Artigo

Os processos de partilha da soberania na Unio Europia

The processes of sharing of sovereignty in the European Union
Diego Santos Vieira de Jesus*
Rev. Bras. Polt. Int. 52 (2): 115-132 [2009]

Introduo William Wallace (1999, p.503-506, 521) identifica um paradoxo central no sistema poltico europeu ao longo da dcada de 1990: a governana tornou-se uma atividade multinvel, intricadamente institucionalizada e marcada por processos que se sobrepem e se inter-relacionam entre diferentes Estados e nveis acima e abaixo do antigo lcus da soberania estatal; porm, a representao e a lealdade elementos fundamentais na identidade do ator soberano permanecem enraizadas nas instituies tradicionais do Estado. Muito da substncia da soberania dos Estados membros da Unio Europia foi esvado, mas o sentido de solidariedade, o foco da representao poltica e a prestao de contas em nvel nacional ainda permanecem. Embora a soberania no tenha sido transferida para uma federao europia que lembre um Estado, ela vem sendo congregada entre governos, negociada em comits multilaterais e, em algumas situaes, comprometida pela interferncia mtua nos assuntos domsticos. O objetivo do artigo examinar por que, ao contrrio do que afirma Wallace, no existe paradoxo entre o desenvolvimento de estruturas de governana multinvel1 e a permanncia do Estado soberano como fonte de representao e de lealdade. Concebendo que a cesso de independncia constitucional, a modificao da igualdade soberana e o comprometimento da autonomia econmica no se processaram de forma homognea entre os Estados membros do processo de integrao europeu, busco explicar as diferenas entre tais processos de partilha
* Professor da Graduao em Relaes Internacionais do Instituto de Relaes Internacionais, Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro IRI-PUC-Rio (dsvj1408@terra.com.br). 1 O conceito de governana multinvel remete idia de que a integrao europia um processo de criao poltica em que a autoridade e a influncia na formulao da deciso so partilhadas por nveis mltiplos de governo subnacional, nacional e supranacional. Tal conceito no se ope viso de que as arenas e os poderes executivos estatais so importantes, mas sinaliza que o Estado no mais monopoliza a formulao de polticas ou a agregao de interesses domsticos, de forma a no ser mais a nica interface entre as arenas subnacional e supranacional, Nesse sentido, as arenas polticas so interconectadas em vez de restritas ao interior dos Estados, e os atores subnacionais operam tanto na arena nacional como na supranacional, podendo criar associaes transnacionais no processo (Marks et al., 1996).

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da soberania dos pases membros da Unio Europia. Esse estudo ser conduzido a partir da anlise dos distintos processos de constituio social das identidades estatais com relao ruptura da distino entre assuntos internos e externos, interferncia nos assuntos domsticos dos outros Estados, cesso de competncias para instituies supranacionais e subnacionais e ampliao da transparncia mtua. Defendo que a soberania um fato institucional ligado ao processo e baseado em entendimentos intersubjetivos em vez de existir independentemente como um fato natural e bruto. Ela pode assumir diferentes nveis de sedimentao, de maleabilidade e de partilha pela prtica sociopoltica e conviver em mltiplas formas com o desenvolvimento de estruturas de governana multinvel, preservando ou reforando alguns de seus pressupostos mais tradicionais como a representao e a lealdade em certos casos, por exemplo e renunciando outros, como o exerccio da autoridade suprema no nvel domstico e a independncia externa. A partilha da soberania: os Estados da Europa dos seis No ps-Segunda Guerra Mundial, a cooperao entre os Estados europeus desenvolveu-se inicialmente como um prolongamento de alianas construdas durante o conflito mundial. Pouco tempo aps a criao da Organizao Europia de Cooperao Econmica em 1948, o Conselho da Europa viabilizou a ampliao da cooperao entre tais Estados em diversas atividades polticas, tcnicas, sociais e econmicas, sendo que tal cooperao permanecia numa dinmica de colaborao entre Estados, sem a criao de instituies de carter supranacional (Fontaine, 2003). Porm, os Estados que compunham a Europa dos seis Frana, Alemanha Ocidental, Itlia, Holanda, Blgica e Luxemburgo comearam a dar passos alm da cooperao estritamente intergovernamental num processo gradativo de reconstruo de suas identidades: acirrando a integrao j existente em face da ausncia de fronteiras naturais e da intensa atividade socioeconmica, os governos desses Estados procuraram preservar a estabilidade domstica e garantir o bemestar de suas populaes, mas, simultaneamente, sua autonomia vinha sendo gradativamente limitada por uma estrutura de instituies internacionais. As atlnticas incorporavam as condies colocadas pelos EUA na ajuda oferecida pelo Plano Marshall, enquanto as europias buscavam, por meio da criao e do fortalecimento de normas e princpios comuns entre esses Estados, conter um possvel retorno de intenes hegemnicas por parte da Alemanha Ocidental e, ao mesmo tempo, buscar maior liberdade de ao em face dos EUA e evitar o avano da rea de influncia da URSS. Tal redefinio de identidades, que afetava os interesses estratgicos dos atores envolvidos no processo, j se tornava evidente no perodo de criao das comunidades europias durante a dcada de 1950. O ministro dos Negcios Estrangeiros francs Robert Schuman props a criao de uma Alta Autoridade, sob a qual colocavam suas produes de carvo e de ao Frana e Alemanha
