Revertir La Reforma Agraria Con Exclusión de Genero

Revertir la reforma agraria con exclusin de gnero: lecciones a partir de Amrica Latina
CARMEN DIANA DEERE* MAGDALENA LEN**
Este artculo analiza la trayectoria de catorce reformas agrarias latinoamericanas desde una perspectiva de gnero, en particular cmo se adquiri y redistribuy la tierra, y examina la situacin de las mujeres en cuanto a beneficiarias directas, poniendo nfasis en los mecanismos legales, estructurales, culturales e institucionales de su exclusin. Seala cmo todos estos factores estn interrelacionados y tienen como base las ideologas patriarcales incrustadas en los conceptos de masculinidad y feminidad, y la divisin del trabajo por gnero en las esferas pblica y privada. Examina el periodo neoliberal cuya caracterstica ms sobresaliente ha sido la privatizacin e individualizacin de los derechos a la tierra, y esboza los dos caminos principales que siguieron los pases latinoamericanos en los aos noventa con respecto al cambio institucional del sector agrcola. En los pases que adoptaron polticas de contrarreforma, la parcelacin y privatizacin del sector reformado perjudic en buena medida los derechos de las mujeres a la tierra; no obstante, la llegada del neoliberalismo coincidi con la consolidacin del movimiento de mujeres en toda la regin y con el compromiso de los estados con la igualdad de gnero. Aunque la legislacin agraria neoliberal en varios pases consign mecanismos especficos de inclusin de las mujeres como beneficiarias potenciales de las nuevas polticas de tierras, el desafo est en cmo crear la voluntad poltica para la redistribucin de la tierra en las nuevas circunstancias, qu tipo de reforma agraria se debe buscar y qu se puede aprender de las fallas en los proyectos pasados. En este escenario, la
* ** Carmen Diana Deere es profesora de economa y directora del Centro de Estudios de Amrica Latina, el Caribe y Latinos de la Universidad de Massachusetts, USA. Magdalena Len es profesora de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional de Colombia, Bogot. Este artculo se basa en diferentes captulos revisados de Deere y Len (2001a; 2002).
EL OTRO DERECHO, nmero 31-32. Agosto de 2004. ILSA, Bogot D.C., Colombia
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DERECHO A LA TIERRA conceptos, experiencias y desafos
nica certeza es que el movimiento de mujeres debe ser parte de cualquier solucin de la cuestin agraria, su participacin activa puede ser el peso que incline la balanza a favor de la redistribucin de la tierra y la justicia social en el nuevo milenio. Reverting the Gender-Biased Agrarian Reform: Lessons from Latin America This article analyzes the trajectory of 14 Latin American agrarian reforms from a gender perspective, in particular how the land was adquired and redistributed, and examines the situation of women in terms of direct beneficiaries, while emphasizing the legal, structural, cultural and institutional mechanisms of their exclusion. It notes how all of these factors are interrelated and are based in patriarchal ideologies that are encrusted in the concepts of the masculine and the feminine, and the division of labor by gender in the public and private spheres. It examines the neoliberal period and its most outstanding characteristic of privatization and individualization of land rights, and sketches the two main roads that Latin American countries followed in the 1990s with regard to the institutional change of the agrarian sector. In the countries that adopted counterreform policies, the parceling and privatizing of the reformed sector to a great measure hurt the rights of women to land. However, the arrival of neoliberalism coincided with the consolidation of the womens movement in the whole region and with the commitment of the states to equal rights. While neoliberal agrarian legislation in several countries consigned specific mechanisms to include women as potential beneficiaries of the new land policies, the challenge is how to create the political will for the redistribution of land under these new circumstances, what kind of agrarian reform should be sought and what may be learned from the failures of past projects. In this setting, the only certainty is that the womens movement must be a part of any solution to the agrarian question. The active participation of women may be the weight that inclines the balance to favor the redistribution of land and social justice in the new millennium.
INTRODUCCIN
Cuando se lanz la Alianza para el Progreso en 1961, Estados Unidos y los Estados latinoamericanos acordaron:
Impulsar, dentro de las particularidades de cada pas, programas de reforma agraria integral orientada a la efectiva transformacin, donde se requiera, de estructuras e injustos sistemas de tenencia y explotacin de la tierra, con miras de sustituir el rgimen del latifundio y minifundio por un sistema justo de propiedad, de tal manera que, mediante el complemento del crdito oportuno y adecuado, la asistencia tcnica y la comercializacin y distribucin de los productos, la tierra constituya para el hombre que la trabaja, base de su estabilidad
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econmica, fundamento de su mayor bienestar y garanta de su libertad y dignidad (OEA, 1961: 3) (nfasis agregado).
Es dudoso que los padres fundadores de la Alianza para el Progreso hubieran querido excluir a las mujeres de esta manera explcita como beneficiarias de las reformas, aunque los llamados a beneficiarse siempre se mencionaban en trminos masculinos. Sin embargo, la mayor parte de las reformas agrarias iniciadas en ste y anteriores periodos1 de hecho s excluyeron a las mujeres. Se supona que las reformas deban beneficiar a familias campesinas asentadas en latifundios, y que trabajaban bajo formas de tenencia precapitalistas (provean servicios de trabajo a los terratenientes a cambio de derechos de usufructo a una parcela y/o eran arrendatarios y aparceros), as como a hogares desprovistos de tierra y a hogares con tierra insuficiente. Se dio por hecho que los hogares campesinos estaban representados por un jefe varn y que, al beneficiar a los jefes de hogar, todos los miembros resultaran beneficiados tambin. En este periodo se esgrimieron argumentos econmicos poderosos para justificar la reforma agraria (Dorner y Kanel, 1971). Las tasas de crecimiento demogrfico en la regin eran altas, al tiempo que las tierras concentradas en grandes latifundios estaban siendo subutilizadas o usadas ineficientemente. Se supona que la distribucin de tierras entre los desposedos y subempleados producira mayores tasas de crecimiento agrcola y mayores ingresos en el sector rural. Por otra parte, las relaciones de clase precapitalistas en las haciendas se comenzaron a percibir como anacrnicas, pues resultaban en la apropiacin de rentas por una clase terrateniente ms interesada en el consumo conspicuo que en el ahorro y la inversin. Adems, la estructura latifundista-minifundista de tenencia comenz a considerarse un obstculo para el desarrollo industrial. Desde la dcada de 1950 casi todos los pases latinoamericanos se haban comprometido con programas de industrializacin mediante sustitucin de importaciones (ISI) que, para ser viables, exigan la expansin de los mercados internos. Se supona que la reforma agraria proveera no slo una oferta ampliada de alimentos para los centros urbanos, y por ende una manera de mantener los salarios reales bajos, sino tambin, gracias a los mayores ingresos que generaran los campesinos con tierra, un mercado expandido para el proyecto de industrializacin. Por consiguiente, la reforma agraria se percibi como el vehculo ideal para promover tasas de crecimiento eco1
Se analizan las reformas agrarias en el siglo veinte. La primera como producto de la revolucin mexicana de 1910-1917. Las otras reformas agrarias pioneras fueron tambin el producto de revoluciones: la de Bolivia de 1953 y la de Cuba de 1959. En este periodo la de Arbenz en 1952 en Guatemala, fue de muy corta duracin por la oposicin de Estados Unidos.
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nmico ms altas, as como equidad, justicia social y gobiernos ms estables. Sin embargo, a comienzos de los aos sesenta los conceptos de equidad no incluan la igualdad de gnero. En adelante, diecisiete pases latinoamericanos iniciaron reformas agrarias dentro del contexto de la Alianza para el Progreso, y crearon institutos o entidades dedicadas a este tema y al de la colonizacin. En casi todos los pases los intentos de reforma en la dcada de 1960 fueron mnimos, y los proyectos de distribucin de la tierra se concentraron sobre todo en la colonizacin de tierras baldas en la frontera agrcola. La clase terrateniente segua siendo demasiado poderosa, y las exportaciones agrcolas demasiado importantes como para propiciar una redistribucin significativa de la tierra. El alcance de la reforma agraria dependera en gran parte de los esfuerzos organizados del campesinado y del peligro potencial que representaban (Thiesenhusen, 1995; Kay, 1998). Las reformas agrarias de la Alianza para el Progreso que mayor impacto tuvieron fueron las de Per y Chile, pero en regmenes muy diferentes de los que regan cuando se iniciaron, un gobierno militar progresista en Per y un presidente socialista elegido en Chile. De modo similar, las reformas relativamente amplias que se instituyeron en Centroamrica en los aos ochenta requirieron un contexto diferente del de la Alianza para el Progreso, a saber: la revolucin sandinista y la guerra civil en El Salvador. Este artculo analiza la trayectoria de catorce reformas agrarias latinoamericanas desde una perspectiva de gnero. La siguiente seccin resume el contenido de las primeras reformas en lo que respecta a cmo se adquiri y redistribuy la tierra. Luego examinamos la situacin de las mujeres en cuanto beneficiarias directas, poniendo nfasis en los mecanismos legales, estructurales, culturales e institucionales de su exclusin. En seguida, el documento se concentra en el periodo neoliberal y esboza los dos caminos principales que siguieron los pases latinoamericanos en los aos noventa con respecto al cambio institucional del sector agrcola. En los pases que adoptaron polticas de contrarreforma, la parcelacin y privatizacin del sector reformado perjudic en buena medida los derechos de las mujeres a la tierra. No obstante, la llegada del neoliberalismo coincidi con la consolidacin del movimiento de mujeres en toda la regin, y con el compromiso de los Estados latinoamericanos con la igualdad de gnero. Como resultado, la legislacin agraria neoliberal en varios pases consign mecanismos especficos de inclusin de las mujeres como beneficiarias potenciales de las nuevas polticas de tierra. En la seccin de conclusiones resumimos las lecciones aprendidas y examinamos las perspectivas de un incremento significativo en el acceso de la mujer a la tierra en el periodo
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actual, en el que la disposicin de tierra para redistribucin es muy modesta.
ASPECTOS COMPARATIVOS DE LAS REFORMAS

