da CNI adotada na ltima Resultado da presso (y) Agenda Legislativa (x) poltica (z) Norma Jurdica Convergente Sucesso Norma Jurdica Convergente com ressalvas Sucesso Norma Jurdica Divergente Insucesso Norma Jurdica Divergente com ressalvas Insucesso Arquivamento Divergente Sucesso Arquivamento Divergente com ressalvas Sucesso Arquivamento Convergente Insucesso Arquivamento Convergente com ressalvas Insucesso Tramitando em Conjunto Convergente Sucesso Tramitando em Conjunto Convergente com ressalvas Sucesso Tramitando em Conjunto Divergente Insucesso Tramitando em Conjunto Divergente com ressalvas Insucesso Plenrio, pronto pra pauta Convergente Sucesso Plenrio, pronto pra pauta Convergente com ressalvas Sucesso Plenrio, pronto pra pauta Divergente Insucesso Plenrio, pronto pra pauta Divergente com ressalvas Insucesso
Fonte: Elaborao da autora, adaptado do modelo adotado por Mancuso (2004: 520).

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O grau de sucesso e de insucesso do grupo de presso avaliado por comparao da posio desejada por este com o resultado final do processo de tramitao das proposies escolhidas para integrar a Agenda Legislativa da Indstria, nos ltimos dez anos. Em sntese, o que se quer ressaltar que h atuao do grupo de presso no processo de produo da regulao ambiental que se efetiva na esfera do Legislativo Federal, na maioria das vezes defendendo posio contrria transformao das proposies em norma jurdica, e que esta posio tornada pblica. Ao final do processo de tramitao das 60 proposies que figuraram na ALIN, entre 1997 e 2006, no captulo reservado ao tema meio ambiente, os resultados foram os seguintes: 70% foram arquivadas, em funo de rejeio, decurso de prazo e retirada pelo autor; 18,3% continuam tramitando no Congresso Nacional; 6,7% esto no plenrio, prontas para pauta; 5% transformaram-se em normas jurdicas (Quadro 38).
Quadro 38 Resultado final do processo de tramitao das proposies e posio do empresariado industrial em relao a elas Resultado final do processo de tramitao Posio do Empresariado Norma Rejeitado / Tramitando em Plenrio, pronto Total Industrial jurdica Arquivado conjunto para pauta Convergente 01 06 03 10 Convergente com ressalvas 08 04 03 15 Divergente 02 28 03 33 Divergente com ressalvas 01 01 02 Total 03 42 11 04 60 % 5,0 70,0 18,3 6,7 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do Site da Cmara dos Deputados.

Os trs projetos transformados em normas jurdicas foram o PL 3.792/93 (Lei 9.795, de 1999 Poltica Nacional de Educao Ambiental), o PL 2.892/92 (Lei 9.985, de 2000 Lei do Sistema Nacional de Unidade de Conservao) e o PL 3.285/92 (Lei 11.428/2006 Lei da Mata Atlntica). Com base nos dados do Quadro 38 pode-se construir uma sntese do significado dos resultados finais para o grupo de presso, em termos de sucesso e insucesso, tomando como referncia temporal o final da 52 Legislatura (Quadro 39).

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Quadro 39 Resultado final do processo, a posio do empresariado industrial e resultados da presso poltica (%) Resultado da Presso Resultado Final do Posio do Empresariado Resultado % de Resultados processo Industrial Esperado Alcanados Norma Jurdica Convergente Sucesso 33,3% Norma Jurdica Convergente com ressalvas Sucesso Norma Jurdica Divergente Insucesso 66,7% Norma Jurdica Divergente com ressalvas Insucesso Arquivamento Divergente Sucesso 66,7% Arquivamento Divergente com ressalvas Sucesso Arquivamento Convergente Insucesso 14,3% Arquivamento Convergente com ressalvas Insucesso 19,0% Tramitando em conjunto Convergente Sucesso 27,3% Tramitando em conjunto Convergente com ressalvas Sucesso 36,4% Tramitando em conjunto Divergente Insucesso 27,3% Tramitando em conjunto Divergente com ressalvas Insucesso 9,0% Plenrio, pronto para pauta Convergente Sucesso Plenrio, pronto para pauta Convergente com ressalvas Sucesso 75,0% Plenrio, pronto para pauta Divergente Insucesso Plenrio, pronto para pauta Divergente com ressalvas Insucesso 25,0%
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do Site da Cmara dos Deputados e da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006).

Considerando-se o conjunto de todas as proposies acompanhadas e de acordo com os critrios adotados neste estudo para classificar as situaes de sucesso e de insucesso da presso poltica do empresariado industrial, verifica-se que h mais sucesso do que insucesso. Entretanto, se a referncia de anlise so os casos em que houve a transformao da proposio em norma jurdica, a despeito da presso poltica contrria do grupo de presso, ento o percentual de insucesso (66,7%) maior do que o percentual de sucesso (33,3%). Deve enfatizar-se que tal concluso vale apenas quando se leva em conta o tipo de resultado final. Nos demais tipos de resultado, as situaes de sucesso so sempre mais freqentes. Os casos de sucesso do grupo de presso, conforme se v no Quadro 39 e Grfico 17, so freqentes nas situaes em que o resultado final do processo de produo legislativa foi o arquivamento da proposio (66,7%), ou seja, nas situaes em que o grupo de presso atuou contra a aprovao da proposio (lobby contrrio do grupo de presso). So freqentes, tambm, as situaes de sucesso do grupo de presso quando a sua atuao favorvel proposio: 75% dos casos em que as proposies se encontram no plenrio, aguardando incluso na pauta de votao; 64% dos casos em que a proposio continua tramitando no Congresso Nacional. Embora o resultado final seja ainda bastante indefinido, esses casos representam relativo sucesso, especialmente pelo fato de o processo de tramitao no ter culminado em arquivamento.

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Plenrio, pronto para pauta Tramitando em conjunto Arquivamento Norma Jurdica 0,0 Sucesso Insucesso 10,0 33,3 20,0 30,0

75,0 64,0 66,7 66,7 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 36,0

25,0

33,3

90,0

100,0

Grfico 17 Percentual de casos de sucesso e insucesso do grupo de presso em relao ao resultado final do processo de tramitao das proposies que figuram na ALIN, 1997-2006.
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do Site da Cmara dos Deputados e da Agenda Legislativa da Indstria (1997-2006).

Em sntese, o saldo lquido da atuao do grupo de presso foi positivo, visto que em 65% dos casos, o resultado final significou sucesso do lobby da CNI, considerada a entidade como principal representante dos interesses do empresariado industrial na esfera legislativa federal. Entre os casos de insucesso do grupo de presso, que somam 35% do total de casos observados, merece referncia neste estudo, a ttulo de ilustrao de lobbying parcialmente neutralizado, o processo de tramitao do PL 3.285 de 1992, que dispe sobre a utilizao e proteo do Bioma Mata Atlntica, transformado em norma jurdica, aps 14 anos de tramitao no Congresso Nacional, sob a presso permanente de representantes do empresariado industrial e de outros setores produtivos.

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3.5 Os conflitos relativos Lei da Mata Atlntica Lei 11.428/2006: uma experincia de lobbying parcialmente neutralizado O caso particular do Projeto de Lei 3.285, que entrou em tramitao em 1992, transformado em norma jurdica em dezembro de 2006, como Lei 11.428 de 2006, que dispe sobre a utilizao e proteo da vegetao nativa do Bioma Mata Atlntica, e d outras providncias (conforme Anexo III), merece referncia neste estudo pelo seu carter conflituoso, posto que se trata de um processo que mostra manobras polticas adotadas por grupos de parlamentares e por grupos de presso, que buscavam sua aprovao, e por outros grupos de parlamentares e de presso, que lutaram para impedir este resultado. Em linhas gerais, o propsito do projeto de lei 3.285/92, no seu formato original, era assegurar a conservao das reas remanescentes da Mata Atlntica, sendo que,
para os efeitos da Lei, a Mata Atlntica conceituada de forma ampla, vale dizer, incluindo no apenas as florestas que ocorrem ao longo do litoral Atlntico, mas todas as formaes florestais e ecossistemas associados inseridos no chamado Domnio Atlntico. So consideradas, portanto, como sendo Mata Atlntica, tambm as florestas que adentram o interior do pas, pelos Estados de So Paulo, Paran e Santa Catarina, as Matas de Araucrias, os encraves florestais do Nordeste e outros ecossistemas no florestais, como as restingas, os manguezais, os campos de altitude e brejos interioranos. O projeto probe, como regra geral, o corte, a explorao e a supresso da vegetao primria ou secundria nos estgios avanados ou mdio de regenerao. A exceo apenas admitida nos casos de obras de utilidade pblica ou interesse social, de explorao seletiva e sustentvel de determinadas espcies e para atender s necessidades de alimentao e outros usos das populaes tradicionais e, ainda assim, desde que a vegetao remanescente no Estado em questo no seja inferior a 5% da cobertura original. Probe, tambm, a explorao de qualquer tipo de vegetao que tenha a funo de proteger espcies da flora e da fauna silvestres ameaadas de extino, formar corredores entre remanescentes de vegetao primria ou secundria em estgio avanado de regenerao, proteger o entorno de unidades de conservao e as reas de preservao permanentes de que tratam os artigos 2 e 3 do Cdigo Florestal. Em sua justificativa, o autor destaca a importncia da diversidade biolgica que caracteriza a Mata Atlntica, bem como o papel fundamental da floresta e demais ecossistemas associados na proteo de recursos essenciais para as populaes que vivem na regio litornea, como por exemplo, os recursos hdricos.

O projeto 3.285/92 tinha como propsito estabelecer regras para o corte, a supresso e a explorao de remanescentes de vegetao primria e secundria da Mata Atlntica, em rea rural e em rea urbana. O objetivo principal era preservar a Mata Atlntica, que se espalha por 17 Estados brasileiros e 3.409 municpios brasileiros. A importncia do projeto deve-se ao fato de a diversidade dos recursos ambientais deste Bioma encontrar-se em vias de

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desaparecer, visto que s restam 7% da cobertura originria da Mata Atlntica. Aps tramitao na Cmara e no Senado, em termos gerais, esse projeto de lei adquiriu um formato em que se admite o corte, a supresso e a explorao da vegetao nativa da Mata Atlntica na rea de abrangncia definida, desde que observado um conjunto de critrios, mais ou menos restritivos em funo do grau de preservao e de regenerao da vegetao. O projeto prev incentivos econmicos proteo e ao uso sustentvel do Bioma Mata Atlntica, alm da criao do Fundo de Restaurao do Bioma Mata Atlntica, visando a financiar projetos de restaurao ambiental e de pesquisa cientfica. O processo de tramitao do PL 3.285/92, de autoria do Deputado Federal Fbio Feldmann (PSDB-SP), foi marcado pelo enfrentamento de foras polticas que se opunham dentro do prprio Legislativo: parlamentares da bancada ruralista e parlamentares ambientalistas. O processo foi marcado, tambm, pela atuao de lobistas representantes do empresariado industrial, dos segmentos da indstria de explorao mineral e vegetal, membros da Confederao Nacional da Indstria (CNI), alm de representantes do tradicional setor agropecurio e do agronegcio, que tm a Confederao Nacional da Agricultura (CNA) como sua principal representante poltica. Juntos, esses grupos de interesse fizeram presso poltica sistematicamente, em diferentes esferas do Legislativo, durante todo o processo de tramitao do projeto no Congresso Nacional. A atuao de lobistas e de representantes formais do empresariado rural em oposio ao projeto foi destacada pelo diretor da ONG SOS Mata Atlntica, em artigo publicado aps a promulgao da lei:
depois de 14 anos de uma dura batalha pela regulamentao do uso e da proteo do que restou do bioma Mata Atlntica pouco mais de 7% da rea original -, a Cmara Federal finalmente aprovou o Projeto de Lei 3.285/92 que consolida os limites da floresta, atribui funo social a ela e estabelece regras para seu uso. A demora da aprovao da matria, explica Mario Mantovani, diretor da ONG SOS Mata Atlntica, se deveu, por um lado, a uma forte resistncia por parte da bancada ruralista do Congresso Nacional, mas tambm em funo da falta de clareza sobre a delimitao e caracterizao do bioma e sobre os estgios de preservao da mata (Disponvel em: <http://agenciacartamaior.uol.com.br>. Acesso em abril de 2007).

A bancada ruralista no Congresso Nacional tem merecido a ateno de analistas polticos, especialmente pelo seu tamanho e capacidade de conseguir a aprovao de propostas convergentes com os seus interesses e de obstruir a votao de projetos que, se aprovados, afetariam a realizao dos interesses dos grupos ali representados por empresrios rurais e agropecuaristas. De acordo com pesquisa realizada pelo Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP), em relao atual legislatura, 20% dos deputados e 15% dos senadores integram a bancada ruralista, totalizando 111 integrantes. Alm da Lei da Mata

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Atlntica, importantes instrumentos regulatrios no campo da poltica ambiental foram elaborados sob forte presso da bancada ruralista no Congresso, a exemplo da Medida Provisria que regulamentou alteraes no Cdigo Florestal, conforme destaques no item anterior deste trabalho, do projeto de lei 2.892/92, convertido na Lei 9.985, de 2000 (Lei do SNUC), e do projeto de lei de Biossegurana (Lei 11.105, de 2005)95. Juntamente com a CNA, a CNI atuou como fora poltica contrria aprovao do projeto de lei 3.285/92, porque considerava alto o grau de restrio imposto pelo projeto ao uso econmico dos recursos naturais da Mata Atlntica. Na Agenda Legislativa da Indstria, de 2003, essa entidade justificou a posio divergente do empresariado industrial nos seguintes termos:
um dos pontos crticos do projeto diz respeito excessiva restrio ao uso econmico sustentvel de espcies florestais da Mata Atlntica bem como a atividades agrosilvipastoris, prejudicando agentes econmicos e diversas comunidades que tiram dela seu sustento. Ressalte-se a ausncia do setor industrial no Fundo de Restaurao dos Ecossistemas Atlnticos.

A atuao poltica de representantes do empresariado industrial, contrria regulao ambiental restritiva ao uso de recursos naturais no que resta do Bioma Mata Atlntica, pode ser vista em outros contextos. No mbito do CONAMA, quando da discusso da proposta de Resoluo 369, de 2006, que dispe sobre os casos excepcionais de interveno em rea de Preservao Permanente (APP), o representante da CNI argumentou em favor do uso de recursos minerais em reas localizadas no Bioma Mata Atlntica. Segundo ele:
embora seja reconhecidamente importante a preservao dos remanescentes florestais da Mata Atlntica, torna-se igualmente necessrio considerar a possibilidade de existncia de recursos minerais sob estas florestas, que, tambm, podem ser estrategicamente importantes para o pas. (44 Reunio Extraordinria do CONAMA, 18 e 19/05/2005).

Alguns aspectos do processo de tramitao desse projeto de lei merecem ser destacados com o objetivo de esclarecer as estratgias e os modos de interao dos diferentes atores polticos que nele tiveram papel relevante. A primeira fase do processo de tramitao do referido projeto transcorreu sem nenhuma ao concreta por parte das instncias competentes. O momento era de crise poltica nacional, que culminou com o processo de impeachment do ento Presidente Fernando Collor e seu afastamento, em dezembro de 1992. Em funo dos acontecimentos polticos do momento, entre a apresentao do Projeto de Lei no Plenrio da Cmara, em janeiro de 1992,
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Sobre a atuao de grupos de presso e de representantes da bancada ruralista na tramitao do projeto de lei que foi convertido na Lei de Biossegurana, ver Taglialegna e Carvalho (2006).

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e a publicao da matria no Dirio do Congresso Nacional, seguido pelo despacho da Mesa Diretora, pela apensao deste ao PL 3.144 de 1992 (que dispunha sobre o mesmo tema: sobre a utilizao e proteo da Mata Atlntica), em janeiro de 1993, passaram-se 12 meses sem que o projeto fosse apreciado. Nessa ocasio, o PL 3.144, de autoria do Deputado Renato Vianna (PMDB-SC), encontrava-se na CDCMAM, tendo como relatora a Deputada Rita Camata, do mesmo partido do autor (PMDB-ES). Na CDCMAM o projeto no foi apreciado pela comisso, mas a permaneceu de fevereiro de 1993 at o fim da 49 Legislatura, quando foi arquivado, em fevereiro de 1995, nos termos do art. 105 do Regimento Interno. Nesse contexto, os canais de acesso dos interesses empresariais, contrrios aprovao do projeto, eram os representantes formais do grupo de presso, membros das bancadas ruralista e empresarial, que integravam a CDCMAM, a exemplo dos deputados: Neuto de Couto (PMDB-SC), empresrio rural, vice-presidente da comisso; Etevaldo Nogueira (PFL-CE), empresrio industrial; Raul Belm (PP-MG), empresrio rural; Reditrio Cassol (PP-RO), empresrio industrial/rural; Valdir Collato (PMDB-SC), empresrio rural; Hugo Biehl (PPR-SC), empresrio industrial. A destacada presena, nessa comisso, de membros do grupo de interesse, a transformou em instncia poltica receptiva aos lobbies contrrios aprovao do projeto, o que explica, em boa medida, a no-apreciao da matria e seu arquivamento. Em fevereiro de 1995, reeleito deputado federal por So Paulo, Fabio Feldmann solicitou o desarquivamento do PL 3.285/92, de sua autoria, que passou, ento, a ser o texto principal sobre o tema, no mbito da Cmara dos Deputados. Aps o desarquivamento do projeto (nos termos do art. 105), a Mesa Diretora da Cmara expediu novo despacho, encaminhando-o CDCMAM e Comisso de Constituio e Justia e de Redao (CCJR). Um fato novo ocorreu nesse momento, que merece referncia neste estudo, em funo de se tratar de estratgia poltica de grupos contrrios regulao ambiental, conforme o proposto no PL 3.285. Trata-se da apresentao dos projetos de lei 69/1995 e 635/1995. Conforme o contedo das ementas, os referidos projetos tratam de definies e delimitaes do que deve ser considerado Mata Atlntica, para fins de regulao, conforme se v:
PL 69/1995 Considera Mata Atlntica as formaes florestais integrantes da Regio Fitoecolgica da Floresta Ombrfila Densa. PL 635/ 1995 Conceitua Mata Atlntica para fins de regulamentao do que determina o pargrafo 4 do artigo 225 da Constituio Federal.

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O PL 69/1995 de autoria do deputado Hugo Biehl (PPR-SC), empresrio do ramo da produo de alimentos e um dos principais lderes da bancada ruralista na Cmara dos Deputados. O que estava nas entrelinhas da ementa e o que se pretendia com a apresentao deste projeto de lei era, fundamentalmente, limitar a abrangncia da Mata Atlntica apenas ao domnio da floresta ombrfila densa e s formaes pioneiras com influncia marinha (restingas) e com influncia fluviomarinha. De acordo com a justificativa apresentada, o que se pretendia com este projeto de lei era corrigir distores econmicas e jurdicas estabelecidas quando da edio do Decreto 750, de 1993, em seu artigo 396. Conforme argumentou o autor do projeto, esse Decreto, ao definir as formaes florestais constitutivas da Mata Atlntica, o fez ampliando consideravelmente os seus limites, abarcando outras regies fitoecolgicas diversas. Conseqentemente, toda a rea dos Estados sulinos tornou-se Mata Atlntica, em desacordo com todos os tratados jurdicos acerca da matria. Portanto, conforme enfatiza o Deputado Hugo Biehl,
o que nos faz propor o Projeto de Lei 69/1995 o fato que tal procedimento estende a todas essas regies, a vigncia dos severssimos impedimentos e limitaes impostas pelo aludido Decreto, ao uso dos recursos florestais e utilizao alternativa dos solos, interferindo desastrosamente sobre importantes segmentos produtivos. As interpretaes dadas com este Decreto tm impedido o desenvolvimento de atividades econmicas extremamente importantes para os moradores daquelas regies. (Justificativa do PL 69, de 1995. Dirio da Cmara dos Deputados, out. de 1997, p. 33.896 33.897).

A aprovao desse projeto de lei implicaria, em boa medida, a restrio do alcance do mais eficaz instrumento legal de proteo Mata Atlntica, at aquele momento: o Decreto Presidencial 750, de 1993, conforme argumenta Mrio Mantovani, um dos diretores da ONG SOS Mata Atlntica97. Portanto, essa proposio (PL 69/95), sendo anexada ao PL 3.285, estaria dando uma nova conotao discusso sobre a matria, visto que, embora as duas proposies tratassem da Mata Atlntica, pressupunham contedos regulatrios contraditrios, especialmente no que se refere definio de Mata Atlntica adotada por esse projeto, em consonncia com o estabelecido pelo Decreto 750.

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Decreto 750 Art. 3 Para os efeitos deste Decreto, considera-se Mata Atlntica as formaes florestais e ecossistemas associados inseridos no domnio Mata Atlntica, com as respectivas delimitaes estabelecidas pelo Mapa de Vegetao do Brasil, IBGE 1988: Floresta Ombrfila Densa Atlntica, Floresta Ombrfila Mista, Floresta Ombrfila Aberta, Floresta Estacional Semidecidual, Floresta Estacional Decidual, manguezais restingas campos de altitude, brejos interioranos e encraves florestais do Nordeste (Decreto 750, de 10/02/1993).

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Disponvel no portal SOS Mata Atlntica, quando da converso do PL 3.285 na Lei 11.428, em dezembro de 2006 (Disponvel em: <http://www.sosmatatlantica.org.br>. Acesso em dezembro de 2006).

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Artigo 2 do PL 3.285, de 1992 Para efeito desta Lei, considera-se Mata Atlntica as formaes florestais e ecossistemas associados, inseridos no Domnio Mata Atlntica, com as respectivas delimitaes estabelecidas pelo Mapa de Vegetao do Brasil, IBGE, 1988, ou outra mais recente e precisa, publicada pelo mesmo rgo: Floresta Ombrfila Densa Atlntica, Floresta Ombrfila Mista, Floresta Ombrfila Aberta, Floresta Estacional Semidecidual, Floresta Estacional Decidual, manguezais restingas campos de altitude, brejos interioranos e encraves florestais do Nordeste.

O PL 635/1995, de autoria do Deputado Rivaldo Macari (PMDB-SC), leiloeiro rural, ligado Federao de Agricultura de Santa Catarina, tem como propsito excluir da definio de Mata Atlntica, adotada pelo Decreto 750, de 1993, as Matas de Araucria. Ou seja, esse projeto prope que sejam excludas dos limites da Mata Atlntica as florestas ombrfilas mistas, ou florestas de araucria, uma das mais ameaadas do Brasil. O autor argumenta que as Matas de Araucria no so consideradas Mata Atlntica em nenhum instrumento jurdico ou documento cientfico e, alm disso, que a extenso das regras estabelecidas pelo Decreto 750/93 s Matas de Araucria vem impedindo o desenvolvimento normal de atividades econmicas essenciais para a sobrevivncia e o bem estar da populao, especialmente do estado de Santa Catarina. (Da Justificativa do PL 635, de 1995. Dirio da Cmara dos Deputados,
24/10/1997, p. 33.898 33.899).

Deve-se salientar que as duas proposies foram apensadas ao PL 3.285, conforme deliberao da Mesa Diretora da Cmara dos Deputados, ento presidida pelo PMDB. A apensao ocorreu nos meses de julho e agosto de 1995, quando o PL 3.285 se encontrava ainda em processo de apreciao na CDCMAM, para onde tinha sido encaminhado em maro de 1995. A tramitao conjunta de projeto de lei que trate de matria anloga ou correlata matria tratada por um projeto que j se encontre em processo de apreciao um recurso previsto regimentalmente, conforme os artigos 139 e 142 do Regimento Interno da Cmara98. Portanto, a apresentao dos dois projetos de lei, acima referidos, apensados ao PL 3.285, revela uma estratgia procedimental usada por membros da bancada ruralista, visando a mudar o contedo regulatrio da matria em questo.

Art. 139 A distribuio de matria s Comisses ser feita por despacho do Presidente, dentro em duas sesses depois de recebida na Mesa, observadas as seguintes normas: I - antes da distribuio, o Presidente mandar verificar se existe proposio em trmite que trate de matria anloga ou conexa; em caso afirmativo, far a distribuio por dependncia, determinando a sua apensao, aps ser numerada, aplicando-se hiptese o que prescreve o pargrafo nico do art. 142. Art. 142. Estando em curso duas ou mais proposies da mesma espcie, que regulem matria idntica ou correlata, licito promover sua tramitao conjunta, mediante requerimento de qualquer Comisso ou Deputado ao Presidente da Cmara. Pargrafo nico. A tramitao conjunta s ser deferida se solicitada antes de a matria entrar na Ordem do Dia ou, na hiptese do art. 24, II, antes do pronunciamento da nica ou da primeira Comisso incumbida de examinar o mrito da proposio.

98

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Em agosto de 1995, a CDCMAM aprovou por unanimidade o parecer do relator, Deputado Wilson Branco (PMDB-RS), favorvel ao PL 3.285, com emendas, e contrrio aos PLs 69/1995 e 635/1995, apensados. Vale enfatizar que o Deputado Wilson Branco manteve no seu parecer a definio de Mata Atlntica adotada no projeto original, que um dos objetos da polmica e alvo do conflito entre os grupos de interesse. As emendas apresentadas pelo relator propunham modificaes com o objetivo de aperfeioar o projeto em pontos especficos, a saber: supresso do artigo que impedia a explorao sustentvel da Mata Atlntica nos Estados com cobertura florestal remanescente inferior a 5%; regulamentao mais precisa da supresso da Mata Atlntica em reas urbanas; iseno do Imposto Territorial Rural (ITR) para as reas com vegetao primria; definio de penalidades para os infratores da lei. A despeito das modificaes sugeridas ao projeto original, o parecer favorvel do relator, no mbito da CDCMAM, uma demonstrao do grau de receptividade desse parlamentar ao contedo da proposio, que pode ser reflexo de sua posio poltica, fruto de sua trajetria profissional em um setor que tem demonstrado grande preocupao com os problemas ambientais, antes de seu ingresso na Cmara dos Deputados. O deputado Wilson Branco era trabalhador rural do setor pesqueiro, com participao em importantes organizaes sociais: foi Presidente da Colnia de Pescadores Z1, entre 1985-1995, e Presidente da Federao dos Pescadores do Rio Grande do Sul, em 1990-1992 e 1992-1995. A CDCMAM aprovou por unanimidade o parecer do relator, que rejeitou os dois projetos de lei de autoria de representantes de grupos de interesse contrrios ao PL 3.285. Vale mencionar que, alm da posio poltica do relator, receptiva matria, nessa ocasio a CDCMAM era presidida pelo deputado Sarney Filho, e a sesso foi coordenada por esse parlamentar e pelo Deputado Fbio Feldmann, autor do projeto, o que demonstra a existncia de condies favorveis aprovao do projeto naquela instncia. Neste caso, tanto a agenda poltica da instncia deliberativa, quanto a posio poltica de atores polticos relevantes contriburam para a deliberao favorvel ao projeto. A aprovao do parecer do relator na CDCMAM provocou a reao negativa de madeireiros e ruralistas, dois dos principais segmentos empresariais contrrios ao projeto, que j estavam mobilizando outras estratgias para inviabilizar a sua aprovao. Desta vez, a estratgia adotada pelos representantes polticos dos grupos de presso foi o uso de recurso de redistribuio do processo para outra comisso, mudando, portanto, o despacho inicial da Mesa Diretora.

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Conforme os argumentos de Hansford (2004), corroborados por este estudo, interesses organizados preferem fazer lobby onde policymakers so favorveis posio poltica por eles defendida, ou seja, onde h maior probabilidade de se encontrar aliados polticos em defesa de seus interesses. Portanto, de acordo com essa perspectiva, no caso aqui analisado, a CDCMAM, naquela ocasio, no era o lugar mais favorvel para o lobbying do grupo de interesse contrrio aprovao do referido projeto de lei, restando para os seus representantes buscarem outras estratgias, previstas regimentalmente, ou seja, solicitarem a redistribuio do projeto para outra comisso que fosse mais receptiva aos seus interesses. Quinze dias aps a aprovao do PL 3.285 pela CDCMAM, o plenrio da Cmara aprovou o requerimento dos Deputados Jos Carlos Aleluia (PFL-BA) e Paulo Bornhausen (PFL-SC), dois importantes aliados polticos do empresariado, solicitando audincia da Comisso de Minas e Energia (CME) para o referido projeto. Conforme destaca Mario Mantovani da ONG SOS Mata Atlntica:
inconformados com a aprovao do PL na CDCMAM, os deputados Paulo Bornhausen e Jos Carlos Aleluia conseguem que o projeto seja enviado Comisso de Minas e Energia (CME), impedindo que a matria seguisse para a Comisso de Constituio, Justia e Redao (CCJR). Em sua justificativa, Bornhausen, que assume a relatoria do PL na CME, afirma que o texto aprovado na CDCMAM afeta a gerao e o consumo de energia, uma vez que restringe a produo de lenha. (<http://www.sosmatatlantica.org.br> Acesso em maio/2007).

Por conseguinte, da CDCMAM, passando pela Coordenao de Comisses Permanentes, o projeto foi encaminhado para apreciao pela Comisso de Minas e Energia (CME), em setembro de 1995. Nessa comisso, dois anos depois, em setembro de 1997, o projeto recebeu o parecer do relator, Deputado Paulo Bornhausen, pela aprovao deste, na forma de substitutivo, e pela rejeio dos outros dois projetos de lei (69/1995 e 635/1995) a ele apensados. Durante o perodo de dois anos em que o projeto aguardou o parecer do relator na CME, o relator e seus representados mobilizaram diversos recursos visando a subsidiar o substitutivo ao projeto. Em funo de dvidas quanto constitucionalidade dos diplomas jurdicos que regulamentam a explorao dos recursos florestais da Mata Atlntica (Decretos 99.547, de 1990 e 750, de 1993) e face aos transtornos causados pela impossibilidade de aplicao racional desses Decretos, no somente em Santa Catarina, mas em todos os Estados que possuem rea de Mata Atlntica em seus territrios, o Deputado Paulo Bornhausen

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promoveu a criao de um grupo de trabalho para estudar o problema99. Uma comisso formada por atores polticos de diversos setores (governo, sociedade civil e setores produtivos), aps longo debate, chegou s seguintes consideraes em relao matria:
embora reconheamos a necessidade de conservao da Mata Atlntica, atravs do uso racional e sustentvel dos seus recursos naturais, o Decreto 750/93 estabelece em alguns de seus dispositivos dificuldades ou impedimentos ao desenvolvimento de atividades produtivas essenciais s comunidades que ali vivem e que representam mais de 60% da populao brasileira.

Foram identificados pelo grupo de trabalho alguns aspectos de maior relevncia que demandavam alteraes no Decreto 750/93, conforme enfatizou o relator do projeto, quais sejam: conceituao equivocada da Mata Atlntica em relao aos seus limites geogrficos e composio florstica; incongruncias em relao aos seus artigos no que concerne s possibilidades de uso ou proteo dos recursos florestais dando margem a diversificadas interpretaes; dificuldades para a realizao de atividades agro-silvo-pastoris tradicionais, historicamente desenvolvidas pelas populaes rurais que utilizam a prtica do pousio como instrumento de fertilizao e conservao do solo, considerando que a supresso dessas prticas contribui para o aumento do xodo rural; limitao s possibilidades de expanso das reas reflorestadas, necessrias ao suprimento de atividades industriais, consumidoras de biomassa florestal. Diante das consideraes feitas pelo grupo de trabalho, o relator do projeto entendeu que havia necessidade de se equacionar atravs da lei, situao que atendesse necessidade de preservao do patrimnio constitudo pela Mata Atlntica, sem descuidar dos reflexos socioeconmicos que poderiam advir para a populao da regio atingida, que cobre extensa rea do Rio Grande do Norte ao Rio Grande do Sul. Portanto, com o objetivo de oferecer soluo s dificuldades enunciadas, ele apresentou um Substitutivo ao PL 3.285/92, cujas modificaes principais foram as seguintes:
faz-se uma clara distino entre as atividades de corte e supresso da Mata Atlntica e da sua explorao. Como regra geral probe-se o corte e a supresso de vegetao primria e da vegetao secundria nos estgios avanados e mdios de regenerao da Mata Atlntica. Como exceo regra admite-se o corte e a supresso no caso de obras de utilidade pblica, sem, todavia, exigir, obrigatoriamente, a realizao de Estudo de Impacto Ambiental. Uma segunda exceo o corte e a supresso, neste caso, apenas da vegetao secundria em estgio avanado ou mdio de regenerao da Mata Atlntica, quando
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O grupo foi composto pelo ex-governador de Santa Catarina, Antonio Carlos Konder Reis, pelos representantes da Federao das Indstrias do Estado de Santa Catarina, da Associao Catarinense dos reflorestadores, da Associao Catarinense dos Engenheiros Florestais, da Secretaria do Estado do Desenvolvimento Rural e da Agricultura, do IBAMA, da Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado, IBGE, Fundao do Meio Ambiente de Santa Catarina FATMA e da Secretaria do Estado do Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente de Santa Catarina. (Dirio da Cmara dos Deputados, 10/09/1999, p.40589-40592).

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necessrios ao desenvolvimento, pelo pequeno produtor rural, de atividades agropecurias imprescindveis sua subsistncia e de sua famlia. Admite explorao de madeira em reas cobertas por vegetao primria e secundria em estgio avanado e mdio de regenerao para consumo direto, em pequena escala, e mediante plano de manejo florestal sustentvel, nos demais casos.

Observe-se que o substitutivo ao projeto 3.285/92 pressupunha alteraes quanto s condies em que poder haver explorao dos recursos florestais nos diversos ecossistemas que esto inseridos no domnio da Mata Atlntica, o que tornaria menos restritiva a lei quanto explorao desses recursos. A apresentao de substitutivo ao projeto representa, pois, a materializao do poder de influncia do grupo de presso. A sugesto de emendas e a apresentao de substitutivos uma das principais formas de participao dos grupos de presso em processos de elaborao de poltica pblica. Mobilizar membros para participar diretamente da elaborao de leis e regras, e fornecer propostas e comentrios escritos um dos mtodos mais utilizados por grupos de interesse para participar efetivamente em atividades de elaborao de leis e regras, conforme os resultados de pesquisas desenvolvidas por Furlong (1997) e Furlong e Kerwin (2005). O parecer do relator foi aprovado pela comisso, contra os votos de seis dos seus membros, de partidos da bancada de oposio ao governo: deputados Antonio Feijo (PTBAP), Octvio Elsio (PSDB-MG), Airton Dipp (PDT-RS), Fernando Ferro (PT-PE) e Luciano Zica (PT-SP). Vale mencionar que o Deputado Luciano Zica, alm de ter votado contra o parecer do relator, em separado, entrou com requerimento junto Mesa Diretora, solicitando que no fosse considerado o substitutivo do parecer do relator da CME, deputado Paulo Bornhausen. Os deputados Luciano Zica e Octvio Elsio apresentaram voto em separado, alegando que o substitutivo do relator subverte os propsitos do PL 3.285/92. Destacam esses deputados que, em vez de proteger a Mata Atlntica, com o parecer do relator da CME, vai-se permitir, ainda mais, a destruio dos exguos remanescentes dessa floresta. Levando-se em conta todo o processo de tramitao, cabe indagar o que significou a apreciao do referido projeto pela CME e a aprovao pela comisso do parecer do relator, pela aprovao deste com substitutivo. Tudo indica que tanto o relator, quanto a maioria dos membros da CME representavam interesses contrrios aprovao do projeto no seu formato original. poca, entre os membros da CME, encontravam-se importantes representantes do empresariado, das bancadas empresarial e ruralista, a exemplo dos deputados Flavio Derzi, empresrio rural (PP-MS), ento presidente da comisso, Jos Santana de Vasconcellos, pecuarista (PFL-MG), Jlio Csar, empresrio rural (PFL-PI) Vittrio Medioli, empresrio

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urbano (PSDB-MG), Marcos Lima, empresrio urbano (PMDB-MG), Drcio Knop, empresrio urbano (PDT-SC) e Paulo Bornhausen, empresrio urbano (PFL-SC). Este , portanto, um caso em que a posio poltica de grande parte dos integrantes da instncia deliberativa alvo do lobby empresarial favoreceu a eficcia da presso desse grupo. Alm disso, o relator foi indicado pela sua afinidade no com o tema, mas com grupos de interesse contrrios ao projeto de lei no seu formato original, conforme mostra o seu perfil profissional (Box 4).
Box 4 Atividades Profissionais e Cargos Pblicos do Deputado Paulo Bornhausen Advogado e empresrio Assessor de Clientes, BMG Corretora S.A., Bolsa de Valores, So Paulo, SP, 1984-1986; Assistente de Direo, Grupo Perdigo, So Paulo, SP, 1986-1988; Assistente de Direo Financeira e Relaes com o Mercado, Grupo Perdigo, Rio de Janeiro, RJ, 1987; Assessor de Diretoria, TECNICORP - Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios S.A., Rio de Janeiro, RJ, 1987-1988; Fundador e vice-presidente operacional da Artplan Prime Publicidade, 1988-1993; Membro do Comit Especial para Reformulao do Sistema Financeiro, 1995; Membro do Comit Empresarial Permanente do Departamento de Promoo Comercial do Itamaraty, 1997; Membro do World Economic Forum Davos, Suia, 1998.
Fonte: Disponvel em <http://www2.camara.gov.br/deputados>. Acesso em abril de 2007.

O fato de o PL 3.285 constar na Agenda Legislativa da Indstria (ALIN) no mesmo ano em que esse projeto se encontrava na CME , tambm, um indicador da atuao dos grupos de presso, contrrios ao referido PL, sobre os atores polticos membros dessa comisso. Havia, portanto, naquele contexto, condies favorveis ao lobby empresarial, seja por causa do espao que a CME aloca em sua agenda poltica para a questo objeto de preocupao do grupo de presso, seja por causa da posio poltica de seus membros, muitos deles representantes da classe empresarial, conforme foi destacado em item anterior deste trabalho. No ano de 1997, quando o PL 3.285 estava em processo de apreciao na CME, esse projeto constava na Agenda Legislativa da Indstria como uma das proposies em relao s quais o empresariado industrial atuaria no processo legislativo visando no-aprovao, conforme destaque na ALIN:
PL 3.285/92: encontra-se na CME, aguardando parecer do Relator, Deputado Paulo Bornhausen. Nossa posio divergente, pois a matria j est adequadamente tratada no Decreto 750 de 1993. Com efeito, tal instrumento legal aborda a utilizao da Mata Atlntica com uma maior flexibilidade, com detalhamento compatvel com seu objetivo (ALIN, 1997: 24).

Assim, neste caso, inegvel o lobby do empresariado industrial junto CME, aliado a representantes de outros segmentos, a exemplo dos ruralistas, quando o projeto de lei nela tramitava. Considerando o contedo do parecer do relator, a atuao do grupo de presso,

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objeto deste estudo, obteve sucesso naquela instncia poltica, ou seja, o resultado alcanado correspondeu s suas expectativas. Entre 1998 e 2003, esse projeto voltou a figurar na ALIN, como objeto de interesse do empresariado industrial, que manteve a posio divergente em relao sua aprovao. Alm da atuao de lobistas e de representantes formais do empresariado junto CME, enquanto os membros desta comisso aguardavam o parecer do relator, em julho de 1996, o presidente da Comisso de Agricultura e Poltica Rural (CAPR), deputado Flix Mendona (PTB-BA), solicitou Mesa Diretora audincia para esse projeto, pedido que foi indeferido. Esse fato relevante, uma vez que mostra a mobilizao poltica de representantes da bancada ruralista, contrrios aprovao do projeto, junto CAPR. Esta comisso, tal qual a CME, era, naquele contexto, uma instncia poltica que apresentava condies favorveis aos interesses do grupo de presso, visto que o seu presidente, ator poltico relevante, era um de seus aliados, ou seja, era um dos representantes dos interesses da classe empresarial na Cmara, membro da bancada ruralista. Indeferido o requerimento da CAPR, aps aprovao na CME, o projeto foi encaminhado Comisso de Constituio e Justia e de Redao (CCJR), em outubro de 1997. Nessa ocasio, outra estratgia poltica dos parlamentares contrrios ao projeto, no seu formato original, foi usada: a CME solicitou o encaminhamento do projeto ao plenrio da Cmara, nos termos do artigo 24, inciso II, letra G, do Regimento Interno. Diz o Regimento:
Art. 24. s Comisses Permanentes, em razo da matria de sua competncia, e s demais Comisses, no que lhes for aplicvel, cabe: II - discutir e votar projetos de lei, dispensada a competncia do Plenrio, salvo o disposto no 2 do art. 132 e excetuados os projetos: g) que tenham recebido pareceres divergentes.

Nesse mesmo contexto, o uso de outra regra do sistema poltico, mais especificamente do processo de produo legislativa, no mbito federal, mudou o fluxo do processo e a forma de efetivao da presso poltica de grupos interessados, contrrios e favorveis ao projeto. Nessa etapa do processo, marcado por conflitos polticos, os lderes dos partidos e blocos se destacaram como atores relevantes. Em novembro de 1996, o Plenrio da Cmara aprovou o requerimento dos deputados Luciano Zica, na qualidade de lder do Bloco PT/PDT/PCdoB; Inocncio de Oliveira, lder do PFL; Arnaldo Madeira, lder do PSDB; Odelmo Leo, lder do PPB (um dos integrantes da Bancada Ruralista); Wagner Rossi, lder do Bloco PMDB, PSD, PSL/PRONA, solicitando urgncia para o referido projeto, nos termos

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do art. 155 do Regimento Interno100. Ou seja, o plenrio aprovou mudana na natureza da tramitao do projeto, deixando as comisses de ser a instncia deliberativa preparatria da votao final. Em meio aprovao de regime de Urgncia pelo Plenrio, estando pronto o projeto para a ordem do dia, o Presidente da Cmara dos Deputados, em atendimento ao recurso do Deputado Luciano Zica, devolveu-o CME para que nela fosse reformulado o parecer dado ao projeto, em pontos indicados pelo solicitante. Essa iniciativa interrompeu os procedimentos prprios da votao em regime de urgncia. Vale lembrar que esse parlamentar votou contra o parecer do relator, aprovado na CME, alegando que o substitutivo de autoria desse relator subverte os propsitos do PL 3.285/92. Foi por essa razo que Luciano Zica entrou com recurso para que o referido parecer fosse reformulado. Assim sendo, em 1997, o projeto continuou o processo de tramitao nas comisses. Na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), aguardando o parecer do relator, Deputado Aloysio Nunes Ferreira (PMDB-SP). Enquanto isso, em dezembro desse ano, embora tivesse sido aprovado o regime de urgncia, diante do temor de representantes polticos de movimentos ambientalistas em relao aos possveis efeitos de mudanas sugeridas no mbito da CME, o Deputado Inocncio de Oliveira, solicitou a retirada do projeto da ordem do dia, requerimento aprovado pelo Plenrio. Entre dezembro de 1997 e dezembro de 1998, no h registros do andamento do processo e, conseqentemente, ocorreu mais um arquivamento, ao final da 50 legislatura em fevereiro de 1999, nos termos do art. 105 do Regimento Interno101. Iniciada a 51 Legislatura, o projeto foi desarquivado, nos termos do art. 105 do Regimento Interno. Nesse contexto, novos atores polticos entraram em cena, a despeito da reconduo de Fernando Henrique Cardoso como Presidente da Repblica e de a maioria absoluta do Congresso continuar sendo formada por parlamentares do PMDB, PSDB, PFL, PTB e PPB, repetindo a distribuio de votos da Legislatura anterior, conforme destaque feito

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Conforme a Seo II, Art. 155 do Regimento Interno, que trata do Requerimento de Urgncia: poder ser includa automaticamente na Ordem do Dia para discusso e votao imediata, ainda que iniciada a sesso em que for apresentada, proposio que verse sobre matria de relevante e inadivel interesse nacional, a requerimento da maioria absoluta da composio da Cmara, ou de Lderes que representem esse nmero, aprovado pela maioria absoluta dos Deputados, sem a restrio contida no 2 do artigo antecedente.

Em junho de 1998, parlamentares da bancada ruralista solicitaram, pela segunda vez, a incluso da Comisso de Agricultura e Poltica Rural entre as comisses habilitadas a emitir parecer sobre o projeto. A solicitao, que tinha como objetivo alterar pontos que contrariavam os interesses do setor rural, especialmente os limites do domnio da Mata Atlntica, novamente negada pela Mesa Diretora. (Portal SOS Mata Atlntica, 11/12/2006).

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por Incio (2006). Aps o desarquivamento, o projeto foi reencaminhado CME, que indicou o Deputado Eliseu Resende (PFL-MG), do bloco governista, para relator. Antes de o projeto ser novamente apreciado pela CME, em junho de 1998, mais uma vez, representantes da bancada ruralista solicitam a incluso da Comisso de Agricultura e Poltica Rural (CAPR) entre as comisses habilitadas a emitir parecer sobre a matria. Tal solicitao tinha como objetivo promover alteraes em pontos do projeto que contrariavam os interesses de setores produtivos rurais, especificamente em relao aos limites do domnio da Mata Atlntica. No entanto, a despeito da fora poltica da bancada ruralista na Cmara dos Deputados, o requerimento do deputado Odelmo Leo, ento lder do PPB e um dos representantes dessa bancada, foi negado. De acordo com as informaes tornadas pblicas, o requerimento foi indeferido tendo em vista tratar-se de matria alheia competncia desta comisso, conforme o artigo 139 do Regimento Interno102. Portanto, pela segunda vez, foi negado o pedido de redistribuio do projeto feito pela CAPR, fato que pode ser interpretado como insucesso do grupo de presso no uso dessa estratgia. Em agosto de 1999, a CME aprovou, por unanimidade, o parecer do relator, Deputado Eliseu Resende, que concluiu pela incompetncia dessa comisso para se pronunciar sobre o projeto. Fato curioso que essa mesma comisso, em outro contexto, havia aprovado o projeto, com substitutivo do Deputado Paulo Bornhausen, tambm do PFL, conforme foi destacado. Em maio de 2000, a Mesa Diretora da Cmara acatou o ofcio da CME, que comunicava direo da Casa que a comisso se julgava incompetente para deliberar sobre o projeto. Encaminhado CCJC, em novembro de 1999, o projeto recebeu parecer do relator, Deputado Fernando Coruja (PDT-SC), quase dois anos depois (setembro de 2001), com o seguinte teor: pela inconstitucionalidade deste e do PL 285/1999, apensado103; e pela constitucionalidade, juridicidade e tcnica legislativa do PL 69/1995, do substitutivo ao PL 285/1999, apresentado pela CDCMAM e do PL 635/1995, apensados. Diante do parecer controverso, a comisso o devolveu ao relator, em maio de 2002. Embora com poucas

Art. 139. A distribuio de matria s Comisses ser feita por despacho do Presidente, dentro em duas sesses depois de recebida na Mesa, observadas as seguintes normas: II - excetuadas as hipteses contidas no art. 34, a proposio ser distribuda s Comisses a cuja competncia estiver relacionado o mrito da proposio. O PL 285, de 1999, de autoria do Deputado Jaques Wagner (PT-BA), foi apensado em abril de 2000, por solicitao do Deputado Airton Roveda (PTB-PR), aps tramitao na CDCMAM, onde recebeu parecer favorvel, com substitutivo, do relator Deputado Luciano Pizzatto. Este projeto foi arquivado por ter sido prejudicado, face a aprovao da subemenda substitutiva de plenrio ao PL 3.285.
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mudanas (incluso de subemenda)104, o parecer do relator foi aprovado por unanimidade por esta comisso. O relator da matria na CCJC assinou parecer com o seguinte teor:
considerou o PL 3.285/92 inconstitucional por invadir a seara normativa do Presidente da Repblica ao atribuir uma srie de competncias a rgos e entidades integrantes da estrutura do Poder Executivo. Porm, decidiu pela constitucionalidade, juridicidade e boa tcnica do substitutivo ao PL 285/99, ao qual prope modificaes por meio de subemenda substitutiva, e dos PLs 69/95 e 635/95. (Parecer do Relator. Disponvel em http://www2.camara.gov.br/proposicoes. Acesso em maio de 2007).