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Ocidental, pases outrora rivais que buscavam ento redefinir os conhecimentos compartilhados sobre seus papis e suas expectativas sobre esses papis. Tal organizao aberta aos outros pases da Europa lanou as bases do processo de integrao europeu com a assinatura do Tratado de Paris de 1951. A Comunidade Europia do Carvo e do Ao (Ceca) permitia que os membros da Europa dos seis sujeitassem-se a rgos supranacionais cujas competncias se limitavam aos domnios do carvo e do ao, mas que tinham nessas esferas a capacidade de tomar decises e de as impor aos seus membros. Um passo alm foi dado nos Tratados de Roma de 1957, que criaram a Comunidade Econmica Europia (CEE) e a Comunidade Europia de Energia Atmica (Euratom). Enquanto a CEE constitua um mercado comum e definia polticas comuns em reas como agricultura e transportes, a Euratom visava a contribuir para o desenvolvimento da indstria nuclear europia e garantir que todos os Estados-membro se beneficiassem do desenvolvimento da energia atmica, alm da manuteno da segurana no continente europeu (Fontaine, 2003). Tais transformaes nas formas institucionais de ao coletiva apontaram para a internalizao gradativa de novos princpios e normas de funcionamento do sistema pela prtica desses Estados, que conduziam a uma maior transparncia mtua e reforavam a interferncia nos assuntos domsticos dos membros. O conhecimento compartilhado das intenes pacficas entre os seis Estados transforma as expectativas de papis ligados rivalidade, e uma identidade ligada amizade comea a ser internalizada. Tal processo mudou o significado do poder militar e os interesses poltico-econmicos e de segurana nacional, de forma que tais Estados passam a agir com base no auxlio mtuo e na reciprocidade generalizada. A oferta da Frana Alemanha Ocidental de colocar em comum as produes de carvo e de ao acabou transcendendo a simples finalidade tcnica ou a satisfao dos objetivos polticos no contexto estratgico em questo: mais do que simplesmente organizar a produo do carvo e do ao, reduzir a dependncia em relao aos EUA ou se opor ao avano da URSS (Camargo, 2004, p.77), a integrao entre os seis pases apontava para a criao de uma ordem europia que redefinia a identidade desses Estados limitando sua autoridade suprema no nvel domstico e sua independncia externa em uma srie de reas temticas. Tal ordem levava aceitao da reabilitao alem pelos seus vizinhos por meio da incorporao da Alemanha Ocidental nas novas comunidades (Wallace, 1999). Gradativamente, a Alemanha Ocidental e os outros cinco pases reconceituavam e transformavam expectativas, preferncias e identidades (Olsen, 2000, p.2), criando instituies cada vez mais robustas em relao a alteraes no sistema internacional e pautadas em valores comuns, como a preservao da democracia, do livre mercado e dos direitos humanos. Embora todos os seis pases tivessem compartilhado competncias com instituies europias e as semelhanas quanto ao reconhecimento das intenes pacficas de seus vizinhos fossem claras, houve, entre eles, diferenas quanto ao
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nvel em que a cesso de independncia constitucional e o comprometimento da autonomia poltica foram desenvolvidos. Enquanto a CEE fortalecia-se na dimenso econmico-comercial marcada pelo relativo consenso entre os seis, a Euratom no pde fortalecer muitas de suas funes devido poltica nuclear francesa desenvolvida por De Gaulle. Alm disso, uma tentativa de federalismo parcial ps-Tratado de Paris foi a Comunidade Europia de Defesa em 1954, que estabeleceria um exrcito europeu sob a autoridade de um ministro de Defesa europeu e composto por contingentes oferecidos pelos membros, mas tal iniciativa no foi aprovada pela Assemblia Nacional Francesa pela orientao federalista da comunidade proposta (Camargo, 2004, p.77-79). A Frana demonstrou maior resistncia cesso de soberania sobre determinadas reas, como segurana e poltica externa, particularmente partilha de soberania com instituies sobre as quais no pudesse exercer controle. As instituies polticas francesas marcadas por prticas voltadas para a preservao da autonomia na conduo de assuntos de determinadas polticas pblicas, como a poltica externa reforaram a intransigncia soberana do Estado sobre essas polticas, trazendo questionamentos aos princpios fundamentais da construo europia e motivando crises no avano do supranacionalismo. No episdio da Crise da Cadeira Vazia em 1965, a Frana ops-se a propostas da Comisso relativas ao financiamento da poltica agrcola comum e, por isso, deixou de participar nas reunies do Conselho. A soluo foi estabelecida pelo Compromisso de Luxemburgo de 1966, que estabelecia que, sempre que estivessem em jogo interesses muito importantes de um ou mais pases, os membros do Conselho procurariam desenvolver sadas adotadas por todos, respeitando interesses mtuos. Tal Compromisso imps unanimidade ao processo de formulao da deciso no Conselho, mas, ao final, acabou permitindo a criao de um ncleo de legislao (Fontaine, 2003; Tsebelis & Garrett, 2001, p.382-383) que fortaleceria a capacidade do bloco de desenvolver respostas aos desafios das crises mundiais. Apesar de a dcada de 1970 ter representado um momento de euroesclerose na viso de muitos autores em face dos obstculos trazidos pelas crises do dlar e do petrleo, houve avanos considerveis como a afirmao do papel das reunies dos chefes de Estado e de governo, que conduziu realizao dos Conselhos Europeus; a eleio do Parlamento Europeu por sufrgio direto e universal; e a instaurao do Sistema Monetrio Europeu (Fontaine, 2003). A economia e a sociedade europias transformavam-se, num momento em que companhias transnacionais operavam nos territrios dos membros do processo de integrao atravessando as fronteiras nacionais. As novas tecnologias e o avano nas telecomunicaes permitiam maior integrao do espao socioeconmico europeu, revelando a porosidade das fronteiras europias num mundo cada vez mais globalizado (Wallace, 2003). Mais do que fortalecerem a interao a fim de gerenciar e criar condies para o desenvolvimento de atividades ligadas a esses processos, os pases membros das Comunidades Europias inseriram-se num processo de aprendizado que construa
