Perspectivas de la Seguridad Ciudadana en Amrica Latina y Bolivia

Intercambio de Buenas Prcticas

Memoria del Seminario Internacional realizado en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, el 27 y 28 de septiembre de 2012.

Memoria Seminario Internacional Perspectivas de la Seguridad Ciudadana en Amrica Latina y Bolivia Intercambio de Buenas Prcticas Primera edicin: Abril de 2013. Depsito Legal: 4-1-1085-13 ISBN: 978-99954-819-4-0 Coordinadores de la publicacin: Magaly Espinoza - Ministerio de Gobierno Armando Ortuo - PNUD Sistematizacin y edicin: Ral Maydana - PNUD Direccin General de Planificacin del Ministerio de Gobierno

Estado Plurinacional de Bolivia Ministerio de Gobierno Direccin: Av. Arce esq. Belisario Salinas # 2409 Telfono: (591 - 2) 2120002 (591 - 2) 2120003 Fax: (591 - 2) 2440466 Casilla Postal: 7110 www.mingobierno.gob.bo Las opiniones expresadas en el presente trabajo pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Calle 14 esquina Snchez Bustamante Edificio Metrobol II, Calacoto Casilla postal 9072 La Paz Bolivia Telfono: (591-2) 279 5544 Fax: (591-2) 2795820 www.gobernabilidad.org.bo

Con la asistencia del Proyecto PNUD-BOL/83261 Asistencia tcnica al Ministerio de Gobierno en la formulacin de estrategias y proyectos de seguridad ciudadana y prevencin de conflictos.

Contenido
Presentacin Introduccin Parte 1: Conceptos y prospectiva general de la seguridad ciudadana en Amrica Latina Prospectiva general de la situacin y de las polticas de seguridad ciudadana en Amrica Latina Seguridad y poltica criminal en Amrica Latina Parte 2: Los retos de la seguridad ciudadana en Bolivia Los retos de la seguridad ciudadana en Bolivia Parte 3: Planificacin e implementacin de polticas integrales de seguridad ciudadana en Amrica Latina Polticas pblicas en seguridad ciudadana: formulacin, implementacin y evaluacin Experiencias en la formulacin e implementacin de una poltica integral de seguridad ciudadana Temas de debate en el panel Parte 4: Polticas de modernizacin de la polica Perspectiva de los principales desafos de la modernizacin Recuadro: Dos consideraciones estratgicas sobre la reforma policial Retos de la modernizacin y fortalecimiento policial Modernizacin y fortalecimiento de la Polica Nacional de Nicaragua El modelo policial y la articulacin de la prevencin, intervencin y participacin ciudadana El proceso de transformaciones de la Polica Boliviana Temas de debate del panel y conclusiones

Parte 5: Polticas de modernizacin del rgimen penitenciario Experiencias de modernizacin del rgimen penitenciario y tratamiento del delincuente en Amrica Latina Experiencias de rgimen penitenciario en Bolivia Procesos de reforma en sistemas penitenciarios de Costa Rica Temas de debate en el panel Parte 6: Polticas pblicas contra el crimen organizado en Amrica Latina Impacto de la delincuencia organizada y medidas para enfrentar los negocios ilcitos (narcotrfico, trata de personas, crimen trasnacional) en el marco de una poltica de seguridad ciudadana Panorama general de la seguridad pblica en Bolivia Experiencia y ventajas de la cooperacin policial entre Brasil y Bolivia Recuadro: Buenas y giles relaciones entre Estados ayudan al xito de la lucha contra el crimen Temas de debate en el panel Parte 7: Polticas de lucha contra el narcotrfico en Amrica Latina Monitoreo de Cultivos de Coca 2011 Polticas de lucha contra el narcotrfico en Bolivia Temas de debate en el panel Parte 8: Polticas de seguridad ciudadana y la violencia contra las mujeres El espacio de la ciudad: violencias e inseguridad de gnero Percepciones sobre la seguridad ciudadana y la violencia contra las mujeres en Bolivia. Recuadro: El espacio de la ciudad: violencias e inseguridad de gnero Recuadro: No es suficiente la voluntad que despliegan las Brigadas de Proteccin a las Familias Termas de debate en el panel Parte 9: Polticas locales de seguridad ciudadana

Presentacin
En el marco de la Ley 264 del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana Para una Vida Segura y como componente esencial de la consolidacin y puesta en marcha del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2012-2016, el Ministerio de Gobierno ha venido trabajando en el fortalecimiento de las capacidades de los actores responsables de la elaboracin e implementacin de polticas en seguridad a nivel nacional, departamental y municipal. Este trabajo se ha ido realizando no solo con autoridades pblicas sino tambin en conjunto con la sociedad civil, al entenderse la seguridad ciudadana como una tarea de todos los bolivianos. La inseguridad agrede a la comunidad y al Estado, siendo un fenmeno que afecta en la calidad de vida de los ciudadanos y convirtindose en una de sus principales preocupaciones diarias. En este sentido, la implementacin del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana trae consigo nuevos retos. No solo se debe lograr un trabajo coordinado y articulado entre los actores pblicos involucrados, sino tambin se debe incluir la participacin de los movimientos sociales y de todo el pueblo boliviano en esta tarea. El pas tiene el gran reto de implementar este plan mediante acciones innovadoras y adecuadas al particular contexto boliviano, pero que deberan tambin aprovechar la valiosa experiencia en esta temtica de otros pueblos y gobiernos hermanos del continente. Por esta razn el Ministerio de Gobierno tuvo la iniciativa de realizar un evento a nivel internacional para conocer experiencias y buenas prcticas de otros pases en diferentes tpicos de esta temtica, convocando a expertos de reconocida trayectoria para que aporten con sus conocimientos a ampliar la visin sobre las polticas integrales de seguridad ciudadana en Bolivia. Para esto se cont con el apreciable apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. El Seminario Internacional sobre Seguridad Ciudadana en Amrica Latina, realizado el pasado 27 y 28 de septiembre en la ciudad de Santa Cruz, reuni a una decena de expertos internacionales y convoc a doscientos operadores de polticas de seguridad ciudadana de todo el pas, tanto del nivel central del Estado como gobernaciones y municipios, a altos responsables de la Polica Boliviana, a representantes de movimientos sociales, a diferentes medios de comunicacin y a ciudadanos interesados en el tema. Durante esos dos das se discutieron temas actuales y cruciales de la seguridad ciudadana que seguramente contribuirn a un mejor conocimiento de la temtica y a una ms efectiva aplicacin de las polticas y acciones que se estn llevando a cabo en Bolivia. El presente documento recoge todas las presentaciones, materiales y discusiones de este importante evento. El Ministerio de Gobierno desea poner esta valiosa informacin al alcance de todas las personas interesadas para incidir de manera positiva en el tratamiento y formulacin de las acciones de seguridad ciudadana que se deben empezar a implementar en todas los municipios y departamentos del pas, y tambin para abrir un debate informado con la sociedad civil y con los sectores acadmicos sobre los retos del pas en este mbito.

El abordaje de la seguridad ciudadana parte de la definicin de un marco terico conceptual que la vincula a la proteccin de los derechos humanos. La seguridad ciudadana, tal como seala su denominacin, tiene como preocupacin central del Estado la proteccin del ciudadano frente al crimen. Se entiende que de esta manera se garantizan los valores sobre los cuales se fundan la convivencia colectiva y, al mismo tiempo, se garantiza que las potencialidades de las personas puedan ponerse de manifiesto para impulsar el progreso y desarrollo de las sociedades. En el evento se deliber tambin acerca de los retos de la seguridad ciudadana en nuestro pas, haciendo nfasis en la necesidad de la plena implementacin de la estrategia nacional con sus cinco pilares: Rgimen normativo, sistema institucional, modernizacin y desconcentracin policial, tecnologa preventiva y financiamiento concurrente. La estrategia nacional, cotejada con las polticas integrales implementadas en otros pases de la regin, nos muestra la necesidad de equilibrar las medidas preventivas, de control, coercin y sancin. En lo referido a la modernizacin policial destacan elementos dirigidos a la desconcentracin, tecnificacin y cualificacin mediante procesos de especializacin combinados con el cumplimiento de la carrera policial. El desafo permanente ser la efectividad y transparencia en el accionar de los efectivos policiales. Se analizaron tambin experiencias y polticas desarrolladas en materia de rgimen penitenciario, coincidiendo en la necesidad de la implementacin de un sistema progresivo bajo el enfoque filosfico de la rehabilitacin y reinsercin social. Entre otros tpicos se hizo nfasis en el anlisis de la problemtica de las drogas y la lucha contra el narcotrfico y el crimen organizado vinculado a este flagelo universal, as mismo las polticas de intervencin estatal, regulacin de mercados o la combinacin de ambas medidas, como estrategia represiva frente a este delito transnacional. Un eje temtico muy significativo se ha referido a la seguridad ciudadana desde una perspectiva de gnero, dada la mayor vulnerabilidad de mujeres y nios frente a las acciones delincuenciales, como particularmente se concretizan en el ejercicio de la violencia domstica. Esperamos que esta informacin se constituya entonces en un aporte para mejorar la puesta en ejecucin de las acciones concretas y soluciones estructurales al problema de la inseguridad en Bolivia que estn siendo priorizadas por la actual gestin del Presidente Evo Morales en el objetivo de constituirnos en un Estado seguro para Vivir Bien.

Dr. Carlos Gustavo Romero Bonifaz Ministro de Gobierno Estado Plurinacional de Bolivia

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) est impulsando una importante agenda de investigacin y de debate pblico sobre la seguridad ciudadana en Amrica Latina. Nuestra institucin est convencida que el fenmeno de la inseguridad y el crimen que afecta a millones de latinoamericanos est limitando las opciones de libertad de las personas, el desarrollo social y las posibilidades de crecimiento econmico, se trata de problemas que estn en el centro de la discusin sobre el futuro del desarrollo humano en la regin. La falta de seguridad ciudadana que se expresa en altos niveles de violencia y crimen suele ser una expresin de la complejidad y multiplicidad de los problemas que afectan a las sociedades latinoamericanas: dficits en las capacidades de las instituciones de justicia y seguridad, desigualdad socio-econmicas y tensiones sociales que debilitan la convivencia. Esta realidad exige respuestas de poltica pblica integrales, creativas e innovadoras en aras de proteger a las y los ciudadanos. En ese sentido, el PNUD est promoviendo un enfoque de seguridad ciudadana integral que debera enfatizar no solamente acciones institucionales eficaces de sancin y gestin del delito, sino tambin iniciativas de prevencin y de mejora de las condiciones de empleo de los jvenes, de los factores que determinan la desigualdad y la integracin social, y que implican una activa coordinacin y participacin de las instituciones gubernamentales, sociedad civil, tomadores de decisin y agencias de cooperacin. En septiembre de 2012 el Ministerio de Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia y el PNUD Bolivia han organizado un evento internacional en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra que ha congregado a una decena de destacados expertos internacionales en materia de seguridad ciudadana y un centenar de participantes bolivianos de diversas instituciones estatales y de sociedad civil. El Seminario Internacional sobre Perspectivas de la Seguridad Ciudadana en Amrica Latina y Bolivia: Intercambio de buenas prcticas ha representado uno de los primeros esfuerzos en Bolivia para alentar un debate sobre la temtica de seguridad ciudadana desde un enfoque basada en el anlisis de las experiencias exitosas de la regin. Para hacer posible esta iniciativa se ha contado con el apoyo del Centro Regional del PNUD para Latinoamrica y el Caribe que se est especializado en la recopilacin de buenas prcticas regionales en esta temtica. El presente documento es una recopilacin de las ponencias de todos los participantes nacionales e internacionales, y de los interesantes debates que se generaron en las diferentes mesas de trabajo del seminario. Esperamos que se constituya en una herramienta til para que gestores, tomadores de decisin, tcnicos del mbito gubernamental y la sociedad civil fortalezcan sus conocimientos y su capacidad de analizar, disear y aplicar polticas en seguridad con un enfoque integral para el Vivir Bien.

Claudio Providas Representante Residente a.i. PNUD Bolivia

Introduccin
El Ministerio de Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, en el marco de sus competencias, promovi y profundiz canales de comunicacin y coordinacin para el involucramiento de actores pblicos y privados, mediante diferentes eventos participativos, para articular y coordinar de manera eficaz y eficiente, la implementacin de polticas pblicas sobre seguridad ciudadana; buscando tambin aunar esfuerzos del Estado y la sociedad a travs de acciones estratgicas en la temtica, expresada en los planes, proyectos y programas nacionales, departamentales, municipales e indgena originario campesinos; sin discriminacin ni exclusin, destinados a asegurar el libre ejercicio de los derechos, garantas y libertades constitucionales de los habitantes del pas, promoviendo la paz y la tranquilidad social, y procurando una mejor calidad de vida. Los eventos que apuntalaron este proceso en el que se fue agendando la temtica de seguridad ciudadana para el periodo 20122016 fueron la I y II Cumbre Nacional de Seguridad Ciudadana, realizadas en Santa Cruz, junio del 2011, y Tarija, febrero del 2012; y el Encuentro Plurinacional para Profundizar el Cambio, en Cochabamba, enero de 2012; como respuestas a las demandas de varias polticas pblicas, destacando y priorizndose la seguridad ciudadana, que fue planteada de forma constante desde varios sectores del pas. Actualmente, el Ministerio de Gobierno implementa un modelo de seguridad pblica, a travs de la Ley 264 del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana Para una Vida Segura, aprobada el 31 de julio de 2012, acompaada de otros instrumentos, como el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, un paquete de normativa complementaria y la conformacin de Concejos de Seguridad Ciudadana, con el convencimiento de que esta implementacin proporcionar soluciones estructurales al problema de la delincuencia e inseguridad ciudadana en Bolivia. Paralela a estas importantes acciones, el Ministerio de Gobierno, con apoyo, con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), realiz en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, los das 27 y 28 de Septiembre de 2012, el Seminario Internacional sobre Perspectivas de la Seguridad Ciudadana en Amrica Latina y Bolivia: Intercambio de Buenas Practicas, con el objetivo general de generar un debate pblico sobre las problemticas, escenarios actuales y futuros de la seguridad ciudadana en Amrica Latina y Bolivia, que permita realizar incidencia sobre el enfoque conceptual y promueva aprendizaje; y los objetivos especficos de: Intercambiar, compartir y conocer experiencias a nivel latinoamericano sobre medidas y buenas prcticas aplicadas en el tema de seguridad ciudadana y delitos conexos. Sistematizar las experiencias de los expertos internacionales para el fortalecimiento de las polticas pblicas implementadas en la gestin del Ministerio de Gobierno. Profundizar e incidir en el tratamiento y formulacin de polticas de gnero y seguridad ciudadana. Concientizar a la sociedad civil y organizada sobre la importancia de su participacin activa de las acciones de Seguridad Ciudadana sealadas en el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana.

.11

Participaron del evento expertos internacionales, como ser Guillermo Arroyo, de Costa Rica; Carlos Basombrio y James Shaw, del Per; Elas Carranza y Gloria Manzotti, de Argentina; Ignacio Cano, de Brasil; Xavier Dvila, de Nicaragua; Elkin Gallego, de Colombia; Javier Hernndez, de Mxico; Rafael Paternain, de Uruguay; Olga Segova y de Chile; como tambin el Ministro de Gobierno de Bolivia, Carlos Romero, el representante en Bolivia de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), Cesar Guedes, y la representante en Bolivia de la entidad de la Organizacin de Naciones Unidas para la Igualdad de Gnero

y el Empoderamiento de las Mujeres (ONU Mujeres), Natasha Loayza; quienes presentaron e intercambiaron experiencias, mediante exposiciones magistrales y trabajos en paneles temticos, con cerca de 300 personas representantes del Gobierno nacional y gobiernos departamentales y municipales, Polica Boliviana, organismos internacionales, instituciones pblicas, privadas y de la sociedad civil organizada, adems de acadmicos, sobre el diseo e implementacin de polticas de seguridad ciudadana, reforma policial, rgimen penitenciario, narcotrfico, violencia contra las mujeres y delitos conexos.

1. Conceptos y prospectiva general de la seguridad ciudadana en Amrica Latina 2. Los retos de la seguridad ciudadana en Bolivia. 3. Planificacin e implementacin de polticas integrales de seguridad ciudadana en Amrica Latina. La presente Memoria presenta, precisamente, una sistematizacin de los temas tratados en el Seminario Internacional, para que mediante su difusin se contribuya a la concientizacin de la sociedad civil sobre la importancia de su participacin activa de las acciones de seguridad ciudadana y al fortalecimiento de las polticas pblicas implementadas por el Ministerio de Gobierno. Estos contenidos tratados en el referido Seminario Internacional estn organizados en las siguientes nueve partes: 4. Polticas de modernizacin de la polica. 5. Polticas de rgimen penitenciario. 6. Polticas pblicas contra el crimen organizado en Amrica Latina. 7. Polticas de lucha contra el narcotrfico en Amrica Latina. 8. Polticas de seguridad ciudadana y la violencia contra las mujeres 9. Polticas locales de seguridad ciudadana.

.12

Parte 1

Conceptos y prospectiva general de la seguridad ciudadana en Amrica Latina

Esta parte est constituida por dos presentaciones magistrales: Prospectiva general de la situacin y de las polticas de seguridad ciudadana en Amrica Latina, realizada por el socilogo peruano y especialista en temas de seguridad ciudadana, defensa y relaciones civiles militares, Carlos Basombrio; y Seguridad y poltica criminal en Amrica Latina, por el criminlogo argentino y especialista de reconocida trayectoria en prevencin y poltica criminal, Elas Carranza.

Prospectiva general de la situacin y de las polticas de seguridad ciudadana en Amrica Latina

Carlos Basombrio, Per

La inseguridad ciudadana es un clima de temor e incertidumbre que impide a las personas ejercer plenamente sus derechos y libertades; es causado por la generalizacin de conductas violentas y prcticas delictivas de naturaleza comn que afectan, real o potencialmente, no slo de hecho, la vida, la integridad fsica y el patrimonio de la mayora de los miembros de una comunidad y que en muchos casos quedan impunes. Las principales manifestaciones de la inseguridad ciudadana, son: Que los delitos socialmente relevantes (robo, homicidios, secuestros, violaciones y violencia domstica) no slo son expresin de inseguridad, sino tambin su causa. Muchas veces estn asociados con la organizacin de jvenes en pandillas y la micro-comercializacin de drogas. El crimen organizado tiene diversa relacin: hay casos de alto crimen organizado sin casi inseguridad ciudadana, pues prefiere situaciones de tranquilidad para hacer sus negocios ms libremente, y otras en las que se asocia visible en la vida cotidiana de las poblaciones. El fenmeno es central y no marginal; afecta la calidad de vida de las personas y dificulta la vida en comunidad. La medicin de la inseguridad se realiza mediante la tasa de homicidios, ya que este indicador es el ms fcil de comparar, ofrece menos riesgos en su registro (una vida humana normalmente se registra) y porque est asociado a una conjuncin de otros delitos: en general una situacin de alta tasa de homicidios es una situacin en la que concurren otros delitos de manera significativa.

.14

El Estado de la seguridad ciudadana en Amrica Latina

Amrica Latina es la regin del mundo ms afectada por la inseguridad. A lo largo de los aos, en casi todos nuestros pases la inseguridad fue remplazando a la pobreza y al desempleo, como problema principal. Cada vez ms, nuestras poblaciones consideran que la inseguridad y el delito son ms complicados; lo que indica su centralidad. Pero, dentro de la generalidad se presentan situaciones diversas; por existir diferencias entre subregiones y en el tiempo. Grfico No. 1: Tasas de homicidios, diferencias entre pases de Amrica Latina por cada 100.000 habitantes

Fuente: presentacin de Carlos Basombrio.

Un reciente informe de la OEA indica, por ejemplo, que si bien la situacin de inseguridad es complicada a nivel general, es en la subregin de Amrica Central donde se dispar en los ltimos 10 aos; a diferencia de Norte Amrica, que escapa a nuestro patrn de inseguridad. Asimismo, al interior de Centroamrica, en algunos pases creci ms que en otros sus tasas de inseguridad, siendo los casos ms graves Honduras y El Salvador, como puede verse en el primer cuadro. Tambin hay grandes diferencias entre pases, como es el caso entre Honduras y Chile; o diferencias al interior de los pases, como el caso de Mxico, que como pas se encuentra convulsionado, con regiones con las tasas de homicidio ms altas del mundo, junto a otras que presentan tasas bajas, similares a las de Europa. Focalizando ms se puede ver el mismo comportamiento diferenciado al interior de las ciudades.

.15

Otra forma de medir la inseguridad es mediante la tasa de victimizacin, que enriquece y complejiza el anlisis. Consiste en preguntar a las personas si fueron vctimas de un delito en un periodo inmediatamente precedente. Al respecto, una revisin comparada con datos del Latinobarmetro, permite ver que no hay correlacin directa en tener una mayor tasa de homicidios y otra mayor de victimizacin. Por ejemplo, en el Per la tasa de homicidios es baja (10,18), pero la de victimizacin es muy alta: el 40% de la poblacin reporta haber sido vctima de algn delito en el ltimo ao. Similar es el caso de Bolivia, con una tasa de homicidios baja (10,81), pero de victimizacin alta (37%). Grfico No. 2: La victimizacin enriquece y complejiza la medicin

Fuente: Latinobarmetro 1995-2011

Si vemos la victimizacin con violencia, el escenario vuelve a cambiar. Por ejemplo, en la subregin andina aparece el Ecuador, con un nivel de victimizacin altsima, cuando no figuraba con un nivel complicado en los mapas anteriores. La victimizacin con violencia es muy importante en trminos traumticos para la poblacin. Grfico No. 3: Percepciones sobre victimizacin con violencia

Fuente: Latinobarmetro 1995-2011

.16

Entonces, la tasa de victimizacin mide una multiplicidad de situaciones menores, pero que afectan a la poblacin en su vida cotidiana, planteando un elemento adicional para entender por qu la tasa de homicidios no puede ser la nica medida. Es probable que la tasa de victimizacin, ms que la de homicidios, ayude a entender mejor porqu la gente se siente ms insegura. Adems, la percepcin general en toda Amrica Latina es que el delito est aumentando; salvo la Argentina donde menos personas piensan que el delito est empeorando. Es tambin importante aadir las percepciones, para tener un cuadro completo. Para hacer poltica pblica eficiente y exitosa, es necesario tomar en cuenta no slo los datos fcticos, sino tambin lo que la gente siente que est ocurriendo. La percepcin de inseguridad no va

paralela a la inseguridad real y en sociedades de baja criminalidad puede existir igual o mayor percepcin que en las de alta criminalidad. En realidad, tienden a ser muy altas en pases en los cuales la inseguridad real es comparativamente ms baja que en pases donde es ms alta. Es cierto que en una sociedad no todos sufren lo mismo, pero la percepcin es otra, porque se alimenta de otras fuentes de inseguridad y del temor a la victimizacin futura, ya que estamos frente a un trauma que se repite en la memoria de las personas. Entonces, una poltica pblica deber tomar en cuenta los dos aspectos; que la inseguridad es un problema de todos y, a la vez, un problema de algunos. Es de todos, en un sentido que nos afecta socialmente, y de algunos, en el sentido que hay gente que la sufre de manera muy particular. Las causas que provocan estos fenmenos son un conjunto de factores, distintos por pases y espacios locales: Factores sociales, culturales y econmicos; entre los que se puede indicar situaciones de marginacin y exclusin, falta de oportunidades para jvenes, desfase entre acceso a informacin y a beneficios de la vida moderna, familias deterioradas, perdida de mecanismos tradicionales de identidad y cohesin social, colapso de servicios bsicos, experiencias previas de violencia, abuso del alcohol y drogas, y la cultura de que la ley se acata pero no se cumple. Factores polticos institucionales; como ser abundancia de armas de fuego en manos civiles, dbil presencia del Estado, importancia de economas informales, impunidad, problemas con la Polica (eficacia, confianza, credibilidad), mal funcionamiento del sistema penal y saturacin de crceles y fracaso de la resocializacin.

Causas y efectos de la inseguridad ciudadana

No existe necesariamente una relacin directa entre un mayor desarrollo humano y la mejora de la seguridad. Hay pases con bajo nivel de desarrollo humano y altsimas tasas de homicidios (caso Honduras), pases con menos desarrollo humano y tasas de homicidio bajas (caso Nicaragua) y otros con altos niveles de desarrollo humano y altas tasas de homicidios (caso Venezuela). La especificidad del problema es que ste no se resuelve por lo que se haga en otros campos; sino por lo que tambin se haga especficamente en el de la seguridad. En pases donde hubo un progreso econmico muy significativo, se presentaron cambios cualitativos del delito, con su incremento de manera exponencial, porque hay ms oportunidades para la delincuencia.