Las reformas agrarias latinoamericanas se pueden diferenciar no slo segn el contexto en que ocurrieron, sino tambin segn su contenido y la manera en que se implementaron.2 En lo que respecta a cmo se adquiri la tierra para su redistribucin, a excepcin de Costa Rica la legislacin de la reforma agraria estipul que la tierra poda ser expropiada para fines de justicia social, con una compensacin para sus dueos. Comenzando con la reforma agraria guatemalteca de 1952, que fue de corta duracin, la tierra expropiada deba compensarse mediante una combinacin de dinero en efectivo y bonos de la reforma (que por lo general podan redimirse despus de veinte o treinta aos); la tierra se avaluaba de acuerdo con su valor declarado para fines de impuestos, una frmula que se utiliz en la mayor parte de las reformas agrarias de la Alianza para el Progreso. Adems, todas las leyes subsiguientes permitan a los terratenientes conservar una parte de sus terrenos (por lo general la parte que trabajaban directamente y/o tena un tamao inferior al mximo estipulado), como reserva no sujeta a la expropiacin. No se sabe a ciencia cierta si los terratenientes finalmente recibieron compensacin por sus tierras expropiadas. Tanto en Mxico como en Bolivia, la tierra se expropiaba sin compensacin si en sus orgenes haba pertenecido a alguna comunidad indgena y haba sido convertida en propiedad privada de las haciendas. Cuando los terratenientes mexicanos recibieron compensacin, fue con bonos del gobierno y a una tasa inferior al valor comercial de sus terrenos; sin embargo, por lo general se les permita conservar la parte central de la hacienda como reserva. En Bolivia, pese a las disposiciones legales, a los grandes terratenientes no se les compensaba por la tierra ni se les garantizaba una reserva, en gran parte debido a la oposicin de los terratenientes y sus intentos de sabotaje de la reforma agraria, lo cual le restaba validez a sus reclamaciones. En Guatemala, el gobierno de Arbenz ofreci pagar a la United Fruit Company, pero no se acept la propuesta. En Cuba los terratenientes podan conservar al comienzo 401 hectreas de tierra como reserva. Slo despus de promulgada la segunda ley de la reforma agraria, en 1963, se redujo el tamao mximo de los fundos a 67 hectreas y se expropiaron muchas haciendas de gran tamao en su totali2
Esta seccin se basa en una extensa bibliografa la cual no se cita en detalle. Para referencias especficas ver Deere y Len (2002:cap.3).
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dad, muchas veces por haber sido abandonadas por sus dueos. Los bonos de reforma agraria prometidos nunca se emitieron y se convirtieron en un tema cuestionable cuando casi todos los grandes terratenientes abandonaron el pas. En las reformas del periodo de la Alianza para el Progreso la resistencia que pusieron los terratenientes a la expropiacin y a las condiciones de compensacin y reservas incidi grandemente en su lenta implementacin. Con frecuencia, coaliciones de terratenientes lograron impedir del todo las medidas de expropiacin. Sin embargo, en los casos en que s hubo expropiaciones, los terratenientes recibieron algn tipo de compensacin, as no estuvieran conformes con ella. La excepcin fue la reforma agraria de corta duracin emprendida durante el gobierno de Unidad Popular en Chile (1970-1973), en la que la militancia campesina fue en gran parte responsable del rpido ritmo de la reforma y de la baja prioridad que se asign a los procedimientos de compensacin. En un solo caso, que fue el de la reforma agraria sandinista en Nicaragua, hubo confiscacin abierta de la tierra. En 1979 las propiedades de la familia Somoza y sus allegados fueron expropiadas sin compensacin, una medida justificable en su momento por la gran cantidad de tierras que haban acumulado legtima e ilegtimamente. Casi todos los programas de reforma agraria tambin contemplaban la redistribucin de las tierras baldas o de propiedad del Estado para fines de la reforma agraria. Durante la dcada de los setenta, la mayor parte de los pases latinoamericanos tena todava extensas fronteras agrcolas, aunque conformadas sobre todo por terrenos frgiles en las tierras bajas semitropicales o tropicales, como la cuenca amaznica en Suramrica o en la costa atlntica centroamericana. En muchos pases, la disponibilidad de tierras baldas en esta frontera facilit un proceso segn el cual los proyectos de reforma agraria fueron en gran medida programas de colonizacin cuyo objetivo era satisfacer el hambre de tierra del campesinado, al tiempo que protega los intereses de los terratenientes. Esto sucedi sobre todo en Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Honduras. Por diversas razones, en algunos pases como Ecuador y Guatemala el Estado tambin posea grandes extensiones de tierra, y stas fueron unas de las primeras en ser redistribuidas. Las tierras que haban revertido al Estado como resultado del incumplimiento de pagos de hipoteca a los bancos estatales o del no pago de impuestos tambin constituan un recurso relativamente libre de conflictos para los proyectos de redistribucin. Chile, Colombia, Costa Rica y Guatemala tambin incluyeron en sus legislaciones de reforma disposiciones que permitan al Estado comprar tierras de particulares que se ofrecan voluntariamente
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a la venta. Es imposible reconstruir con precisin la composicin relativa (privado frente a pblico) de las tierras disponibles para su redistribucin durante la vigencia de las reformas agrarias. Sin embargo, a excepcin de las reformas pioneras y de las de Chile, Per, Nicaragua y El Salvador, fueron sobre todo las tierras baldas de la frontera agrcola las que ms se utilizaron para fines de redistribucin. En lo que respecta a la forma que asumi la distribucin de tierras, en casi todos los pases la legislacin previ un proceso de la tierra para el que la trabaja, segn el cual los antiguos arrendatarios se convertan en dueos de las parcelas que cultivaban en ese momento. Si bien el objetivo era crear una clase de agricultores familiares, el proceso de implementacin muchas veces redund en que la tierra se adjudic colectivamente a grupos de campesinos o de trabajadores asalariados, en vez de convertirse en propiedad privada individual. En algunos casos se hicieron asignaciones colectivas por cuestiones de agilidad en el proceso, pues esto era mucho ms fcil que las adjudicaciones de tierra individuales; en estos casos, la tierra segua siendo cultivada individualmente por hogares campesinos. Sin embargo, en la dcada de 1970 fue evidente una preferencia definitiva por las actividades agrcolas colectivas de diversos tipos. Las adjudicaciones colectivas obedecieron a otros factores (Kay; 1995; 1998). Los gobiernos que expropiaron empresas capitalistas modernas (como Mxico durante el gobierno de Crdenas, Cuba, Per, Chile, Nicaragua y El Salvador) no queran fragmentarlas, dadas las economas de escala que permitan su infraestructura y su grado de mecanizacin. Pareca una mejor solucin convertir estas empresas en cooperativas de produccin de propiedad colectiva y administradas por los trabajadores. En Cuba, el experimento inicial con cooperativas de produccin funcion muy poco tiempo, y en 1962 las grandes haciendas fueron convertidas formalmente en fincas estatales. El otro pas que prefiri las fincas estatales a las cooperativas de produccin fue Nicaragua, en donde una mayor extensin de tierra qued dentro de la modalidad de fincas estatales y no a manera de cooperativas de produccin. Otro de los factores que favorecieron las formas colectivas de adjudicacin fue que en algunos casos se comprendi que la subdivisin de las haciendas no iba a suministrar fincas familiares viables para todos los que calificaban como beneficiarios de la reforma agraria. Adems, la radicalizacin de los grupos campesinos, como ocurri en Per y en Chile durante el gobierno de Allende, a veces condujo a demandas de que no slo los trabajadores permanentes sino tambin los jornaleros estacionales se consideraran beneficiarios de la reforma. Se pens que las empresas asociativas con potencial para la diversificacin de activi-
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dades generadoras de ingresos eran el medio ms viable para atender el gran nmero de reclamantes. Adems, quienes planearon la reforma agraria por lo general estaban conscientes de que significaba ms que simples transferencias de tierra. Para que se incrementara la productividad agrcola era preciso ofrecer un mayor nmero de servicios estatales como crdito, asistencia tcnica, inversin en infraestructura, etc. Era ms factible dirigir esos servicios a grupos campesinos y cooperativas de produccin que a un gran nmero de agricultores individuales. Una consideracin final fue el asunto de la deuda agraria. Si bien en algunos lugares los beneficiarios de la reforma recibieron su tierra gratuitamente (como en Mxico, Bolivia y Cuba, y en Ecuador durante la primera fase de la reforma), en la mayor parte de los pases se esperaba que los beneficiarios compraran la tierra, aunque por lo general en condiciones bastante favorables. La adjudicacin colectiva de tierra a grupos campesinos, con por lo menos parte de ella destinada a la agricultura en grupo con el fin de generar un excedente comercializable que permitiera pagar la deuda, muchas veces result ser la solucin ms razonable. En la prctica, pocos pases han logrado que se reembolse totalmente la deuda y una buena parte ha sido condonada parcialmente o en su totalidad. Como resultado de todos estos factores, el sector reformado que emergi fue bastante heterogneo. Las reformas agrarias de algunos pases (como Colombia, Ecuador, Guatemala y Honduras) tuvieron varias fases, que alternaron entre favorecer la agricultura individual y luego la colectiva. En otros pases (como Per, Nicaragua y El Salvador), la reforma agraria tuvo desde el inicio una mezcla de formas organizacionales como respuesta a condiciones locales heterogneas. Como nos interesa sobre todo examinar el impacto que tuvieron estas reformas en lo que respecta al gnero, en este documento no es posible hacer una evaluacin completa de los proyectos de reforma agraria en Amrica Latina. Adems, es difcil comparar rigurosamente el alcance de estas reformas, pues los datos disponibles para cada pas muchas veces son inconsistentes.3 Sin embargo, existe consenso en cuanto las
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Ver Thiesenhusen (1989: cuadro 1), Meyer (1989: cuadro 1.1), y Kay (1998) que buscan comparar y cuantificar el impacto de las reformas agrarias. La mayor dificultad para comparar su magnitud es que las instituciones de reforma agraria fueron muy inconsistentes en su reporte de los beneficiarios. Por ejemplo, algunas veces incluan entre los beneficiarios los colonos en la frontera agrcola que posteriormente recibieron ttulos; en otros casos slo fueron incluidos los beneficiaros de las expropiaciones. Otra dificultad era estimar el nmero total de hogares rurales que potencialmente calificaban como beneficiarios, por cuanto los criterios de cada pas variaban. Tambin, los censos agrcolas no siempre corresponden con el periodo de la reforma. Otro problema es que el rea sealada en fincas vara durante el periodo de la reforma agraria en razn de la expansin de la frontera agrcola en la mayora de los pases.
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reformas de base ms amplia fueron las reformas pioneras que surgieron como producto de revoluciones sociales (Mxico, Bolivia y Cuba) y las que resultaron de intensas luchas de clase en la segunda mitad del siglo XX (Per, Chile y Nicaragua). En su mayor parte, las reformas agrarias de la Alianza para el Progreso terminaron teniendo un alcance limitado.
LA EXCLUSIN DE LAS MUJERES