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uma nova concepo de suas prprias soberanias: a no-interveno e a autoridade suprema no nvel domstico eram princpios flexibilizados, e a autoridade do Estado convivia, particularmente na dimenso socioeconmica, com novos nveis de governana supranacional e subnacional, o que explicitava a necessidade de princpios, normas e entendimentos mtuos que transcendessem a rigidez da ordem vestfaliana tradicional. Nesse processo, consolida-se, por exemplo, o descentralismo, entendido como o favorecimento normativo da autonomia e da competncia de unidades alternativas ao Estado e o seu envolvimento num processo mais central de formulao da deciso. Os discursos normativos sobre o arcabouo institucional europeu deram ateno aos descentralismos vertical que remete a processos referentes aos atores e aos nveis de deciso territoriais, desde o nvel subnacional at o supranacional e horizontal que se refere a processos relacionados aos atores e ao nvel funcional, como organizaes da sociedade civil (Smismans, 2004, p.1). Vrias das iniciativas que caminham na direo de maior descentralismo vertical e horizontal foram j adotadas no Ato nico Europeu de 1986, que no s props reformas destinadas a facilitar a harmonizao das legislaes dos pases membros do processo de integrao e ampliou o recurso votao por maioria qualificada num maior nmero de casos, mas permitiu o reforo do papel do Parlamento Europeu (Fontaine, 2003). No Tratado de Maastricht de 1992, a estrutura em trs pilares comunidades j existentes sob o mtodo comunitrio, com o exerccio comum das soberanias nacionais; Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC) e cooperao nos domnios da justia e dos assuntos internos permitiu avanar ainda mais na flexibilizao da concepo vestfaliana da soberania desses pases membros. No domnio comunitrio, foi possvel flexibilizar o controle unilateral dos Estados sobre os instrumentos de sua poltica econmica e monetria com a Unio Econmica e Monetria. A instituio da cidadania europia sinalizava que o cidado europeu poderia circular livremente, trabalhar e residir em toda a Unio, bem como eleger e ser eleito nas eleies para o Parlamento no Estado-membro em que reside, fortalecendo-se meios de participao poltica alm da esfera nacional. Na dimenso institucional, o princpio da subsidiariedade no controle do exerccio das competncias ressaltou que as instituies europias s interviriam quando uma ao comum fosse mais eficaz do que uma ao em nvel nacional ou local, e o papel do Parlamento Europeu foi fortalecido ainda mais com o procedimento de co-deciso e a participao na nomeao da Comisso Europia. O Tratado de Amsterd de 1997 no apenas reforou os poderes do Parlamento pela extenso da co-deciso e dos poderes de controle, como o mtodo comunitrio passou a ser aplicado a domnios abarcados no terceiro pilar, como asilo e imigrao (Fontaine, 2003). Tal partilha crescente de soberania pelos Estados membros do processo de integrao tornou-se ainda mais evidente no desenvolvimento e na consolidao de polticas regionais e sociais do bloco, como as de transferncias do oramento comunitrio para reas mais desfavorecidas; os instrumentos de apoio aos pases
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candidatos; a gerao de emprego e a Poltica Agrcola Comum. A convivncia da soberania estatal com outras estruturas de governana desenvolve-se no contexto da consolidao do mercado nico, particularmente com a abertura das fronteiras por meio do Acordo de Schengen de 1985, que viabilizou a livre circulao de pessoas, mercadorias e servios a partir da eliminao dos controles nas fronteiras internas, num esforo de construo de um espao social e econmico mais amplo (Fontaine, 2003). Porm, o desenvolvimento e a consolidao de estruturas de governana em nvel subnacional e supranacional nessas iniciativas em cujo centro estavam os membros que compuseram o incio do processo de integrao no sinalizam a irrelevncia do Estado, mas uma flexibilizao de suas prerrogativas soberanas tradicionais. Ao contrrio do que afirma Wallace, as prprias representao e lealdade j no se mostram to enraizadas no Estado-nao, pois as identidades locais, nacionais e europias dos indivduos podem estar aninhadas, cruzadas ou modeladas como um bolo marmorizado de diferentes formas (Risse, 2003, p.3-7). As identidades locais ou europias podem ser aquelas mais aninhadas do que as nacionais. Porm, isso no significa que, para tais indivduos, o Estado seja pouco importante ou que seus vnculos com essa autoridade sejam totalmente rompidos em face de novas lealdades que assumem. Passando do nvel individual ao do relacionamento intersubjetivo entre os Estados, esses pases constroem suas identidades mtuas reforando sua ao em algumas reas fundamentais, como taxao, proviso de bem-estar social, defesa e poltica externa (Moravcsik, 2001, p.164). Em vrias dessas reas, o escopo substantivo e as prerrogativas institucionais da Unio Europia foram desenhados de forma a ser preservada a limitao de sua ao: estabeleceram-se regras de deciso por supramaioria, reduziu-se a atuao de mecanismos administrativos europeus e criam-se provises estritas para subsidiariedade. A capacidade fiscal da Unio insignificante, tendo em vista que a maior parte dos fundos pblicos ainda so nacionais ou locais, e faltam a ela poder coercitivo e capacidade administrativa para resolver disputas entre nveis de governo e garantir o cumprimento das leis. Nessas esferas, a maior parte das polticas implementada pelos governos nacionais e subnacionais, e o controle intergovernamental clssico preservado (Moravcsik, 2001, p.169-175). Mantendo seu controle sobre reas estratgicas fundamentais como a taxao e a defesa, os Estados europeus em especial os Estados que iniciaram a integrao consolidam seus papis intersubjetivamente como entidades auto-organizveis cujas estruturas internas conferem capacidades para ao coletiva institucionalizada (Wendt, 1999). A partilha da soberania: os Estados que aderiram Unio Europia de 1973 a 1995 As formas estatais diferenciadas so resultados de processos distintos de construo social. Essa diversidade de formas pode refletir diferentes entendimentos