.17

Los impactos de la inseguridad son mayores a la suma de los hechos y afecta la calidad de vida. Para la poblacin ms pobre los efectos son devastadores (perder lo poco que se pudo acumular en aos de esfuerzo significa un drama humano de gran magnitud y uno puede entender el porque la gente siente la urgencia de que estos problemas tengan que ser enfrentados de manera eficiente). Tambin se trastocan las relaciones humanas, porque introduce el miedo y la sospecha en la vida diaria, el que es diferente comienza a ser sospechoso.

Afecta de manera especial a los jvenes y pobres (el perfil de la vctima o victimario es joven y pobre, de manera abrumadora), dificulta la vida en comunidad, aumenta la desigualdad (el que puede compra seguridad), debilita la confianza en las instituciones, la democracia, la libertad y la ley; y amenaza a la credibilidad de nuestras democracias, por la sensacin de que estas no pueden hacer nada frente a la inseguridad.

Polticas de seguridad ciudadana en Amrica Latina

En Amrica Latina y en el mundo hay dos interpretaciones bsicas, contradictorias y excluyentes de cmo enfrentar esta problemtica: una es de extirpacin y la otra de incorporacin. La primera considera que la responsabilidad central del delito est en el individuo que los comete, que la sociedad es permisiva con el delincuente desprotegiendo a las vctimas, por lo que hay que extirparlo, aumentando penas y disminuyendo garantas. La segunda considera que la sociedad es la responsable central, que empuja al individuo al crimen; que la pobreza y la injusticia social son las causas, que una sociedad justa puede acabar con l. Ambas interpretaciones sern erradas en el sentido de ser excluyentes, pero estn vigentes en la agenda de debates en todos los pases y las sociedades. En ese contexto, en Amrica Latina se plantearon y desarrollaron ocho modelos para enfrentar la inseguridad ciudadana: 1. Polticas de mano dura, del enfoque de extirpacin, que se desarrollaron con ms nfasis. Se caracterizan por el incremento de penas y nuevos tipos delictivos, reduccin de la edad de imputabilidad penal, crtica a los nuevos cdigos de procedimientos penales (que protegeran al delincuente y no a la sociedad), incremento significativo de la poblacin encarcelada y la inclusin de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad. 2. Diversas modalidades de privatizacin de la seguridad; convirtiendo un bien pblico en privado (por ejemplo, en muchos pases hay ms miembros de seguridad privada que policas). 3. Fortalecimiento, reformas y modernizacin de las policas. 4. Polticas de prevencin de la violencia; con mltiples experiencias en temas de violencia domstica, jvenes en riesgo, control de alcohol y drogas, recuperacin urbana, acceso a armas. Se trata sobre todo de trabajo de sociedad civil en experiencias piloto, con poca atencin e inversin estatal.

.18

5. Estrategias mltiples encabezadas por gobiernos locales, con alto liderazgo poltico y continuidad en el tiempo, dando soluciones a problemas graves de inseguridad (con experiencias exitosas en ciudades de Colombia, Brasil y El Salvador), cuyas caractersticas son: impulso a programas de prevencin social, estmulo a participacin ciudadana, educacin en valores de convivencia, direccin de policas fortalecidas por gobiernos locales (los gobiernos locales tienen incidencia en la direccin de policas y las fortalecen), medidas de prevencin situacional y mejora de sistemas de informacin, monitoreo y evaluacin. 6. Desarrollo de iniciativas y capacidades en la sociedad civil, que muestra que muchas ONG y universidades conocen mejor el problema, que el mismo Estado. 7. Dbil avance en el desarrollo de informacin y conocimiento. An falta mucha informacin y las polticas se hacen a ciegas. 8. Tambin prcticas ilegales y violaciones de los derechos humanos; por desconocimiento o desesperacin, como ser: eliminacin fsica de sospechosos de delito, regulacin ilegal del delito por la Polica y polticos, linchamientos, acuerdos con el crimen organizado (que, lastimosamente, lograron ciertos resultados en algunos pases).

En resumen; se hizo mucho y no todo fue un fracaso, sino la situacin seria peor. Al parecer, lo que mejor funcion es la convergencia en tiempo y espacio de un gran liderazgo poltico, un conjunto de polticas y medidas de diferente orden. Pero, no hay una bala de plata o frmula milagrosa para enfrentar el delito y el gran desafo es desarrollar polticas de seguridad: que aludan a la complejidad de las causas, enfrenten la diversidad de los impactos, combatan sus manifestaciones inmediatas y reduzcan su incidencia futura. Para esto se requieren siete premisas para que una poltica de seguridad ciudadana merezca tal nombre: Reconocer el derecho del ciudadano a vivir seguro. Seguridad ciudadana es un requisito para la igualdad y la justicia. Que debe hacerse con las reglas de la democracia. Es una responsabilidad central del Estado Debe existir colaboracin Estado-sociedad civil. Enfoque transversal e integral Apoyo poltico y continuidad.

.19

Seguridad y poltica criminal en Amrica Latina

Elas Carranza, Argentina

Delito violento
Son diversos los delitos que la poltica criminolgica debe procurar prevenir y eventualmente sancionar, respecto lo cual abordaremos slo algunos puntos primordiales. Las decisiones de poltica criminolgica deben tomar en cuenta qu delitos se necesita reducir y cul es el estado de situacin de los mismos. Amrica Latina y el Caribe ostentan actualmente dos campeonatos vergonzosos: ser la regin del mundo con las tasas ms altas de delito violento y, tambin, con las cifras ms altas de inequidad en la distribucin del ingreso. Ambas tienen estrecha relacin entre si y es necesario tenerlas en cuenta para decidir polticas, tanto en materia de criminalidad como en materia social. El delito violento se mide mediante los homicidios, porque estos son de mayor importancia dentro de la criminalidad convencional, por suprimir la vida; pero tambin porque presentan una medicin ms rigurosa y son efectivas para la comparacin internacional. El ltimo informe sobre homicidios de la UNODC, que rene informacin de 207 pases, revela que 17 pases tienen las tasas de homicidio ms altas del mundo (de 30 o ms por 100.000 habitantes). Diez de estos pases son de Amrica Latina y el Caribe1 y los restante siete de frica. Para efectos de comparacin, los pases de Europa, de altos ingresos, tienen tasas de homicidios que oscilan entre 0,5 y 7,5 por 100.000 habitantes, lo que muestra la magnitud de la diferencia con nuestra regin. Un detalle importante es que Bolivia forma parte del grupo de pases de la regin con tasas de criminalidad de un solo dgito: 8,6 homicidios por 100.000; posicin muy razonable dentro del contexto y que debera servir para analizar y tomar decisiones racionales de poltica criminal. 1 Estos diez pases son: Colombia, Trinidad y Tobago, San Cristbal Nevis, Islas Vrgenes, Guatemala, Belice, Venezuela, Jamaica, El Salvador y Honduras.

.20

El factor de la inequidad de ingresos

La criminologa lleg a reconocer en el delito la incidencia de variables econmicas y de clases sociales. Los nuevos avances de la criminologa en los ltimos 25 aos, con la mejora de sus metodologas y la ayuda de la estadstica, le permiten verificar que la inequidad en la distribucin de ingresos tiene una relacin directa con la tasa de homicidios y el robo en viviendas; que la alta inequidad equivale a tasas altas de homicidios y delitos de robo. Segn el coeficiente de Gini, el pas con menor inequidad en Amrica Latina es Uruguay (0,45), cuyo nivel, sin embargo, expresa mayor inequidad comparado con los pases de altos ingresos pero con peor inequidad en la distribucin de ingresos, como son Portugal y EE. UU. Por otra parte, la tasa media de homicidios en el mundo es de siete por 100.000 habitantes, respecto al que se puede observar que los pases de altos ingresos tienen tasas de homicidio ms bajas que la media y que los pases con tasas de homicidio ms altas que la media son pases de medianos o bajos ingresos. En la regin, Bolivia tiene la ms alta inequidad en la distribucin de ingresos. El factor de inequidad en la distribucin del ingreso es crucial en el anlisis, porque tiene la particularidad de relacionarse no slo con las tasas de criminalidad, sino con otras variables sociales, muchas de cuales inciden a su vez en el incremento del delito y en el estado de situacin del sistema de justicia penal, con el consiguiente fenmeno de sobrepoblacin y hacinamiento carcelario. Los diversos organismos del sistema de las Naciones Unidas explican que en los pases donde existe una distribucin inequitativa del ingreso, la educacin funciona mal, la situacin de la vivienda y la ecologa se deterioran, las relaciones laborales funcionan mal y hay graves conflictos sociales, aumentan las migraciones no planificadas hacia los pases y polos de atraccin de poblacin, la salud funciona mal y hay mucho delito y violencia social. Estas variables actan en conjunto, retroalimentndose entre s y produciendo un coctel fatal en materia de violencia y criminalidad, que es tambin un caldo de cultivo muy propicio para el desarrollo de otras formas de criminalidad transnacional organizada o criminalidad de mercado, como el trfico de personas, de migrantes, drogas, armas, legitimacin de capitales y otras formas de criminalidad econmica. El informe regional 2010 del PNUD sobre desarrollo humano para Amrica Latina y el Caribe, titulado Actuar sobre el futuro, romper la transmisin intergeneracional de la desigualdad explica la inequidad y su efecto en todos los mbitos sociales; lo mismo que el documento Panorama Social 2011 de la CEPAL aborda las estrategias para reducir la inequidad. Por su parte, los informes anuales sobre desarrollo del Banco Mundial indican que la inequidad de la distribucin entre los pases de altos ingresos y el resto del mundo va en aumento cada ao, lo que explica su incidencia estructural en el incremento de la violencia y la delincuencia en Amrica Latina y el Caribe.

Qu hacer en materia de poltica criminolgica

En la situacin descrita, el uso indiscriminado de la prisin y el incremento de penas para atacar la criminalidad ordinaria y la de mercado transnacional organizada no estn dando resultados, agravando ms bien sus efectos; aunque es necesario reconocer que en Bolivia, Per, Chile, Uruguay y Argentina se ven algunas mejoras notorias en materia de criminalidad, respecto los otros pases de la regin. Aplicando las mismas medidas convencionales, no podrn ser revertidas en el mediano plazo la magnitud y tendencias de las tasas de criminalidad y de presos en la regin. Aun si esto sucediera, se requerir de varios aos para alcanzar niveles razonables de delito y de tasas penitenciarias. Esta reflexin sirve para proyectar estrategias integrales y sostenibles en el tiempo, no slo sobre las peni-

.21

tenciaras, sino asumiendo acciones en otros componentes del sistema de justicia penal y tambin polticas sociales y econmicas para revertir la inequidad en la distribucin de ingresos. Respecto la criminalidad de mercado o transnacional organizada, se sugiere tomar en cuenta los informes de la Comisin Global de Polticas de Drogas, que recomiendan una estrategia integral. En Bolivia, en esta materia las polticas estn siendo bien orientadas. El Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD) plantea los siguientes lineamientos que podran ser base para polticas criminales de los pases de la regin, entre ellos Bolivia: a. Dosis prudentes de justicia penal, de excelencia, restaurativa o severa, segn corresponda, realmente justa y rpida, transparente y distribuida, sin impunidad. Implica una adecuada distribucin de recursos humanos y materiales, segn prioridades y realidades de cada pas; tambin el uso prudente de la prisin, adecuada al modelo de derechos y obligaciones de las Naciones Unidas. b. Dosis prudentes de prevencin situacional, controles en aeropuertos, alumbrado pblico, mapeo del delito y adecuada distribucin de efectivos policiales. c. Dosis prudentes de prevencin municipal con participacin de comunidades, sobre las que hay buenas experiencias en Amrica Latina y tambin del Foro Europeo para la Seguridad Urbana. d. Control de variables especficas: como ser armas de fuego y drogas. e. Dosis inagotables de justicia social, hasta lograr equidad distributiva del ingreso y bienestar sin exclusin social. El objetivo debiera ser tolerancia cero a la exclusin social. f. Respecto los menores de edad, respetar su derecho humano a la educacin, garantizando la matricula plena en el sistema educativo. La criminologa estableci en varios pases la existencia de una relacin directa entre el tiempo fuera de la escuela y la criminalidad y criminalizacin de menores de edad. Asimismo, un estudio del ILANUD en los 19 pases de Amrica Latina, incluidos Espaa e Italia, estableci que todos los menores encerrados por la justicia penal juvenil tenan entre 3 y 5 aos de retraso escolar. En caso que los menores cometan infracciones penales, se debe aplicar la justicia penal juvenil especializada, acorde con la convencin de Naciones Unidas sobre derechos del nio. Esto significa: Orientar polticas sociales y recursos estatales para resolver los obstculos familiares, sociales o econmicos que ocasionan el ausentismo o desercin escolar. Aplicar la justicia penal en los menores de edad, slo como ltimo recurso. Justicia penal especializada para los menores. stos deben contar con todas las garantas penales, procesales y de ejecucin de sanciones previstas para los adultos, ms las garantas especficas que les corresponde por su condicin de menores. Las sanciones penales a menores deben ser de carcter educativo, con penas de prisin solo como ltimo recurso y, en caso de usarla, hacerla con carcter esencialmente educativo.

.22

Parte 2

Los retos de la seguridad ciudadana en Bolivia

Esta parte est constituida por la presentacin magistral realizada por el ministro de Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, el abogado e investigador en temticas agraria y de los derechos de los pueblos indgenas, Carlos Romero Bonifaz.

Los retos de la seguridad ciudadana en Bolivia

Carlos Romero Bonifaz, Bolivia

Durante la dcada de los aos 70 se puso en vigencia la tesis de la seguridad nacional que es la que precede a la de la seguridad ciudadana, entendida como un conjunto de fundamentos tericos y dispositivos prcticos para enfrentar los movimientos progresistas revolucionarios, convirtiendo a la polica bsicamente en un dispositivo represivo que, conjuntamente las Fuerzas Armadas, deban aplastar cualquier movilizacin popular dirigida a transformar las estructuras sociales. Esa es la tesis que antecede a la seguridad ciudadana, la doctrina de la seguridad nacional. Luego, se concibe la doctrina de la seguridad pblica como un conjunto de medidas y dispositivos de proteccin de la colectividad, de la poblacin, en diferentes rdenes. Una de las expresiones de la seguridad pblica es la seguridad ciudadana. Si bien la seguridad pblica tiene varios alcances, referidos no slo a la proteccin de la ciudadana frente al delito, sino tambin frente a los desastres naturales, tambin frente a otros actores que pueden alterar la salud pblica, la seguridad industrial, etc.; la seguridad pblica tiene varias connotaciones y dimensiones dirigidas a proteger a la poblacin en diferentes rdenes, siendo entonces la seguridad ciudadana una de las modalidades ms importantes de la teora de la seguridad pblica. En nuestra Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, asignamos a sta el alcance referido a la proteccin de los derechos humanos fundamentales de las personas, por lo cual una primera delimitacin de la seguridad ciudadana proviene de su vinculacin a la efectivizacin de los derechos humanos

.24

fundamentales. En las tesis clsicas del constitucionalismo, los derechos humanos fundamentales son, sobre todo, los derechos civiles y polticos; pero el constitucionalismo contemporneo tambin ha incorporado como derechos fundamentales aquellos de carcter colectivo o algunos de carcter colectivo, particularmente en el constitucionalismo plurinacional boliviano. En una segunda delimitacin, se hace referencia a los alcances de proteccin de la seguridad ciudadana al derecho a la vida, la integridad fsica, la dignidad y la propiedad de las personas, bajo el fundamento de que estos derechos son fundamentales, en el sentido en que si no se los garantiza, el resto de los derechos no podran materializarse. Pero, estos valores fundamentales de convivencia colectiva pacfica, armnica, de estructuracin estatal y de cohesin social, que merecen la mxima consideracin en nuestro ordenamiento jurdico, son, al mismo tiempo que derechos fundamentales, oportunidades para el desarrollo de las personas, las unidades familiares y la colectividad. De manera que, si no estn garantizados el derecho a la vida, a la integridad fsica, la dignidad y la propiedad, las personas tienen menos posibilidades de proyectar su progreso, el mximo desempeo y desarrollo de sus potencialidades individuales y colectivas. Entonces, al mismo tiempo, la proteccin de estos derechos implica consubstanciar la proteccin de estos valores que fundamentan la vida colectiva y que, a su vez, permiten la materializacin, el desempeo, de los otros derechos humanos, individuales y colectivos.

Esa es una primera delimitacin terica en la interpretacin acerca de los alcances de la seguridad ciudadana. Obviamente, forma parte del debate doctrinal si la seguridad ciudadana debera ampliar sus alcances, por ejemplo, a los desastres naturales, que en nuestro caso los asumimos a partir de un dispositivo institucional que se llama Defensa Civil, que se encuentra ms bien ligado al trabajo de las Fuerzas Armadas. Pero, las disquisiciones tericas desaparecen en la medida en que la defensa civil, para enfrentar los desastres naturales que son un fenmeno creciente por el cambio climtico forman parte, de todas maneras, del mbito de la seguridad pblica y tienen sus mecanismos y estrategias de desarrollo propios. Entonces, el sector trabaja con esta delimitacin: seguridad ciudadana dirigida a la proteccin de los derechos humanos fundamentales que, su vez, salvaguarda las oportunidades de desarrollo de las personas y la colectividad. Un segundo elemento a destacar se refiere a la concepcin de la seguridad ciudadana en trminos de responsabilidad estatal en el mbito de la Constitucin Poltica del Estado. sta la defini como una materia concurrente en el mbito de las competencias gubernativas del nivel nacional y de las autonomas. Una materia concurrente implica que las responsabilidades para formular y ejecutar la polticas pblicas de seguridad ciudadana corresponden al nivel nacional y a los niveles subnacionales autonmicos, tanto en trminos de ejecucin como de reglamentacin y regulacin; lo que responde tambin a la concepcin de corresponsabilidad sistmica para enfrentar la seguridad ciudadana.

.25

Los factores estructurales de la delincuencia

Si se parte de la consideracin de los factores estructurales que generan delincuencia y provocan vulnerabilidad a la sociedad, stos pueden ser agrupados en una tipologa de unos cinco factores. Uno de estos es el econmico. Cuando las sociedades presentan grados de desigualdad social muy profundos, asimetras muy marcadas, lgicamente se favorece la activacin de factores que amenazan la seguridad ciudadana. Tambin estn los factores sociales, como el desempleo y el empleo precario, que pueden alentar a la comisin del delito; factores culturales, que en sentido estricto son un tema transversal; el excesivo consumo de alcohol o de drogas pueden tambin constituir un factor causal que genera delito y conductas violentas. Otro factor estructural son los procesos de urbanizacin desordenados, por ejemplo, cuando por la migracin campo-ciudad se constituyen ncleos urbanos que no obedecen a una planificacin, a una ordenacin territorial urbanstica estratgica y que favorecen la comisin del delito. Este podra ser el caso de la ciudad de El Alto. Cuando hay procesos de urbanizacin desordenados, no existen servicios pblicos, no existe presencia de Estado, los asentamientos son dispersos, hay carencia de alumbrado pblico, falta de calles, avenidas fluidas, en fin, determinantes que pueden favorecer el delito. Tambin hay factores polticos, cuando se presentan sociedades polarizadas o sociedades en las que los sistemas polticos son tan excluyentes que generan mecanismos fcticos de manifestacin poltica por parte de determinados grupos, que genera violencia y confrontacin. Los factores poltico institucionales tienen que ver con la mayor o menor presencia estatal en un territorio. Quienes sustentan la tesis del Estado fallido, bsicamente hacen referencia a las debilidades del Estado en cuanto a la institucionalizacin de sus estructuras organizativas y su presencia real en el espacio territorial. Se debe distinguir siempre entre un factor causal explicativo del delito, de aquello que los socilogos denominan la ocasin, a travs de la cual se manifiesta la accin delictiva. Por ejemplo, el excesivo consumo de bebidas alcohlicas puede ser un factor que distorsiona el comportamiento de una persona y, si esa sta es violenta, una circunstancia especfica puede activar una accin violenta y la comisin de un delito. Entonces, se debe diferenciar las causas, de los motivos del delito, y entre las causas se pueden distinguir estos cinco factores, de los cuales cuatro estn presentes en el pas excluyendo el factor poltico. La regin de Amrica Latina, segn las estadsticas, concentra menos del 10% de la poblacin mundial; sin embargo, en ella se presenta el 27% de los homicidios que se producen en el mundo, lo que tiene que ver, bsicamente, con algunas sociedades polarizadas en Centroamrica y, tambin, las consecuencias por la prdida de control estatal del trfico de drogas en determinadas zonas de Centroamrica; aparte de los restantes factores, que tambin son una realidad en Bolivia.

Equilibrio entre polticas preventivas y punitivas

Lo ms recomendable es trabajar en una lnea de equilibrio. Para la poblacin es muy atractivo que se apliquen polticas represivas, que sean muy rgidas, inclusive se habla de que los violadores deberan sufrir una pena de castracin o que la gente aplique linchamientos en los barrios para atemorizar y ahuyentar a los delincuentes o que, en algunos casos, la polica debi enfrentarse con armas de fuego a delincuentes, abatindolos. Enton-

ces, parece que lo ms atractivo fuera hacer ms drsticas las medidas para enfrentar al delito; pero, en realidad muchos expertos indican que estas frmulas aplicadas en algunos pases no necesariamente logran neutralizar el delito. De ah que en el debate doctrinal algunas corrientes califican la visin represiva como de populismo punitivo; populista porque resulta atractiva para la gente y punitivo por hacer sanciones ms drsticas o crear nuevos tipos jurdico penales.

.26

Grfico No. 4: Problemas ms importantes de Latinoamrica

Fuente: Latibarmetro 2011

Los factores culturales, econmicos y sociales requieren polticas de desarrollo del Estado. Aunque no es mecnica la frmula de a ms desarrollo, menos inseguridad, polticas estructurales de desarrollo bien concebidas y estratgicamente aplicadas pueden generar mejores condiciones para la seguridad de la colectividad. De ah que se presenta un debate: a la inseguridad ciudadana se debe enfrentar con polticas de desarrollo, como polticas educativas, educacionales, generadoras de valores de comportamientos, desde el punto de vista filosficas, axiolgicamente concebidas; o enfrentar con medidas represivas.

Pero, si lo punitivo no es suficiente por s solo, lo preventivo no necesariamente provoca resultados de corto plazo. Lo preventivo es ms procesual y permanente, por lo que parece ms recomendable lograr un equilibrio entre polticas preventivas y represivas. Las polticas preventivas se desarrollarn, sobre todo, en el mbito educativo, comunicacional, cultural, deportivo y tambin sanitario; mientras que las polticas represivas se referirn a la aplicacin de sanciones y al establecimiento

de responsabilidades a quienes han incurrido en la comisin de un delito. En el mbito represivo, surge a su vez un debate respecto a polticas estrictamente sancionatorias versus polticas rehabilitadoras del delincuente; respecto al cual consideramos la aplicacin no necesariamente ortodoxa de una combinacin de polticas preventivas y coercitivas, tanto de rehabilitacin y reinsercin, como tres estrategias para concretizar la seguridad ciudadana.

.27

Ahora bien, la seguridad ciudadana no es otra cosa que un conjunto de polticas, dispositivos y medidas de proteccin de los derechos humanos fundamentales de la poblacin y, en ltima instancia, representa todas la medidas dirigidas a luchar contra la delincuencia. Al respecto, se dice que los delincuentes no son muchos, sino pocos, pero Cmo tienen tanta capacidad para amedrentar a la poblacin y, en algunos casos, someter a un Estado? Si se toma, como dato

referencial, que en 56 centros penitenciarios del pas existen 13.400 internos aproximadamente, el 83% de cuales cumplen presidio por retardacin de justicia; se podra asumir que un pas de 11 millones de habitantes, la cifra es pequea. Entonces Cmo esta cantidad de delincuentes puede acorralar a la gente y tenerla atemorizada? La hiptesis es que el Estado y la sociedad no se han organizado para enfrentar la delincuencia, por lo que los delincuentes pueden accionar.