Aps a publicao do parecer da CCJC, em junho de 2002, mediante um novo acordo das lideranas partidrias, finalmente o projeto levado para apreciao pelo Plenrio da Cmara. Todavia, em vez de ser ali discutido e votado, nesse mesmo ms foi aprovado o requerimento dos lderes dos partidos e blocos, solicitando a retirada desse projeto da ordem do dia. Ou seja, um requerimento de representantes da bancada ruralista teve fora poltica para retirar o projeto da pauta. Alem da presso poltica de representantes da bancada ruralista (parlamentares e lobistas), h indcios de que membros do Governo Federal, ligados rea econmica, tambm tinham restries ao captulo do projeto relativo aos incentivos econmicos para a proteo da Mata Atlntica105. Passados mais oito meses, aguardando a incluso do projeto na ordem do dia, em fevereiro de 2003, aps dois dias de discusso em turno nico, foi aprovado o requerimento do Deputado Jos Carlos Aleluia, solicitando, novamente, a retirada de pauta do referido projeto. Vale lembrar que o solicitante o mesmo parlamentar que, em 1995, utilizou-se da estratgia de redistribuio do projeto para a CME para, dessa forma, mudar o seu contedo. J no contexto da 52 Legislatura, quando os blocos governista e de oposio ao governo mudaram de composio, em termos de filiao partidria, em resultado da vitria do candidato do PT Presidncia da Repblica, um novo dinamismo dado ao processo de tramitao do referido projeto. Em maro de 2003, a partir de um acordo entre a liderana do
Conforme o Art. 118, 7, do Regimento Interno, denomina-se subemenda a emenda apresentada em Comisso outra emenda e que pode ser, por sua vez, supressiva, substitutiva ou aditiva, desde que no incida, a supressiva, sobre emenda com a mesma finalidade. No texto aprovado, a questo dos incentivos econmicos foi tratada no Art. 33 O poder pblico, sem prejuzo das obrigaes dos proprietrios e posseiros estabelecidas na legislao ambiental, estimular, com incentivos econmicos, a proteo e o uso sustentvel do Bioma Mata Atlntica. 1o Na regulamentao dos incentivos econmicos ambientais, sero observadas as seguintes caractersticas da rea beneficiada: I - a importncia e representatividade ambientais do ecossistema e da gleba; II - a existncia de espcies da fauna e flora ameaadas de extino; III - a relevncia dos recursos hdricos; IV - o valor paisagstico, esttico e turstico; V - o respeito s obrigaes impostas pela legislao ambiental; VI - a capacidade de uso real e sua produtividade atual. 2o Os incentivos de que trata este Ttulo no excluem ou restringem outros benefcios, abatimentos e dedues em vigor, em especial as doaes a entidades de utilidade pblica efetuadas por pessoas fsicas ou jurdicas. (Lei 11.428 de 2006).
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PT na Cmara dos Deputados, o Ministrio do Meio Ambiente e o Ministrio da Fazenda, tem-se como resultado a posio favorvel, por parte do Governo Federal, aprovao da proposio sobre a Mata Atlntica. Esse acordo mostra o poder do Executivo de influenciar nas decises do Legislativo, embora no se tratasse de projeto de lei de autoria do Executivo. Nesse caso, h evidncias de que, mediante acordo com o Executivo, a Cmara dos Deputados mostrou-se disposta a facilitar a tramitao da matria e a remover possveis obstculos produzidos pelas bancadas de oposio sua aprovao, a despeito da fora poltica dessas bancadas. Esses resultados esto em conformidade com as evidncias empricas encontradas por Figueiredo e Limongi (1999: 42) em seus estudos sobre a relao Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional, que mostram o congresso disposto a facilitar a tramitao das matrias presidenciais e, sobretudo, a remover possveis obstculos ao presidencial. Passados oito meses do pedido de retirada de pauta pelo Deputado Jos Carlos Aleluia, e do acordo entre lideranas do PT e membros do Governo Federal, em outubro de 2003, o lder do PV, Deputado Sarney Filho, solicitou urgncia para o projeto, nos termos do art. 155 do Regimento Interno. Em novembro de 2003, no dia 13, o Deputado Zonta (PP-SC), membro da bancada ruralista, discutiu a matria, sendo encerrada a discusso, sem muitos avanos. No dia 18 do mesmo ms, o Presidente da Cmara, Deputado Joo Paulo Cunha (PT-SP) decidiu pela constituio de um grupo de trabalho para exame dos projetos, dos substitutivos e das 85 emendas apresentadas em plenrio. Assim sendo, o PL 3.285/92 foi redistribudo para a CDCMAM, CCJC e CME, juntamente com as proposies apensadas (PL 69/95, PL 635/95 e PL 285/99). O grupo de trabalho foi formado por parlamentares que representavam interesses diversos, muitas vezes antagnicos, com destaque para os deputados Luciano Zica (ambientalista), coordenador do grupo, Joo Alfredo (ambientalista), Cezar Silvestre (ruralista), Zonta (ruralista), Nelson Marquezelli (ruralista), Abelardo Lupion (ruralista), Gervsio Silva (ruralista) entre outros, como os deputados Wilson Santiago (PMDB-PB), relator do projeto e Luiz Carreira (PFL-BA), este que foi importante mediador na construo do consenso entre ambientalistas e ruralistas. Alm dos parlamentares, representantes de todos os partidos polticos com assento na Cmara, participaram das reunies do grupo diversas representaes interessadas na matria: Ministrio do Meio Ambiente, Confederao

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Nacional da Indstria, Confederao Nacional da Agricultura e ONGs ambientalistas. Dos trabalhos do grupo resultou a nova verso do projeto, que foi aprovada pela Cmara. A deliberao pela constituio de grupo de trabalho para examinar os projetos e as emendas de plenrio, aps mais de 10 anos de tramitao, marcados por diversas tentativas de acordos para a votao do projeto, no foi bem vista por parlamentares que representavam os interesses dos movimentos ambientalistas, naquela casa. Conforme enfatizou o Deputado Luciano Zica,
quando sugeriram a criao desse grupo de trabalho para tratar do assunto, muito de ns, inclusive o movimento ambientalista, ramos cticos em relao possibilidade de construo de consenso em torno da matria, dado o grande volume e diversidade de interesses na rea de abrangncia da Mata Atlntica. No entanto, aps duas semanas de discusso e de muito trabalho, com a efetiva contribuio dos membros do grupo, que representavam os mais diversos interesses, chegamos a um extraordinrio consenso. (Dirio da Cmara dos Deputados DCD, de 04/12/03, p. 66.438).

Na sesso do dia 03 de dezembro de 2003, no plenrio da Cmara, foi designado relator o Deputado Luciano Zica, para proferir o parecer dado pela CDCMAM para as 85 emendas recebidas no Plenrio. O parecer do relator em Plenrio, concluiu pela aprovao de um conjunto de 26 emendas, pela aprovao parcial de outras cinco emendas, na forma de subemenda substitutiva de plenrio, e pela rejeio das 54 emendas restantes. Antes de proferir o parecer, o deputado Luciano Zica destacou ser importante registrar que, tanto os representantes do movimento ambientalista, os parlamentares que defendiam o projeto original de autoria do Deputado Fbio Feldman, como o Secretrio de Biodiversidade e Florestas, Joo Paulo Capobianco representante da Ministra do Meio Ambiente, Marina Silva, nessa negociao , fizeram muitas concesses para a construo do consenso. Portanto, devia ser enfatizado naquele momento que,
o projeto que ora relatamos, com certeza, no a proposta dos sonhos da rede de ONGs da Mata Atlntica, no projeto dos sonhos do Deputado Fbio Feldman ou do Deputado Jacques Wagner, tampouco do ex-Ministro Sarney Filho que, durante o perodo em que esteve no MMA, fez vrias tentativas de consolidar um acordo para a sua votao na Cmara. A maioria de ns sonhava com a possibilidade de aprovar uma lei que representasse um marco regulatrio, que tornasse possvel a recuperao de grande parte da rea devastada da Mata Atlntica, ao longo dos 500 anos de Histria do Brasil. (DCD 4/12/03, p. 66.438)

Para proferir o parecer da CME, em plenrio, foi designado relator o Deputado Luiz Carreira (PFL-BA), que concluiu pela aprovao das 85 emendas apresentadas pelo plenrio. Pela CCJC, foi designado relator o Deputado Joo Alfredo (PT-CE), que proferiu parecer pela constitucionalidade, juridicidade e tcnica legislativa das emendas oferecidas pelo plenrio.

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A apresentao da maioria das emendas ao projeto, no plenrio da Cmara (68%, conforme Quadro 40), pode ser vista como uma estratgia das foras polticas de oposio matria e bancada governista para postergar ainda mais o processo de aprovao da matria no mbito dessa instncia poltica e, conseqentemente, sua transformao em Norma Jurdica durante a 52 Legislatura, que, possivelmente, era um contexto poltico favorvel a esse desfecho.
Quadro 40 Emendas apresentadas em Plenrio, ao projeto, segundo a sua autoria, 2003. Partido / N de Autoria Profisso Bancada* Estado Emendas Luiz Carreira Administrador PFL - BA Oposio 22 26,0 Ricardo Izar Advogado PTB - SP Governista 09 10,5 Advogado e Engenheiro Renato Casagrande PSB - ES Governista 05 6,0 Florestal Fernando Lcio Giacobo Empresrio PL - PR Governista 02 2,4 Abelardo Lupion Empresrio rural PFL - PR Oposio 06 7,0 Nelson Marquezelli Empresrio rural PTB - SP Governista 05 6,0 Ronaldo Caiado Empresrio rural PFL - GO Oposio 01 1,0 Antonio Carlos Mendes Engenheiro Agrnomo e PSDB - SP Oposio 14 16,5 Thame Professor Universitrio Pedro Henry Mdico PPB - MT Oposio 13 15,3 Luciano Zica Petroleiro PT - SP Governista 06 7,0 Luiz Carlos Hauly Professor e Economista PSDB - PR Oposio 02 2,4 Total de emendas 85 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do Site da Cmara dos Deputados, do DIAP e do NECON / IUPERJ (1991-2006). Nota: (*) A referncia utilizada para a composio das bancadas governista e de oposio foi a coalizo formada pelo Governo Lula, em seu primeiro gabinete, em 2003 (INCIO, 2006).

Em funo da construo de novas coalizes partidrias na formao das bancadas na 52 legislatura, na composio da bancada governista encontravam-se partidos de atores polticos que atuaram sistematicamente em defesa da aprovao desse projeto de lei, ao longo dos 10 anos em que tramitou na Cmara, a exemplo dos deputados: Sarney Filho (PV), Fernando Gabeira (PV), Gilney Viana (PT), Luciano Zica (PT), Jacques Wagner (PT), entre outros aliados polticos. Portanto, dada a composio partidria dessa bancada, no incio da 52 Legislatura com 70% de parlamentares vinculados a partidos localizados ideologicamente esquerda (PT, PCdoB, PV, PSB, PPS e PDT), em tese mais identificados com a questo ambiental pode-se supor que havia grande probabilidade de esta bancada ser favorvel aprovao da matria. Contraditoriamente, dado o reposicionamento dos partidos na formao das coalizes, alguns parlamentares ligados a partidos que integravam o bloco de apoio ao governo eram membros da bancada ruralista, ou representantes do empresariado na Cmara dos Deputados principal fora de oposio aprovao do projeto. Assim encontravam-se

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os deputados Nelson Marquezelli (PTB) e Fernando Giacobo (PL). Esses parlamentares, juntamente com outros do bloco de oposio ao governo e membros da bancada ruralista, com destaque para Ronaldo Caiado, Abelardo Lupion e Luiz Carlos Hauly, alm de parlamentares favorveis aos interesses do empresariado, ou seja, aliados polticos da bancada empresarial, a exemplo do Deputado Ricardo Izar106, integraram a lista dos que apresentaram emendas ao projeto de lei 3.285, conforme Quadro 40. Por fim, aps a apresentao do parecer das comisses competentes, a votao foi encaminhada pelos Deputados Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR) e Gervsio Silva (PFL-SC), oposicionistas e membros da bancada ruralista; Walter Pinheiro e Zezu Ribeiro, da bancada governista (PT-BA). O resultado da votao foi o seguinte: prejudicado o projeto inicial, o substitutivo da CDCMAM ao PL 285/99, as emendas apresentadas e os PLs 69/95, 635/95 e 285/99, apensados. Na votao foi aprovada a redao final do Relator, Deputado Luciano Zica, membro da CDCMAM. De acordo com as informaes oficiais, mediante amplo acordo construdo com a participao de entidades ambientalistas, comunidade cientfica e segmentos do setor produtivo resultou o texto que foi aprovado pela Cmara dos Deputados, em 3 de dezembro de 2003107. Em relao ao texto aprovado pela Cmara dos Deputados, a manifestao do Deputado Luciano Zica, citada anteriormente, d indcios de que muitas mudanas foram feitas ao projeto original para que se chegasse a um acordo entre as foras polticas antagnicas: ruralistas e ambientalistas. Um dos exemplos dessa mudana substantiva a aprovao de uma emenda, de autoria do Deputado Luiz Carreira, no artigo 2 do projeto (criao do pargrafo nico), que contribuiu para eliminar uma das divergncias apresentadas pelo Deputado Nelson Marquezelli, um dos ruralistas mais aguerridos, em relao construo de uma definio do bioma Mata Atlntica, conforme enfatizou o Deputado Luciano Zica.
O Deputado Ricardo Izar foi considerado verdadeiro aliado poltico do empresariado industrial por representantes do Sindicato da Indstria de Minerao de Pedra Britada do Estado de So Paulo (SINDIPEDRAS), conforme destaca: o Deputado Ricardo Izar, com suas mltiplas preocupaes, pauta sua atividade parlamentar sempre apoiando os legtimos interesses da minerao. Este parlamentar autor do PL 3.661, de 1997, que trata da reduo do percentual de participao da Compensao Financeira sobre a Explorao de Recursos Minerais (CFEM), incidente sobre os bens minerais de aplicao na indstria da construo civil. Este projeto, aps tramitar na CCJC desde novembro de 2002 e constar na pauta das reunies desta comisso durante seis semanas, foi finalmente aprovado por unanimidade na reunio do dia 12/05/2005. De acordo com representantes do SINDIPEDRAS, este projeto, que constava inicialmente como 99 item a ser apreciado por esta comisso, teve sua votao antecipada devido inverso de pauta, graas cooperao de ilustres deputados que acolheram as reiteradas solicitaes da classe empresarial. (Disponvel em: <http://www.sindipedras.org.br/noticias.php?id_not=26>. Acesso em julho de 2007).
107 106

Dirio do Senado Federal de 15 de fevereiro de 2006, p. 4.987.

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Art. 2 Pargrafo nico. Somente os remanescentes de vegetao nativa no estgio primrio e nos estgios secundrio inicial, mdio e avanado de regenerao na rea de abrangncia definida no caput deste artigo tero seu uso e conservao regulados por esta Lei.

A incluso do pargrafo nico no art. 2 da Lei d maior preciso abrangncia da regulao. No projeto original falava-se de vegetao, de forma geral e no vegetao nativa, conforme art. 1: ficam proibidos o corte, a explorao e a supresso de vegetao primria ou secundria nos estgios avanado e mdio de regenerao da Mata Atlntica. Nesse artigo havia trs pargrafos que tratavam do regramento aos casos excepcionais. Vale ressaltar outra mudana feita em relao abrangncia da lei: no projeto original falava-se em para efeito desta lei considera-se Mata Atlntica as formaes florestais e ecossistemas associados inseridos no domnio Mata Atlntica, com as respectivas delimitaes estabelecidas pelo mapa de vegetao do IBGE, 1988...; no projeto aprovado se diz: para os efeitos desta lei consideram-se integrantes do Bioma Mata Atlntica as seguintes formaes florestais nativas e ecossistemas associados, com as respectivas delimitaes estabelecidas em mapa do IBGE, conforme regulamento.... Uma das demandas do empresariado industrial incorporada na verso aprovada pela Cmara dos Deputados, em dezembro de 2003, refere-se incluso de representantes desse grupo no Comit responsvel pela gesto do Fundo de Restaurao do Bioma Mata Atlntica. No art. 36 do projeto foi institudo o Fundo de Restaurao do Bioma Mata Atlntica, destinado ao financiamento de projetos de restaurao ambiental e de pesquisa cientfica, que deveria ser administrado por um Comit Executivo composto por quatorze membros, representantes de vrios segmentos dos setores pblico e privado e da sociedade civil.
1 do art. 36 O Fundo de Restaurao do Bioma Mata Atlntica ser administrado por um Comit Executivo composto por 14 membros, a saber: um representante do Ministrio do Meio Ambiente, que o presidir; um representante do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, um representante do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; um representante do Ministrio da Cincia e Tecnologia; trs representantes de ONGs que atuem na rea ambiental de conservao do Bioma Mata Atlntica; um representante da Confederao Nacional da Agricultura (CNA); um representante da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG); um representante da Associao Nacional dos Municpios; um representante da Associao dos rgos Estaduais do Meio Ambiente; um representante de populaes tradicionais; um representante da Confederao Nacional das Indstrias (CNI); um representante da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria / Centro Nacional de pesquisa de Floresta EMBRAPA Florestas. (Dirio da Cmara dos Deputados, de 04/12/2003, p.66.476).

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De acordo com Mario Mantovani, representante da ONG SOS Mata Atlntica, com as mudanas feitas ao texto que foi aprovado pela Cmara corrigiu-se um erro histrico em relao definio da Mata Atlntica, visto que,
at agora contvamos com o Decreto 750 para regulamentar isso de uma forma muito embrionria e confusa, o que possibilitou o entendimento errado de que a Mata Atlntica seria apenas a franja ombrfila densa. Como resultado, tivemos a interpretao criminosa dos que continuavam desmatando como se as reas no fossem Mata Atlntica e, portanto, estivessem liberadas para o desmate, principalmente nos estados da regio Sul que se interessavam em tirar a araucria. (Disponvel em: <http://www.sosmatatlantica.org.br/>. Acesso em abril de 2007).

Conforme os argumentos dos lderes dos partidos que participaram da sesso da Cmara, quando da aprovao do projeto, ao justificarem o seu voto: a verso aprovada nesta casa foi fruto de acordo poltico entre as diversas partes interessadas na matria, com concesses de todos os lados. Portanto, na opinio desses parlamentares, embora nem ruralistas nem ambientalistas estivessem plenamente satisfeitos, a aprovao do projeto significava avano108.
Conseguimos um acordo que vai preservar aquilo que ainda resta da Mata Atlntica e, mais do que isso, por meio de instrumentos modernos e econmicos poderemos ajudar aqueles que cometem equvocos no respeitando a reserva legal nem a rea de preservao permanente, para que possam faze-lo conforme a lei. A lei, ao contrrio do que foi falado, no engessa nenhum Estado, mas d condies para que possam promover o seu desenvolvimento sustentado. (Dep. Sarney Filho, lder do PV). O consenso que obtivemos foi fruto do bom senso, da viso de todos ns, que queremos preservar nossas matas e garantir o desenvolvimento do pas. Conseguimos um dos maiores avanos: dar garantia a todas as reas agricultura, pecuria, silvicultura de que no tero a abrangncia da lei. (Dep. Cezar Silvestre, lder do PPS). Foi uma negociao possvel e importante para preservar o meio ambiente e a continuidade das propriedades agrcolas. A introduo de alguns artigos ou modificaes de outros foi importante, embora a rea de abrangncia no seja aquela que defendamos, mas os artigos e os pargrafos acrescentados satisfazem as partes, sim. (Dep. Zonta, lder do PP). Este projeto, na verdade um substitutivo, conseguiu quase um milagre: no desagrada e no prejudica ningum, ao mesmo tempo em que ajuda diversos setores na produo sustentvel. Enfim, tem propostas positivas e no prejudica ningum. (Dep. Ronaldo Vasconcellos, lder do PTB). Certamente, este no o projeto dos nossos sonhos. No entanto, foi feito na medida do possvel. fruto de um acordo e no deixa nenhum setor imensamente feliz. Se todos esto razoavelmente descontentes porque houve concesses necessrias de todos os lados para se chegar ao acordo. Com todas as imperfeies o projeto permite um duplo avano: legislar a matria por lei e o projeto ser fruto de acordo e no uma lei do tipo comando e controle. Trata-se de uma lei fruto de consenso. (Dep. Antonio C. Mendes Thame, lder do PSDB).

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Dirio da Cmara dos Deputados, 04 de dezembro de 2003, p. 66465 66469.

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Os lderes do PMDB e do PFL, deputados Osmar Serrglio e Jos Carlos Aleluia, votaram favoravelmente ao projeto e destacaram a importante participao de seus membros no processo de construo do consenso para se chegar verso ora aprovada. O lder do PFL ressaltou que o projeto estava sendo aprovado por consenso, mas que o processo de construo pareceu uma batalha campal, um foco de divergncias. O voto do lder do PMDB, por sua vez, expressava o compromisso poltico de seu partido com o bloco de apoio ao governo, como se v: o PMDB, com muito orgulho, acompanhando os partidos da base governista, vota favoravelmente ao projeto (Dirio da Cmara, 04/12/2003, p.66.468). Aprovada a redao final do substitutivo de autoria do Deputado Luciano Zica, pelo Plenrio da Cmara, a matria foi encaminhada ao Senado Federal, no dia 09 de dezembro de 2003, onde tramitou durante mais 2 anos e meio. Nessa casa, o projeto passou a tramitar como PLC 00107/2003, sendo distribudo s Comisses de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ) e de Assuntos Sociais (CAS)109. Porm, em virtude da promulgao da Resoluo n 1, de 2005, que criou a Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor, Fiscalizao e Controle (CMA), no Senado Federal, o projeto, aps o exame da CCJ, no foi mais apreciado pela CAS, mas pela CMA. O projeto foi apreciado na CCJ, onde foi designado relator o Senador Csar Borges (PFL-BA), que emitiu relatrio sobre o projeto e emendas apresentadas no Senado, de autoria dos Senadores Jorge Bornhausen (PFL-SC), 16 emendas e Demstenes Torres (PFL-GO), uma emenda (Quadro 41). As emendas modificativas, aditivas e supressivas, rejeitadas em sua maioria, referiam-se a questes diversas, referentes incluso da regenerao do Bioma Mata Atlntica, como um dos objetivos da Lei (Art. 1); alterao do tamanho da pequena propriedade rural (Art. 3 Inciso I); transferncia aos rgos estaduais da iniciativa de oferecer a definio da vegetao primria de regenerao do Bioma Mata Atlntica (Art. 4 1); iseno e deduo tributria para os proprietrios que destinarem parte de seu imvel ao reflorestamento (Ttulo IV Dos Incentivos Econmicos) e; aos beneficirios do fundo de Restaurao do Bioma Mata Atlntica (Captulo I, Art. 38), conforme Anexo III.

Ainda no ms de dezembro de 2003, o projeto passou a tramitar no Senado Federal em regime de urgncia, aps a aprovao de requerimento amparado no Art. 336, II, do Regimento Interno do Senado Federal. No entanto, o projeto no logrou aprovao naquela sesso legislativa, sendo extinta a urgncia por fora do art. 352, I, do Regimento Interno. (Dirio do Senado Federal, 15/02/2006, p.04988).

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Quadro 41 Emendas apresentadas na CCJ, segundo a sua natureza e a posio do relator Natureza da emenda Apresentada Aprovada Rejeitada Redao 03 03 00 Modificativa 06 01 05 Supressiva 02 01 01 Aditiva 06 00 06 Total 17 05 12
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados disponveis no Dirio do Senado Federal, de 15 de fevereiro de 2006, p. 04988 - 04993.

Merece destaque o fato de o Senador Jorge Bornhausen, autor da maioria das emendas apresentadas na CCJ, ser um legtimo representante da bancada empresarial no Senado Federal, do setor financeiro, o que indica que esse parlamentar foi favorvel posio adotada por vrios segmentos do empresariado em relao ao projeto de lei em apreciao contrria aprovao do projeto. Por essa razo, esse parlamentar foi um dos canais de acesso direto do grupo de presso a essa comisso. Portanto, a apresentao das 16 emendas de sua autoria foi o recurso utilizado para adequar o contedo da proposio aos seus interesses e interesses de seus representados. Esse mais um exemplo de ao articulada entre a representao formal e o lobby do empresariado no Congresso, com destaque para o lobbying do empresariado industrial e rural, coordenado e representado pela CNI e CNA110. O parecer do relator Csar Borges foi pela aprovao do projeto, de cinco emendas da comisso e treze emendas de sua autoria, em sua maioria emendas de redao. A CCJ devolveu o relatrio ao relator, para reexame, em abril de 2004 e, em seguida, aprovou requerimento de audincia pblica para instruo da matria, de autoria do Senador Joo Batista Motta (PSDB-ES). Em 06 de maio de 2004, a Senadora Heloisa Helena (PSOL-AL), entre outros senadores, entrou com requerimento (n 557 de 2004) solicitando urgncia para a matria. Tal requerimento s foi apreciado em junho de 2004, sendo rejeitado pelo plenrio. Nessa mesma data foi aprovado o requerimento de audincia pblica, apresentado pela CCJ. Aps longo tempo de tramitao na CCJ, em fevereiro de 2006, com a aprovao do requerimento de n 180, de 2006, solicitando urgncia para o referido projeto, este foi apreciado imediatamente. Nessa ocasio, foi aprovado o relatrio do Senador Csar Borges, que passou a constituir o parecer da CCJ: favorvel ao projeto, com emendas, conforme Quadro 42. Essa comisso, sob a presidncia do Senador Antonio Carlos Magalhes (PFL-BA), era, naquela ocasio, uma
Em 2004 e 2005, quando o PL 3.285 tramitou no Senado Federal, como PLC 00107/2003, a CNI o acompanhou sistematicamente, tal qual fez quando esse projeto tramitou na Cmara, mantendo-se divergente sua aprovao. Portanto, nos anos de 2004, 2005 e 2006, esse projeto figurou nas Agendas Legislativas da Indstria, desta vez como PLC 107/2003.
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instncia poltica que oferecia condies favorveis ao lobby dos grupos de presso contrrios aprovao do projeto, principalmente se for levada em conta a sua composio: entre os titulares e suplentes, faziam parte dessa comisso nove senadores que integravam a bancada ruralista111.
Quadro 42 Emendas aprovadas na CCJ do Senado, segundo a sua natureza e o seu contedo Natureza N de Contedo da emenda Aprovadas Redao 07 Modificativa 03 Art. 1: incluso da regenerao como objetivo da lei. Art. 25 Pargrafo nico: ressalva s reas urbanas; Art. 17: ressalva s reas no mesmo municpio ou rea urbana; Supressiva 02 3 do Art. 10: o fomento dever beneficiar, prioritariamente, as reas de preservao permanente e reserva legal. Art. 45: referente ao Art. 69 da Lei 9.605, de 1998. Aditiva 03 1 do Art. 36; 1 e 2 do Art. 38; 1 e 2 Art. 46. Total 15 Fonte: Elaborao da autora. Dados do Dirio do Senado Federal, de 15 de fevereiro de 2006, p. 04988 - 04993.

Aps aprovao na CCJ, o projeto foi encaminhado subsecretaria de Coordenao Legislativa do Senado, que o encaminhou ao plenrio, no dia 14 de fevereiro de 2006. Nessa instncia, o projeto foi aprovado, com 13 emendas apresentadas na CCJ e 02 emendas modificativas de plenrio, de autoria do Senador Sib Machado (PT-AC), referentes aos artigos 35 e 44 do projeto de lei. Encaminharam a votao os Senadores Aloysio Mercadante (PT-SP), Leonel Pavan (PSDB-SC) e Ideli Salvati (PT-SC). Aps votao em plenrio, a matria foi remetida Cmara dos Deputados, em 20 de fevereiro de 2006, onde passou a tramitar novamente. Uma das questes mais polmicas no mbito do plenrio do Senado Federal refere-se ao Art. 46 do projeto, que trata do direito indenizao quelas propriedades rurais cuja potencialidade econmica tenha sido afetada pela lei. Trata-se de uma questo, objeto de conflito no mbito da Cmara, tendo sido includa na verso aprovada por aquela instncia poltica, sob presso dos grupos representantes dos interesses empresariais. Conforme observao feita pelo Deputado Cezar Silvestre, membro da bancada ruralista (PPS-PR), o
maior avano, fruto do consenso de todos os partidos, diz respeito indenizao para as propriedades atingidas pela lei, no prevista no projeto original. Essas propriedades estariam impossibilitadas da sua atividade econmica, agora esto suscetveis de indenizao pelo governo. (DCD, 02/12/2003, p.
Entre os Senadores que integravam a bancada ruralista na CCJ do Senado, ou votavam com ela, merecem destaque: Jos Jorge (PFL), Edison Lobo (PFL), Demstenes Torres (PFL), Jos Agripino (PFL), Jorge Bornhausen (PFL) e Leonel Pavan (PSDB), Gerson Camata (PMDB), Leomar Quintanilha (PMDB) e Mozarildo Cavalcanti (PTB). Esses destaques foram feitos a partir da lista dos parlamentares que integram a bancada ruralista no Senado, nas duas ltimas legislaturas, identificada pelo DIAP. Disponvel em <http://congressoemfoco.ig.com.br/NoticiaPrint.aspx?id=10691>. Acesso em julho de 2007.
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64.466). Vejamos o que diz o Art. 46 na verso aprovada pela Cmara e o que sugeriu o

Senador Leonel Pavan, em emenda de sua autoria no Plenrio dessa Casa, rejeitada por 56% dos Senadores que participaram da sesso.
Art. 46. No caso em que as vedaes e limitaes estabelecidas nesta Lei afetarem a potencialidade econmica de imveis rurais particulares, comprometendo o aproveitamento racional e adequado do imvel, os proprietrios tero direito indenizao, de acordo com a legislao em vigor. Emenda n 15 Plenrio do Senado: d-se ao Art. 46 do projeto de lei da Cmara, n 107, de 2003 (PL 3.285, na casa de origem), a seguinte redao: Art. 46. Ficam excludos dos efeitos desta lei os imveis que tenham sua capacidade de uso ou de produtividade afetadas at que a Unio indenize os respectivos titulares.

Vale ressaltar que tal artigo j havia sido objeto de emenda no mbito da CCJ, de autoria do relator, com teor modificativo e aditivo, visto que modificou parcialmente o caput do artigo e incluiu dois pargrafos especificando os casos de excluso da indenizao prevista em lei. De acordo com o Senador Csar Borges, a emenda de sua autoria era uma tentativa de aperfeioar o artigo e torn-lo condizente com os propsitos da lei, j que o Governo afirmou que vetaria a redao que veio da Cmara, como segue: procurou-se dar uma redao que assegurasse a indenizao no caso em que a atividade econmica lcita, concreta, legal, em vigor, no pudesse ter continuidade em funo da lei; s nesses casos o ente Federativo seria obrigado a indenizar. Com essa redao, conforme enfatizou o relator do projeto, havia maior probabilidade de o projeto no sofrer veto do Governo Federal, mas com a redao dada pelo Senador Leonel Pavan abre-se a prerrogativa para uma avalanche de indenizaes, o que faz com que o Poder Executivo possa vet-la. Mais uma vez os resultados da pesquisa apontam evidncias da influncia do Executivo sobre as deliberaes do Congresso Nacional e o poder de veto do Executivo, em conformidade com as anlises desenvolvidas por cientistas polticos que estudam a relao Executivo-Legislativo no Brasil (FIGUEIREDO; LOMONGI, 1999; CINTRA, 2004; CINTRA;
LACOMBE, 2004).

De acordo com o senador Alozio Mercadante, um dos envolvidos diretamente na polmica, desde o momento em que o projeto chegou ao Senado, foi dito que o texto originrio da Cmara, que propunha indenizao econmica s propriedades com potencial uso econmico, conforme Art. 46, no poderia ser aprovado no Senado, porque estaria sendo aberta uma brecha na legislao para estimular uma indstria de indenizaes. Compreende, portanto este Senador, que a emenda apresentada pelo Senador Leonel Pavan, se aprovada, destri todo o esprito da lei, pois incompatvel com tudo o que foi construdo, com as

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mediaes, com os direitos de proprietrio, as formas de uso, as regras. Aps acirrado debate, essa emenda foi rejeitada com os votos de 28 senadores dos blocos governista e de oposio ao governo, at mesmo de membros da bancada ruralista e de representantes do empresariado no Congresso Nacional, a exemplo dos Senadores Joo Ribeiro (PL-TO), Leomar Quintanilha (PMDB-TO), Maguito Vivela (PMDB-GO) e Fernando Bezerra (PTBRN). O resultado da votao reflete, em parte, um acordo com o Governo para que o projeto fosse aprovado no Senado, independente das questes polmicas levantadas por representantes dos interesses empresariais. Conforme regras do processo legislativo federal (Art. 123 do Regimento Interno da
Cmara), em funo de o projeto ter sido aprovado no Senado, com a apresentao de

emendas, devolvida Cmara, a matria distribuda s comisses competentes, neste caso CCJC e CMADS, juntamente com as emendas apresentadas no Senado, para que tais comisses opinem sobre elas. Na CMADS foi designado relator o Deputado Sarney Filho (PV-MA) e na CCJC, o Deputado Luciano Zica (PT-SP). Vale ressaltar que, pela primeira vez, havia convergncia nas posies dos atores polticos que estavam atuando na condio de relatores do projeto, nas respectivas comisses, j que ambos eram favorveis aprovao da matria e atuaram, sistematicamente, ao longo de todo o processo de tramitao na Cmara. Em tal contexto, foras polticas favorveis matria precisavam atuar nas instncias polticas estratgicas, para que o projeto fosse aprovado antes de findar mais uma legislatura. Merece salientar que, apesar de haver um contexto institucional favorvel apreciao da matria pelo plenrio, em carter de urgncia, e sua converso em norma jurdica, o processo de discusso e votao pelo plenrio foi adiado em vrios momentos, durante todo o ano de 2006. Em maio desse ano, durante as comemoraes da Semana da Mata Atlntica, parlamentares membros da CMADS e representantes do Governo Federal manifestaram publicamente apoio aprovao da lei, conforme se v em diferentes pronunciamentos pblicos112:
O acordo entre as lideranas a respeito da votao das emendas ao projeto j est bem encaminhado. O impasse sobre o artigo 46, modificado no Senado, j est sendo dissolvido. preciso resgatar essa dvida do Brasil com a Mata Atlntica (Dep. Luiz Carreira PFL-BA, Presidente da CMADS). Essa uma questo que est acima das diferenas polticas. A preservao do que resta da Mata Atlntica, esse verdadeiro patrimnio brasileiro, do interesse

Fragmentos de discursos de deputados membros da CMADS e da Ministra do Meio Ambiente, registrados no Informativo da Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputados. Ano II, n. 12, maio de 2006, Braslia/DF.

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do pas. o que resta de um tesouro gentico imensurvel que vale todos os esforos (Dep. Jorge Khoury PFL-BA). Tudo j foi dito, 14 anos tempo demais de espera. A votao para ontem (Membros da CMADS). Nesta semana de comemorao do Dia da Mata Atlntica, queremos mais uma vez dizer da importncia da aprovao dessa lei. O MMA, juntamente com diferentes segmentos da sociedade, tem trabalhado pela aprovao da lei e por polticas pblicas que preservem a nossa Mata Atlntica (Ministra Marina Silva MMA).

Alm da declarao de apoio dada pelos representantes polticos citados, outros parlamentares, na mesma ocasio, a exemplo do Deputado Joo Alfredo (PSOL-CE), declararam que iriam empenhar-se no sentido de buscar mais agilidade para o acordo e votao da matria. No entanto, apesar das manifestaes de apoio aprovao do referido projeto de lei, por parte de parlamentares membros da CMADS e representantes do governo, somente no final de novembro de 2006 houve a apreciao da matria pelo plenrio, ainda em meio a novas tentativas de obstruo por parte de representantes de grupos de oposio ao projeto. Na importante sesso do dia 29 de novembro, os deputados Rodrigo Maia (PFL-RJ) e Abelardo Lupion (PFL-PR) tiveram que retirar os requerimentos, em que pediam a retirada de pauta do projeto e o adiamento da discusso por mais duas sesses. No ltimo momento da matria em apreciao pelo Plenrio, destacou-se o deputado Edson Duarte (PV-BA), que proferiu o parecer da CMADS para as 15 emendas provindas do Senado Federal. O relator concluiu pela aprovao de 14 emendas e pela rejeio de apenas uma. Proferiu o parecer pela CCJC para as emendas do Senado Federal o Deputado Luciano Zica, que concluiu pela constitucionalidade, juridicidade e tcnica legislativa delas. Aps votao, foi aprovada a redao final com as 14 emendas do Senado113. Finalmente, em 25 de dezembro de 2006, o PL foi transformado na Lei Ordinria 11.428/2006, publicada no Dirio Oficial da Unio em 26/12/2006. Merece referncia, por fim, o fato de a ltima verso do projeto, aprovada nas duas Casas do Legislativo Federal, ter sofrido vetos do Presidente da Repblica. Antes de ser sancionada a lei, o texto aprovado pelo Congresso Nacional sofreu 13 vetos do Presidente da Repblica, sendo que um dos artigos vetados foi o Art. 46, objeto de intenso conflito na Cmara e no Senado. Este artigo que expressava, em boa medida, a incorporao dos
De acordo com nota publicada pela imprensa nacional, os parlamentares aprovaram 14 das 15 emendas apresentadas no Senado; a nica emenda rejeitada tratava de indenizao aos empresrios que no pudessem explorar economicamente terreno que passasse a ser protegido pela nova lei. Deputados da bancada ruralista eram contra a emenda, por restringir as indenizaes aos empresrios. (Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/ciencia>. Acesso em abril de 2007).
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interesses do empresariado no texto aprovado nas duas instncias polticas. Outra importante demanda do empresariado industrial, vetada pelo presidente da Repblica, refere-se participao de representantes de seus interesses no Comit Executivo que administraria o Fundo de Restaurao do Bioma Mata Atlntica. Fruto da presso poltica desse grupo de interesse, conforme destaque feito na Agenda Legislativa da Indstria, de 2003, tal demanda foi incorporada na verso aprovada pela Cmara e pelo Senado Federal, no pargrafo 1 do art. 36. As razes do veto foram assim expressas: o 1 do art. 36 do Projeto de Lei, ao criar um Comit Executivo e definir seus membros invade competncia privativa do Chefe do Poder Executivo, por isso deve ser vetado (Mensagem n.164 de 22/12/2006). Conforme nota divulgada pela imprensa nacional, a ministra Marina Silva pressionou pela aprovao da Lei da Mata Atlntica, que, de acordo com sua opinio, no era bem vista por setores empresariais especficos, como madeireiras e empresas de celulose. Em seu discurso, aps a aprovao da lei, enfatizou que:
temos hoje a aprovao do instrumento que vem contribuir para a preservao dos menos de 8% do que ainda resta da Mata Atlntica. Daqui para frente, ns no s poderemos poupar 100 mil hectares por ano, mas tambm resguardar em toda a parte a vigorosa mata que abriga os sonhos e lutas do movimento socioambiental brasileiro (Jornal Folha de So Paulo, 30/11/06).

A despeito de todas as mudanas que o projeto original possa ter sofrido, que se materializam nas inmeras emendas recebidas tanto na Cmara, quanto no Senado, a sua converso em norma jurdica um resultado positivo para aqueles que defenderam a necessidade de maior regulao ambiental no uso dos recursos no Bioma Mata Atlntica. Conforme ressalta o autor do projeto, Fbio Feldmann, um dos fundadores da ONG SOS Mata Atlntica e atual Secretrio Geral do Frum Paulista de Mudanas Climticas,
a aprovao desse Projeto de Lei fundamental e com ela o Congresso brasileiro paga uma dvida que comeou em 1988 com a Constituio Federal. Com a aprovao deixam de existir dvidas sobre o que e qual a extenso da Mata Atlntica e se assegura a proteo dos remanescentes. Hoje, muitos empreendimentos imobilirios colocam como atrativo o fato de estarem na Mata Atlntica, a mdia cobre vastamente as iniciativas no bioma, qualquer estudante sabe o que Mata Atlntica e ainda assim passamos por 14 anos de enormes resistncias. (Disponvel em: <http://www.sosmatatlantica.org.br/>. Acesso em abril de 2007).

Em sntese, considera-se que a influncia poltica do grupo de presso representado pela CNI foi relativamente neutralizada, visto que o projeto foi transformado em norma jurdica, o que significa uma conquista daqueles grupos de interesses que atuaram com esse fim, alm de representar a concretizao de mais um marco regulatrio da poltica ambiental brasileira. De acordo com o exposto, todo o processo foi marcado por intenso conflito entre as

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foras polticas que atuaram nas diversas instncias polticas das duas arenas: Cmara e Senado. Da mesma forma que os representantes dos grupos de presso desfavorveis aprovao do projeto de lei utilizaram-se das mais diversas estratgias e dos mais variados recursos, especialmente daqueles regimentalmente aceitos (apresentao de emendas, de substitutivos, de projetos a serem apensados, solicitao de redistribuio, etc.), para impedir que o projeto fosse transformado em norma jurdica, representantes dos grupos favorveis a sua aprovao, tambm, souberam se utilizar de recursos similares, nas diferentes instncias polticas. Por fim, assim como no se pode negar o poder de influncia dos grupos de interesse que atuaram como foras contrrias (empresariado de diversos setores econmicos), fazendo uso da prtica de lobbies e da representao direta no Congresso114; no se pode negar, tambm, que o contexto poltico-institucional contribuiu, sobremaneira, para que os grupos de interesse favorveis aprovao do projeto tivessem maior acesso ao sistema poltico formal, especialmente sob a forma de representao direta, alm de participao informal em audincias pblicas, realizadas nas duas Casas, e usando da prtica de lobbies junto aos parlamentares favorveis aprovao da matria. Isto significa, por fim, que os parlamentares favorveis aprovao do referido projeto conseguiram neutralizar, parcialmente, o lobby dos grupos de presso contrrios e minimizar a fora poltica de seus representantes no Congresso Nacional, em funo do contexto poltico favorvel e de suas habilidades em fazer uso das estratgias procedimentais para atingir os seus objetivos. Vrios fatores contriburam para tornar o contexto poltico favorvel aprovao do projeto de lei e sua converso em Norma Jurdica. Com a eleio de Luiz Incio Lula para a presidncia da Repblica, em 2003 e a conduo de Marina Silva, uma das mais respeitadas ambientalistas brasileira na atualidade, para ocupar a pasta do Ministrio do Meio Ambiente, o Executivo tornou-se receptivo regulao da explorao dos recursos naturais no domnio da Mata Atlntica, nos moldes propostos pelo projeto ora em tramitao no Congresso Nacional. No mbito do Legislativo, por sua vez, apesar da fora poltica da bancada ruralista, que congregava o maior nmero de parlamentares contrrios aprovao do projeto, a 52 Legislatura marcada pelo aumento significativo de parlamentares de partidos da esquerda na
114

O poder de influncia de um grupo de interesse depende de vrios fatores. Conforme anlise desenvolvida por Furlong (1997), o poder de um grupo de interesse depende, em boa medida, de seus recursos financeiro e humano, assim como de sua habilidade para transformar tais recursos em ao concreta, para atingir seus objetivos.