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sobre o prprio conceito de soberania, particularmente sobre seus distintos nveis de sedimentao, de maleabilidade e de partilha: Estados mais ou menos orientados a partilhar parte de sua soberania so construdos a partir da prtica sociopoltica. Nesse sentido, ao passo que determinados pases como os da Europa dos seis abriram mo de grande parte de sua autonomia sobre determinadas reas para instituies europias, outros Estados-membro da Unio Europia foram mais resistentes a tal perda de autoridade domstica e de independncia externa. Dentre alguns dos principais fatores que explicam tal resistncia, podem-se indicar os receios das conseqncias distributivas de tal partilha de soberania em nvel interno j que os acordos e as instituies criados em nvel europeu podem prejudicar grupos que apiam as lideranas que esto no poder desses Estados e a perda de controle unilateral sobre instrumentos polticos, o que acaba fazendo com que se limitem a liberdade de ao e a flexibilidade para responder a desafios domsticos e internacionais. Transcendendo esses fatores, alguns Estados europeus demonstram um interesse ainda maior na preservao da estabilidade de suas identidades nacionais, de forma a perpetuarem entendimentos e expectativas sobre seus papis na relao com os seus vizinhos e as instituies subnacionais e europias. A conservao de alianas especiais com atores externos ao bloco que se mostram fundamentais na construo e no fortalecimento dos papis internacionais do Estado e de identidades mais intensamente enraizadas que podem ser ameaadas pelo processo de integrao europeu faz com que alguns Estados europeus construam intersubjetivamente uma concepo menos malevel de soberania, revelando maior resistncia a partilh-la. Os Estados que aderiram ao bloco de 1973 a 1995 exemplificam a maior resistncia perda de autonomia constitucional e de independncia externa para as instituies do processo de integrao europeu. O Reino Unido, que se tornou membro do processo de integrao europeu em 1973, no participou no protocolo social poca do Tratado de Maastricht em 1992 e, como a Dinamarca, reservou-se o direito de no passar aos estgios finais da Unio Econmica e Monetria, com a adoo do euro (Fontaine, 2003). Alm disso, resistiu ao fortalecimento de uma poltica externa comum, opondo-se criao do cargo de ministro das Relaes Exteriores do bloco. Tal postura ficou muito visvel nos debates acerca da reviso do Tratado Constitucional Europeu em 2007, procurando deixar absolutamente claro que as normas sobre direitos fundamentais no teriam jurisdio nas cortes britnicas nem poderiam alterar a legislao do pas. O ento primeiro-ministro Tony Blair defendia a manuteno do controle nacional sobre as principais capacidades de defesa como as armas nucleares britnicas e sobre poltica externa, justia e assuntos internos. Tais aes do Reino Unido impedem que, muitas vezes, a Europa possa falar em voz nica diante de desafios do sistema internacional, como durante a Guerra no Iraque de 2003: enquanto Frana, Blgica e Alemanha foram contra a ao dos EUA, o Reino Unido acompanhado de Dinamarca, Repblica
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Tcheca, Hungria, Itlia, Polnia, Portugal e Espanha apoiaram a interveno norte-americana (Niblett, 2005). A resposta britnica foi resultado no de uma coordenao efetiva com seus aliados europeus, mas de uma iniciativa determinada em nvel nacional, numa cooperao efetiva com os EUA (Scharpf, 2003). Nesse sentido, os interesses particulares do Reino Unido e sua aliana com uma grande potncia externa regio minam uma ao europia coesa diante desse desafio, refletindo o fortalecimento da relao anglo-americana de amizade e cooperao poltica (Camargo, 2004). A aproximao com os EUA e o compartilhamento de interesses no combate a ameaas como o terrorismo e os Estados-pria so fundamentais na preservao da identidade britnica de grande potncia no mundo contemporneo. A partir do fortalecimento da interao e da relao de amizade com uma potncia que fez do globo terrestre o espao poltico de exerccio de seu poder, o Reino Unido constitui sua identidade como um Estado capaz de projetar interesses e aes poltico-militares em nvel global no apenas em nvel bilateral ou regional , afetando os clculos estratgicos de outros atores no sistema internacional ao se aliar a tal grande potncia. Essa aliana d-se no apenas na realizao de esforos poltico-militares conjuntos, mas na coordenao de posies em fruns euroatlnticos e universais. Particularmente na dimenso militar, os EUA at aceitam que, em aes militares nas quais no pretendam intervir, a Europa possa utilizar certos meios logsticos da OTAN, por exemplo, capacidades de informao, comunicao, comando e transportes; porm, tm sido historicamente cticos quanto a iniciativas que desassociem a Unio Europia da estrutura da OTAN e contam com a sua relao especial com o Reino Unido para evitar tal dissociao (Algieri, 2007). Porm, para se entender tal construo da identidade social britnica, preciso primeiramente observar o nvel individual: a identidade das elites britnicas desenvolveu-se com base num relativo afastamento da poltica continental, sendo que se envolviam nas alianas e nas instituies continentais apenas com o objetivo de impedir que o equilbrio europeu pudesse ser alterado e, com isso, desenvolvessem-se ameaas ao prprio pas. Alm disso, aps as guerras mundiais, tais elites ampliaram sua relao com as norte-americanas, particularmente em face da necessidade de conservao da posio do Reino Unido como grande potncia aliada aos EUA no contexto da Guerra Fria e, posteriormente, no enfrentamento de novos desafios internacionais ao longo das dcadas de 1990 e 2000, como o terrorismo e os Estados-pria. No mbito regional e mundial, o Reino Unido, preservando sua relao especial com os EUA, resistiu a iniciativas de aprofundamento das instituies europias que limitassem sua flexibilidade e capacidade de associao a atores externos ao bloco e que viabilizassem a consolidao de instituies europias em cuja criao no estava presente e que, a seu ver, refletem interesses nacionais primordialmente franceses. O Reino Unido evitou mecanismos europeus excessivamente intrusivos nos seus assuntos de poltica externa, militar e comercial, que comprometessem