Grfico No. 5: Bolivia, poblacin penitenciaria, por estado de la causa 2006-2011

Fuente: Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana

Rgimen normativo para la seguridad ciudadana

El mayor desafo es organizar al Estado y la sociedad para enfrentar el delito, en trminos genricos Cmo se traduce esto? Bsicamente a partir de algunos pilares: primero, se necesita un rgimen de seguridad ciudadana; segundo, se necesita constituir un sistema de seguridad ciudadana y, complementariamente, asignarle recursos econmicos, infraestructura y tecnologa. El rgimen de seguridad ciudadana, por mucho que parezca extrao, est empezando a construirse recin. De paso, en el debate de la Asamblea Constituyente se recogi el rgimen de la Polica Boliviana y el de las Fuerzas Armadas de la anterior Constitucin, trasladndose al texto constitucional sin mayor modificacin, porque esta Asamblea tena demasiados problemas por la polarizacin de intereses, la movilizacin de regiones y organizaciones, por las acciones colectivas que se desarrollaban en torno suyo, que no estaba en condiciones de abrirse otro frente de disputa con la Polica y las Fuerzas Armadas. Tal vez esto amput la posibilidad de un mayor debate en el escenario constituyente sobre el rol de ambas instituciones. La tradicin constitucional boliviana, en el marco de la doctrina de la seguridad nacional, conceba una polica dirigida a resguardar el orden interno, que consista en que el Ministerio del Interior active sus dispositivos represivos cuando en el interior no se acataban las decisiones del centro poltico. El orden interno era la definicin de departamentos, provincias, secciones de provincia y cantones, como organizacin territorial estatal y la polica tena como principal tarea resguardar dicho orden interno.

.28

En el mbito del desarrollo de la seguridad ciudadana como tesis, como doctrina, como rgimen, como instituciones, obviamente el rol de la polica se modifica sustantivamente. La polica ya no es un instrumento esencialmente represivo, sino ms bien un mecanismo coercitivo para luchar contra la delincuencia, trabajando por los derechos humanos de la sociedad y en interaccin con la misma comunidad, por eso debe ser una polica comunitaria. Entonces, lgicamente cambia el enfoque filosfico y el rol de la institucin. Pero, en el mbito constitucional se qued con una formulacin anterior, que no llega a expresar este nuevo enfoque, rol y desafos actuales de la polica como principal dispositivo de garante de la seguridad ciudadana. El debate sobre los alcances de la seguridad ciudadana estaba polarizado hasta el 2008, porque algunos crean que la seguridad ciudadana era la nueva versin de la represin estatal. Por tanto, los que postulaban las autonomas decan que la seguridad ciudadana debe ser una tarea de los gobiernos subnacionales, reaccionaba el Estado central y deca que no, porque segn Max Weber el nico que tiene el monopolio de la fuerza pblica es el Estado nacional, que las autonomas quieren fragmentar el monopolio de la fuerza pblica contradiciendo a Weber y a la estructura lgica de la organizacin estatal. Ese fue un segundo problema, pero luego del debate realizado en la ciudad de Cochabamba con

los gobernadores departamentales, en funcin del acuerdo alcanzado en septiembre de 2008, se convino que la seguridad ciudadana sera compartida como responsabilidad entre todos los niveles del Estado. Este acuerdo fue recogido y desarrollado, en parte, en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, pero como rgimen normativo en construccin requiere, por lo menos, la formulacin, aprobacin y aplicacin de unas diez o doce leyes. Una de ellas es la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, que sustituye a una antigua Ley de Seguridad Ciudadana, que era muy genrica, ambigua e insuficiente a los desafos de esta materia. Luego se requieren varias leyes relativamente correlacionadas con los factores estructurales y causales del delito; por ejemplo, una Ley sobre consumo y expendio de bebidas alcohlicas, ya que Bolivia superara el promedio per cpita de la regin en el consumo de alcohol, de aproximadamente cinco litros por persona. Bolivia alcanza a ocho litros per cpita, lo que implica uno de los ndices ms elevados, junto a algunos pases centroamericanos, segn la Organizacin Mundial de la Salud (OMS). En consecuencia, la propuesta de ley de regulacin del expendio y el consumo de bebidas alcohlicas tiene como criterios orientadores algunas restricciones desde el punto de vista territorial, etario y funcional, preservando tambin algunas actividades, como la salud, la educacin y el deporte.

.29

Entre otras normas a ser gestionadas, se present un proyecto de Ley contra el robo y hurto de vehculos motorizados, aeronaves y autopartes, que realiza una tipificacin especfica y plantea mecanismos de registro y obligatoriedades para las empresas de seguro y los parqueos, y establece mecanismos que controlan las prcticas delictivas desde las crceles; actualmente es procesado en el debate interno dentro del Ejecutivo. Tambin se plante una Ley de uso y tenencia de armas, que por s sola no ser suficiente y requerir de una campaa de colecta de armas, por ejemplo cambiar un arma por una computadora o activar otros mecanismos (restriccin absoluta en manos de civiles); su gestin tropieza actualmente por falta de consenso con el Ministerio de Defensa, ya que ste quiere tener un control monoplico en el tema, lo mismo que el Ministerio de Gobierno.

En esta misma dimensin, se aprob un decreto contra los explosivos, que, en aplicacin de un tipo jurdico penal, del Art. 211 del Cdigo Penal, califica como delito la tenencia de materiales explosivos, con un alcance a la tenencia de dinamitas, explosivos y otros materiales detonantes y peligrosos que pueden daar y exponer la vida humana, la integridad fsica y la propiedad privada y pblica; sin afectar el derecho a la protesta social o la vida de las personas. Tambin se aprobaron reformas al Ministerio Pblico y a la Ley de Trata y Trfico de personas; mientras que se requieren otras normas, como se detallan en el grfico No. 4. El Ministerio de Gobierno avanza aceleradamente en la dotacin del cuerpo jurdico normativo que garantice la proteccin de las personas. Ya se cuenta con cinco leyes en materia de seguridad ciudadana, cuatro ya aprobadas y una en debate en la Asamblea Legislativa Plurinacional; nuestra perspectiva es completar la aprobacin de un paquete de diez o doce, hasta fin de ao.

Tabla No. 1: Elaboracin y promulgacin de leyes a favor de la seguridad ciudadana No. Cuerpo jurdico normativo de seguridad ciudadana
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Promulgacin de Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Promulgacin de Ley de Trata y Trfico de Personas. Promulgacin de Ley de Control al Expendio y Consumo de Bebidas Alcohlicas. Elaboracin y promulgacin de Ley de Extincin de Dominio de Bienes a favor del Estado Elaboracin y promulgacin de Ley Orgnica de la Polica Boliviana y sus Reglamentos. Elaboracin y promulgacin de Ley de Faltas y Contravenciones. Elaboracin y promulgacin de Ley de Armas, Explosivos y otros Materiales Relacionados. Elaboracin y promulgacin de la ley Contra el Hurto, Robo, Comercializacin de Vehculos, Aeronaves, Embarcaciones, Autopartes y Accesorios. Elaboracin y promulgacin de Ley de Justicia Penal Juvenil. Elaboracin y promulgacin de Ley de Rgimen Penitenciario. Elaboracin y promulgacin de Ley de Seguridad en Carreteras. Elaboracin y promulgacin de la Ley Migratoria. Elaboracin y promulgacin de la Ley de Bomberos. Elaboracin y promulgacin de Ley de Proteccin de Denunciantes y Testigos.

Fuente: Direccin General de Planificacin del Ministerio de Gobierno

Estructura institucional para la seguridad ciudadana

El segundo pilar es la estructura institucional, formulada en la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, que responde a una concepcin integral, donde se articulen operadores y administradores de justicia, ya que uno de los importantes problemas que se presenta es que no existe una necesaria correspondencia entre quienes tienen antecedentes judiciales con quienes

tienen antecedentes policiales. Al respecto, la referida Ley fundamenta el establecimiento de la corresponsabilidad institucional de seguridad ciudadana, la participacin ciudadana y el control social. Las entidades pblicas que forman parte del Sistema Nacional son el Ministerio de Gobierno y las entidades territoriales autnomas, en el marco de la estructura que contempla la Comisin Interministerial de Seguridad Ciudadana, el Consejo de Coordinacin Sectorial, los Concejos Departamentales, Regionales, Municipales e Indgena Originario Campesinos.

.30

Grfico No. 7: Estructura del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana

Fuente: Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana

Debe existir correspondencia y trabajo articulado entre todos los niveles, por lo que en el tema institucional se prev la articulacin de operadores y administradores de justicia en las Estaciones Policiales Integrales (EPI), que son unos dispositivos territorializados y de desconcentracin de servicios policiales y judiciales para que se ubiquen ms cerca de la ciudadana y ser el interlocutor valida de sta. Grfico No. 8: Modelo de Gestin EPI

Fuente: Direccin General de Planificacin del Ministerio de Gobierno

.31

En el evento de posesin del Concejo Nacional de Seguridad Ciudadana se acord que en las capitales de departamento exista, por lo menos, una EPI por distrito, lo que constituye en realidad una desconcentracin de la Polica Boliviana. En el sistema de seguridad ciudadana, las EPI podrn articular brigadas escolares, vecinales y barriales, u otros dispositivos de organizacin vecinal o ciudadana que faciliten informacin, coordinacin, comunicacin y tambin control social a los dispositivos estatales de seguridad ciudadana.

El Concejo Nacional ya aprob un plan quinquenal de seguridad ciudadana, presentado por el Ministerio de Gobierno. A su vez, cada concejo departamental, municipal o fronterizo tendr tambin sus planes estratgicos, enmarcados y armonizados con el Plan Nacional, adems de sus reglamentos internos de funcionamiento que garanticen su institucionalidad.

Grfico No. 9: Criterios de intervencin de la estrategia de seguridad ciudadana

Fuente: Direccin General de Planificacin Ministerio de Gobierno

El Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, aprobado con Decreto Supremo No. 1362, fue elaborado en el marco de las dos Cumbres Nacionales de Seguridad Ciudadana y el Primer Encuentro Plurinacional para Profundizar el Proceso de Cambio. Plantea como propuesta estratgica de desarrollo una visin quinquenal del sector para el perodo 2012-

2016, lneas de accin, objetivos y acciones estratgicas, adems de mbitos de intervencin en cada lnea de accin; los mismos que articulan las propuestas nacionales, departamentales y municipales de los actores de la seguridad ciudadana, transversales a tres etapas de intervencin, bajo un enfoque integral, focalizado y de gnero y generacional.

.32

Grfico No. 10: Propuesta de desarrollo estratgico

Visin Sectorial
En el 2016 visibilizan mejoras sustanciales en el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana a travs de un efectivo desarrollo normativo, la modernizacin de la Polica Boliviana y el restablecimiento de la confianza y corresponsabilidad ciudadana, garantizando el ejercicio pleno de la ciudadana y de los derechos en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia en armona con los niveles sub nacionales, contribuyendo a reducir los ndices de violencia y logrando una convivencia que asegura la paz social de los/as estantes y habitantes del territorio.

objetivo general

Incrementar los niveles de seguridad ciudadana objetiva y subjetiva, a travs del establecimiento de normativas, planes, programas y proyectos, contribuyendo a la convivencia pacfica de los/as habitantes del Estado Plurinacional de Bolivia, fortaleciendo e integrando las capacidades de sus instituciones en el marco de la corresponsabilidad, as como de la sociedad civil en el contexto nacional, departamental, regional y local.

lnea de accin

objetivo estratgico

etapas de intervencin

Fortalecimiento del Rgimen Normativo en Seguridad Ciudadana.

Contar con un marco normativo adecuado a las necesidades institucionales y sociales en seguridad ciudadana.

Prevencin

Constitucin del Sistema Integral de Seguridad Ciudadana y Modernizacin de la Polica Boliviana. Diseo e implementacin de polticas pblicas comunicacionales de prevencin, educacin e informacin con participacin ciudadana para generar una cultura de seguridad ciudadana.

Fortalecer las capacidades tcnicas y operativas de la Polica Boliviana y articular a las entidades estatales nacionales y subnacional, instituciones y organizaciones de la sociedad civil en las tareas de seguridad ciudadana.

Prevencin Control

Implementar estrategias comunicacionales educativas y preventivas con participacin ciudadana para generar una cultura de seguridad ciudadana.

Prevencin

Lucha contra el Crimen

Planificar y ejecutar acciones interinstitucionales priorizando las zonas y distritos con mayor incidencia delictiva, que permitan disminuir su ocurrencia y mejorar la sensacin de seguridad en la poblacin.

Control y Sancin Rehabilitacin

Fuente: Direccin General de Planificacin del Viceministerio de Seguridad Ciudadana/Ministerio de Gobierno

.33

Las gobernaciones departamentales asignaron un promedio de 5% de su presupuesto anual para la seguridad ciudadana, del cual slo fue ejecutado el 2,5%. Los municipios tienen mejor ejecucin, aunque no supera el tercio de lo programado, es decir que no slo asignaron pocos recursos a la seguridad ciudadana, sino que no lo ejecutaron. Esta situacin no es un problema de falta de voluntad poltica, sino que es consecuencia de una ausencia de planificacin estratgica en materia de seguridad ciudadana. Por esto, el desafo de los concejos subnacionales de seguridad ciudadana es dotarse de planes estratgicos muy claros, porque el Plan Nacional establece un norte y define las rutas

a seguir, sus indicadores de seguimiento y monitoreo claros, predominantemente cuantitativos, pero tambin cualitativos, segn corresponda. Asimismo, los concejos subnacionales deben articularse a observatorios de seguridad ciudadana, que deben tener capacidad de sistematizar informacin y centralizar bases de datos de informaciones disponibles en diferentes entidades pblicas, necesarias para atender las tareas de seguridad ciudadana; formular los indicadores de medicin del impacto de la aplicacin de las polticas y evaluar peridicamente el cumplimiento de tareas planificadas y sus resultados.

Reforma y fortalecimiento policial

La organizacin del Estado en sus diferentes rganos funcionales y niveles territoriales, es decir la estructura horizontal y vertical del Estado articulada, asume las responsabilidades compartidas para enfrentar al delito, posibilitando tambin la agregacin de dispositivos de organizacin ciudadana. No se pretende delegar la seguridad ciudadana a la responsabilidad de los vecinos, ni a las Fuerzas Armadas; solo las puede ejercer la Polica, porque el cumplimiento de tareas de proteccin y de lucha contra la delincuencia requiere de una entidad especializada.

Por otro lado, en los temas de reforma policial, existen cinco elementos a considerar: doctrina policial, mejores condiciones materiales de vida y trabajo del polica, especializacin y cualificacin formativa, sobre todo con nfasis en la especializacin, infraestructura y tecnologa. Esos son bsicamente los componentes de fortalecimiento policial, que se est trabajando en un proyecto de nueva Ley Orgnica de la Polica y de mecanismos de fortalecimiento institucional, puesto que en el sistema de seguridad ciudadana la Polica es parte central. Al respecto, se dice muchas veces que el estndar ideal para el nmero de efectivos policiales debera ser la relacin de un polica por 250 habitantes; dndose en el caso boliviano la existencia de 40.000 policas para una poblacin de algo ms de diez millones de habitantes. Grfico No. 11: Crecimiento de personal policial, perodo 2005-2011

Fuente: Ministerio de Gobierno

.34

Grfico No. 10: Instancias del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana

Fuente: Plan Nacional de Seguridad Ciudadana/D.S. No. 1362

Se debe considerar que la inseguridad ciudadana es un fenmeno predominantemente urbano, aunque no exclusivo, ya que tambin existen delitos en el rea rural, que es una realidad con otras dinmicas sociales, otras estructuras organizativas, comunitarias y mecanismos de cohesin social que no son de familias nucleares, propias de las ciudades, sino de familias ampliadas, es decir de relaciones de parentesco y de compadres, que hacen que la vida en el campo sea mucho ms manejable. Por eso, la inseguridad ciudadana se presenta predominantemente en la ciudad, donde se necesita de una reingeniera en la distribucin de policas. No creo que un nmero mayor de policas garantice de forma determinante la seguridad ciudadana, por lo que no se trata de multiplicar policas, afectando la sostenibilidad en cuanto a costos. Adems, existen experiencias de otros pases con poblaciones cuatro veces ms que Bolivia, que cuentan con la mitad de efectivos policiales que nuestro pas. La clave es el factor tecnolgico, que garantiza en realidad una mayor eficiencia policial. Ahora, cada polica se mueve en una realidad local, que responde a una idiosincrasia, a dinmicas propias, por lo que si bien las policas pueden intercambiar experiencias y conocimientos ms importante ser acumu-

lar un grado de experiencia que corresponda a la dinmica y caractersticas peculiares de la realidad social en la que se desenvuelve. Por ejemplo, en la ciudad de El Alto, que es una ciudad de migrantes, el fenmeno de los cogoteros (personas que estrangulan a sus vctimas) mostr que se trataba de estructuras familiares, el delito se articulaba en estructuras familiares, similares a los trabajos legales que se articulan en microempresas y talleres familiares. No sucede lo mismo en otras ciudades, como Santa Cruz de la Sierra o La Paz, que son ciudades cosmopolitas, con otras dinmicas; por lo que la polica debe desarrollar sus capacidades atendiendo las particularidades de la realidad en la que se desenvuelve. En ese sentido, la Polica Boliviana, es muy profesional, de experiencia y de gran calidad de investigacin. El problema son los medios para desenvolverse (tema tecnolgico), como ser las cmaras de vigilancia, el servicio areo policial, el registro pblico de los motorizados y de los choferes del transporte pblico, los centros de comunicacin de emergencias, la centralizacin de las bases de datos y la informacin. En fin, muchas tareas a ser realizadas y que estn planteadas, a modo de agenda de trabajo para el corto y mediano plazo, en la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.

.35

Agenda de corto plazo de la seguridad ciudadana

En la agenda de corto plazo existen medidas urgentes: las entidades bancarias deben instalar cmaras de vigilancia en sus cajeros automticos; en los centros donde concurren los jvenes se deben tambin instalar cmaras de seguridad; los municipios tienen que hacer convenios con las empresas de radiotaxis e implementar una lnea gratuita para que las personas soliciten servicios mediante esa lnea a las empresas registradas; se prev el registro del transporte pblico, privado como el registro de choferes, el transporte interdepartamental contar con un centro de monitoreo que controle la circulacin con un sistema de GPS, para conocer la ubicacin, velocidad y los sitios de llegada de ese servicio. Donde no existan EPIs, se priorizar la instalacin de cmaras conectadas a un centro de monitoreo policial, al que tambin estarn conectadas las tarjetas de informacin automatizada y el sistema de GPS del transporte urbano e interdepartamental. Estas tareas implican recursos econmicos. Se calcul que si slo se destinan cuatro mil millones de bolivianos anuales a la seguridad ciudadana, se podran atender las necesidades identificadas. Por Ley, la asignacin de recursos estar a cargo del Gobierno Nacional y los gobiernos subnacionales. Los planes de seguridad ciudadana precisarn estas responsabilidades concurrentes del financiamiento, precisando de manera especfica las fuentes, segn est normado en el Decreto Supremo de aprobacin del Plan Quinquenal de Seguridad Ciudadana. En el tema de infraestructura, se enviaron a las entidades subnacionales el modelo de la estructura fsica de las EPI, que contempla todos los servicios y reparticiones previstos, como ser salas de audiencia, juzgados contravencionales, las sedes del Ministerio Pblico, defensoras y Polica, un auditorio y polideportivos, que sern utilizados para reuniones de vecinos o actividades de capacitacin. En el tema de rgimen penitenciario, se disean modelos de crceles y de centros de rehabilitacin, que sern construidos por lo menos en las capitales del eje central del pas. Tambin, se prev el trabajo de escala, de emulacin y de simultaneidad, para que la seguridad ciudadana no est supeditada a diferencias polticas o ideolgicas. Entonces, el rgimen, sistema, tecnologa, infraestructura y recursos econmicos son los cinco componentes que se concretizan en polticas transversales de prevencin, represin y rehabilitacin. Esos son nuestros desafos ms inmediatos en materia de seguridad ciudadana. La cooperacin entre instituciones ser fundamental. Por ejemplo, las cooperativas de telfonos apoyarn con la instalacin de fibra ptica para implementar las cmaras de vigilancia. ENTEL proporcionar los GPS para los motorizados, la Agencia Nacional de Hidrocarburos instalar el sistema automatizado de carga de combustible en las estaciones de servicio, articulado a la base de datos del registro de vehculos. As mismo, los penales contarn con bloqueadores de celulares, para que no sigan dirigiendo desde all el robo de vehculos. Estos son slo cinco ejemplos de un total de 30 tareas especficas que tiene asignada la Ley de Seguridad Nacional de Seguridad Ciudadana a diversos sectores, como ser los bancos, los centros de diversiones, radiotaxis, gobiernos municipales, gobernaciones. Nuestra agenda est clara, pero indudablemente las experiencias y aportes de los expertos de otros pases y las preocupaciones de la sociedad civil ayudarn para la conceptualizacin y la estructuracin de adecuadas polticas pblicas para la seguridad ciudadana.

.36

Parte 3

Planificacin e implementacin de polticas integrales de seguridad ciudadana en Amrica Latina

Esta parte est constituida por dos presentaciones y el posterior debate generado en el foro del Seminario Internacional que trat el tema de Experiencias en la formulacin e implementacin de una poltica integral de seguridad ciudadana. La primera presentacin, Polticas pblicas en seguridad ciudadana: formulacin, implementacin y evaluacin, fue realizada por el socilogo uruguayo y especialista en Polticas de seguridad ciudadana y observatorios de seguridad, Rafael Paternain, y la segunda, Experiencias en la formulacin e implementacin de una poltica integral de seguridad ciudadana, por la comunicadora y politloga argentina y asesora parlamentaria de comisin de seguridad interior y narcotrfico y consultora en seguridad ciudadana del PNUD para Amrica Latina, Gloria Manzotti.

Polticas pblicas en seguridad ciudadana: formulacin, implementacin y evaluacin

Rafael Paternain, Uruguay

La formulacin de una poltica de seguridad ciudadana debe tomar en cuenta los contextos sociopoltico, socioeconmico y un conjunto de necesidades; y la especificidad de cada pas es determinante. La formulacin de una poltica requiere de un grado de sensibilidad y amplitud intelectual, que puedan dar cuenta de los procesos sociopolticos que afectan la coyuntura o los procesos estructurales de nuestros pases. Por ejemplo, en la formulacin de esta poltica en el Uruguay fueron muy desafiantes algunos elementos, que pueden o no ser generalizables a otros pases. El pas vivi un proceso de deterioro socioeconmico en la dcada de los 90 y principios de los 2000 que hizo explotar la realidad del delito. Se sufri tambin transformaciones en el sistema de partidos que alter la significacin que el eje de la seguridad y la disputa en torno a dicho eje. Hasta que la izquierda no asumi el gobierno, la seguridad ciudadana no era un tema de disputa poltica; la misma que se transform en un elemento importante. De la misma forma, tan importante como el crecimiento del delito fue la multiplicacin del sentimiento de inseguridad. Existe un nivel medio de victimizacin, pero la percepcin es bastante negativa. Visto desde afuera el Uruguay es un pas integrado, pacfico y con un bajo nivel de delito; pero visto desde adentro tiene niveles importantes de inseguridad. Tambin hay que contemplar indicadores bsicos: los pases deben disponer de informacin estratgica y una lnea de base. Por ejemplo, en el Uruguay el principal indicador en trminos de violencia no criminal es el suicidio: 17 por cada 100.000 habitantes, seguido de la siniestralidad de trnsito y, por ltimo, los homicidios (seis por cada 100.000). Esta situacin, para la formulacin de una poltica marca algunas prioridades, porque se supone que sera ms estratgico abordar el fenmeno del suicidio, que priorizar la problemtica del homicidio, independiente de que los tres tipos tienen que abordarse al mismo tiempo, sin jerarquas. Asimismo, los delitos violentos en el Uruguay son una porcin reducida (ver cuadro), por lo que la formulacin de una poltica deba contemplar no slo las manifestaciones ms extremas de violencia, sino tambin estrategias que ayuden a minimizar el relevante volumen de los delitos no especialmente violentos, que tienen un impacto muy alto en la percepcin de inseguridad. Hay otros factores institucionales que hacen a la fase de formulacin, como ser la debilidad e inadecuacin institucional del sistema de respuesta de la poltica de seguridad ciudadana; que es un problema muy generalizado en Amrica Latina.