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Cmara, com destaque para o PT que formou a maior bancada (90 deputados). Isso um fato relevante, pois, conforme anlise apresentada no item 3.3 deste trabalho, parlamentares vinculados a partidos de esquerda, no Brasil, tm demonstrado maior identificao com a defesa de questes referentes ao meio ambiente do que parlamentares dos partidos localizados, ideologicamente, direita, a exemplo do PMDB e do PFL, partidos da grande maioria de membros da bancada ruralista, principal fora de oposio aprovao do projeto cujo propsito era regulamentar o uso de recursos da Mata Atlntica115. Como foi ressaltado, os parlamentares da bancada ruralista foram os principais canais de acesso dos interesses do empresariado industrial s instncias polticas deliberativas. A apresentao de emendas, de substitutivos ao projeto, de projetos a serem apensados ao projeto de lei 3.285/92 por parlamentares da bancada ruralista foi um dos mtodos de participao mais utilizados pelo grupo de interesse, a fim de influenciar nas decises. Outro recurso utilizado por representantes do grupo de presso foi o pedido de redistribuio do projeto para ser apreciado em instncias polticas que fossem mais receptivas posio defendida pelo grupo. As estratgias ou mtodos de participao utilizados pelo grupo mostram a habilidade de seus membros em fazer uso das regras institucionais. O acesso e a participao de seus membros foram possibilitados pelos recursos de que dispunha o grupo e pelas oportunidades oferecidas pelo sistema poltico formal. Mas, neste caso, deve-se salientar que o grau de influncia do empresariado industrial e de seus aliados polticos no foi proporcional ao grau de acesso e de participao de seus representantes. Parlamentares da bancada ambientalista no Congresso Nacional, alm dos ministros do Meio Ambiente dos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula Jos Sarney Filho (1999/2003) e Marina da Silva (2003/2007) por sua vez, foram importantes canais de acesso dos grupos de presso favorveis aprovao da matria. A presso exercida pelos grupos ambientalistas, a presena destacada de parlamentares e membros do Executivo que manifestavam maior afinidade com as questes concernentes ao meio ambiente, alm do contexto poltico que favoreceu o uso do poder de influncia e de veto do Executivo sobre as decises do Legislativo, foram determinantes para a aprovao do projeto. Considerando a importncia do Executivo referente s deliberaes da poltica ambiental, no captulo seguinte ser analisada a articulao do empresariado industrial no mbito do Conselho Nacional do Meio Ambiente, uma das instncias polticas dessa esfera.
Com base nos dados do DIAP para a 53 Legislatura, 47% dos parlamentares que integram a bancada ruralista, entre Deputados e Senadores, so do PMDB e do PFL, atual Partido Democrata (DEM).
115

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CAPTULO IV PARTICIPAO DO EMPRESARIADO INDUSTRIAL NO CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE CONAMA

Conforme destacado no captulo II, so diversas as formas de participao e de presso do empresariado industrial no processo de produo da poltica ambiental no Brasil. Expressam-se por meio de aes diretas e indiretas, a exemplo da representao formal e do lobbying do empresariado no Congresso Nacional, analisadas no captulo III. Entre as formas diretas destaca-se a participao de representantes desse grupo nos processos consultivos e deliberativos efetivados no mbito do CONAMA. A participao poltica de representantes do empresariado industrial e dos mais diversos segmentos da sociedade civil que constituem o CONAMA um elemento constitutivo do sistema poltico democrtico brasileiro, no seu formato mais recente, ps1988116. Conforme foi mencionado no captulo I, o novo processo de institucionalizao da questo ambiental no Brasil ocorre em um contexto poltico de ampliao dos canais de participao poltica, ou seja, de consagrao da participao da sociedade civil nos espaos pblicos de deciso poltica processo formalmente marcado pela Constituio Federal de 1988 (DAGNINO, 2004). Segundo Dagnino, ao longo dos anos de 1990 verifica-se no Brasil uma maior possibilidade de participao da sociedade civil nos processos decisrios relativos s questes de polticas pblicas, resultado do alargamento da democracia e de uma ao conjunta entre Estado e os demais segmentos da sociedade. nesse contexto que o CONAMA se fortalece como um espao pblico de ampliao e democratizao de elaborao da poltica ambiental brasileira, embora seja uma estrutura institucional que tenha sido criada antes do processo de redemocratizao. Sendo o CONAMA importante arena decisria da poltica ambiental e considerando a efetividade da participao do empresariado industrial em todas as instncias de tramitao dos processos de elaborao das resolues deste Conselho, dada a relevncia da regulao ambiental na agenda desse grupo de interesse, o aspecto desta participao de que agora nos

O conceito de participao faz parte da agenda de um amplo conjunto de estudiosos da poltica e integra, atualmente, a linguagem de muitos rgos governamentais, agncias de financiamento internacional, agncias de desenvolvimento local e ONGs. No sentido amplo do conceito, participao poltica pode ser entendida como toda e qualquer atividade que mantm alguma relao com a poltica. No sentido estrito, por sua vez, diz respeito participao como uma ao empreendida por indivduos ou grupos que tm por objetivo influenciar o processo poltico (AVELAR, 2004: 223-247). de acordo com essa perspectiva que o conceito ser utilizado neste trabalho. Trata-se de uma abordagem que pressupe que participao de grupos e de indivduos em espaos polticos deliberativos envolve interesses, objetivos, poder e acesso aos recursos distribudos pelo Estado.

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ocuparemos refere-se ao grau de influncia dos interesses do empresariado industrial no formato que vm a ter as diretivas da poltica ambiental produzidas no mbito do CONAMA. No presente captulo sero analisados os canais de acesso s instncias consultivas e deliberativas do CONANA e os mtodos de participao de representantes do empresariado industrial. O estudo procura identificar os canais de acesso, os mtodos de participao e os recursos efetivamente utilizados pelos representantes do grupo para transformar o acesso s instncias consultivas e deliberativas, assegurado regimentalmente, em participao efetiva e em influncia. O objetivo mostrar a correlao entre o acesso, as formas de participao e a influncia do grupo de interesse no formato das resolues ambientais, objetos deste estudo. Os canais formais de acesso, utilizados como referncia pela pesquisa, foram os representantes do grupo de interesse, corporativos e extra-corporativos, nos grupos de trabalho, que a instncia consultiva do CONAMA, no comit de integrao de polticas ambientais (CIPAM), nas cmaras tcnicas e no plenrio, que so as instncias deliberativas. A presena de representantes dos setores produtivos em cada uma dessas instncias foi usada como indicador de acesso do grupo de presso. A apresentao de propostas, comentrios, idias e emendas aos projetos de resoluo, em processo de apreciao, alm da formao de coalizes com outros grupos, so os mtodos de participao usados como referncia neste estudo, para analisar a participao efetiva do empresariado industrial no CONAMA. A influncia do grupo analisada a partir de duas variveis: i) a incorporao dos interesses do grupo no formato final da resoluo varivel quantitativa, medida com base na aprovao de propostas e emendas de autoria de membros do grupo; ii) a percepo de membros do grupo sobre o contedo da resoluo, aps a sua aprovao varivel qualitativa. Esses recursos metodolgicos so usados por Furlong (1997), Furlong e Kerwin (2005) e Bouwen (2001). Trata-se de um estudo da participao de grupos de interesse na elaborao de poltica pblica que procurou analisar, com base na literatura poltica dos grupos de interesse, os recursos mobilizados pelo grupo para a viabilizao dos seus interesses. Tomando como referncia abordagens institucionalistas, admite-se que, na busca da realizao de seus interesses, os grupos fazem escolhas racionais que levam em conta constrangimentos institucionais. Ou seja, as regras institucionais interferem sobre as formas de efetivao da presso poltica dos grupos interessados nos processos decisrios. O argumento central que os representantes dos interesses empresariais do segmento industrial tm sabido explorar as oportunidades oferecidas pelo novo desenho institucional, criado no contexto mais recente da

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democracia brasileira, para fazer valer os seus interesses nos processos deliberativos concernentes regulao ambiental. Na composio atual do CONAMA, o setor produtivo, em termos quantitativos, representa to somente 7,5% do total de conselheiros. So oito os representantes dos setores produtivos: trs do setor industrial (CNI), dois do comrcio (CNC), um da agricultura (CNA), um do setor de transporte (CNT) e um do setor florestal. Levando em conta que o empresariado industrial participa com apenas trs representantes, no se tratando, portanto, de uma participao expressiva em termos quantitativos, a questo a ser analisada : o que faz desse segmento um grupo de presso ou um ator poltico to relevante nos processos decisrios referentes regulao ambiental? Para responder a essa questo sero analisados os recursos e as estratgias utilizados por esse grupo, assim como sua habilidade para formar coalizes com outros grupos, especialmente com os representantes dos demais setores produtivos ali representados. Ser tambm destacado o grau de sua articulao com os segmentos que tm maior representao no Conselho os representantes do Estado. Procurando responder s questes que deram origem a este trabalho, referentes ao poder de influncia do empresariado industrial nos processos decisrios encaminhados no mbito do CONAMA, foram estudados os processos de elaborao de trs resolues:

369/2006, que dispe sobre os casos excepcionais de utilidade pblica, interesse

social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente (APP);

371/2006, que estabelece diretrizes a serem seguidas por rgos ambientais para

clculo, cobrana, aplicao, aprovao e controle de gastos de recursos advindos de tributos pagos como forma de compensao ambiental;

382/2006, que estabelece os limites mximos de emisso de poluentes

atmosfricos para fontes fixas. A escolha desses processos justifica-se, em primeiro lugar, em funo do objeto da deliberao; da forte correlao entre este e os interesses do empresariado industrial, o que motivou a participao ostensiva de representantes desse grupo de interesse em todo o processo de elaborao dessas resolues; e, em segundo lugar, por causa do alto grau de conflito entre os atores polticos envolvidos, em todas as etapas de discusso e de deliberao, o que resultou em processos polticos complexos, de difcil finalizao, que duraram de trs a quatro anos, em mdia. Questes analisadas a seguir.

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4.1 Resoluo 369: regulamentao de uso de reas de Preservao Permanente e interesses empresariais A Resoluo CONAMA 369/2006 regulamenta o art. 2 da Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965 (Cdigo Florestal), modificada pela Medida Provisria 2.166-67 de agosto de 2001, no que concerne s reas de Preservao Permanente (APP). Em resumo, essa resoluo dispe sobre os casos excepcionais, de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto, que possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em APP. Dada a especificidade do assunto de que trata a referida resoluo, antes de descrever e analisar o processo de sua elaborao, trs questes precisam de esclarecimento prvio: o conceito de APP, os tipos de APP e os requisitos para possibilitar a supresso ou ocupao de APP. Somente a partir dessas definies ser possvel compreender a razo da forte mobilizao poltica do empresariado industrial, especialmente a participao de representantes do empresariado do setor da indstria da explorao mineral, e a razo de o processo de elaborao da referida resoluo ter sido permeado de tantos conflitos. Nesse processo confrontaram-se ideais preservacionistas, assegurados por lei, e argumentos defendendo a necessidade econmica de uso de recursos naturais, em reas de preservao permanente. O conceito de APP foi definido pela Lei 4.771, de 1965 e modificado pela Medida Provisria (MP) 2.166-67, de 2001, quando recebeu a seguinte redao:
rea protegida nos termos dos Artigos 2o e 3o desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas (Medida Provisria 2.166-67 de 2001).

De acordo com especialistas do Direito Ambiental, a modificao no conceito de APP contida na Medida Provisria representa um avano. Antes da MP, alguns defendiam que nas reas onde j no existisse mais vegetao nativa ou floresta nativa no seria considerada como APP; outros entendiam que era rea de preservao permanente independentemente do tipo de ocupao e vegetao que l existisse. Vale lembrar que o processo de discusso e aprovao desta MP, no Congresso Nacional, foi objeto de interesse de representantes do empresariado industrial, assim como de outros segmentos do empresariado, conforme j destacado no captulo III. Quanto aos tipos de APP, no Cdigo Florestal so definidos dois tipos: as reas de preservao permanente estabelecidas pelo artigo 2, que so reas de preservao permanente

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pelo s efeito da lei. Ou seja, a Lei 4.771, com redao dada pela Lei 7.803, de 1989, nos seus artigos 2 e 3, lista uma srie de locais como de preservao permanente, pelo s efeito da lei.
Art. 2 Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta lei, as florestas e demais formas de vegetao natural situadas: a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'gua desde o seu nvel mais alto em faixa marginal cuja largura mnima vai variar de acordo com o leito do curso dgua; b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios d'gua naturais ou artificiais; c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'gua", qualquer que seja a sua situao topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinqenta) metros de largura; d) no topo de morros, montes, montanhas e serras; e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100% na linha de maior declive; f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projees horizontais; h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetao. Pargrafo nico: nas reas metropolitanas definidas por lei. Art. 3 Consideram-se, ainda, reas de preservao permanentes quando assim declaradas por ato do Poder Pblico, as florestas e demais formas de vegetao natural destinadas: a) a atenuar a eroso das terras; b) a fixar as dunas; c) a formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias; d) a auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades militares; e) a proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou histrico; f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaados de extino; g) a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas; h) a assegurar condies de bem-estar pblico.

O segundo tipo de rea de preservao permanente aquele aberto possibilidade da criao, previsto pelo artigo 2, pargrafo nico da Lei 4.771. Ou seja, o poder pblico pode, por ato declaratrio, criar novas reas de preservao permanente. O Poder Executivo, Municipal, Estadual ou Federal, como o caso do CONAMA, pode criar regras para assegurar a criao de novas reas de preservao permanente117. Quanto aos requisitos para possibilitar a supresso ou ocupao de APP, ou seja, a utilizao de reas de preservao permanente, deve-se levar em considerao, antes de tudo, as diferenciaes dos conceitos de preservao e de conservao, to presentes na poltica ambiental brasileira. Essa diferenciao fundamental para que se compreenda o significado das unidades de conservao (UCs) e das APPs, entre outros tipos de reas especialmente protegidas. A preservao, em regra, veda qualquer tipo de utilizao econmica naquela rea; busca-se manter a integralidade dos atributos naturais. isso que se entende, com base

A possibilidade de o CONAMA criar reas de preservao permanente pode ser vista na Resoluo que dispe sobre a criao de Reserva Ecolgica quando se fazia uma confuso entre APP e Reserva Ecolgica. Essa prerrogativa tambm foi utilizada pelo CONAMA com a Resoluo 302 que dispe sobre APPs para reservatrios artificiais e uso do seu entorno e a resoluo 303, que dispe sobre parmetros e definies dos limites de APPs. Portanto, existe essa possibilidade de o poder pblico criar outras reas de preservao permanente, alm daquelas disciplinadas pela lei 4.771, artigos 2 e 3 (TRINDADE, G., 2003. In: Transcrio da 5 Reunio da CTGTB, realizada em 13/11/2003, p. 34-35).

117

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nas leis, especialmente no Art. 2 da Lei 9.985, de 2000, que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC)118, em relao ao conceito de preservao e conservao.
Art.2 - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I - unidade de conservao: espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo; II - conservao da natureza: o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservao, a manuteno, a utilizao sustentvel, a restaurao e a recuperao do ambiente natural, para que possa produzir o maior benefcio, em bases sustentveis, s atuais geraes, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspiraes das geraes futuras, e garantindo a sobrevivncia dos seres vivos em geral; V preservao: o conjunto de mtodos, procedimentos e polticas que visem proteo a longo prazo das espcies, habitats e ecossistemas, alm da manuteno dos processos ecolgicos, prevenindo a simplificao dos sistemas naturais.

Diferentemente das APPs, que materializam o conceito de preservao, as UCs so as reas consideradas de conservao, ou seja, so aquelas reas onde possvel o uso sustentvel dos recursos naturais. Nas reas de preservao permanente, pela regra, no admitido qualquer tipo de supresso ou utilizao econmica direta. Portanto, de acordo com as leis disponveis, nas APPs no se permite qualquer tipo de supresso, vedao ou utilizao econmica direta dos recursos naturais, salvo nos casos previstos em lei, que so aqueles classificados como de utilidade pblica e interesse social. Isso o que diz a regra em relao s reas de preservao permanente. Nesse sentido, as APPs, so reas especialmente protegidas, onde existe uma maior proteo legal. Outro marco regulatrio, alm das Leis 4.771, de 1965, e 9.985, de 2000, encontra-se na Constituio Federal de 1988, art. 225, pargrafo 1, inciso 3: incumbe ao poder pblico criar reas de espaos especialmente protegidos. Entre os espaos especialmente protegidos, referidos em lei, destacam-se trs: unidades de conservao, reas de reserva legal e reas de preservao permanente. Vale mencionar que o mesmo artigo que assegura a criao dessas reas, estabelece que a alterao e a supresso delas somente so permitidas atravs de lei. Logo, o CONAMA, com base no artigo 2 do Cdigo Florestal e art. 225 da Constituio Federal, pode criar reas de preservao permanente, porm, para que elas deixem de ser reas de preservao permanente, torna-se necessria uma lei especfica.
Embora no tenha recebido destaque no captulo III, o projeto de lei que foi convertido na Lei 9.985, de 2000, Lei do SNUC, tramitou durante 8 anos no Congresso Nacional, sob presso permanente dos grupos de interesse contrrios sua aprovao, representados por lobistas e parlamentares membros da bancada ruralista e seus aliados polticos, especialmente aqueles que representavam os interesses do empresariado industrial.
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No Cdigo Florestal encontram-se definidas as regras e as excees em relao s APPs. No art. 3, 1, estabelecido que a supresso total ou parcial de florestas de preservao permanente s ser admitida com prvia autorizao do Poder Executivo Federal, quando for necessria execuo de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pblica ou interesse social. Portanto, o Cdigo Florestal (considerando a redao dada pela Medida Provisria 2.166-67, de 2001), admite algumas possibilidades de supresso de vegetao e de utilizao das reas de preservao permanente. No art. 4 diz-se que:
a supresso de vegetao em rea de preservao permanente somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo prprio, quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto.

Com base no que foi dito, chega-se aos requisitos legais para possibilitar a supresso ou ocupao de APP. O primeiro requisito que qualquer atividade, para possibilitar supresso ou ocupao de APP, deve ser de utilidade pblica ou interesse social. A Medida Provisria 2.166-67, de 2001, que alterou o Cdigo Florestal, expe nos incisos IV e V, o que o Cdigo Florestal considera como:
IV - utilidade pblica: a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria; b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios pblicos de transporte, saneamento e energia; c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA; V - interesse social: a) as atividades imprescindveis proteo da integridade da vegetao nativa, tais como: preveno, combate e controle do fogo, controle da eroso, erradicao de invasoras e proteo de plantios com espcies nativas, conforme resoluo do CONAMA; b) as atividades de manejo agroflorestal sustentvel praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que no descaracterizem a cobertura vegetal e no prejudiquem a funo ambiental da rea; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resoluo do CONAMA.

De acordo com o estabelecido pelo Cdigo Florestal, dado ao CONAMA o poder de definir outras atividades como de utilidade pblica e interesse social. Nesse sentido, o processo de elaborao da Resoluo CONAMA 369 representa um esforo de se normatizar outros tipos de utilizao das APPs, alm dos tipos estabelecidos pelo Cdigo Florestal, respaldado nas possibilidades de utilidade pblica e interesse social. Essa discusso imps-se em resposta s inmeras demandas que j vinham sendo discutidas no mbito do Poder Pblico Federal119.
119

Entre 2001 e 2003, foram encaminhadas ao CONAMA vrias demandas relativas regulamentao das APPs. Na esfera do poder pblico federal, novos conflitos surgiram em resultado da MP 2.166-67, de 2001, que alterou pontos importantes no Cdigo Florestal. A edio desta MP se deu em um contexto poltico permeado de conflitos de interesse, entre parlamentares representantes da bancada ruralista, a exemplo do Deputado Federal

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Alm dos requisitos de utilidade pblica e de interesse social para que se possa suprimir vegetao e utilizar uma APP, outros requisitos se fazem necessrios, como a inexistncia de alternativa tcnica e locacional, a autorizao do rgo ambiental competente e a indicao de medidas compensatrias e mitigatrias. Especialistas em Direito Ambiental destacam que esses trs ltimos requisitos devem, necessariamente, estar em conjunto com um dos dois primeiros: utilidade pblica ou interesse social. Conforme argumenta o consultor jurdico do MMA:
mesmo uma obra declarada como de utilidade pblica, ela ainda vai ter que obedecer aos outros requisitos; alm da inexistncia de alternativa tcnica, no caso, locacional, ainda necessrio ter uma autorizao do rgo ambiental, que pode depender da necessidade de estudo de impacto ambiental de maior complexidade como EIA/RIMA, ou em outros casos, um estudo simplificado. Isso vai depender do tipo de impacto e depender da anlise do rgo ambiental e, alm disso, vai ser necessria a realizao de medidas compensatrias e mitigatrias, para que seja permitida a utilizao e a supresso de APP (Transcrio da 5 Reunio da CTGTB, 2003).

Afora os requisitos j apresentados, ainda existe uma outra possibilidade para que seja autorizada a utilizao das APPs, nos termos da lei. o que est colocado no pargrafo 3 do art. 4 do Cdigo Florestal, que diz: o rgo ambiental competente poder autorizar a supresso eventual e de baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetao de rea de Preservao Permanente (redao dada pela MP 2.166-67, de 2001). Conforme argumentam os especialistas na matria, a APP pode ser considerada uma das reas especialmente protegidas com maior rigor pela legislao ambiental brasileira, pois visa a preservar os recursos naturais, logo, a impedir a utilizao econmica direta, podendo, excepcionalmente, ser utilizada para o desenvolvimento de atividades, consideradas pela lei como de utilidade pblica ou de interesse social, ou disciplinadas atravs da permisso legal pelo CONAMA. Alm das atividades previstas pelo Cdigo Florestal, compete ao CONAMA definir quais outras atividades podem ser consideradas como de utilidade pblica ou de interesse social para possibilitar a utilizao das APPs de forma devidamente regulamentada. A tarefa

Moacir Michelleto, relator da Medida Provisria no Congresso Nacional, e parlamentares identificados com a proteo ambiental, como Fernando Gabeira e Marina Silva, conforme referncias feitas no captulo III. Alm desta MP, outras normas foram aprovadas, em 2002, no mbito do CONAMA, que mobilizou recursos para dar respostas s demandas encaminhadas sobre APPs. As diretivas aprovadas deram origem s seguintes resolues: 298/2002, que criou GTs para analisar e propor alternativas s questes especficas sobre as APPs; 302/2002, que disps sobre parmetros, definies e limites de APPs de reservatrios artificiais e o regime de uso do entorno; 303/2002, que disps sobre parmetros, definies e limites de APPs.

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difcil, visto que, alm da complexidade do tema e da impreciso dos conceitos basilares120, o CONAMA tornou-se uma arena poltica que, com o atual formato, em termos de organizao e de composio, permite que se confrontem atores polticos com interesses diversos e muitas vezes antagnicos. Assim, tanto a complexidade do tema, quanto a forma de organizao e funcionamento do CONAMA contriburam para que o processo de elaborao da Resoluo 369/2006 tenha sido marcadamente conflituoso. Os conflitos de interesses condicionaram todo o processo de elaborao da referida resoluo, que teve origem com a Resoluo 298/2002, que determinou a criao de Grupos de Trabalho para analisar e propor alternativas para solucionar as pendncias sobre as APPs. As divergncias a respeito do que deveria ser considerado de utilidade pblica e de interesse social, para efeito de utilizao de APP, podem ser analisadas como reflexo das disputas entre interesses individuais privados e interesse pblico coletivo. Isso porque, luz da cincia jurdica, um dos princpios jurdicos que afetaram diretamente a discusso e deliberao sobre APP foi o princpio da prevalncia do interesse pblico coletivo em face de interesse individual privado, que tinha sido assegurado pela Lei 4.771, de 1965. Com a Resoluo 369, corre-se o risco de se inverter essa lgica, podendo interesses individuais vir a prevalecer sobre interesses coletivos, conforme afirmao do coordenador jurdico do Instituto Socioambiental (ISA), uma das ONGs ambientalistas com assento no CONAMA. Para esse especialista, a grande maioria das normas sobre utilidade pblica em vigor, atualmente, assim como os conceitos de utilidade pblica e interesse social, falam de um interesse coletivo que se sobrepe a um interesse individual de propriedade. Essa a regra que deveria prevalecer. No entanto, na opinio do ambientalista, o CONAMA se props fazer com a Resoluo sobre APP, o oposto disso, ou seja,

Segundo o consultor jurdico do MMA, os conceitos de utilidade pblica e interesse social aparecem com uma conceituao diferente, nas vrias legislaes brasileiras. Considerando que no Direito tem-se o que foi chamado de conceitos jurdicos indeterminados, ento pode-se entender, por exemplo, o conceito de utilidade pblica como um conceito jurdico indeterminado. So conceitos propositalmente colocados de forma aberta pelo legislador, porque quem interpretar e aplicar a norma vai se utilizar daquele momento social, poltico e cultural para dar concretude quela norma. Se o que era considerado utilidade pblica nos anos de 1960 diferente do conceito de utilidade pblica nos dias hoje, ento, esse conceito, essa concretude, do que utilidade pblica e interesse social, deve ser interpretado e recebe sua concretude no momento da aplicao da norma. isso que cabe ao CONAMA fazer, tornar um pouco restrita essa discricionariedade, que no uma discricionariedade to ampla na aplicao e na utilizao dessas normas (Consultor jurdico do MMA. 5 Reunio da CTGTB, 2003).

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o inverso do que se faz embasado nas definies que esto em vigor. Supostamente, em detrimento de um bem difuso APP, sero assegurados alguns direitos individuais ou de um grupo de indivduos. Isso exatamente o inverso do que as definies fazem. Portanto, o CONAMA tem uma responsabilidade muito grande que de subverter os conceitos, porque so finalidades e objetivos opostos. Ento, essa vai ser a misso do CONAMA, que rdua e difcil, na medida em que se deixou claro que se trata de conceitos indeterminados. Caber ao CONAMA, definir utilidade pblica (a 7.399 definio de utilidade pblica) que, para efeito do Cdigo Florestal, vai ser uma nova definio e um novo conceito. Esse o desafio do CONAMA.

luz da teoria da Escolha Racional (NORTH, 1990; OLSON, 1999; WEINGAST,


1996), uma das escolas da Cincia Poltica contempornea, as divergncias entre os atores

polticos que participaram do processo de elaborao da Resoluo 369 expressam as escolhas racionais de cada ator, justificadas por seus interesses. So, portanto, divergncias de interesses. De acordo com esta perspectiva analtica, os indivduos tm interesses que buscam realizar. Alm do mais, indivduos racionais, atuando em contextos de interaes estratgicas, fazem escolhas, levando em conta constrangimentos institucionais, para obter os fins desejados. Suas decises se apiam em clculos acerca das provveis aes dos contendores, sendo o resultado dos embates influenciado pelas estratgias utilizadas pelo conjunto de atores. Nesse sentido, postula-se que os indivduos, quando fazem escolhas, buscam maximizar seus interesses com referncia a um conjunto de objetivos definidos por uma funo de preferncia dada. Por isso, no contexto em estudo, as divergncias entre ambientalistas e representantes dos setores produtivos, por exemplo, assim como entre ambientalistas e representantes do poder pblico, embora estes possam fazer parte dos dois segmentos, configuram-se em situaes de interao de atores que fazem escolhas, sempre procurando maximizar os seus interesses. Nesse caso, a prpria definio do que interesse coletivo e interesse privado objeto de interpretao e de disputa. Do exposto, merece ser salientado o grau de dificuldade para se chegar a uma deciso final acerca do teor da regulao, dada a diversidade de atores e de interesses envolvidos no processo.

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4.1.1 Dinmica de produo da resoluo e articulao dos interesses em confronto O processo poltico que culminou com a elaborao da Resoluo 369 teve incio em 2002, com a Resoluo 298, que criou seis Grupos de Trabalho (GT) no mbito da Cmara Tcnica Temporria de Atualizao do Cdigo Florestal, com a tarefa de analisar e propor alternativas s questes especficas concernentes s APPs. Cada grupo ficou encarregado de um aspecto especfico que demandava normatizao, conforme resumo no Quadro 43. A superviso dos grupos ficou sob a responsabilidade da Secretaria de Biodiversidade e Florestas (SBF), por meio da Diretoria do Programa Nacional de Florestas, do MMA.
Quadro 43 Grupos de Trabalho criados pela Resoluo 298/2002, segundo a coordenao, dinmica de trabalho e resultados apresentados
Grupos de Trabalho Agricultura e Pecuria Agricultura Familiar e Assentamentos Familiares Minerao Coordenao Ministrio da Agricultura Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura CONTAG Ministrio de Minas e Energia MME Dinmica de trabalho e resultados Realizao de 4 reunies, com apresentao da verso final da proposta. Realizao de 2 reunies, sem previso para o trmino do trabalho.

Realizao de 3 reunies, com encaminhamento da verso final no dia 24/09/2002 CT, para deliberar. Associao Nacional de Realizao de 2 reunies, com apresentao da Ocupao urbana Municpios e Meio Ambiente verso 1 da proposta, com previso de ANAMMA. concluso para dezembro de 2002. Estado do Mato Grosso do Sul, Realizao de 5 reunies, com apresentao e Pantanal e reas Ministrios Pblicos do Mato anlise da minuta de resoluo. Concluso midas prevista para dezembro de 2002. Grosso do Sul e Mato Grosso. Realizao de 3 reunies e apresentao da verso 3 da proposta. Duas propostas Ministrio do Meio Ambiente / encaminhadas: topo de morro e APPs Silvicultura em topo de Secretaria de Biodiversidade e ocupadas por silvicultura, aprovadas na 32 morro Florestas / Diretoria de Florestas reunio da CT Cdigo Florestal. Na 74 reunio da CTAJ no foi aprovada a proposta 1 e a 2 retornou CT. Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da memria da 4 Reunio dos GTs criados pela Resoluo 298/2002. Disponvel no site do CONAMA.

Embora a maioria dos grupos tenha elaborado e encaminhado as propostas de resoluo Cmara Tcnica, o contexto poltico de eleies presidenciais, no final de 2002, imps uma paralisao no processo de trabalho e na consecuo dos objetivos propostos. Portanto, somente em maio de 2003, por ocasio da 1 reunio da Cmara Tcnica de Gesto Territorial e Biomas (CTGTB), a discusso sobre as APPs foi retomada, quando os itens da pauta referentes s APPs foram tratados em conjunto. Aps debates, essa cmara tcnica decidiu criar um Grupo de Trabalho com o objetivo de analisar as propostas de resoluo e identificar pontos convergentes e divergentes entre elas. Nessa ocasio, o representante das ONGs do Nordeste (Associao Potiguar Amigos da Natureza ASPOAN), Francisco

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Iglesias, foi indicado para ser o coordenador do novo GT. Esse grupo teria seis meses para concluir seu trabalho de condensao das propostas apresentadas pelos GTs criados pela Resoluo 298, e seria composto por um membro do Ministrio Pblico Estadual e por um representante de cada uma das seguintes entidades e rgos governamentais: Instituto Direito por um Planeta Verde, ANAMMA, Ministrio das Cidades, Governo do Estado de Santa Catarina, ASPOAN e CONTAG. Conforme diretiva da CTGTB, o novo GT teria que fazer apenas um diagnstico das propostas, identificando os pontos convergentes e divergentes entre elas, sem mexer no teor ou entrar na discusso tcnica do que havia sido apresentado pelos grupos temticos criados pela Resoluo 298. Aps o diagnstico, o grupo deveria proceder consolidao das resolues. Na opinio de representantes do MMA, no haveria necessidade de ampliar o prazo ou mudar o escopo do GT porque o processo j se arrastava h muito tempo. Afinal foram trs anos de discusso, com muita coisa discutida e acordada, negociada em fruns longos de discusso, bastante amplos (MMA/SQA). No entanto, entre a 1 e a 5 reunies da CTGTB, com a entrada de novos atores em cena, algumas mudanas foram sugeridas, levantadas no grupo, e encaminhadas para discusso e deliberao na reunio dessa cmara. Nesse sentido, essa reunio teve como objetivo discutir e definir sobre o escopo do GT, criado para analisar as propostas de resoluo para cada um dos setores, elaboradas pelos grupos temticos. A questo foi assim colocada para discusso: o GT compilaria, simplesmente, as propostas j consolidadas ou teria poder para modificar as propostas de resoluo? A dvida rendeu debates e exps os interesses de diferentes participantes, separando os que defendiam a ampliao das competncias do GT, em funo de questes complexas pendentes (ISA, ASPOAN, Ministrio de Integrao Nacional e CONTAG) e os que defendiam que o novo grupo deveria fazer apenas a condensao do que havia sido feito pelos grupos temticos, encaminhando a proposta resultante para a Cmara Tcnica de Assuntos Jurdicos (CTAJ), para que fosse, em seguida, submetida aprovao no plenrio (CNA, ANAMMA e Instituto de Defesa do Patrimnio Natural IDPN). Em sntese, estava em questo e tornou-se foco da divergncia entre os conselheiros da Cmara Tcnica a possibilidade de ser retomada a discusso, levando a mudanas no contedo das propostas de resoluo apresentadas pelos grupos temticos, j extintos. Segundo a representante da CONTAG, enquanto alguns membros do CONAMA no queriam que houvesse qualquer tipo de mudana no escopo do GT, pois tinham medo de alterao na sua proposio, outros argumentavam que essa seria uma oportunidade de se fazer uma

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discusso mais amadurecida. Por fim, decidiu-se pela ampliao do escopo do GT, significando que lhe caberia harmonizar as propostas de resolues e, havendo necessidade, essa harmonizao poderia implicar mudanas nas propostas. Ou seja, harmonizar significaria ajustar, propor, modificar, suprimir, e no somente compilar e consolidar. As divergncias entre os participantes do Grupo de Trabalho, conselheiros e convidados, e os conselheiros da Cmara Tcnica (CTGTB), observadas nas reunies, em relao ao contedo da nova regulao que definiria os casos excepcionais de uso das APPs, foram sendo evidenciadas a cada passo do processo de discusso e deliberao. A oposio entre ambientalistas, Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e Ministrio Pblico, de um lado, e os representantes do empresariado e de outros setores do governo, de outro, deu o tom dos debates e das deliberaes. Em linhas gerais, tais divergncias resultavam de interpretaes distintas dos grupos de interesse do que poderia vir a ser considerado de utilidade pblica, interesse social e atividade de baixo impacto, para efeito de uso das APPs. Ou seja, as divergncias centravam-se no que poderia ser enquadrado nas excees previstas no Cdigo Florestal. A descrio que se segue destaca aspectos relevantes dessa etapa do processo. Por ocasio da 2 Reunio do GT, antes da deliberao da agenda e dos princpios que orientariam os trabalhos do grupo, foram apresentados trs painis, seguidos de amplas discusses entre os participantes. J nesse momento apareceram os pontos em torno dos quais as disputas e articulaes de interesses passaram a girar, ao longo de todo o processo. Os temas discutidos foram assim configurados: rea de Preservao Permanente: conceito, situaes e servios ambientais (Wigold Schaffer Secretaria de Biodiversidade e Florestas SBF/MMA); Princpios constitucionais que se aplicam s APPs (Andr Lima ISA); Cdigo Florestal (Lei no 4.771, de 1965) e Medida Provisria no 2.166-67 de 2001; Interesse social e utilidade pblica na legislao vigente (Gustavo Trindade CONJUR/MMA). Algumas das intervenes feitas por conselheiros e convidados, nessa ocasio, merecem destaques por sintetizarem a essncia do debate e das divergncias entre representantes dos setores produtivos (Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Minerao ABEMIM e IBRAM), representantes do Estado (MMA e INCRA) e representantes dos movimentos ambientalistas (ASPOAN e ISA), conforme apresentao no Quadro 44.

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Quadro 44 Snteses dos principais pontos do debate e das divergncias entre os participantes do Grupo de Trabalho Representantes Aspecto enfatizado
O setor da minerao tem dificuldades em tratar a questo da APP, pois a regulao atual probe minerao em rea de Preservao Permanente. A regulao ambiental deve definir uma estratgia de compensao e no ficar tentando produzir nexo entre minerao e utilidade pblica (ABEMIM).

Setores Produtivos ABEMIM e IBRAM

Considerando que a minerao uma concesso da Unio e que no interfere na questo da propriedade privada (subsolo), no haveria um link que fizesse o estabelecimento da concesso pblica com a utilidade pblica ou interesse social, ou a questo do interesse nacional como utilidade pblica e interesse social? (ABEMIM). Qual a relao entre a noo de interesse nacional em relao aos conceitos de utilidade pblica e interesse social? Essa questo tem um link direto com a minerao, pois esta constitucionalmente reconhecida como atividade de interesse nacional. O conceito de interesse nacional se no supera ao menos embute de alguma forma o conceito de utilidade pblica e interesse social (IBRAM). A compensao uma figura que est prevista no ordenamento jurdico, portanto, a soluo para alguns casos onde j se esteja utilizando reas de APP. No ordenamento jurdico atual tem-se a previso da figura da compensao que pode ser aplicada fazendo um Termo de Ajustamento de Conduta, outro instrumento jurdico, para adequar minerao em APP. O CONAMA pode definir alguma regra que seja diferente do que est previsto hoje e o setor mineral tem poder, tem direito e condio de trazer propostas para que os membros da Cmara Tcnica possam analis-las (SBF/MMA). O conceito de interesse nacional no tratado no Cdigo Florestal. Embora haja diferenciao nas vrias legislaes em relao a determinados conceitos, tem-se uma particularidade trazida pelo Art. 1 do Cdigo Florestal quando ali definido aquilo que se considerava como de utilidade pblica e interesse social. Mas, ao CONAMA dado o poder de fazer outras classificaes. Cabe definir se o CONAMA deve considerar a atividade de minerao como utilidade pblica (CONJUR do MMA). Se os conceitos j esto definidos no Cdigo Florestal, ento ao CONAMA cabe definir obras e planos de acordo com o que est estabelecido nessa lei (INCRA). Em relao questo do interesse nacional, deve-se enfatizar que muitas vezes esse interesse nacional se confunde com o social e o pblico. No h necessidade de uma nova conceituao, pois j estar inserida, quando se definir o que de interesse social. Por exemplo, em relao minerao, principalmente quando for considerada a indisponibilidade locacional de uma jazida (Governo de Santa Catarina). Na base da proposta de Resoluo apresentada pelo setor empresarial no est a questo do interesse nacional. Este conceito no tratado nem na Constituio Federal (Art. 225), nem no Cdigo Florestal, nem na Medida Provisria 2.166, de 2001. Portanto, no mbito do CONAMA, pode-se debater e at tentar entender o conceito de interesse nacional, mas tem-se que ficar bem atento ao objetivo e funo dos membros deste Conselho (ASPOAN).

Governo Federal MMA INCRA Governo Estadual Santa Catarina

Movimentos Sociais Ambientalistas ASPOAN ISA

Um ponto que deve ser tratado pelo CONAMA se h atividades de minerao que podem ser exercidas em outras regies, em outras localidades independentemente da propriedade. No interessa para o Cdigo Florestal essa questo de localidade, interessa saber, para efeito de supresso da APP, se h ou no h alternativa de explorao daquela mina naquela dada regio. Outra questo que a discusso no se esgota em definir o que de interesse social e de utilidade pblica. Existem n outras hipteses de exceo ao uso de APP: explorao eventual de baixo impacto ambiental; atividades que possam vir a recuperar a APP, no caso de silvicultura, manejo agro-florestal. Existem outros pontos que talvez aliviem as tenses nas discusses de utilidade pblica e interesse social (ISA). Fonte: Elaborao da autora a partir do arquivo eletrnico referente ao resultado da 2a reunio do Grupo de Trabalho Consolidao APP, CONAMA.

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Em resumo, no cerne do debate, estavam as interpretaes divergentes dos grupos de interesse do que poderia vir a ser considerado atividade de utilidade pblica, interesse social e de baixo impacto, para efeito de uso das APPs, colocando os representantes dos setores produtivos, de um lado, e de outro, os representantes das organizaes ambientalistas. Os pontos polmicos destacados nessa ocasio serviram de referncia para as aes dos grupos de interesses, em cada uma das etapas do processo de elaborao da resoluo. A participao nas reunies do GT foi uma das formas de articulao dos grupos de interesse visando a influenciar no processo de elaborao da Resoluo 369. relevante a expressiva participao dos representantes dos setores produtivos, com destaque para o empresariado industrial do subsetor da indstria da explorao mineral. Conforme se observa no Quadro 45, com exceo da 3 reunio do GT, em todas as demais reunies a presena dos setores produtivos foi superior a 1/3 do total de participantes, com percentual inferior somente ao dos representantes dos Governos (Federal, Estadual e Municipal), que variou de 47% a 54%. Note-se que, enquanto os setores produtivos representaram mais de 30% do total de participantes, na maioria das reunies, o percentual de representantes das ONGs e demais entidades ambientalistas no ultrapassou a casa dos 10% do total, tendo variado entre 7% e 10%, embora as reunies do GT fossem abertas a todos os interessados na discusso e o tema em questo tenha mobilizado a opinio pblica em geral e, em especial os diversos segmentos do ambientalismo com atuao no Brasil.
Quadro 45 Participao dos representantes dos diversos segmentos, nas reunies do GT Consolidao APP, 2003 e2004. 1 2 3 4 Reunies do GT Reunio Reunio Reunio Reunio Representantes dos Governos Federal, Estadual e 19 26 19 34 Municipal, IBAMA e CONAMA. 54,3% 51,0% 50,0% 47,2% 11 16 07 26 Representantes dos Setores Produtivos 31,4% 31,4% 18,4% 36,0% Representantes de Entidades e Associaes 03 05 03 05 Ambientalistas 8,6% 9,8% 7,9% 6,9% 02 01 Representantes indicados pela CONTAG 5,7% 2,0% 01 01 Representantes de Comunidades Indgenas 2,0% 1,4% 01 04 01 Ministrio Pblico (estadual e federal) 2,0% 10,5% 1,4% 01 05 05 Outros participantes 2,0% 13,2% 6,9% 35 51 38 72 Total de participantes 100,0% 100,0% 100,0 100,0
Fonte: Elaborao da autora. Lista dos participantes das reunies do GT, disponvel no site do CONAMA.

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Entre os representantes dos setores produtivos, alm da CNI, CNA e CNC, que participam do CONAMA na condio de conselheiros, outras organizaes empresariais participaram das reunies do Grupo de Trabalho, entre elas: ABEMIN Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Minerao; IBRAM Instituto Brasileiro de Minerao; ANEPAC Associao Nacional das Entidades de Produtores de Agregados para Construo Civil; ABIROCHAS Associao Brasileira da Indstria de Rochas Ornamentais; ABRAF Associao Brasileira de Produtores de Florestas Plantadas; ASBR Associao Sul Brasileira de Empresas Florestais; FIEP Federao das Indstrias do Estado do Paran; SNIC Sindicato Nacional da Indstria do Cimento; AMAS PR - Associao dos Mineradores de Areia e Saibro do Paran; ABINAM Associao Brasileira da Indstria de guas Minerais; ABRACAL Associao Brasileira dos Produtores de Calcrio Agrcola; E. Labore Assessoria Estratgica em Meio Ambiente.

medida que a regulao de uso de APP representasse uma ameaa aos interesses do empresariado industrial, mais robusta se tornava a presena e a participao desse grupo nas reunies. Tal fato pode ser observado na 4 reunio do GT, quando foi consolidada a proposta de resoluo APP e minerao. Nessa ocasio, a participao de representantes do empresariado industrial atingiu o seu maior percentual (36%). Entre estes estavam presentes 15 representantes do empresariado industrial do segmento da indstria de explorao mineral (58% destes), entre as associaes acima citadas e grandes empresas, com destaque para a CVRD, com cinco representantes, Rio Tinto Minerao e Phelps Dodge, com um representante cada. Verifica-se, assim, a importncia desta forma de articulao de interesses do empresariado industrial no processo de formatao de normas ambientais que o atingem diretamente, como caso da regulao de uso de APP. A participao nas reunies do GT o recurso utilizado pelos grupos de interesse para manifestarem suas posies e apresentarem suas propostas por escrito. , portanto, um dos mtodos de acesso e de participao mais importantes de grupos interessados nos processos de elaborao das regras definidas no mbito do CONAMA, a exemplo dos representantes do empresariado industrial, que se destacaram entre os participantes das reunies desse grupo. Entre os representantes do Governo Federal, alm dos membros do IBAMA e MMA, destacaram-se os representantes do Ministrio de Minas e Energia (MME), do Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e do INCRA. A expressiva participao de

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representantes de setores do Estado, como o DNPM e o MME, alm da forte presena de representantes do empresariado da indstria de explorao mineral, deve-se ao fato de o novo padro de regulao de uso de APP poder comprometer os interesses do setor mineral no Brasil, conforme ficou evidenciado pela posio de alguns dos participantes da 2 reunio do GT, anteriormente descrita. Ainda que a participao de representantes de ONGs e demais entidades ambientalistas tenha sido bastante menor, em termos quantitativos, se comparada ao nmero de representantes dos setores produtivos e representantes dos governos, foram eles protagonistas, apoiados pelos representantes dos Ministrios Pblicos, da grande polmica que perpassou todo o processo de discusso e deliberao acerca do uso de APP, a saber, o exerccio de atividades minerrias em APPs. Merece referncia o fato de a participao de representantes da sociedade civil nas reunies do grupo de trabalho ser possibilitada e viabilizada com recursos do Ministrio do Meio Ambiente, conforme previsto regimentalmente ( 2 do art.9 do Regimento Interno)121. Ainda assim, registrou-se baixo ndice de participao desse segmento nas reunies do grupo. As entidades e ONGs ambientalistas que participaram das reunies no GT foram: ADEMA Associao de Defesa do Meio Ambiente - So Paulo; AMDA Associao Mineira de Defesa do Ambiente; APREMA Associao de Preservao e Equilbrio do Meio Ambiente; ASPOAN Associao Potiguar Amigos da Natureza; ISA Instituto Socioambiental. O acesso dos grupos de interesse ao CONAMA possibilitado pelas regras que norteiam a estrutura e funcionamento desse Conselho, conforme foi enfatizado no captulo I122. Portanto, se o acesso aos grupos garantido regimentalmente, de forma igualitria, por que grupos ou organizaes empresariais participam mais nos processos de elaborao de
Art. 9 - A participao dos membros do CONAMA considerada servio pblico de natureza relevante, no remunerada, cabendo aos rgos e s entidades que integram o Plenrio o custeio das despesas de deslocamento e estada de seus conselheiros. 2 - Os membros representantes da sociedade civil, previstos no inciso VIII, alneas "a", "b", "c", "d", "g", "h", "i" e "l" do art. 4 deste Regimento Interno, podero ter as despesas de deslocamento e estada pagas conta de recursos oramentrios do Ministrio do Meio Ambiente, quer se trate de participar de reunies do Plenrio do CONAMA, quer de suas Cmaras Tcnicas e Grupos de Trabalho. De acordo com o Artigo 38 do Regimento Interno do CONAMA, os Grupos de Trabalho sero integrados por conselheiros do CONAMA ou seus representantes, bem como por representaes permanentes de rgos e entidades. 1 - Os Grupos de Trabalho reunir-se-o em sesso pblica, garantida a participao dos especialistas convidados e demais membros da sociedade interessados na discusso. 5 Os membros da Cmara Tcnica representantes dos setores interessados sero responsveis pela indicao Secretaria-Executiva, antes da primeira reunio do GT, ou a qualquer tempo, dos rgos, entidades e especialistas que devem ser convidados a participar dos GTs criados; 6 Os conselheiros do CONAMA sero solicitados a indicar, antes da primeira reunio do Grupo de Trabalho, especialistas para integrar os Grupos de Trabalho e para a difuso de informaes pertinentes a estes.
122 121

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regras ambientais do que as organizaes ambientalistas, conforme os dados da pesquisa demonstram? Essa indagao nos remete a uma questo amplamente discutida pelos tericos da participao de grupos, que trata da propenso de um determinado grupo participar mais do que outros. Os resultados desta pesquisa so consistentes com os argumentos desenvolvidos por alguns dos tericos que enfocam essa questo em seus estudos, especialmente no que se refere constatao de que organizaes empresariais participaram mais do que outras organizaes, nos processos de elaborao de regras ambientais, no mbito do CONAMA. A propenso de um determinado grupo a participar mais do que outros nos processos de elaborao de polticas tema amplamente discutido pelos estudiosos da teoria dos grupos (OLSON, 1965; HANSEN, 1985; WRIGHT, 1996; FURLONG, 2004). Para Olson (1965), a participao de grupos de interesse pblico menor, se comparada participao dos grupos empresariais, provavelmente porque esses grupos podem no perceber algum benefcio nesse tipo de participao ou porque o total de benefcio distribudo de forma muito geral entre um nmero grande de membros, o que torna a ao coletiva mais difcil. Alm disso, conforme analisa o autor em sua teoria do subproduto dos grandes grupos de presso:
os lobbies econmicos grandes e poderosos so um subproduto de organizaes que tm a fora e o suporte que tm porque desempenham outras funes alm de fazer lobby por benefcios coletivos. Alm do mais, os lobbies destes grupos so um subproduto de organizaes que tm a capacidade de mobilizar um grupo latente com incentivos seletivos disponveis. As nicas organizaes que tm incentivos seletivos disponveis so aquelas que tm autoridade e capacidade para serem coercitivas ou que tm uma fonte de incentivos positivos que podem oferecer aos indivduos de um grupo latente (OLSON, 1965:148).