La experiencia de reforma agraria en Amrica Latina permite sacar una conclusin general: independientemente del alcance de la reforma, las mujeres del sector rural fueron en gran parte excluidas como beneficiarias directas. Quienes planearon las reformas agrarias tenan la intencin de beneficiar a las familias campesinas, pero al suponer que estos procesos eran neutros en lo que respecta al gnero, terminaron sesgndose y beneficiaron sobre todo a los hogares con jefatura masculina.4 Antes de presentar la evidencia cuantitativa, vale la pena anotar la dificultad para determinar con precisin el porcentaje de mujeres beneficiarias. En primer lugar, esta informacin est sujeta a todos los problemas generales que plantea la comparacin de los datos de las reformas agrarias. Las estimaciones para cualquier pas varan segn cules grupos se cuentan como beneficiarios (por ejemplo, si se incluyen los colonos que se benefician mediante proyectos de titulacin de terrenos baldos). En segundo lugar, como los planeadores suponan que los beneficiarios de los proyectos de reforma agraria eran hogares o familias rurales, en algunos pases (como Bolivia, Chile, Ecuador y Per) ni siquiera incluan el sexo del posible beneficiario en el formulario de solicitud. En los pases en donde s se recogan datos de los beneficiarios por sexo, slo en los aos ochenta, gracias a la insistencia de las investigadoras feministas, comenz a procesarse esta informacin por gnero. En Honduras estas estadsticas de gnero se calcularon para un solo ao y la recopilacin de datos desagregados por sexo nunca fue un procedimiento rutinario. En Bolivia, en donde la variable de gnero no se report en los formularios de beneficiarios, ha sido posible reconstruir la informacin slo mediante el anlisis de los nombres dados en una muestra de beneficiarios. En Chile, Ecuador y Per los formularios de solicitud desaparecieron hace mucho tiempo, con lo cual este esfuerzo es prcticamente imposible en la realidad. Slo los programas de reforma agraria ms recientes mantienen registros de los beneficiarios
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Una poltica neutral al gnero es aquella que no tiene ningn impacto en las relaciones de gnero; una poltica ciega al gnero es la que asume no tener ningn impacto en el gnero. Una poltica sesgada al gnero es aquella donde los beneficios o costos recaen sin duda en uno de los gneros.
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por sexo. En la inmensa mayora de los pases la tarea de obtener datos desagregados por sexo sigue siendo dispendiosa y es realizada con poco apoyo tcnico. La ausencia de una recopilacin sistemtica indica la baja prioridad que la mayor parte de los gobiernos latinoamericanos ha asignado a los derechos de la mujer a la tierra hasta hace muy poco tiempo. El cuadro 1 resume los datos disponibles sobre la cantidad de mujeres beneficiarias e indica que la participacin de la mujer oscila entre insignificante o baja (en Chile, Repblica Dominicana, Ecuador, Honduras y Per) y un mximo de un tercio de los beneficiarios. La media fue de entre 11 y 12 por ciento, una cifra mucho ms baja que el nmero de hogares rurales con jefatura femenina en la mayor parte de los pases. Las cifras del extremo superior deben examinarse con reserva, pues en Mxico, Bolivia y Cuba las mujeres tambin representaron un porcentaje muy bajo de los beneficiarios directos en los aos iniciales de estas reformas, que fue cuando se distribuy el grueso de la tierra. En las tres reformas agrarias pioneras, la participacin relativa de las mujeres fue aumentando con el tiempo, en gran parte debido a las disposiciones de herencia, pero tambin por factores especficos de cada reforma.5 Vale la pena subrayar el hecho de que el porcentaje de mujeres miembros de cooperativas en Cuba en los aos ochenta era casi el doble del porcentaje de miembros mujeres en los dems pases latinoamericanos que promovieron las cooperativas de produccin en este periodo. La alta cifra de Cuba refleja la decisin poltica que se tom a fines de los aos setenta, segn la cual todos los miembros adultos de la familia, independientemente de su sexo, podan ingresar a las cooperativas de produccin que se estaban promoviendo, junto con los esfuerzos realizados por la Asociacin Nacional de Pequeos Agricultores (ANAP) para garantizar que las mujeres s lo hicieran. Nicaragua tambin adopt una poltica similar en 1981, pero luego no hizo mucho por implementarla, lo cual sugiere que garantizar derechos formales a la tierra es una condicin necesaria pero no suficiente para lograr que las mujeres se beneficien directamente y adquieran derechos efectivos. A las mujeres se les excluy de las reformas agrarias latinoamericanas por razones legales, estructurales, ideolgicas, culturales e institucionales (Deere, 1985, 1986, 1987; Galn, 1998). Todos estos factores estn interrelacionados, y tienen como base las ideologas patriarcales incrustadas en los conceptos de masculinidad y feminidad,
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Ver Deere y Len (2002: cap. 3) para un anlisis detallado de las polticas y los resultados en relacin con la mujer en cada una de estas reformas.
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Cuadro 1. Porcentaje de mujeres beneficiarias en los programas de reforma agraria y colonizacin en Amrica Latina
Pas/aos Bolivia (1954-94) Brasil (1964-96) Chile (1964-73) Colombia (1961-91) Costa Rica (1963-88) Cuba (1959-88) El Salvador (1980-91) Ecuador (1964-93) Honduras (1962-91) Guatemala (1962-96) Mxico (1920-92) Nicaragua (1981-90) Mujeres beneficiarias 17,2% 12,6% bajo 11,2% 11,8% 34,7% 5,5% 11,7% 10,5% bajo 3,8% 8,0% 1,3% 11,0% 8,0% bajo 5,0% (1994) (1996) (1986) (1988) (1979) (1979) (1991) (1991) (1979) (1996) (1970) (1990) (1990) (1995) 11,0% (1991) 21,0% (1988) 13,0% (1988)
Cooperativas : Individuos: Cooperativas: Individuos:
Ejidos: Colectivos: Individuos:
15,0% (1984)
Per (1970-91) Repblica Dominicana (1961-95)
Fuentes: Bolivia, INRA, datos facilitados a las autoras, 1997; Brasil, INCRA/CRUB/UNB (1998: 26); Chile, Garrett (1982); Valds (1995) y Tinsman (1996: 418); Colombia, Len, Prieto y Salazar (1987:49) y Durn Ariza (1991); Costa Rica, Brenes Marn y Antezana (1996: 2); Cuba, Stubbs y lvarez (1987: cuadro 8.1) y Galn (1998: 17); Ecuador, Phillips (1987); El Salvador, Fundacin Arias (1992: 34); Guatemala, Rivas y Bautista (1997: 6); Honduras, Callejas (1983) y Martnez, Rosales y Rivera (1995: 3738); Mxico, Valenzuela y Robles (1996: 37) y Arizpe y Botey (1987: 71); Nicaragua, INRA-INIM (1996: 10); Per, Deere (1985: 1040; 1986); Casafranca y Espinosa (1993: 18) y Per (1994: 22); Repblica Dominicana, Galn (1998: 49).
y la divisin del trabajo por gnero en las esferas pblica y privada. Casi todas las leyes de reforma agraria parecen ser neutras en lo que respecta al gnero, por cuanto los beneficiarios se definen en trminos de ciertos grupos sociales, como los arrendatarios y/o los asalariados permanentes de las haciendas expropiadas. Sin embargo, sin excepcin, la legislacin de reforma agraria se refiere a estos grupos en masculino. El lenguaje de la legislacin sobre reforma agraria, al no incluir explcitamente a las mujeres, sirvi para reforzar los supuestos culturales tanto de los planificadores como de los beneficiarios en lo que respecta a quin se deba incluir.6
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La expectativa de que los beneficiarios fueran hombres fue con frecuencia explcita en las normas sobre herencia cuando la viuda y no el viudo era designada como heredera potencial de la parcela de reforma agraria en caso de muerte del marido o compaero.
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Dos conceptos con carga cultural impregnaron las reformas agrarias latinoamericanas: la del agricultor y la del jefe de hogar. Independientemente de la cantidad de trabajo que la mujer rural dedica a la agricultura ya sea como trabajadora familiar no remunerada o como trabajadora asalariada, en Amrica Latina la agricultura ha sido socialmente interpretada como una ocupacin masculina. Como resultado, el trabajo de la mujer en este campo es en gran medida invisible. Si se le llega a tener en cuenta, por lo general se le considera secundario o complementario del que realiza el principal agricultor varn (Deere y Len, 1982). Casi toda la legislacin de la reforma agraria favoreci a los agricultores como beneficiarios. Una nocin cultural relacionada es que los hogares rurales siempre tienen que tener una jefatura adulta masculina, si en la casa reside un hombre. En la prctica, ambos conceptos se han fusionado, de tal manera que, incluso en los censos agrcolas, se presume que el agricultor de la unidad familiar es el jefe de hogar varn.7 Varias de las leyes sobre reforma agraria exigan explcitamente que los beneficiarios fueran jefes de hogar. Las que no definan explcitamente a los jefes de hogar como beneficiarios, estipulaban que slo una persona por hogar poda ser beneficiaria. En cualquiera de estos casos, segn las normas culturales, si en la familia haba un varn adulto presente, sera l a quien se designaba como jefe del hogar o representante de la familia para fines de la reforma agraria. Hacia la dcada de los sesenta casi todos los cdigos civiles de Amrica Latina reconocieron el derecho legal de la mujer casada a administrar su propio patrimonio. Sin embargo, a excepcin de Mxico, los maridos siguieron siendo los nicos representantes de la familia y se les consideraba los responsables de administrar el patrimonio y los asuntos econmicos del hogar, por lo cual las reformas agrarias que privilegiaron a los jefes de hogar varones como beneficiarios estaban de acuerdo con los cdigos civiles de la poca. Las mujeres que podan haberse beneficiado directamente con las reformas eran las jefas de hogar, sobre todo en los pases que las incluyeron explcitamente como potenciales beneficiarias (Mxico, Bolivia y Honduras). Pero, con pocas excepciones, la mujer rural represent un porcentaje mucho ms alto de jefatura de hogares rurales que de beneficiarios de la reforma agraria, lo cual sugiere que los factores estructurales, culturales e institucionales s fueron barreras casi infranqueables que impidieron su incorporacin como beneficiarias directas.
En la mayora de los censos agropecuarios de Amrica Latina el sexo del agricultor no se incluye en el cuestionario como una variable, y cuando se incluye, estos datos no se procesan o raramente se publican.
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Varios programas de reforma agraria establecieron sistemas de puntajes para evaluar a los beneficiarios potenciales. En Brasil y Costa Rica, estos sistemas fueron abiertamente discriminatorios, pues asignaban un mayor nmero de puntos a los hogares con jefatura masculina en comparacin con los de jefatura femenina, y tambin ms puntos al trabajo familiar masculino que al femenino. Adems, los sistemas de puntaje que privilegiaban a familias extensas tambin tendan a discriminar contra los hogares dirigidos por mujeres, los cuales, por definicin, carecan de un trabajador adulto varn y por consiguiente casi siempre eran ms pequeos que los dirigidos por un varn. Los sistemas de puntaje utilizados en Chile y Colombia favorecan a quienes tenan un nivel educativo ms alto, as como experiencia agrcola. Dadas las persistentes desigualdades en los niveles de escolaridad masculinos y femeninos en los sectores rurales de Amrica Latina, estas disposiciones significaron otra forma de discriminacin contra la mujer. Los sistemas de puntaje o las listas de prioridades tambin se utilizaron para favorecer a un grupo de potenciales beneficiarios por encima de otros, por ejemplo a los trabajadores permanentes por encima de los jornaleros temporales. En el caso de las cooperativas de produccin en Chile y Per, las caractersticas estructurales de la participacin de la fuerza laboral masculina y femenina fue otro obstculo contra la incorporacin de la mujer rural en las reformas. En ambos pases, los trabajadores asalariados permanentes que laboraban en las haciendas expropiadas eran en su mayor parte hombres, aunque las mujeres muchas veces eran un componente importante de la fuerza de trabajo estacional. El hecho de que la reforma no beneficiara a la gran mayora de jornaleros estacionales perjudic tanto a hombres como a mujeres; sin embargo, haba hombres en ambas categoras de trabajadores permanentes y estacionales, mientras que las caractersticas estructurales de la participacin de la fuerza laboral femenina hizo que terminaran excluidas como grupo social. Las pocas mujeres que eran trabajadoras permanentes y, por consiguiente, beneficiarias potenciales de la reforma, quedaban adems sujetas a un criterio adicional: que fueran jefas de hogar. Desde luego, este requisito reduca su participacin an ms. Otros factores estructurales, como las altas tasas de crecimiento demogrfico y las tasas desfavorables persona-tierra, tambin se utilizaron como argumentos para negar a las mujeres el derecho a la tierra (Fundacin Arias, 1992: 4950; Safilios-Rothschild, 1983: 17). Hasta la dcada de los ochenta, los ministerios de agricultura y los institutos de reforma agraria en Amrica Latina fueron bastiones masculinos que tenan pocas mujeres en sus nminas profesionales.
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Los hombres que implementaban las reformas por lo general presuman que slo los varones podan ser agricultores. Las nicas mujeres profesionales empleadas en el sector agrcola se ubicaban el la economa domstica y, a partir de la dcada de 1940, participaron en programas cuyo fin era mejorar los niveles de vida de las familias campesinas pobres. Estos programas tenan como objetivo las mujeres en sus roles domsticos, una tarea facilitada por la organizacin de las mujeres rurales en clubs de madres o amas de casa por parte de la Iglesia catlica, los partidos polticos y otros grupos en la regin. En pases como Chile, Bolivia, Per y Colombia, stos fueron medios particularmente efectivos para organizar a las mujeres en torno a asuntos reproductivos en vez de productivos. Las barreras institucionales que impedan la incorporacin directa de las mujeres como beneficiarias se vean fortalecidas por la composicin de las organizaciones campesinas que prosperaron al tiempo con las reformas agrarias. Hasta los aos ochenta, la membresa y el liderazgo de estas organizaciones fueron casi siempre exclusivamente masculinos, aunque con frecuencia las mujeres participaban activamente en manifestaciones y tomas de tierra, y muchas veces en la vanguardia de confrontaciones potencialmente violentas con el ejrcito o la polica. Sin embargo, las mujeres rara vez tenan voz y/o voto en estas organizaciones, y su situacin no les permita presionar para que se tuvieran en cuenta sus intereses de gnero especficos con respecto a sus derechos a la tierra. La principal demanda de todas estas organizaciones campesinas se haca en trminos de clase, pues era la demanda de la tierra para quien la trabajara. Estas organizaciones tambin presuman que al asignar la tierra al jefe de hogar varn, todos los miembros del hogar se beneficiaban, un supuesto que exclua a las mujeres del derecho a la tierra. Una de las principales formas en que las mujeres a veces podan adquirir condicin de beneficiarias, y por consiguiente derechos a la tierra, era a travs de las disposiciones de herencia que estipulaban algunas de estas leyes. La legislacin de reforma agraria en El Salvador, Honduras, Mxico y Per estipulaba reglas de herencia ms favorables para los derechos a la tierra de las viudas que las disposiciones de herencia de sus cdigos civiles (FAO, 1992). En otros pases que estipulaban que las esposas o compaeras heredaban derechos a la tierra cuando fallecan sus cnyuges, los hijos adultos tambin eran herederos potenciales y el instituto de reforma agraria era el que en ltimo trmino escoga quin sera el beneficiario legtimo. En casi todos los pases, debido a esta disposicin, casi siempre se confera prioridad a los hijos varones por encima de las viudas, lo cual afectaba la seguridad econmica de stas.
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La incorporacin de criterios de igualdad de gnero en la legislacin de reforma agraria en Amrica Latina procedi a un ritmo muy lento hasta la dcada de 1980. Mxico fue, en 1971, el primer pas en cambiar los criterios discriminatorios de sus leyes de reforma. Desde el inicio de su reforma agraria en 1981 Nicaragua estableci que los beneficiarios deban seleccionarse sin tener en cuenta su sexo o su estado civil, pero durante el rgimen sandinista no se adoptaron medidas proactivas para garantizar a la mujer su derecho a la tierra. Brasil y Colombia a fines de los aos ochenta y Honduras a comienzos de los noventa tambin tomaron medidas para modificar disposiciones antes discriminatorias en su legislacin y reglamentacin de la reforma agraria. Estos tres pases tambin fueron lderes en la regin en cuanto a introducir la posibilidad de adjudicacin y titulacin conjunta de la tierra a parejas, como respuesta a una demanda que comenzaba a escucharse tambin en otros pases. Sin embargo, slo en la dcada de los noventa confluiran varios factores que produjeron cambios en las legislaciones agrarias de la mayor parte de los pases, y una composicin de gnero notoriamente diferente en los beneficiarios de las reformas agrarias.
CAMINOS HACIA EL NEOLIBERALISMO