.38

Grfico No. 13: distribucin por tipo de delitos. Uruguay

Fuente: presentacin de Rafael Paternain

En este marco, algunos principios bsicos de la fase de formulacin son: Disponer de diagnsticos de forma permanente; es fundamental las miradas sobre los nmeros, procesos, cambios, relaciones entre los fenmenos; los diagnsticos de situacin de contexto, integrales y sobre el trabajo de las instituciones en la implementacin del sistema deben acompaar a la poltica pblica. Hay que invertir en informacin y conocimiento. Tener estrategias institucionales; planes y programas de modernizacin y de accin formulados con claridad, con objetivos y metas que cubran las distintas funciones, desde el punto de vista del control de la violencia y el delito, de la intervencin en prevencin, en el plano del control, de la sancin y naturalmente de la rehabilitacin. Estos componentes deben estar fortalecidos, para lo que se necesitan de un fuerte desarrollo institucional al interior de los distintos organismos rectores de la poltica de seguridad.

.39

En la implementacin de polticas de seguridad ciudadana

En la fase de implementacin, un tema desafiante para la poltica de seguridad ciudadana es construir capacidad en los Estados para realizar evaluaciones tcnicas e intermedias de las acciones. Actualmente, estas evaluaciones en nuestros pases funcionan ms a golpe de discursos, cuando en realidad se requieren mecanismos rigurosos de evaluacin de estrategias, se requieren conocimientos tcnicos que muchas veces no estn reconocidos aun en los conocimientos tcnicos tradicionales del campo de la seguridad ciudadana. Algunas lneas estratgicas para implementar una poltica de seguridad ciudadana, son: Una conduccin poltica de la poltica; lo que implica una fuerte subordinacin poltica de la polica, al mismo tiempo que autonoma tcnica. Para esto se necesita de espacios intermedios para gestiones polticas de mayor nivel y el desarrollo tcnico de estrategias e instrumentos; para lo cual deben existir cuadros tcnicos, no necesariamente policiales. Los principios de intervencin de las estrategias no deben agotarse slo en el sistema policial. Es necesario complementar y expandir a otras reas de intervencin y desarrollo profesional, lo cual es an un desafo en materia de seguridad ciudadana en nuestros pases. Tener presente que el objeto de la seguridad ciudadana es la salvaguarda y los derechos de las personas y de la comunidad. Significa un cambio de paradigma desde el punto de vista de la implementacin de seguridad, con consecuencias directas y practicas diferentes. El monitoreo permanente y los diagnsticos; tarea que no es de competencia estrictamente policial, sino que debe estar la ms alta rbita del poder ejecutivo, ya sea en un organismo transversal o un ministerio rector. La participacin y la incorporacin sistemtica de la sociedad, sea en la formulacin, el seguimiento y control. No hacer nfasis slo en el control interno, sino tambin en distintas formas de control externo. Las organizaciones sociales, sectores privados y organizaciones no gubernamentales tienen grandes potencialidades para proponer agenda y hacer seguimiento; esta participacin robustece y multiplica la legitimidad de la poltica pblica. Ser transversal y dejarse transversalizar: la implementacin debe incorporar competencias en distintos sectores y al mismo tiempo ser lo suficientemente permeable para que agendas de otros sectores entren en la agenda institucional. Tal el caso de la violencia de gnero y domstica. La concepcin y la desigualdad de gnero son miradas fundamentales, tanto para atender la violencia desde las masculinidades, como para evitar la violencia hacia las mujeres por razones de gnero. Por ejemplo, en Uruguay se cre la Divisin de Polticas Pblicas de Gnero, en el corazn de la estructura del Ministerio del Interior, para desarrollar polticas de gnero en el campo de la seguridad ciudadana, incluso para pensar en la composicin de genero del propio Ministerio y de las polica. Voluntad y capacidad poltica de conduccin gubernamental. Sin liderazgo gubernamental y sin voluntad poltica no hay poltica de seguridad ciudadana que avance. Y las mismas se construyen no slo con liderazgos individuales o coyunturales, sino con un marco ms general de solidez de un sistema poltico en su conjunto, con conocimientos tcnicos y profesionales, y capacidad instrumental. Contemplar adecuaciones institucionales, como el fortalecimiento de unidades de asuntos internos de la polica, el control de calidad, crear reas tcnicas y tcnico-polticas que dependan del gabinete ministerial, como cuas entre la polica y la conduccin poltica, para mejorar la calidad de la poltica y fortalecer los procesos de transformacin de la polica. En el caso del Uruguay se cre el rea de Poltica Institucional y Planificacin Estratgica con cinco divisiones: a) Sistemas de Informacin, b) Estadsticas y Anlisis Estratgico,

.40

c) Programas y Proyectos, d) Polticas de Gnero y e) Desarrollo Institucional. La existencia de esta ltima permiti el pago de incentivos a los policas por compromisos de gestin. Desarrollo de informacin estratgica, como un sistema de irrigacin de toda la poltica y fortalecer todos los niveles de trabajo. Invertir en informacin y mejorar las capacidades de conocimiento sectorial implica utilidad para el nivel poltico en la toma de decisiones, para el nivel tcnico y tambin para evaluar los rendimientos; desarrollar informacin de calidad auditable hacia la sociedad, a efectos de rendicin de cuentas (en el Uruguay se implementan cuatro sistemas de informacin: a) sobre denuncias de personas, b) de informacin sobre personas privadas de libertad, c) sobre recursos humanos del Ministerio del Interior y d) de recursos logsticos y materiales). Por ltimo, un proceso de formulacin e implementacin y evaluacin de polticas pblicas tienen puntos crticos: Ningn proceso ser posible y no podr sostenerse sino se tiene apoyo poltico permanente y explcito, no solo de la cpula de gobierno, sino del nivel parlamentario ms amplio. Incorporar en el diseo miradas ms de corte cualitativo (por ejemplo antroplogos sociales para ver comportamientos de la sociedad o de la misma polica). No todo es nmero y hay que invertir en conocimiento cualitativo. Hay riesgos de confusin sobre qu se entiende por planificacin estratgica. Las policas creen que la misma debe ser slo policial, pero deben existir al ms alto nivel poltico, a nivel tcnico y de procesos y al nivel operativo; es necesario diferenciarlos bien. Una poltica integral debe tener distintas fuentes y sistemas de informacin; una poltica de seguridad no puede implementarse slo con un sistema de denuncias policiales, necesitamos complementarlos con otro tipo de datos y fuentes. Establecer alianzas estratgicas y generar redes de conocimientos. Un ministerio solo no podra dar cuenta de toda la problemtica de la seguridad, es necesario delegar y encargar estudios, generar zonas de apertura con universidades y sectores de la sociedad civil que tienen muchos insumos en la materia y que deben ser incorporarlos en las polticas pblicas. Hacer nfasis en las partes complicadas de los procesos; porque stos una vez lanzados sufren dificultades. La formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas de seguridad son un mix entre mucha voluntad poltica y mucha capacidad tcnica.

.41

Experiencias en la formulacin e implementacin de una poltica integral de seguridad ciudadana

Gloria Manzotti, Argentina

Considerando la presentacin de Rafael Paternain y recogiendo tambin algunas experiencias de pases de la regin; deseo resaltar algunos puntos para el dilogo. El primero trata sobre la participacin ciudadana, la corresponsabilidad y el control social, como componentes necesarios para la definicin, implementacin y seguimiento de una poltica de seguridad ciudadana; segn indica el Art. 5 de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Al respecto, una poltica pblica es un instrumento poltico y tambin conceptual, y de algn modo llega a ser un paraguas bajo el cual puedan convivir distintos enfoques e interpretaciones, o ser la sntesis de stos que supera el debate y lo aterriza para la gestin. Entonces, una poltica pblica tambin nos da herramientas para la accin concreta. El caso de Costa Rica puede ser un ejemplo de diseo de una poltica pblica de seguridad ciudadana; que era la principal demanda de su ciudadana, expresada en la ltima campaa electoral. La presidenta del pas, Laura Chinchilla, que haba trabajado en este tema desde la academia, durante toda su vida; al llegar al poder, plante en los primeros 100 das de su gobierno elaborar dicha poltica nacional, incluyendo un proceso de consulta. Entonces se realiz ese proceso tomando como base el nivel local, con la participacin de la poblacin por cantones; complementado con una consulta poltica con los sectores institucionales que tenan que atender los asuntos de la seguridad. El Art. 5 de la Ley 264 nos est invitando precisamente a la co-produccin de este instrumento; por lo que un reto principal de cara a la prxima 3 Cumbre Nacional sobre Seguridad Ciudadana, que se aproxima, es que sea un espacio para empezar a construir este como elaborar la poltica pblica.

.42

El segundo punto es respecto la tensin por el falso dilema entre el corto y largo plazo de las polticas. Rafael Paternain plante pensar en estrategias de corto, mediano y largo plazo. Al respecto, hay temas coyunturales que agobian y nos retan a un dilogo entre los sistema de seguridad, penitenciario y de justicia, para procurar la integralidad y encarar la saturacin del sistema penitenciario por detenidos en condicin preventiva. En Amrica Latina estamos abusando de la detencin preventiva y tenemos una saturacin de las instituciones penitenciarias y, frente a esto, la solucin ms cortoplacista suele ser cmo vamos a construir ms centros de detencin Para ms privados de libertad en centros que tienen capacidad slo para 300 personas, pero donde se colocan a 800, de las cuales, 600 estn en espera de proceso? Una poltica de seguridad ciudadana debera estar dialogando y el corto plazo debera ser para medidas coyunturales de atencin que permitan programas de descarga judicial de procesos penales. Cuando se plantea procesos de modernizacin de las instituciones policiales no se puede decir a los ciudadanos que vamos a cerrar el estado por 48 horas porque estamos pensando en una poltica. Hay que caminar en los dos sentidos: el estratgico y el estratgico a largo plazo, que por hoy nos parece prohibido por la preeminencia de la coyuntura, por el da a da. El reto de una poltica es que trascienda una gestin de gobierno y para eso, cuando ms este blindado un programa en participacin y compromisos, ms difcil ser abatirlo. El tercer punto est referido a una mirada sobre lo institucional. Reflexionando el caso boliviano, reconocemos que se han dado pasos

en la estructuracin del andamiaje normativo, tenemos un conjunto de normas aprobadas y otros que estn en camino para atender los temas de la seguridad ciudadana. Pero, al respecto, presentamos algunas cuestiones: cmo se plantea la estructura de la seguridad ciudadana, cules los indicadores que se usan para medir lo institucional, qu ministerios o secretarias atienden estos asuntos desde el gobierno, cul el control desde los gobiernos locales; cmo se hace seguimiento a los sistemas de registro y control de armas, cmo sabemos qu armas hay en el pas, quines otorgan su permiso; cmo son los sistemas de seguridad privada, cules las practicas institucionales, es decir la parte subjetiva de las instituciones que tiene que ver con el da a da de los funcionarios. El cuarto punto trata sobre el enfoque de gnero; no solo porque est de moda. Una poltica pblica de seguridad ciudadana debe dialogar con los planes nacionales de violencia contra la mujer. En la regin es bastante comn encontrarnos con que una poltica va por un lado y la otra va por otro lado; tiene que haber una conexin y dialogar entre ambas. El ltimo es muy propio de este pas, porque est referido al carcter plurinacional del Estado boliviano. Entonces, las expectativas se orientan al reto de la consolidacin de la interculturalidad, por ejemplo en la poltica pblica de seguridad ciudadana. Las respuestas estn en este pas y van a surgir del mismo pas; en el tema no hay experiencias externas para traerlas y compartirlas. La expectativa no solo va estrictamente hacia la seguridad ciudadana, sino tambin a temas de los sistemas de justicia y el dilogo de la justicia ordinaria con la justicia consuetudinaria.

.43

Temas de debate en el panel

En el seminario internacional Perspectivas de la Seguridad Ciudadana en Amrica Latina y Bolivia: Intercambio de Buenas Practicas se desarroll el panel denominado Experiencias de formulacin e implementacin de polticas integrales de seguridad ciudadana; cuyos relevantes temas de debate fueron los siguientes: El tema de voluntad poltica, que es crucial para encarar reformas en mbitos extremadamente sensibles y de alto potencial conflictivo, como la reforma policial. La tolerancia del ciudadano a las transgresiones. Necesidad de trabajar en el mbito de la cultura ciudadana para que los ciudadanos sean intolerantes a la corrupcin y los delitos. La relacin de las polticas de seguridad con otras polticas pblicas. Cmo hacer una poltica de seguridad ciudadana que tome y mire esta problemtica mas integralmente de lo que est ocurriendo y permita implementar una poltica articulada a la atencin de problemas econmicos y sociales. El tema del territorio: hay participantes que creen que se hace abstraccin en trminos estadsticos de que la violencia y la inseguridad tienen lugar en un territorio, un espacio. Necesidad de incorporar la perspectiva de gnero en el anlisis, formulacin e implementacin de una poltica pblica de seguridad ciudadana. Necesidad de que el tema de seguridad ciudadana sea relacionado con los delitos de robo, por lo menos en Cochabamba. Argumentos de que la inseguridad nace por el robo y se articulan con otros delitos, como asesinatos y violaciones. Necesidad de medidas preventivas, como la incorporacin del delito de violacin a precintados de seguridad, para el mbito municipal, porque las clausuras de locales nocturnos ilegales no son respetadas.

Necesitad de formulacin e implementacin de polticas de seguridad ciudadana con plena y autentica participacin ciudadana, en todo el proceso de elaboracin, implementacin y evaluacin. Necesidad de mayor coordinacin entre gobiernos locales y polica, para responder con eficiencia y oportunidad a la demanda de seguridad ciudadana. Se menciona ejemplos de modelos de descentralizacin policial. Se debe incrementar o no el nmero de efectivos policiales en el pas? Vigilancia y proteccin de aeropuertos. Las lneas areas dicen sentirse abandonados y preguntan a qu nivel corresponde esa responsabilidad Al gobierno municipal, a la gobernacin o al Estado central? Se habla de especificidades de la seguridad aeroportuaria, normas internacionales y convenios que cumplir, como tambin que debera depender del nivel central del Estado. Sobre la formacin policial, para su modernizacin, la cual sera ms prioritaria que incrementar el nmero de policas patrullando las calles. Sobre la incidencia que los sistemas carcelarios puedan tener en la reproduccin de la inseguridad y la pertinencia de un despoblamiento de las crceles mediante liberacin anticipada de reclusos que cumplan requisitos. La posibilidad de lograr niveles de coordinacin eficiente entre la polica que captura, la fiscala que investiga y el rgimen penitenciario que tiene que rehabilitar a quien fue sancionada con la privacin de libertad. El distanciamiento entre estas instancias provocara el incremento de la desconfianza de la poblacin hacia las mismas.

.44

Parte 4

Polticas de modernizacin de la polica

Esta parte est constituida por dos disertaciones magistrales, seguidas de un panel sobre el tema denominado Retos de la modernizacin y fortalecimiento policial, en el que se hicieron otras cuatro presentaciones, seguidas de un debate, sobre experiencias relacionadas con Bolivia, Brasil, Nicaragua y Per. Las disertaciones magistrales fueron: Una perspectiva de los principales desafos de la modernizacin policial en la regin, por el Doctor en psicologa y especialista en polticas de seguridad ciudadana en Brasil, Ignacio Cano, y El modelo de la polica de Nicaragua: prevencin, intervencin y participacin social, por el Comisionado General de la Polica nicaragense y director de la Academia de Polica de Nicaragua, Instituto de Estudios Superiores Walter Mendoza Martnez, Xavier Dvila Rueda.

Perspectiva de los principales desafos de la modernizacin policial en la regin

Ignacio Cano, Brasil

En Amrica Latina vivimos una transicin lenta y progresiva entre dos paradigmas o modelos policiales, entre uno viejo y otro nuevo. En el viejo, la polica tiene como funcin controlar a la poblacin, en el nuevo modelo la funcin es proteger a los ciudadanos. Como antecedente, en Amrica Latina observamos Estados que son dbiles, de origen oligrquico, contexto en el que la creacin y crecimiento de las policas estuvo vinculado a la defensa y proteccin de dichos Estados y no del ciudadano. En algunos pases esto es ms claro que en otros; por ejemplo, en el Brasil la polica surgi para controlar a los esclavos y algunos grupos urbanos que eran considerados peligrosos. Los paradigmas son esquemas simplificados e ideales, en contraposicin con la realidad que es mucho ms compleja. Entonces, en el siguiente cuadro apreciamos las caractersticas simplificadas ms importantes de estos dos modelos, que nos permiten visualizar de dnde venimos y hacia dnde queremos ir: Tabla No. 2: transicin entre dos paradigmas Viejo paradigma
Control de la poblacin Represin Carcter reactivo Distanciamiento de la comunidad nfasis en aplicacin de normas (modelo jurdico o militar) Centralizacin Informaciones escasas y personales (cada polica tiene sus informaciones) Fuente: Ignacio Cano

Nuevo paradigma
Proteccin de la poblacin Prevencin Carcter pro-activo Acercamiento a la comunidad nfasis mayor en la gerencia (porque se admite que no se puede suprimir la inseguridad) Descentralizacin Produccin y anlisis de informaciones en forma regular

El Brasil se encuentra en esta transicin y lo estar durante mucho tiempo, como tambin diversos pases de Amrica Latina, que se encuentran en diferentes niveles de este proceso. Qu fuerzas impulsan este cambio? La percepcin creciente de inseguridad ciudadana, que se produce tanto en pases con altas tasas de incidencia criminal (como Colombia, Venezuela y Brasil), como en pases de baja incidencia criminal (Costa Rica y Chile); la existencia de una crisis de legitimidad policial asociada a actos de corrupcin o a actos de violencia policial y el surgimiento de un nfasis en la eficiencia y en la reduccin de costos del aparato del Estado, que tienen impacto en la idea de refuerzo de la gerencia. Pero, tambin existen fuertes resistencias institucionales y culturales a los cambios.

.46

Dos agendas del cambio de paradigmas

El cambio o transicin del viejo a un nuevo paradigma contempla dos agendas que van paralelas: la de modernizacin y la de democratizacin: La agenda de modernizacin est constituida por la necesidad de inversin en tecnologa (en geo-referenciamiento, armamento no letal, etc.); hay un alto nfasis en la produccin y anlisis de informaciones criminales (la polica se convierte ms en un grupo de anlisis y la informacin es crucial); tambin hay nfasis en la gestin y en la formacin de capital humano permanente. La agenda de democratizacin tiene que ver con el control externo a las instituciones policiales, la transparencia y una poltica de derechos humanos. En los ltimos 10 aos, la polica ms que nadie estudi los derechos humanos en Amrica Latina, aunque no siempre de forma positiva, porque a veces lo estudiaron como obstculos, por lo que el polica aprendi que los derechos humanos son un obstculo a su labor; cuando haba que hacerles comprender que estos derechos son el objetivo de su labor policial, adems que debe ensearse no como como disciplina independiente, sino como algo que impregna el da a da de la actividad policial. Ambas agendas se refuerzan mutuamente. Por ejemplo, cuando se compra una tecnologa, un armamento no letal, se est orientando a la minimizacin del uso de fuerza. Entonces, la tecnologa ayuda a un cambio de mentalidades; lo que pasa tambin con los ejrcitos.

Desafos y dilemas de la modernizacin policial en Amrica Latina

El cambio de paradigmas o modernizacin de la polica en Amrica Latina conlleva varios dilemas y desafos, entre los que se puede mencionar los siguientes. En el mbito de la doctrina, se da una tensin entre la doctrina de proteccin versus la de control, que tiene que ver con la concepcin de aplicacin de la ley. Para algunos policas esta aplicacin de la ley es su funcin central, cuando en un enfoque ms democrtico es solamente el lmite, porque la ley no nos dice qu debemos hacer exactamente; porque a veces una ciega aplicacin de una ley puede provocar consecuencias ms negativas en la sociedad, que un enfoque de proteccin de los derechos de las personas. Un desafo central es la gobernabilidad, mbito en que se pone nfasis en la gobernabilidad civil, porque an tenemos cuerpos policiales de caractersticas militares, que tienen un amplio historial de relacin con las dictaduras, por lo que este tema contina siendo un desafo. Asimismo, la polica quiere ser autnoma de la poltica, porque no se puede admitir que la polica acabe sirviendo intereses polticos. Muchas veces la polica es instrumentalizada por los poderes polticos, lo que debe ser evitado. Pero, por otro lado, la polica no puede ser autnoma del poder ejecutivo, porque es un rgano del poder ejecutivo y debe responder a su control. Se trata de un dilema complicado y necesita de un equilibrio delicado: no puede ser una polica poltica, que responda a intereses partidarios,

.47

pero tiene que estar bajo control del Ejecutivo, por lo que no puede tener un accionar independiente. Los jefes policiales tampoco pueden ser nombrados por los mismos policas, porque provocara que la institucin sirva a intereses corporativos. La relacin con la comunidad, desafo en que se presenta el dilema entre la aproximacin versus la distancia. En el modelo militar tradicional la proximidad a la sociedad es peligrosa porque puede contaminar a la polica, pero en el modelo moderno es indispensable. Por eso en muchas experiencias de procesos de relegitimacin policial se implementan, por ejemplo, programas de polica comunitaria, que tiene varias finalidades, pero la fundamental es justamente crear una nueva legitimidad para la funcin policial. La polica tiene que ver a la sociedad como clientela y no como algo que est bajo su control; por lo que se espera, en ltima instancia, que exista una co-produccin de la seguridad, junto a la comunidad. La transparencia: la divulgacin de informaciones y procedimientos est avanzando, pero tenemos una cultura del sigilo, porque supuestamente la informacin puede ser utilizada por el crimen organizado. En una sociedad democrtica no tiene cabida este sigilo, por lo que hay un abandono progresivo de esta cultura. La formacin de los agentes policiales: a medida que pasa el tiempo los policas tienen un nivel educativo ms elevado, parejo al crecimiento de la educacin en la sociedad, lo que implica el aumento de los requisitos educativos para el ingreso a la institucin (en algunos pases ya se exigen cursos universitarios). En este desafo se presenta el dilema entre la formacin interna (academias y otros centros propios con instructores policas) versus la formacin externa (universidad, con instructores externos a la polica). Al respecto, sera mejor que el polica se eduque en la universidad (salvo en temas especficos, como tiro), lo que le proporcionara un doble beneficio: mayor calidad tcnica e integracin con la comunidad, disminuyendo el recelo y los estereotipos negativos mutuos entre la polica y

la sociedad. Esta formacin tambin debe ser permanente. No debe continuar la valorizacin de saberes aprendidos slo en la calle, el polica debe reciclarse con la valorizacin de la enseanza formal, pero no slo los oficiales de niveles cupulares, sino tambin la parte baja de la pirmide, debe invertirse en la formacin de todo el cuerpo policial. El desafo de la remuneracin: se pagan salarios muy bajos a la polica, por trabajos de mucha responsabilidad, adems que esperamos que cumplan muchos roles, de psiclogo, asistente social, con tcnicas de defensa personal, etc. y que sea a dedicacin exclusiva. La consecuencia es el bajo status del polica en la sociedad. Adems las diferencias salariales intra-institucionales son muy elevadas, debido al origen militar del modelo, con dos escalones muy marcados: de oficiales y el resto de la institucin. Al respecto, se recomienda que el salario del jefe policial no sea ms de 4 veces que el de un polica de base y que la mejora salarial est vinculada a la formacin y a objetivos. Pero, aqu se da una paradoja: en todos los pases de Amrica Latina, incluido Bolivia, los gobiernos quieren expandir la polica Cmo pagaremos mejor si expandimos el contingente policial? La mejora salarial es incompatible con la expansin continua del tamao de la polica. La valorizacin del polica de calle es un desafo que pasa por mejores salarios, la formacin y tambin por la atencin psicosocial, porque el trabajo policial pasa por el estrs, las adicciones, por problemas de violencia domstica, etc. por lo que necesitan apoyo. Por ejemplo, es parte de una propuesta reciente que el cdigo disciplinar castigue al polica que no denuncie transgresiones de otros policas, con el propsito de ayudar al polica transgresor a buscar apoyo evitando castigos. La posibilidad de expresin de demandas por los policas y la articulacin de sus reivindicaciones, requiere de superar el modelo militar, donde los policas no pueden expresarlas, provocando que stas exploten en motines. Al respecto, se debe garantizar el derecho de libre expresin y participacin de los policas en la formulacin de polticas, versus una

.48

obediencia ciega y jerrquica donde el polica es tratado de forma arbitraria: a quien se exige slo sumisin, no podr ser un polica comunitario. Sobre los controles interno y externo, deben estar articulados, con las siguientes caractersticas: El control interno debe ser pensado no slo como represin a los abusos y para castigar las desviaciones, sino como un control de calidad y tambin para ensear; respetando el derecho de defensa de los policas acusados, sobre todo los de bajo escaln. Hay que fortalecer los departamentos de control interno, incorporando a los mejores policas, con formacin especfica, en nmero suficiente, independientes de la jefatura de polica y con buena gratificacin. Deben contar con canales de recepcin de denuncias annimas para obtener informacin y tambin disponer de capacidad de accin pro-activa, no slo reactiva, para realizar investigaciones, por ejemplo sobre los patrimonios de los agentes. El control externo requiere de transparencia, de rganos de denuncia annima e investigacin independiente. En Brasil tenemos Ouvidorias de Polica, en otros pases hay Procuraduras de Derechos Humanos, Civilian Oversight, Police Ombudsman; para que las acusaciones contra las policas sean investigadas por rganos fiscalizados y compuestos no slo por policas, para que la ciudadana tenga confianza en la investigacin. Se deben crear rganos deliberativos y participativos, como ser consejos comunitarios y consejos nacionales/regionales de seguridad pblica para discutir polticas de seguridad. Sobre los cdigos disciplinares o de tica: se hizo un estudio en Brasil, Argentina, Chile y Colombia y los resultados indican que muchos de ellos, hoy vigentes, son inconstitucionales, antidemocrticos (promulgados durante las dictaduras), mantienen la obediencia debida en cualquier caso (obedecer

rdenes ilegales), privilegian la jerarqua y disciplina por encima de la relacin con la sociedad (desobedecer a un superior es falta grave y golpear a un ciudadano es falta leve); se preocupan de la imagen institucional (espritu de cuerpo) mucho ms que del servicio a la sociedad, restringen los derechos bsicos de los policas (libre expresin, organizacin, etc.), violan los derechos humanos de los policas, regulan la vida privada de los agentes (para casarse, en algunos pases, deben pedir permiso y pasar por el aval de la superioridad); incorporan visiones conservadoras (moral, buenas costumbres, ser visto en lugares de poca reputacin), crean inseguridad jurdica al usar trminos vagos (por ejemplo, desidia) y no son igualitarios en el trato a oficiales y agentes de a pi; por lo que se requieren cdigos modernos y democrticos. El tema de gestin es bsico. Tenemos que hacer una gestin de la seguridad, estableciendo metas, creado premios e incentivos, que son herramientas de gestin muy importantes; hacer evaluacin peridica y de forma independiente; hacer promocin de los agentes por mritos y por formacin, no por antigedad y hacer formacin en gestin, no slo jurdica o militar. Otros desafos relevantes son: los sistemas de informacin, en los que son indispensables la informatizacin, obtener datos de calidad y usarlos para la planificacin y evaluacin, que estn disponibles para todas las esferas de la organizacin; hacer anlisis criminal con base en los datos (geo-referenciamiento). Infraestructura y equipamiento: ya que necesitamos que cada agente tenga equipo indispensable, como chaleco anti-bala, radio, etc.; tambin incrementar el acceso a armamento no letal (taser, spray, etc.) como alternativas a la porra y el arma. Finalmente, la coordinacin entre los distintos cuerpos policiales en los diferentes pases (que no es el caso de Bolivia), estableciendo mecanismos de coordinacin regular, sistemas de informacin compartidos y formacin conjunta de los agentes.