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sua liberdade de ao. Os britnicos podem agir sozinhos com base no princpio da subsidiariedade para desencorajar o aprofundamento da Unio Europia em algumas reas, buscar alternativas fora da estrutura do bloco em reas de competncia mista, estabelecer excees e utilizar provises que ampliem sua flexibilidade, como a cooperao reforada, a partir da qual grupos de pases podem avanar com uma ao em que os restantes no quisessem tomar parte, recorrendo s instituies comuns para estabelecer a cooperao (Moravcsik, 2001, p.169-175; Fontaine, 2003). Como muitas leis europias dependem do voto da maioria e o poder de voto de um pas baseado na sua populao, o Reino Unido tem assumido a posio de alargador (widener), apoiando a adeso de novos membros como a Turquia que em alguns anos ser a nao mais populosa da Unio. Com isso, tem no apenas o objetivo de expandir ganhos poltico-econmicos em vista da complementaridade econmica com a Turquia, das taxas de crescimento econmico turco e da presena de empresas britnicas no pas, mas de estrategicamente afetar a preeminncia da Frana em vrias instituies da Unio Europia. De forma compatvel com os princpios que regem sua aliana com os EUA, o Reino Unido tambm percebe a importncia da Turquia na facilitao do dilogo dos pases ocidentais com o Oriente Mdio e na limitao da migrao oriunda dos pases fronteirios do bloco (Rachman, 2006). Nos pases da Europa Setentrional que aderiram Unio Europia particularmente a Dinamarca, que aderiu ao processo de integrao em 1973, e a Finlndia e a Sucia, que aderiram em 1995 e da ustria que entra em 1995 , a resistncia cesso de autonomia para as instituies europias deve-se principalmente ao desejo de proteo de suas identidades como Estados de bem-estar social. Em face de opes de maior desregulao, privatizao e corte de impostos aceitveis na viso da Unio Europia , a capacidade dos governos nacionais de influenciar os cursos das suas economias particularmente crescimento e nvel de emprego e definir suas ordens sociais reduzida. Embora seja necessrio combinar polticas de criao e de liberalizao dos mercados europeus para bens, servios e capital com a harmonizao europia das regulaes sociais de correo de mercado, a promessa de dimenso social mais efetiva na Unio Europia no pde ser preenchida com a estrutura institucional presente, que requer altos nveis de consenso, e os membros discordam sobre a escolha de solues comuns (Scharpf, 2003). Na esfera individual, os cidados desses Estados construram suas identidades aps a Segunda Guerra Mundial baseando suas vidas na consolidao de sistemas de proteo e de taxao social, e quaisquer tentativas de substitu-los por solues europias podem mobilizar grande oposio, tendo em vista a melhoria substancial da qualidade de vida que tais cidados conquistaram com tais sistemas de orientao social-democrata (Scharpf, 2003). Como lembra Anderson (1996), a social-democracia surgiu na Europa onde houve uma classe trabalhadora numerosa, agricultores aliados ao operariado, uma maior participao de massas, sindicatos
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mais fortes e o rpido aumento do eleitorado. Ela se torna fora regular aps a II Guerra Mundial com a construo do welfare state, com pleno emprego e servios sociais, que motivaram a identificao popular. No incio da dcada de 1970, pela primeira vez no ps-guerra, os primeiros ministros da ustria, Dinamarca, Finlndia e Sucia eram social-democratas. Porm, ao mesmo tempo em que o auge poltico era alcanado, as condies econmicas que permitiram esse sucesso entravam em declnio: os ndices de crescimento caam, e a inflao e o desemprego aumentavam. Nessa nova conjuntura, a social-democracia foi associada prpria crise, tendo em vista que o ressurgimento do monetarismo sinalizou os gastos estatais excessivos e os sindicatos superpoderosos como a causa bsica da estagflao. Nos anos 80, o resultado foi o revigoramento dos partidos de direita, no poder em toda a regio. Alm disso, a social-democracia, que se orientara no passado para a superao do capitalismo e depois para reformas parciais em direo ao socialismo, tinha perdido o rumo contentando-se com o Estado de bem-estar social dentro do capitalismo. Dentre as razes para o enfraquecimento das instncias coletivas que abalou a social-democracia, possvel citar a fragmentao dos partidos de esquerda em diferentes eixos de diferenciao e, principalmente, o agravamento das restries que reduzem o espao objetivo para as polticas tradicionais da social-democracia: as principais conquistas social-democratas o pleno emprego, os sistemas de previdncia e as polticas monetria e fiscal para administrar a economia capitalista de modo a produzir esses resultados foram enfraquecidas nos anos 80 em face da internacionalizao de capitais e da desregulamentao dos mercados financeiros (Anderson, 1996). Nos Estados da Europa Setentrional principalmente, os elementos responsveis pelo xito da social-democracia no ps-guerra servios sociais, extenso universal da educao, economia mista, democracia parlamentar sustentada por partidos de massa permaneceram em declnio durante as dcadas de 1990 e de 2000. A onda de privatizaes atingiu seu pice, enquanto a autoridade dos parlamentos nacionais se enfraqueceu, e a participao do eleitor diminuiu. (Anderson, 1996). Num momento em que o liberalismo avana estimulado pelo processo de integrao europeu, as populaes de tais pases de grande tradio na proteo do bem-estar social receiam que seus governos, ao assumirem compromissos cada vez mais densos no mbito da Unio Europia, admitam cada vez mais a diminuio do bem-estar e desistam do pleno emprego. Em face das presses no nvel domstico, tais Estados no apenas resistem maior partilha de soberania com as instituies europias, mas procuram reforar nas instituies estatais tradicionais a fonte central de representao e de lealdade, preservando pelo menos os principais traos de suas identidades como Estados de bem-estar social. Conservando-se na sua relao intersubjetiva com os vizinhos e com as instituies do bloco como os responsveis pela manuteno da ordem o que envolve o atendimento s necessidades de sua populao e pela proteo da integridade dessas condies em relao a outros