Durante los aos ochenta se logr un extraordinario consenso entre las instituciones financieras internacionales y tambin entre los gobiernos latinoamericanos en lo que respecta a las virtudes del neoliberalismo. La industrializacin con base en la sustitucin de importaciones y las polticas estatales de los decenios anteriores fueron objeto de crticas y se les reemplaz por mercados libres y economas abiertas. A la luz de sus obligaciones intimidantes de servicio de la deuda externa y de sus enormes dficit de cuenta corriente, los pases latinoamericanos adoptaron programas de estabilizacin con el fin de alcanzar el equilibrio macroeconmico. Estos programas buscaban reducir el dficit fiscal interno, establecer el equilibrio en la balanza de pagos y reducir la inflacin, permitiendo al mismo tiempo el pago de la deuda. Se supona que el ajuste estructural deba sentar las bases para un crecimiento a largo plazo, al avanzar hacia una economa de libre mercado que favoreca los bienes comercializables a expensas de los no comercializables, en el contexto global de liberalizacin de los regmenes comerciales. Al tiempo con el cambio en las polticas macro y sectoriales se produjo un movimiento concertado tendiente a cambiar la estructura institucional del sector agrario, pues el objetivo del neoliberalismo era corregir tanto los precios como las instituciones (Carter y Barham, 1996:
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1142). Para varios pases latinoamericanos esto significaba deshacer la reforma agraria de los decenios anteriores y estas polticas se examinan en esta seccin. Como ilustra el cuadro 2, algunos pases promulgaron nuevas leyes agrarias que pusieron un fin formal a la intervencin estatal en materia de expropiacin y distribucin de tierras para fines de justicia social. De los doce pases que se examinan, en siete Chile, Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico, Nicaragua y Per los programas de reforma agraria terminaron.8 En los casos ms extremos, la finalizacin de la reforma agraria signific la restitucin parcial de la tierra a los terratenientes a quienes les haba sido expropiada (Chile y Nicaragua). Una de las caractersticas ms sobresalientes de las contrarreformas ha sido la privatizacin y la individualizacin de los derechos a la tierra. El modelo neoliberal privilegia los derechos individuales sobre los colectivos, pues se considera que propician un comportamiento tendiente a maximizar las utilidades y, por consiguiente, a una mayor eficiencia. As pues, las fincas estatales se han privatizado y se ha retirado el apoyo a las cooperativas de produccin y a otras actividades agrcolas grupales que favoreca el modelo anterior. Segn la nueva legislacin agraria la tierra, en el sector reformado, se puede dividir entre los beneficiarios y, eventualmente por lo general luego del pago de la deuda agraria, estas parcelas se pueden vender. En algunos pases, como Mxico y Per, la privatizacin ha incluido tierras que antes pertenecan colectivamente a comunidades indgenas y campesinas. En otros, como Ecuador y Bolivia, como respuesta a la movilizacin del movimiento indgena, la nueva legislacin agraria ha garantizado los derechos colectivos a la tierra e incluso los ha fortalecido mediante el reconocimiento de reclamaciones indgenas histricas.9 En todos los pases que aqu se examinan, la privatizacin de los derechos a la tierra ha venido acompaada por programas de titulacin diseados para fortalecer la seguridad de tenencia, promover la inversin y rejuvenecer el mercado de la tierra. Estos esfuerzos se han concentrado sobre todo en los nuevos propietarios de tierra surgidos del anterior sector reformado, pero tambin han incluido el amplio sector
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Los cdigos agrario de Per (1991) y Mxico (1992) oficialmente terminaron el proceso de reforma agraria. Los nuevos cdigos de Ecuador (1994) y Honduras (1992) claramente cambiaron el modelo institucional y al mismo tiempo conservaron la posibilidad de expropiacin de la tierra con propsitos de justicia social; sin embargo, en ambos pases la reforma agraria se consider terminada. Ni Chile, El Salvador y Nicaragua promulgaron oficialmente nuevos cdigos agrarios, pero gobiernos recientes han concluido o confirmado el fin de los esfuerzos de reforma agraria. Sobre el papel del movimiento indgena y su impacto en la legislacin agraria neoliberal, ver Deere y Len (2002: cap. 7) y Deere y Len (2001b).
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Cuadro 2. Cambios institucionales bajo el neoliberalismo