.49

Recuadro
La primera; a propsito de lo que ocurri en Centro Amrica, donde hubo un cambio radical y hasta la creacin de nuevas fuerzas policiales. Eso respondi a un escenario de ruptura institucional en general. Pero, en la gran mayora de casos, en Amrica Latina no se tiene esa ruptura y por lo tanto no existe la posibilidad de crear nuevas policas. Para hacer un cambio es necesario hacer reformas desde dentro la polica y con sta funcionando. La decisin estratgica que aparece entonces es: si se crean modelos policiales alternativos dentro la polica o se intenta cambiar el conjunto de la polica. Las consecuencias de las alternativas sern muy importantes. Por ejemplo, en Rio de Janeiro se cre un nuevo modelo de polica que se llama Unidad de Polica Pacificadora que, en vez de hacer la guerra al narcotrfico y disparar, en vez de derrotar al narcotrfico, se queda en las comunidades e intenta reducir la violencia. La experiencia se implement en 20 comunidades de la ciudad. Es una polica nueva, con formacin y uniforme diferentes y con resultados bastante positivos. Ahora, el dilema en Rio es qu se hace con estas dos policas en paralelo, que adems se llevan mal entre s, porque a la polica tradicional no le gusta la nueva polica. Adicionalmente, la nueva polica recibe gratificacin, de manera que la vieja polica se siente discriminada Cmo hacer que la vieja polica incorpore los nuevos principios, cmo conseguir una transicin de este modelo experimental a un modelo que consiga un cambio institucional completo? Hacemos reforma policial creando realidades diferentes, para que si tienen xito inspiren al resto de la polica, o intentamos cambiar el conjunto de la polica al mismo tiempo? Cambiar al conjunto de la polica de manera simultnea genera mucha resistencia. La segunda consideracin es respecto la burocratizacin: cuando se habla de modernizacin, la burocratizacin tiene dos lecturas: una positiva y otra negativa. La burocratizacin puede ser entendida como positiva en la medida que conseguimos una institucin que acta de forma previsible, transparente, impersonal y de acuerdo a normas; eso es burocrtico en buen sentido. Pero, en el sentido negativo significa que se trata de una institucin que acta con lentitud, con una rutina y que es incapaz de ajustarse a los cambios. Siendo quizs excesivamente autocrticos, podemos decir que en Amrica Latina tuvimos un exceso de burocratizacin en sentido negativo y no tenemos suficiente burocratizacin en sentido positivo.

.50

Dos consideraciones estratgicas sobre la reforma policial

Ignacio Cano

.51

Retos de la modernizacin y fortalecimiento policial

Cuando hablamos de polticas pblicas de seguridad en Amrica Latina, uno de los ejes fundamentales tiene que ver con la necesidad de contar con cuerpos policiales adecuados a los nuevos desafos que la realidad plantea y, en este caso, con los nuevos desafos que plantea la seguridad ciudadana. Es uno de los temas centrales de cualquier poltica pblica de seguridad ciudadana en Amrica Latina. En los ltimos 20 o quizs 30 aos, en Amrica Latina se produjeron numerosos esfuerzos por reestructurar, reformar, modernizar o fortalecer las policas; iniciativas que partieron de los gobiernos, de las propias policas y, en algunos casos, como consecuencia del cumplimiento de acuerdos con la comunidad internacional. Quizs los hitos ms fundacionales por tener nuevas policas para enfrentar el problema de seguridad ciudadana estn en Centro Amrica, donde las principales policas sufrieron transformaciones sustantivas, luego de conflictos internos, de violencia y guerras civiles: por ejemplo, se fund la nueva polica nicaragense, surgida como resultado de la victoria sandinista en la guerra contra Somoza, naciendo como la Polica Nacional Sandinista, que luego se convirti en la Polica Nacional de Nicaragua. Fue un cambio importante y, afortunadamente, es uno de los mejores ejemplos de polica en Amrica Latina. Pocas instituciones policiales de la regin se pueden comparar con la nicaragense. En esta misma poca surgi la nueva polica nacional civil en El Salvador, como refundacin de la polica anterior; as como hubo una refundacin profunda en la polica guatemalteca. Pero, lamentablemente, en estos dos casos los resultados no fueron tan alentadores como en el caso nicaragense. Este ao tambin se est intentando de nuevo una reforma de la Polica Nacional de Honduras, con el apoyo de la cooperacin internacional.

Carlos Basombrio, Per

Tambin en Sudamrica hubo diversos esfuerzos de reforma policial con variados resultados. En Colombia se dio por lo menos tres momentos de reformas que permitieron que la polica nacional colombiana sea hoy muy respetada en su pas. En el Per se hizo un diseo muy ambicioso y se llevaron a cabo algunas cosas importantes, pero no se continu con el esfuerzo. En Chile hubo reformas promovidas ms desde las propias policas, como el caso de la polica de investigaciones, que fue paradigmtico, porque estaba a punto de desaparecer por los niveles de corrupcin y se regener en una polica eficiente; tambin en Carabineros hubo numerosos procesos internos. Tambin en el Ecuador hubo procesos internos de reforma. En los pases que mencion se trat de policas nacionales. Por su parte, en los pases federales, como Brasil, Mxico y Argentina tambin hubo innumerables esfuerzos con distintos alcances, de reformas parciales o mayores, y diversos resultados. Entonces, la transformacin o modernizacin de las policas contina vigente en la agenda latinoamericana, por las exigencias de adecuacin que plantean las nuevas realidades.

.52

Temas constantes de la reforma policial

Son nueve los temas que a nuestro juicio estuvieron presentes, de una u otra manera, en los diversos esfuerzos de reforma policial: La renovacin doctrinaria: las policas antiguas, herederas de otras pocas, de otros conceptos y roles, muchas de ellas surgidas en pocas dictatoriales donde no exista democracia; tuvieron que experimentar procesos de readecuacin doctrinal, con diversos resultados. Este fue un tema muy importante de la reforma. La relacin con el poder civil: relacin que fue siempre complicada y vari por lugares, en ciertos casos con grados de autonoma policial muy grande respecto el poder civil y, en otros, de subordinacin importante. El cmo manejar mejor esta relacin, sigue siendo un tema importante de la reforma policial en Amrica Latina. Relacin de la polica con las fuerzas armadas: La seguridad ciudadana requiere una respuesta diferente de la que las fuerzas armadas pueden otorgar. Las policas, ms all de los rangos militares, se distinguen por ser profesionales de la seguridad, mientras que los militares son profesionales de la defensa. Esto significa diferencias en cuanto a formacin y tipos de actividades. Sin embargo, en Amrica Latina esa diferencia no es tan precisa, hay reas grises en las que no est clara la distincin de funciones y roles entre ambas instituciones. Conceptos de refundacin y depuracin: ya sea por inadecuacin institucional, por inconducta, o delitos de sus miembros, o por lo que fuese, las instituciones policiales tuvieron el imperativo de renacer por completo o transcurrir un proceso de depuracin importante de sus miembros, para adecuarse a sus nuevos mandatos. Ocurri en varios pases con diferente grado de intensidad, con diferente grado de arbitrariedad y con diferentes resultados.

Formacin, profesionalizacin y especializacin de las policas: cada una de estas palabras es un mundo en s mismo, pero son elementos centrales: la formacin inicial de los policas, luego su capacitacin en el trabajo, su profesionalizacin y especializacin fueron y siguen siendo desafos muy importantes. Legitimidad social y dignificacin de la polica: en varios pases la polica es maltratada socialmente, en trminos de estatus y de respeto, en muchas ocasiones por propios errores, y tienen salarios a veces inadecuados; por lo que parte de los esfuerzos de la polica por implementar reformas tienen que ser con la dignificacin de su funcin, tanto frente a la comunidad como el resto del Estado. La lucha contra la corrupcin y el abuso policial: en Amrica Latina, en general, la principal causa de desaprobacin de las policas es por el problema de la corrupcin y del abuso de sus miembros hacia la poblacin; por lo mismo, estos son temas centrales de las reformas, aunque todava poco resueltos. Relacin con la comunidad a la que sirve: segn las nuevas visiones, la polica se debe a la comunidad y no al Estado, lo que implica profundos cambios en todos los niveles doctrinarios y de especializacin, pero tambin en su relacin cotidiana con la poblacin. Una aplicacin de esto se manifest en los ltimos aos es en el desarrollo de la polica comunitaria. Pero esta experiencia novedosa aun es vista por el cuerpo policial como una actividad menor y poco policial, en trminos generales. Cmo trabajar la relacin policial con grupos vulnerables de la sociedad: las mujeres, los jvenes, las minoras o los sectores ms desfavorecidos no slo corren el riesgo de ser los ms afectados por situaciones de criminalidad, sino tambin por la propia accin policial; por lo que es un tema relevante. Su tratamiento en las reformas tuvo que ver, por ejemplo, con la incorporacin de mujeres en el cuerpo policial.

.53

Modernizacin y fortalecimiento de la Polica Nacional de Nicaragua

Segn nuestra experiencia, para iniciar la modernizacin de la polica debe existir una motivacin, para qu y qu queremos modernizar. Hay diversos conceptos que consideran la modernizacin, por ejemplo, como un proceso socioeconmico de industrializacin y tecnificacin; o bien como una respuesta a las demandas de la poblacin, de mejora de los servicios, de contribuir a la calidad de vida, de enfrentar los desafos del crimen organizado; o como indica el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que la modernizacin debe ser para la gobernabilidad democrtica. En concreto, debemos tener un horizonte de qu queremos modernizar y para qu. Existen algunos elementos claves a tomar en cuenta para un proceso de modernizacin: realizar una transformacin cultural, hacer una adecuacin normativa, adaptar las estructuras a las nuevas situaciones y hacer cambios curriculares en la formacin policial. La agenda de seguridad debe estar consensuada con las instituciones gubernamentales y con la comunidad. Tambin se trata de modernizar la infraestructura fsica, por ejemplo, acercar el servicio a la comunidad implementando, en nuestro caso, unidades mviles, utilizando bienes confiscados al narcotrfico, y modernizar los servicios, para una mejor atencin a la poblacin.

Gral. Xavier Davila Rueda, Nicaragua

pasar de un modelo reactivo a uno preventivo, de una polica tecnicista a una polica humanista; pasar de lo operativo a lo estratgico, de la exclusin a la inclusin, es decir no discriminar a nadie; de la atomizacin a la integracin; de enajenar a compartir (responsabilidad compartida); y de lo invariable al mejoramiento continuo. Tuvimos que empezar de cero con la revolucin popular sandinista. Entonces, adems de hacer el benchmarking, nos enfocamos a lo propio, lo nacional, e hicimos una combinacin de lo mejor para nosotros, tanto de pases capitalistas como socialistas, para apropiar lo til; entonces dejamos los cuarteles y pasamos a los barrios. Creamos rganos para la prevencin que generaron nuevas ideas; se hizo la estructura de atencin a la comunidad, se conform un grupo para seguir modernizando la estructura policial y tambin nos dimos a la tarea de articular al resto de actores pblicos, privados y comunitarios presionndoles al cumplimiento de sus roles en las polticas de seguridad, lo que nos consolid como articuladores de los esfuerzos de seguridad ciudadana. En cuanto a la educacin policial, ofrecemos a los miembros de la institucin formacin en los ciclos bsico, medio y superior, hasta el nivel de maestra. Pueden estudiar en cualquier universidad y cualquier carrera acadmica, por lo que tenemos patrulleros que ya son licenciados, lo que les ayuda a tener una mejor comprensin de los fenmenos sociales y procurar soluciones ms adecuadas en sus servicios. Entonces apuntamos a una educacin superior, con un sistema de educacin humanista y por competencias, enseanza socio constructivista, educacin universal y una escuela total. Nuestro planteamiento es que el polica siempre est estudiando.

Factores clave de la modernizacin policial

Para la modernizacin de la polica nos propusimos las siguientes caractersticas: pasar de una Guardia Nacional represiva a una polica revolucionaria comunitaria, de un sistema de seguridad nacional a un sistema de seguridad ciudadana que apuntara tambin a la seguridad humana, es decir que las personas tengan condiciones dignas de vida;

.54

La modernizacin de los servicios policiales

A principios de los aos 90 se hizo el primer proyecto de modernizacin, que se enfoc en seis puntos: La reestructuracin y fortalecimiento institucional. El fortalecimiento de los servicios policiales, mejorando la calidad de los servicios. El desarrollo y motivacin de recursos humanos, para que el polica se sienta respaldado por su institucin y orgulloso de ser polica La comunicacin constante con la poblacin para tener entendimiento y facilitar la sinergia. El marco legal y normativo. El enfoque de gnero, para generar la igualdad de condiciones entre hombres y mujeres: el 33% de miembros son mujeres, tanto en funciones operativas, en grupos antimotines, como investigadoras, etc.

Despus de esos aspectos conceptuales, pasamos al plan estratgico, que trata de: Mejorar la eficacia del modelo de intervencin, su capacidad y eficiencia en el enfrentamiento de la delincuencia comn y el crimen organizado. Fortalecer los vnculos de la polica con la comunidad para la mejora de la convivencia y seguridad ciudadana. Optimizar el modelo de gestin y organizacin institucional, el sistema de gestin financiera, la cobertura y calidad de los servicios, y fortalecer la infraestructura institucional. Modernizar el sistema de gestin de personal y el desarrollo de recursos humanos, fortaleciendo la cultura organizacional. Actualizar y complementar el marco legal.

Fortalecimiento Institucional
Con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el apoyo del Reino de Noruega y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, en el 2010 se implement un programa que dinamiz tres iniciativas: Fortalecimiento de la Polica Nacional de Nicaragua y consolidacin de su modelo Polica-Comunidad-Proactiva. Prevencin y atencin de la violencia juvenil e intrafamiliar. Construccin, mejoras y equipamiento de delegaciones policiales y comisaras de la mujer y la niez. Finalmente, este ao iniciamos un centro de juventud administrado por la polica, para rescatar a los jvenes de las pandillas y hacer que aprendan oficios a nivel tcnico, para luego buscarles empleo. La iniciativa tuvo gran impacto y el gobierno y la misma sociedad estn pidiendo la implementacin de ms centros de juventudes en todos los departamentos. Si no hay instituciones que den salud o educacin, alguien tiene que dar el primer paso y, en el caso de Nicaragua, ese es la polica y su actitud sirve como articulador y motivador para que otros tambin lo hagan.

.55

Experiencias de la polica de Nicaragua

El modelo policial y la articulacin de la prevencin, intervencin y participacin ciudadana

La Polica Nacional de Nicaragua, desde su fundacin se construy con la visin de ser una polica comunitaria, bajo el modelo policial preventivo-proactivo-comunitario, tratando de construir una anttesis de la experiencia amarga de la Guardia Nacional, de los tiempos de Somoza, que fue una Guardia muy represiva, de modo que con el cambio social la poblacin quera una polica totalmente diferente a esa Guardia. Para este fin, la polica debe tener principalmente vocacin de servicio, antes que la habilidad tcnica, y la gestin policial no debe ser un rea de empleo sino de compromiso con el pueblo, con su comunidad, con su desarrollo local y con el pas en su conjunto. En la bsqueda de mejorar su trabajo con la comunidad, la Polica Nacional formul una poltica institucional integral de trabajo polica-comunidad y derechos humanos, con apoyo de ILANUD. Pero, luego se convirti en una poltica pblica nacional, de la que se apropi la comunidad, la hizo suya, la defiende y la reclama. El trabajo policial es sistmico y articulador de la prevencin policial, estatal y social, asentado en una inmensa red que ya supera las 100.000 personas organizadas, que de forma voluntaria trabajan da a da con la institucin. Entonces, la fortaleza de la Polica Nacional de Nicaragua proviene fundamentalmente: De su estrecha vinculacin con la comunidad. De los valores y principios ticos de sus hombres y mujeres. De la disposicin sin lmite de servir a su pueblo y entregar la vida por ello si fuese necesario.

Gral. Xavier Davila Rueda, Nicaragua

El jefe de sector y la polica voluntaria

Una de las figuras institucionales claves es el jefe de sector, que tiene como misin permanecer en el barrio. No tiene oficina y slo debe volver a la delegacin para preparar reportes; su misin es estar durante todo su turno junto a la comunidad, relacionarse y fortalecer el vnculo de la institucin con la comunidad, accin relevante para generar un impacto por la cercana de ambos, lo que genera una empata entre ambos, se hace sinergia y se logra una legitimacin social: la comunidad siente que tiene empoderamiento sobre los policas y stos, a su vez, consideran que si no hay comunidad, no hay polica. En este entendido, hay una correspondencia de doble va y se genera impacto en el desempeo de la polica, la comunidad facilita su trabajo. Otro aspecto interesante es que, en el afn de involucrar a la ciudadana en temas de seguridad ciudadana, se cre un cuerpo auxiliar denominado polica voluntaria, para aquellos ciudadanos y ciudadanas que quisieran integrarse de un manera ms directa a tareas de seguridad ciudadana en sus horas libres, con base a sus conocimientos, habilidades y profesin (en todas las profesiones). Esto permiti que la poblacin se sienta parte de la polica y piense como polica; lo que ayuda en esa interaccin, de tal manera que el incremento de la participacin de la comunidad en la prevencin social del delito es un hecho que ya no puede retroceder.

.56

Este voluntariado ayuda a enlazar mensajes y conocer las necesidades de la comunidad y es parte de la potencialidad del trabajo policial con la comunidad para la prevencin; se trata de un verdadero ejrcito y que hay que potenciarlo y aprovechar sus capacidades. Actualmente significa: El trabajo de la Polica Nacional es proactiva y est orientado a la prevencin: se hace el mayor esfuerzo para prevenir delitos, dndose la intervencin slo cuando no se logr lo primero. Para esto, la polica debe tener la capacidad de atender las distintas demandas de la comunidad (que est constituida por diversos grupos sociales con intereses comunes, que demandan servicios particulares) para lo cual debemos estar ms prximos a la poblacin. La polica facilita lo que la comunidad demanda, lo que significa muchas veces cumplir incluso roles no siempre policiales. Esto implica tambin hacer esfuerzos educativos, para crear una educacin jurdica y un comportamiento social, mediante estrategias formales y no formales, o una simple visita a la casa por el jefe de sector. En el caso de violencia intrafamiliar, el modelo es exitoso e implica que la vctima (generalmente mujer) que llega a la comisara, es atendida por una trabajadora social (no siempre polica) y segn la relevancia pasa al apoyo de un siclogo y un asesor legal, quien acompaa a la vctima en el proceso de denuncia y gestin judicial. Por el xito de este modelo, buscamos generalizarlo a la atencin de otros delitos. 25 mil miembros de los Comits de Prevencin Social del Delito, formados por los vecinos en las cuadras y barrios. 1.300 integrantes de los Comits Comarcales, en las zonas rurales. Ms de 76 mil miembros de los Gabinetes del Poder Ciudadano, que es un voluntariado de participacin ciudadana establecido por el gobierno. 9 mil jvenes voluntarios, que ayudan a otros jvenes a salir del riesgo y los vicios. Ms de 1.000 policas voluntarios. 3.900 promotoras contra la violencia intrafamiliar, que son las mismas mujeres que sufrieron ese mal y se disponen a ayudar al resto de las mujeres. Este ao la Polica Nacional de Nicaragua cumple 33 aos, en cuya labor est siempre presente la comunidad, porque la participacin social es transversal en todas las actividades policiales. Algunos datos nos dicen que este modelo tiene resultados: por ejemplo, el Latinobarmetro indica que el 61% de nuestra poblacin opina que la seguridad en Nicaragua es muy buena (el mayor porcentaje en toda Iberoamrica); el 27% opina que hay buena lucha contra la corrupcin; el 53% opina que hay mayor actividad contra el terrorismo (el mayor en toda Iberoamrica) y el 62% opina que hay muy buena lucha contra el narcotrfico (tambin el mayor en toda Iberoamrica). Asimismo, el 58% de la poblacin confa en la polica nicaragense (4to lugar), el 60% expresa satisfaccin con la seguridad ciudadana (4to lugar), el 86% se siente entre seguro en su ciudad y barrio (5to lugar); mientras que el 62% indica que en el ltimo ao ninguno de su familia fue vctima de un delito. Esos son datos objetivos de los resultados de nuestro sistema de prevencin.

Participacin ciudadana y prevencin de delitos

En Nicaragua tenemos 11.500 policas para una poblacin de 6.071.045 habitantes, con una relacin de un polica por 527 habitantes, como tambin contamos con 116.200 voluntarios, con una relacin de un voluntario por 52 habitantes, y un cuerpo de policas voluntarios integrado por ciudadanos nicaragenses que, previo proceso de seleccin, preparacin y juramento, aceptan las condiciones del servicio voluntario, temporal y gratuito.

.57

El proceso de transformaciones de la Polica Boliviana

Jorge Prez, Bolivia

Bolivia vive un proceso de cambio, habiendo asumido la construccin a travs de una Asamblea Constituyente de un nuevo Estado, frente a otro anterior que, si bien se asentaba sobre las distintas nacionalidades existentes en el pas, no las visualizaban constitucionalmente y no las tomaban en cuenta como parte de la estructura estatal, por lo que era un Estado opresor. En trminos de estadstica, en Bolivia hay 36 nacionalidades, aunque recientemente se vio que existen dos o tres ms. Entonces, lo que hizo el proceso constituyente fue incorporar estas nacionalidades en la estructura del nuevo Estado plurinacional, reconocindoles sus derechos y otorgndoles un rol protagnico en el desarrollo de la sociedad. La Polica Boliviana no est al margen, sino forma parte de la sociedad boliviana, sus miembros hacen vida institucional y tambin vida social. Esto hizo replantear al Estado el rol que le corresponde a la polica, frente a las distintas manifestaciones del crimen que se van desdoblando y multiplicando. En trminos de modernizacin y fortalecimiento, el replanteo es entendido como un desafo de cmo la polica puede actuar de manera efectiva en contra de las distintas manifestaciones del crimen. Entonces, se empez a trabajar en la base ideolgica de la estructura policial; ms all de la repeticin discursiva y de slogan de que la polica no delibera, porque se consideraba a esta institucin como un ente abstracto y desvinculado de la realidad social. La Polica Boliviana tiene alrededor de 40.000 efectivos, incluyendo la Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotrfico, la Fuerza Especial de Lucha Contra el Crimen, las unidades administrativas, los niveles de inteligencia, etc. Se trata de una importante masa de personas que desarrollan un trabajo esencial de lucha contra el crimen y de intercambio con la sociedad.