Hansen (1985) afirma ser mais provvel que organizaes participem mais de processos polticos quando seus interesses so ameaados, se comparada participao naqueles processos em que seus benefcios aumentariam. Ento, de acordo com a perspectiva de Hansen, a participao dos grupos varia em funo dessa percepo, ou seja, do clculo custo-benefcio, visto que benefcios polticos importam especialmente quando interesses de grupos so ameaados. Utilizando-se de um outro tipo de argumento para explicar tal diferenciao, Wright (1996) sugere em seus estudos que organizaes empresariais podem ser mais ativas em participar ou em fazer presso (lobbying) sobre agncias regulatrias devido a sua expertise em questes legais e administrativas. Outros estudiosos reconhecem a diferena referente disponibilidade de recursos entre organizaes empresariais e grupos de interesse pblico, e afirmam que isso afeta diretamente a participao desses grupos nos processos de elaborao de polticas pblicas. Sob essa perspectiva, a participao depende, diretamente, dos recursos

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disponveis para cada ator e o poder de influncia de um grupo sobre decises polticas varia em funo dos recursos de que este dispe, conforme enfatiza Furlong (2004). De acordo com Furlong, o lobby em agncias regulatrias do Executivo, tal quais os tipos de presso sobre o Congresso, requer recursos financeiros que ofeream ao grupo de interesse condies para contratar funcionrios e formar o seu prprio quadro de profissionais especializados; de investir na capacidade e competncia tcnica deste quadro; de participar de audincias pblicas; alm de adotar outros recursos para influenciar as decises polticas. Portanto, conforme enfatiza o autor, o tamanho do oramento de um grupo de interesse que se dedica a lobbying um fator importante que demonstra o tipo de engajamento do grupo em determinados processos de elaborao de poltica pblica e serve de medida para se avaliar o poder de influncia do grupo. Alm do oramento, outro fator importante a disponibilidade de profissionais de um quadro permanente (professional staff members) para participar de atividades de elaborao de polticas (1997: 327). Em sntese, participao de grupos de interesse no Legislativo e em agncias governamentais regulatrias ou em outras instncias polticas deliberativas, a exemplo do CONAMA, requer recursos humanos e financeiros para que o grupo possa transformar o acesso, assegurado pelas regras formais que organizam a poltica, em participao efetiva, a fim de influenciar nas decises polticas. Isso explica a diferena entre a participao de organizaes ambientalistas e empresariais nos processos consultivos e deliberativos do CONAMA, conforme mostram os resultados da pesquisa. Alm do acesso de representantes formais (conselheiros) e informais (convidados) a todas as instncias do CONAMA, que assegurado regimentalmente, um mtodo de participao muito utilizado pelos grupos de interesse a apresentao de proposies, no mbito do grupo de trabalho, e de emendas, nas cmaras tcnicas e no plenrio. O uso desse mtodo pelos grupos de interesse que participaram da elaborao da Resoluo 369 e a sua eficcia so questes discutidas a seguir. As propostas de resoluo referentes a duas temticas: APP e rea Urbana Consolidada e APP e Minerao foram apresentadas por ocasio da 4 Reunio do GT. Para efeito deste estudo, analisarei apenas as propostas de resoluo relacionadas APP e Minerao, pelo fato de esta temtica mobilizar mais diretamente interesses do empresariado industrial, mais especificamente do subsetor da indstria de explorao mineral, e sua interao com setores do Estado, a exemplo do MMA, MME e DNPM.

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No que se refere ao tema APP e minerao foram apresentadas trs propostas de Resoluo: uma do setor produtivo, representado pelo IBRAM; uma do Governo Federal, representado pelo MME; uma das organizaes ambientalistas, representadas pela AMDA. Em documento apresentado pelo IBRAM, intitulado O papel fundamental da minerao para o desenvolvimento sustentvel do Brasil e a explorao de recursos minerais em APPs, encaminhado ao GT em fevereiro de 2004, tem-se a consolidao de uma proposta de resoluo, elaborada em conjunto pelo IBRAM e entidades do setor produtivo da minerao brasileira, a saber: ABIROCHAS, ABRACAL, ANEPAC, Associao Nacional da Indstria Cermica (ANICER), Centro Tecnolgico de Mrmore e Granito (CETEMAG), CNI, Federao da Indstria do Estado de Gois (FIEG), IBRAM, Sindicato das Indstrias de Extrao de Areia de So Paulo (SINDIAREIA), Sindicato da Indstria de Rochas Ornamentais, Cal e Calcrio (SINDIROCHAS) e SNIC participantes, em sua maioria, das reunies do Grupo de Trabalho. So estes os principais pontos da proposta encaminhada pelo IBRAM: i) a proposta enfatiza a necessidade de se obter reconhecimento de utilidade pblica da atividade de explorao dos recursos minerais a fim de se ter autorizao de supresso de vegetao e de implantao de projetos de pesquisa e lavra mineral em APPs; ii) considera de suma importncia que a referida Resoluo atenda a todas as atividades do setor mineral brasileiro, realizadas em APPs, legalmente concedidas pelo rgo Pblico competente, ambientalmente viveis e licenciadas, independente do porte, da natureza do bem mineral e do regime pelo qual se processam; iii) considera que a explorao de recursos minerais conduzida no interesse nacional e por outorga da Unio (conforme art. 176 da Constituio Federal), e que a produo de bens minerais fornecedora de insumos vitais e indispensveis ao suporte, ao bem estar e melhoria de qualidade de vida das geraes presentes e futuras e se constitui em fator integrante do desenvolvimento sustentvel do pas (IBRAM, 2004). Na proposta encaminhada pelo MME, a nfase recai nos critrios e condies para a caracterizao de atividades de explorao mineral como de utilidade pblica, para fins de supresso de vegetao em APP. Nesse sentido, tal qual a proposta do setor produtivo, a proposta do Governo parte do princpio de que as atividades de explorao mineral so reconhecidas pelo ordenamento jurdico brasileiro como de utilidade pblica, nos termos do Art. 1, 2, IV c do Cdigo Florestal, com a redao dada pela Medida Provisria 2.16667, de 2001, necessitando apenas de regulamentao destas em APP (MME, 2004).

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A proposta encaminhada pela AMDA dispe sobre as excees para a realizao de atividades de pesquisa mineral e lavra em rea de Preservao Permanente. Nesse sentido, procura enfatizar o carter excepcional que deve ser dado supresso da vegetao em APP, porque a regra no permitir, nessas reas, qualquer tipo de supresso de vegetao ou utilizao econmica direta, porm a exceo, prevista no art. 4 do Cdigo Florestal, dada em casos de utilidade pblica, quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto. Trata-se, portanto, de proposta visando a salientar que a regra geral a no-ocupao de APP, conforme o previsto na legislao atual, e que se isso no for considerado, as excees, que so os casos de utilidade pblica e de interesse social, passam a ser a regra, e a regra geral passa a ser exceo. A proposta da AMDA, tal qual a do setor produtivo e a do governo, reafirma que as atividades de pesquisa mineral e lavra so reconhecidas como de utilidade pblica. No entanto, chama ateno para a necessidade de se impor critrios mais rigorosos a fim de que as atividades de explorao mineral (pesquisa e lavra) sejam autorizadas pelos rgos competentes. Alm disso, no caso de no haver alternativas locacionais e de explorao para o empreendimento proposto, que a comunidade no entorno da APP seja consultada e que sejam estabelecidas medidas mitigadoras e compensatrias das alteraes ambientais que venham a ocorrer (AMDA, 2004). A partir dos destaques referentes a cada uma das propostas apresentadas, pode-se fazer uma comparao dos principais pontos, identificar os pontos de convergncia e de divergncia, assim como identificar, posteriormente, quais as contribuies que foram incorporadas na verso final da resoluo (Quadro 46).

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Quadro 46 Comparativo das propostas de Resoluo originrias das reunies do GT


Proponentes Argumentos sobre a condio da explorao de recursos minerais como de Utilidade Pblica em APP Art. 2 - As atividades de explorao mineral com direito minerrio outorgado pela autoridade competente, em conformidade com o que dispe o Cdigo de Minerao, o cdigo de guas Minerais e legislaes correlativas, so reconhecidas como de utilidade pblica, nos termos do Art. 1 do Cdigo Florestal, com a redao dada pela MP 2.166-67, de 2001. Art. 3 - Nos termos do art. 4 do Cdigo Florestal e em funo da rigidez locacional das jazidas minerais, a autorizao de supresso de vegetao em APP para explorao de recursos minerais, dever atender a requisitos previamente estabelecidos: I. ter direito minerrio outorgado; II. no caso de direito minerrio cedido, ter a comprovao da prvia anuncia; III. ser licenciado pelo rgo ambiental competente; IV. ter plano de supresso de vegetao e de recuperao da rea degradada, elaborada por tcnico habilitado. Art. 4 - A implantao de empreendimento mineiro em APP dever atender aos seguintes requisitos, quando couber: I. inventrios e levantamentos fitossociolgicos, metodologia e cronograma de supresso de vegetao e formas de preservao de espcies; II. inventrio da fauna; III. medidas mitigadoras e compensatrias para os impactos no mitigveis que devero ser adotados pelo empreendedor. Art. 1 - Ser declarada de Utilidade Pblica pelo IBAMA ou pelo OEMA, a explorao de recursos minerais em rea de Preservao Permanente, que atenda ao disposto nesta Resoluo. Art. 2 - Para fins desta Resoluo, a explorao de recursos minerais em APP dever atender aos seguintes requisitos: I. ter direito minerrio outorgado pelo rgo competente; II. no caso de direito minerrio cedido, ter a comprovao da prvia anuncia; III. ser licenciado pelo rgo ambiental competente; IV. ter previamente aprovadas pelo rgo ambiental competente, quando couber, as medidas mitigadoras para os impactos ambientais mitigveis, as medidas de controle para os aspectos ambientais passveis de controle, e as medidas compensatrias para os impactos irreversveis. Art. 1 - As atividades de pesquisa mineral e lavra, outorgadas pelas autoridades competentes, e em conformidade com o que dispem o Cdigo de Minerao e a legislao mineral vigente, so reconhecidas como de utilidade pblica, nos termos do Art. 1 do Cdigo Florestal, com a redao dada pela MP 2.166-67, de 2001 e da hiptese prevista nesta Resoluo. Art. 2 - As atividades de pesquisa mineral e lavra em APP somente podero ocorrer, a critrio do rgo ambiental competente, a partir da aprovao de estudos elaborados pelo empreendedor que demonstrem a viabilidade econmico-financeira e a necessidade do aproveitamento da jazida especfica, as alternativas locacionais e de explorao, seu custo/benefcio em relao ao de outras jazidas existentes na regio e os efeitos sociais dele advindos. 1 A aprovao dos estudos previstos no caput no isenta o empreendedor da aprovao pelo rgo ambiental dos respectivos estudos ambientais elaborados para a atividade mineral, que devero prever como medidas mitigadoras e compensatrias, entre outras, no mnimo a criao, a implantao ou a manuteno de unidades de conservao de proteo integral, se possvel na mesma sub-bacia hidrogrfica. Convergncia / divergncia Convergncia entre as trs proposies

MME

Convergncia entre as trs proposies

Convergncia entre IBRAM / Governo e Divergncia MME / AMDA Convergncia entre IBRAM / Governo / AMDA Convergncia em relao ao Governo e Divergncia em relao AMDA

IBRAM

Convergncia entre as trs proposies

AMDA

Divergente da posio do IBRAM e do Governo.

Divergente da posio do IBRAM e do Governo.

AMDA

2 as atividades mineradoras a serem instaladas em APPs dependero de Divergncia autorizao para a supresso da vegetao e de consulta comunidade entre IBRAM / prxima, mediante a realizao de audincia pblica ou outro instrumento Governo / que garanta a participao popular na deciso e no acompanhamento das AMDA futuras atividades. Fonte: Propostas de Resoluo apresentadas pelo IBRAM, MME e AMDA ao GT Consolidao APP, 2004.

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Observe-se que a proposta da AMDA, embora admita a possibilidade de regulamentao de ocupao e uso dos recursos naturais em APP, enfatiza a necessidade de se estabelecer critrios mais rigorosos, evitando, assim, que interesses privados sobreponham-se aos interesses pblicos. As propostas do MME e do IBRAM, por sua vez, pressupem maior flexibilizao de uso das APPs pela minerao. Aps o encerramento das discusses do conjunto de proposies formuladas pelos diversos segmentos que compunham o Grupo de Trabalho anlise e adequao da proposta e da formatao da primeira verso da resoluo , o resultado do trabalho foi encaminhado para discusso e deliberao na Cmara Tcnica de Gesto Territorial e Biomas (CTGTB). Nesta, a proposta foi discutida e aprovada em duas reunies (8 e 9 reunies). poca, a CTGTB era composta por sete membros (entre conselheiros titulares ou suplentes), representantes dos seguintes setores: Governo Federal (Ministrio da Integrao Nacional Presidente da Cmara), Governo do Cear (relator), Governo de Santa Catarina, ANAMMA Nacional, CNI (representante dos setores produtivos), Kanind (representante das ONGs da Regio Norte) e CAPOIB (representante da comunidade indgena). No mbito da Cmara Tcnica, as formas de articulao do empresariado industrial se materializaram nas proposies de emendas, formuladas pelos representantes da CNI e da ABEMIN (Quadro 47) e nas discusses em torno das questes mais polmicas.
Quadro 47 Emendas apresentadas pelos representantes do empresariado industrial (CNI e ABEMIN), no mbito da CTGTB, segundo o teor das emendas e o resultado. Verso Verso 2 Verso 3 1 (8 reunio) (9 reunio) Emendas Total Aprovada Reprovada Aprovada Reprovada Modificativa de contedo 15 3 2 10 Modificativa de redao 06 1 5 Aditiva 03 3 Substitutiva 01 1 Supressiva 06 3 3 Total 31 0 4 6 21
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados das propostas 1, 2 e 3 da Resoluo 369, discutidas na CTGTB. Disponvel no site do CONAMA. Nota: pela comparao das verses sujas (antes da posio adotada pela CT, pela aprovao ou rejeio das emendas) e limpas (depois da deliberao da CT), aprovadas em cada CT, tem-se o saldo parcial do poder de influncia do empresariado industrial. Pela comparao da verso 1 com a verso final tem-se o saldo final do poder de influncia do empresariado industrial.

Algumas observaes podem ser feitas em relao aos resultados, pela comparao entre as verses 1, 2 e 3, discutidas no mbito dessa Cmara Tcnica. O contedo presente na verso 1 (artigo II, Inciso I, alnea c), que trata da minerao como atividade de utilidade pblica, foi aprovado, sem restrio, apenas com uma complementao sugerida pelo

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representante de Ministrio Pblico, na 8 reunio da CTGTB. Vale lembrar que a questo que trata da minerao, como atividade de utilidade pblica, a mais polmica de toda a proposta, em torno da qual os grupos de interesse se mobilizaram: uns, pela sua aprovao (representantes dos setores produtivos e setores do Governo Federal); outros, pela sua rejeio (representantes das ONGs ambientalistas e do Ministrio Pblico). Por se tratar de tema de grande interesse do empresariado industrial, ao item que trata das atividades de pesquisa e lavra mineral foram apresentadas 20 emendas (64,5% do total) pelo representante desse grupo. Por fim, se tomarmos como referncia a situao das emendas apresentadas por esse grupo como indicador de sua influncia nas decises, ento chega-se concluso de que tal influncia foi baixa, visto que do total de emendas apresentadas verso 1 pelos representantes desse grupo, 25 emendas no foram aprovadas (80,6% do total), e apenas 6 foram aprovadas pela Cmara Tcnica. No entanto, apesar da no-aprovao da maioria das emendas de autoria do grupo, deve ser levado em conta, para efeito de anlise do poder de influncia do empresariado industrial, o fato de ter sido mantido o item que define a minerao como atividade de utilidade pblica principal demanda do grupo. Considera-se como o principal ganho do empresariado industrial, no mbito da Cmara Tcnica, o fato de a proposta aprovada naquela instncia ter considerado a atividade de pesquisa e extrao de substncias minerais como de utilidade pblica, conforme o Art.2 da proposta. Por essa razo, trata-se de um caso de uso excepcional de APP.
Art. 2. O Poder Pblico somente poder autorizar a interveno ou supresso de vegetao em rea de preservao permanente (APP), devidamente caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo prprio, e atendidos os requisitos previstos nesta Resoluo, nos seguintes casos: I - Utilidade pblica: a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria; b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios pblicos de transporte, saneamento e energia; c) as atividades de pesquisa e extrao de substncias minerais, outorgadas pela autoridade competente em conformidade com o que dispem a legislao minerria e ambiental.

Tal qual ocorreu nas reunies do GT, nas duas reunies da Cmara Tcnica observou-se a forte presena de diversos representantes dos setores produtivos123. Eram, majoritariamente, representantes do empresariado industrial do setor mineral que, junto com o representante da CNI, ento membro da CTGTB, tiveram participao marcante na 9 reunio, no s pela presena numerosa, visto que representavam 42% do total de 38 participantes,
123

A participao de representantes do empresariado industrial nas reunies da Cmara Tcnica, alm do representante formal dos setores produtivos, membro do CONAMA, prevista no Regimento Interno do CONAMA, de acordo com o Art. 28 deste regimento: as reunies das Cmaras Tcnicas sero pblicas e convocadas por seu Presidente, de comum acordo com a Secretaria-Executiva.

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mas, principalmente, pela participao no debate, quando da aprovao da proposta de resoluo, em apreciao por aquela instncia. Foram 38 participantes da reunio, entre membros, suplentes e convidados, sendo 18 dos governos e entidades estaduais, 16 representantes dos setores produtivos e quatro de ONGs ambientalistas e outras entidades (Quadro 48).
Quadro 48 rgos e entidades de origem dos participantes da 9 Reunio da CTGTB: membros titulares, suplentes e convidados Governos: federal, estadual Organizaes Ambientais e Setores Produtivos e municipal outras MIN CNI MPF MMA SDS, SBF e SQA IBRAM ISA IBAMA CVRD CAPOIB CONAMA ABEMIN Instituto de Defesa do MME ABINAM / SINDINAM Patrimnio Natural (IDPN) DNPM SINDIPEDRAS de Santa Catarina Ministrio das Cidades MC ABIROCHAS SMA de So Paulo MN Consultoria Ambiental / CVRD Governo de Santa Catarina SNIC Governo do Cear ABRAF ANAMMA Nacional ASBR Sub-total = 18 (47,5%) Sub-total = 16 (42%) Sub-total = 04 (10,5%)
Fonte: Elaborao da autora a partir da lista de presena e transcrio da 9 reunio da CTGTB. Disponvel no site do CONAMA.

De acordo com os dados do Quadro 48, representantes dos governos e dos setores produtivos formaram a maioria dos participantes das reunies da Cmara Tcnica, entre membros e convidados (89,5% do total). A destacada presena e participao dos representantes dos setores produtivos nas reunies do GT e da CT so uma demonstrao da capacidade que esse grupo de interesse tem de mobilizar os seus membros para participarem diretamente do processo de elaborao de regras ambientais nas instncias consultivas e deliberativas do CONAMA, o que o diferencia, sobremaneira, dos grupos ambientalistas. Aps discusso e aprovao da proposta de resoluo pela Cmara Tcnica, o texto foi encaminhado para discusso e deliberao pela CTAJ124, excluda parte da proposta, referente seo VI, que trata da recuperao de APPs em topo de morro, ocupadas com silvicultura de espcies exticas125.

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De acordo com o Regimento Interno do CONAMA, a competncia desta CT : examinar a constitucionalidade, legalidade e tcnica legislativa de propostas antes de sua apreciao pelo plenrio; apresentar substitutivo ao plenrio, acompanhado da verso original da matria examinada; ou devolver Cmara Tcnica competente com recomendaes de modificao e, por ltimo, rejeitar em parte ou na sua integralidade, proposta analisada sob aspecto da constitucionalidade, legalidade e tcnica legislativa.

A Seo VI, que trata Da recuperao de reas de Preservao Permanente APPs em topo de morro ocupadas com silvicultura de espcies exticas foi retirada da pauta de discusso da 9 CTGTB e, desse modo, foi excluda da proposta de resoluo em processo de deliberao, a ser encaminhada posteriormente.

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No mbito da CTAJ, as formas de articulao do empresariado industrial foram as seguintes: na 14 reunio, o representante da CNI manifestou resistncia em adiar a deliberao da resoluo, em funo da proposta de realizao prvia de um seminrio temtico com juristas; na 16 reunio, props mudanas substantivas no texto originado da CTGTB. Na 14 reunio da CTAJ, participaram os sete membros da cmara: representantes do IBAMA, ISA, Estado da Bahia, Estado do Cear, CNI, ANAMMA e Instituto Direito por um Planeta Verde. Nessa ocasio, o representante do ISA sugeriu que a CTAJ promovesse um seminrio com juristas, para subsidiar a deciso dos membros dessa cmara. Alegava que a deciso acerca do uso de APP, por ser uma matria muito cara, no s ao setor ambiental, mas tambm ao setor produtivo, precisava ser mais bem fundamentada em termos jurdicos. Reafirmou que no se tratava de uma proposta protelatria, conforme foi interpretado pela representante da CNI, mas de um recurso para ampliar a bagagem de subsdios jurdicos para fundamentar a deliberao. Diferente da percepo do representante do ISA, a representante da CNI entendeu que, pelo fato de o assunto j ter sido debatido h dois anos em uma Cmara Tcnica especfica, j se teria subsdios suficientes para encaminhar a discusso e deliberar sobre a matria. Mais uma vez o confronto se deu entre o representante dos setores produtivos e os representantes das ONGs e entidades ambientalistas ISA e Instituto Direito por um Planeta Verde , estes apoiados pelo representante do MMA. O representante do MME apoiou a proposta do ISA, mas sugeriu que no seminrio fossem ouvidos todos os setores envolvidos na situao de uso das APPs, ou seja, que no ficasse limitado avaliao de apenas um segmento profissional. O representante do Ministrio Pblico Federal (MPF), por sua vez, registrou a preocupao da instituio em relao ao teor da proposta e a competncia da CTAJ para emitir parecer conclusivo sobre aspectos constitucionais da resoluo. Justificou que havia necessidade de uma discusso ampla e no de simples deliberao e votao, visto que havia questes muito srias no cerne da proposta. A principal questo que a proposta de resoluo estaria admitindo a possibilidade de degradao de reas de utilidade pblica para fins privados a minerao. Portanto, na viso do MPF, a deliberao sobre esse assunto no envolveria uma questo de confronto de interesses, mas uma questo de construo jurdica. Por essa razo apoiou a realizao do seminrio. Por deciso da maioria dos membros da CTAJ, o seminrio jurdico reas de Preservao Permanente ocorreu por ocasio da 15 CTAJ, em abril de 2005, sob a

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coordenao do presidente da CTAJ Sebastio Azevedo, representante titular do IBAMA, sendo relatores os representantes do Instituto Direito por um Planeta Verde, Herman Benjamin, e o representante do ISA, Andr Lima. Entre os painelistas do seminrio destacaram-se: Pedro Ubiratan Escorel Azevedo Procurador do Estado de So Paulo; Ricardo Carneiro representante do Instituto Brasileiro de Minerao IBRAM; Paulo de Bessa Antunes Professor de Direito Ambiental; Gilmar Mendes Ministro do Supremo Tribunal Federal STF; Elisabeth Elias Bohm, do MME. Conforme o esperado, o tema mais explorado pelos juristas e advogados, expositores e debatedores, foi minerao e APP. Na concluso do Seminrio, observou-se um consenso em torno da questo mais polmica de todo o processo, que trata da definio da minerao como de utilidade pblica. Conforme as palavras de um dos palestrantes, minerao atividade estratgica para o desenvolvimento nacional e enquanto tal deve ser tratada; tratando-se de dois bens pblicos, o minrio e o meio ambiente ecologicamente equilibrado, portanto, a cautela dupla. De acordo com Nilo Diniz, Diretor do CONAMA, poca, o seminrio serviu para que fosse examinada a constitucionalidade do texto que foi elaborado e aprovado pela CTGTB, no final de 2004. Em sua opinio, a consulta pblica aos juristas, palestrantes no seminrio, foi importante para respaldar a apreciao dos conselheiros da CTAJ, especialmente porque o texto, em apreciao por esta Cmara Tcnica, considera de utilidade pblica e de interesse social, entre outras coisas, mais obras de infra-estrutura destinadas a servios pblicos de transporte, saneamento e energia, pesquisa e extrao de minerais, implantao de rea verde pblica em zona urbana e atividade de manejo agro-florestal sustentvel126. Tomando como referncia as concluses do seminrio e o teor do texto em apreciao pela CTAJ, em relao questo que estava no centro do debate e do conflito entre os grupos de interesse, pode-se inferir que, at aquele momento, a influncia do empresariado industrial tinha sido efetiva. Tal influncia refletia, em boa medida, o fato de atores polticos relevantes serem receptivos aos interesses do grupo, isto , posio defendida por este grupo de interesse em relao importncia da minerao para a sociedade e necessidade de fazer uso de APP para fins de explorao mineral. Nesse caso, o poder de influncia do empresariado industrial deveu-se muito mais ao alto grau de compatibilidade de seus interesses com os interesses de setores do Estado pelo valor atribudo explorao mineral , do que ao estrito poder de influncia do grupo, que resulta, em boa medida, dos recursos financeiros e humanos disponveis, da sua capacidade de formar coalizes com outros grupos
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Notas publicadas no Informativo Dirio do MMA, ano V, n. 178, 2005.

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ou da sua habilidade de influenciar atores polticos estratgicos. Em outros termos, a influncia deste grupo em relao ao que estava sendo deliberado com a Resoluo 369 foi resultante da compatibilidade de sua proposta com valores dominantes na esfera de atuao das elites estatais, que certamente representavam interesses sociais fortes. Conforme as anlises de Keefe (apud FURLONG, 1997), o poder de influncia de um grupo depende do seu tamanho, dos recursos financeiros disponveis, da coesividade de seus membros, de sua habilidade para formar aliana com outros grupos e da compatibilidade de sua proposta, ou de seus interesses, com os valores tradicionais da sociedade. Portanto, embora o sentido dado pelo autor ao que chamou de valores tradicionais da sociedade no guarde relao direta com a questo em debate, o seu argumento serve de referncia para esta anlise, pois o valor atribudo minerao, no contexto da sociedade brasileira, pode ser entendido com um valor tradicional da sociedade industrial. Transformar a natureza em manancial de recursos naturais com valor de uso e de troca, ou seja, em mercadoria, um valor tradicional da sociedade industrial. Valores tradicionais so aqueles que circulam e se consolidam nas relaes sociais. Conforme assinalou Polanyi (1980: 61) a economia do
homem, como regra, est submersa em suas relaes sociais, portanto, o homem valoriza os bens materiais na medida em que eles servem a seus propsitos. De acordo com essa perspectiva,

valores econmicos so valores tradicionais de uma sociedade que se estrutura sob a forma capitalista e da economia de mercado. Voltando ao processo de elaborao da Resoluo 369, verifica-se que, aps o seminrio temtico, a CTAJ realizou a sua 16 reunio para, entre outras coisas, deliberar acerca da proposta de resoluo que dispe sobre as excees de uso de APP. Nessa ocasio, foram feitas diversas alteraes (de carter aditivo, modificativo, substitutivo ou supressivo) na proposta de resoluo, originria da CTGTB, que j havia sofrido modificaes, sugeridas por membros da CTAJ em reunio com representantes do governo (MME) e representantes da indstria de minerao. Como se deu o processo de apreciao (discusso e deliberao) da proposta de resoluo; quais foram os temas ou tpicos mais controversos; quais atores estiveram envolvidos no debate e quais foram os seus argumentos, so questes analisadas a seguir. Do conjunto de membros da CTAJ, estiveram presentes na reunio decisiva cinco representantes, dos seguintes setores: IBAMA; Estado da Bahia, CNI, ISA e Instituto Direito por um Planeta Verde. Alm dos membros da CTAJ, estiveram presentes, na condio de convidados, representantes do MPF, da CVRD, da Associao Brasileira da Indstria de

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guas Minerais (ABINAM), do Sindicato Nacional da Indstria de guas Minerais (SINDINAM), alm de um representante do MME. O relator da proposta de resoluo foi o representante do Instituto Direito por um Planeta Verde, Antnio Herman Benjamin. Entre as questes mais polmicas, amplamente discutidas pelos conselheiros e convidados, duas merecem nfase neste estudo, em funo das divergncias conceituais e operacionais que atravessaram todo o debate: 1) a minerao como atividade de utilidade pblica; 2) a preservao de remanescentes florestais da Mata Atlntica primria. Em torno dessas questes articularam-se os representantes do empresariado industrial, posicionando-se favoravelmente em relao primeira, porque contemplava os interesses de um dos segmentos mais importantes do setor industrial (indstria de explorao mineral); e desfavoravelmente em relao segunda, porque uma legislao mais restritiva contrariava os interesses desse grupo, conforme j mostrado no captulo III. A primeira questo, a mais polmica, foi exaustivamente discutida no Grupo de Trabalho e na CTGTB, assim como no citado seminrio sobre APP, organizado pela CTAJ. Refere-se ao contedo do Art. 2, Inciso I, Alnea C, conforme a redao dada na verso 4 da proposta de resoluo.
Art. 2 O rgo ambiental competente somente poder autorizar a interveno ou supresso de vegetao em rea de preservao permanente - APP, devidamente caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo autnomo e prvio, e atendidos os requisitos previstos nesta resoluo e noutras normas federais, estaduais e municipais aplicveis, bem como no plano diretor e zoneamento ecolgico-econmico, se existentes, nos seguintes casos: I - Utilidade pblica: c) as atividades de pesquisa e extrao de substncias minerais, outorgadas pela autoridade competente em conformidade com o que dispem a legislao ambiental e mineral, exceto em remanescente florestal de mata atlntica primria.

Em relao segunda questo, objeto de acirrada discusso na 16 reunio da CTAJ, merece referncia o fato de esta no ter sido objeto de discusso e deliberao nas instncias anteriores, ou seja, no GT e na CTGTB. Tal questo integra uma srie de alteraes introduzidas no texto (verso originria da CTGTB) por membros da CTAJ, em momento anterior 16 reunio127. A nova verso da proposta apresenta uma alterao substancial na

Entre a 14 reunio (09 e 10/03/2005) e a 16 (02 e 03/05/2005), houve o seminrio (15 CTAJ, nos dias 18 e 19/04/2005), alm de duas reunies de dois membros da CTAJ com o Ministrio das Minas e Energia e representantes do setor de minerao. Durante as reunies foram debatidos alguns tpicos e sugeridas algumas das alteraes ao texto original (Relator da 16 CTAJ, Antnio H. Benjamin, registradas nas pg. 37-38 da Transcrio ipsis verbis. Disponvel no site do CONAMA).

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Alnea C do Art. 2, quando diz que deve ser excetuado o uso de APP em remanescente florestal da Mata Atlntica primria. No Quadro 49, a seguir, esto sintetizados os argumentos de cada um dos atores que participaram do debate a respeito das duas questes, foco principal das divergncias entre os representantes dos grupos de interesse, em destaque neste estudo.
Quadro 49 Consideraes e destaques proposta de Resoluo, no mbito da CTAJ Convergncia / Representantes Posio adotada pelos segmentos e justificativas divergncia Minerao, emprego e balana comercial Um dos motivos que levou o grupo de trabalho e a cmara tcnica a incluir a questo da minerao como utilidade pblica que a minerao, alm de gerar um grande nmero de empregos, participa ativamente da balana comercial do Pas e no abastecimento dos recursos minerais do Pas. Se a atividade de explorao mineral parar de fornecer ferro para a indstria de ao e essa parar de Convergncia fornecer chapas de ao para a indstria automobilstica, em um CNI / ABINAM ms haver grande nmero de desempregados no ABC paulista. SINDINAM / Portanto, a minerao deve ser considerada como de utilidade IBRAM/ CVRD pblica. Se a minerao no for considerada utilidade pblica e Governo / for proibida em APP, ento no haver areia para a construo MME civil no Pas, por exemplo. No haver porque a Cmara Tcnica MME decidiu que no deveria haver explorao mineral em APP.
Rigidez locacional da minerao Onde ocorrem as principais jazidas minerais do Pas, e no s no Brasil, no mundo? Elas esto ou em topo de morro, que so mais resistentes, ou aquele material que foi levado para a beira de rio e est l nas APPs, no foram as mineradoras que quiseram que as jazidas minerais estivessem l. Define-se por lei que as APPs esto em um dado lugar, mas as jazidas minerais no. indiscutvel essa questo e isso explica o motivo pelo qual a minerao foi considerada como utilidade pblica. Atividades de pesquisa e extrao mineral e utilidade pblica exceto na Mata Atlntica primria Deve-se levar em conta o caso das guas minerais que ocorrem, tambm, em zona de Mata Atlntica primria. Se for proibida a minerao, de modo geral, na Mata Atlntica primria, a resoluo estar impedindo at a proteo de uma nascente que est naquela mata primria. Se for considerada a existncia de jazidas de guas minerais, ento tem que ser revisto o contedo da resoluo. Se o Brasil est se preparando para ser um dos maiores exportadores de gua mineral do mundo, como que uma resoluo vai fechar a possibilidade de fazer minerao em Mata Atlntica primria? preciso redimensionar o que est sendo dito na resoluo (ABINAM / SINDINAM). Embora seja reconhecidamente importante a preservao de remanescentes florestais da Mata Atlntica primria, torna-se igualmente necessrio considerar a possibilidade de existncia de recursos minerais sob estas florestas e que tambm podem ser estrategicamente importantes para o pas (CNI). Divergncia MPF

Convergncia CNI / ABINAM SINDINAM / CVRD / MME Divergncia MPF e ONGs Ambientalistas

Empresariado Industrial

(Continua)

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Quadro 49 Consideraes e destaques proposta de Resoluo, no mbito da CTAJ

(continuao)
Representantes Posio adotada pelos segmentos e justificativas De acordo com dispositivo do Cdigo Florestal, o CONAMA est dizendo na resoluo que a minerao, em determinadas circunstncias, de utilidade pblica. isso que a resoluo diz, ou seja, a resoluo do CONAMA e o CONAMA assumiu essa posio. Os ambientalistas foram veementemente contrrios a essa posio. Diante disso, propuseram discutir as condies em que a minerao poder ser compreendida pelo CONAMA, no pelo rgo estadual competente como de utilidade pblica. (ISA) Sobre a imprescindibilidade da interveno na APP para a viabilidade econmico-financeira total do empreendimento. Com a exposio de motivos diz-se que h uma intocabilidade econmica na APP. Se for colocado que um requisito para tocar na APP a viabilidade econmico-financeira do empreendimento, ento est sendo colocado um valor econmico como um pressuposto de destruio de APP. Assim, se for colocado o valor econmico acima do valor ambiental, ento a resoluo estar transformando a APP em rea de Preservao Provisria. Questo de princpio. Na questo da utilidade pblica todas as atividades previstas em lei so atividades pblicas de iniciativa pblica e foi colocada na resoluo a questo da pesquisa extrao de substncias minerais como utilidade pblica. Esse um ponto da resoluo em relao ao qual a posio do MPF contrria. O Ministrio Pblico no concorda que a atividade mineral seja de utilidade pblica. Eventualmente pode concordar que ela seja de interesse social, mas nunca de utilidade pblica, muito menos para autorizar a destruio de nascente e de manguezal. O MP discorda que por causa de explorao de gua mineral ou em busca de ferro sejam destrudas as nascentes. Se a exceo a gua mineral ento deve-se excepcionar a gua mineral. Porm, em nome da gua mineral a resoluo no pode permitir todo tipo de minerao para destruir nascente, manguezal e duna. Todas as hipteses de utilidade pblica so atividades pblicas e no atividades econmicas. Em todas as hipteses no h apropriao privada do resultado da atividade. No podendo ser feita essa leitura, o MP sugere que seja excepcionada a gua mineral em razo da essencialidade da gua, mas no a minerao em geral.
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da transcrio da 16 reunio da CTAJ. Disponvel no site do CONAMA.

Convergncia / divergncia Divergncia CNI / ABINAM SINDINAM / CVRD / MME

ONGs ambientalistas

Ministrio Pblico Federal

Divergncia CNI / ABINAM SINDINAM / CVRD / MME

V-se que a oposio entre ambientalistas e Ministrio Pblico, de um lado, e os representantes do empresariado e de setores do governo (MME), de outro, permanece. Enquanto a posio do primeiro grupo era de restringir as situaes particulares de supresso de vegetao das APPs, os representantes da CNI e do MME insistiram na tese de flexibilizar as regras para permisso das intervenes nas APPs, sobretudo, defendendo maior liberalidade para os rgos ambientais na elaborao de seus licenciamentos (ISA, dez.2005).

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4.1.2 Convergncias e divergncias entre os grupos de interesse Aps a aprovao da proposta de resoluo pela CTAJ, com emendas, ela foi encaminhada para apreciao pelo plenrio do CONAMA, em sua 44 Reunio Extraordinria. Nessa reunio, realizada nos dias 18 e 19/05/2005, em Campos do Jordo (SP), foi votado e aprovado o texto base da resoluo. Nessa ocasio, ficou decidido que as emendas apresentadas ao texto, naquela ocasio, seriam apreciadas na 78 Reunio Ordinria. Por ocasio da 44 Reunio, ficou evidente a grande divergncia entre os vrios segmentos que compem o CONAMA, em relao ao contedo da norma que ali se discutia. Antes de chegar quela plenria, conforme se viu, a proposta de resoluo j havia sido objeto de discusso no grupo de trabalho e nas cmaras tcnicas. O processo j cumprido poderia significar a construo de consenso entre os diversos atores polticos que dele participaram. No entanto, o conflito persistia e no havia acordo real em relao ao contedo, o que era demonstrado pelo nmero de emendas apresentadas (102 emendas). Tambm no havia acordo em relao ao encaminhamento proposto naquela instncia plenria. A proposta de encaminhamento formulada pela Mesa (pelo Secretrio Executivo do MMA Cludio Langone) foi pela votao e aprovao do texto base, a despeito do nmero de emendas apresentadas pelo plenrio. Nesse momento, o plenrio aprovou a proposta, com o voto da maioria dos membros. Entre os que divergiram, o argumento era o de que, em virtude do grande nmero de emendas e da sua alta complexidade, o ideal seria que a matria fosse retirada de pauta. Para esse grupo, o teor das emendas exigiria mais tempo para discusso, considerando que muitas alteravam princpios fundamentais da resoluo, conforme argumentou o representante da ONG Instituto Vidgua. Alm disso, aprovar o texto base na plenria significava legitimar o que j havia sido aprovado nas outras instncias, dar continuidade ao processo, independente das divergncias, o que implicaria dificultar a discusso e eventual aprovao de emendas. Entidades ambientalistas, com assento no CONAMA, solicitaram junto ao Comit de Integrao de Polticas Ambientais (CIPAM)128a realizao de reunio pblica de
De acordo com o Art. 19, do Regimento Interno: o CIPAM o rgo de integrao tcnica e poltica do CONAMA, constitudo pelo Secretrio-Executivo do MMA (Presidente) e pelos representantes de cada segmento que compe o Plenrio do CONAMA. Compete ao CIPAM (Art. 21): I - proceder avaliao sistemtica e ao planejamento a curto, mdio e longo prazos das atividades do CONAMA; II - promover a integrao dos temas discutidos no mbito do CONAMA, a partir das contribuies oriundas das Cmaras Tcnicas e dos Grupos Assessores; III - relatar ao Plenrio assuntos de sua competncia; IV - analisar os processos administrativos referentes s multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA; VI - sistematizar as propostas para a Agenda Nacional de Meio Ambiente, oriundas das Cmaras Tcnicas, para encaminhamento ao
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esclarecimentos e o adiamento da 78 Reunio Ordinria do CONAMA. O CIPAM reuniu-se em 15 de junho de 2005 (15 reunio) para, entre outras decises, deliberar sobre a referida solicitao. Os membros presentes foram: Cludio Langone Presidente; Maurcio Mendona Conselheiro da CNI, representante do setor produtivo; Adriana Ramos Conselheira do ISA representante da sociedade civil, de mbito nacional; e Alexandrina Saldanha de Moura representante da ABEMA. O pedido de realizao de reunio pblica foi resposta ao Manifesto de Agravo contra a proposta de Resoluo sobre APP, formulado por diferentes associaes129. O pedido de prorrogao, por sua vez, visava a obter mais tempo para que se procedesse melhor sistematizao das emendas apresentadas proposta de Resoluo sobre APP durante a 44 Reunio Extraordinria do CONAMA. Os membros do CIPAM consideraram invivel a realizao de audincias pblicas, conforme pedido no Manifesto de Agravo, uma vez que a matria j estava em processo de votao no Plenrio do CONAMA. No entanto, atendendo ao pleito das entidades ambientalistas com assento no CONAMA, o CIPAM decidiu pelo adiamento da 78 Reunio Ordinria, agendada para os dias 27 e 28 de julho de 2005, para que fosse feita uma melhor sistematizao das emendas em debate. Na ocasio, esse comit recomendou ao Ministrio do Meio Ambiente que considerasse a viabilidade de providenciar os esclarecimentos pblicos solicitados, como forma de substituir as audincias pblicas. Nova reunio do CIPAM ficou marcada para o dia 6 de julho de 2005, quando deveria ser apresentado o resultado da sistematizao das emendas. Diante das presses externas, o MMA decidiu realizar reunio pblica de esclarecimentos populao, em So Paulo, no dia 04 de julho de 2005. A reunio ocorreu no Auditrio da FUNDACENTRO e dela participaram mais de 120 pessoas, entre representantes do Governo Federal, dos Governos Estaduais, das ONGs ambientalistas, do Ministrio Pblico Federal e Estadual, da Comunidade Cientfica, alm de advogados especialistas em Direito Ambiental. Aps contextualizao histrica do processo de elaborao da resoluo em questo, apresentao da situao legal das APPs no pas e da apresentao do contedo da proposta de resoluo, a reunio foi aberta discusso. Ocorreram diversas manifestaes

Plenrio. VII - difundir informaes e atuar na busca de consenso no mbito do Conselho, e promover a realizao de reunies conjuntas entre as Cmaras Tcnicas (Regimento Interno do CONAMA, 2005). Entre as manifestaes pblicas contrrias proposta de resoluo, encaminhadas ao CONAMA, merece referncia a Moo de Protesto da Cmara Municipal de Ribeiro Preto (SP), datada de 14/06/2005, que enfatizava a seguinte questo: aprovar a resoluo seria o mesmo que admitir a sobreposio do interesse econmico sobre o interesse ambiental, servindo lgica do mercado e do lucro (Anexos do Processo, Vol. IV).
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contrrias e favorveis resoluo. As manifestaes contrrias foram em maior nmero e referiam-se aos procedimentos, s competncias do CONAMA e ao mrito da resoluo130. Aps a reunio pblica, na 26 Reunio do CIPAM seus membros indeferiram o pedido de adiamento da 78 reunio do CONAMA, por um perodo de 60 dias, encaminhado pelo representante do ISA131. Portanto, contrariando as expectativas criadas pelo representante do MMA, entre os participantes da reunio pblica, o CIPAM decidiu manter a data da 78 reunio e levar ao Plenrio do CONAMA algumas recomendaes em relao ao encaminhamento a ser dado132. Antes da realizao da 78 Reunio Ordinria do CONAMA, nos dias 27 e 28 de julho, um fato novo alterou, sobremaneira, o processo de deliberao da resoluo sobre as APPs. No dia 14 de julho de 2005, o Procurador Geral da Repblica ingressou com a Ao Direta de Inconstitucionalidade ADIn, n 3.540/05, com requerimento de medida liminar em face do Art. 1 da Medida Provisria 2.166-67, de 2001, na parte em que esta alterou o art. 4, caput e pargrafos 1, 2 a 7 do Cdigo Florestal (Of. 195/2005 / CONJUR/MMA). Essa ao judicial teve o imediato impacto legal de impedir o processo de votao da proposta de resoluo sobre APPs, no mbito do CONAMA. Entendeu o impetrante que a competncia para autorizar a supresso de APP seria de atribuio exclusiva do Poder Legislativo, no podendo tal competncia ser objeto de delegao autoridade administrativa ambiental. Isto

Representantes do MPF argumentaram pela inconstitucionalidade da Resoluo 369. Vrios dispositivos da MP 2.166-67/01, incluindo aquele que d competncia ao CONAMA para definir casos de utilidade pblica e interesse social, foram considerados inconstitucionais, j que a Constituio Federal no art.225, 1, III indica que alteraes e supresso de reas especialmente protegidas s poderiam se dar por fora de lei. Apontaram assim, a necessidade de revogao desses artigos do Cdigo Florestal. Quanto ao mrito, houve manifestaes de preocupao pela flexibilizao em prol do setor produtivo e imobilirio que no se preocupa com o meio ambiente. Houve, sobretudo, fortes crticas s atividades minerrias em funo do forte passivo ambiental, de comprometerem os mananciais e provocarem excluso scio-ambiental. Quanto ao encaminhamento, vrias intervenes pontuaram que a apresentao de 102 emendas para 16 artigos mostrava que a proposta de resoluo no estava pronta, faltando mais debate pblico e participao da comunidade cientfica para amadurecer o contedo regulatrio desejvel. O representante do ISA justificou o recurso contra a deciso anterior do CIPAM de impossibilidade de realizao de audincias pblicas e adiamento da Plenria. Explicou que, devido ao grau de complexidade da matria e a necessidade de aprofundamento dos debates, no que se refere aos temas minerao e reas urbanas, seria necessrio o adiamento da 78 Reunio Ordinria por 60 dias, para fomentar os debates, inclusive com a realizao de seminrios para discutir os referidos temas.
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Recomendou: (i) que o Plenrio mantenha a proposta em regime de votao; (ii) que o Plenrio no vote as emendas apresentadas ao texto base da proposta de Resoluo, j aprovado, e que proceda a um debate aprofundado da matria, com destaque para os blocos temticos mais polmicos; (iii) que no sejam aceitas novas emendas, mas que possa haver a composio das emendas j apresentadas na busca de um texto de consenso; (iv) que o Plenrio delibere sobre a criao de Comisso de Sistematizao para trabalhar o contedo das emendas; e (v) que o Plenrio delibere sobre a proposta de realizao de seminrios para discutir o tema minerao e reas urbanas (Resultado da reunio pblica de So Paulo. Disponvel no site do CONAMA).