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Estados e organizaes internacionais, eles procuram aproveitar os benefcios das reformas liberalizantes incentivadas pela Unio Europia, mas, ao mesmo tempo, evitar que essas reformas minem completamente sua capacidade de influenciar crescimento e nvel de emprego. J os pases que aderiram ao processo na dcada de 1980 Grcia em 1981 e Portugal e Espanha em 1986 passaram por profundas dificuldades econmicas ao longo das dcadas anteriores adeso e tinham, at bem pouco tempo antes de sua entrada no processo, governos autoritrios: a Espanha foi liderada pela ditadura franquista at 1975, e Portugal e Grcia foram administrados por governos militares at 1974. Com o quadro de crise econmica agravante e de instituies democrticas ainda pouco consolidadas ps-1975, a adeso desses pases s comunidades europias foi bastante controversa, tendo em vista que, at ento, tais comunidades eram compostas predominantemente por pases industrializados e de economias dinmicas, ao passo que os ento candidatos eram bem mais pobres, com economias voltadas principalmente para a atividade agrcola. Nesse sentido, o processo de integrao europeu precisou ser redefinido a fim de criar programas estruturais como os Programas Integrados Mediterrnicos, que fossem destinados a reduzir as disparidades de desenvolvimento econmico, elevando as condies de vida das regies mais pobres s mdias europias (Fontaine, 2003). Ademais, o desenvolvimento desses pases era visto como necessrio para a consolidao de democracias estveis. Ao longo das duas ltimas dcadas, tais Estados participaram de inmeros projetos europeus importantes, tendo particularmente como exemplo a participao de Portugal e Espanha na criao do euro em 1998. Suas identidades como Estados europeus eram reforadas pela sua cooperao crescente com as instituies europias em face dos grandes incentivos oferecidos pela Unio Europia com os planos de auxlio a tais economias, que tornaram elites e cidados nos trs Estados mais favorveis ao aprofundamento da integrao, desde que tal integrao permitisse a continuidade dos fluxos de capital e a ampliao dos investimentos em setores como energia, transportes e comunicaes. Apesar da melhoria econmica substancial promovida pelos programas estruturais e da consolidao de valores democrticos, tais Estados ainda esto bem longe de atingir os padres dos pases mais ricos do continente, consolidando suas identidades como Estados de nvel inferior de desenvolvimento dentro do bloco. Porm, em face do oramento limitado da Unio Europia hoje, tais pases temem a reduo de benefcios e de subsdios comunitrios diante da necessidade de polticas de nivelamento e de distribuio de recursos para novos membros de nvel ainda menor de crescimento econmico. Nesse sentido, setores dessas populaes tm cada vez mais pressionado seus governos para que no cedam autonomia para instituies de um bloco que ameaa favorecer cada vez mais novos membros com programas estruturais, limitando as transferncias feitas a esses trs pases. Embora as vantagens da integrao tenham sido bem mais claras para
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Portugal, Espanha e Grcia do que para o Reino Unido ou os pases nrdicos, os trs Estados que aderiram na dcada de 1980, receosos quanto limitao da ajuda que receberam ao longo dessas dcadas, procuram hoje reforar suas instituies tradicionais de representao e de lealdade e explorar oportunidades externas ao bloco na busca de maior projeo econmica e poltica no nvel internacional. Um exemplo foi o apoio de Portugal e Espanha ao norte-americana no Iraque na tentativa de fortalecer a cooperao com a superpotncia e explorar alternativas de cooperao fora da Unio Europia. Tal mudana aponta para uma busca maior de flexibilidade e de autonomia, que se reflete numa identidade cada vez mais resistente partilha de soberania com as instituies europias se os ganhos obtidos no passado no forem mantidos. A partilha da soberania: os Estados da Europa Central e Oriental No Conselho Europeu de Copenhagen de 1993, quando se estabeleceu que os pases associados da Europa Central e Oriental poderiam tornar-se membros da Unio Europia, definiu-se tambm uma srie de critrios de adeso que eles deveriam cumprir, como a criao de instituies estveis que permitissem garantir a democracia e os direitos humanos, o desenvolvimento da economia de mercado e da capacidade para enfrentar a presso concorrencial dentro do bloco e a adoo do corpo legislativo que compe o acervo comunitrio da Unio Europia (Fontaine, 2003). Em maio de 2004, Chipre, Malta, Repblica Tcheca, Eslovquia, Estnia, Letnia, Litunia, Hungria, Polnia e Eslovnia aderiram ao bloco aps cumprir tais condies, e, em janeiro de 2007, Romnia e Bulgria tambm entraram no bloco aps enfrentarem inmeros obstculos. A Bulgria teve de mostrar resultados na luta contra a corrupo e o crime organizado, enquanto a Romnia precisou comprovar avanos em matria de segurana alimentar e de gesto dos fundos agrcolas europeus. Os Estados do Leste Europeu iniciaram, desde o fim da Guerra Fria, um processo de redefinio de suas identidades e de suas prprias soberanias da era comunista cuja autonomia era restrita pelo controle sovitico ao expressarem sua determinao em aderir voluntariamente s instituies europias que limitam sua soberania e incorporarem valores democrticos e liberais (Wallace, 1999, p.504506). Embora tais pases venham avanando bastante na partilha de soberania com as instituies europias, as estruturas de governana multinvel ainda tm ao reduzida na rea, e a lealdade e a representao ainda permanecem enraizadas nos Estados-nao. Os interesses desses Estados claramente se redefiniram para uma ao mais cooperativa com os pases da Europa Ocidental, particularmente em face das perspectivas de sucesso econmico com a adeso ao bloco, mas suas identidades ainda no foram plenamente redefinidas: eles no apenas no incorporaram completamente a caracterstica intrusiva da governana europia e a interpenetrao mtua das polticas domsticas, como no renunciaram seus papis de principais