.58

Cuatro ejes de la seguridad ciudadana

El gobierno nacional decidi tambin implementar un Sistema Nacional Integral de Seguridad Ciudadana en base a cuatro ejes centrales que, coincidentemente, fueron planteados por los expertos asistentes a este seminario internacional: 1 eje, de revisin y creacin de instrumentos jurdicos: en este eje, el Estado Plurinacional avanz en la creacin de algunas normas bsicas que sirven de herramientas ms efectivas para el trabajo de la Polica Boliviana. Se implementaron las leyes de Seguridad Ciudadana y de Trata y Trfico de Personas, se estn elaborando la Ley de Bomberos, la Ley Vial y la Ley Antiexplosivos. Actualmente se est debatiendo la Ley Orgnica de la Polica Boliviana, sobre la base de conceptos ideolgicos que lo consideramos fundamentales, porque necesitamos una polica comprometida con la sociedad. Estos conceptos ideolgicos son traducidos en instrumentos jurdicos, para una efectiva lucha contra la inseguridad ciudadana, mediante la Polica Comunitaria. Este modelo de polica se asienta y desarrolla su vnculo con la sociedad a travs de las Estaciones Policiales Integrales (EPIS) en los barrios y distritos, que implica no slo la presencia policial, sino tambin del Ministerio Pblico y los juzgados, as como contempla la participacin de organizaciones barriales y sociales vinculadas al Consejo Nacional y a los Consejos Departamentales de Seguridad Ciudadana.

2 eje, de necesidad de equipamiento de la Polica Boliviana: que se fundamenta en que si no existe un apoyo logstico adecuado a la institucin policial, por ms voluntad que sta tenga, su labor no podr lograr los resultados que espera la sociedad. Y no slo esto, sino que adems frustrar al nuevo y buen polica comprometido con la lucha contra la criminalidad. 3 eje, sobre el sistema del rgimen penitenciario: no se puede negar la realidad nacional y latinoamericana del hacinamiento de las crceles. Estos centros no son adecuados y no se cuenta con mecanismos de reinsercin social por lo que a las personas privadas de libertad se les arrebata definitivamente la esperanza de su reinsercin a la sociedad y se las condena a ser absorbidas por un circuito vicioso de preparacin para el crimen. 4 eje, sobre recursos humanos y formacin profesional: en este eje se incorpor una variable que tiene que ver con los ingresos econmicos de quienes estn detrs del uniforme, los policas. Los salarios que tenemos no cubren las expectativas medianas, pero resulta que para cualquier pas una cantidad de 40.000 efectivos es una cantidad importante en trminos de ajuste o aumento salarial.

.59

Proceso de dignificacin de la Polica Boliviana

La Polica Boliviana vive actualmente una experiencia de trabajo interno de transformacin que se asienta en una nueva visin ideolgica anti-imperialista, empezndose a asumir una posicin poltica de dignificacin policial. Es que en el pasado reciente, en nuestro pas la polica deba cuadrarse ante un efectivo policial extranjero y presentarle borradores de planes de vuelo, para obtener autorizacin, cargar combustible y realizar sobre vuelos en la lucha contra el narcotrfico. Esa realidad cambi y empezamos a tener resultados muy importantes. Nuestro planteamiento ideolgico anti-imperialista y de dignificacin soberana de la polica permiti desarrollar nuevas actitudes en los funcionarios policiales. El gobierno desarroll esta teora, buscando cambiar la perspectiva que tiene la ciudadana respecto la labor de la Polica Boliviana. El perfil ideolgico que est trabajando el Ministerio Gobierno es el reemplazo de la lgica de represin inmediata que tena la polica, por el dilogo. Ahora existe una diferencia sustancial del accionar de la polica en el Estado Plurinacional de Bolivia, de dilogo inicial; respecto la conducta policial represiva durante los gobiernos dictatoriales y neoliberales. No se poda concebir un rol protagnico del Ministerio del Interior, en el pasado, como el que actualmente desempea el Ministerio de Gobierno en los conflictos sociales. El actual ministro de Gobierno, Carlos Romero, est desarrollando la nueva visin policial de que frente a un conflicto o situacin de emergencia social, la primera instruccin que forma parte de un catlogo de acciones es dialogar. Actualmente, frente a situaciones complicadas, en primer lugar la polica extrema esfuerzos para el dialogo. Asimismo, actualmente se implementa la Polica Comunitaria, incorporando a la sociedad civil organizada en los barrios a efecto de que se constituyan en el mecanismo de legitimidad y eficacia del accionar policial, puesto que en la lucha contra las manifestaciones del crimen, la responsabilidad sustancial fue trasladada al ciudadano, porque es l quien conoce a las personas que viven en su calle, si trabajan o no, si estn en actividades sospechosas; por lo que el vecino, como miembro del barrio, asume el papel protagnico de la lucha en beneficio de su familia.

Temas de debate del panel y conclusiones

En el seminario internacional Perspectivas de la Seguridad Ciudadana en Amrica Latina y Bolivia: Intercambio de Buenas Practicas se desarroll el panel denominado Retos de la modernizacin y fortalecimiento policial; cuyos relevantes temas de debate fueron los siguientes: La modernizacin policial es difcil, pero en la Polica Boliviana se debera dar el salto hacia la evaluacin por objetivos, similar a la polica colombiana, donde cada mando y oficial tiene objetivos que cumplir y es evaluado peridicamente en base a ellos. Debemos dar ese salto cualitativo institucional mediante la evaluacin por objetivos; trazar en cada grado qu se tiene que hacer, cmo y dnde llegar para permanecer en su cargo y la institucin, quienes cumplan roles con calidad podrn ascender por mritos y llegarn a mandos superiores, con compromiso e identidad institucional.

.60

 Necesitamos equipamiento, fortalecimiento en cuanto a medios. Por ejemplo, en Potos nos piden intervenir, pero es difcil hacer con 60 efectivos frente a 19.000 personas movilizadas; por lo que debemos recurrir al dialogo. Entonces, se necesita el fortalecimiento en equipamiento, para garantizar la seguridad fsica de los integrantes de la Polica. La Polica Boliviana es privilegiada en cuanto a formacin profesional; se tiene conocimiento integral y en todas las especialidades, y al ser integral un oficial puede cumplir cualquier funcin en la polica comunitaria, lo cual es una fortaleza grande. Pero, existe tambin la especializacin en reas tcnico-cientficos, como la criminalstica, lo que se da por ejemplo en la Fuerza Especial de Lucha Contra el Crimen. En el aspecto de formacin profesional y la universidad policial, debe contextualizarse la malla curricular y tambin descentralizar los cursos de pre y post grado. Sugerencia de recoger las experiencias del modelo colombiano. La modernizacin policial debera partir del tema econmico, porque de este eje deriva el resto de las debilidades que se presentan al interior de la institucin policial, vale decir temas de corrupcin y temas vinculados a la asociacin delictuosa. La atencin del tema econmico conllevar a una mejor calidad de vida de los policas y la dignificacin de la institucin. Para la modernizacin policial es necesaria una ingeniera de recursos humanos, saber cunto necesita el Estado Plurinacional, establecer el modelo policial a aplicar y a travs de esos elementos planificar con una visin de largo plazo, articulando los recursos econmicos con los tecnolgico-cientficos. Buscar la integracin real de la polica con la justicia originaria campesina, porque ah tiene que tener una participacin policial directa. La pluriculturalidad es una realidad de la que la polica no puede abstraerse. Si la modernizacin policial podra contemplar una depuracin de personal que se aplaza y no logra ascender, porque esta situacin les llevara a la comisin de actos de corrupcin.

Sobre el sistema de seguridad social y el tiempo de requisito para la jubilacin para los miembros policiales, que deberan ser menores a otros sectores laborales, considerando las condiciones difciles de trabajo policial con mucho estrs, con turnos de 36 horas y consiguientes problemas sociales y familiares; tambin considerar opciones de retiro con incentivos. Referencias comparativas al modelo colombiano. Reflexin de si tuviramos que hacer comparaciones con otras policas del mundo, sin duda quedaramos abochornados; sugerencia de rescatar los valores positivos de otras policas e incorporarlas a las nuestras, como tambin difundir los aspectos positivos de la Polica Boliviana. En cuanto al mpetu y compromiso policial con los actuales cambios positivos, se sugiere estmulos adecuados de los mandos superiores y del gobierno central. Criterio de que un esquema institucional est basado en los pilares de educacin, salud y seguridad: que en el caso boliviano, la polica tiene un buen nivel de educacin; pero que en el tema de salud existe un descuido total y falta de apoyo. Complementacin sobre la deficiencia en recursos econmicos y apoyo logstico a la labor policial. Sobre los recursos financieros y apoyo logstico: cuando se manda un componente a cualquier misin, el polica se tiene que llevar su propia dotacin alimenticia, un poco de tostado y coca para sobrevivir. Bien sabemos que el cuerpo humano no slo necesita coca para responder ante cualquier situacin, por lo cual tambin es una deficiencia. Sobre la deficiencia en otros temas sociales para el personal policial, como la vivienda. Sobre los temas tnico-culturales: porque gran parte de los policas de los centros urbanos provienen de las provincias, con diferente cultura y nivel de instruccin, adems que en algunas ciudades del oriente y Tarija, el 80% proviene del interior; temas que hay que tomar en cuenta en los componentes que hacen a la institucin policial.

.61

 Que en la formacin policial, en las academias y escuelas, hay que cambiar la malla curricular, transversalizndolas con temas de derechos humanos, para humanizar ms a la polica. Sobre las diversas funciones que la polica debe cumplir: tareas preventivas, de control vial, control de crceles, seguridad de entidades financieras, en el sector pblico; que son diferentes actividades, que minimiza las capacidades para cumplir tareas eminentemente preventivas en las calles, donde s tenemos que trabajar con mayor importancia. Sobre la necesidad de modernizacin de la polica, para atraer a jvenes postulantes: porque mostrar la pobreza que la polica tiene no es interesante; desde las escuelas bsicas se carece de los servicios bsicos, dormitorios y aulas; es importante modernizar y proporcionar la dotacin correspondiente en infraestructura, equipamiento y la logstica correspondiente. Sobre el enorme costo que significa postularse y estudiar en una academia policial e incluso en la escuela bsica, lo que estara provocando indisciplina, porque prcticamente la gente ve a la academias y escuelas bsicas como institutos privados, y de alguna manera el gobierno pierde la autoridad sobre estos nuevos elementos que van a ser policas. Sobre los propsitos de que el departamento de Tarija se convierta en un referente a nivel nacional sobre la modernizacin y buena gestin policial, lo que no puede llevarse a cabo sin la participacin de la sociedad: implementacin de la Polica Comunitaria, desconcentracin de servicios en cinco EPIS con buena infraestructura, implementacin de cmaras de vigilancia, sistema propio de transmisin de datos al centro de monitoreo, sistema de comunicacin para visin crtica, central nica de llamadas de emergencias a travs centros automticos de despacho, provisin de movilidades, entre otros.

Al final del panel, el especialista en polticas de seguridad ciudadana, Ignacio Cano, del Brasil, a manera de conclusiones puntualiz que para los participantes, por lo visto, la modernizacin policial significa lo siguiente: 1. Inversin en equipamiento y en recursos, temas en los que hay una gran necesidad en la Polica Boliviana. 2. Un nfasis mayor en los mecanismos de gestin con introduccin de metas de desempeo, criterios de promocin que no sean por antigedad sino por mrito, mecanismos de depuracin o de seleccin de salida de policas que estn en la institucin, pero que no tienen buen desempeo; y cuestiones que tienen que ver con la gestin del personal en funcin del origen geogrfico de los policas, ya que muchos policas originarios del oeste estn en otras regiones y acaban migrando y saliendo, lo cual debilita las unidades de estas regiones del pas. 3. Cuestiones que tienen que ver con la valorizacin y dignificacin profesional, como mejorar los salarios, mecanismos de acompaar el estrs, violencia domstica, mejora de la salud de los policas; en suma, un cuidado mayor con la dignificacin de los funcionarios de la polica. 4. Cuestiones que tienen que ver con la doctrina policial, la incorporacin de la filosofa de la doctrina plurinacional del Estado boliviano a la polica, la nueva Ley del Sistema Integral de Seguridad Ciudadana y su ubicacin en la polica y la doctrina de la polica comunitaria, que est siendo implementada en varios lugares. 5. En general, estn bastante satisfechos con el tema de formacin, hay consenso que la formacin no es un problema, que hoy ya es satisfactoria; aunque fueron sugeridos algunos cambios, pero en general no se lo considera como una deficiencia.

.62

Parte 5

Polticas de modernizacin del rgimen penitenciario

Esta parte est constituida por una disertacin magistral del tema Experiencias de modernizacin del rgimen penitenciario y tratamiento del delincuente en Amrica Latina, por el criminlogo argentino y especialista de reconocida trayectoria en prevencin y poltica criminal, Elas Carranza, seguida del panel sobre el tema de Experiencias de reforma penitenciaria, donde se presentaron experiencias de Bolivia, Colombia y Costa Rica, adems de un debate al respecto.

Experiencias de modernizacin del rgimen penitenciario y tratamiento del delincuente en Amrica Latina

Elas Carranza, Argentina

Desde comienzos de los aos 80 y, decididamente, los aos 90 se vive un deterioro de los sistemas penitenciarios de Amrica Latina y el Caribe. Todo sistema penitenciario para funcionar adecuadamente requiere de espacio (terrenos, edificios e instalaciones) y personal penitenciario adecuadamente seleccionado, capacitado y con estabilidad en la funcin. Si falta espacio, se produce el fenmeno de sobrepoblacin y hacinamiento; si falta personal, hay anarqua y vaco de autoridad que es llenado por los liderazgos emergentes y surgimiento de grupos de autodefensa. Adems de contar con estas dos condiciones estructurales, los sistemas penitenciarios deben garantizar el cumplimiento de mltiples funciones establecidas en las normativas internacionales y nacionales, tales como alimentacin, salud, seguridad, visita, capacitacin, trabajo, etc. Pero, la falencia de ambos requisitos estructurales genera situaciones objetivas inevitables de violencia, que interrumpe la tranquilidad y la paz social. En situaciones de sobrepoblacin la salud, higiene, alimentacin y seguridad se agravan de gran manera. En la siguiente tabla se puede observar la situacin de la sobrepoblacin penitenciaria en pases de Amrica Latina hasta el 2011 (los datos de Bolivia y Venezuela son del 2007), donde se puede evidenciar que en la gran mayora de pases existe sobrepoblacin que degenera las condiciones de vida de los privados de libertad. Salvo una excepcin rara, todos los pases tienen un densidad de 120 o ms, que es llamada densidad crtica.

.64

Tabla No. 3: sobrepoblacin penitenciaria en pases de Amrica Latina 2011 Pais

Argentina Bolivia * Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per R. Dominicana Uruguay Venezuela *

Capacidad del sistema

58.211 3.711 305.841 72.785 8.894 36.740 10.585 8.187 6.492 8.190 184.193 4.399 7.443 5.863 28.257 12.207 7.302 16.609

Poblacin existente
58.810 7.682 512.285 93.387 11.339 53.602 15.420 24.399 12.303 11.985 225.697 7.868 13.397 7.161 52.700 21.688 9.607 19.047

Densidad por cien plazas

101 207 168 128 127 146 146 298 190 146 123 179 180 122 187 178 124 115

Fuente: Elas Carranza, ILANUD, con base en informacin proporcionada por las autoridades cada pas. * Bolivia y Venezuela : Datos de 2007

El generalizado crecimiento acelerado de las tasas de presos en Amrica Latina no es tan grave en el caso del sistema penitenciario de Bolivia. De todas formas, al 2007 donde debera haber cien reclusos, existan 207. A causa del crecimiento poblacional tambin hubo un crecimiento penitenciario considerable, si se considera que a 1997 haba una tasa de 79 por 100.000 habitantes, alcanzando a 107 por 100.000 en el 2011.

El aumento del uso de la prisin es un fenmeno regional, que incluso afecta a los pases de altos ingresos, aunque en este caso, es en niveles ms bajos, adems que el incremento de presos se da con personas de bajos ingresos e inmigrantes de Europa del este, Asia, frica y Amrica Latina que se van a esos pas con la esperanza de empleo y mejores condiciones de vida, pero en un 40% a 45% terminan en las prisiones. Por ejemplo, en Espaa, cerca del 35% de migrantes est preso y en Austria, el 40%.

.65

Tabla No. 4: Amrica Latina, tasas penitenciarias por cada 100.000 habitantes
Incluye sistemas federales y provinciales y en algunos casos personas alojadas en delegaciones policiales
PAIS Arg Bol Bra Col CR Chi Ecu El S Gua Hon Mex Nic Pan Par Per RD Uru Ven 92 63 74 92 104 154 74 101 110 101 78 176 77 145 96 93 64 80 96 105 153 81 103 113 104 78 215 80 135 99 94 68 81 997 109 148 81 109 139 97 91 221 83 151 100 95 74 107 98 121 153 85 124 160 101 98 229 88 161 99 96 97 120 133 161 95 138 62 166 108 111 269 70 96 129 101 101 97 96 79 119 129 160 170 81 157 153 116 106 282 75 100 140 106 112 98 99 85 128 162 179 79 136 160 127 132 292 74 105 165 120 106 99 106 101 131 139 169 203 70 112 75 178 142 143 294 78 108 168 122 97 0 118 109 133 157 168 215 65 130 152 128 293 67 108 129 85 01 126 96 132 170 183 216 63 158 163 124 320 74 104 148 104 02 141 133 157 187 221 69 177 101 183 170 131 341 85 104 170 104 03 157 169 178 190 228 77 180 101 177 112 361 92 108 189 203 103 04 163 182 199 196 226 87 188 96 185 116 360 107 116 150 215 98 05 164 193 207 196 228 91 186 87 170 196 117 359 109 123 143 213 76 06 152 80 211 179 191 259 107 184 84 159 200 111 356 105 136 148 498 96 07 149 86 219 174 186 290 128 226 83 148 200 121 342 99 149 164 212 08 152 85 226 188 189 318 118 258 88 148 202 120 275 100 153 166 231 09 163 238 158 191 312 112 283 71 149 208 103 298 96 155 202 246 10 161 247 169 211 320 114 315 78 152 203 111 347 96 160 211 258 149 11 107 253 193 238 311 107 322 84 154 203 134 378 109 181 212 267

Fuente: Elas Carranza, ILANUD 2008. Informacin con base en informacin penitenciaria y policial oficial de los pases y datos de poblacin del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, estimaciones y proyecciones de poblacin, 2008. Las tasas de Bolivia (2011), Per (2011) y Venezuela (2010) fueron tomadas del ICPS, Kings College

Experiencias exitosas de reformas penitenciarias

Ante la situacin descrita, la mayora los modelos exitosos de reformas penitenciarias se basaron en el diseo de dos estrategias: la primera, enfocada a construir un nuevo sistema penitenciario, acorde a los lineamientos de los derechos humanos y obligaciones que establecen las Naciones Unidas y, la segunda, enfocada a la gestin de emergencias del sistema existente. Ambas estrategias deben iniciar de forma paralela para poder obtener resultados integrales y conjuntos; de igual manera, la construccin del nuevo sistema y la gestin de la emergencia debern ser sostenibles en el tiempo y sern aplicables a corto, mediano y largo plazo. El tema penitenciario descrito fue con seguridad una de las principales razones para la creacin de cuatro institutos regionales de las Naciones Unidas en la materia: el Instituto para Asia y el Lejano Oriente, en Japn, el Instituto para frica, con sede en Uganda, el de Europa, con sede en Finlandia, y el ILANUD (Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y el Tratamiento del Delincuente) para la regin de Amrica Latina, en 1975. Desde entonces los sistemas penitenciarios fueron un tema prioritario para el ILANUD, trabajo que le permiti determinar una serie de requisitos que caractericen a las gestiones penitenciarias, que llegaron ms all de slo experiencias de buenas prcticas, estableciendo modelos de sistemas penitenciarios integrales y con sostenibilidad en el tiempo, aunque luego algunos casos decayeron por factores econmicos y polticos estructurales vividos en los pases de la regin en las dcadas pasadas y por falta de seguimiento. Con todo, en la Repblica Dominicana se implementa exitosamente un caso actual de positiva transformacin de un sistema penitenciario, con acompaamiento del ILANUD desde su origen. Por lo mismo, las Naciones Unidas instalaron en este pas su centro de excelencia penitenciaria.

.66

Bolivia podra prestar atencin a esta experiencia exitosa de Repblica Dominicana, como tambin a las experiencias significativas que se implementan en Nicaragua y Costa Rica. Ya otros pases estn prestando atencin a estos casos, para aprehender sus caractersticas y as tambin se recomend al Director General de Rgimen Penitenciario de Bolivia. Las principales caractersticas de la reforma penitenciaria de Republica Dominicana fueron las siguientes: a. Es indispensable que la decisin de reforma sea del ms alto nivel gubernamental: por tanto, comenz con una decisin poltica desde el ms alto nivel de gobierno, la Procuradura General de la Republica, y con el apoyo explcito del Presidente de la Republica. b. Gestin de personal: sus funcionarios clave fueron bien seleccionados, por su vocacin, formacin, conocimiento de la materia y dedicacin a tiempo completo a su funcin; mismos que coadyuvaran al logro eficiente de las funciones dentro del sistema penitenciario. Contrariamente a esta situacin, en gran parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe, se designan a directores generales y funcionarios de recintos penitenciarios segn la coyuntura poltica, lo que genera en muchas ocasiones alta rotacin de cargos jerrquicos. c. La alta importancia de la metodologa: se cre un nuevo sistema, establecindose dos sistemas paralelos, el nuevo y el viejo. El nuevo comenz a funcionar en una prisin y segn creca la reforma, el viejo fue despareciendo gradualmente. Ambos sistemas deben funcionar de forma independiente, ni los funcionarios ni instalaciones pueden compartirse, de otro modo las viejas prcticas prevalecern en el nuevo sistema. d. Es muy importante ser estratgicos en la eleccin de la prisin para el inicio de la reforma; es ideal que al principio no sean ms de dos prisiones para la implantacin de la reforma. Se deben escoger prisiones que sean razonables incluyendo la infraestructura, para tener xito y ganar oxigeno poltico.

e. Sostenibilidad en el tiempo: debe garantizarse una ininterrumpida continuidad en el programa de reforma. Es indispensable que la reforma penitenciaria trascienda los perodos de gobierno, y que dure como mnimo dos perodos (ocho o diez aos) para consolidarse. f. Creacin de la carrera penitenciaria profesional, con estabilidad en la funcin, seguro social y jubilacin; todos los funcionarios que lideran el cambio mantienen su estabilidad laboral desde el inicio de la reforma. g. La funcin penitenciaria es una funcin civil, no militar ni policial; la naturaleza de las funciones militares y policiales no son los de la funcin penitenciaria, cada una de estas tres profesiones requiere una especializacin en el rea correspondiente. h. Creacin de una escuela o instituto de capacitacin, que seleccione y capacite a todo el personal que ingresa; tambin brinde capacitacin continua en todo el servicio; todo el personal debe conocer a detalle el sistema penitenciario desde el director hasta los cocineros. i. Importante inversin inicial, deben existir recursos suficientes para soportar la reforma penitenciaria. La inversin debe contemplar las siguientes prioridades: en personal, que debe estar bien pagado; en infraestructura edilicia, eliminando la sobrepoblacin; y en presupuesto anual, que permita afrontar los gastos de operacin y mantenimiento de los centros penitenciarios. j. Es necesario continuar realizando inversiones peridicas anuales, para garantizar la sostenibilidad de la reforma; incumplir con este requisito crea crisis del sistema penitenciario, como ocurri en Costa Rica.