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posto, o Secretrio-Executivo do CONAMA ordenou a suspenso da tramitao da Resoluo 369, at que o Supremo Tribunal Federal deliberasse sobre a matria, objeto da ADIn133. A grande maioria dos membros do CONAMA reagiu negativamente, diante desse fato, formando um bloco integrado por representantes dos governos Federal (MMA, MME e MIN), Estaduais (Rio de Janeiro, So Paulo, Paran e Pernambuco) e Municipal, representado pela ANAMMA, alm de representantes de setores produtivos (CNI e CNC). Uma das formas de manifestao da coeso deste bloco, em relao ADIn, foi o documento enviado ao STF, em 01/09/2005, no formato de amicus curiae, sendo os interessados a CNI, o IBRAM, o DNPM e os estados de So Paulo, Minas Gerais, Esprito Santo, Bahia, Mato Grosso do Sul e Amazonas134. Trata-se de uma estratgia de lobby junto ao poder judicirio com grande probabilidade de influenciar na deciso adotada pela justia, conforme mostram resultados de pesquisa. Estudiosos do tema mostram que interesses organizados, ao submeterem resumo de amicus curiae ao poder judicirio fornecem informaes justia sobre potenciais implicaes nas esferas poltica, social e legal de uma deciso a ser tomada naquela instncia. Algumas pesquisas mostram que os argumentos feitos por grupos de interesse podem ter efeito real sobre as regras jurdicas adotadas pelo judicirio (HANSFORD, 2004: 174). No outro bloco, formado por uma minoria ali representada, que se posicionou favoravelmente em relao ADIn, estavam os representantes do MPF, do Instituto Brasileiro de Proteo Ambiental (PROAM), da APROMAC e do Instituto Ambiental Vidgua. Esses agrupamentos formados por convergncia de opinies em relao ADIn expressavam, na sua essncia, a posio dos grupos em relao proposta de resoluo. A partir dos argumentos, expostos ao longo da reunio, pode-se identificar as preferncias dos representantes de cada segmento.
O Procurador Geral da Repblica ajuizou a ADIn, n 3.540-MC/DF, contra a Medida Provisria 2.166-67 de 2001, na parte em que esta alterou o art. 4, caput e pargrafos 1, 2 a 7 da Lei 4.771 de 1965. Em 25 de julho de 2005, o Presidente do STF (Nelson Jobim) deferiu o pedido de medida cautelar para suspender ad referendun do Plenrio, at o julgamento final desta ao, a eficcia do art. 4, caput e pargrafos 1, 2 a 7 d Lei 4.771 de 1965. Em 01/09/2005, o STF, por maioria, negou referendo deciso que deferiu o pedido de medida cautelar, restaurando-se, desse modo, a eficcia e a aplicabilidade do art. 4 da MP 2.166-67. A ADIn 3.540 foi uma ao judicial contra a MP que deu poderes ao CONAMA para propor interveno em APPs. A deciso pela ADIn, que de autoria do Ministrio Pblico Federal, foi discutida em uma reunio em So Paulo, quando, por maioria, essa manifestao foi aprovada, com a participao de representantes dos Ministrios Pblicos Estaduais.
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Amicus Curiae um procedimento jurdico que diz respeito a uma pessoa, entidade ou rgo com profundo interesse em uma questo jurdica levada discusso junto ao Poder Judicirio. A funo histrica do amicus curiae chamar a ateno da Corte para fatos ou circunstncias que poderiam no ter sido notados. O uso deste instrumento traz o enriquecimento ao debate sobre a inconstitucionalidade ou constitucionalidade da lei ou ato normativo atravs do maior nmero de argumentos possvel, necessrios ao julgamento, sob o ponto de vista das mais diversas categorias de profissionais (SOUZA, Carlos F. Mathias. Recurso de Ponta. Figura do Amicus curiae importante inovao do Direito. In: Revista Consultor Jurdico, 25 de novembro de 2003. Disponvel no site: <www.mct.gov.br/legis/consultoria_juridica/artigos/amicus_curiae.htm>. Acesso em abril de 2007).

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Representantes dos governos e dos setores produtivos criticaram duramente o recurso utilizado pelo MPF, alegando que o CONAMA havia investido muito tempo e grande volume de recursos para a elaborao da resoluo e que o processo de discusso e de deliberao foi pautado em princpios democrticos. Dessa forma, conforme argumento dos representantes do MIN e do governo do Rio de Janeiro, no se justificava que um membro do CONAMA que tinha perdido no debate, nas Cmaras Tcnicas e no CIPAM, entrasse com uma ao na justia a fim de impedir a deliberao final da resoluo135. Em concordncia com os representantes do MIN e do governo do Rio de Janeiro, argumentou o representante do governo de Pernambuco, alegando que houve um grande esforo para se chegar a um consenso do que se deveria ser votado no texto, excluindo as matrias que tivessem um carter mais polmico. No entanto, a despeito de tudo o que tinha sido construdo at aquela etapa do processo, a resoluo estava sob ameaa de no se concretizar, por iniciativa de um segmento com assento no CONAMA. De forma mais contundente, um dos representantes dos setores produtivos (CNI) questionou a posio do MPF, visto que este rgo participa de outras instncias polticas onde Termos de Ajustamentos de Condutas136 entre empresas e o Poder Pblico so homologados judicialmente, firmados, muitas vezes, com a participao de membros do MPF. Alm disso, indagava sobre o que aconteceria s obras j licitadas e com processos j encaminhados para os quais j tivesse sido feito um investimento por parte do setor privado. Nesses casos haveria necessidade e obrigatoriedade de indenizao desses investimentos j aportados nessas obras essenciais, de utilidade pblica, ou de interesse social, para as quais o setor pblico,
O representante do governo do Rio de Janeiro destacou que: parece que o MPF tem dvidas sobre o resultado que colheu com a ADIn. Num pas como o nosso, onde se vive um momento em que milhares e milhares de obras pblicas certamente sero penalizadas e paralisadas; o que significa isso para todos ns? So conseqncias difceis para todos. Parece que uma tentativa do MPF dizer a todos ns, ou que somos incapazes, ou que somos irresponsveis. Solicito aqui uma atitude, no sei se caber ao MMA, no sei se ns do CONAMA temos essa possibilidade. Mas algum recurso tem que ser usado rapidamente. A democracia tem sido escrita mesmo com o exerccio e com trabalho, com esforo. E como foi dito aqui pelo Langone (Secretrio Executivo do CONAMA), aquele que perde aqui no voto, deve respeitar que democracia, no nosso pas, se exerce pelo voto. E aqui, exatamente aqui onde ns estamos que o espao acolhido para que essas discusses sejam feitas. O que ns colhemos com a ADIn, qual foi a vantagem? O Termo de Ajustamento de Conduta foi introduzido no ordenamento jurdico brasileiro atravs do art. 211 da Lei 8.069/90 (Estatuto da Criana e do Adolescente) e do art. 113 da Lei 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor), que acrescentou o 6 ao art. 5 da Lei n 7.347/85 (Lei da Ao Civil Pblica). Tal instituto enseja a conciliao pr-processual de direitos que so em essncia indisponveis, sendo que a obteno do resultado pretendido com a ao civil pblica, antes da propositura dessa ao, representa benefcio maior ao meio ambiente e queles que so seus titulares, desde que a tutela seja preventiva e especfica, conforme veremos adiante. Objetivando a celeridade na preservao e restaurao dos bens protegidos, bem como a inibio de futuras atividades potencialmente ofensivas ao meio ambiente, os rgos pblicos legitimados ao civil pblica ou coletiva podem tomar do causador de danos a interesses difusos e coletivos o compromisso deste adequar sua conduta s exigncias legais, sob pena de cominaes a serem ajustadas, sendo que tal compromisso tem eficcia de ttulo executivo extrajudicial. (RODRIGUES DE ASSIS, 2002).
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participando com o setor privado nos processos de licitao, j tivesse iniciado aporte de recursos. Representantes das ONGs e entidades ambientalistas APROMAC e Instituto Ambiental Vidgua, com assento no CONAMA, argumentaram em favor da ao do MPF. O representante do Instituto Ambiental Vidgua enfatizou que crise situao que envolve risco e oportunidade e, portanto, nesse momento de crise, caberia a cada membro do CONAMA fortalecer a capacidade de articulao entre os grupos heterogneos: so grupos absolutamente distintos, mas que devem ter uma nica finalidade que defender o que julgar melhor para o pas, segundo os interesses do seu grupo. Entendia que, diante da heterogeneidade dos grupos de interesse, o debate e o conflito eram inevitveis. Alm do mais, acrescentou que no se poderia desconsiderar o fato de ter sido um dos poderes da Repblica, atravs do MPF, a fazer a sua manifestao. Em sua opinio, a ao judicial impunha a todos os membros do CONAMA a necessidade de reavaliao, pois quando os representantes do movimento ambiental solicitaram a realizao das reunies pblicas, no queriam com isso desrespeitar o trabalho construdo pelos membros do CONAMA, conforme interpretao dada, naquela ocasio. Enfatizou, por fim, que apesar das crticas provenientes do movimento ambiental em relao referida resoluo, dever-se-ia chegar a um resultado final. Em favor da ao judicial manifestou-se, tambm, o representante do PROAM, Carlos Bocuhy, que no poupou crticas ao CONAMA, em relao forma como estava sendo conduzida a elaborao da resoluo sobre APP. Enfatizou que a manifestao no MPF se baseava na incerteza e no questionamento sobre o debate cientfico que no ocorreu no CONAMA. Portanto, como representante de um grupo de cientistas, o PROAM solicitava que o CONAMA refletisse sobre a sua posio e legitimidade como rgo que, acima de tudo, deve primar pelos interesses de toda a sociedade. Destacou, ainda, que a ao do MPF deveria ser entendida como um reflexo da grande intranqilidade gerada pela Medida Provisria 2.166-67, de 2001, e por deliberaes em processo no mbito do CONAMA. Concluiu, pois, que essa atitude no ofende a democracia brasileira, pelo contrrio, a fortalece: fortalece porque o princpio da precauo muito claro na Constituio Brasileira. Aps as discusses em relao ADIn, ainda na 78 reunio, decidiu-se que, concludo seu julgamento, a matria voltaria para deliberao do Plenrio na mesma forma em que se encontrava no momento da interrupo dos trabalhos. Assim, diante da impossibilidade de dar continuidade no processo de votao da matria, o Plenrio deliberou

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que o CONAMA realizaria oitivas (reunies pblicas) nas cinco regies do Pas, com a finalidade de discutir a matria, assim atendendo solicitao de diversos representantes da sociedade civil. Naquela ocasio, ficou decidido que os membros do CIPAM indicariam representantes e suplentes para compor uma comisso organizadora, que seria encarregada de coordenar e sistematizar os resultados das oitivas. Alm disso, o CIPAM definiria os Estados onde seriam realizadas essas reunies. As reunies pblicas ocorreram entre os dias 23 de setembro e 10 de outubro de 2005, em cinco cidades das regies brasileiras: Porto Alegre (Sul), Belo Horizonte (Sudeste), Recife (Nordeste), Goinia (Centro-Oeste) e Belm (Norte). No Quadro 6, do Anexo VII, esto resumidas algumas questes que podem informar sobre o teor do debate e a posio dos participantes em cada uma das reunies. Em todas as reunies houve grande mobilizao de vrios segmentos da sociedade, com destaque para os representantes dos setores produtivos, especialmente entidades e empresas do setor da minerao, representantes de movimentos ambientalistas e do Ministrio Pblico que, nas cinco reunies, polarizaram o debate acerca do tema minerao em APP e da impreciso dos conceitos basilares da resoluo. Mais uma vez, a nfase do debate recaiu sobre minerao e APP e se repetiram os agrupamentos que vinham sendo efetivados no mbito do CONAMA: de um lado, MPF, MP estaduais e organizaes ambientalistas; de outro lado, representantes dos governos e dos setores produtivos. Portanto, em termos gerais, as reunies pblicas no representaram a incorporao de novos elementos para o debate. Por ocasio de uma das reunies pblicas, o Secretrio Executivo do CONAMA expressou que estas reunies deveriam ser vistas como um processo de aperfeioamento do debate, mas que em nenhum momento pretendeu-se retirar as competncias do CONAMA e mudar a situao atual do processo referente resoluo. Concludas as reunies pblicas e diante da deciso do STF favorvel eficcia e aplicabilidade do art. 4 da MP 2.166-67, foi retomado o processo de deliberao da resoluo. Na 79 Reunio Ordinria, a Secretaria Executiva do CONAMA fez a apresentao dos resultados das reunies pblicas e sobre o seminrio tcnico realizado no mbito do CIPAM. Aps manifestao dos segmentos do CONAMA e do Ministrio Pblico sobre os resultados dos eventos, passou-se votao das emendas, j que o texto base tinha sido aprovado na 44 Reunio Extraordinria. Dado o grande nmero de emendas e as dificuldades de se chegar a um consenso, a votao no foi concluda, ficando para a reunio seguinte (80 Reunio Ordinria), a ser realizada em 29 e 30 de novembro de 2005. Com o objetivo de compatibilizar as emendas, especialmente aquelas mais polmicas, e facilitar a votao na

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reunio deliberativa, foi criada uma Comisso de Negociao, com representantes dos cinco segmentos que compem o CONAMA, alm do Ministrio Pblico. A Comisso de negociao, instalada por ocasio da 79 reunio ordinria, reuniu-se duas vezes, antes da 80 reunio. Entre os participantes das reunies estavam diversos representantes do empresariado industrial, com destaque para o setor da minerao, de setores dos governos, do Ministrio Pblico (Federal e Estadual) e de ONGs e entidades ambientalistas, em menor nmero, conforme mostra o Quadro 50.
Quadro 50 Representantes dos segmentos que compem o CONAMA, nas reunies da Comisso de Negociao, instalada na 79 Reunio Ordinria N de Representantes Setor Representante 1 Reunio 2 Reunio Governo Federal MME, MMA, CONAMA, Ministrio das 03 05 Cidades, Ministrio da Justia. Representantes de Governos Estaduais e ABEMA e ANAMMA 02 02 Municipais com rgo ambiental estruturado Ministrio Pblico MPF e MP Estadual 02 01 Setores Produtivos CNI, CVRD, FIESP, ABIROCHAS, IBRAM, SINDIPEDRAS (SP e SC), Associao 09 06 Nacional da Indstria de Cermica. ONGs e entidades Instituto O Direito por um Planeta Verde 01 01 ambientalistas
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados dos anexos no Vol. VII do processo. Disponvel na Secretaria Executiva do CONAMA.

O texto base, aprovado na 44 reunio extraordinria do CONAMA, recebeu 102 emendas que foram discutidas e votadas na 79 reunio, nas duas reunies da Comisso de Negociao, na 80 reunio ordinria e na 46 reunio extraordinria. Das 102 emendas sugeridas pelos representantes dos setores que compem o Conselho, apenas 20,5% foram aprovadas; a grande maioria foi retirada (47%) ou rejeitada (32,4%), conforme mostra o Quadro 51. Feito esse filtro, os trabalhos da Comisso de Negociao resultaram em uma nova verso da proposta de resoluo, votada nas duas ltimas reunies. Alm das representaes que j vinham participando da elaborao dessa resoluo, desde o incio do processo, nesta etapa da discusso outras tiveram participao efetiva, entre representantes do Governo Federal (Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento MAPA e Secretaria Especial de Aqicultura e Pesca SEAP), dos Municpios (Confederao Nacional dos Municpios CNM), ONGs ambientalistas (Associao de Proteo ao Meio Ambiente de Cianorte APROMAC) e outras entidades (Centro Brasileiro de Ao Cultural CEBRAC), conforme os dados do Quadro 51.

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Quadro 51 Emendas proposta de resoluo, segundo o segmento, encaminhadas pelo plenrio da 44 Reunio e votadas nas 79, na Comisso de Negociao e 80 Reunio Total Aprovadas Rejeitadas Retiradas Autoria das Emendas Abs. % Abs. % Abs. % Abs. % Comando da Aeronutica 1 1,0 1 2,1 MAPA 1 1,0 1 5,0 MME 9 8,8 2 10,0 2 6,1 5 10,6 IBAMA 2 2,0 2 4,3 SEAP 1 1,0 1 2,1 ANAMMA / CNM 20 19,6 4 20,0 1 3,0 15 31,9 Gov. Estaduais (PR, SP, BA e MG) 10 9,8 4 20,0 6 12,8 APROMAC 13 12,7 4 20,0 6 18,2 3 6,4 ADEMA 1 1,0 1 3,0 ISA / CEBRAC 7 6,9 1 5,0 4 12,1 2 4,3 Planeta Verde / Vidgua / MPF 21 20,6 2 10,0 12 36,4 7 14,9 MPF 11 10,8 6 18,2 5 10,6 CNI 4 3,9 2 10,0 1 3,0 1 2,1 Comunidade Cientfica 1 1,0 1 5,0 Total 102 100,0 21 100,0 33 100,0 48 100,0 % 100,0 20,6 32,4 47,0
Fonte: Elaborao da autora a partir da proposta de resoluo da 44 reunio Extraord. CONAMA (verso suja).

Esse quadro mostra que uma grande parte das emendas apresentadas ao texto-base, aprovado na 44 reunio, foi retirada pelos proponentes (47%), que eram, em sua maioria, representantes dos Governos Federal, Estadual e Municipal (64% das emendas retiradas). O quadro reflete, em grande medida, o trabalho desenvolvido pela Comisso de Negociao que, conforme o argumento do Coordenador (Gustavo Trindade - Consultor Jurdico do CONAMA), buscou estruturar os textos conciliatrios, para discusso no Plenrio da 80 reunio. Enquanto a maioria das emendas retiradas (64%) e aprovadas (55%) era de autoria dos governos, entre as emendas rejeitadas, 88% eram de autoria das ONGs e entidades ambientalistas, e do MPF. Considerando que entre as emendas propostas pelo Planeta Verde e Vidgua cinco foram apresentadas em conjunto com o MPF e, entre estas, quatro foram rejeitadas e uma foi retirada, pode concluir-se que o MPF foi o ator que teve influncia nula nesse processo, pois das 16 emendas que props (sozinho e em conjunto), dez foram rejeitadas e seis retiradas. Entre as emendas de autoria das ONGs, observou-se um grande nmero de emendas rejeitadas e retiradas (55% e 28,5%, respectivamente); apenas 16,5% foram aprovadas. Essa mais uma demonstrao do sucesso obtido com a coalizo dos grupos formados pelos governos e setores produtivos, favorveis aprovao da resoluo no formato aprovado pelas instncias anteriores. Da comparao dos Quadros 52 e 53 e levandose em considerao os principais conflitos subjacentes ao processo, pode-se identificar o grau

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de convergncia e de divergncia das posies entre os atores envolvidos no processo deliberativo.


Quadro 52 Pontos de divergncia nas discusses e votao final da proposta de resoluo
Questo em foco Art. 2 Pargrafo I c) as atividades de pesquisa e extrao de substncias minerais, outorgadas pela autoridade competente, exceto areia, argila, saibro e cascalho. Atores / Argumentos CNI - Durante todo o perodo de discusso da resoluo na Cmara Tcnica, tomou-se o cuidado de falar em atividade minerria, em geral, porque estava se remetendo exatamente a esse disposto no item C do inciso IV que define a utilidade pblica. Ao fazer esse tipo de excepcionalidade, conforme se est definindo aqui, separando parte da atividade, tal como areia, saibro, cascalho e argila, o CONAMA est gerando um problema. Vidgua No aceita a proposta de rever itens j votados. Se a CNI errou em aceitar a proposta, lamenta, mas j foi votada. No d para ficar retomando, s porque o setor produtivo pressionou para que fosse revista essa questo. Areia h em todos os leitos de rio e em rea urbana, neste pas. Os rios urbanos esto todos assoreados e h muito lugar de onde se tirar areia. No se pode admitir a explorao de areia em nascente. ISA - Esse foi um dos pontos que criaram as condies para se ter uma negociao, que no era a negociao mais desejada pelo setor ambientalista. Mas foi a que este Plenrio aprovou. O movimento ambientalista estava, no primeiro dia da ltima reunio, pressionado para uma votao que levaria ao resultado 37 x 35. Foram criadas as condies para um acordo. O ISA poderia apresentar recursos com N argumentos favorveis a retrocesso em relao aprovao e no o fez. Portanto, apelou CNI que compreendesse que houve muito desgaste na ltima Plenria e esse passo para trs um retrocesso. CNI - Na redao original estava se fazendo uma exceo para o caso da pesquisa mineral porque a averbao da reserva j est prevista legalmente nos casos de domnio pblico e nos casos de propriedade do terreno. Como esta uma resoluo que trata da pesquisa e extrao mineral em APPs, houve uma preocupao durante as cmaras tcnicas de que no se confundissem as duas coisas, a propriedade da rea com a explorao mineral, em particular nos casos onde est sendo realizada apenas a pesquisa, ou seja, onde no existe ainda o empreendimento em funcionamento Gov. de So Paulo - A atividade de pesquisa mineral regulada pelo DNPM e este no concede ttulo de superfcie, mas de explorao mineral. Portanto, colocar para a atividade minerria qualquer exigncia relacionada com a superfcie quando o minerador no dono da superfcie, impossvel. No caso de o minerador ser tambm superficirio licito exigir a averbao da reserva legal. ANAMMA (Par e Minas Gerais) Necessidade de se fazer uma distino clara entre: o que pesquisa mineral e o que lavra mineral. A proposta da CNI coloca que: deve se exigir EIA/RIMA quando se tem guia de utilizao. CNI Em relao ao caput do artigo. Trata-se de um tema muito polmico na discusso, desde o grupo de sistematizao, que a CNI tem uma restrio adicional, sugerida por essa redao, de se ter uma regra geral, tanto para a explorao quanto para a pesquisa. No h nenhuma justificativa tcnica a fim de que se faa para empreendimento de pesquisa um EIA/RIMA. ISA - Em vrios momentos parece que existe dvida em relao capacidade do rgo ambiental estadual de dizer que determinadas atividades de pesquisa no tem significativo impacto, portanto no vai exigir EIA/RIMA, conforme est dito aqui na resoluo. Convergncia / divergncia Divergncia Vidgua e Comisso de Negociao Divergente em relao CNI Convergente com a Comisso de Negociao

Divergente em relao CNI Convergente com a Comisso de Negociao

Inciso IV do Artigo 3 averbao da Reserva Legal, excetuada a atividade de pesquisa mineral.... Art. 7 Atividades de pesquisa e extrao de mineral em APP ficam sujeitas exigncia de apresentao de EIA/RIMA e s podero ser enquadradas pelo rgo ambiental competente como de utilidade pblica, aps aprovados os estudos tcnicos e cientficos apresentados pelo empreendedor.

ANAMMA / CNI / MME versus IBAMA / MPF

ANAMMA / MME / CNI versus ISA / CEBRAC

(continua)

249

Quadro 52 Pontos de divergncia nas discusses e votao final da proposta de resoluo (continuao)
Questo em foco Art. 7 Novo Pargrafo A extrao de rochas para uso direto na construo civil ficar condicionada ao disposto nos instrumentos de ordenamento territorial em escala definida pelo rgo ambiental competente. Atores / Argumentos CNI Em relao ao rgo ambiental competente, os municpios declararam que no tm como fazer isso. Que fique claro na Ata sobre esse aspecto. Ento, fica no s a questo de quem faz, porque os municpios j disseram que no faro, como tambm a da escala. No se pode criar uma resoluo com tamanha insegurana jurdica. Tem-se que definir quem o rgo competente para fazer esse ordenamento. CNM Sobre a dificuldade que a incluso desse artigo trar aos municpios. Aprovado o pargrafo novo, se no tiver um adendo a ele, a partir de amanh quem no tiver esse ordenamento no pode mais fazer extrao. E no h necessidade de dizer que os municpios no so obrigados a fazer o Ordenamento Territorial. Sobre a existncia ou no de rochas, explorao de pedreiras que uma competncia de direito sobre a rea minerria federal. MPF - Salienta a importncia de definir que o municpio de fato implemente o seu Ordenamento Territorial dispositivo previsto com a Constituio Federal, que o municpio tem a obrigatoriedade constitucional de implementar. Que seja mantido o dispositivo com relao necessidade de implementao do Ordenamento Territorial. CNI / CVRD - No existe uma atividade de minerao onde se possa lavrar sem que se possa dispor os seus rejeitos. No estgio atual no h ainda como utilizar reas para disposio de rejeitos que no sejam vales onde existam APPs. Ainda no h essa tecnologia no Brasil nem em lugar nenhum do mundo. Planeta Verde - A proposta apresentada com o acrscimo feito pelo Governo de Minas Gerais no probe os dejetos em APPs. Diz que a colocao desses dejetos em APP se far em casos excepcionais via licenciamento. O que no se pode criar uma camisa de fora para o rgo ambiental que vai licenciar esse empreendimento e que venha o empreendedor dizer: Eu tenho direito de usar as APPs como lixo. No est proibida a colocao dos dejetos em APPs. Est dito, em carter excepcional, mediante licenciamento. CEBRAC - No se trata de nenhum impedimento lavra, simplesmente fazer uma anlise racional do que existe daquele minrio disponvel, que um bem da Unio, e independentemente da titularidade da lavra, porque se a deliberao ficar presa titularidade, ento no haver alternativa locacional a ser analisada. Convergncia / divergncia

CNI / CNM / Gov. Federal versus MPF / ISA

Art. 7 5 Os depsitos estreis de rejeitos slidos somente podero se localizar em APP quando no poluentes.

Planeta Verde versus CNI

Art. 7 incluso do 7 Anlise de alternativas locacionais dever considerar a disponibilidade do minrio objeto de licena requerida independente da titularidade das lavras.

ISA / CEBRAC / MPF versus

CNI - importante de se ressaltar que ningum vai explorar uma lavra se CNI e ela no for tcnica e economicamente vivel. Ela s ser explorada se for Comisso de economicamente vivel, portanto, no possvel vislumbrar aqui Negociao nenhuma adicionalidade ou nenhuma segurana a mais do que est sendo (A proposta da dado ao meio ambiente com a proposta apresentada. Ao contrrio, o que CNI de no se percebe uma dificuldade de integrar esse dispositivo que est sendo incluso foi proposto aos demais dispositivos j previstos tanto na resoluo sobre aprovada). APP quanto no processo de licenciamento ambiental. Fonte: Elaborao da autora a partir da transcrio da 80 reunio CONAMA, disponvel no site do CONAMA.

Os resultados da pesquisa mostram que uma das questes mais polmicas de todo o processo diz respeito ao uso de APP pela atividade de minerao. H evidncia de que representantes dos governos no se opuseram a tal possibilidade. Nesse caso, os dados sugerem que havia um alto grau de convergncia entre os interesses do grupo formado por

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membros dos governos e os interesses dos representantes do setor da minerao. Os representantes do empresariado industrial do setor da minerao estiveram presentes e ativos nas duas reunies da Comisso de Negociao, que se tornou o frum privilegiado de discusso, de negociao e de deliberao em relao s emendas propostas. Por sua vez, representantes de ONGs e do MPF se posicionaram contra a autorizao de uso das APPs para atividades econmicas em geral e mais particularmente para a explorao mineral. Em funo do grande nmero de emendas propostas ao texto-base, ainda no aprovadas no mbito da Comisso de Negociao, e das divergncias entre os diversos segmentos do CONAMA a respeito da matria em discusso, a 80 reunio do conselho foi marcada pela formao de agrupamentos. Ou seja, pela coalizo dos grupos, que um dos mtodos de participao mais utilizados pelos grupos de interesse, identificado pelos grupos como o mtodo mais eficaz para influenciar nos processos deliberativos, conforme indicam os resultados de pesquisas desenvolvidas por Furlong (1997) e Furlong e Kerwin (2005). Esses agrupamentos foram sendo constitudos ao longo de todo o processo de elaborao da proposta de resoluo, em cada uma das instncias de discusso e deliberao. Outros se formaram por ocasio das reunies da comisso de negociao, que antecederam a 80 reunio do CONAMA. Independente do momento, o que merece ser salientado que o fenmeno sinalizou as afinidades de interesses dos grupos ali representados. No Quadro 53 esto dispostos os agrupamentos que mais se destacaram na fase final da deliberao.
Quadro 53 Agrupamentos formados na etapa final do processo de discusso e deliberao da Resoluo sobre APP Comisso de Negociao e 80 reunio Agrupamentos Questo em foco Grupos divergentes Resultado
ANAMMA / CMN / CNI ANAMMA / IBAMA / CNI ANAMMA / CMN ANAMMA / CNI Gov. Federal / ABEMA ANAMMA / CNI Gov. Federal / ISA Gov. Federal / ANAMMA / CNI Gov. Federal / ANAMMA / CNI ANMMA / CNI / ONGs ANAMMA / ABEMA / CNI ABEMA / ANMMA MPF / VIDGUA ANAMMA / ABEMA / Gov. Federal / CNI Art. 1 1 Art. 3, Parg. V Art. 4 2 Artigo 3Inciso IV Art. 3, Parg. IV. Art. 2, Parg. I, alnea F. Art. 7 caput Art. 7 1 MPF ISA ISA IBAMA / MPF MPF ABEMA / CNI ISA / CEBRAC ISA / CEBRAC / VIDGUA Planeta Verde / MPE ISA ANAMMA Planeta Verde / Vidgua / MPF Aprovada Aprovada Aprovada Aprovada Aprovada Aprovada Aprovada Aprovada

Art. 7, Inciso IV. Rejeitada Art. 9 caput Rejeitada Art. 4 1 Aprovada Art. 7, Inciso IV. Rejeitada Art. 7 No incluso de Aprovada parg. VI Art. 7 incluso dos CNI / MJ VIDGUA Aprovada incisos I e V Fonte: Elaborao da autora a partir da transcrio da 80 reunio e Proposta de Resoluo da 80 reunio. Nota: As informaes referentes s questes em foco (2 coluna do Quadro), foram retiradas da verso apreciada na 80 reunio. Portanto, no necessariamente mantm correspondncia com a verso final, aprovada.

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Em relao votao pela incluso dos incisos I e V, no artigo 7137, proposta pela CNI e Ministrio da Justia, o representante do Instituto Direito por um Planeta Verde, Herman Benjamin, reagiu negativamente, afirmando que houve reunies de uma Comisso de Negociao, de harmonizao das propostas, nas quais estiveram presentes os representantes do Governo Federal com posies fechadas. Portanto, era de se estranhar que, aps essas reunies, representantes do Governo Federal tivessem adotado posies diversas daquelas que foram postas na reunio. A crtica do representante de entidades ambientalistas era destinada ao Ministrio da Justia que esteve presente na reunio da comisso de negociao, levando outras questes diferentes daquelas apresentadas. Diante disso, Herman Benjamin enfatizou, por fim, que no pretendia se insurgir contra a votao, mas que teria o direito de saber por que, nas duas reunies de negociao, essa questo no foi discutida e fora trazida, intempestivamente, na fase final da deliberao. Assim, permanece a tenso entre ambientalistas, de um lado, representantes do Estado e dos setores produtivos, de outro. O representante do ISA, por sua vez, enfatizou que os representantes das ONGs ambientalistas no estavam com pressa de aprovar a resoluo. Haviam solicitado mais prazo para que todas as questes fossem discutidas, exatamente para que no houvesse necessidade de voltar a temas em relao aos quais no havia sido feita uma discusso mais profunda. No entanto, enfatizou que o Plenrio havia decidido, com a veemente defesa da CNI, que a resoluo fosse votada, s pressas. Por essa razo, infelizmente, tinha-se que enfrentar questes complexas, relevantes, importantes do ponto de vista econmico e do interesse coletivo, com muita rapidez, o que de fato no favorecia ningum. A votao do 5 do artigo 7, que trata da questo dos depsitos estreis de rejeitos slidos em APP, foi encaminhada, segundo duas propostas: proposta 1, texto original, textobase, defendido pela CNI; proposta 2, defendida pelo Planeta Verde138. O resultado foi: 35

137

Art. 7 A interveno ou a supresso de vegetao em APP para a extrao de substncias minerais, alm do disposto nos Artigos 3, 4 e 5 desta resoluo, ficam sujeitas apresentao de prvio Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de Impacto sobre o meio ambiente EIA/ RIMA no processo de licenciamento ambiental, bem como a outras exigncias, entre as quais: I demonstrem ser titular de direito mineral outorgado pelo rgo competente do MME, por qualquer dos ttulos previstos na legislao vigente; V sejam compatveis com as diretrizes do plano de recursos hdricos, quando houver.

Proposta do MMA / Planeta Verde / MPF 5. Os depsitos de estril e rejeitos slidos somente podero se localizar em APP quando no txicos ou perigosos poluentes forem utilizados para recuperao da rea. Ou, 5. Em nenhuma hiptese os depsitos de estreis e rejeitos slidos podero se localizar em APPs no entorno de nascentes e margens de corpo de gua. Proposta aprovada 5. Os depsitos de estril e rejeitos, os sistemas de tratamento de efluentes, de beneficiamento e de infra-estrutura das atividades minerrias, somente podero

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votos para a proposta 1 e 31 votos para a proposta 2. Quem votou com quem, est sintetizado no Quadro 54.
Quadro 54 Resultado da votao do 5 do Art. 7, segundo o segmento, na 80 reunio Proposta 1 Proposta 2 Segmentos Segmentos CNI ONGs ONGs Setores produtivos: CNI, CNA, 07 11 CNC e Setor Florestal. Governos Estaduais 12 Governos Estaduais 03 ABES 01 ANAMMA 05 ANA 01 IBAMA 01 CNM 01 Comunidade Cientfica 01 Governo Federal: MMA, MIN, Governo Federal: MME, MEC, Min. Esporte, Relaes MDA, MAPA, Min. Cidades, Exteriores, Trabalho, Secretaria Cincia e Tecnologia, Cultura, 11 Especial de Mulheres, Secretaria 09 Transporte, SEAP, Secretaria Geral da Presidncia, Secretaria de de Acompanhamento de Relaes Institucionais. Estudos Institucionais, Casa Civil, Comando do Exrcito Membro Honorrio 01 Comunidade Indgena 01 CNCG 01 Total 35 31
Fonte: Elaborao da autora a partir da Transcrio da 80 reunio e Proposta de Resoluo procedente da 80 reunio.

Em outra votao nominal, referente ao artigo 10 Inciso I, foi possvel identificar a posio fechada dos representantes do Governo Federal, de um lado, e a articulao dos grupos de interesses ligados aos setores produtivos com a grande maioria dos representantes dos Governos Estaduais, e entidades estaduais e municipais de meio ambiente, de outro.
Art. 10 A interveno ou supresso de vegetao em reas de Preservao Permanente APP, para a regularizao fundiria ou urbanstica sustentvel poder ser autorizada pelo rgo ambiental competente, uma vez atendido o disposto nos Artigos 3, 4 e 5 desta resoluo, alm dos seguintes requisitos e condies: I - ocupaes de baixa renda predominantemente residenciais (correspondente ao Art. 9 do texto aprovado).

A coalizo formada pelos grupos empresariais e grupos que representavam os interesses dos governos estaduais e municipais defendeu um regramento mais flexvel ou mais abrangente em relao s situaes previstas em que poderia haver autorizao para regularizao fundiria em APPs situadas em reas urbanas. A coalizo liderada pelo Governo Federal e ONGs, por sua vez, defendeu a posio de que houvesse regularizao fundiria urbanstica em APPs s para residncias destinadas populao de baixa renda. O Quadro 55 mostra a composio dos dois blocos e o resultado da votao.

intervir em rea de Preservao Permanente em casos excepcionais, reconhecidos em processo de licenciamento pelo rgo ambiental competente, atendido o disposto no inciso I do artigo 3 desta resoluo.

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Quadro 55 Resultado da votao do Inciso I Art. 10, segundo o segmento, na 80 reunio Proposta 1 Proposta 2 Segmentos Segmentos Gov. Federal ANAMMA Governo Federal 20 Governos estaduais: 11 Setores produtivos: CNI, CNA, CNC, ONGs 9 7 Setor Florestal. Governos estaduais 1 ANAMMA 3 IBAMA 1 Governos municipais 1 ABES e ABEMA 2 CNM 1 Comunidade Cientfica 1 SEAP 1 Comunidade Indgena 1 Comando do Exrcito 1 ANA 1 CNCG 1 Membro Honorrio 1 Total 37 26
Fonte: Elaborao da autora a partir da Transcrio da 80 reunio e Proposta de Resoluo procedente da 80 reunio.

Com raras excees, as diversas situaes de coalizo dos grupos de interesse, na etapa final do processo de elaborao da Resoluo 369, refletem, em grande medida, as convergncias e divergncias que se manifestaram durante todo o processo de elaborao dessa resoluo. A maioria das coalizes bem sucedidas, especialmente no mbito do plenrio, foi formada por representantes dos governos e representantes dos setores produtivos, conforme evidncias mostradas no Quadro 53. Em relao aos resultados alcanados pelas coalizes dos grupos que formavam a maioria, deve-se ressaltar as condies procedimentais que, conseqentemente, geram ou fortalecem as assimetrias de poder entre os grupos que compem o CONAMA, em evidncia durante o processo de elaborao da Resoluo 369. Representantes dos Governos Federal, Estadual e Municipal formam a maioria e, alm disso, dispem de recursos humanos especializados e inteiramente engajados nos processos de elaborao de polticas pblicas, assim como tm acmulo de conhecimento sobre processos governamentais, ou seja, sobre os procedimentos prprios de elaborao de leis e regras. Representantes dos setores produtivos, por sua vez, no so maioria, mas dispem no s de recursos financeiros para mobilizar seus membros a participar de todas as etapas do processo, como tambm de recursos humanos, altamente especializados, dotados de habilidades para formar coalizes com outros grupos e de informaes tcnicas e procedimentais para apresentar propostas e emendas proposta de resoluo. Enfim, os grupos empresariais tm recursos financeiros e humanos dotados de expertise, que sabem

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utilizar estratgias procedimentais para transformar acesso em participao efetiva e, dependendo das circunstncias, em influncia. As organizaes ambientalistas, por sua vez, alm de no formarem maioria no CONAMA, constituem um grupo que no dispe dos recursos financeiros e humanos no mesmo volume que caracteriza as organizaes empresariais. Estas tm grande conhecimento em relao aos processos e procedimentos governamentais e dispem de muitos representantes nos governos. Alm disso, as organizaes ambientalistas, na maioria das vezes, defendem a implementao de regras ambientais mais restritivas, o que as torna um grupo pouco receptivo a certas coalizes que defendem maior flexibilizao das regras. De acordo com anlises desenvolvidas por tericos da participao, conforme enfatizado por Dagnino (2002: 283), participao efetiva exige, entre outras coisas, investimento de tempo e energia; exige disponibilidade de recursos humanos tecnicamente qualificados, caractersticas que representantes da sociedade civil, em geral, no dispem de modo permanente. Na ausncia desses recursos, torna-se desigual a correlao de foras nos espaos pblicos onde ocorre a luta pela partilha efetiva do poder entre representantes dos governos, dos setores empresariais e de setores organizados da sociedade.

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4.1.3 Correlao entre acesso, participao e influncia do empresariado industrial O processo de elaborao da Resoluo 369 exemplifica a dificuldade de se chegar a um consenso em relao a uma norma ambiental quando a deliberao se d segundo procedimentos e normas que potencializam a capacidade de mobilizao poltica e de articulao de grupos diretamente interessados em influenciar na regulao a ser imposta. De acordo com o que foi analisado at aqui, o CONAMA uma instncia poltica cuja estrutura e funcionamento possibilitam o acesso e a participao de diferentes grupos de interesse. Por essa razo, constitui-se importante espao pblico de deciso poltica, espao de participao dos grupos empresariais e dos movimentos sociais ambientalistas no processo de elaborao de normas ambientais. Conforme foi visto, o acesso desses grupos em todas as etapas do processo de elaborao das normas ambientais previsto e assegurado regimentalmente. Portanto, os procedimentos adotados no mbito do CONAMA oferecem oportunidades para que os grupos participem dos processos de elaborao das regras ambientais e por causa disso, influenciem seus formatos, ou seja, influenciem as diretrizes das aes governamentais para o meio ambiente, ali elaboradas. Em que condies o acesso, que assegurado regimentalmente, se traduz em participao efetiva e em influncia do grupo de interesse? Os resultados da pesquisa confirmam ou refutam as teses que dizem que o acesso igual influncia? Se as regras oferecem oportunidades para que todos os grupos participem da elaborao das normas ambientais, no mbito do CONAMA, por que as organizaes empresariais participam de todas as etapas de elaborao das resolues mais do que os grupos ambientalistas? Os recursos e as estratgias utilizadas pelos grupos empresariais, a habilidade de seus representantes para transformar esses recursos em aes concretas para atingir os seus objetivos e o grau de compatibilidade de suas propostas com as propostas ou posies defendidas pela maioria ali representada, so fatores que determinam o seu poder de influncia. Os recursos financeiros e humanos dos grupos empresariais que participaram do processo de elaborao da Resoluo 369 do CONAMA, com destaque para o empresariado industrial, objeto deste estudo, podem ser medidos com base na capacidade de mobilizao de seus membros para participar, direta e indiretamente, de todas as etapas do processo de elaborao dessa resoluo, conforme foi demonstrado com os dados referentes ao nmero de

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representantes dos setores produtivos nas reunies de grupos de trabalho e das cmaras tcnicas. Nas reunies do ltimo grupo de trabalho, a participao de representantes do empresariado industrial, entre organizaes corporativas, extra-corporativas e empresas, chegou a representar 36% do total de participantes, enquanto as entidades e associaes ambientalistas no chegaram a representar 10% desse total. Alm de numericamente expressiva, outro indicador da participao efetiva do empresariado industrial, no mbito do GT, foi a apresentao de proposta para o item APP e minerao, elaborada por um conjunto de entidades que representam os interesses do setor, no Brasil. Nas reunies das Cmaras Tcnicas, alm da participao efetiva do representante do grupo como membro do CONAMA, outros membros do setor empresarial participaram das discusses, embora sem direito a voto. Os resultados da pesquisa mostram que a apresentao de emendas e a construo de coalizo com outros grupos foram os principais recursos utilizados para influenciar o contedo da norma ambiental, no mbito das cmaras tcnicas e no plenrio. Tais resultados so similares aos resultados encontrados por diversos estudiosos de grupos de interesse que analisam o efeito da habilidade de um grupo de interesse para formar coalizes com outros grupos sobre a sua capacidade de influenciar nas decises polticas. Estudos desenvolvidos por Schlozman e Tierney (1986 apud FURLONG, 1997) mostram que 90% das organizaes pesquisadas formam coalizes com outros grupos quando procuram exercer influncia, especialmente em circunstncias difceis, ou seja, quando decises polticas relativas a temas polmicos ameaam os seus interesses. Em estudo realizado por Furlong, a importncia da habilidade de um grupo em formar coalizo com outros grupos para influenciar na elaborao de regras foi apontada por 70% das organizaes entrevistadas, que classificaram esse tipo de aliana como um dos mtodos de participao mais eficaz. A pesquisa realizada sobre a participao do empresariado industrial no CONAMA mostra que formar coalizo com outros grupos foi um recurso amplamente utilizado, especialmente no plenrio, o que potencializou a influncia desse grupo. Conforme a literatura poltica mostra, a participao de grupos de presso no Congresso e nas agncias regulatrias ou em espaos pblicos, como o CONAMA, requer recursos financeiros a fim de que esses grupos possam investir na formao de um quadro de funcionrios especializados para participar, de forma sistemtica e exclusiva, como membros de comits consultivos e de negociao ou como lobistas nas diversas instncias polticas do

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Legislativo e do Executivo. Portanto, participar em audincias pblicas, em conselhos, a exemplo do CONAMA, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos, do CDES e do CNDI, alm de fazer lobby no Congresso, requer acmulo de conhecimento tcnico e de procedimentos do funcionamento das instncias polticas, alm de habilidade para influenciar atores polticos estratgicos nas decises polticas. Em outros termos, requer expertise em temas especficos e muitas vezes complexos. Conforme sugeriu Wright (1996 apud FURLONG;
KERWIN, 2005), organizaes empresariais fazem mais lobbies nas agncias do Executivo, do

que outras organizaes, graas sua superior expertise em questes legais e administrativas. Ento, com base nesses estudos, pode-se afirmar que essas organizaes so mais bem sucedidas por causa de sua expertise? Embora medir a influncia de grupos de interesse sobre decises polticas seja tarefa difcil para estudiosos da Cincia Poltica, alguns estudos sugerem que existe uma relao estreita entre acesso e influncia. De acordo com os argumentos de Furlong (1997: 329), a quantidade de acesso pode afetar, seriamente, a quantidade de influncia que um grupo de interesse tem sobre uma determinada instncia de deciso poltica. Em suas pesquisas sobre participao de grupos de interesse em processos de elaborao de regras, Furlong sugere, em termos metodolgicos, que o acesso pode ser medido a partir de mecanismos de relacionamento usados por grupos com agncias burocrticas, com o legislativo ou com outras instncias polticas deliberativas. Tais mecanismos incluem: fornecer propostas, informaes e argumentos, por escrito, para elaboradores de poltica; participar de audincias pblicas; ser membro de comits consultivos; mobilizar membros para participar diretamente da elaborao de regras; fazer contatos pessoais com funcionrios de agncias regulatrias, antes e aps a divulgao de decises; alm de entrar com requerimentos e abaixo-assinados para iniciar um processo de elaborao de regras. Admitindo que o volume do acesso tem estreita relao com a quantidade da influncia e considerando, com base nos resultados da pesquisa, que o empresariado industrial faz uso de todos os mecanismos formais e informais de que pode dispor para acessar as instncias consultivas e deliberativas do CONAMA, ento h evidncias de que esse grupo influencia as diretivas da poltica ambiental ali produzidas. Alm dos recursos, humanos e financeiros, da habilidade para participar dos processos de elaborao de poltica, da habilidade para formar coalizes com outros grupos, da habilidade em fazer uso de estratgias procedimentais, como apresentar propostas e

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emendas, outro fator que tem impacto sobre o grau de influncia de um grupo de interesse a compatibilidade de suas propostas com as propostas ou posies defendidas por atores polticos relevantes. Conforme os argumentos de Keefe (1988 apud FURLONG, 1997), apresentados anteriormente, o poder de influncia de um grupo depende do tamanho do grupo, de seus recursos financeiros, da habilidade de formar alianas com outros grupos, da coesividade de seus membros e da compatibilidade de sua proposta com valores tradicionais predominantes na sociedade. Um forte indicador da compatibilidade da posio defendida pelos representantes do empresariado industrial e a posio de atores polticos relevantes, no mbito do CONAMA, em relao Resoluo 369, a incluso da atividade de explorao mineral como de utilidade pblica, a fim de legalizar a supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente. A despeito de todos os argumentos e recursos utilizados pelos grupos contrrios a essa posio (MP e ONGs ambientalistas), a resoluo aprovada incorporou esta importante demanda do empresariado industrial, apoiada por vrios segmentos do CONAMA, alm de outras, no menos importantes, relacionadas a depsitos estreis de rejeitos slidos em APP e anlise de alternativa locacional para o empreendimento, conforme destaques no Quadro 52. Em sntese, o sucesso da participao do empresariado industrial no processo de elaborao da Resoluo 369 resultante do grau significativo de mobilizao e organizao desse grupo, da disponibilidade de recursos humanos tecnicamente qualificados e de sua habilidade para transformar o acesso ao CONAMA em participao efetiva, utilizando de recursos regimentalmente aceitos, como a apresentao de propostas e de emendas e de formao de coalizes com outros grupos. Alm disso, o grau de sucesso da participao desse grupo reflete, em boa medida, a coincidncia de seus interesses com os interesses de representantes dos governos, que formam a maioria neste importante espao pblico, que o CONAMA.