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definidores da representao de suas populaes, particularmente com a conquista de autonomia em relao liderana sovitica e a necessidade de afirmao de sua relevncia na promoo de segurana e de bem-estar de seus cidados. Embora cedam autonomia de ao em determinadas reas como a interao econmica, eles reforam suas aes em outras, como a poltica externa e a taxao. Os Estados do Leste Europeu permanecem como uma periferia dentro do bloco, tendo em vista que ainda tm um baixo nvel de desenvolvimento econmico em relao aos pases da Europa Ocidental e que suas instituies polticas so bastante heterogneas em relao aos standards da parte ocidental do continente. Dentre os entraves centrais na redefinio de suas identidades e na adoo de valores voltados para uma maior partilha de soberania, cumpre destacar primeiramente a ausncia de uma tradio federal. Tal falta torna mais difcil a transposio das regras comunitrias legislao nacional, ou seja, a adoo de um acervo comunitrio em cuja constituio tais Estados no estavam presentes e em cuja base esto valores democrticos que nem sempre compuseram a histria desses pases. Alm disso, a herana da era comunista manifesta-se num momento em que as dificuldades na construo de uma sociedade civil participativa e de instituies democrticas tornam-se cada vez mais visveis e, com isso, geram-se obstculos na aceitao do acervo comunitrio e na perda da autonomia constitucional para as instituies europias (Camargo, 2004; Menndez, 2003, p.618-622). Em tais pases, setores das elites e muitos cidados permanecem desconfiados em relao aos reais benefcios do processo de integrao. Vrias elites consolidaramse no poder durante a era comunista e aproveitaram-se das instituies existentes na perpetuao de seu poder no nvel domstico; por isso, resistem s transformaes trazidas pela adeso Unio Europia e incorporao de novos valores pelas populaes, como a liberdade de expresso e de participao poltica, que levam maior conscientizao social e ao questionamento de seu poder. Alm disso, nos pases do Leste, a mo-de-obra barata e, em geral, qualificada (Ramn & Menndez, 2003, p.621), mas, mesmo motivada com expectativas de melhores empregos e salrios na Europa Ocidental, vem se deparando com obstculos como a resistncia de governos e cidados sua chegada, o que, no nvel estatal, reflete-se em tentativas de pases da Europa Ocidental de impor, em defesa de seus prprios cidados, restries entrada de trabalhadores. Ademais, como o alargamento para o Leste tem impacto na capacidade da Unio Europia de adotar novas polticas e altera a distribuio de poder nas instituies europias, determinados pases como a Frana inseriram obstculos maior participao desses pases nessas instituies. Tendo tais elementos em vista, a resistncia construo de uma identidade mais compatvel com os valores da Unio Europia vem sendo ampliada, o que se reflete, no nvel estatal, no reforo desses Estados como fonte de representao e de lealdade e numa maior resistncia cesso de competncias s instituies supranacionais e s entidades subnacionais.
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No caso da participao desses ltimos atores no processo poltico, o impacto da Unio Europia em pases como a Repblica Tcheca, por exemplo, foi limitado e ambivalente: a Unio Europia requer a criao de estruturas regionalizadas para a administrao dos programas de desenvolvimento regional, como os conselhos regionais e os comits de desenvolvimento regional, necessrios para que atores regionais e subnacionais possam se envolver na administrao dos programas de fundos estruturais; porm, a natureza tecnocrtica do processo de adeso e as exigncias da Comisso por eficincia na preparao para a adeso e a implementao dos programas da Unio tiveram um efeito contrrio, reforando preferncias centralizadoras de autoridades governamentais nacionais e minando o apoio da Comisso descentralizao e parceria (Marek & Baun, 2002, p.895, 913-914). Nesse sentido, a representao e o exerccio da autoridade para a implementao dos programas do bloco continuam centralizados no Estado-nao. Na Europa Central e Oriental, o nvel subnacional de governo foi negligenciado aps o colapso do comunismo, de forma que os pases dessa regio precisaram criar ou reconstruir instituies subnacionais para cumprir os pr-requisitos de adeso, procurando ampliar sua abertura influncia da Unio Europia. Enquanto promove as regras de autogoverno e descentralizao regional, o bloco tambm enfatiza a realizao rpida da preparao para a adeso e o uso eficiente dos recursos europeus, assim criando incentivos para a centralizao e o fortalecimento das autoridades nacionais governamentais em face dos atores e dos interesses subnacionais. Ao passo que governos e demais atores subnacionais ainda tm um longo caminho a percorrer antes de adquirir a legitimidade e o apoio populares que permitiriam a eles tornar-se pontos centrais para a mobilizao poltica, a experincia dos pases dessa regio com os programas de ajuda pr-adeso sinaliza a determinao do governo central em exercer o papel de leo-de-chcara e minimizar o impacto descentralizador da poltica regional da Unio Europia (Marek & Baun, 2002, p.896-897, 914-915). Numa perspectiva geral, permanecem evidentes as diferenas quanto estruturao da economia e ao nvel de salrios pagos e de padres de vida da populao entre o leste e o oeste da Europa, sendo que os pases do leste levaro tempo considervel para atingir os patamares da Europa ocidental. Existem tambm obstculos tcnicos e constitucionais para adoo do acervo comunitrio europeu pelos novos membros, mas desafios ainda maiores so colocados pela falta de uma infra-estrutura institucional eficiente e de cultura legal. A corrupo e o legado de interferncia poltica no sistema legal persistem em grande parte dos Estados candidatos. A legislao europia muitas vezes incorporada sem que haja considerao dos hbitos, tradies e recursos locais. Embora todos os pases da regio devam cumprir o requerimento democrtico bsico dos critrios de Copenhagen, a confiana nas instituies democrticas criadas ainda permanece baixa. Apesar de o tratamento conferido s diferenas culturais esteja longe de uma aceitao plena da diversidade na sua dimenso de riqueza na prpria Europa