.67

Gestin de personal de seguridad penitenciaria

El control de las personas privadas de libertad en los penales es un tema esencial, por lo que tambin es indispensable contar con funcionarios adecuadamente seleccionados, capacitados y en nmero suficiente para que exista una verdadera funcin penitenciaria como exige la normativa internacional. Considerando a nivel internacional, en el siguiente cuadro se puede apreciar la relacin existente entre nmero de personas privadas de libertad y personal de seguridad en los pases europeos: Blgica tiene una relacin de 1,7 presos por funcionario, Dinamarca tiene 1,4 presos por funcionario y Liechtenstein, 0,5 presos por funcionario, situacin que, por cierto, obedece a la dimensin y capacidad de esos pases. De todas formas, no todos los funcionarios de seguridad estn controlando directamente a los privados de libertad, ya que debe considerarse que del total del personal, por los turnos de trabajo, una mitad descansa y slo la otra mitad est en funciones; pero de esta mitad en funciones, slo el 50% cumple las funciones directas de seguridad, porque el porcentaje restante o est descansando o cumpliendo otras tareas. Por esta razn, el nmero de la relacin debe ser multiplicado por 4 para obtener el nmero real de personas presas por funcionario.

Tabla No. 5: Sistemas penitenciarios de Europa Occidental Ratio: personas presas/persona funcionaria de seguridad, al 1 de septiembre 2009 PAIS
Blgica Dinamarca Finlandia Francia Alemania Irlanda Italia Liechtenstein Luxemburgo Malta Monaco Holanda Noruega Portugal San Marino Espaa ( Estatal) Suecia Espaa (Catalua) Inglaterra y Gales Irlanda del Norte

total de personas presas

10,901 3.721 3.589 66.307 73.263 3.919 63.981 7 679 494 23 16.284 3.285 11.099 2 67.986 10.356 7.147 83.454 1.456

total de personal de seguridad

6.317 2.615 1.661 23.088 27.016 2.960 41.512 15 292 199 32 6.777 2.199 4.148 6 15.652 3.192 4.351 33.848 1.478

Nmero de personas presas por persona de seguridad

1,7 1,4 2,2 2,9 2,7 1,3 1,5 0,5 2,3 2,5 0,7 2,4 1,5 2,7 0,3 4,3 3,2 1,6 2,5 1

Fuente: Elas Carranza, elaborado a partir de la Informacin de Councial Of Europe/SPACE

En cambio, la situacin del personal de seguridad de penitenciarias en Amrica la Latina no es de las mejores, segn se muestra en el siguiente cuadro. Incluso se dieron casos de prisiones con 4.000 presos y slo 15 funcionarios de seguridad, situacin que provoca que el control sea relegado por la desproporcin notable entre presos y funcionarios. En el caso de Bolivia, la Ley Penitenciaria establece un sistema de autogobierno de los presos, lo que genera un ambiente incontrolable en muchas situaciones, por el poder que alcanzan los liderazgos dentro de los privados de libertad.

.68

Tabla No. 6: Sistemas penitenciarios de Amrica Latina Ratio: personas presas/persona funcionaria de seguridad
2005 2006 * 2010 2011
NUMERO DE PERSONAS PRESAS POR PERSONA DE SEGURIDAD TOTAL PERSONAS PRESAS TOTAL DE PERSONAL DE SEGURIDAD NUMERO DE PERSONAS PRESAS POR PERSONA DE SEGURIDAD

PAIS
Argentina * Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico * Nicaragua Panam Paraguay Per R. Dominicana Uruguay Venezuela

TOTAL PERSONAS PRESAS

TOTAL DE PERSONAL DE SEGURIDAD

9.611 7.500 371.482 69.365 8.453 12.081 12.266 6.857 2.627 5.672 11.658 6.282 33.311 12.861 4.066 19.257

6.371 1.179 46.161 9.093 2.633 1.034 1.417 1.232 1.422 705 635 695 2.669 3.138 820 1.900

1,5 6,4 8.0 7,6 3,2 N/D 11,7 8,7 5,6 N/D 1,8 8.0 18,4 9.0 12,5 4,1 5.0 10,1

59.227 512.285 93.492 11.339 53.602 24.399 12.303 11.985 7.868 13.397 7.161 52.700 9.015

32.412 69.843 11.461 3.138 11.347 1.407 2.022 1.301 832 887 801 3.811 1.579

1.8 7.3 8.2 3.6 4.7 17.3 6.1 9.2 9.5 15.1 8.9 13.8 5.7

Fuente: E. Carranza, ILANUD. Elaborado con informacin oficial del gobierno de cada pas. *NOTA: los datos de Argentina y Mxicode 2005 2006 corresponden solo a sus servicios penitenciarios federales. El nmero de personas presas por persona funcionaria en sus respectivos sistemas penitenciarios provinciales y estaduales es ms alto. Los datos 2010 de Argentina solo de todo el pas (SSPP Federal, servicios penitenciarios y alcaldas).

Fuente: Elas Carranza, ILANUD. Elaborado con base en informacin oficial del gobierno de cada pas

Integralidad de la reforma carcelaria

La reforma no debe focalizarse exclusivamente en el problema de la sobrepoblacin, ni estar limitada a la construccin de una o varias mega crceles privadas de alta seguridad y alto costo. La reforma debe tener como objetivo la integralidad del sistema; estableciendo estndares de dignidad, derechos humanos y calidad. La funcin de la justicia penal es una funcin estatal por excelencia, y las crceles son el lugar donde se ejecutan las penas de prisin. Entonces, se debe establecer un sistema penitenciario estatal, haciendo una utilizacin muy prudente e inteligente de los recursos pblicos; los gobiernos deben construir y perfeccionar las prisiones con criterios integrales y de brindar condiciones dignas en el marco de los derechos humanos. La opcin de la prisin privada debe ser analizada, por su elevado costo y por las dificultades que representa lidiar con las desventajas que representa el contratar a una empresa para este servicio. Con todo, los sistemas de excelencia son pblicos, ya sea en Europa, Norteamrica y Amrica Latina. El ocio es un elemento que deteriora los sistemas penitenciarios. Si bien es difcil encontrar trabajo desde los penales, es posible fomentar programas de capacitacin. Por ejemplo, en el nuevo modelo de gestin penitenciaria de Repblica Dominicana hay cero ocio en las prisiones; a todos los presos se les brinda la oportunidad de estudiar, trabajar y capacitarse; los analfabetos que llegan a las crceles son alfabetizados en tres meses.

.69

Otro aspecto de la reforma es que sta debe ser llevada a cabo con una amplia participacin de las ONG, las iglesias, los medios de comunicacin, la empresa privada y, en general, de la sociedad civil; tambin se debe contemplar la transparencia. Ambos requisitos pueden generar consensos y control social participativo de todos los actores involucrados. Al respecto, en la Repblica Dominicana se cre un patronato nacional y patronatos locales en las jurisdicciones de cada una de las prisiones, integrados por personas representativas de los diversos estamentos nombrados. El patronato nacional se encuentra integrado por el cardenal de la Iglesia y propietarios de medios de comunicacin social, en cuyo marco se buscan acuerdos para informar a la sociedad sobre los logros alcanzados en el sistema penitenciario, lo que contribuye a la transparencia del sistema. Otro beneficio es que los medios masivos informan con mayor equilibrio sobre los penales, no slo crnica roja; por lo que patronatos son de gran apoyo y contribuyen a la transparencia y tambin a reducir la violencia. Un tema de anlisis muy importante es el de gnero. Por ejemplo, en las penitenciaras de Repblica Dominicana, Costa Rica y los pases nrdicos existe un alto porcentaje de personal femenino que desempea funciones directas de vigilancia dentro del sistema, existiendo incluso cargos de direccin de algunos penales ejercidos por mujeres. En Amrica Latina, a raz del machismo, se estigmatiza este criterio de participacin directa de la mujer; sin embargo, si se cuenta con prisiones con condiciones de infraestructura mnima, la presencia de las mujeres ayuda a reducir notablemente la violencia y a generar una normalizacin de la vida carcelaria.

Otro tema de la reforma es el establecimiento de buenas relaciones entre el nuevo sistema carcelario y los organismos de derechos humanos, lo que contribuye a una transparencia total del sistema. Si se transparentan las crceles, se reduce tambin la responsabilidad injusta que se imputa a los funcionarios penitenciarios, creando ms bien una conciencia social entre la poblacin externa al recinto penitenciario sobre la situacin del sistema penitenciario y los presos. La autoridad penitenciaria deber tambin tomar medidas de urgencia para administrar el hacinamiento con el menor dao posible para las personas presas y el personal penitenciario. En este empeo, especial atencin merecern la salud de los presos, que en situaciones de hacinamiento se deteriora; y la clasificacin, esencialmente con el criterio de reducir la violencia y las muertes, atendiendo a la capacidad de convivencia de las personas presas. El nuevo sistema penitenciario puede tambin establecer formas de seguimiento a las personas que salen de las crceles, ayudando incluso a buscarles trabajo a los ex-reos, como ocurre en Repblica Dominicana, donde establecieron este seguimiento, lo que les permiti incluso establecer que el reingreso de los liberados a la crcel no es ms del 2%. La tarea de reforma requiere un gran esfuerzo de corto, mediano y largo plazo. En este reto, es til tomar en cuenta las experiencias de otros pases y adecuarlos a la situacin de nuestras sociedades, como ser Bolivia.

.70

Experiencias de rgimen penitenciario en Bolivia

Ramiro Llanos, Bolivia

El deterioro de las instalaciones penitenciarias y el estado precario de las mismas no brindan las condiciones humanas que deberan ofrecer, por lo que se dan casos en que los mismos privados de libertad construyen sus propias celdas de cartn o cualquier material que encuentran, lo que conlleva a la generacin de un comercio dentro del mismo penal. El salto revolucionario de los siguientes aos debe ser la transformacin de las instituciones conservadoras: fuerzas armadas y polica. En el caso particular de la reforma penitenciaria se pretende lograr que la administracin contenga el enfoque de la defensa de los derechos humanos, protegiendo a los nios en las crceles y cumpliendo los estndares mnimos internacionales. En el caso especfico de Bolivia, el ministro de Gobierno, Dr. Carlos Romero, firm el primer Reglamento Penitenciario de Bolivia, que coadyuvar a la lucha contra las bandas criminales, corrupcin y narcotrfico. Este reglamento incrementar las posibilidades de administracin civil y un manual de funciones para todos los funcionarios. La Ley N 264 del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana nos brinda un marco de accionar que fortalecer de gran manera las polticas penitenciarias de Bolivia, permitiendo que el personal policial pase definitivamente en comisin a la administracin penitenciaria, creando una estabilidad laboral, donde se trabajarn y fortalecern el tema de derechos humanos; como tambin sern capacitados en la carrera penitenciaria, creando especializacin y generacin de conocimiento.

Los recursos financieros sern canalizados a travs de la Ley No. 264 y el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, provenientes de las entidades territoriales autnomas, a travs del equipamiento y reforzando la seguridad dentro de los centros penitenciarios. Un ejemplo claro es la implementacin de cmaras de vigilancia que permitirn identificar el ingreso de bebidas alcohlicas, drogas y armas blancas a los recintos penitenciarios. Otra herramienta tecnolgica a implantarse en los centros penitenciarios son los marcadores biomtricos que permitirn realizar un control exhaustivo y moderno sobre el flujo de visitas por preso, que de alguna manera permitir la desarticulacin de bandas delictivas que aun estando dentro de los centros penitenciarios operan en las calles. Por ejemplo, en el centro penitenciario de Palmasola, en el departamento de Santa Cruz, se podr hacer observacin y clasificacin en funcin a la conducta delictiva bajo un rgimen cerrado que priva el uso de celulares y visita de amigos (delictivos); slo permitir la visita de familiares y se evaluar durante dos meses al recluso, como tiempo de anlisis y prueba, para posteriormente clasificarlos y distribuirlos de manera racional. En el marco de la Ley de Descentralizacin y Autonomas se ha decidido invertir en todas los centros penitenciarios de rgimen cerrado, para conservar a los presos en sus departamentos de origen. La reforma penitenciaria tambin se encuentra enfocada en mejorar el ingreso laboral de los funcionarios del rgimen penitenciario, brindndoles mejores condiciones de vida de manera progresiva y as poder ofrecer y demandar una calidad de atencin y servicios.

.71

Procesos de reforma en sistemas penitenciarios de Costa Rica

La reforma penitenciaria en Costa Rica se produjo en dos momentos importantes: el primero se inici en los aos 70 cuando se realiz una reforma integral elaborndose un nuevo cdigo penal, un cdigo procesal penal y una ley general del sistema penitenciario; dndose inicio a un proceso de reforma con los juicios orales. Posteriormente, en los aos 80, la crisis general del desarrollo afect al rgimen penitenciario y se comenz a hacer una serie de replanteamientos, entre todos los funcionarios de base con experiencia, en el nuevo pensamiento de la reforma penitenciaria. Sin embargo, este proceso se cort a razn de la voluntad poltica y se tuvo que esperar hasta 1993 para realizar un cambio ideolgico y estructural generando un plan estratgico institucional.

Guillermo Arroyo Muoz, Costa Rica

Las razones de las reformas penitenciarias

Lo primero es no mentirnos, sino ser sinceros en reconocer qu est mal. Si el rgimen penitenciario de un pas no anda muy bien, se debe realizar una reforma penitenciaria empezando por un anlisis crtico interno bastante objetivo para determinar acciones necesarias y tomar decisiones. Las prisiones son muy dinmicas y los reglamentos pierden vigencia al igual que los procedimientos; el creer que todo puede ser resuelto por un modelo improvisado no es racional, las soluciones son momentneas. Para iniciar una reforma penitenciaria debemos tomar en cuenta estas dos razones, que son fundamentales, pero no las nicas: La masificacin (sobrepoblacin, hacinamiento y negacin de dignidad). La provisionalidad (improvisacin y carencia de visin estratgica, que lo hace poco eficiente).

El primer error en los centros penitenciarios es la tendencia a masificar y convertir a las personas en objetos. En el modelo progresivo se debe contemplar aspectos de derechos humanos y no regirse en reglamentos de conducta vulnerando la integridad de los presos. El sistema penitenciario recibe personas penalizadas en muchas ocasiones por temas polticos y judiciales descontextualizadas, la respuesta a distintos tipos de conductas no debe ser slo la prisin, debe focalizarse a aspectos totalmente necesarios de peligrosidad. No puede ser que ciertas estructuras rgidas y polticas punitivas provoquen masificaciones del sistema carcelario por una suerte de deseo oscuro de controlar al ciudadano y condenar todo con la prisin, hasta la mnima infraccin. Otro problema es la facilidad con que el sistema judicial recurre a la prisin preventiva, sin conocer siquiera si existe capacidad carcelaria para ello. Hay un estudio que muestra que ms del 50% de la poblacin carcelaria es por prisin preventiva, con detenidos que muchas veces deben estar en las prisiones slo uno o un par de das. Debemos analizar la crisis entre los siguientes aspectos: el sistema penitenciario, el modelo de justicia, la pena privativa de libertad o el modelo econmico y social del pas. La sobrepoblacin produce hacinamiento y por ende afecta negativamente a la dignidad de los privados de libertad. Otro aspecto que debemos analizar es la condicin del preso, cuando quede en libertad despus de haber sufrido en tales situaciones precarias. Cul es el modelo de persona que estamos devolviendo a la sociedad? Es una interrogante que provoca mucho en qu pensar y los funcionarios penitenciarios son los responsables de este proceso.

.72

Ahora, es necesario analizar la capacidad tcnica de los funcionarios penitenciarios al atender a tantos presos en un da, donde el profesional se desgasta y no brinda soluciones y apoyo a los mismos a razn del desgastamiento fsico y mental. La improvisacin es un factor que genera conformismo y nos acostumbramos a vivir en la carencia y darnos modos con lo que hay. Esto se encuentra ligado a la falta de una visin estratgica, que no nos permite determinar metas a lograr en el inmediato y mediato tiempo. Slo se vive en el hoy, sin considerar caractersticas de mejoramiento hacia el futuro, lo que, a su vez, genera ineficiencia en los procesos y procedimientos de los centros penitenciarios, focalizando esfuerzos a cubrir vacos y no presentar una solucin integral y eficiente. Cuando un recinto penitenciario logra tener cultura de planificacin, integra el conocimiento y la pasin para brindar respuestas sostenibles. Mientras, si slo improvisamos, generamos dificultades y retroceso en el progreso. El centro penitenciario es visto como un costo sin retorno econmico, pero tenemos que tomar en cuenta que el impacto social es importante, para generar un compromiso por parte de los reclusos y que stos salgan a aportar a la sociedad sin delinquir. Si cada ao la poblacin penitenciaria se incrementa, el presupuesto destinado debe incrementarse tambin para cubrir las necesidades de los nuevos reclusos. El Estado tiene la obligacin y responsabilidad de hacer cumplir las condiciones mnimas de un centro penitenciario, en base a criterios objetivos de elaboracin de presupuestos. La crcel, al ser una institucin pblica, debe hacer lo que la ley permite y respetar

los derechos de los reclusos. La relacin entre funcionarios y reclusos se ejerce en base a un derecho pblico. La contencin tcnica y de seguridad sostienen las crceles y stos son pilares fundamentales. Pero, gran cantidad de las crceles son insalubres porque datan de hace siglos atrs y son afectadas por la dinmica del entorno, como tambin las inclemencias medio ambientales afectan su infraestructura; el acceso al agua potable es reducido, el sistema sanitario es precario y en su mayora desgastado, no existen polticas de manejo de desechos slidos y lquidos, y las enfermedades proliferan entre los reclusos. No existen polticas claras y orientadas a la gestin del conocimiento. Cuando los funcionarios de seguridad llegan a las centros penitenciarios, muchos de los conocimientos adquiridos no son aplicables a la realidad, por lo que es necesario impartir herramientas y metodologas para el desarrollo ptimo de las funciones dentro de los recintos, generando respuestas eficientes y oportunas sobre los inconvenientes que podran suscitarse. Asimismo, la violencia intra-carcerlaria puede evidenciarse desde muchos puntos de vista: desde lo fsico, psicolgico y la dignidad, al no brindar condiciones bsicas para los privados de libertad. En muchos recintos penitenciarios las evaluaciones no son sistematizadas, no se guardan archivos histricos que puedan servir para el mejoramiento continuo, adems no existen condiciones laborales adecuadas para el almacenamiento de esta informacin, agregado al dficit de recursos humanos. El recluso es una persona y merece un trato humano, tiene derechos y obligaciones que cumplir dentro del centro penitenciario.

.73

Hacia donde orientar la reforma de los sistemas penitenciarios

Al renovar la gestin penitenciaria, promovemos cultura de planificacin, estratgica y operativa, para desarrollar el liderazgo e integrar la inteligencia selectiva con la inteligencia colectiva en favor de una misin. No se debe aplicar un solo modelo de trabajo con los presos, sino la multi-modalidad, ya sea con programas de promocin y vocacin humana o de educacin. Se tiene que hacer una estrategia de asociatividad, que es establecer convenios institucionales pblico-pblico, pero tambin fomentar las relaciones institucionales pblico-privado. En el tema de la responsabilidad, sta hay que imponerla a los privados de libertad; si bien tienen derechos, tambin tienen obligaciones. Las responsabilidades de la sociedad y del gobierno tambin deben ser cumplidas. Se trabaja con personas privadas de libertad, no para que se acostumbren a vivir en la prisin: la finalidad debiera ser la reinsercin social practicada con unidades abiertas en programas comunitarios. Se recomienda trabajar en el criterio de agrupamiento de los privados de libertad, ya que cada uno es muy diverso y lo nico que tienen en comn entre todos es la privacin de libertad. Los sistemas tienen que hacer reformas penitenciarias que promuevan el vnculo, la relacin del personal penitenciario con la poblacin privada de libertad y las relaciones familiares y sociales; en vez de prohibir las visitas de familiares hay que establecer vnculos afectivos. Se requiere de una seguridad especializada, formada profesional y tcnicamente en la gestin penitenciaria y para atender adecuadamente a los privados de libertad. Todas las personas reaccionan de forma distinta, por lo que el trato y la atencin deben ser, en la medida de las posibilidades, de manera individual para generar el desarrollo de la inteligencia emocional. Finalmente, la organizacin de las prisiones debe centrarse en la multi-dimensionalidad: los seres humanos tenemos dimensiones jurdica, emocional, productiva, cognitiva y poltica; la concepcin de la persona tiene que ver con la dignidad que es el centro de todo y de los derechos humanos. Por lo tanto, los presos tienen: Dimensin emocional: deseos, emociones, conflictos, espiritualidad Dimensin cognitiva: ideas, conocimientos, aprenden, ensean, tienen habilidades, competencia social. Dimensin poltica: votan, pueden elegir, a expresarse, ejercer su ciudadana, tienen derecho a expresar sus valores, creencias. Dimensin productiva: tienen derecho a trabajar, sustento econmico, independencia, metas y un proyecto de vida. Dimensin jurdica: tienen derechos y deberes, deben acceder a la justicia y disciplina.

.74

Experiencias de rgimen penitenciario en Colombia

Las estadsticas de medidas de seguridad en Colombia, a noviembre del 2011, indican que se super la barrera de cien mil internos en las prisiones, a los que se aaden 30.000 personas con detencin y prisin domiciliaria, dando un total de 130 mil personas con algn tipo de restriccin; cifra bastante preocupante que muestra un panorama de sistema penitenciario en situacin crtica. Las reformas realizadas en Colombia en los ltimos 20 aos lograron trascender y fueron tratados de replicar, por ejemplo, en Bolivia. Pero, tambin es necesario dar a conocer las reformas que fracasaron, para que otros no cometan esos errores; entonces es importante analizar esos dos tipos de reformas. Es necesario tambin dejar claro que no se puede desligar la realidad social de las prisiones y, en el caso de Colombia y pases de Latinoamrica, no se lograr modificar la problemtica carcelaria sino se incorpora las temticas de la realidad social y la problemtica social.

Elkin Gallego, Colombia

bin se debe tener presente la responsabilidad de la sociedad, la familia, los medios de comunicacin y de la educacin; contar con estudiantes que sean parte fundamental del proceso de educacin. Entonces, mientras no se trabaje en la proyeccin del delito, las reformas penitenciarias sern insuficientes; si no se habla de prevencin, se caer en una espiral de hacinamiento continuo, de ms y ms crceles nuevas. La realidad de los centros penitenciarios es que nadie quiere ser vecino de una prisin, nadie quiere saber qu pasa dentro de una crcel, no existe una persona normal que quiera ingresar a un centro penitencial para conocer su entorno. Muy pocos conocen de esa realidad. Realizar reformas en los sistemas penitenciarios de los pases de la regin es muy difcil, porque se trata de sistemas en situaciones muy complejas; sin embargo, existen transformaciones que por lo menos permiten aliviar las condiciones precarias en que viven los internos. Para esto hay que trabajar en polticas de fondo, no slo en polticas de agua tibia. Por ejemplo, en una zona regional pequea de Colombia, hace siete aos haba 6.500 internos; pero hace unos meses esa cantidad se increment a cerca de 15 mil internos. En Medelln se construy una instalacin penitenciaria (Villa Vista) para 450 internos, pero luego se dijo que esta instalacin, segn la medicin con un nuevo mtodo estadstico, tena en realidad capacidad para 2.200 internos. Pero, en los hechos, ese centro cuenta actualmente con 7.850 internos, lo que implica un hacinamiento superior del 200%.