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4.2 Resoluo 371: regulamentao da compensao ambiental e interesses empresariais A Resoluo CONAMA 371, de 2006, estabelece diretrizes para o clculo, cobrana, aplicao, aprovao e controle de gastos dos recursos advindos de tributos pagos sob a forma de compensao ambiental, conforme a Lei 9.985, de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC). O processo que resultou na Resoluo 371, aprovada em abril de 2006, teve incio na 68 reunio ordinria do CONAMA, em dezembro de 2002, quando foi institudo o Grupo de Trabalho para discutir e propor solues referentes a compensaes ambientais. A compensao ambiental foi instituda pela Lei 9.985, de 2000, que criou o SNUC. Essa lei determina que, nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto para o meio ambiente, o empreendedor obrigado a investir em Unidades de Conservao (UCs) para compensar os danos causados. A lei vale tanto para empreendimentos privados, quanto para pblicos. Dada a importncia dos recursos oriundos de compensao ambiental ou do licenciamento para a proteo do meio ambiente, um conjunto de trinta conselheiros do CONAMA, formado por representantes de ONGs ambientalistas e do IBAMA, assinou moo solicitando a criao de um grupo de trabalho (GT) para discutir e propor resoluo que tratasse de questes referentes compensao ambiental, estabelecendo critrios para o planejamento, recepo e aplicao dos recursos obrigatrios destinados estruturao de unidades de conservao, a serem adotados por rgos ambientais responsveis pelo licenciamento ambiental no mbito federal (Moo n 41 de 05/12/2002 Arquivos do
CONAMA). O GT criado para tratar das Compensaes Ambientais destinadas s UCs,

conforme o estabelecido pela Lei 9.985, de 2000, em atendimento solicitao dos conselheiros, preparou o caminho que levou Resoluo 371/2006. Antes de descrever e analisar o processo de elaborao dessa resoluo conveniente esclarecer em que consiste a Unidade de Conservao (UC) e qual a relao entre Licenciamento Ambiental (LA), Compensao Ambiental e UC. A partir do entendimento das bases legais e conceituais dessas questes possvel compreender a razo da forte mobilizao poltica do empresariado industrial, visando a participar e a influenciar o processo de sua regulamentao, bem como os conflitos a que deu origem esse processo deliberativo.

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As bases legais da Resoluo 371 esto na Lei 9.985, de 2000, que regulamenta o art. 225, 1 , incisos I, II, III e VII da Constituio Federal.
Art. 1o Esta Lei institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza SNUC, estabelece critrios e normas para a criao, implantao e gesto das unidades de conservao. Art. 2o Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I - unidade de conservao: espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo.
o

As Unidades de Conservao integrantes do SNUC dividem-se em dois grupos, com caractersticas especficas, conforme Art. 7 da Lei 9.985: Unidades de Proteo Integral e Unidades de Uso Sustentvel. As Unidades de Proteo Integral estiveram no centro do debate da resoluo 371 por serem criadas e mantidas com recursos advindos da compensao ambiental, conforme determinado pelo artigo 36 da Lei do SNUC. O objetivo bsico das Unidades de Proteo Integral preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceo dos casos previstos na lei (Art. 7 1). O grupo das Unidades de Proteo Integral composto pelas seguintes categorias de UCs: I - Estao Ecolgica; II - Reserva Biolgica; III - Parque Nacional; IV Monumento Natural; V - Refgio de Vida Silvestre (Art. 8o). As bases legais da relao entre LA, UCs e Compensao Ambiental esto no Captulo IV da Lei do SNUC, que trata da criao, implantao e gesto das UCs:
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio - EIA/RIMA, o empreendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. 1o O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade no pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento. 2o Ao rgo ambiental licenciador compete definir as unidades de conservao a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criao de novas unidades de conservao. 3o Quando o empreendimento afetar unidade de conservao especfica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo s poder ser concedido mediante autorizao do rgo responsvel por sua administrao, e a unidade afetada, mesmo que no pertencente ao Grupo de Proteo Integral, dever ser uma das beneficirias da compensao definida neste artigo.

261

Alm da Lei do SNUC, outra base legal da Resoluo 371 o Decreto 4.340, de 2002.
Art. 31. Para os fins de fixao da compensao ambiental de que trata o art. 36 da Lei no 9.985, de 2000, o rgo ambiental licenciador estabelecer o grau de impacto a partir de estudo prvio de impacto ambiental e respectivo relatrio EIA/RIMA realizados quando do processo de licenciamento ambiental, sendo considerados os impactos negativos e no mitigveis aos recursos ambientais. (Redao dada pelo Decreto 5.566, de 2005). Pargrafo nico. Os percentuais sero fixados, gradualmente, a partir de meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento, considerando-se a amplitude dos impactos gerados, conforme estabelecido no caput.

Portanto, a Resoluo 371 advm da necessidade de regulamentar a Lei do SNUC, estabelecendo critrios para o planejamento, a recepo e a aplicao dos recursos oriundos de compensao ambiental, obrigatrios nos casos previstos no art. 36, que devem ser destinados manuteno de unidades de conservao.

4.2.1 Dinmica de produo da resoluo e articulao dos interesses em confronto A tramitao do processo de elaborao da proposta de resoluo sobre compensao ambiental ocorreu de acordo com o previsto no Regimento Interno do CONAMA. O processo teve incio com a criao do Grupo de Trabalho denominado GT Compensaes Financeiras destinadas s Unidades de Conservao, conforme Moo CONAMA n 41, aprovada na 68 Reunio Ordinria, em dezembro de 2002. Em funo de questes polmicas levantadas pelos participantes da 2 reunio do grupo, este passou a ser denominado de GT Regulamentao do Planejamento, Recepo e Aplicao das Medidas Compensatrias do Art. 36 da Lei do SNUC, que elaborou a proposta de resoluo. Em seguida, essa proposta foi encaminhada Cmara Tcnica de Unidade de Conservao e demais reas Protegidas (CTUC)139, que a encaminhou, aps discusso e aprovao, Cmara Tcnica de Assuntos Jurdicos (CTAJ); aps apreciao por esta, foi encaminhada para votao e aprovao pelo plenrio do CONAMA. O processo teve incio em outubro de 2003 e terminou em maro de 2006. Entre o ato de criao do GT responsvel pela discusso e proposio da resoluo e o incio do processo de elaborao da proposta de resoluo transcorreram dez meses. A demora pode ter decorrido das mudanas no cenrio poltico-institucional, em virtude da
De acordo com o Regimento Interno do CONAMA, a Cmara de Unidade de Conservao e demais reas Protegidas tem como objetivo principal fazer a regulamentao da Lei do SNUC - Lei 9.985 e do Decreto 4.340 que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservao.
139

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eleio presidencial. No novo cenrio poltico, novos e velhos atores, reposicionados, deram incio discusso que resultaria na Resoluo 371, por ocasio da 3 Reunio da CTUC (16/10/2003). O Quadro 4 (Anexo VII) sintetiza todas as etapas do processo de elaborao da resoluo. Naquela ocasio, a CTUC era composta pelos seguintes representantes: Governo do Rio de Janeiro Maurcio Lobo (Presidente da Cmara Tcnica); Rodrigo Mendona, representante das ONGs-Sudeste APEDEMA (relator); Maurcio Mercadante, representante do MMA; Joo Carlos Petribu, da CNA representante dos setores produtivos; Joseclia Pontes, representante do Governo do Estado da Paraba; Joo Batista Mons, representante da ADEMA SP (Associao Civil em defesa dos recursos naturais, indicada pelo Presidente da Repblica); Damaris Seraphin, representante da ANAMMA, regio Sul. Embora o plenrio do CONAMA j tivesse aprovado a criao do GT, o processo de elaborao da Resoluo 371 comeou com um Seminrio Tcnico, no mbito da 3 reunio da CTUC, quando representantes do IBAMA apresentaram temas que iriam subsidiar a discusso sobre compensao ambiental, tanto no mbito do GT, quanto na Cmara Tcnica. Os temas apresentados pelo IBAMA foram: situao atual das UCs em nvel federal; compensaes financeiras e o licenciamento de atividades. Sobre o primeiro tema, pretendiase mostrar o cenrio das UCs federais aos participantes (Quadro 56).
Quadro 56 - Unidades de Conservao Federal, segundo a categoria de uso, rea e percentual em relao ao total da rea do continente brasileiro. rea das UC Grupos Categoria % (ha) Parques Nacionais 16.615.516,37 1,94% Estaes Ecolgicas 3.795.173,58 0,44% 3.396.911,11 0,40% Proteo Integral Reservas Biolgicas Refgio de Vida Silvestre 128.521,30 0,02% Reservas Ecolgicas 127,19 0,00% rea de Proteo Ambiental 6.516.177,60 0,76% rea de Relevante Interesse Ecolgico 43.165,17 0,01% Uso Sustentvel Florestas Nacionais 18.387.780,34 2,15 Reservas Extrativistas 4.987.275,48 0,58%
Fonte: Apresentao do IBAMA 3 reunio da CT Unidade de Conservao e demais reas protegidas.

Com a apresentao do segundo tema, compensaes financeiras e o licenciamento de atividades, o representante do IBAMA procurou enfatizar as aplicaes dos recursos financeiros provenientes dos processos de licenciamento como compensaes ambientais. O objetivo do IBAMA era, essencialmente, apresentar uma proposta para definio da porcentagem de recursos destinados a este fim, considerando diversas variveis como o grau

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de impacto ambiental e o tipo de atividade, entre outras. Em funo da complexidade do tema, alguns participantes representantes de ONGs ambientalistas, da CNA e do prprio IBAMA , fizeram intervenes em relao s questes mais polmicas, referentes gesto dos recursos, ao clculo da compensao e regularizao fundiria das UCs. Ao final, conclui-se que a proposta do IBAMA ainda estava em construo, seu contedo demandando mais esclarecimento e detalhamento. Na primeira reunio do GT140, foram destacados trs temas, que deveriam ser abordados nas discusses e proposies do grupo, a saber: metodologia de valorao do grau de impacto para aplicao da compensao ambiental; critrios para a aplicao dos recursos oriundos da compensao ambiental; e fluxo que segue ou deve seguir os recursos destinados compensao ambiental. Em relao ao segundo tema, mais trs pontos destacaram-se como relevantes para serem abordados pelo GT: qual(is) unidade(s) de conservao deve(m) ser contemplada(s) com os recursos da compensao (alm daquelas legalmente previstas UCs afetadas pelo empreendimento); qual o critrio de distribuio do percentual entre as UCs escolhidas pelo rgo ambiental para serem beneficiadas; avaliao sobre a necessidade de estabelecimento de critrios de avaliao qualitativa das UCs, a fim de subsidiar a escolha pelo rgo ambiental141. As divergncias entre os participantes do GT, conselheiros e convidados, apareceram desde o incio dos trabalhos. Em linhas gerais, resultavam de interpretaes distintas dos grupos de interesse acerca da metodologia de valorao do grau de impacto para aplicao da compensao ambiental e dos critrios para a aplicao dos recursos oriundos da compensao ambiental. Conforme o previsto no Regimento Interno do CONAMA, o GT o frum onde se d a discusso e a elaborao da proposta de resoluo, que ser encaminhada, posteriormente, Cmara Tcnica. A discusso das proposies no GT aberta participao de no-conselheiros, o que torna o grupo de trabalho um espao amplo de discusso, podendo envolver os mais diversos segmentos da sociedade, especialmente aqueles grupos que vem a possibilidade de ameaa aos seus interesses, em funo do que vai ser deliberado naquele frum. O Quadro 57 lista os participantes do GT, entre conselheiros e convidados.
140

A primeira reunio do GT ocorreu em fevereiro de 2004, sob a coordenao do representante do Governo da Paraba (Jos Ernesto / SUDEMA PB). Nessa ocasio foram definidos os relatores do GT: um representante do MMA e um representante da CNI.

Informaes retiradas da Memria da 1 Reunio do GT (Disponvel do site do CONAMA. Acesso em maro de 2007).

141

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Quadro 57 Participantes das reunies do GT Compensaes Ambientais Reunies do GT Representantes dos governos federal, estaduais e municipais, IBAMA e CONAMA Representantes de empresas Estatais e Autarquias (Energia e Petrleo) Representantes dos Setores Produtivos: CNI, CNA, FIEMG, FIEMA, CEBDS, IBP, CVRD, Anglogold do Brasil, SAMA, Sindiextra, Rio Tinto Brasil, Shell do Brasil e BP Brasil, Mercedes Benz. Representantes de Entidades e Associaes Ambientalistas Outros participantes: OAB, UFRJ, Unesco, etc.
1 reunio 2 reunio 3 reunio 4 reunio 5 reunio

34 52,3% 10 15,4% 18 27,7% 02 3,1% 01 1,5%

57 52,4% 17 15,6% 28 25,7% 03 2,7% 04 3,6%

34 52,3% 07 10,8% 20 30,8% 03 4,6% 01 1,5%

Nd Nd Nd

Nd Nd Nd

Nd Nd

Nd Nd

65 109 65 60 65 Total de participantes 100% 100% 100% 100% 100% Fonte: Elaborao da autora a partir da lista de presena dos participantes das reunies do GT. Disponvel nos anexos do processo. Nota: Na 2 e 3reunio foi considerado o nmero de participantes do segundo dia de reunio. O nmero de participantes por segmentos no estava disponvel para as duas ltimas reunies do GT.

De acordo com a avaliao do CONAMA, as reunies do GT registraram a presena de um nmero de participantes, entre convidados e conselheiros, acima da mdia verificada nas reunies de outros grupos de trabalho criados nesse conselho. O grande nmero de participantes pode ser interpretado como reflexo do interesse de grupos em relao matria discutida, conforme observao do prprio CONAMA. Entre os participantes, destacaram-se os representantes dos Governos (Federal, Estadual e Municipal) e das empresas (pblicas e privadas) do ramo da extrao mineral. Nas trs primeiras reunies do GT, o percentual de representantes do empresariado industrial variou de 26% a 31%, aproximadamente, sendo o segundo maior grupo nas reunies. Alm da CNI, CNA e CNC, que participam do CONAMA na condio de conselheiros, representantes formais dos setores produtivos, outras organizaes empresariais participaram das reunies deste grupo, entre elas: CEBDS Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel; IBP Instituto Brasileiro de Petrleo e Gs; IBRAM Instituto Brasileiro de Minerao; FIEMG Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais; FIEMA Federao das Indstrias do Estado do Maranho, SINDIEXTRA Sindicato das Indstrias Extrativas de Minas Gerais.

A participao do empresariado industrial chama a ateno no s pela presena das organizaes empresariais (corporativas e extra-corporativas), conforme referncia anterior, mas tambm, e acima de tudo, pela participao de representantes de grandes empresas do

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segmento da indstria de explorao mineral, tais como: CVRD, Rio Tinto Minerao, Anglogold do Brasil, SAMA S.A., Minerao Rio do Norte, Shell do Brasil e BP Brasil. A notvel participao dos representantes de grandes empresas nas reunies desse grupo de trabalho uma demonstrao de articulao e de presso desses segmentos da indstria no processo de formatao de regulao que diz respeito a aspecto crucial do planejamento de custos e oportunidades. Isso se deve ao fato de os empreendimentos de seu ramo causarem significativo impacto ambiental, o que os enquadra, portanto, na situao observada no Artigo 36 da Lei do SNUC: nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, o empreendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral. Alm da expressiva participao de representantes de empresas privadas, merece destaque a participao de representantes de empresas pblicas, de economia mista e autarquias ligadas ao setor de energia eltrica, petrleo e minerao, tais como: Eletrobrs, Eletronorte, Furnas, Petrobrs, Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (CHESF), Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) e Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM). Paralelamente, verifica-se a reduzida presena de representantes de entidades ambientalistas nas reunies desse grupo de trabalho (menos de 5% do total de participantes), se comparada ao nmero de representantes dos setores produtivos e representantes dos governos. Destacaram-se os representantes da ONGs SOS Mata Atlntica e da AMDA. A 2 reunio do GT, realizada em maro de 2004, foi crucial e merece referncia neste estudo em funo do rumo das discusses, que veio a nortear toda a dinmica posterior de produo da resoluo. A razo do grande nmero de participantes 109, entre conselheiros e convidados (Quadro 57) estava na complexidade do tema em debate: metodologia de valorao do grau de impacto para aplicao da compensao ambiental, o qual suscitou muitas polmicas. Nesse momento, a ttulo de contribuio tcnica para o grupo, foram apresentados dois painis: roteiro metodolgico das compensaes ambientais, pelo IBAMA; experincias de aplicaes das metodologias relativas compensao ambiental, pelo Instituto Estadual de Florestas (IEF) de Minas Gerais e pelo governo de Santa Catarina. No centro do debate foi colocada, pela maioria dos participantes, de forma enftica, a questo das normas e dos critrios para efeito de clculo da compensao, definidos no artigo 36 da Lei do SNUC, bastante criticada pelos representantes do empresariado.

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O foco da discusso e da polmica entre os participantes da 2 reunio do grupo de trabalho, em vez de ser a regulamentao do planejamento, da recepo e da aplicao da compensao ambiental objetivo principal daquele grupo , foi a indefinio de conceitos basilares que norteiam a poltica de compensao ambiental por exemplo, significativo impacto ambiental , alm do montante de recursos a ser destinado para este fim e os critrios para efeitos do clculo. Ao enfatizar essas questes, os representantes do empresariado tanto da esfera privada, quanto das estatais e autarquias ali presentes (41% do total de participantes), consideraram de suma importncia para o encaminhamento das discusses e deliberaes acerca do tema, o esclarecimento de alguns pontos: definio de conceitos, anlise das contribuies metodolgicas do IBAMA, definio dos limites da resoluo e detalhamento do fluxo financeiro dos recursos auferidos pela compensao ambiental. Ao final das discusses, foi deliberado que os participantes poderiam enviar propostas sobre os critrios orientadores da metodologia de cobrana da compensao ambiental para a Secretaria Executiva do CONAMA. Essas propostas seriam sistematizadas pelos relatores do GT, formando a primeira verso da Resoluo. Em virtude da intensidade de questes polmicas levantadas pelos participantes da 2 reunio do GT, houve reao por parte do CONAMA quanto dinmica de conduo dos trabalhos no grupo. De acordo com o conselheiro do CONAMA, Nilo Diniz, os debates ocorridos no GT conduziram para temas que fugiam aos propsitos do grupo. Por essa razo, o conselheiro solicitou que a Cmara Tcnica analisasse o escopo do GT e a oportunidade de expandi-lo. Atendendo solicitao, as deliberaes tomadas no mbito da reunio da CTUC, realizada trs meses aps a 2 reunio do GT, mudaram o objeto e o objetivo a ser alcanado pelo grupo de trabalho. Por sugesto da direo do CONAMA, houve mudana, at mesmo, na denominao do GT, como forma de anunciar a mudana do escopo do grupo e evitar o acirramento da tenso e do conflito entre os participantes. De Grupo de Trabalho sobre compensao ambiental passou-se a Grupo de Trabalho sobre regulamentao do planejamento, recepo e aplicao das medidas compensatrias do Art. 36 da Lei do SNUC. Passou-se de uma perspectiva muito abrangente do escopo do grupo de trabalho para uma bem delimitada, o que evitaria que as discusses entre os participantes fossem conduzidas para temas que extrapolassem os propsitos aprovados quando da criao do grupo.

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A apresentao e o debate da proposta de resoluo consolidada pelos relatores, a partir das sugestes encaminhadas pelos participantes das primeiras reunies do grupo, ocorreram na 3 reunio. Entre os autores das sugestes que foram incorporadas na verso zero da proposta de resoluo, destacaram-se: o MME, o MMA, a Associao Brasileira de Alumnio (ABAL), o ICF Consultoria do Brasil, a CNI, a Fundao do Meio Ambiente de Santa Catarina (FATMA), o Instituto de Desenvolvimento Econmico e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte (IDEMA) e a Secretaria do Meio Ambiente do Estado do Mato Grosso do Sul (SEMA-MS). O nmero e o teor das proposies sero examinados no prximo item. Em sntese, as sugestes apresentadas para serem incorporadas na proposta de resoluo a ser consolidada pelo GT pelos dois maiores grupos que participaram das reunies governos e setores produtivos se diferenciavam em termos gerais e especficos. As sugestes apresentadas pelos dois grupos refletiam a essncia do debate e das divergncias entre os participantes da 2 reunio do grupo de trabalho, em relao aos limites da resoluo, s questes conceituais e ao montante do recurso destinado pelos empreendedores para fins de compensao ambiental. A oposio entre os representantes do Estado (das trs esferas do governo), de um lado, e os representantes dos setores produtivos, de outro, marcou os debates e as deliberaes sobre a resoluo que trata da regulamentao do planejamento, da recepo e da aplicao da compensao ambiental. O Quadro 58 apresenta as diferentes posies dos grupos em relao s questes mais polmicas de todo o processo de discusso.

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Quadro 58 Sugestes dos grupos a serem incorporadas na 1 verso da proposta de resoluo Setores proponentes Governos: federal e estaduais Setores produtivos MMA e MME / FATMA, IDEMA e CNI /ABAL / ICF SEMA-MS Art. 1. Esta Resoluo estabelece diretrizes gerais para o clculo do montante e a aplicao dos recursos da compensao ambiental decorrentes dos impactos causados pela implantao de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente, com fundamento em EIA/RIMA e conforme o art. 36 da Lei n 9.985, de 2000 e o Decreto 4.340/02. Art. 2. O rgo ambiental licenciador estabelecer o grau de impacto ambiental, com fundamento em base tcnica cientfica especfica, avaliando os impactos ambientais no mitigveis identificados no processo de licenciamento, com base em EIA/RIMA. Art. 1. Esta Resoluo estabelece diretrizes e critrios para a definio do grau de impacto causado pela implantao de empreendimentos de significativo impacto ambiental, da aplicao e do fluxo de recursos da compensao ambiental, de que trata o art. 36 da Lei n 9.985, de 2000.

Art. 2. Para efeito desta Resoluo, considera-se: I significativo impacto ambiental sujeito a compensao ambiental, a alterao negativa permanente, irreversvel e de alta magnitude, no mitigvel das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante dos empreendimentos que afetam a capacidade de suporte do ecossistema e o uso direto dos recursos ambientais (ABAL). I impacto ambiental significativo, cuja definio para fins de compensao ambiental refere-se a qualquer alterao de alta magnitude das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem a capacidade de suporte do ecossistema e o uso direto dos recursos ambientais. Excluem-se desta definio os impactos decorrentes de acidentes por serem objeto de legislao especfica. (ICF)

Art. 4. O percentual estabelecido para a compensao ambiental de novos empreendimentos dever ser definido no processo de licenciamento, quando da emisso da licena prvia ou licena instalao, quando a PL no for exigida.

Art. 9. O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para a compensao ambiental da implantao de empreendimento de significativo impacto ambiental no poder ser inferior a meio por cento nem superior a um por cento dos custos previstos para a implantao do empreendimento. 1. Os empreendimentos de utilidade pblica, de interesse social e infra-estrutura tero o valor da compensao ambiental fixado em meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento.

Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados disponveis no Site do CONAMA: <http://www.mma.gov.br/port/conama/processos/FD1ECA5E/PropResolGTCompV0>. Acesso em abril/2007.

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A apresentao de propostas no mbito do grupo de trabalho um recurso utilizado pelos grupos de interesse como forma de participar efetivamente do processo, visando a influenciar na formatao das idias que sero debatidas naquela instncia e que formaro o embrio da resoluo. As idias ali apresentadas, discutidas e sistematizadas so a base do que ser deliberado pelas cmaras tcnicas e pelo plenrio. Embora o grupo de trabalho no seja um espao pblico deliberativo, ele criado para analisar, estudar e apresentar propostas sobre matrias especficas, de competncia da Cmara Tcnica que o criou142. Portanto, as idias e os argumentos apresentados pelos grupos de interesses, no mbito desta instncia, podem influenciar no formato final da resoluo. Da a importncia de ter acesso a esse espao e de transformar esse acesso, que regimentalmente assegurado, em participao efetiva. Vale ressaltar que as regras procedimentais em relao aos grupos de trabalho, ao mesmo tempo que determinam que o GT um espao aberto, ou seja, que garantida a participao de todos os interessados na discusso, tambm criam a possibilidade de haver uma filtragem ou pr-seleo entre possveis interessados nessa participao. Essa filtragem feita pelos membros da Cmara Tcnica e por conselheiros do CONAMA, que indicam rgos, entidades e especialistas para integrarem os grupos, conforme prev o Artigo 38 do Regimento Interno.
1: os Grupos de Trabalho reunir-se-o em sesso pblica, garantida a participao dos especialistas convidados e demais membros da sociedade interessados na discusso. 5: os membros da Cmara Tcnica representantes dos setores interessados sero responsveis pela indicao Secretaria-Executiva, antes da primeira reunio do Grupo de Trabalho, ou a qualquer tempo, dos rgos, entidades e especialistas que devem ser convidados a participar dos Grupos de Trabalho criados. 6: os conselheiros do CONAMA sero solicitados a indicar, antes da primeira reunio do Grupo de Trabalho, especialistas para integrar os Grupos de Trabalho e para a difuso de informaes pertinentes a estes.

Considerando que o acesso dos grupos de interesse s instncias consultivas e deliberativas do CONAMA previsto regimentalmente, ento resta aos grupos de interesse ter capacidade e habilidade de transformar o acesso em participao efetiva e em influncia. Os recursos utilizados pelo empresariado industrial com o objetivo de influenciar a regulamentao da compensao ambiental, ora em discusso no CONAMA considerado
Conforme o Art. 36 do Regimento Interno do CONAMA, as Cmaras Tcnicas podero criar Grupos de Trabalho para analisar, estudar e apresentar propostas sobre matrias de sua competncia. De acordo com o 2o do Art. 38, a funo do Grupo de Trabalho orientar e auxiliar, de forma no deliberativa, a Cmara Tcnica qual se subordina ao Plenrio.
142

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um dos instrumentos mais caros da poltica ambiental brasileira, pois envolve grandes volumes de recursos financeiros o que o torna, conseqentemente, um dos instrumentos mais controversos entre os grupos empresariais , incluam mobilizar seus membros para participar das reunies, participar efetivamente das discusses e apresentar propostas por escrito. A estrutura e a dinmica de funcionamento do grupo de trabalho possibilitam que os grupos interessados se utilizem desses recursos. Aps a sistematizao das diversas propostas encaminhadas pelos grupos, na 3 reunio do GT os participantes debateram a primeira verso da proposta de resoluo, quando foram identificados os pontos de consenso, bem como feitos os destaques. Em relao a estes, os responsveis deveriam justific-los, apresentando, quando fosse o caso, novas propostas de redao. Mais uma vez, representantes dos governos e dos setores produtivos, pblicos e privados, que eram a maioria naquela arena poltica (52% e 41,5%, respectivamente Quadro 57), se destacaram entre os demais participantes, fazendo uso de sua expertise para influenciar o contedo da resoluo. Nesse momento, a CNI apresentou 25 sugestes ao texto em discusso, e o MME, em conjunto com o MMA, apresentou 29 sugestes, conforme se v no Quadro 59.
Quadro 59 Proposies para a primeira verso da proposta de resoluo, segundo a autoria N de sugestes / proposies Autoria Resultado aps as reunies Abs. % MMA / MME 29 33,7 MMA / MME / CNI 02 2,3 02 mantidas 05 mantidas por consenso, 05 CNI 25 29,1 Rejeitadas e 15 em destaque; MMA / MME / CNI e 03 3,5 03 mantidas Governos estaduais FATMA 11 12,8 ICF 05 5,8 ABAL 08 9,3 ABAL e ICF 01 1,2 SEMA MS 02 2,3 Total 86 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados dos anexos do processo Secretaria Executiva do CONAMA.

Do total de proposies de autoria da CNI, cinco foram retiradas (20%), cinco foram mantidas por consenso do grupo (20%) e 15 receberam destaques (56%), sobre as quais no houve consenso, mas foram mantidas na proposta que foi encaminhada para apreciao na Cmara Tcnica. Alm dessas, outras trs proposies foram mantidas, com destaque, nesta proposta, de autoria de blocos formados pelos participantes: 01 do MMA, MME, CNI e governo de So Paulo; 01 da CNI com o governo do Paran; 01 do MMA, MME, CNI e governo do Esprito Santo.

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A maioria das proposies em relao s quais no foi possvel a produo de consenso tratava de questes que vinham sendo objeto de discusso e polmica entre os participantes, desde o incio do debate. So questes relacionadas ao objeto da resoluo (Artigo 1, conforme destaque no Quadro 58), que colocaram de um lado os representantes dos governos (MMA, e MME, FATMA, IDEMA e SEMA-MS) e de outro, a CNI, apoiada por outras organizaes e entidades (ABAL, ICF e IBRAM). Outras questes polmicas, mantidas com destaque, dizem respeito ao conceito de significativo impacto ambiental para efeito de compensao ambiental, aos critrios para o clculo da compensao e o montante de recurso a ser destinado para este fim. Ou seja, dizem respeito s questes essenciais da resoluo. Dado o pouco consenso sobre a matria em questo, por ocasio da 4 reunio do GT foram apresentados novos argumentos e novas redaes sobre os itens que receberam destaque na 3 reunio. Nesse momento, foram identificados novos pontos de consenso e de divergncia, sendo que mais duas proposies de autoria da CNI foram excludas. Aps as discusses das proposies, entre convergncias e divergncias, uma nova verso da proposta foi delineada. A esta nova proposta de resoluo foram apresentadas emendas, de autoria de vrios segmentos ali representados, a saber: CONAMA, MME, CNI, Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos do Esprito Santo e Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental de So Paulo (CETESB SP). Novos argumentos e redaes, sobre os itens em destaque, foram apresentados pelos participantes da 5 e ltima reunio do GT. Outros pontos de consenso foram identificados, mas continuaram muitas questes em relao s quais houve divergncia entre os participantes. Nessa ocasio, o GT encerrou os seus trabalhos e encaminhou a proposta de resoluo para apreciao na Cmara Tcnica (CTUC). Nessa verso ficaram 30 pontos sobre os quais no houve consenso entre os participantes do GT, sendo 15 pontos de autoria da CNI. As proposies mais polmicas, de autoria da CNI, foram mantidas, independente da posio contrria dos representantes dos governos, que ali formavam o segundo maior grupo. A fora do grupo formado pelos setores produtivos vinha de sua composio, que mesclava interesses empresariais privados e interesses de empresas dos governos federal e estaduais estatais e autarquias. Entre os representantes dos setores produtivos, participantes da ltima reunio do GT, encontravam-se importantes organizaes corporativas (CNI e CNA), organizaes extra-corporativas (IBRAM e ABAL), alm de representantes de grandes empresas privadas, a exemplo da Shell do Brasil e da Minerao Rio do Norte (MRN), que

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uma das subsidirias da CVRD, e empresas pblicas, como a Infraero, a Petrobrs, a Eletronorte, a Eletrosul Centrais Eltricas S.A. e a Companhia Energtica de Minas Gerais (CEMIG). Em termos gerais, os dados da pesquisa mostram que o saldo da participao dos setores produtivos no GT, especialmente do empresariado industrial do setor da minerao, ali representado por vrias organizaes, com destaque para a CNI, o IBRAM e a ABAL, foi bem sucedido na primeira fase do processo de elaborao da resoluo, visto que suas sugestes foram incorporadas proposta que foi encaminhada para a Cmara Tcnica. Nesse sentido, entende-se que os recursos utilizados pelo grupo para participar do processo de elaborao da resoluo mobilizao de seus membros e apresentao de propostas tornaram bem sucedida a presso poltica, na primeira fase do processo. Conforme previsto no Regimento Interno, aps a finalizao dos trabalhos pelo Grupo de Trabalho, a proposta foi encaminhada Cmara Tcnica neste caso, CTUC. Na 6 reunio dessa Cmara (abril de 2005), a proposta de resoluo foi apreciada e aprovada, com emendas, pelos seus sete membros, a saber: representante do governo do Rio de Janeiro (presidente da CTUC); representante do governo da Paraba; representante da ANAMMA; representante do Ministrio do Meio Ambiente; representante das ONGs do Sudeste APEDEMA (relator); representante da CNA; representante da ADEMA SP, Paulo Nogueira Neto, destacado ator poltico da poltica ambiental brasileira. Nessa reunio, embora tenha sido realizada fora de Braslia, no estado do Rio de Janeiro, houve a presena completa de todos os membros da Cmara, alm de convidados, escolhidos entre representantes dos setores produtivos e do Ministrio Pblico Federal. Observou-se a participao dos mais diversos setores da sociedade, com destaque para representantes dos setores produtivos, inclusive de empresas privadas, da CNI e de outras organizaes do empresariado industrial, a exemplo da Federao das Indstrias do Rio de Janeiro (FIRJAN), alm da CNA, que tinha assento na CTUC. A verso da proposta de resoluo apreciada pelos membros da CTUC continha um conjunto significativo de proposies de autoria de representantes dos setores produtivos, ressaltando-se a CNI, que participou de todas as reunies do Grupo de Trabalho e destacou-se no encaminhamento de inmeras sugestes proposta. No entanto, no mbito dessa Cmara Tcnica, a maioria das proposies de autoria dos representantes dos setores produtivos foi duramente rejeitada pela grande maioria de seus membros.

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Entre as proposies de autoria da CNI, mantidas no texto encaminhado pelo Grupo de Trabalho, sem que tenha havido produo de consenso, treze foram rejeitadas pelos membros da CTUC (Quadro 60). Vale ressaltar que foi dado ao representante da CNI espao para justificar e defender as proposies de sua autoria, muito embora este no tivesse assento nesta Cmara Tcnica, visto que o assento na CTUC era da CNA. Durante o processo de votao das proposies, na maioria dos casos em que a proposio era de autoria da CNI, apenas a CNA votou a favor, enquanto os demais membros da CTUC votaram, em bloco, contra as proposies, com alguns casos de absteno por parte de um membro da Cmara.
Quadro 60 Situao da verso apreciada pela CTUC, segundo a autoria das proposies Situao das proposies Autoria Rejeitada / Aprovada retirada Governo Federal (MMA / MME) 9 45,0% 3 8,6% Governo Federal / Governos Estaduais / CNI 1 5,0% 2 5,7% MMA / Governos Estaduais 1 5,0% 1 2,8% Governos Estaduais 5 25,0% 10 28,6% Setores produtivos: 2 10,0% 13 37,0% CNI 2 10,0% 5 14,3% CNA 1 2,8% CNI / Governo do Paran Total 20 100,0 35 100,0
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados dos anexos do processo Secretaria Executiva do CONAMA.

A posio adotada pela maioria dos membros da CTUC mostra, claramente, quem era o grupo que se opunha posio defendida pelos representantes do empresariado industrial, desde a primeira reunio do GT at aquela etapa do processo de elaborao da resoluo. Trata-se do grupo formado por representantes dos Governos Federal e Estaduais, com o apoio dos representantes das organizaes ambientais. A coalizo formada por esses dois grupos foi fundamental para dar maior legitimidade deciso ali tomada, que contrariava, em boa medida, os interesses de grupos econmicos importantes, que participaram efetivamente das reunies do grupo de trabalho. A posio adotada no mbito da CTUC, embora no tenha sido por unanimidade, reflete uma deciso coletiva, favorvel aprovao de uma norma ambiental que regulamenta a elevao de nus para aqueles setores produtivos, ali representados, importantes para o crescimento econmico do pas, mas considerados como causadores de significativo impacto ambiental a exemplo da explorao mineral, da construo de hidreltricas e das obras de infra-estrutura, em geral. Para tais empreendimentos, vale o princpio do poluidor-pagador, que est na base da poltica de compensao ambiental. Porque so imprescindveis, em termos da lgica da economia de mercado, tais investimentos so necessrios, a despeito do

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impacto ambiental causado; porque so potencialmente causadores de danos ambientais, precisam pagar para compensar esses danos. Embora as proposies feitas pelos setores produtivos versassem sobre os mais variados assuntos, que perpassavam toda a proposta de Resoluo, desde o objeto, as diretrizes gerais e as questes especficas, possvel identificar os tpicos mais contemplados pelas sugestes da CNI e da CNA. Em linhas gerais, os tpicos aos quais se referiam as proposies desses atores, e sobre os quais houve grande divergncia, tratavam do grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento e do montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para a compensao ambiental (Quadro 61).
Quadro 61 Contedo de sugestes de autoria dos representantes dos setores produtivos proposta de resoluo originrias das reunies do GT e CTUC situaes de divergncia Proponentes Convergncia / Tpicos e contedos divergncia Divergncia Art. 3 II. Avaliar os impactos ambientais negativos advindos da TO, PR, MG, BA, SP, ADEMA, implantao dos empreendimentos, considerando, porm, os impactos ambientais positivos como elementos de atenuao APEDEMA, MMA e SC. do grau de impacto ambiental (REJEITADO). Divergncia Art. 3 IV. Considerar como elementos de atenuao do grau de BA, MG, FATMA, MMA e SP. impacto ambiental, o compromisso de implantao ou existncia de planos, programas e sistemas de gesto ADEMA/ PB / RJ/ ambiental, voluntrios visando melhoria contnua e ao ANAMMA/ MMA/ APEDEMA/ aprimoramento do desempenho ambiental (REJEITADO); CNI Art. 9 Divergncia Os empreendimentos implantados antes do regulamento da FATMA, SP, Lei n 9.985, de 2000, esto isentos da compensao MMA e MME. ambiental (REJEITADO). Art. 10 O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor Divergncia para a compensao ambiental da implantao de empreendimento de significativo impacto ambiental no MMA e MME poder ser inferior a meio por cento nem superior a um por cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento (REJEITADO). Art. 11 Pargrafo nico As Cmaras de Compensao Ambiental Divergncia devero assegurar a participao dos representantes dos demais entes federados, dos Conselhos de Mosaico das UCs CNA MMA e dos Conselhos de UC, da entidade de representao sindical do empreendedor e dos proprietrios rurais, no momento da definio das UCs a serem beneficiadas (REJEITADO).
Fonte: Elaborao da autora, a partir das propostas da Resoluo 371, originrias do GT e da CT, disponveis no site do CONAMA.

As posies divergentes em relao s proposies de autoria da CNI e da CNA provieram da maioria dos membros da Cmara Tcnica, que tomaram decises em apoio s

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posies e proposies assumidas no mbito do GT, pelos seguintes segmentos: representantes do Governo Federal (MMA e MME), Governos Estaduais, a exemplo de SP, MG, PR, SC, TO e BA e RJ, assim como por representantes de entidades e dos movimentos ambientalistas, a exemplo da ADEMA e da APEDEMA, conforme se v nos casos citados no Quadro 61. Vale lembrar que essa Cmara Tcnica era composta, poca, por representantes do governo do Rio de Janeiro (presidente), do MMA, do Governo da Paraba, das ONGs-Sudeste APEDEMA (relator), da ADEMA e da CNA. Considerando a posio adotada pela maioria dos membros da CTUC em relao s proposies de autoria dos representantes dos setores produtivos (CNI e CNA), pode-se deduzir que havia um baixo grau de congruncia dessa instncia poltica com as preferncias ou posies defendidas por esse grupo de interesse. O baixo grau de receptividade posio defendida pelos grupos empresariais foi resultante da posio poltica de membros da CTUC, especialmente do presidente, do relator e dos representantes do MMA e da ADEMA, que tm grandes afinidades entre si e com a matria objeto da resoluo. Alm do mais, desde o incio do processo, ficou evidente a posio favorvel dos representantes dos governos em relao aprovao da matria, nos moldes propostos pela maioria. Essa posio tornava-os divergentes em relao s proposies de autoria dos setores produtivos. Portanto, em tais circunstncias, o acesso e a participao do empresariado industrial no processo de elaborao da resoluo no significaram influncia. Alguns dos pontos mais polmicos esto nos artigos 9 e 10, conforme destaque no Quadro 61, que geraram muitas discusses e ilustram bem a natureza da divergncia da grande maioria dos membros da CTUC em relao s proposies da CNI. Os argumentos de um dos representantes da CNI, ali presente, mostraram, com clareza, as divergncias desse segmento em relao ao que est previsto no artigo 36 da Lei do SNUC. Conseqentemente, mostraram as divergncias ao que estava sendo deliberado com relao obrigao da compensao ambiental e ao montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para este fim. O pargrafo primeiro da Lei 9.985 diz que o montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para efeito de compensao ambiental no pode ser inferior a 0,5% dos custos totais previstos para implantao do empreendimento. Em relao a esse percentual, que fixado pelo rgo ambiental licenciador, o representante da CNI argumentou criticamente, enfatizando que a lei no define um teto para o clculo da compensao, mas, mesmo assim, h amparo jurdico na legislao para esse fato, o que no impede que seja

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questionada a constitucionalidade dessa regra. Alm do mais, argumentou que existe na legislao atual uma possibilidade de o rgo ambiental licenciador chegar a definir esse percentual em 2%, 3%, 4% ou at 5% o que justifica que seja questionada a regra em vigor e o teor da resoluo em processo de aprovao pelo CONAMA. A Lei 6.938, que dispe sobre a Poltica Nacional de Meio Ambiente, no seu artigo 8, diz que cabe ao CONAMA fixar normas e critrios para a execuo das normas ambientais. Portanto, no entendimento da CNI, o CONAMA poderia dar esses parmetros para a fixao de normas pelos rgos ambientais. De acordo com essa lei, o rgo ambiental pode definir um valor que depende da avaliao do impacto ambiental a ser causado pelo empreendimento. Era exatamente isso que a CNI estava reivindicando e foi por essa razo que se utilizou de um recurso jurdico que polemiza o que determina o artigo 36 da Lei do SNUC, conforme enfatizou o seu representante. A CNI entrou com uma ADIn, questionando o artigo 36 dessa lei, justamente pelo fato de que ele no define um teto para o percentual do clculo da compensao (Box 5). Conforme enfatiza, ainda, o seu representante: se a legislao vigente define que o CONAMA possa fixar esse critrio, ento a proposta da CNI uma proposta que est explcita na lei. Em sntese, a CNI props que o CONAMA fixasse um percentual mximo de 1% para efeito do clculo da compensao143.
Box 5 ADIn 3378, proposta pela CNI, tendo por objeto o art. 36 da Lei n 9.985, de 2000
A CNI, com apoio nos artigos 102, inciso I, alnea "A" e 103, inciso IX da Constituio Federal, props a ADIn, com pedido de liminar ao STF, em dezembro de 2004, tendo por objeto o art. 36 da Lei 9.985, de 2000. Argumentou a requerente que os dispositivos dessa lei so inconstitucionais porque: a) violam o princpio da legalidade; b) violam o princpio da harmonia e independncia dos poderes; c) violam o princpio da razoabilidade e da proporcionalidade; d) alm disso, indenizao prvia, sem prvia mensurao e comprovao da ocorrncia de dano, pode configurar enriquecimento sem causa pelo Estado. Em junho de 2006, aps o voto do Ministro Carlos Britto (Relator) pela improcedncia da ao, o Ministro Marco Aurlio Melo pediu vista dos autos. Falaram, pela requerente, a Dra. Maria Luiza Werneck dos Santos; pelo amicus curiae, Instituto Brasileiro de Petrleo e Gs (IBP), o Dr. Torquato Jardim e, pelo Ministrio Pblico Federal, o Dr. Antnio Fernando Barros e Silva de Souza, ProcuradorGeral da Repblica. A ao continua em processo de julgamento, desde novembro de 2006, aguardando parecer, devido ao pedido de vista do Ministro Marco Aurlio144.

Conforme argumentou o representante da CNI: a gente gostaria muito que essa Cmara Tcnica entendesse o valor intrnseco de fixao desse teto, neste momento. Olhando pelo custo do empreendimento, a gente sabe que para alguns empreendimentos 5% vai ser muito alto, 4% vai ser muito alto. Ento, ns estamos aplicando meramente um princpio de razoabilidade e tentando, ao mesmo tempo, financiar um sistema que est comeando e garantir uma regra mais estvel, menos polmica e que no leve a uma judicializao crescente. Ento sugiro que seja acatada a nossa idia de que se tenha um teto. Que a Cmara Tcnica defina um teto para que a gente possa, no CONAMA, fazer essa discusso de uma forma mais acabada com os outros Conselheiros.
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Disponvel em: <http://www.cni.org.br/f-adin3378.htm>. Acesso em abril de 2007.