Pas/ Ao de la Ley Bolivia (1996) Brasil (1985) Chile (1974) Colombia (1994) Costa Rica (1961) Ecuador (1994) El Salvador Guatemala (1964) Honduras (1992) Mxico (1992) Nicaragua Per (1995) Fin de la Restitucin distribucin estatal No No S No No S S (1995) No S S S (1997) S (1980;1991) Parcelacin de colectivos Titulacin Transacciones de tierras asistidas por el Estado S S S S S S S S S S S S S S (1995) No S S No S (1991) S (1999) No No No No
No No S No No No No No No No S (1990) No
No No S No No S S (1991) No S S S (1990) S (1980;1995)
Fuentes: Entrevistas de las autoras y para Bolivia, Bolivia (1996); Brasil, Fernandes (1996) y Cardoso (1997); Chile, Silva (1991) y Jarvis (1992); Colombia, INCORA (n.d.); Costa Rica, Romn (1994); Ecuador, Ecuador (1994) y Navarro, et al. (1996); El Salvador, Funde (1997); Guatemala, Guatemala (1999); Honduras, Honduras (1995); Mxico, Calva (1993) y Tribunales Agrarios (1994); Nicaragua, Enrquez (1991) y Stanfield (1995); y Per, Per (1995), Del Castillo (1997b) y Del Castillo, et al. (1995). Nota: ao de la ley se refiere al cdigo agrario ms reciente; donde est en blanco significa que la legislacin de reforma agraria no se ha reemplazado con nuevo cdigo. Los otros datos se refieren al ao especfico en que las polticas fueron adoptadas.
de minifundistas que se caracterizan por la inseguridad de la propiedad o la falta de ttulos formales de tierra.10 Finalmente, en varios pases el nuevo papel del Estado en lo que tiene que ver con la distribucin de la tierra consiste en prestar su asistencia en transacciones basadas en el mercado. En el cuadro 2, las palabras transacciones asistidas por el Estado se refieren a bancos de tierra estatales de diversos tipos, as como al apoyo del Estado en las negociaciones entre compradores y vendedores en el mercado de tierras.11 En trminos generales los gobiernos latinoamericanos han seguido uno de dos caminos. Los ms ortodoxos Chile, Per, Mxico, Honduras y Ecuador pusieron un fin formal a la reforma agraria. Nicaragua y El Salvador tambin se asocian estrechamente con este grupo de pa10
Sobre el impacto de los programas de titulacin de la tierra sobre la mujer, ver Deere y Len (2002: cap. 9) y Deere y Len (2001c). El Banco Mundial ha apoyado experimentos de esta naturaleza en Brasil y Colombia como reforma agraria negociada o asistida por el mercado (Deininger, 1999).
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ses, pues aunque siguieron redistribuyendo tierras en la dcada de los noventa como parte de los procesos civiles que pusieron trmino a las guerras civiles, para fines prcticos la distribucin ya concluy. Todos estos pases han emprendido un proceso de contrarreforma, al abrir el sector reformado a parcelaciones y privatizacin, incluyendo, en algunos casos, las tierras de propiedad colectiva de las comunidades campesinas e indgenas. Los nuevos cdigos agrarios de la dcada de 1990 en Colombia, Bolivia, Brasil y Guatemala pases que siguen el segundo camino heterodoxo combinaban un compromiso con la justicia social (debido en gran parte a presiones sociales) y principios neoliberales.12 El Estado todava puede expropiar tierra para fines de redistribucin, y hasta cierto punto todava existe algn tipo de programa de reforma agraria. Sin embargo, el papel del Estado est cambiando, pues ha dejado de concentrarse en la expropiacin y tiende a favorecer diversas formas de transacciones del mercado con asistencia estatal.13 Es sobre todo en estos pases donde los gobiernos se han comprometido con el tema de la equidad de gnero en futuras distribuciones de tierras.14 No obstante, estos pases difieren en el grado hasta el cual la meta de igualdad de gnero es respaldada por mecanismos de inclusin, como disposiciones para la titulacin conjunta obligatoria o para dar prioridad a las mujeres jefas de hogar, medidas que se examinan en la siguiente seccin. Aqu presentamos el impacto inmediato de la contrarreforma en las mujeres, concentrndonos en la parcelacin de las cooperativas de produccin y la privatizacin de las comunidades campesinas. En los pases en donde se parcelaron las cooperativas de produccin, el efecto directo de este proceso en las mujeres dependi del grado en el cual haban sido antes beneficiarias de los proyectos de re12
En Costa Rica no se han introducido nuevos elementos en el periodo neoliberal, a excepcin de una notable disminucin en las actividades de reforma agraria desde 1990. Cuba se ha empeado en una importante reforma sobre la organizacin de su sector agrcola desde 1989, pero difiere radicalmente de los otros casos y no se discutir en este trabajo; ver Deere (1997). Sin embargo, para el ao 2001, expropiaciones de tierra continuaban solamente en Brasil, pas donde el ritmo de la reforma agraria ha sido en gran medida determinado por el Movimiento de los Trabajadores sin Tierra (MST). En Colombia, donde la reforma agraria se basa en una combinacin de la expropiacin por el Estado y transacciones asistidas por el mercado, los esfuerzos han disminuido desde 1998 y desde entonces estn prcticamente congelados en razn de la guerra que vive el pas y la falta de voluntad poltica. En Bolivia, el gobierno de Banzer fall para implementar la ley relativamente progresista de 1996, la Ley INRA. La nueva legislacin que crea un banco de tierras en Guatemala es de 1999 y a penas se inicia su aplicacin. Costa Rica, Honduras y Nicaragua tambin han adoptado medidas progresistas de gnero que son importantes, si bien no para la redistribucin de tierra, por lo menos para los esfuerzos de titulacin.
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forma agraria. Las mujeres constituyeron un porcentaje mucho ms alto de los miembros de cooperativas de produccin en Nicaragua y El Salvador que en Chile, Per u Honduras. Las evidencias de los estudios de caso sugieren que en Nicaragua las mujeres comenzaron a abandonar las cooperativas incluso antes de que fueran parceladas, como resultado del retiro del apoyo estatal a este sector. Por consiguiente, era probable que las mujeres terminaran siendo un porcentaje an menor de los beneficiarios de los proyectos de parcelacin que de la membresa en las cooperativas. Adems, tanto en Nicaragua como en El Salvador existe evidencia de que las mujeres miembros estaban en una situacin de desventaja tenan menos poder de negociacin que sus colegas varones cuando se fragmentaron las cooperativas, y recibieron parcelas ms pequeas y la peor tierra. En estos pases, al igual que en Per, tambin se penaliz a las parejas en el proceso de parcelacin, pues por lo general recibieron tierra como unidad familiar; por consiguiente, la cantidad de tierra que recibieron per cpita fue inferior a la que recibieron los miembros individuales de las cooperativas. Por ejemplo, en Nicaragua, cuando el Estado retir su apoyo a las cooperativas de produccin se intensificaron las discusiones en torno a los derechos de los miembros varones y mujeres. Los miembros varones argumentaron que las mujeres no eran tan productivas como los hombres y que perdan demasiados das de trabajo debido a enfermedades de sus hijos. La licencia de maternidad tambin se convirti en fuente de disputas. Dorien Brunt (1995) comenta que en la regin de Jalapa que ella estudi, de muchas maneras se les hizo saber a las mujeres que ya no eran tiles para la cooperativa. Frente a todos estos problemas y al hecho de que la situacin econmica de la mayor parte de las cooperativas es deplorable, muchas mujeres escogieron dejar la cooperativa (12). Las madres solas fueron las que ms laabandonaron, en busca de un empleo asalariado. En general se informa que, en toda Nicaragua, cuando se parcelaron las cooperativas hubo menos mujeres miembros que en aos anteriores.15 Tambin se discrimin en contra de las mujeres en el proceso de parcelacin, pues por lo general recibieron tierra de peor calidad (Brunt, 1995) y parcelas ms pequeas que las de los miembros varones (Fund. Arias-Cipres, 1992: 83-4), como sucedi cuando se disolvieron las cooperativas de produccin en El Salvador (Fund. Arias, 1992: 51). En las cooperativas peruanas con miembros mujeres, el resultado
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Participantes en el Seminario sobre la mujer y la propiedad de la tierra en las contrarreformas de Amrica Latina, organizado para las autoras por la Fundacin Arias, Cipres y Cesade, enero 23 de 1998, Managua.
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ms frecuente del proceso de parcelacin tambin fue que a stas les asignaron parcelas ms pequeas que las adjudicadas a los hombres, sobre todo cuando eran esposas o compaeras de un miembro varn de la cooperativa. Sin embargo, Laureano del Castillo explica que el proceso fue bastante heterogneo:
Las distintas cooperativas siguieron criterios muy diferentes en cuanto a la manera de dividir sus tierras. Por ejemplo, si el tamao promedio de tierra que deba darse a cada miembro era de cinco hectreas, algunas asignaron cinco hectreas a cada miembro varn y mujer, independientemente de que fueran casados o formaran parte de una pareja. En otros casos se utilizaron criterios diferentes, como la distribucin de tierra a familias. As pues, si dos miembros estaban casados slo obtenan cinco hectreas entre los dos. En otros casos los miembros varones obtuvieron cinco hectreas y las mujeres miembros slo la mitad, de tal manera que la pareja se quedaba con 7,5 hectreas El caso ms extremo y ridculo se dio en una cooperativa en donde el da en que iban a decidir si la parcelaban, convocaron a todas las mujeres miembros y las encerraron en un cuarto. Entonces los hombres hicieron su asamblea para decidir cmo dividan la tierra. La opinin de las mujeres no cont para nada y tampoco les asignaron tierras.16
La situacin de las parejas en las cooperativas peruanas y la decisin de qu era una distribucin justa de la tierra acabaron por tener efectos perjudiciales en algunos casos para las mujeres miembros que eran jefas de hogar: Lo que con frecuencia suceda era que no se tenan en cuenta los derechos de membresa de todas las mujeres, muchas de las cuales eran viudas o madres solteras (Revilla, 1990: 44). Segn Teresa Revilla, un grupo de estas jefas de hogar plante sus quejas ante el Instituto Nacional de Cooperativas, el cual intervino a su favor. Entonces recibieron una asignacin regular de tierra pero, en la mayor parte de los casos, las parejas no obtuvieron dos partes pues, en su opinin, eso habra exacerbado la inequidad en la distribucin de la tierra. Pero esta solucin no tuvo en cuenta lo que podra suceder si la pareja luego se separaba. En la contrarreforma, el resultado de no otorgar derechos independientes a la tierra a las mujeres miembros signific que a veces a los hombres se les titulaban tierras mientras que las mujeres terminaban desposedas (Mndez, 1984). En lo que respecta a los efectos indirectos de la parcelacin en las mujeres (las que no eran miembros de las cooperativas), en gran medida dependieron de si el miembro varn de la cooperativa tena capacidad para adquirir una buena parcela de tierra; de si la produccin independiente del hogar generaba ingresos ms altos o ms bajos que el
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Investigador de Cepes. Entrevista 6 de julio de 1997, Lima; tambin ver Del Castillo (1997a).
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ingreso anteriormente devengado por el trabajo en la cooperativa; de posibles cambios en quin controlaba los ingresos del hogar; y en sus efectos en el mercado de trabajo. En algunos casos, como en Per, las esposas que no eran miembros estaban de acuerdo con la parcelacin de las cooperativas de produccin precisamente porque suponan que iban a tener un papel ms activo en la toma de decisiones en una produccin con base en la familia, que el que ejercan como trabajadoras temporales en las cooperativas. Como haban sido excluidas de la membresa en las cooperativas,
...las mujeres pensaron que tendran mayor influencia en la toma de decisiones en parcelas individuales... En las cooperativas tenan pocas posibilidades de influir directamente en la toma de decisiones. Adems, las mujeres conformaban una porcin importante de la fuerza laboral temporal de las cooperativas. Si trabajaban parcelas individuales, tendran mayor autonoma para organizar su trabajo como mejor les pareciera, en comparacin con trabajar para la empresa.17
No slo las mujeres sino tambin los hijos de ms edad de los miembros de las cooperativas conformaban una parte importante de la fuerza de trabajo temporal de estas empresas. A comienzos de los aos ochenta se estaban creando pocos empleos permanentes en las cooperativas, esto suscitaba preocupacin por la suerte de los hijos y esa fue otra razn por la cual las esposas queran la parcelacin: La ilusin de tener una parcela familiar que incorporara el trabajo de todos los miembros de la familia, siguiendo su propio destino individual, se convirti en un motivo poderoso para parcelar la cooperativa.18 Irnicamente, la exclusin de las mujeres de las cooperativas de la reforma agraria posiblemente termin contribuyendo a su terminacin.19 En otros pases, como en Honduras, las esposas a veces se oponan a la parcelacin de las cooperativas, en especial cuando stas haban sido rentables y, presumiblemente, una fuente confiable de ingresos para el hogar:
...las mujeres protestaron contra el desmantelamiento de la cooperativa porque ste fue decidido nicamente por los hombres, pues las mujeres no eran miembros. Cuando se desmantel la cooperativa, nadie les pidi su opinin. Entonces los hombres vendieron la tierra y se embolsillaron el dinero. En ese punto, la discordia lleg a tal grado que algunas de las parejas se separaron, incluso despus de veinticinco aos juntos. Fue muy interesante la manera en que las mujeres se
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Entrevista con Mara Julia Mndez, empleada de la Asociacin Regional Cooperativa de la Costa en los ochenta, julio 6 de 1997, Lima. Ibd. En Cuba y Nicaragua se ha notado que en cooperativas con alta membresa femenina y particularmente donde los lazos de parentesco son fuertes entre los miembros, las mujeres han sido una fuerza de cohesin dentro de las cooperativas, previniendo su desintegracin (Deere, 1983; 1997).
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movilizaron para protestar, y la clara confrontacin entre los sexos... Las mujeres denunciaron lo que sus compaeros estaban haciendo, pero no tenan derechos legales porque no eran miembros de la cooperativa y, adems, casi todas eran uniones de hecho.20
Para quienes luego vendieron o perdieron su tierra por deudas o por su incapacidad de competir bajo las nuevas condiciones de produccin, el resultado del proceso en Honduras, al igual que en otros pases, ha dependido en gran parte de sus efectos en el mercado de trabajo y de cmo stos se definen por gnero.21 En el caso de la privatizacin de los ejidos en Mxico, los cambios producidos tienen menos que ver con la reorganizacin de la produccin (pues la mayor parte de las tierras de los ejidos por lo general se ha trabajado individual y no colectivamente) que con la transformacin del patrimonio familiar en propiedad individual masculina. Este resultado se debe a la poltica de asignar derechos efectivos a la tierra a slo una persona por hogar, que correspondera al jefe del mismo. No deja de ser irnico que Mxico, que en 1971 fue el primer pas en garantizar formalmente a la mujer rural los mismos derechos a la tierra que a los hombres en el caso de los ejidos, ahora sea el ms retrgrado de los pases aqu estudiados. Por voto mayoritario, los ejidos (las tierras de tenencia colectiva que comprenden aproximadamente la mitad de la tierra agrcola de Mxico) pueden ahora decidir otorgar a sus miembros ttulos individuales a sus parcelas en usufructo, y tambin pueden optar por desintegrar del todo un ejido. Una vez se les han titulado las tierras, los ejidatarios pueden venderlas, arrendarlas, hipotecarlas o hacer contratos de aparcera.22 Existe consenso entre los crticos en cuanto a que la contrarreforma es especialmente perjudicial para la mujer rural, pues afecta sus derechos a la tierra de diversas maneras (Encuentros, 1992; Stephen, 1993; Zapata, 1995; Esparza et al., 1996; Bonfil, 1996; Botey, 2000). En primer lugar, las principales decisiones con respecto al futuro del ejido
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Entrevista con Mirta Kennedy, investigadora del Centro de Estudios de la Mujer Hondurea (CEMH), 30 enero de 1997, Managua, Nicaragua. Chile fue el pionero en implementar las estrategias neoliberales, y es principalmente en este pas donde los efectos de largo plazo en el mercado de trabajo son ms visibles. Pocos hogares beneficiarios (de la reforma agraria y de la contrarreforma) pudieron sobrevivir al estrs competitivo del mercado bajo el neoliberalismo y pasaron a engrosar las filas de los sin tierra, facilitando mano de obra barata para la produccin de exportacin en expansin. La composicin por gnero del mercado de trabajo agrcola tambin acusa importantes cambios, con las mujeres trabajadoras pasando a predominar en la actividad ms dinmica de exportacin, produccin y procesamiento de frutas (Lago, 1987; Bradshaw, 1990; Venegas, 1995). Sin embargo, para vender tierra a miembros que no son del ejido, ste se debe convertir total o parcialmente a otro rgimen, conocido como de dominio pleno.
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(ya sea parcelarlo y/o disolverlo o conformar empresas conjuntas) las deben tomar sus miembros reconocidos (artculo 28 en Tribunales Agrarios, 1994). Esto significa que las esposas y compaeras de los miembros del ejido quedan excluidas del proceso de toma de decisiones. En efecto, la mayor parte de las mujeres (puesto que slo son el 18 por ciento de los miembros del ejido)23 no tienen participacin directa en la determinacin del futuro de sus comunidades. Una segunda disposicin que afecta nocivamente los derechos de las mujeres, y que constituye el cambio ms dramtico introducido en la nueva legislacin, es que por voto mayoritario de los miembros del ejido, los ejidatarios pueden adquirir un ttulo sobre estas tierras y disponer de ellas a su antojo, incluido el arriendo o la venta de las mismas. Lo que antes se consideraba un recurso familiar el patrimonio de la familia se convierte as en propiedad individual del ejidatario (Stephen, 1996: 289; Esparza et al. 1996: 8, 25, 35; Botey, 2000). Si un ejidatario decide vender su parcela, su esposa/compaera y sus hijos tienen lo que se denomina derecho de tanto;24 sin embargo, slo tienen treinta das para hacer arreglos tendientes a comprar la tierra. Dados los bajos salarios e ingresos de las mujeres rurales, lo ms probable es que no muchas podrn ejercer este derecho si sus esposos deciden vender la parcela familiar (Esparza et al., 1996: 38). En tercer lugar, algo que se aparta de costumbres anteriores, las disposiciones de herencia ya no garantizan que el acceso a las tierras del ejido permanezca en la familia. Ahora los ejidatarios pueden escoger libremente su heredero, que puede ser la esposa o concubina, uno de sus hijos, el padre o la madre, o cualquier otra persona (artculo 17 en Tribunales Agrarios, 1994) (nfasis agregado). Adems, el heredero designado ya no tiene la responsabilidad de proveer sustento a quienes dependan econmicamente del difunto. Este cambio en las prcticas de sucesin coloca a la mujer rural en una situacin mucho ms precaria que antes en lo que respecta a los derechos a la tierra (Zapata et al., 1994: 188; Ochoa Prez, 1998).25
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La proporcin de mujeres ejidatarias es menor que la proporcin total de mujeres con ttulo de tierra, 22 por ciento, puesto que este dato incluye posesionarias (aquellas que previamente no tenan derechos formales a tierra en el ejido) y avecindadas (aquellas con parcelas urbanas) (Robles, et al., 2000: 20-21). Despus de los miembros de la familia, otros con derecho de tanto en los ejidos incluye a quienes han trabajado la parcela por lo menos un ao, a otros miembros del ejido, y residentes de los ncleos urbanos del ejido (Tribunales Agrarios, 1994: artculo 84). Slo en el caso en el cual el ejidatario no ha hecho un testamento rige el orden de preferencia tradicional: la esposa o concubina, o en su ausencia uno de sus hijos, un padre o finalmente cualquier otra persona que depende econmicamente del ejidatario (art. 18). La mayora de las mujeres ejidatarias han adquirido la tierra como resultado de la herencia (Procuradura Agraria, 1998: tabla 1).
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El desmantelamiento de las cooperativas de produccin en Nicaragua, El Salvador, Honduras y Per, as como la privatizacin del sector de ejidos en Mxico con sus consecuencias adversas en lo que concierne a los derechos de la mujer a la tierra se realizaron sin que los movimientos de mujeres en estos pases les prestaran mucha atencin.26 Por el contrario, en algunos de los dems pases que aqu se examinan las mujeres rurales ya constituan una fuerza organizada cuando se comenz a discutir en el mbito nacional la legislacin agraria neoliberal. Como resultado, en coalicin con el movimiento de mujeres urbanas y con las mujeres en el Estado, lograron influir en el diseo de la nueva legislacin agraria, de tal manera que algunas de estas leyes finalmente tuvieron un contenido de gnero explcitamente positivo.
CAMBIO PROGRESIVO EN MATERIA DE GNERO