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Ocidental, as minorias culturais so vistas, em diversos pases do Leste Europeu, como marginais ou ilegtimas (Zielonka, 2001, p.511-515). Cumpre lembrar que a partilha de valores europeus dentre eles, a flexibilizao da idia de autoridade suprema domstica e de independncia externa no instantnea e que tais pases ainda esto num estgio bastante inicial de redefinio de suas identidades; porm, at o presente momento, os obstculos apresentados tm feito com que tal redefinio torne-se, no mnimo, cada vez mais lenta. Consideraes finais Zielonka (2001) questiona a habilidade da Unio Europia de adquirir um dos atributos mais fundamentais de um tipo de Estado vestfaliano: uma fronteira externa relativamente cristalizada e rgida, conforme vislumbrada pelo projeto do mercado nico e pelo regime de Schengen. Nesse sentido, para o autor (Zielonka, 2001, p.507-509), a Unio Europia alargada lembraria bem mais um imprio neomedieval caracterizado principalmente sobreposio de autoridades, soberania dividida, arranjos institucionais diversificados e identidades mltiplas que um Estado neovestfaliano com implicaes prticas e conceituais srias, cujas principais caractersticas so a concentrao de poder, a hierarquia, a soberania e a identidade bem definida dentro das fronteiras do Estado. Porm, a soluo neomedieval trazida por Zielonka (2001) insuficiente para lidar com a complexidade do processo de integrao ou para apontar para a superao do paradoxo indicado por Wallace (1999). A concepo de Zielonka do termo medieval apresenta inadequaes: embora o sistema europeu contemporneo seja marcado pela ausncia de fronteiras claras e tenha arranjos flexveis, as propostas confederalistas e federalistas atualmente em curso que buscam a conciliao de nveis distintos e tipos complexos de partilha de soberania no apresentam necessariamente caractersticas como uma adeso mais fluida ou o desenvolvimento de estruturas concntricas funcionais de cooperao. Apesar de parecer at mesmo ingnuo o uso do termo por Zielonka (2001), o autor tm o mrito de apontar custos e desafios do processo de integrao europeu, relevantes para o argumento aqui desenvolvido: a democracia pode ter dificuldade de funcionar em um sistema de arranjos de mltiplos nveis e velocidades, alm de que a lealdade e a identidade podem dificilmente se desenvolver num sistema complexo de arranjos abertos. Num sistema sem fronteiras evidentes, tambm difcil vislumbrar a distribuio de bens pblicos numa forma organizada (Zielonka, 2001, p.527). Para se entender a magnitude desses desafios, preciso transcender a concepo vestfaliana da soberania estatal como aponta Zielonka (2001), mas, em vez de se assimilar a soluo neomedieval proposta pelo autor, possvel solucionar o paradoxo apontado por Wallace (1999) concebendo a soberania como um fato institucional ligado ao processo e baseado em entendimentos intersubjetivos,
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podendo assumir diferentes nveis de sedimentao, de maleabilidade e de partilha pela prtica sociopoltica distinta dos 27 pases membros da Unio Europia e conviver de formas diferenciadas com estruturas de governana multinvel no mbito do processo de integrao. Num contexto de autoridades sobrepostas e de mltiplas identidades culturais, pode-se compreender como a sobreposio dos diferentes nveis de governana e a representao e a lealdade podem ser construdas de formas diversas, trazendo desafios mltiplos no contexto dos trs processos de partilha desenvolvidos. Este artigo procurou chamar a ateno para os principais desnveis entre os processos de partilha de soberania e os anseios nacionais nos pases membros da Unio Europia e inseriu tal discusso no contexto do desenvolvimento de estruturas de governana multinvel. Ao captarmos a complexidade desses desnveis, possvel apreender por que os lderes dos governos podem desejar transferir a formulao da deciso para o nvel supranacional em graus distintos de intensidade. Eles no apenas tm diferentes percepes sobre a forma como os benefcios da perda do controle unilateral sobre instrumentos polticos podem ultrapassar os custos, como tambm podem conceber de diferentes formas os ganhos relacionados transferncia de responsabilidade por decises impopulares ou ao insulamento da formulao de deciso em relao s presses domsticas, por exemplo. Como apontam os tericos da governana multinvel, no existe, portanto, consenso entre tais pases sobre a cesso de independncia constitucional, a modificao da igualdade soberana e o comprometimento da autonomia econmica (Marks et al., 1996). Tal poltica opera em mltiplos nveis, de forma que a europoltica configura-se cada vez mais como um resultado da tenso e da conciliao entre presses supranacionais e intergovernamentais distintas em cada pas membro do processo de integrao europeu, e a alocao de competncias entre os atores nacionais e os supranacionais cada vez mais diversificada em cada um dos membros da Unio Europia. Recebido em 14 de janeiro de 2009 Aprovado em 20 de agosto de 2009 Referncias bibliogrficas
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Resumo
O objetivo do artigo examinar por que no existe paradoxo entre o desenvolvimento de estruturas de governana multinvel no mbito do processo de integrao europeu e a permanncia do Estado soberano como fonte de representao e lealdade. Concebendo

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que a cesso de independncia constitucional, a modificao da igualdade soberana e o comprometimento da autonomia econmica no se processaram de forma homognea, pretende-se explicar as diferenas entre tais processos de partilha da soberania dos pases membros da Unio Europia.

Abstract
The main purpose of the article is to examine why there is no paradox between the development of multilevel governance structures in the context of European integration and the maintenance of the sovereign state as the source of representation and loyalty. Accepting that the cession of constitutional independence, the changing of sovereign equality and the challenge to economic autonomy have not occurred in an homogeneous way, I intend to explain the differences among those processes of sharing of EU members sovereignty. Palavras-chave: Soberania; Unio Europia; identidade. Keywords: Sovereignty; European Union; identity.

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