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A despeito das tenses e dos conflitos entre os representantes dos setores produtivos e os demais membros da comisso tcnica, aps aprovao, a proposta seguiu o fluxo normal de elaborao de uma Resoluo. Ou seja, a proposta de resoluo, em sua verso aprovada pela CTUC, foi encaminhada, em maio de 2005, para apreciao pela Cmara Tcnica de Assuntos Jurdicos (CTAJ). No mbito desta, novos embates foram travados entre os seus membros, especialmente em funo da natureza da sua composio (advogados, especialistas em Direito Ambiental), do carter polmico do tema e dos objetivos dos membros da CTAJ, que de examinar a constitucionalidade, legalidade e tcnica legislativa da proposta, antes de sua apreciao pelo plenrio145. Pelas razes explicitadas a seguir, a aprovao da proposta pela Cmara s ocorreu 8 meses aps ter sido para ela encaminhada. No momento em que a CTAJ recebeu a proposta de resoluo para apreciao (17 reunio), os seus membros eram os representantes do IBAMA (Presidente da Cmara), do Instituto Direito por um Planeta Verde, do Ministrio da Justia, do Governo do Cear, do Governo da Bahia, da ANAMMA e da CNI. No contexto da 17 reunio da CTAJ, a proposta de resoluo foi relatada pelo Presidente da CTUC e pelo representante da Consultoria Jurdica do Ministrio do Meio Ambiente (CONJUR-MMA). A apresentao foi seguida de discusses e de sugestes de emendas. O representante da CNI apresentou crticas proposta, enquanto outros membros fizeram sugestes e consideraes pontuais, demonstrando interesse em aperfeioar o texto. Aps as discusses, a CTAJ aprovou o texto-base da proposta e estabeleceu um prazo para apresentao de emendas a serem consolidadas pelo Presidente dessa Cmara. Feito isso, os membros da CTAJ se reuniriam em conjunto com os membros da CTUC para esclarecimento de dvidas e para deliberao do texto de proposta de Resoluo. Alguns pontos criticados pela representante da CNI merecem referncia: a) em relao ao objeto da resoluo (art. 1), inexistem definies gerais e diretrizes para o clculo ou para o planejamento dos recursos da compensao; b) em relao ao montante de investimento feito pelo empreendedor para fins de compensao (art. 3), se os valores previstos no licenciamento ambiental sero includos no clculo da compensao; c) em
Essa proposta de resoluo esteve na pauta de quatro reunies da CTAJ (16, 17, 18 e 23). Na 16 reunio, esta proposta, embora estivesse na pauta da reunio para apreciao, no foi apreciada pelos membros da CTAJ, por falta de tempo. Diante disso, o Presidente da CT sugeriu a convocao de nova reunio para apreciar a matria, ainda no ms de maio, para que ela entrasse na pauta da 44 Reunio Extraordinria do CONAMA, agendada para o dia 18 de maio. Isso no foi possvel, pela incompatibilidade de agenda de dois conselheiros. Por essa razo, a 17 reunio da CTAJ s foi realizada no dia 24 de maio, uma semana aps a realizao da 44 reunio do CONAMA.
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relao ao clculo para os empreendimentos j instalados (art. 6); d) em relao s Unidades de Conservao a serem beneficiadas, questiona se a lei no estabelece que o montante da compensao deve ser investido em UC de proteo integral, ou as que forem diretamente afetadas, s podendo ser em UC de proteo integral (art. 9). A partir do posicionamento crtico da CNI em relao a vrias questes contempladas no texto em apreciao, o conflito se estabeleceu entre esta e os representantes do MMA e do Instituto Direito por um Planeta Verde, que divergiram, frontalmente, das posies adotadas pela representante da CNI. Os representantes da ANAMMA e da ABEMA, por sua vez, convergiram, com ressalvas, com muitas das posies da CNI, o que contribuiu para que a apreciao da proposta no pudesse ser finalizada. O acirrado debate entre os representantes da CNI e do MMA, mediado pelo Instituto Direito por um Planeta Verde, mostra a elevada intensidade do conflito, conforme destaques a seguir. Em meio ao debate, a CNI foi acusada pelo representante do CONJUR/MMA, de no querer tratar do tema, de no aceitar as determinaes da lei e para isso se utilizar de recursos jurdicos como a proposio de ADIn, enfim, de no querer enfrentar e disciplinar o tema. A representante da CNI, por sua vez, argumentou que entendia a indignao do MMA, visto que, no processo democrtico, natural que os atores polticos se posicionem fortemente frente a atitudes de seus oponentes, alm de justificar o uso da ADIn como um recurso previsto pelo sistema jurdico brasileiro. Enfatizou, ainda, que, alm da CNI, Estados e os Municpios apresentaram razes contundentes para querer explicaes e detalhamentos sobre pontos polmicos da Resoluo, o que foi criticado pelo CONJUR, j que representantes dos setores produtivos, da ABEMA e da ANAMMA participaram das discusses que trataram do tema e aprovaram a proposta, ora em apreciao pela CTAJ146. O conflito entre o MMA e a CNI se agravou quando foi enfatizado pelo consultor jurdico do MMA que, se dependesse da posio da CNI, a compensao ambiental seria uma matria que j estaria suspensa e que qualquer rgo ambiental estaria impedido de cobr-la, em descumprimento da Lei 9.985. Destacou, ainda, que direito constitucional de qualquer grupo ou setor ingressar no Judicirio quando discorda de alguma questo; que direito de qualquer setor dizer, portanto, que, se discorda da cobrana da compensao ambiental, discorda da juridicidade do tema que estava sendo tratado naquela instncia do CONAMA.

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Conforme a transcrio da 17 reunio da CTAJ, maio de 2005, p. 28-30. Disponvel no site do CONAMA.

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Embora a discusso tenha sido polarizada entre a CNI e o MMA, o representante das organizaes ambientalistas, ali presente, destacou que existia uma situao de conflito instalado no Pas, nos rgos de licenciamento ambiental, envolvendo a questo da compensao ambiental e que parte desse conflito seria decorrente da indefinio de regras. Em relao ao posicionamento da CNI, disse que entendia a preocupao do setor empresarial e que reconhecia que seus representantes participaram efetivamente de toda a discusso na CTUC, incluindo a apresentao de 20 emendas quando a proposta estava sendo apreciada naquela Cmara. Por fim, destacou que o conflito estava instalado e que havia problemas com os empresrios, especialmente do setor da minerao, os quais vinham sendo penalizados por falta de regras147. Em tal contexto, as posies em confronto expressaram-se na srie de emendas propostas ao texto-base. No total, foram 74 emendas apresentadas por membros da CTAJ, representantes de trs segmentos, com destaque para o representante dos Governos Estaduais. As emendas tinham carter supressivo, substitutivo e modificativo de redao, sendo propostas pelo governo do Cear (53%), pelo Instituto Direito por um Planeta Verde (34%) e pela CNI (13%), conforme Quadro 62. Um dos representantes do governo federal (MME), por sua vez, pelo fato de no fazer parte da CTAJ, no sugeriu emendas, mas props que sete artigos se mantivessem inalterados, dada a importncia e a coerncia de seus contedos. Diante do nmero de emendas supressivas, aditivas e substitutivas (70% do total), apresentadas ao texto-base, caso houvesse consenso na aprovao delas, restaria muito pouco do contedo aprovado pelos membros da CTUC.
Quadro 62 Emendas apresentadas verso apreciada pela CTAJ, segundo a autoria e o teor Autoria das emendas Governos Estaduais (Cear) Setores produtivos: CNI Instituto Direito por um Planeta Verde Total Total de emendas apresentadas 39 10 25 74 52,7% 13,5% 33,8% 100,0%
Supressiva Teor das Emendas Substitu Aditiva tiva Modif. redao

20 3 4 27 36,5%

10 3 13 17,6%

7 5 12 16,2%

9 13 22 29,7%

Fonte: Elaborao da autora, a partir dos dados dos anexos do processo Secretaria Executiva do CONAMA.

Algumas questes podem ser formuladas a partir dos dados do Quadro 62. A primeira diz respeito ao grande nmero de emendas, a grande maioria supressiva e aditiva, apresentadas pelo representante dos Governos Estaduais (53% do total), em funo da base jurdica adotada como referncia. Esse nmero de emendas dessa representao provocou
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Conforme a transcrio da 17 reunio da CTAJ, maio de 2005, p.32. Disponvel no site do CONAMA.

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indignao por parte dos membros da CTUC, especialmente porque elas no se limitavam aos aspectos legais da proposta, a ser examinados pela CTAJ. A segunda questo refere-se ao pequeno nmero de emendas apresentadas pela CNI, a despeito da no-aprovao da minuta de resoluo por parte da representante da entidade, conforme visto nas crticas manifestadas durante a 17 reunio da CTAJ. Por fim, embora as emendas apresentadas pelo representante do Instituto Direito por um Planeta Verde tenham sido pontuais, majoritariamente modificativas na redao, o grande nmero de emendas apresentadas proposta de resoluo justificou a deciso tomada pela CTAJ, a saber, discutir a proposta em reunio conjunta com a CTUC, para se chegar a um consenso em relao ao texto da proposta a ser votada pelo plenrio. Por ocasio da reunio conjunta (CTAJ e CTUC), procedeu-se a debates e esclarecimentos em relao ao texto aprovado pela CTUC e s emendas apresentadas pela CTAJ. Em seguida, apenas no mbito da CTAJ, as emendas foram colocadas em votao. Entretanto, por causa de questionamentos de incompatibilidade entre o Decreto 4.340, de 2002, e a Lei 9.985, de 2000, os membros da CTAJ decidiram enviar, como recomendao ao MMA, o texto de proposta de Resoluo aprovado pela CTUC, as emendas apresentadas pelos membros da CTAJ, e o destaque de quatro pontos feito pela representante do estado da Bahia. A recomendao era para que o MMA ponderasse a possibilidade de reviso do referido Decreto, de modo a compatibiliz-lo com a Lei 9.985. Somente aps a alterao do Decreto, o CONAMA voltaria a avaliar a Resoluo no contexto da nova legislao.
Lei 9.985, Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio - EIA/RIMA, o empreendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. Decreto 4.340, Art. 31. Para os fins de fixao da compensao ambiental de que trata o art. 36 da Lei 9.985, de 2000, o rgo ambiental licenciador estabelecer o grau de impacto a partir dos estudos ambientais realizados quando do processo de licenciamento ambiental, sendo considerados os impactos negativos, no mitigveis e passveis de riscos que possam comprometer a qualidade de vida de uma regio ou causar danos aos recursos naturais. Pargrafo nico: os percentuais sero fixados gradualmente a partir de 0,5% dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento, considerando a amplitude dos impactos gerados, conforme estabelecido em caput.

A constatao, pela maioria dos membros da CTAJ, da incompatibilidade entre o Decreto 4.340, de 2002, e a Lei 9.985, de 2000, levou, tambm, identificao da razo pela qual o governo do Cear havia apresentado um grande nmero de emendas proposta de resoluo aprovada na CTUC: a base jurdica adotada para a formulao das proposies

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pelos membros da CTUC foi o artigo 36 da Lei 9.985, enquanto o representante do governo do Cear seguiu a orientao jurdica do artigo 31 do Decreto Lei 4.340. Mesmo tendo sido constatada a incompatibilidade jurdica entre a lei e o decreto, fato que inviabilizou a continuidade da apreciao das emendas e a aprovao da proposta por essa Cmara, ainda persistiram as tenses e os conflitos entre os membros da CTAJ. Por um lado, o representante do governo do Cear mantinha a posio de que a proposta aprovada pela CTUC contrariava o artigo 31 do Decreto 4.340, o que justificava a sua devoluo pela Cmara Jurdica. Por outro, representantes do MMA e do MME argumentavam em favor da proposta aprovada pela CTUC, alegando que esta no havia contrariado o artigo 31 do Decreto 4.340, pois recebeu a incumbncia de regulamentar a compensao ambiental a partir do artigo 36 da Lei 9.985. Aps quatro meses de paralisao do processo de apreciao da proposta de Resoluo, o Presidente da Repblica assinou o Decreto 5.566, de outubro de 2005, que deu nova redao ao caput do art. 31 do Decreto 4.340, de 2002, que dispe sobre o SNUC148. Com esta alterao, o CONAMA voltou a discutir a proposta de resoluo no contexto da nova legislao, conforme o que havia sido deliberado no mbito da CTAJ. Por motivos que no foram explicados publicamente, a CTAJ s deu continuidade apreciao da proposta de Resoluo sobre compensao ambiental, na sua 23 reunio, realizada em janeiro de 2006, ou seja, sete meses aps a reunio durante a qual se concluiu pela incompatibilidade jurdica entre a Lei 9.985, o Decreto 4.340, o texto-base da proposta e a maioria das emendas apresentadas no mbito dessa Cmara. Antes de reiniciar a apreciao da proposta de resoluo, o Secretrio-Executivo da Cmara de Compensao Ambiental do IBAMA apresentou painel sobre os recursos da compensao ambiental, sob a competncia daquela instituio, enfatizando a sua aplicao e distribuio. Essa exposio atendia a reivindicaes de membros da CTAJ, que solicitavam informaes sobre a situao da aplicao dos recursos oriundos das medidas compensatrias a cargo do IBAMA. Segundo o representante do IBAMA, os empreendimentos licenciados por esse rgo somavam R$44 bilhes de reais, mas o valor referente a empreendimentos de significativo
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Art. 31. Para os fins de fixao da compensao ambiental de que trata o art. 36 da Lei no 9.985, de 2000, o rgo ambiental licenciador estabelecer o grau de impacto a partir de estudo prvio de impacto ambiental e respectivo relatrio - EIA/RIMA realizados quando do processo de licenciamento ambiental, sendo considerados os impactos negativos e no mitigveis aos recursos ambientais (Redao dada pelo Decreto n 5.566, de 2005).

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impacto ambiental no superava R$32 bilhes recursos acordados e definidos at novembro de 2005. Em relao aplicao, destacou que o IBAMA tem como princpio e como critrio a destinao para unidades afetadas, que podem estar na esfera Federal, Estadual ou Municipal. Em sntese, o clculo de compensao era R$280 milhes contratados e algo mais, em torno de R$320 milhes, o que equivale a 0,71% do valor dos empreendimentos licenciados. Aps a apresentao pelo IBAMA, os membros da CTAJ passaram discusso das emendas apresentadas proposta de resoluo. Do total de 74 emendas ao texto-base, apresentadas pelos membros da CTAJ, conforme Quadro 62 e 63, apenas 27% foram aprovadas. Das emendas apresentadas pelo governo do Cear, 79,5% foram rejeitadas ou retiradas, principalmente, por causa da base jurdica adotada por ele, quando da elaborao de suas proposies (Decreto 4.340).
Quadro 63 Posio da CTAJ em relao s emendas apresentadas proposta de Resoluo, pelos membros dessa cmara, segundo a autoria 18 e 23 reunio da CTAJ. Autorias das emendas Governos Estaduais (Cear) Setores produtivos: CNI Instituto Direito por um Planeta Verde Total Apresentadas 39 10 25 74 Aprovadas 08 02 10 20 20,5% 20,0% 40,0% 27,0% Rejeitadas / retiradas 31 08 15 54 79,5% 80,0% 60,0% 73,0%

Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados dos anexos do processo Secretaria Executiva do CONAMA.

Mais uma vez, chama a ateno o fato de as emendas apresentadas pelo representante dos setores produtivos, neste caso a CNI, terem sido rejeitadas, em sua grande maioria (80%). Tal fato tambm ocorreu no mbito da CTUC, quando da votao e aprovao desta proposta de resoluo, sendo que ali o representante dos setores produtivos era a CNA, embora o representante da CNI tivesse tido espao para justificar as proposies de sua autoria. Ainda que o representante da CNI tenha justificado e argumentado em favor de suas proposies, tanto na CTUC quanto na CTAJ foi unnime a rejeio destas. Resta saber qual foi o resultado da articulao deste segmento no mbito do plenrio, a ser analisado a seguir. Aps a aprovao da proposta de resoluo pela CTAJ, esta foi encaminhada para apreciao pelo plenrio do CONAMA na 47 Reunio Extraordinria, realizada nos dias 16 e 17 de maro de 2006, em Curitiba. Nessa reunio foi votada e aprovada a resoluo, com emendas. Inicialmente foi aprovado o texto-base; em seguida foi aberta a etapa de apresentao de emendas a esse texto, para posterior justificativa, discusso e aprovao pelo plenrio.

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Foram apresentadas emendas pelos representantes de diferentes segmentos, entre eles: Governo Federal, com destaque para o MMA, MME e MIN, sozinhos ou em conjunto com outros segmentos, governos de So Paulo, Rio de Janeiro e Tocantins, ABEMA e ANMMA; Ministrios Pblicos Federal e Estadual, Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (ABES), Associao Gacha de Proteo ao Ambiente Natural (AGAPAN), Instituto Vidgua, ISA e CNI. Essa representao destacou-se pelo grande nmero de emendas que props. Foram 41 emendas de autoria da CNI, entre emendas modificativas de redao (39%), aditivas (31,7%), substitutivas e supressivas (29,3%), conforme Quadro 64.
Quadro 64 Emendas apresentadas pela CNI proposta de resoluo, segundo o teor delas, durante o processo deliberativo do plenrio da 47 Reunio Teor das emendas Modificativa de redao Aditiva Substitutiva Supressiva Total %
Total Aprovadas Rejeitadas / Retiradas

Abs. 16 13 11 1 41 100%

% 39,0 31,7 26,8 2,4 100,0

Abs. 8 3 1 12 29,3

% 66,7 25,0 8,3


-

Abs. 8 10 10 1 29 70,7

% 27,6 34,5 34,5 3,4 100,0

100,0

Fonte: Elaborao da autora, a partir dos dados da Transcrio da 47 Reunio Extraordinria do CONAMA.

No plenrio do CONAMA, assim como nas outras instncias de discusso e de deliberao, mais uma vez se destaca a participao dos representantes da CNI no processo de deliberao da Resoluo 371, seja pelo nmero de emendas apresentadas, seja pelas argumentaes em favor de suas proposies. Como j era de se esperar, dado que o texto aprovado nas instncias anteriores (CTUC e CTAJ) no havia contemplado os interesses desse segmento, a CNI apresentou emendas para a grande maioria dos artigos que compunham a proposta de resoluo encaminhada para apreciao do plenrio. Todavia, a despeito de seu poder de argumentao e de articulao, mais uma vez, a maioria de suas proposies no foi acatada: cerca de 70% das emendas que props foram rejeitadas ou retiradas, e somente 30% foram aprovadas. Merece ser enfatizado, ainda, o fato de a maioria das emendas aprovadas serem emendas modificativas na redao do texto (39%). Das 25 emendas aditivas, substitutivas e supressivas, que propunham um novo contedo ao texto, apenas quatro foram aprovadas, ou seja, 16% destas. Tal resultado demonstra um baixo grau de influncia do empresariado industrial na formatao final da Resoluo 371, apesar da destacada participao de representantes deste grupo de interesse e de seu poder de presso, manifestado em todas as etapas do processo. A maior derrota desse grupo refere-se aprovao de importantes questes, inquiridas pelos

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representantes do empresariado industrial, ao longo de todo o processo de elaborao da resoluo, com destaque para a no-fixao do percentual mximo para efeito do clculo da compensao. Diferentemente do que a CNI props que na Resoluo 371 o CONAMA fixasse um percentual mximo de 1% para efeito do clculo da compensao , o texto aprovado no determina o limite mximo desse percentual. Conforme se v no artigo 2 da resoluo:
Art. 2 O rgo ambiental licenciador estabelecer o grau de impacto ambiental causado pela implantao de cada empreendimento, fundamentado em base tcnica especfica que possa avaliar os impactos negativos e no mitigveis aos recursos ambientais identificados no processo de licenciamento, de acordo com o EIA/RIMA, e respeitando o princpio da publicidade. 2 Para o clculo do percentual, o rgo ambiental licenciador dever elaborar instrumento especfico com base tcnica, observado o disposto no caput deste artigo.

Outra questo que expressa a derrota do empresariado industrial, no menos importante do que a que trata o art. 2, demanda no-incorporada ao texto aprovado, refere-se ao momento em que dever ser feita a fixao do montante da compensao ambiental e a celebrao do instrumento de compromisso correspondente. A CNI props que fosse feito at o final da Licena Operao, e a Resoluo determinou, no 2 do art. 5, que a fixao do montante da compensao e a celebrao do Termo de Compromisso devero ocorrer no momento da emisso da Licena de Instalao, que corresponde a um momento anterior ao que foi demandado pelo grupo de presso149. Alm da fixao do percentual para efeito de clculo da compensao ambiental e do momento a ser fixado o montante da compensao, outro insucesso na presso do empresariado industrial diz respeito aos custos que devero ser considerados para efeito de clculo da compensao ( 1 do art. 3 da Resoluo Anexo V). Essas so trs importantes questes que integravam a agenda de demandas desse grupo, a serem incorporadas na resoluo.

O licenciamento ambiental concedido por trs tipos de licena, de acordo com a fase de realizao do empreendimento: i) Licena Prvia (LP), concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento, aprovando a localizao e concepo; ii) Licena de Instalao (LI), que autoriza a instalao do empreendimento, de acordo com as especificaes constantes dos planos/programas/projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental; iii) Licena de Operao (LO), que autoriza a operao do empreendimento, aps a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinantes para a operao (SOUZA, 2001: 25).

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4.2.2 Convergncias e divergncias entre os grupos de interesse Conforme afirmao anterior, uma das questes mais polmicas de todo o processo de elaborao dessa resoluo diz respeito metodologia para o clculo da compensao, ao momento em que o empreendedor deve desembolsar os recursos da compensao, e s unidades de conservao a serem beneficiadas pela compensao ambiental. No Quadro 65 esto sintetizados alguns dos casos em que ficam evidentes os conflitos de interesse e as situaes de divergncia entre os principais segmentos do CONAMA, participantes ativos do processo deliberativo da proposta de Resoluo. Da comparao dos Quadros 65 e 66 e levando-se em considerao algumas questes inerentes natureza da matria, objeto da resoluo, pode-se identificar o grau de convergncia e de divergncia entre os atores envolvidos no processo.
Quadro 65 Divergncias entre a CNI e outros segmentos, no processo de deliberao da Resoluo 371 - Plenria da 47 reunio: argumentos e grupos de interesse.
Proponente de emenda Tpico foco da divergncia / Argumentos Emenda ao Art. 3 Pargrafo nico. Os investimentos destinados melhoria da qualidade ambiental e mitigao dos impactos causados pelo empreendimento no integraro os seus custos totais para efeito da base de clculo da compensao ambiental. Justificativa: durante o procedimento de licenciamento o empreendedor tem que atender a vrias exigncias, inclusive a medidas compensatrias, todas destinadas a eliminar ou reduzir impactos ambientais negativos. Seria um desestmulo que ele tivesse que pagar uma compensao calculada para ressarcir impactos negativos no-mitigados sobre custos que se est investindo para mitigar esses impactos. O valor intrnseco da compensao no est atrelado ao custo total do investimento; ele foi um referencial que se utilizou, mas o que define a avaliao do grau de impacto. Resultado: a proposta do bloco divergente da CNI venceu com 60% dos votos. Emenda Pargrafo 2 do Art. 5 - A fixao do montante da Compensao Ambiental e a celebrao do instrumento de compromisso correspondente devero ocorrer at o final da Licena de Operao. CNI Justificativa: o montante dos valores a serem pagos tem que ser definido at a Licena de Instalao. Isso acontece toda vez que se cria uma fonte de arrecadao, porque o foco se concentra exatamente na arrecadao. Se mantido o pargrafo 2, tem o prazo at a data da emisso da Licena de Operao para se fixar o montante e celebrar o termo, ento o desembolso seria feito depois. Convergncia / divergncia Divergncia IBAMA, RJ, MME, MMA, MPF, MPE, ANAMMA ISA e VIDGUA X Convergncia com ressalvas: CNI, ABES MT e ABEMA Divergncia CNI x SP x MMA, ANAMMA e ABES SP e ISA X Convergncia com ressalvas: MIN, MT, Casa Civil e CNI

CNI

Resultado: a proposta encaminhada pelo governo de SP foi aprovada Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados da Transcrio da 47 Reunio Extraordinria do CONAMA. Disponvel no site do CONAMA.

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Diante da possibilidade de o setor produtivo, mais especificamente do empresariado industrial, influenciar na elaborao de normas que flexibilizem a interpretao do que seja a compensao ambiental ou que as tornem menos restritiva, observou-se o aumento de mobilizao dos grupos contrrios s proposies da CNI. Mais uma vez, os resultados da pesquisa corroboram o que enfatizado pelos estudos sobre a influncia de grupos de interesse na elaborao de leis e regras: formar coalizes um dos mtodos mais eficazes usados por grupos para tornar efetiva a participao, ou seja, transform-la em influncia (FURLON, 1997; FURLONG e KERWIN, 2004). A estratgia de formao de blocos constitudos por representantes dos governos (Federal e Estaduais), Ministrios Pblicos e entidades ambientalistas representadas no CONAMA, em posio divergente s proposies da CNI, uma demonstrao da mobilizao dos grupos contrrios aos interesses dos grupos representados por essa organizao (Quadro 66).
Quadro 66 Agrupamentos formados na defesa e votao das emendas Plenrio da 47 reunio Extraordinria do CONAMA
Autoria / Agrupamentos Questo em foco Grupos divergentes Resultado MMA, RJ, ANAMMA, MPF, Art. 3 CNI e ABES Aprovada MPE, Inst. Vidgua MPF, MPE, ONGs, RJ, Art. 3 Pargrafo nico ABEMA / CNI / ABES Aprovada ANAMMA, MMA MPE, MPF e SP Art. 4 CNI Rejeitada SP e ISA Art. 5 Pargrafo 2 MIN, MT, Casa Civil e CNI Aprovada MMA, ANAMMA e ABES Art. 5 Caput CNI Aprovada MPE, MPF e Inst. Vidgua Art. 7 CNI e MME (texto base) Aprovada RJ (texto base) Art. 8 CNI Aprovada SP Art. 9 Inciso I e II CNI Aprovada MPF, MPE e Inst. Vidgua Art. 10 CNI (texto-base) Aprovada Agapan e Inst. Vidgua Novo artigo CNI Aprovada Fonte: Elaborao da autora, a partir dos dados da Transcrio da 47 Reunio Extraordinria do CONAMA.

No caso da votao do Pargrafo 2 do Art. 5 (destaque no Quadro 65), a CNI retirou sua emenda e declarou apoio emenda apresentada pelo Governo Federal e Casa Civil. Contudo, apesar da aparente fora desse grupo, foi aprovada a emenda apresentada pelo governo de So Paulo, com o apoio do ISA150. A rejeio s proposies da CNI ocorreu tanto nos casos de votao de emendas de sua autoria, como nos casos em que retirou a emenda de sua autoria e defendeu a manuteno do texto-base. Tal situao foi observada nas votaes
A proposta aprovada estabelece que o valor da compensao dever ser fixado at a emisso da Licena Operao e no no momento de emisso da Licena Instalao, como foi defendido pela CNI. Conforme o Artigo 5, 2 - A fixao do montante da compensao ambiental e a celebrao do instrumento de compromisso correspondente devero ocorrer at a emisso da Licena de Operao.
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dos artigos 7 e 10. Em relao ao artigo 7, o texto-base defendido pela CNI no inclua os casos previstos no artigo 19 da Resoluo 237, de 1997151. Quanto ao artigo 10, no texto-base, o empreendedor poderia apresentar sugestes de unidades de conservao a serem beneficiadas, observados os critrios estabelecidos no artigo 9 desta resoluo.
Art. 7 Para os empreendimentos que j efetivaram o apoio implantao e manuteno de unidade de conservao, no haver reavaliao dos valores aplicados, nem a obrigatoriedade de destinao de recursos complementares, salvo os casos de ampliao ou modificao previstos no Art. 6, desta Resoluo, e os casos previstos no art. 19, incisos I e II da Resoluo 237. Art. 10 O empreendedor, observados os critrios estabelecidos no artigo 9 desta resoluo, dever apresentar no EIA/RIMA sugestes de unidades de conservao a serem beneficiadas ou criadas.

Apesar das divergncias observadas, a Resoluo 371 foi aprovada pelo plenrio, em uma nica reunio, diferente do que foi observado em relao Resoluo 369, objeto de anlise do item 4.1 desta tese. Em linhas gerais, o que diferencia os dois processos que em relao Resoluo 371 havia coeso interna do grupo formado pelos representantes do Estado, que, apoiados pelos representantes das organizaes ambientalistas, formavam a maioria absoluta, em oposio aos setores produtivos. Em relao Resoluo 369, a dificuldade de aprovao refletia a falta de coeso do grupo formado pelos governos, visto que havia setores do Estado que, juntamente com os setores produtivos, eram favorveis aprovao, enquanto outros setores, junto com os ambientalistas, eram desfavorveis. Em sntese, a resoluo aprovada pelo CONAMA define regras para o recolhimento e a repartio dos recursos da compensao ambiental. Estabelece que o dinheiro recolhido da compensao ambiental seja aplicado em diferentes unidades de conservao, sejam elas localizadas na esfera Federal, Estadual ou Municipal. O texto define diretrizes gerais para orientar o IBAMA, os rgos ambientais estaduais e municipais sobre os procedimentos necessrios na cobrana e aplicao do tributo pago por empresas cujas atividades gerem impacto ambiental significativo. A escolha das unidades beneficiadas pela compensao deve obedecer a critrios especficos. Todas as reas afetadas pela obra recebero recursos de forma proporcional. No havendo UC afetada, os recursos gerados sero aplicados na criao ou manuteno de unidades de proteo integral no mesmo bioma da regio onde a obra ser construda (Imprensa MMA, maro de 2006).

Conforme o Art. 19 da Resoluo 237 de 1997 O rgo ambiental competente, mediante deciso motivada, poder modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequao, suspender ou cancelar uma licena expedida, quando ocorrer: I - Violao ou inadequao de quaisquer condicionantes ou normas legais. II Omisso ou falsa descrio de informaes relevantes que subsidiaram a expedio da licena.

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4.2.3 Correlao entre acesso, participao e influncia do empresariado industrial A despeito da forte presso contrria de importantes segmentos representados no CONAMA, a resoluo foi aprovada, em maro de 2006. Os resultados da pesquisa mostram que o empresariado industrial participou efetivamente de todo o processo, utilizando-se de vrios recursos previstos regimentalmente, como a apresentao de proposta no mbito do grupo de trabalho e de emendas no mbito das cmaras tcnicas, visando a influenciar no formato da resoluo. Mostram tambm que, embora tenha havido participao efetiva desse grupo de interesse, em todas as etapas do processo de elaborao dessa norma ambiental, essa participao no necessariamente significou influncia, uma vez que suas demandas no foram incorporadas na verso final da Resoluo 371, conforme os resultados da pesquisa. Tanto em termos gerais, sobre o escopo da resoluo, quanto em termos especficos, sobre as diretrizes para o clculo, a cobrana e a aplicao dos recursos advindos de compensao ambiental, no h evidncias de que o empresariado industrial tenha tido influncia decisiva na deliberao final. A no-aprovao da maioria das emendas de autoria da CNI uma evidncia de tal afirmao. Medir a influncia do grupo de interesse sobre processos governamentais no tem sido tarefa fcil para os estudiosos do tema, conforme enfatiza Furlong (1997: 333). Diante dessa dificuldade, o autor adota em seus estudos uma medida de influncia organizacional que a percepo do prprio grupo de interesse sobre a sua influncia. Furlong admite que uma medida que pode ser problemtica, em termos metodolgicos, pois o grupo de interesse pode exagerar, em certas circunstncias, a influncia que tem. Todavia, assinala o autor que, apesar de a percepo do grupo no representar necessariamente a realidade emprica, esta pode representar a verdade, dependendo de quem a utilize como referncia. Independente de possveis fragilidades metodolgicas que a percepo que o grupo de interesse tem sobre o seu poder de influncia no processo de elaborao de leis, esta uma das medidas utilizadas neste estudo. Para medir a influncia do empresariado industrial sobre as diretivas da norma aprovada, so tomadas como referncias de anlise as manifestaes ou reaes externas de membros dos grupos empresariais que participaram efetivamente de todo o processo de elaborao da Resoluo 371, com o objetivo de influenciar na definio das regras referentes compensao ambiental. As manifestaes pblicas de representantes de grupos empresariais refletem o que pensam esses segmentos sobre a poltica de compensao ambiental e o grau de influncia desses grupos sobre os processos de elaborao das leis e

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normas sobre a matria. Trata-se aqui de um recurso metodolgico para medir a influncia do grupo a partir da sua prpria percepo dessa influncia. Muito antes da aprovao da Resoluo 371, assim que a lei do SNUC passou a vigorar, alguns representantes do empresariado industrial brasileiro mostraram-se insatisfeitos com a imposio da compensao ambiental, ainda que, em tese, declarem ser favorveis a instrumentos da poltica ambiental, orientados pelo princpio do poluidor pagador. Em audincia pblica na Cmara dos Deputados, o Presidente Executivo do CEBDS, Fernando Almeida, afirmou que:
a compensao ambiental, cobrada em instalaes que podem prejudicar o meio ambiente, prev uma quota mnima de 0,5% do valor total do empreendimento, mas no estabelece limites mximos. O setor empresarial no contra a taxa, mas ela deve ser estabelecida com critrios claros e levar em conta os aspectos positivos do empreendimento, como gerao de emprego e renda. (CNM Braslia, Coordenadoria de Assuntos Legislativos, maio de 2006).

A opinio do representante do CEBDS demonstra que o empresariado industrial, apesar do discurso em favor do meio ambiente e da incorporao da questo ambiental em sua agenda, ainda enfatiza a gerao de emprego e renda como o aspecto positivo que deve ser considerado prioritrio, quando da avaliao do impacto ambiental para efeito de clculo da compensao ambiental. Em outra ocasio, o Presidente do CEBDS declarou que o empresariado no contrrio compensao ambiental, mas deseja participar da deciso em relao definio do percentual a ser cobrado. Em sua opinio, esse valor, em mdia, est sendo de 3,5%, o que inviabiliza muitos projetos econmicos. Com base em estudos realizados pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), o CEBDS prev que se forem utilizados valores em torno de 3% a 3,5%, o montante arrecadado no ser mais de compensao ambiental, mas de um tributo que corresponder, de acordo com o ltimo plano plurianual, ao investimento anual de cinco Ministrios ligados rea de meio ambiente. Diante disso, Fernando Almeida afirma que esse oramento alcanaria R$2,3 bilhes, com possvel impacto sobre a inflao, uma vez que grande parte dos projetos est concentrada no setor de energia e seu custo poder ser repassado para o consumidor152. Um dos segmentos que mais se destaca entre aqueles que criticam a legislao ambiental, no que se refere compensao ambiental, a indstria de extrao mineral. Vale lembrar que este foi um dos setores que mais se destacaram durante as reunies dos GT que

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Informaes disponveis em: <http://cebds.dynalias.net/cebds/busca.asp>Acesso em junho de 2007.

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elaborou o texto inicial da Resoluo 371 do CONAMA. Algumas notas revelam o descontentamento desse segmento em relao a essa questo, como segue153:
Como se no bastasse a tradicional fria arrecadatria do Fisco brasileiro, o setor da minerao, como vrios outros setores industriais que se aproveitam de recursos naturais, pode ser vtima de mais um novo golpe sob forma de tributo: a "Taxa de Compensao Ambiental". Criada em 2000, com a funo de criar e manter remanescentes de florestas, o tributo informalmente chamado por empresrios de "CPMF ambiental" dada a semelhana com a Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras - to "provisria" que j l vo oito anos desde que foi instituda. A Taxa de Compensao Ambiental aguarda, atualmente, regulamentao pelo Legislativo. Inicialmente, prev-se que sua alquota mnima ser de 0,5%; a alquota mxima, segundo o IBAMA, pode chegar a 3% e, segundo um projeto de lei em discusso na Cmara dos Deputados, a extorsivos 5%, cobrados sobre os investimentos em setores que explorem recursos naturais. Um estudo da FIESP estima que, considerados apenas os setores de minerao e de infraestrutura, a cobrana da taxa possa arrecadar at R$ 3,2 bilhes por ano. O temor maior da indstria que a cobrana arrecade mais do que o necessrio para a conservao das reas. Marcelo Tunes, do Instituto Brasileiro de Minerao (IBRAM), lembra que a cobrana feita imediatamente mesmo sobre investimentos de longo prazo. Curiosamente, a idia da "CPMF ambiental" 100% brasileira, pois no se sabe de nenhum pas no mundo que tenha institudo iniciativa semelhante. Talvez porque o bom senso indique que medidas como esta, especialmente em pases cuja carga tributria j reconhecidamente muito alta, s servem mesmo para afugentar investimentos.

Em nota divulgada pelo IBRAM, um dos mais destacados representantes do empresariado industrial nos processos de discusso da resoluo 371, intitulada Imposto verde atrasa o crescimento do Brasil!, pode-se observar a posio crtica desse setor em relao compensao ambiental e deliberao do CONAMA sobre a matria:
Por ocasio do IV Congresso Brasileiro de Mina a Cu Aberto e o IV Congresso Brasileiro de Mina Subterrnea, em Belo Horizonte (MG), sob a organizao do IBRAM e do Departamento de Engenharia da UFMG, a maior parte dos trabalhos apresentados teve como foco a questo ambiental. O que refora a convico de que este um tema do dia-a-dia da atividade minerria. A questo ambiental merece das empresas tratamento prioritrio e vrios so os exemplos de contribuio para a proteo e preservao do meio ambiente. Mas h casos que inibem a expanso da indstria da minerao, como o da Compensao Ambiental, que j se tornou conhecida como imposto verde. Um gravame que premia quem produz e que est a exigir uma definio das autoridades. Esta edio fornece elementos para reflexo, afinal quem perde novos investimentos devido ao imposto verde o Brasil (Indstria da Minerao, Ano I, n. 2, setembro de 2006).

Outras declaraes feitas pelo presidente do IBRAM, Paulo Camillo Penna, reforam, ainda mais, o que pensam os representantes da indstria de minerao a respeito da

Informaes disponveis em: <http://www.geologo.com.br/MAINLINK.ASP?VAIPARA=CPMF%20ambiental>. Acesso em maio de 2007.

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compensao ambiental. Sua posio crtica explica o interesse desse setor no processo de elaborao da resoluo 371, conforme foi destacado nos itens anteriores. Em artigo intitulado Compensao Ambiental: benefcio ou nus para a sociedade?, Paulo Camillo Penna critica a cobrana da compensao, a falta de critrios pblicos para o seu clculo e o repasse dos custos da compensao para a sociedade. Destaca que, desde o incio da discusso, surgiram questionamentos por parte do empresariado quanto natureza dessa obrigao, aos quais se somaram as duas grandes indefinies na prpria lei: a primeira, quanto ao valor cobrado, j que se estabeleceu um limite mnimo de 0,5%, no havendo definio precisa de limite mximo; a segunda a inexistncia de determinao sobre como e por quem deve ser feita e aprovada a previso dos custos totais sobre os quais incidir a compensao ambiental154. O representante do IBRAM, finalizando seus argumentos crticos sobre a compensao ambiental, no referido artigo, refere-se, de forma pejorativa, lei do SNUC, aos Decretos 4.340, de 2002 e 5.566, de 2005, Resoluo 371 do CONAMA e ao Projeto de Lei em tramitao na Cmara, conforme se v: esse cipoal jurdico-legal, iniciado h seis anos, produz impactos negativos e indefinies quanto a decises sobre novos projetos, afetando o desenvolvimento do pas. Em sua opinio, o mais grave que permanece sem discusso a questo central: o que representa para a sociedade a compensao ambiental sem limites para o estabelecimento de seu valor de cobrana?. Por fim, argumenta sobre quem assume os custos da compensao ambiental dizendo que, dado o montante de recursos destinados para esse fim155, inexorvel que esses custos sejam repassados sociedade para ressarcimento dos agentes empreendedores, sejam eles sociedades de economia mista, empresas estatais ou iniciativa privada. Essa constatao da essncia do processo.

A Lei do SNUC, em tramitao na Cmara e no Senado durante 8 anos, antes de ser aprovada sofreu modificaes e acrscimos. Um desses acrscimos foi a criao de obrigao aos empreendedores de apoiar a implantao e manuteno das UCs, o que passou a ser conhecida como compensao ambiental. A exigncia de pagamento de compensao ambiental no encontra similar em legislaes de outros pases, como os EUA, Canad e membros da Unio Europia. Neles, medidas compensatrias e compensao ambiental so sinnimos. Aqui representa um gravame compulsrio, adicional e cumulativo aplicvel aos projetos em fase de implantao, mesmo que j tenham sido adotadas todas as medidas mitigatrias (que suavizam o impacto) e compensatrias, exigidas pela legislao especfica. Em 2003, teve incio no CONAMA a discusso em torno do valor da Compensao Ambiental que, recentemente (com a aprovao da Resoluo 371, em maro de 2006), acabou sendo fixada em 0,5% at que se estabelea a metodologia para seu clculo a qual dever ser utilizada pelo IBAMA e pelos Estados e municpios. At agora no se conhece tal metodologia. (Artigo publicado na Revista JB Ecolgico, agosto de 2006, seo Espao Livre, p. 50-51). Se forem levadas em considerao as previses de investimentos de U$26,8 bilhes/ano no setor de infraestrutura e de U$ 2,5 bilhes na indstria de minerao, o que totaliza U$29,3 bilhes (R$ 64,4 bilhes, tomando como referncia a taxa de cmbio de R$2,20) nos prximos anos, possvel estimar os valores envolvidos com a compensao ambiental: mantido o limite de 0,5% do valor do empreendimento, sero R$ 322,3 milhes/ano.
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Para finalizar este tpico com os exemplos de reaes externas ao CONAMA, ou seja, de percepes de representantes do empresariado industrial em relao compensao ambiental, em artigo intitulado O absurdo do imposto verde, mais argumentos reforam o posicionamento crtico desse segmento, conforme se v:
A controvrsia do "imposto verde" comeou em 2000, quando todos os projetos que afetam o meio ambiente seja a ampliao de uma rodovia, a implantao de uma hidreltrica, seja a escavao de uma mina passaram a pagar um percentual sobre o valor do investimento aos rgos ambientais. Na prtica, a compensao s serviu para alimentar batalhas judiciais entre empresas e rgos ambientais e desestimular investimentos, e pouco beneficiou a natureza. "A compensao no tem razo de ser. No passa de mais um imposto disfarado", diz Robson Braga de Andrade, presidente do conselho de meio ambiente da Confederao Nacional da Indstria (Ecopress - Exame - 16/08/06, disponvel em <http://www.ecopress.org.br>. Acesso em junho de 2007.).

As diversas manifestaes crticas de representantes do empresariado industrial em relao poltica de compensao ambiental no Brasil evidenciam que os recursos utilizados por esse grupo de interesse para influenciar as leis e regras que tratam deste tema, na esfera do Legislativo e do CONAMA, no tm surtido o efeito desejado. A participao, formal e informal, deste grupo nas instncias do CONAMA, para influenciar as resolues de acordo com os seus interesses, e no caso da resoluo 371 foi no sentido de evitar ou minimizar os danos e os custos derivados de uma poltica ambiental j implantada. De acordo com os argumentos apresentados, para o empresariado industrial a compensao ambiental serve para elevar os custos dos empreendimentos realizados em setores estratgicos a exemplo de obras nos setores de energia eltrica, transporte, petrleo e gs, saneamento, telecomunicao e explorao mineral , o que significa, por fim, elevar o custo Brasil e tirar a competitividade do pas no mercado internacional. Conforme enfatizou o representante do IBRAM: a compensao ambiental, da forma como est, serve apenas para elevar os custos das empresas; , portanto, mais um instrumento que tira a competitividade do pas. com esse entendimento que representantes do empresariado industrial participam como parlamentares, conselheiros do CONAMA e lobistas, visando a flexibilizar a legislao ambiental, utilizando-se do argumento de que as regras ambientais, especialmente aquelas referentes ao licenciamento ambiental e compensao ambiental, atrapalham os investimentos em infra-estrutura, essenciais para que a economia brasileira possa alcanar o to almejado crescimento anual de 5% ao ano, conforme declaraes de empresrios e gestores pblicos. Organizaes empresariais argumentam que as regras do licenciamento ambiental e da compensao ambiental retardam e oneram, sobremaneira, os investimentos no Brasil. De acordo com levantamento feito pela ABDIB, a

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demora na emisso de licenas ambientais chega a alcanar 20 meses e as exigncias ambientais tm encarecido o investimento em 30%, em mdia156. Nos ltimos anos, empresrios de vrios setores e organizaes empresariais, a exemplo da CNI, do IBRAM e da ABDIB tm acusado frequentemente o MMA de dificultar as licenas ambientais para empreendimentos industriais e obras de infra-estrutura, a exemplo da construo de hidreltricas no Brasil. Diante de tal acusao e da presso poltica que essas organizaes tm feito junto s diversas instncias do Legislativo e do Executivo, representantes das organizaes ambientais com assento no CONAMA em conjunto com representantes do MMA, declararam que a todos interessa o desenvolvimento, porm esse no pode restringir-se ao crescimento econmico. Para alcanar o desenvolvimento sustentvel, o desafio da poltica ambiental fazer com que a atividade econmica no ultrapasse os limites da sustentabilidade dos recursos ambientais, permitindo a sua renovao, fator essencial para a sobrevivncia humana na terra157. Em consonncia com a perspectiva de sustentabilidade dos recursos ambientais situase a compensao ambiental, uma vez que esta um instrumento utilizado pelo poder pblico para possibilitar a criao e a manuteno de unidades de conservao do grupo de Proteo Integral, que so aquelas unidades criadas com o objetivo de preservar os recursos naturais. Portanto, enquanto para o empresariado a compensao ambiental significa aumento nos custos dos investimentos econmicos, para os gestores dos rgos que integram o SISNAMA a compensao ambiental significa um meio de se obter recursos para investir na proteo do meio ambiente. Eis a razo do conflito entre os representantes dos governos, com o apoio das organizaes e entidades ambientalistas, e representantes dos empresrios, observado durante o processo de elaborao da Resoluo 371. Se para os empresrios do setor de infraestrutura, os custos com compensao ambiental atingiram US$223 milhes, em 2005, de acordo com a ABDIB158, para o Estado e os ambientalistas, esses recursos, se recolhidos, seriam a garantia de investimentos na preservao da natureza. Ou, ao menos, a garantia de
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Relatrio ABDIB 2006 Meio Ambiente. Disponvel em: <http://www.abdib.org.br/index/relatorio>. Acesso em agosto de 2007. Esta manifestao de ambientalistas, com o apoio da ministra Marina da Silva, foi feita aps o presidente Lus Incio Lula da Silva ter dito, em discurso pblico no estado do Mato Grosso, que ndios, quilombolas e o meio ambiente esto entre os entraves do desenvolvimento, em novembro de 2006.