La prominencia de los modelos econmicos y los regmenes polticos neoliberales en la regin coincidi con la Dcada de la Mujer de las Naciones Unidas (1975-1985), as como con el surgimiento y consolidacin del movimiento de mujeres en Amrica Latina. En el entorno econmico desfavorable de la crisis de la deuda y la implementacin de medidas de ajuste estructurales, el movimiento de mujeres obtuvo varios logros significativos. En el mbito internacional, el logro ms notable fue la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer de 1979, un tratado internacional que entr en vigor en 1981. Adems, las conferencias internacionales sobre la mujer, comenzando con la celebrada en Mxico D.F. en 1975, y siguiendo con las de Copehague (1980), Nairobi (1985) y Beijing (1995), examinaron el tema de los derechos de la mujer a la tierra y a la propiedad, y comprometieron a los Estados a tomar medidas concretas tendientes a lograr la igualdad de gnero. Tambin hubo evolucin en las razones de la importancia del acceso de las mujeres a los recursos y su control sobre ellos. La propiedad de la tierra de las mujeres dej de ser exclusivamente un elemento en los argumentos de eficiencia, basados en elevar la productividad femenina, y comenz a ser tratada como un derecho econmico, con reconocimiento claro de la importancia de la propiedad de la tierra para el empoderamiento de la mujer rural y su bsqueda de autonoma econmica.27
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En Mxico se ha dado oposicin de las mujeres rurales, particularmente por las mujeres indgenas, a la contrarreforma neoliberal, pero esta oposicin apareci muy tarde en el proceso, dado que la privatizacin de los ejidos se dio de manera muy rpida. Los derechos de la mujer a la tierra aparecieron con fuerza en los documentos del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional que ha liderado la rebelin en Chiapas desde 1994 (Rojas, 1995: 251). Sobre los argumentos de la importancia de garantizar los derechos a tierra de la mujer ver Agarwal (1994) y Deere y Len (2002: cap. 1 y 4).
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El impacto ms inmediato de la Convencin sobre la Mujer de 1979 y de la presencia creciente del movimiento de mujeres fue que, a medida que varios estados latinoamericanos revisaron sus constituciones a fines de los aos ochenta y en la dcada de los noventa, fueron incorporando las metas de equidad de gnero y poniendo fin a la discriminacin con base en el sexo. Tambin la proliferacin y la consolidacin de las oficinas nacionales para la mujer favorecieron la igualdad de gnero. Aunque su importancia variaba de pas en pas, las oficinas nacionales para la mujer por lo general asumieron un papel preponderante en la revisin de los cdigos civiles, con el nimo de volverlos compatibles con la nueva meta constitucional de equidad de gnero. Una de las revisiones ms importantes ha sido la expansin de los derechos de propiedad de las mujeres casadas. Hasta entonces, casi todos los cdigos civiles latinoamericanos estipulaban que el marido era el jefe del hogar y actuaba como representante del mismo en los asuntos externos y en la administracin del patrimonio marital; la mayor parte de los pases reconoce ahora la doble jefatura del hogar, en el que ambos miembros de la pareja administran los bienes comunes. Finalmente, en los aos noventa irrumpieron en el escenario las organizaciones de mujeres rurales en el mbito nacional. Como resultado de los esfuerzos de lo que se ha denominado el tringulo de empoderamiento (la coalicin entre las mujeres en el Estado, las mujeres en la poltica y el movimiento de mujeres urbanas y rurales) (Vargas et al., 1996), cuando los gobiernos neoliberales crearon un espacio para la revisin de la anterior legislacin de reforma agraria, la nueva legislacin por lo general favoreci la igualdad de gnero. El cuadro 3 resume los principales cambios progresistas con relacin al gnero que se alcanzaron en legislaciones agrarias recientes. En los nuevos cdigos que siguen el camino ortodoxo (por ejemplo en Ecuador, Honduras, Mxico y Per), la propiedad potencial de la tierra ahora corresponde a todas las personas naturales o jurdicas, con lo cual se establece implcitamente que tanto hombres como mujeres pueden poseer tierra y ser beneficiarios de los programas estatales. Esto constituye un avance en comparacin con las leyes de reforma agraria del pasado, pues segn sas los beneficiarios eran los jefes de hogar, y la gran mayora de stos eran varones. Sin embargo, estos cdigos agrarios ortodoxos no son tan favorables como aquellos que dicen explcitamente que hombres y mujeres tienen igual derecho a poseer tierra o a ser beneficiarios de los programas estatales independientemente de su estado civil (por ejemplo, Bolivia, Brasil, Costa Rica,28 Repblica Domi28
Costa Rica no tiene un nuevo cdigo agrario, pero la Ley de 1990 sobre la Promocin de la Equidad Social de la Mujer estableci explcitamente la equidad entre el hombre y la mujer en todos los programas estatales en cuanto a la distribucin de bienes.
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Cuadro 3. Cambios relacionados con el gnero en los cdigos agrarios