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De acordo com levantamento feito pela ABDIB, em 2005, os valores da compensao ambiental cobrado das obras de infra-estrutura totalizaram US$223 milhes, sendo: energia eltrica (US$54 milhes), petrleo e gs (US$ 102 milhes), transporte (US$27 milhes), saneamento (US$17 milhes), telecomunicao (US$23 milhes). Dados apresentados no artigo O absurdo do imposto verde", publicado na Revista Exame de 14/08/2006. Disponvel em: <http://www.ibram.org.br/>. Acesso em agosto de 2006.

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manuteno das 126 Unidades de Conservao de Proteo Integral, federais, que representam 37.135 milhes de hectares de rea protegida, distribudos em nove biomas brasileiros, de acordo com o ltimo levantamento do IBAMA159. O estudo do processo de elaborao da Resoluo 371, fundamentado nas teorias de grupo de interesse e em anlises institucionais, mostra que o acesso e a participao efetiva de um grupo de interesse nas instncias polticas onde so elaboradas as polticas pblicas no significam necessariamente que esse grupo venha a influenciar terminantemente nas decises que prevalecem. Acesso de organizaes empresariais em instituies pblicas responsveis pela elaborao de leis e regras no necessariamente significa influncia, conforme enfatizou Bouwen (2001), em contraposio a muitos tericos de grupos de interesse que afirmam que acesso igual influncia (SCHLOZMAN; TIERNEY apud FURLONG, 1997: 341). Acesso um fator importante, ou melhor, uma condio necessria para que um grupo de interesse possa vir a exercer a influncia sobre processos de elaborao de polticas, no entanto no um fator determinante; tampouco se pode medir o grau de influncia de um grupo em funo da quantidade de acesso que lhe possibilitado pelas regras institucionais. Alm do acesso e dos recursos de que dispem os grupos outros fatores devem ser considerados para explicar em que condies grupos de interesses podem influenciar na elaborao de polticas pblicas. Os resultados da pesquisa mostram que o empresariado industrial foi um dos grupos de interesse que mais se destacou em termos de participao efetiva em todas as etapas do processo de elaborao da Resoluo 371. Esse grupo dispunha de todos os recursos, financeiros e humanos, para transformar o acesso dos seus membros, assegurado regimentalmente em todas as instncias do CONAMA, em participao efetiva. E assim o fez, visto que apresentou propostas fundamentadas no mbito do grupo de trabalho e emendas, devidamente justificadas, no mbito das cmaras tcnicas e do plenrio, mobilizou seus membros para participarem das reunies do GT e das cmaras, fez coalizes com outros grupos no plenrio, enfim, utilizou-se de todos os mtodos de participao, usualmente utilizados por grupos de interesse para tornar efetiva a participao e alcanar o seu objetivo influenciar nas decises. No entanto, as circunstncias no foram favorveis posio defendida pelos grupos empresarias, uma vez que no havia afinidade de interesses entre estes e a maioria dos atores polticos que compunham os demais grupos, liderados pelos governos.
Em levantamento feito pelo IBAMA, at 31/12/2006 existiam 126 UCs do grupo de Proteo Integral, federais, sendo: 32 Estaes Ecolgicas (8.812.984 ha), 29 Reservas Biolgicas (5.438.001 ha), 62 Parques Nacionais (22.757.006 ha) e 03 Refgios de Vida Silvestre (128.521 ha). Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br/siucweb/listaUc.php>. Acesso em agosto de 2007.
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4.3 Resoluo 382: regulamentao da emisso de poluentes por fontes fixas e interesses empresariais A Resoluo 382, de dezembro de 2006, estabelece os limites mximos de emisso de poluentes atmosfricos para fontes fixas. Essa regulamentao decorreu do reconhecimento de vrios problemas, a exemplo dos altos nveis de poluio atmosfrica, j alcanados, principalmente nas regies metropolitanas, e seus reflexos negativos sobre a sade, o meio ambiente e a economia; da crescente industrializao de vrias regies do pas com o conseqente aumento do nvel de emisses atmosfricas e da degradao da qualidade do ar; da necessidade de compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico. Conforme o Pargrafo nico do Art. 1 da Resoluo os limites so fixados por poluente e por tipologia de fonte. Foram identificadas treze fontes a serem controladas segundo os termos da resoluo:
poluentes atmosfricos provenientes de processos de gerao de calor a partir da combusto externa de leo combustvel; poluentes atmosfricos provenientes de processos de gerao de calor a partir da combusto externa de gs natural; poluentes atmosfricos provenientes de processos de gerao de calor a partir da combusto externa de bagao de cana-de-acar; poluentes atmosfricos provenientes de processos de gerao de calor a partir da combusto externa de derivados da madeira; poluentes atmosfricos provenientes de turbinas a gs para gerao de energia eltrica; poluentes atmosfricos provenientes de processos de refinarias de petrleo poluentes atmosfricos provenientes de processos de fabricao de celulose; poluentes atmosfricos provenientes de processos de fuso secundria de chumbo; poluentes atmosfricos provenientes de processos da indstria de Alumnio Primrio; poluentes atmosfricos provenientes de fornos de fuso de vidro; poluentes atmosfricos provenientes da indstria do cimento portland; poluentes atmosfricos gerados na produo de fertilizantes, cido fosfrico, cido sulfrico e cido ntrico; poluentes atmosfricos gerados nas indstrias siderrgicas integradas e semiintegradas e usinas de pelotizao de minrio de ferro.

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A referncia a esses tipos de fontes de poluio j indica a dimenso do universo de atores econmicos e polticos que participaram do processo de elaborao dessa resoluo. No Brasil, so quatro os instrumentos legais bsicos para controlar a poluio area: os padres de qualidade do ar, o zoneamento ambiental, os padres de incremento e os padres de emisso de poluentes areos. A legislao brasileira referente ao controle da poluio area constituda de trs Resolues do CONAMA: Resoluo 05, de 1989, que institui o Programa Nacional de Controle da Poluio do Ar (PRONAR); Resoluo 03, de 1990, que estabelece novos Padres de Qualidade do Ar; Resoluo 08, de 1990, que estabelece Padres de Emisso de Poluentes do Ar para novas fontes fixas de poluio area. O PRONAR foi estabelecido como um dos instrumentos bsicos da gesto ambiental para proteo da sade e bem-estar das populaes e melhoria da qualidade da vida. Portanto, a deliberao do CONAMA quando da elaborao da Resoluo 382, que estabelece os limites mximos de emisso de poluentes, baseia-se nos princpios dispostos nesse programa. De acordo a Resoluo 05/1989:
o CONAMA, considerando a necessidade de se estabelecer estratgias para o controle, preservao e recuperao da qualidade do ar, vlidas para todo o territrio nacional, conforme previsto na Lei 6.938 de 31.08.1981 que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, resolve instituir o Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar (PRONAR), como um dos instrumentos bsicos da gesto ambiental para proteo da sade e bem estar das populaes e melhoria da qualidade de vida com o objetivo de permitir o desenvolvimento econmico e social do pas de forma ambientalmente segura, pela limitao dos nveis de emisso de poluentes por fontes de poluio atmosfrica com vistas a: a) uma melhoria na qualidade do ar; b) o atendimento aos padres estabelecidos; c) o no comprometimento da qualidade do ar em reas consideradas no degradadas (Resoluo 05/1989, do CONAMA).

O objetivo bsico do PRONAR limitar, em nvel nacional, as emisses por tipologia de fontes e poluentes prioritrios, reservando o uso dos padres de qualidade do ar como ao complementar de controle. Por conseguinte, a fixao de limites mximos de emisso de poluentes do ar, por meio de tipologia industrial, que permite tratar da especificidade de indstrias como a siderrgica, a de papel e celulose, as qumicas e petroqumicas, as fbricas de cimento e de alumnio, deveria ser feita pelo CONAMA, em atendimento ao disposto no PRONAR. As regras deveriam ser objeto de resoluo. Essa foi a base da argumentao dos atores polticos que encaminharam tal demanda para a Secretaria de Qualidade Ambiental do MMA, que a encaminhou ao CONAMA.

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4.3.1 Dinmica de produo da resoluo e articulao de interesses em confronto O processo de elaborao da Resoluo 382, que regulamenta os padres de emisso de poluentes por fontes fixas, ocorreu de acordo com o previsto no Regimento Interno do CONAMA. A Cmara Tcnica de Controle Ambiental (CTCA) apreciou e aprovou o pedido de criao de um Grupo de Trabalho (GT) para elaborar proposta de resoluo sobre "Definio de Padres de Emisso de Poluentes Atmosfricos de Fontes Fixas, em agosto de 2002. Tal pedido foi solicitado pela Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos, do MMA (SQA/MMA), como resposta a uma demanda oriunda do Ministrio Pblico do estado do Paran. O parecer 45/02 de 05/07/2002, que fundamentou o pedido encaminhado ao CONAMA j sugeria formas de seu encaminhamento, como segue:
Sugere-se que a proposta para discutir o tema seja elaborada em dois fruns diferentes do CONAMA. Tal sugesto fundamenta-se na experincia de que, no mbito do CONAMA, o setor empresarial incomparavelmente mais participativo e atuante, do que os especialistas dos OEMAS e do setor da sade que, por sua vez, detm o maior conhecimento tcnico. A proposta aborda tema cuja aplicao demasiadamente polmica para um mesmo frum discutir padres de qualidade do ar mais restritivos aos atualmente em vigor. importante que o MMA estude a viabilidade da proposta de modificao dos atuais padres de qualidade do ar em um grupo restrito, antecedendo as reunies do CONAMA, de modo a incluir as universidades, os principais OEMAS, a OMS e o Ministrio da Sade.

Tanto na justificativa do solicitante da proposta de resoluo, quanto na concluso do parecer do MMA, os atores polticos ou segmentos da sociedade mais relevantes para o processo deliberativo foram claramente identificados. A expectativa em relao sua convocao era a de que neutralizassem ou contrabalanassem a presso sempre ativa e presente do setor empresarial. No mbito do CONAMA, a despeito das recomendaes do MMA, o processo de produo da Resoluo 382 se deu de acordo com o padro adotado neste Conselho. Aps apreciao do pedido pela CTCA, foi institudo o GT para desenvolvimento de estudos e elaborao da proposta de normatizao relativa definio de padres de emisso de poluentes atmosfricos por fontes fixas. A coordenao do grupo ficou com o representante do Governo de So Paulo, Cludio Darwin Alonso, da SMA SP, e a relatoria com Eduardo Komatsu, da CETESB SP.

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A proposta elaborada pelo grupo de trabalho foi encaminhada Cmara Tcnica de Controle e Qualidade Ambiental (CTCQA) que, aps discusso e aprovao em uma nica reunio (17 reunio), a encaminhou para apreciao pela CTAJ. Esta, em sua 26 reunio apreciou e aprovou a proposta e a encaminhou para votao e aprovao pelo plenrio. No plenrio do CONAMA, por sua vez, a proposta no foi aprovada to rapidamente, como ocorrera na Cmara Tcnica e na Cmara de Assuntos Jurdicos. A demora e a dificuldade de aprovao da proposta em plenrio resultaram, naturalmente, dos conflitos entre os atores polticos envolvidos, assim como da resistncia de determinados grupos, que tm representao no CONAMA, em aceitar o teor da resoluo. No Quadro 5, Anexo VII, esto sintetizados os passos do processo de produo da resoluo, em cada uma das instncias. Conforme referncias anteriores, de acordo com o Regimento Interno do CONAMA, o GT o frum onde se d a discusso e elaborao da proposta de resoluo, que posteriormente encaminhada para apreciao pela Cmara Tcnica e CTAJ. A discusso das proposies no GT aberta participao de conselheiros e no-conselheiros, o que torna o grupo de trabalho um espao pblico amplo e aberto de discusso, podendo envolver os mais diversos segmentos da sociedade, especialmente aqueles grupos interessados na matria. O GT responsvel pela elaborao da proposta de resoluo sobre emisso de poluentes atmosfricos por fontes fixas funcionou com a representao de rgos de controle ambiental (federal, estaduais e municipais), alm da representao de empresrios do setor industrial, especialmente daqueles ramos especificamente referidos na proposta. Ressalte-se que tanto o Ministrio Pblico quanto as ONGs ambientalistas s participaram de uma nica reunio do GT, entre as onze reunies realizadas pelo grupo. Dada a complexidade da matria, o GT foi dividido em quatro subgrupos (Minas Gerais, Paran, Rio de Janeiro e So Paulo), responsveis pela estruturao das diferentes tipologias de fontes este foi o aspecto inovador do processo. Os subgrupos realizaram um total de 65 reunies, perfazendo cerca de 80 reunies para a elaborao da referida resoluo. Nas onze reunies do GT, conforme expectativas do MMA, em funo da matria em discusso, houve uma expressiva participao de representantes do empresariado industrial, que se destacaram, tambm, em termos quantitativos, chegando a representar 49% do total de participantes. Tal predominncia foi mais evidente em quatro das reunies do GT: 2 reunio (37,5%); 4 reunio (41%); 6 (38%); e 10 reunio (49%), conforme os dados do Quadro 67.

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Quadro 67 Participao dos representantes nas reunies do GT Fontes Fixas Participantes das 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 reunies do GT Representantes dos governos Federal, Estaduais e Municipais, 12 Nd Nd Nd Nd 14 Nd Nd Nd 20 Nd IBAMA e CONAMA. Estatais e Autarquias (Petrleo) 3 4 5 4 4 6 7 Nd 6 4 6 Representantes dos Setores Produtivos 1 9 6 14 8 13 8 8 11 24 11 Entidades e Associaes Ambientalistas Nd Nd Nd Nd Nd 1 Nd Nd Nd Nd 1 Ministrio Pblico Estadual 1 Nd Nd Nd Nd Nd Nd Nd Nd Nd Nd Outros participantes: PUC- RJ Nd Nd Nd Nd Nd Nd Nd Nd Nd 1 Nd Total de participantes 17 24 Nd 34 34 34 30 35 52 49 37 % dos representantes dos setores 5,9 37,5 - 41,2 23,5 38,2 26,7 22,9 21,2 49,0 29,7 produtivos, privados:
Fonte: Elaborao da autora, a partir das listas dos participantes das reunies do GT, disponvel nos anexos do processo e no Site do CONAMA. Nota: A lista completa dos participantes s foi disponibilizada para a 1 a 6 e a 10 reunio, nas quais foi considerado o nmero de participantes no 1 dia das referidas reunies do GT.

Excetuando a primeira reunio, da qual s participou 01 representante do setor produtivo (CNI), em todas as demais reunies do GT, entre os representantes desse segmento, alm da CNI, que tem assento no CONAMA, outras 15 organizaes empresariais estiveram presentes, entre elas:

ABAL Associao Brasileira do Alumnio; ABIVIDRO Associao Tcnica Brasileira das Indstrias Automticas de Vidro; ABIQUIM Associao Brasileira da Indstria Qumica; ANDA Associao Nacional para Difuso de Adubos; BRACELPA Associao Nacional dos Fabricantes de Celulose e Papel; FIEP Federao das Indstrias do Estado do Paran; FIESP Federao das Indstrias do Estado de So Paulo; FIRJAN Federao das Indstrias do Rio de Janeiro; IBP Instituto Brasileiro de Petrleo e Gs; IBS Instituto Brasileiro de Siderurgia; SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial; Sindicato das Indstrias de Artefatos de Cimento Armado, Ladrilhos Hidrulicos e Produtos de Cimento do Estado do Rio de Janeiro; SINVIDRO Sindicato da Indstria de Vidros e Cristais Planos e Ocos no Estado de So Paulo; SNIC Sindicato Nacional da Indstria do Cimento. A participao do empresariado industrial nas reunies do GT chama a ateno no

s pela presena de organizaes que representam os interesses desse setor, mas, e acima de tudo, pela participao de representantes de grandes empresas dos mais diversos ramos industriais, conforme se v no Quadro 68. Essa uma varivel que demonstra o grau de importncia para o empresariado industrial, em geral, do que estava em vias de deliberao pelo CONAMA.

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Quadro 68 Participao dos Empresrios Industriais nas reunies do GT Fontes Fixas Ramo da N de Empresa Indstria reunies Acesita 08 CVRD 08 CSN Companhia Siderrgica Nacional 07 Extrao Mineral CST Companhia Siderrgica de Tubaro 07 e Siderurgia Usiminas 03 Grupo Gerdau, Novelis Brasil Ltda e Samarco 02 Aominas, Albrs, Alcoa e Cosipa. 01 Petrobrs 09 Petroqumica, Fosfertil 02 Qumica, Companhia de Cimento Itamb 05 Cimento, Cimentos Nassau, CP Cimento, Lafarge Cimento e Votorantin; 01 Celulose e Papel Rhodia, Bunge Fertilizantes e Aracruz Celulose. 01 Daimlerchrysler 02 Automveis
Fonte: Elaborao da autora, a partir das listas de presena dos participantes das reunies do GT. Disponvel nos anexos do processo e nos arquivos eletrnicos no Site do CONAMA.

Embora o GT tenha sido criado em agosto de 2002, em funo de mudanas decorrentes das eleies presidenciais, o que, normalmente, gera muitas mudanas na composio e dinmica de funcionamento das instituies pblicas, a primeira reunio do grupo s ocorreu em julho de 2003, quase um ano depois de sua criao. O plano de trabalho aprovado na primeira reunio previa trs passos: no primeiro, seria feita uma discusso sobre as necessidades de se ter a definio de limites de emisso de poluentes atmosfricos para fontes fixas, em documento legal. Essa discusso inicial seria til para a formulao da justificativa da resoluo. No segundo passo seria elaborada a proposta de resoluo, fixando critrios para a determinao dos referidos padres. Esse passo seria crucial, pois o texto proposto orientaria as discusses, ganhando-se agilidade e minimizando-se a possibilidade de disperso nas reunies. No terceiro, seriam fixados os aspectos tcnicos da regulamentao, formalizados em anexos. Definiu-se que os limites de emisso seriam considerados em uma srie de anexos, cuja vantagem seria: a cada nova necessidade, de forma gil, poder-se-ia criar um, ou at mais grupos de trabalhos, que definiriam apenas os padres que seriam anexados resoluo inicial. O grupo definiu que, para esta resoluo, seriam elaborados, no mnimo 3 anexos, ou seja, seriam estabelecidos limites de emisso para trs tipos de fontes, no mnimo. Para a realizao do segundo passo do processo de elaborao da resoluo foi solicitado aos membros do GT que levantassem, nos seus respectivos locais de trabalho, critrios para atender ao objetivo desse passo a elaborao da proposta. Aps ter sido feita a pr-escolha dos trs processos para os quais seriam determinados os limites de emisso, participantes do grupo levantaram a necessidade de haver a agregao de novos componentes

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ao grupo. Alguns institutos de pesquisa tecnolgica foram citados, tais como: Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo (IPT); Fundao de Cincia e Tecnologia (CIENTEC RS), vinculada Secretaria da Cincia e Tecnologia do Rio Grande do Sul; Instituto de Tecnologia do Paran (TECPAR-PR), entre outros, congregados na Associao Brasileira das Instituies de Pesquisa Tecnolgica (ABIPT). Alm desses, definiu-se que os setores produtivos tambm deveriam se fazer presente na 2 reunio do GT, representados pela ABIQUIM. Para discutir os critrios que deveriam ser adotados no estabelecimento de limites de emisso de poluentes (2 reunio do GT), estiveram presentes nove representantes dos setores produtivos da esfera privada, alm de quatro, do setor produtivo da esfera pblica (Petrobrs). Nessa ocasio, deliberou-se que os participantes poderiam apresentar contribuies que seriam incorporadas ao texto160. O processo de elaborao da proposta de resoluo no mbito do grupo de trabalho, que durou 2 anos e 4 meses, mobilizou dezenas de especialistas no tema, vinculados a organizaes e entidades pblicas e privadas. Devido ao carter complexo e polmico da matria em discusso, o que ficou claro com a apresentao da primeira verso da proposta (3 reunio), o coordenador do grupo props uma subdiviso do GT. De acordo com essa proposta, foram criados subgrupos de trabalho para discutir os limites de emisso nas regies onde ocorre o maior nmero de fontes de determinada atividade e, conseqentemente, onde se acumula a maior experincia no controle, operao, manuteno, implantao e fiscalizao de equipamentos de mesma natureza. A subdiviso dos grupos de trabalho, por regio, foi aprovada com a estrutura disposta no Quadro 7 do Anexo VII. O processo de discusso das propostas foi feito dentro dos subgrupos, de acordo com o que foi estabelecido; em seguida os textos foram apreciados pelo GT e encaminhados para a apreciao na Cmara Tcnica. Durante essa etapa do processo, representantes do empresariado industrial encaminharam proposies e participaram efetivamente de todas as discusses, em todas as reunies do grupo (Quadro 69). Situao muito diferente foi observada em relao participao de organizaes e entidades ambientalistas nas reunies do grupo de trabalho, que foi diminuta, visto que, apenas na 6 reunio, foi registrada a presena de somente uma organizao que atua em defesa do meio ambiente: Argonautas.

Por falta de informaes disponveis no Site do CONAMA, referentes 2 reunio do GT, no ser possvel apresentar o teor das discusses feitas pelos participantes.

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Quadro 69 Acesso e participao do empresariado industrial no mbito do GT


Reunio 4 reunio Curitiba Participantes Organizaes: CNI, FIEP, ABIQUIM e SINDVIDRO SP; Empresas: Acesita, CVRD, CSN, CST, Votorantin, Cia de Cimento Itamb e Lafarge Cimento. Organizaes: CNI e ABIQUIM; Empresas: Acesita, CSN, CST, CVRD e Petrobrs. Organizaes: ANDA, ABAL, BRACELPA, CNI e IBS. Empresas: Acesita, CST, CVRD, Daimlerchrysler, ERM Brasil e Petrobrs. Organizaes: CNI e FIEMG Empresas: Acesita, Cosipa, CSN, CST, CVRD, Usiminas e Gerdau, Fosfertil e Petrobrs. Organizaes: CNI e FIRJAN Empresas: Nd % Contribuio e deliberao Discusso de experincias no estado do Paran. Representante da FIEP apresentou proposta com base em monitoramento contnuo no Paran. Discusso da proposta de resoluo a partir das contribuies dos subgrupos. Discusso da proposta de resoluo a partir das contribuies dos subgrupos. Participantes apresentam sugestes de alterao do texto Discusso das propostas para a indstria de fertilizantes, siderurgia, caldeira a madeira e bagao de cana-de-acar. Aprovadas alteraes em cada um dos textos apresentadps. Discusso das propostas para a indstria de celulose e fuso secundria de chumbo, alm dos itens pendentes.

53%

5 reunio Braslia 6 reunio So Paulo

35%

56%

7 reunio Belo Horizonte 8 reunio R. Janeiro 9 reunio R. Janeiro

50%

23%

CNI e SINDIVIDRO Empresas: Cosipa, Acesita, Usiminas, Discusso das propostas apresentadas por Samarco, Bunge Fertilizantes, 33% cada subgrupo de trabalho: Paran e So Petrobrs, Cia de Cimento Itamb, CP Paulo. Cimento e Cimentos Nassau 10 reunio Organizaes: CNI, FIRJAN, ABAL Discusso e aprovao das propostas R. Janeiro ABIVIDRO, SINDIVIDRO, FEPAM, elaboradas nos subgrupos referentes aos FEAM, IBS e ABIQUIM. 57% limites de emisso de poluentes atmosfricos Empresas: Acesita, Albrs, Alcoa, CST para as atividades industriais especficas. Arcelor, CVRD, CSN, CVRD, Rhodia, Fosfertil, Villares Metals e Petrobrs. 11 reunio Organizaes: CNI, ABAL e ABIQUIM. Empresas: CSN, CST Arcelor, CVRD, Usiminas, Grupo Gerdau e Novelis 46% Aprovao da proposta de resoluo pelo GT. Brasil, Cia de Cimento Itamb, Induscimento, Aracruz Celulose e Petrobrs. Fonte: Elaborao da prpria autora, a partir dos dados das Atas de reunies do GT e lista de freqncia. Disponveis nos anexos do processo e nos arquivos eletrnicos disponveis no Site do CONAMA.

A visvel desproporo entre a participao dos grupos empresariais e a dos grupos ambientalistas pode ser reflexo do carter complexo e excessivamente tcnico da matria em discusso, o que exige um grau elevado de qualificao tcnica, ou seja, de expertise para atuar na rea em questo. Esta expertise demanda grandes investimentos na capacitao de recursos humanos, que normalmente so feitos pelos grupos empresariais e pelos governos, que dispem de recursos financeiros para tal. As organizaes que representam a sociedade civil, em geral, e neste caso as ONGs e entidades ambientalistas, que se intitulam representantes desta, por sua vez, dispem de

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poucos recursos financeiros e humanos para atuar em reas tcnicas muito especficas. Essa uma questo que tem sido observada em vrios estudos que analisam a participao da sociedade civil nos espaos pblicos, criados no Brasil, nas duas ltimas dcadas161. Conforme anlises de Dagnino sobre a participao da sociedade civil em espaos pblicos, a insero nestes espaos, seja na discusso, formulao, deliberao ou execuo de polticas pblicas, exige o domnio de um saber tcnico especializado do qual a grande maioria dos representantes da sociedade civil no dispe (2002: 284). As ONGs, em geral, se diferenciam de outros representantes da sociedade civil em termos de qualificao tcnica, conforme enfatiza Dagnino, mas no se pode deixar de considerar que, no contexto poltico atual, quando foram criados no Brasil vrios espaos pblicos de participao poltica, a exemplo dos conselhos gestores, a demanda por recursos humanos tecnicamente qualificados suplanta o que a sociedade civil dispe. Essa escassez se evidencia no mbito do CONAMA, mais especificamente nos grupos de trabalho que, ao mesmo tempo que so espaos pblicos de discusso, abertos participao de todos os interessados, so espaos que, em geral, exigem alto nvel de qualificao tcnica. Os dados da pesquisa mostram que, no grupo de trabalho criado para discutir padro de emisso de poluentes por fontes fixas, o processo de discusso e de partilha de poder entre representantes dos governos e de entidades especializadas, dos setores empresariais e da sociedade civil foi essencialmente desigual. Representantes dos governos e dos setores produtivos formaram maioria absoluta em todas as reunies do GT conforme evidncias no Quadro 67 , especialmente em funo da escassez de representantes da sociedade civil com saber tcnico especializado para discutir a matria, em condies de igualdade, com os interlocutores governamentais e dos setores produtivos. Representantes dos setores produtivos, por sua vez, dispunham no s de recursos financeiros para mobilizar seus membros, mas tambm de recursos humanos com saber tcnico especializado e disponibilidade de tempo para se dedicar exclusivamente quela atividade, visto que muitos representantes fazem parte de um quadro de pessoal fixo das organizaes corporativas e extra-corporativas que representam os interesses desse grupo. No mbito do grupo, os pontos mais polmicos destacados por seus membros, por ocasio da 5 reunio, tratavam de questes referentes aos tipos de poluentes considerados,
161

A concepo de espao pblico a que Dagnino se refere, diz respeito tanto queles espaos que visam a promover o debate amplo no interior da sociedade civil sobre temas/interesses at ento excludos de uma agenda pblica, como aqueles que se constituem como espaos de ampliao e democratizao da gesto estatal, a exemplo do CONAMA. Refere-se, neste caso, implementao, ao longo dos anos de 1990, no Brasil, dos vrios conselhos, fruns, cmaras setoriais, oramentos participativos, entre outros espaos (2002: 10).

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diviso por faixas de potncia e discusso dos valores considerados como parmetros162. A polmica em relao a essas questes perpassou todos os subgrupos, todas as etapas de trabalho nas cmaras tcnicas, chegando at discusso final no mbito do plenrio. Na penltima reunio do GT, realizada em agosto de 2005, foi observado o segundo maior nmero de participantes de todas as reunies desse grupo: 49 participantes, entre representantes dos governos, do setor empresarial e de outros segmentos da sociedade civil. Observou-se, nessa ocasio, o maior percentual de participao de representantes do empresariado industrial (57% do total). Estiveram presentes 24 representantes de grandes empresas privadas do ramo da siderurgia e alumnio (Acesita, Albrs, Alcoa, CST Arcelor, CVRD, CSN e CVRD), da indstria qumica (Rhodia) e da petroqumica (Petrobrs). A presena marcante do empresariado industrial se deu em funo da matria em pauta. Na reunio foram apresentadas e debatidas as propostas de limites de emisso de poluentes atmosfricos para as atividades da indstria de alumnio primrio, queima de gs natural em forno ou caldeira, refinaria de petrleo, indstria siderrgica integrada e semi-integrada, fuso de vidro e queima de carvo mineral para gerao de vapor. Aps discusso, os textos foram aprovados, mas as pendncias observadas ficaram para apresentao e discusso na prxima reunio do grupo, aps reavaliao dos respectivos subgrupos. A discusso final da proposta no mbito do GT ocorreu em novembro de 2005, na 11 reunio, onde estiveram presentes 37 representantes dos governos, setores empresariais e de outros segmentos da sociedade civil. Destacaram-se, mais uma vez, os representantes dos grupos empresariais da indstria (46% do total). Eram representantes de quatro importantes ramos do setor industrial brasileiro: siderurgia e alumnio (CSN, CST Arcelor, CVRD, Usiminas, Grupo Gerdau e Novelis Brasil), cimento (Cia de Cimento Itamb e Induscimento), papel e celulose (Aracruz Celulose) e petroqumica (Petrobrs). Aps discusso das pendncias nas propostas de quatro fontes (siderurgia, refinarias, vidro e alumnio) foram apresentadas e debatidas diferentes sugestes, chegando-se a um consenso sobre o formato final do texto. O debate acerca das diferentes fontes fez com que se aperfeioassem os
162

Em relao aos poluentes considerados, os subgrupos no foram unnimes na sugesto dos poluentes a terem seus limites de emisso determinados pela Resoluo. Assim, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo propuseram os poluentes MP, SOx e NOx enquanto que o Paran props MP ,NOx, SOx e MP inorgnico (basicamente metais). Quanto diviso por faixas de potncia, os subgrupos no foram unnimes na sugesto de limites por faixas de potncia. Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo propuseram as faixas de potncia menor igual a 10MW, 10 a 70MW e acima de 70 MW enquanto o Paran props 10 a 30MW - 30 a 50MW - 50 a 100MW e acima de 100MW. Quanto aos valores, houve necessidade de se compatibilizar os valores propostos por todos os subgrupos. A discusso do item desse item levou elaborao de uma tabela, calculada em base na referncia de 5% de oxignio. Por deciso do grupo, a referncia deveria ser de 3% (Anexos do processo).

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conceitos e, finalmente, foi elaborado um texto final, que foi aprovado por consenso. Por fim, os membros do GT atriburam ao coordenador do grupo a tarefa de rever toda a proposta de resoluo (texto inicial e todos os anexos com as fontes) e ajust-la quanto formalidade, coerncia e uniformidade dos anexos. Para essa atividade, os coordenadores dos subgrupos poderiam ser solicitados a dar esclarecimentos para possveis dvidas. Ao coordenador do GT coube a tarefa de ajustar o texto e depois encaminh-lo para apreciao pela CTCQA. Antes de entrar na descrio do processo de apreciao da proposta de resoluo pela CTCQA, cabe enfatizar uma questo referente composio dessa Cmara Tcnica. Ao longo de quase todo o perodo de atividade do GT criado para propor a resoluo em anlise, a Cmara Tcnica era composta por representantes do IBAMA (Presidente da CT), da CNI, da ANAMMA Sudeste, do governo do Rio Grande do Sul, do governo de So Paulo e das ONGs do Nordeste FURPA. Em maio de 2005, perodo prximo finalizao dos trabalhos do GT, ocorreu eleio para a presidncia da CTCQA, com a apresentao de dois candidatos: representante da CNI (Maria Cristina Yuan) e representante do governo de So Paulo (Suani Teixeira Coelho). A representante do governo de So Paulo foi eleita, e a representante da CNI foi indicada para a funo de relatora dessa Cmara. Trata-se de um fato relevante haja vista a importncia destes papis na conduo da discusso e aprovao das propostas no mbito da cmara tcnica. Alm disso, considerando que representantes do governo de So Paulo tinham a coordenao do GT e a presidncia da CTCQA, esse cenrio propiciava uma maior probabilidade de a proposta elaborada pelo GT ser aprovada, sem grandes polmicas, no mbito dessa Cmara. Ou seja, era menor a probabilidade de haver divergncias por parte de atores polticos relevantes da Cmara Tcnica em relao proposta encaminhada pelo grupo de trabalho. A discusso e a aprovao da proposta de resoluo pela CTCQA ocorreu em fevereiro de 2006, por ocasio da 17 reunio dessa Cmara. Aps apreciao a proposta foi aprovada com emendas e encaminhada para apreciao pela CTAJ, que a aprovou, em maio de 2005, e a encaminhou para apreciao pelo plenrio do CONAMA. Quais os pontos mais polmicos, de divergncia entre os membros das Cmaras Tcnica e da Jurdica e entre os conselheiros do CONAMA, no mbito do plenrio; qual o teor das emendas; de quem a autoria delas; qual foi o resultado em cada uma das instncias? Essas questes sero discutidas no prximo item.

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4.3.2 Convergncias e divergncias entre os grupos de interesse Alguns pontos polmicos do texto, elaborado pelo GT, foram destacados no mbito da CTCQA. Por ser uma proposta de resoluo para todo o pas, considerando a grande heterogeneidade entre as regies brasileiras, trabalhou-se com um critrio bsico para definio dos limites de emisso de poluentes atmosfricos, sendo mais restritivos ou menos restritivos, dependendo das caractersticas de cada lugar onde a norma seria aplicada. Este um dos pontos mais polmicos da proposta. De acordo com o coordenador do GT o que deveria orientar a aplicao dessa resoluo seria a qualidade do ar em funo da capacidade de suporte de cada lugar, porm esse critrio, baseado nas diferenciaes regionais, pouco compreendido, seja pelos empresrios da indstria, seja pelas ONGs ambientalistas, seja pela sociedade em geral. Outra questo polmica da proposta de resoluo foi a nfase dada s fontes novas de emisso de poluentes. Conforme argumentou o coordenador do GT, tal nfase no significa que em relao s fontes velhas, os agentes emissores de poluente possam agir desregradamente. Mas os critrios para estabelecimento de limites, tratados na resoluo, so para as fontes novas. Em relao a esse destaque, a presidente da CTCQA enfatizou a necessidade de uma discusso sobre o que se iria fazer com as fontes velhas. De acordo com a proposta do GT, as fontes existentes deveriam ser objeto de regulamentaes especficas. Um dos focos de tenso e de divergncia entre os membros da CTCQA foi o artigo 8, especificamente os contedos dos pargrafos 1 e 2, sobre determinao de limites de emisso de poluentes mais restritivos e menos restritivos. As divergncias foram observadas entre o Coordenador do GT (representante do governo de SP) com a presidente da Cmara (tambm representante do governo de SP), IBAMA e CNI. Vejamos o que diz o artigo 8:
Artigo 8 - Esta resoluo se aplica s fontes fixas de poluentes atmosfricos cuja Licena de Instalao venha a ser solicitada aos rgos licenciadores aps a publicao desta resoluo. Pargrafo 1 - O rgo ambiental licenciador poder determinar limites de emisso mais restritivos que os aqui estabelecidos em reas onde, a seu critrio, o gerenciamento da qualidade do ar assim o exigir. Pargrafo 2 O rgo ambiental licenciador poder, a seu critrio, estabelecer limites de emisso menos restritivos que os estabelecidos nesta resoluo para as fontes fixas de emisses atmosfricas nas seguintes situaes: I - Modificaes passveis de licenciamento em fontes j instaladas que apresentem comprovados ganhos ambientais, tais como os resultantes da converso de caldeiras para o uso de gs, que minimizam os impactos ambientais de fontes projetadas originalmente com outro(s) insumo(s), notadamente leo combustvel e carvo.

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Uma das questes polmicas refere-se possibilidade de a norma poder ser menos restritiva para casos em que h mudana de tecnologia em empreendimentos j instalados e que devam passar por um novo processo de licenciamento. Nesse caso, conforme indagao de um dos membros da Cmara, deve-se entender essa fonte como sendo nova e a norma pode ser menos restritiva? Enquanto a presidente da Cmara argumenta que no se pode ser menos restritiva e no se pode usar dois pesos e duas medidas, o coordenador do GT argumenta positivamente, pois somente desse modo haveria a garantia de ganhos ambientais com a adeso do empreendedor. De acordo com o representante da CNI, empreendedores novos e antigos so empreendedores, e a situao prevista no artigo tem que ficar clara para todos, ou seja, que existem duas situaes: uma, o empreendimento totalmente novo que deve atender a esse limite de emisso; a outra, de uma fonte j existente163. As posies divergentes em relao a tais questes foram mantidas e expressas em emendas apresentadas ao texto. Embora o texto contivesse pontos polmicos, destacados e discutidos pelos participantes da reunio, as emendas apresentadas no provocaram mudanas substantivas em nenhum dos artigos da proposta, seja no corpo da resoluo, seja nos 13 anexos referentes a fontes de poluentes especficas. Do total de emendas apresentadas, 84% eram emendas modificativas de redao; 9,6% aditivas; 6,4% supressivas e substitutivas (Quadro 70).
Quadro 70 Emendas apresentadas verso apreciada pela CTCQA, segundo a autoria e o teor Teor das Emendas Total de emendas Autorias das emendas Modif. Supressiva Aditiva Substitutiva apresentadas
redao

Governo de SP Governo de RS CNI IBAMA CETESB Conselheiro Honorrio Total

9 2 13 5 1 1 31

29,0 6,5 41,9 16,1 3,2 3,2 100,0

1 1 3,2%

1 2 3 9,6%

1 1 3,2%

8 1 10 5 1 1 26 83,9%

Fonte: Elaborao da autora, a partir da Transcrio da 17 reunio CTCQA, disponvel no Site do CONAMA.

No

mbito

da

Cmara

Tcnica,

utilizando-se

de

um

recurso

previsto

regimentalmente, a representante da CNI destacou-se entre os demais, apresentando o maior nmero de emendas ao texto. Outra questo que merece referncia o fato de a discusso do texto na CTCQA ter sido feita pelo conjunto de membros dessa Cmara Tcnica, com destaque para a representante da CNI, do governo de So Paulo (presidente da Cmara) e do IBAMA, em conjunto com outros atores, que participaram da reunio na condio de
163

Argumentos registrados na Traduo da 17 reunio da CTCQA. Disponvel no site do CONAMA.

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convidados, entre os quais os representantes da CETESB, do IAP, da ANP, da FEAM, da ABAL, da CSN e da Petrobrs, todos participantes efetivos do Grupo de Trabalho. Ou seja, representantes dos setores produtivos que participaram efetivamente no processo de elaborao da proposta pelo GT, tambm participaram das discusses no mbito da Cmara Tcnica, aumentando a possibilidade de influncia desse grupo de interesse, ali representado formalmente pela CNI. Alguns dos pontos polmicos so os referidos nos artigos 3 do anexo 1, que tambm a mesma questo que se repete quando da discusso do anexo 13, da Resoluo. A questo levantada pelo representante da CNI, que diz respeito a fontes de emisso pontuais ou gerais, ilustra bem uma das poucas situaes de divergncia entre esse segmento e outros membros da CTCQA governo de So Paulo e CETESB164. Em sntese, o texto elaborado pelo GT e aprovado pela CTCQA, embora com emendas, props uma regulao com base em uma nova perspectiva, diferente da perspectiva de comando e controle, que o instrumento mais utilizado na poltica ambiental brasileira. Tal questo ficou explcita na fala do Coordenador do GT, quando afirmou que com esta resoluo tenta-se sair de um sistema rgido de comando e controle, que muitas vezes tem ganho ambiental zero e custo econmico desnecessrio ao pas. Alm disso, conforme destaca, nessa resoluo procura-se dar sugestes em relao existncia de algumas formas de se gerenciar um empreendimento sem que haja dano ambiental. Por fim, o coordenador do GT critica a rigidez e a ineficcia dos instrumentos de comando e controle quando diz que,
somos extremamente rgidos na questo comando e controle, mas no se pode desconsiderar o aumento de produtividade cuja taxa de emisso se mantm constante. Cuja taxa, ou seja, o nmero de quilos por hora, emitido, continua igual. Que ganho eu tenho, se eu impeo esse aumento marginal de produo? Eu s tenho perda econmica (Ata da reunio da CTCQA. Disponvel no site do CONAMA).

O carter menos restritivo da proposta de resoluo e sua perspectiva de romper com a predominncia dos instrumentos de comando e controle, conforme a afirmao do coordenador do GT, explica, em parte, o fato de no ter havido grandes divergncias entre o representante dos setores produtivos e outros membros da CTCQA, assim como o fato de a maioria das emendas ser apenas referente redao do texto.
164

Artigo 3 (Anexo 1) - Ficam estabelecidos limites mximos de emisso para poluentes atmosfricos provenientes de processos de gerao de calor a partir da combusto externa de leo combustvel. Indaga a representante da CNI se este artigo trata de emisses de um modo geral, pontuais e positivas, ou se os valores so estabelecidos apenas para as fontes de emisso pontual. Diz que representantes dos setores de fertilizantes, pediram para fosse includo na tabela as fontes de emisso pontual (Proposta de resoluo originria do GT. Disponvel no site do CONAMA. Acesso em abril de 2007).

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Aps a aprovao pela CTCQA, a proposta foi encaminhada para apreciao pela CTAJ, conforme previsto no Regimento Interno. Essa Cmara, em sua 26 reunio, realizada nos dias 03 e 04 de maio de 2005, aprovou com emendas a referida proposta de resoluo. Merecem referncias os destaques e o teor das emendas apresentadas ao texto, assim como a posio do representante do setor produtivo, membro dessa Cmara. No momento da apreciao da referida proposta, a CTAJ era formada pelos seguintes membros: representante titular do IBAMA (presidente da CTAJ), representante da CNI (vicepresidente), representante do Instituto Direito por um Planeta Verde, representante do Ministrio da Justia, representante do Governo do Cear, representante do Governo da Bahia e representante dos governos municipais ANAMMA. Vale ressaltar que, na 26 reunio, apenas 5 membros estiveram presentes. O governo da Bahia e o Ministrio da Justia no participaram. O processo de discusso e aprovao da proposta de resoluo pela CTAJ foi marcado pela formao de dois blocos: um bloco formado por aqueles que defenderam incondicionalmente o texto (CNI, ANAMMA e o conselheiro honorrio do CONAMA); e outro, formado por aqueles membros que apresentaram emendas e fizeram duras crticas ao texto (Instituto Direito por um Planeta Verde e IBAMA), destacadas a seguir. O representante do governo do Cear, por sua vez, teve participao pontual, convergindo com o bloco que se posicionou criticamente. Alm da participao dos membros da CTAJ, participaram da discusso o coordenador do GT e um representante do IBS, que , tambm, representante da CNI na CTCQA. Quanto s emendas apresentadas ao texto, de um total de sete apenas duas foram aprovadas, sendo emendas de redao, de autoria do Instituto Direito por Planeta Verde (Quadro 71).
Quadro 71 Emendas apresentadas verso apreciada pela CTAJ, segundo a autoria e o teor Teor das Emendas Total de emendas Autorias das emendas Supressiva Aditiva Substitutiva Redao apresentadas IBAMA 01 14% 01 Instituto Planeta Verde 05 72% 02 01 02 Governo do Cear 01 14% 01 01 02 01 03 Total 07 100,0% 14% 28,5% 14% 43,5%
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados nos anexos do processo Secretaria Executiva do CONAMA.

Trs tpicos mereceram destaques na CTAJ, os quais foram alvos de crticas formuladas pelos representantes do Instituto Direito por um Planeta Verde e do IBAMA: a)

310

referncia aos mtodos usados para mensurar os limites de poluentes; b) nfase s fontes novas de emisso de poluentes; c) possibilidade de os OEMAS determinarem limites menos restritivos do que o estabelecido pela resoluo. Em relao ao primeiro ponto houve produo de consenso entre os membros da CTAJ de que havia necessidade de referncias aos mtodos, mas que essa questo era de competncia da Cmara Tcnica de origem. Foi consenso, tambm, de que o texto no seria prejudicado pela CTAJ em funo dessa questo. A discusso sobre o segundo ponto foi polmica e provocou a diviso dos membros em dois blocos, acima descritos. Os representantes do IBAMA e do Instituto Direito por um Planeta Verde criticaram e sugeriram alteraes ao texto; por outro lado, argumentaram em defesa do texto os representantes da CNI, o coordenador do GT e o conselheiro honorrio do CONAMA. O segundo ponto objeto das divergncias est no Art. 6, que diz: "Essa resoluo se aplica s fontes fixas de poluentes atmosfricos, cuja Licena de Instalao venha ser solicitada pelos rgos licenciadores aps publicao dessa resoluo. A esse respeito argumentou criticamente o representante do Instituto Direito por um Planeta Verde, com o apoio do IBAMA, de que deveria ser criado um mecanismo para que, com o passar do tempo, todas as fontes passassem a adotar as diretivas estabelecidas por essa resoluo, caso contrrio estariam sendo criados dois tipos de comportamento por parte das empresas: aqueles com base nas regras elaboradas antes da resoluo e aqueles adotados aps essa resoluo. Alm disso, que a resoluo deveria determinar que fossem criados mecanismos para forar as empresas e rgos ambientais a se adaptarem s novas regras. Posio contrria a essa argumentao, e favorveis manuteno do texto, foi adotada pelos representantes do governo de So Paulo (coordenador do GT e presidente da CTCQA), da CNI e pelo conselheiro honorrio do CONAMA165. O terceiro ponto foco das divergncias entre os membros da CTAJ refere-se ao 1 do Art. 6 que diz: o rgo ambiental licenciador poder estabelecer valores menos restritivos que
165

os

limites

mximos

estabelecidos

nesta

Resoluo.

bloco

favorvel,

Conforme argumento do representante do Governo de So Paulo: alguns processos, para que se consiga atingir os nveis das fontes novas, s quando elas forem efetivamente novas. Vai ter que mudar o empreendimento inteiro, s vezes um forno inteiro tem que ser destrudo e fazer outro, ou seja, tem que fazer uma outra planta industrial. de tal ordem o investimento que nos Estados Unidos s para fonte nova. Fonte velha tem que gerenciar uma a uma. Para umas fcil adotar o padro novo, mas tm outras que o investimento de tal ordem que tem que gerenciar fazendo o mximo de restrio para aquela fonte do jeito que est, pois os investimentos so enormes. O Conselheiro Honorrio do CONAMA argumentou que seria impossvel chegar para uma CSN que tem mais de cinqenta anos