Pas Bolivia 1996 Brasil 1988 Chile Igualdad explcita S S No tiene cdigo nuevo Lenguaje no sexista No No Titulacin conjunta No Opcional Prioridad a jefas de hogar No No Proyecto de titulacin de tierras S Si No No Mujeres refugiadas No No No S No Grupos especiales
Colombia 1988 1994 Ecuador El Salvador Guatemala 1990 Honduras 1991 1992 Nicaragua 1981 1993 Per 1995
No S Personas naturales No tiene cdigo nuevo S S S S S Personas naturales
No No No
S S Proyecto Pronader
Mujeres desprotegidas Mujeres combatientes
S S No No
S S Opcional No S No
Fuente: cuadro 2; y Da Luz (1996); Gmez-Restrepo (1991); CMF (1994); DGPM (1998); Martnez, et al. (1995); Arizpe y Botey (1987); Deere (1983); INIM (1996).
nicana, Guatemala y Nicaragua), o los que estipulan que los jefes de hogar varones o mujeres tienen igual derecho a que se les adjudique tierra (Colombia). La legislacin de Honduras incluye ambas modalidades, al adjudicar tierra a personas naturales y jurdicas, al tiempo que especifica que tanto hombres como mujeres pueden ser beneficiarios, independientemente de su estado civil. Si bien el hecho de que la nueva legislacin agraria haya establecido la igualdad formal es un avance importante, es preciso observar
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que la mayor parte de estas leyes an estn escritas en un lenguaje sexista que privilegia a los hombres. Los hombres figuran como agricultores y campesinos y como beneficiarios de los programas de distribucin o titulacin de tierras, y slo implcitamente en las disposiciones detalladas de la legislacin se entiende que dichos derechos corresponden tanto a los varones como a las mujeres. Las legislaciones de Honduras, Repblica Dominicana y Guatemala son las excepciones a esta tendencia, pues en ellas hay referencia explcita a los beneficiarios como campesinos y campesinas. El avance ms importante a favor de la equidad de gnero es la legislacin que contiene mecanismos explcitos de inclusin: disposiciones para la adjudicacin y titulacin conjunta de tierra a parejas y/o que asignan prioridad a los hogares con jefatura femenina. La titulacin conjunta representa un avance en la igualdad de gnero pues establece explcitamente que los derechos de propiedad corresponden tanto al hombre como a la mujer que conforman una pareja. En los pases que han reformado sus cdigos civiles en un sentido ms equitativo con respecto al gnero, esta disposicin sirve para reforzar la nocin del hogar con doble jefatura: el hecho de que tanto el esposo como la esposa representan a la familia y pueden administrar sus bienes. En los pases que no han instituido esas reformas en sus cdigos civiles, sirve para proteger a las mujeres de perder acceso a lo que muchas veces es el bien ms importante del hogar en caso de separacin o divorcio. Como las disposiciones de los distintos regmenes maritales varan considerablemente, en cualquiera de los casos la titulacin conjunta protege contra la posibilidad de que uno de los cnyuges tome decisiones con las cuales no est de acuerdo el otro, como la venta, el arriendo o la hipoteca de la finca. Tambin protege a las viudas de que las deshereden mediante testamento. Adems, la titulacin conjunta aumenta potencialmente el poder de negociacin de las mujeres al fortalecer su papel en las decisiones pertinentes al hogar y la finca. En la medida en que la titulacin conjunta promueve la estabilidad de la familia, ha sido acogida no slo por los regmenes progresistas sino tambin por regmenes conservadores que en otros asuntos defienden principios neoliberales que privilegian a los individuos. Otro mecanismo que deber facilitar la mayor propiedad y seguridad de tenencia de la tierra por parte de las mujeres es la prioridad que algunas leyes asignan a las jefas de hogar. ste es un mecanismo proactivo de inclusin, pues busca remediar la discriminacin a la cual han sido sometidas las mujeres jefas de hogar en el pasado, y otorga proteccin especial a los hogares rurales potencialmente ms vulnerables. Como indica el cuadro 3, la titulacin conjunta se adopt por primera vez en Colombia y en Brasil en 1988, y luego en Costa Rica,
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Honduras y Nicaragua. Sin embargo, en Brasil y Honduras la titulacin conjunta fue, al comienzo, slo una opcin que rega si as lo solicitaba especficamente la pareja; en los otros pases la disposicin era obligatoria en lo concerniente a la adjudicacin y/o titulacin de tierras distribuidas por el Estado. Adems, en Honduras la titulacin conjunta slo es opcin para las parejas casadas; en los otros pases tambin se aplica en las uniones de hecho.29 Desde la Conferencia de Beijing de 1995 la titulacin conjunta obligatoria tambin ha sido adoptada en Per, Ecuador, Repblica Dominicana, Guatemala y Brasil.30 Colombia y Nicaragua tambin otorgaron prioridad a las mujeres jefas de hogar en la distribucin y/o titulacin de tierras de la reforma agraria o baldas. Adems, en Colombia, la Ley de 1994 asign prioridad a todas las mujeres rurales que se encuentran en estado de desproteccin como resultado de la violencia que aqueja al pas. Por consiguiente, su ley es la que ms favorece a las mujeres, porque las mujeres solteras desprotegidas pueden ser un grupo prioritario en lo que respecta a distribucin de tierras, sean o no madres tambin. De conformidad con el Acuerdo de Paz de 1994 sobre la poblacin desplazada, Guatemala dio prioridad a los derechos a la tierra de las mujeres jefas de hogar en sus planes de reasentamiento para refugiados de la guerra civil; entre la poblacin desplazada, la legislacin sobre bancos de tierra de 1999 sigue otorgando prioridad a los derechos a la tierra de estas mujeres. En un contexto totalmente diferente, Chile tambin dio prioridad a las jefas de hogar en su programa de titulacin de tierras para pequeos propietarios de 1992-1996. Otros pases han concedido especial atencin a los derechos a la tierra de mujeres pertenecientes a ciertos grupos, como la prioridad que se otorg en El Salvador, como parte de los Acuerdos de Paz, a las mujeres ex combatientes de la guerra civil y al reasentamiento de mujeres en las zonas de conflicto. De conformidad con el Programa de Transferencia de Tierra (PTT), a las mujeres se les reconocieron sus derechos
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sta es una consideracin importante en cuanto una alta proporcin de parejas rurales vive en unin consensual y no en arreglos matrimoniales formales en muchos de los pases de Amrica Latina. En Per, Ecuador y Brasil la titulacin conjunta fue establecida por medio de cambios en las regulaciones administrativas que rigen sus respectivos programas de titulacin o de reforma agraria. En Per slo se aplica a parejas casadas. En Ecuador la titulacin conjunta tambin slo se aplica a parejas casadas pero las parejas en unin consensual pueden ser tituladas como copropietarias bajo la ley comercial. En Brasil, desde el 2001 la titulacin conjunta es obligatoria independientemente del estado civil. Las regulaciones administrativas no tienen la fuerza de ley y son por lo tanto una medida ms dbil que la inclusin de la titulacin conjunta de manera especfica en la legislacin (como en la Repblica Dominicana o Guatemala) o en cdigos agrarios.
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a la tierra independientemente de su estado civil, lo cual redund en la adjudicacin de parcelas individuales a hombres y mujeres que conformaban parejas. Uno de los experimentos ms novedosos fue el breve intento de Costa Rica de aplicar los principios de accin afirmativa a la tierra distribuida mediante la reforma agraria. La Ley para Promover la Igualdad Social de las Mujeres de 1990 estipul que dicha tierra se deba titular conjuntamente si se adjudicaba a una pareja casada; sin embargo, en las uniones de hecho, la tierra deba titularse slo a nombre de la mujer. Segn se pens, al titular la tierra a la mujer se le dara mayor estabilidad a la unin y los hijos se veran ms favorecidos. Este experimento dur poco pues un grupo de campesinos varones demandaron al Instituto de Reforma Agraria aduciendo discriminacin, y en 1994 la Corte Suprema fall en favor suyo. En sntesis, como resultado de los cambios realizados a las constituciones y los cdigos civiles de Amrica Latina, y a las demandas del movimiento de mujeres, durante el periodo del neoliberalismo en la mayor parte de los pases la legislacin agraria se ha vuelto ms equitativa con respecto al gnero que en el pasado. Como consecuencia de estos cambios legales, la propiedad de la tierra distribuida por el Estado tambin se est volviendo ms igualitaria. En las adjudicaciones de tierra recientes en Colombia, Nicaragua, Costa Rica y El Salvador, el porcentaje de mujeres beneficiarias de adjudicaciones ha sido mucho mayor que en las reformas agrarias de decenios anteriores. En Colombia, en todo el periodo de la reforma agraria, entre 1961 y 1991, las mujeres constituyeron tan slo el 11 por ciento de los beneficiarios (vase el cuadro 1). A partir del momento en que se estipul la adjudicacin conjunta a parejas (1988) y se volvi obligatoria (1995), y en que tambin se asign prioridad a la inclusin de jefas de hogar y mujeres solteras desprotegidas, esta proporcin aument al 45 por ciento (1995-1998) (Deere y Len, 2002: cuadro 10.1). En la reforma agraria sandinista en Nicaragua, cuya intencin era beneficiar a la mujer independientemente de su estado civil, las mujeres slo conformaban el 10 por ciento de los beneficiarios directos. Cuando se implementaron mecanismos especficos de inclusin (adjudicacin conjunta a parejas y prioridad para las mujeres jefas de hogar), esta cifra ascendi al 33,5 por ciento (19942000). En Costa Rica, los nicos datos disponibles corresponden al periodo 1990-1992, que fueron los aos en los que la tierra distribuida a parejas que vivan en uniones de hecho deba adjudicarse a nombre de la mujer. En este perodo las mujeres representaron el 45 por ciento de los beneficiarios, un incremento significativo en comparacin con el 11,8 por ciento que haban representado hasta 1988. En El Salvador las mujeres conformaron el 34 por ciento de los beneficiarios del FMLN en el programa de transferencia de tierras implementado como parte del Acuer-
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do de Paz. En comparacin, las mujeres representaron entre el 10,5 y el 11,7 por ciento de los beneficiarios de la reforma agraria de 1980-1991 en El Salvador (cuadro 1). Estos datos sugieren que los cambios recientes en la legislacin agraria a favor de la igualdad de gnero han representado una diferencia significativa en varios pases con respecto a la propiedad de tierra por parte de la mujer, sobre todo cuando se compara con el porcentaje de mujeres beneficiarias de las reformas agrarias del pasado. Tambin sugieren la importancia de la adjudicacin y titulacin conjunta de la tierra como requisito y no como una opcin cuya decisin est en manos de las parejas individuales y de los funcionarios de la reforma agraria.31 Incluso en el caso de la titulacin conjunta obligatoria, como en Colombia y Nicaragua, fue necesario un esfuerzo significativo de capacitacin tanto entre los funcionarios como entre los beneficiarios de la reforma agraria para que, en la prctica, se implementaran efectivamente las polticas con equidad de gnero y redundaran en una mayor propiedad de tierras por parte de las mujeres.
LECCIONES DE AMRICA LATINA

Hasta hace pocos aos la historia de la reforma agraria en Amrica Latina se caracteriz por la exclusin de las mujeres en virtud de razones legales, estructurales, culturales e institucionales. Las mujeres que ms directamente se beneficiaron fueron las jefas de hogar, pero incluso ellas terminaron siendo un porcentaje mucho menor de beneficiarios que lo que corresponda a su nmero en reas rurales. Las contrarreformas que se emprendieron en varios pases tambin tuvieron efectos perjudiciales para las pocas mujeres que lograron convertirse en beneficiarias de la reforma agraria. En las cooperativas de produccin, las mujeres miembros por lo general obtuvieron parcelas ms pequeas y, cuando se parcelaron las cooperativas, se quedaron con las peores tierras. En Mxico, que es el pas en donde la contrarreforma ha tenido mayor impacto en la poblacin rural, la privatizacin del sector de ejidos transform lo que antes era el patrimonio familiar de tierra en la propiedad privada del hombre. Estos resultados se debieron en gran parte al hecho de que, para fines prcticos, las mujeres rurales fueron invisibles durante el periodo de la reforma agraria. Adems, las contrarreformas ortodoxas
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Por ejemplo en Brasil, donde desde 1988 la adjudicacin y titulacin a parejas fue slo una opcin, el Instituto de la Reforma Agraria fracas en implementar esta disposicin, y en 1996 las mujeres eran el 12,6 por ciento de los beneficiarios de la reforma agraria, Deere y Len (2002: cuadro 3.2).
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de los aos ochenta y noventa se iniciaron en pases en donde la organizacin de las mujeres rurales era dbil y donde no tenan organizaciones nacionales autnomas propias. Por otra parte, slo en la dcada de los noventa se convirti en tema de discusin el derecho de la mujer a la tierra, en gran parte debido a la consolidacin del movimiento de mujeres internacional y regional. La revisin de la legislacin de la reforma agraria por los gobiernos neoliberales en algunos pases en este ltimo periodo dio va libre a que las coaliciones de mujeres presionaran a favor de la equidad en los derechos a la tierra, y exigieran que se pusiera fin a la discriminacin en su contra. Una caracterstica de muchas de las legislaciones agrarias neoliberales es que confieren derechos a la tierra a las personas naturales y jurdicas. Sin embargo, no son neutras en cuestin de gnero, como se aprecia en el caso de Mxico. Aunque parezca un avance en comparacin con la legislacin de la reforma agraria, las prcticas del pasado condicionan la manera en que el proceso de individualizacin se desarrolla en el presente, con tendencia a reproducir la desigualdad de gnero. Las ganancias reales exigen no slo un compromiso a favor de una igualdad explcita entre hombres y mujeres, sino tambin que la legislacin incluya mecanismos especficos de inclusin de estas ltimas. Hemos argumentado que la adjudicacin y titulacin conjuntas a parejas, as como las medidas proactivas (como otorgar prioridad a las jefas de hogar como beneficiarias), son indispensables para incrementar la propiedad de la tierra por parte de las mujeres. Si bien la legislacin agraria en Amrica Latina es ms progresista con respecto al gnero que en el pasado, se ha adoptado en un momento en el que la redistribucin estatal de tierras ya termin en la mayor parte de los pases. Casi todos los gobiernos se han concentrado principalmente en proyectos de titulacin de tierras que favorecen a quienes ya tienen la propiedad. La evidencia sugiere que las dueas de tierras en pases con medidas especficas de inclusin de la mujer constituyen un porcentaje importante de los beneficiarios de estos programas, sobre todo en comparacin con los pases en donde no existen tales disposiciones (Deere y Len, 2001c). No obstante, la inmensa mayora de las mujeres rurales, as como los hombres rurales, sigue desprovista de tierra y est por fuera del alcance potencial de estos programas. Varios pases experimentan actualmente con bancos de tierras de distinto tipo a fin de facilitar la compra a quienes carecen de recursos. La eficacia de estos programas, sobre todo cuando las compras se hacen en condiciones de mercado, est por verse. Dado que las fuerzas del mercado no son neutras en materia de gnero, tambin ser interesante ver si las leyes progresistas a este respecto bastan para superar
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los sesgos de gnero en pases como Guatemala y Brasil.32 El breve experimento colombiano con las transacciones con base en el mercado hace pensar que el Estado tiene que aplicar vigorosamente los mecanismos de inclusin para que los resultados respeten la igualdad de gnero. Lo que potencialmente ms contribuira a incrementar la propiedad de activos por parte de la mujer rural (en especial la campesina sin tierra) sera una poltica de redistribucin; es decir, una poltica de redistribucin que no slo tuviera en cuenta el gnero sino tambin implicara la redistribucin de la tierra entre las clases sociales. Al finalizar el siglo XX la propiedad de la tierra en Amrica Latina segua estando tan concentrada como siempre, y una caracterstica notable de muchos pases sigue siendo la gran cantidad de tierra improductiva. Adems, persisten los problemas de quienes carecen de ella, as como el desempleo, el subempleo y la consiguiente pobreza rural. Debido a la amplia migracin del campo a las ciudades, la pobreza se concentra ahora en los centros urbanos, pero las reas rurales siguen siendo extremadamente pobres. Otro cambio importante ha sido que en la mayor parte de los pases la agricultura ya no es la fuente principal de riqueza, como se desprende de la dramtica reduccin de la participacin de la agricultura en el PIB. Se pensara que en esas condiciones sera mucho ms fcil redistribuir la tierra. Sin embargo, en casi todos los pases latinoamericanos las exportaciones agrcolas siguen revistiendo gran importancia, son el foco del modelo neoliberal, y explican en parte el porqu sigue faltando voluntad poltica para realizar una redistribucin fundamental de la tierra. Sin embargo, parecera obvio que la poltica que ms contribuira a aliviar la pobreza en el campo sera la redistribucin de la tierra ociosa a los hombres y mujeres dispuestos a trabajarla. Aunque la reforma agraria ya no tiene la misma lgica econmica que tena cuando se puso en prctica la ISI (cuando se consideraba que la distribucin de la tierra era necesaria para expandir el mercado interno y aumentar la produccin interna de alimentos a fin de mantener bajos los salarios reales con miras al proyecto de industrializacin), la lgica social es igual de apremiante. Como las reas urbanas no tienen la capacidad para absorber la oferta excesiva de mano de obra rural (junto con altos ndices de delincuencia y criminalidad, y el deterioro de la calidad de vida en las ciudades), en muchos pases resulta crucial, si es que no indispensable, una solucin rural para las persistentes tasas altas de pobreza y
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Brasil anunci en el 2001 que en su programa de banco de tierras, la mujer recibira el 30 por ciento de los crditos dados por hipotecas a la tierra, pero esta disposicin no se cumpli. www.desenvolvimentoagrario.gov.br/mulher (bajado el 25 mayo de 2001).
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desigualdad. La cuestin es cmo crear la voluntad poltica para la redistribucin de la tierra bajo estas nuevas circunstancias. Otros asuntos de inters son qu tipo de reforma agraria se debe buscar y qu se puede aprender de las fallas en los proyectos pasados. Slo tenemos certeza en lo que concierne a un aspecto: el movimiento de mujeres debe ser parte de cualquier solucin de la cuestin agraria. Sin su movilizacin en apoyo de la redistribucin de la tierra es improbable que haya una solucin. En muchos pases, el nuevo factor en la ecuacin poltica es la organizacin cada vez mayor de las mujeres rurales, con asociaciones y redes nacionales cada vez ms fuertes. Las campesinas tambin seran quienes ms se beneficiaran con una nueva ola de reforma que se realice bajo nuevas condiciones con el nimo de promover la equidad de gnero. Su participacin activa podra ser el peso que incline la balanza a favor de la redistribucin de la tierra y la justicia social en el nuevo milenio.
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Revertir la reforma agraria con exclusin de gnero: lecciones a partir de Amrica Latina

CARMEN DIANA DEERE* MAGDALENA LEN**

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actual, en el que la disposicin de tierra para redistribucin es muy modesta.

ASPECTOS COMPARATIVOS DE LAS REFORMAS

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LA EXCLUSIN DE LAS MUJERES

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Cooperativas : Individuos: Cooperativas: Individuos:

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Per (1970-91) Repblica Dominicana (1961-95)

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