Hacinamiento penitenciario creciente

La Ley de Seguridad Ciudadana aprobada el ao pasado en Colombia increment la tipificacin de nuevas conductas delictivas, por lo que se la considera una ley restrictiva. Mientras en Latinoamrica se siga enfocando la sancin y el castigo y menos la prevencin del delito, las reformas penitenciarias quedarn cortas y nunca sern suficientes; producindose un crculo vicioso. Segn las directrices de Naciones Unidas, el Estado tiene obligacin de gestionar polticas sociales destinadas a prevenir el delito; pero, tam-

.75

Primera reforma penitenciaria

La primera reforma penitenciaria importante de Colombia (que puede ser un punto relevante para la gestin en Bolivia) se dio a partir del 30 de diciembre del 1992, cuando se logr crear un instituto especializado para la administracin penitenciaria (IMPEC), de carcter descentralizado y con autonoma financiera. Actualmente, esta entidad cuenta con un personal administrativo con diferentes profesiones, para otorgar el apoyo teraputico y atencin integral que requieren los internos, cuenta tambin con un cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria nacional: personal uniformado especializado, entrenado y reclutado especficamente para trabajar en crceles; uniformados, jerarquizados y organizados, pero civiles, con la misin esencial de brindar, por un lado, la seguridad en las prisiones y, por otro lado, apoyar los procesos de resocializacin. Pero, el gran problema que se present en esta primera reforma fue que los cargos de Director General, directores de establecimiento y directores regionales del IMPEC eran de libre nombramiento y remocin, segn se estableci en la Ley de Seguridad Ciudadana; y el hecho de que en Latinoamrica se hiciera costumbre nombrar en estos principales cargos a oficiales activos o retirados de la polica o del ejrcito, especialistas en sus temas y con un enfoque de la seguridad y no con un equilibrio entre seguridad y el tema judicial. Entonces, en la mayora de las crceles el enfoque central era el tema de seguridad, con una lgica muy castrense, relegando los procesos de resocializacin. Aunque, por lo menos se logr contar con una entidad autnoma y con un cuerpo especializado formado en una escuela penitenciaria, no en una academia de polica, con unos estndares especficos para administrar y trabajar en los centros de reclusin. El gran reto sigue siendo desligar la administracin penitenciaria de la administracin policial y militar. De entonces, estos 20 aos hubo avances y retrocesos en la reforma penitenciaria, habiendo situaciones de crisis, como ser a fines de los aos 90, cuando los narcotraficantes, pese a que ya exista el IMPEC, tuvieron gran influencia en las crceles llegando a manejar

nominas paralelas a los funcionarios penitenciarios, en un contexto de guerrillas, grupos armados y violencia; por lo que fue necesario emprender nuevas reformas. Una tarea importante fue entonces la construccin de nuevas prisiones (que hoy llegan 20), bajo el modelo norteamericano de rgimen penitenciario, ms rgido, adems en distancias extremas, lo que signific un oxgeno, porque posibilit en ese momento asumir un control frente a la situacin de violencia carcelaria, ya que gener en los reclusos el miedo a ser trasladados a estas crceles, comenzando a bajar de manera sustancial los nmeros de muertes en las crceles, porque a veces se presentaban 20 30 muertes en un solo da, en enfrentamientos entre paramilitares y guerrilleros. Los reclusos preferan mantenerse en las viejas prisiones, en las ciudades, pese al hacinamiento, porque valoraban estar prximo a sus familiares. El error de esta medida, de la construccin de crceles en distancias extremas, es haber alejado a los privados de libertad de la sociedad. Si el enfoque es la resocializacin de los internos, se debera acercar a estos a la sociedad y a su familia, como factor fundamental de un proceso de rehabilitacin. Actualmente, la nueva concepcin adoptada es el mtodo brasileo denominado APAC (Asociacin para la Proteccin de Asistencia a los Condenados), que conjuga una serie de elementos de voluntariado y la vinculacin a la sociedad, que involucra a las familias en la rehabilitacin del interno, por lo que es posible aplicarlo en las prisiones prximas a las ciudades. Otra accin fallida es aquella intencin de incorporar a la poblacin privada de libertad al rgimen de subsidio de salud, que est contemplada para la poblacin ms pobre y sin trabajo de Colombia. No es lo mismo atender a esta comunidad en general que a un privado de libertad, que tiene condiciones y necesidades diferentes. Entonces, se propone un sistema penitenciario de salud, que implique condiciones especiales para la atencin de los internos; ya que peridicamente ocurren crisis en las crceles por el servicio totalmente ineficiente e insuficiente de salud, dndose variados casos de internos fallecidos por falta de atencin oportuna. Los profesionales de salud que atiendan a los internos deben

.76

tener capacitacin especfica en una escuela penitenciaria de salud para saber cmo tratar y atender a los privados de libertad. Al respecto, Per ya dispone de un sistema de salud penitenciario propio, dependiente de la estructura de atencin penitenciaria, para la atencin diferente a los privados de libertad. Otro tema son los beneficios administrativos. En el caso colombiano, la Ley 6593 estableci la posibilidad del acceso a beneficios que una anterior Ley (No. 65) haba definido como beneficios administrativos a favor de los internos que cumplan determinado cuadro de su pena (bajo evaluacin psicoterapeuta); como ser las salidas del penal por 72 horas, cada mes, o la franquicia preparatoria, para que el interno comience a integrarse paulatinamente a la sociedad, o la figura del extramuro, para los internos que cumplen ciertos requisitos puedan salir de da a trabajar, retornando en las noches a dormir en el establecimiento penitenciario. Por estos beneficios, cerca de 150 personas salan en la maana a trabajar, mediante contratos con empresas, y al final del da retornaban al establecimiento; tambin se dieron experiencias de trabajo comunitario con los municipios, para la colaboracin con el mantenimiento de las ciudades; medidas que desafortunadamente dejaron de aplicarse, pese a que siguen contempladas en la normativa colombiana. La Corte estableci que la administracin penitenciaria no poda seguir proporcionando a ttulo de beneficio administrativo salidas de internos por 72 horas, porque implicara una modificacin de penas, lo cual es atribucin exclusiva de los jueces de ejecucin de penas, mediante sentencias judiciales; trmite que demora y deja de ser oportuna. Una buena prctica de las reformas en polticas de administracin de prisiones de Colombia sera la creacin desde el ao 2003 del Cnsul de Derechos Humanos al interior de cada una de las 142 crceles del pas y de las 6 direcciones regionales de la administracin penitenciaria, que es desempeado por un funcionario de la misma administracin, responsable de velar por las garantas y los derechos humanos. Se trata de una forma de autocontrol del sistema, que contina vigente.

Otra buena prctica fue la implementacin, desde hace tres aos, del observatorio de los derechos humanos de las personas en reclusin. Esta figura fue producto de la articulacin de la administracin penitenciaria con instituciones de control y las universidades. En este observatorio se lleg a analizar la situacin de los establecimientos penitenciarios, plantendose soluciones interdisciplinarias a diversas problemticas del sistema penitenciario colombiano.

Temas de debate en el panel

En el seminario internacional Perspectivas de la Seguridad Ciudadana en Amrica Latina y Bolivia: Intercambio de Buenas Practicas se desarroll el panel denominado Experiencias de reforma penitenciaria; cuyos relevantes temas de debate fueron los siguientes: Sobre la figura de cnsul o procurador penitenciario, cuya funcin es la defensa de los derechos humanos y garantas jurisdiccionales de los reos, que se violentan en el interior de los penales; figura que estuvo como propuesta en el programa del 2005 del MAS, pero que no fue implementado aun. En temas de lucha por la seguridad ciudadana y rgimen penitenciario, se asumi en Bolivia una lnea represiva, de aumento de penas y arrestos, se est intentando corregir, avanzando en los derechos humanos, con una visin humanista; pero es difcil, porque an hay que transformar las mentalidades de la polica, las fuerzas armadas y de los operadores de justicia. Sobre el hacinamiento en los centros penitenciarios y que, pese a la existencia de medidas sustitutivas como la detencin domiciliaria, no se la utiliza, provocando mayor hacinamiento carcelario. En Bolivia se presenta un promedio de 1.000 nuevos privados de libertad por mes, de los que salen en promedio salen 250, aunque este nmero est aumentando geomtricamente. Una causa del hacinamiento es la constante suspensin de las audiencias, en un 80% por responsabilidad de los fiscales que no asisten, el 15% por los jueces que no asisten por una serie de

.77

factores y un 5% porque las penitenciaras no pueden llevar a los detenidos a las audiencias; otra causa es cuando el juez dicta detenciones domiciliarias con custodia, pero no se puede aplicar por la falta de funcionarios policiales necesarios para dicha custodia. Una solucin es que se respeten la realizacin de audiencias; otra, que se opten por detenciones domiciliarias sin custodios. Tambin se prev que desde el prximo ao se implementen las manillas electrnicas para detenciones domiciliarias, que tendra un costo de 10 Bs/da para los detenidos, monto muy menor a los cerca de 80 Bs/da que extralegalmente pagan para tener custodios. Se est trabajando en una iniciativa legislativa para el efecto. Otra medida contemplada por la normativa, como es el beneficio de la redencin para internos, no se implementa porque la mayora de privados de libertad no tiene recursos para iniciar los trmites, adems que no habra apoyo en estas gestiones por los abogados de defensa pblica (como estara ocurriendo en Palmasola). La aplicacin de esta medida podra contribuir tambin a revertir el hacinamiento en los penales. Las grandes dificultades y costos que implican que los privados de libertad puedan salir de las penitenciaras para sus gestiones (viticos a policas, costos de gasolina, transporte y abogado). Pierden el Estado, el privado de libertad y tambin la polica que debiera estar en las calles. Propuesta gubernamental de crear una administracin penitenciaria formal, que tenga bajo su control la ejecucin de penas y tambin los beneficios penitenciarios, reduciendo la burocracia. Las crceles estn manejadas por los mismos privados de libertad, no por la polica, pese a que sta tiene el control interno y externo. Sera necesario oficializarlo en el reglamentarlo para que la polica se quede en el permetro externo, controlando el ingreso de la penitenciaria. Las reformas del Poder Ejecutivo consisten en recuperar las crceles de los privados de libertad.

Sobre la corrupcin judicial. Por ejemplo, en el penal de San Pedro existen cerca de 120 reos con sentencia para Chonchocoro, pero que extraamente no pasan del Juzgado de Divisin de Sentencia al Juzgado de Divisin de Penas, sin que nadie asuma responsabilidad; lo que se explica por la corrupcin. Un efecto cadena de este problema es que los internos roban, matan y extorsionan a otros detenidos, para solventar al juez. Aclaracin de que cuando un proceso concluye, el fallo determina dnde debe cumplir la pena el reo. Como en diversos centros penitenciarios el manejo administrativo, en algunos casos, es realizado por los mismos internos, y en otros casos, por policas de bajo rango, se reflejan cuadros estadsticos extraos, que implican desinformacin y resultados nefastos. El sistema penitenciario nacional necesita de un apoyo administrativo profesional que responda a los requerimientos y demuestre lo que acontece en realidad; se necesita manejar datos serios y correctos, emitidos por gente profesional y con medios tcnicos idneos. Informacin de que desde fin de ao cambiar la forma del manejo del sistema penitenciario: un equipo civil se encargar de las tareas de filiacin, trabajo social, psicologa, jurdica y alertas sobre beneficios de los internos. Como conclusin, al final del panel, el criminlogo y especialista argentino de reconocida trayectoria en prevencin y poltica criminal, Elas Carranza, seal que en toda la regin el sistema penitenciario atraviesa por una situacin grave, que contina agravndose porque las variables que intervienen se agravan ao a ao, razn por la que se deben redoblar los esfuerzos en direccin de los propsitos expresados en el seminario y el panel. Los sistemas penitenciarios trabajan con seres humanos y, tanto el personal penitenciario como los presos, merecen un trato digno. Tenemos que hacer esfuerzos mayores e inteligentes, no slo dentro de los sistemas penitenciarios, sino tambin trabajando en conjunto con la judicatura, el Ministerio Pblico, la Polica, las organizaciones no gubernamentales y los organismos de derechos humanos. Lo optimista es que se sealaron casos de pases que estn haciendo las tareas que corresponden. Las tendencias estadsticas vistas sobre el deterioro de la situacin penitenciaria, que van en ascenso, muy difcilmente cambiaran el ao que viene, de manera que hay que poner gran empeo en las tareas por su reversin.

.78

Parte 6

Polticas pblicas contra el crimen organizado en Amrica Latina

Esta parte est constituida por una disertacin magistral del tema El impacto de la delincuencia organizada y las medidas para enfrentar los negocios ilcitos (narcotrfico, trata de personas, crimen transnacional) en el marco de una poltica de seguridad ciudadana, dictada por el asesor legal regional en Asuntos del Crimen Organizado de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDC), el estadounidense James Shaw; seguida del panel sobre el tema Coordinacin internacional en seguridad ciudadana (Bolivia, Per y Brasil), donde se presentaron experiencias de estos tres pases, adems de un debate al respecto.

Impacto de la delincuencia organizada y medidas para enfrentar los negocios ilcito

(Narcotrfico, trata de personas, crimen trasnacional) en el marco de una poltica de seguridad ciudadana

James Shaw, ONUDC

El crimen organizado y la inseguridad ciudadana son temas que van de la mano y el xito de la lucha contra uno afecta al xito del otro. El crimen o delincuencia organizada no es ms que la asociacin de tres o ms personas con el fin de cometer actividades ilcitas. Segn la Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, la delincuencia organizada incluye, por ejemplo, el trfico ilcito de drogas, trata de personas, trfico ilcito de migrantes, trfico de armas, trfico de madera y tala ilegal, varias formas de minera ilegal, formas de pandillaje, lavado de activos, falsificacin de dinero y documentos; y varias formas de corrupcin; entre otros. Para poner en contexto, veamos algunas cifras. La ONUDC estima que las ganancias del crimen organizado a nivel mundial alcanzan a cerca de 870 mil millones de dlares, cada ao. De estos, el trfico ilcito de drogas genera ganancias de 320 mil millones; la falsificacin de dinero y documentos, 250 mil millones; la trata de personas, 32 mil millones (como cifra muy conservadora); el trfico de migrantes, 7 mil millones; el trfico de madera (slo en el sureste de Asia), 3.5 mil millones; el contrabando (mercanca falsificada, incluso medicina), 176 mil millones; y los delitos cibernticos, aproximadamente mil millones.

.80

En el trfico de armas, por ejemplo, se mueven por ao cerca de 33 millones de dlares por el trfico de 40.000 ametralladoras Kalashnikovs desde el Este de Europa a varios lugares del mundo, mientras que desde EE.UU. a Mxico se mueve un volumen anual de cerca de 20.000 armas, por un valor cercano a 20 millones de dlares; montos que varan anualmente. Por otro lado, por la tala ilegal de bosques, Sudamrica est en el rango No. 1 de prdidas de bosques, de 4 millones de hectreas por ao, entre 2000 y 2010; seguida de frica (3.4 millones de hectreas); cuando otras regiones estn ganando reas de bosque, como ser Europa, que aumenta 700.000 hectreas por ao, y Asia con una ganancia neta de bosques de ms de 2,2 millones de hectreas ao, entre 2000 y 2010, sobre todo por la forestacin a gran escala en China. Pero, lo ms importante son las cifras humanas, las vctimas de la delincuencia organizada. Al respecto, por ejemplo las vctimas de trata (mujeres, nios, nias sujetas a explotacin sexual y laboral) alcanzan como mnimo a 2,5 millones de personas cada ao; las vctimas de robo de identidad, un mnimo de 1,5 millones de personas, cada ao; y las vctimas de drogadiccin, sin estimacin. Tambin es importante indicar el considerable nivel de prdida econmica que significa para la sociedad la evasin de impuestos por los negocios ilcitos.

Como ejemplo de lo anterior, se calcul el impacto de la delincuencia organizada en un pas sudamericano, en el caso especfico de lavado de dinero. Se estim que el monto lavado entre 2003 y 2010 alcanz a cerca de 5,3 mil millones de dlares ao, de los cuales 4,3 mil millones provinieron de las ganancias del trfico de drogas. Si el pas hubiera capturado slo el 10% de estos montos, va acciones operativas, incautaciones y decomisos, se podran financiar por ao: 7 hospitales complejos (con 400 camas, calderos, laboratorios, todos los servicios), 237 hospitales promedio (de 17 camas, con todos los servicios), 1.730 centros de salud, 120 centros educativos grandes (equipadas de 25 aulas, 5 talleres, 1 gimnasio, 3 laboratorios de cmputo, 1 biblioteca), 427 centros educativos promedio (de 6 aulas, 1 taller, 1 laboratorio de cmputo, 1 biblioteca), 1.248 centros educativos pequeos (de 3 aulas, 1 laboratorio de cmputo), 261 Km de carretera muy compleja, 423 Km de carretera promedio y 608 Km de carretera poco compleja.

.81

Entonces, existe un vnculo entre seguridad y desarrollo, por lo que los estados deben orientar sus esfuerzos no slo a la represin o captura de delincuentes, sino enfocndose a que la delincuencia organizada es un mundo de negocios ilcitos, que su propsito es el dinero y la ganancia. Por tanto, debemos reorientar nuestro marco normativo y las instituciones del sector de justicia con el enfoque de lucha contra negocios ilcitos. No basta arrestar y juzgar delincuentes, porque con solo eso no se ganar al crimen organizado, porque se trata de negocios con mucho poder econmico, hasta para corromper. Tambin hay que atacar

sus bienes, capturando e incautando no slo el dinero y los productos, sino tambin los instrumentos del delito. Una respuesta integral contra el crimen organizado requiere de ataques desde varios frentes, contra el delito principal, el dinero, los productos, las ganancias y los instrumentos, pero tambin contra la corrupcin en todos los sectores. Asimismo, no basta fortalecer slo al sector de la justica, sino tambin a otras instituciones, por ejemplo, de fiscalizacin y de impuestos; parte del xito de la lucha contra el crimen organizado es una mejor fiscalizacin, como tambin la formalizacin de mercados informales.

Buenas prcticas para la seguridad ciudadana

Llevando el tema del crimen organizado al contexto de la seguridad ciudadana, podemos tambin conocer algunas buenas prcticas aplicadas en mltiples pases, para enfrentar a la delincuencia; las que deben ser adecuadas al problema, contexto y dinmicas que se van a enfrentar: cmaras de circuito cerrado (fue ms efectivo en prevenir robos de vehculos), veeduras u observatorios comunitarios (una mayora logra xitos y reduciran los delitos entre 16% y 26%), capacitacin temprana de familias y padres (padres que recibieron esta capacitacin tuvieron hijos no delincuentes en un 22%, que jvenes cuyos padres no tuvieron esta capacitacin), coaching (en ayuda a jvenes vulnerables al delito, combinado con otros programas, influy en una reduccin de reincidencia del 4% al 10%), mayor iluminacin de barrios (redujeron la criminalidad en un 20% y los beneficios son para todo el vecindario, en lugar de slo a un hogar u otro), programas deportivos (algunos consideran al deporte como el No. 1 de la lista de acciones preventivas, pero los resultados son mixtos, a veces produce subculturas de machismo, violencia, confrontacin e incluso uso de drogas; un estudio concluy que previenen delitos contra el patrimonio, pero un aumento ligero de delincuencia violenta); deben ser parte de acciones integrales y dependen del tipo de participantes, forma de intervencin y estructura del programa, programas de arte y ciencia (fueron exitosos en prisiones, porque incentivaron a los reclusos a participar en otros programas educativos y produjeron mejor autoestima). En conclusin, en la prevencin y la seguridad ciudadana se deben realizar medidas integrales, de programas combinados de varios sectores, identificando bien el tipo de participantes y las formas de intervencin. Algo que utilizamos tambin con xito en otros pases son las listas de chequeo, como guas didcticas muy prcticas para facilitar la comprensin de los cdigos procesal penal, para facilitar nuestro trabajo, de los fiscales, policas y la misma comunidad.

.82

Panorama general de la seguridad pblica en Bolivia

Carlos Romero Bonifaz, Bolivia

La seguridad pblica, que tiene muchos componentes y una de cuales es la seguridad ciudadana, encara en el mbito interno tareas muy concretas para los Estados, mientras que en el mbito de la comunidad internacional tiene un campo de delimitacin muy claro y que tiene que ver con los trficos: de drogas, personas, dinero y de armas. En este marco, elegimos hablar del trfico de drogas y de personas, del crimen organizado; que tiene connotaciones transnacionales porque articula a gente de diversos pases y su tratamiento es interestatal porque responde a un esfuerzo conjunto de varios estados.

Nuestra poltica soberana y las contradicciones norteamericanas

Refirindome al tema del narcotrfico, en el debate internacional acerca de cules son las mejores maneras de enfrentar el trfico de drogas, sustancias ilcitas y psicotrpicas existen tres corrientes de enfoques: a. Una primera, que se aplica todos estos aos, que implica una serie de acciones represivas de la oferta y preventivas de la demanda, para decirlo de modo muy general. b. Una segunda, que postula que la lucha antidrogas fracas en el contexto del Plan Colombia, por lo que hay que avanzar en la legalizacin de la venta y consumo de drogas. c. La tercera corriente es una posicin intermedia y responde a los pases europeos. Plantea la regulacin de mercados, acciones de control estatal y una legalizacin del consumo en espacios privados y su prohibicin en espacios pblicos.

.83

Por su parte, Bolivia asumi una poltica de nacionalizacin de la lucha antidrogas en la medida en que la intervencin de la DEA fue objeto frecuente de politizacin. Entonces encaramos una poltica soberana y los resultados son incontrastables en trminos de intervencin, secuestro de sustancias liquidas y slidas, incautacin de marihuana y cocana, y cerca de 2.000 personas detenidas y encauzadas judicialmente en los ltimos siete aos. Adems, con un componente adicional: el respeto a los derechos humanos en la erradicacin de cultivos excedentarios de coca. En el ltimo septenio del perodo neoliberal, hubo ms de 200 muertos y heridos en la reduccin de coca, mientras que en los siete aos de nuestro perodo slo tres soldados heridos por accidentes de trnsito en desplazamientos a zonas de reduccin. Sin embargo, la posicin de EE.UU. respecto Bolivia es contradictoria: por un lado, sus informes oficiales reconocen los avances logrados por el pas, de nuestros esfuerzos en las acciones de reduccin de cultivos y trfico de drogas, y tambin en la asignacin de fondos (por ejemplo, ms de Bs. 216 millones en esta gestin), a tiempo que el apoyo nor-

teamericano se reduca en un 92%; pero, por otro lado se nos descertifica y el Zar antidrogas de EE.UU. indic incluso, hace algunos meses, que Bolivia es el segundo productor de cocana de la regin (cuando el informe oficial de su Departamento de Estado devela que slo el 1% de esa cocana proviene de Bolivia, ya que el 95% es de Colombia y el 3,5% del Per). Respecto los cultivos de cosa, Colombia tiene en promedio una superficie cultivada de 64.000 Has; Per, 62.500 Has y Bolivia slo 27.000 Has, luego que hace unos das las NN. UU. certificaron que la reduccin de cultivos de coca en Bolivia alcanz una cifra histrica record, lo que fue producto sobre todo de la intervencin concertada con control social y participacin de comunidades y las acciones en reas protegidas, donde haba expansiones de cultivos de coca. A diferencia, en la dcada de los 90 los cultivos alcanzaban en promedio a 35.000 Has y en la primera dcada del nuevo siglo oscilaba entre 30.000 y 31.000 Has. Adicionalmente, la produccin de coca en Bolivia est dirigida principalmente al consumo tradicional, a diferencia de Per y Colombia cuya produccin est dirigida de manera exclusiva a la produccin de cocana.

.84

Actuales desafos de la lucha antidrogas

Se conoce que en los ltimos tiempos el Brasil adquiri una doble condicin en el tema de las drogas: ser un pas de trnsito a Europa y tambin de consumo. En sus estimaciones, el 60% de la cocana que ingresa a Brasil proviene del Per circulando a travs de Bolivia. Esto ratifica que por nuestra condicin geopoltica y nuestros ms de 7.000 Km de fronteras, somos un pas de trnsito, principalmente de cocana producida en el Per y de marihuana del Paraguay. Entonces, estamos ante varios desafos: a. Reducir ms y tener mediante estudios una cuantificacin real de cul es la superficie necesaria de cultivos de coca y lo ptimo sera tambin trabajar el tema de los rendimientos. b. Las acciones de neutralizacin de nuestra condicin de pas trnsito de drogas. Para esto, en el marco de la responsabilidad compartida y de la reciprocidad entre estados, tenemos una importante agenda con el Brasil, muy clara en los temas fronterizo y migratorio, de inteligencia, de polica, de capacitacin y tecnologa. Pero es una agenda costosa en trminos econmicos, por lo que ms que voluntad poltica, que existe en ambos pases, el obstculo son los recursos. En el marco de esta agenda tendremos una donacin de 4 helicpteros hasta fin de ao, lo que ayudar en el patrullaje y control de la expansin de cocales en reas protegidas. c. Un desafo mayor es el control fronterizo. Ms all de la modernizacin de Migracin, la incorporacin de nuevos programas automatizados y el sistema de registro de datos biomtricos; Bolivia necesita radarizar el control de sus fronteras (que implicara una inversin mnima de USD 120 millones), medida que estara acompaada de una ley de derribo de aviones; necesitndose tambin la operacin de aviones no tripulados. Al respecto, con el Brasil comprometimos el apoyo tcnico para la radarizacin y seguramente lo plantearemos tambin a Europa, para que asumamos este emprendimiento conjunto.

d. En el caso peruano, tenemos una agenda que construir. Con el Ministro de Justicia del Brasil tomamos contacto con autoridades del Ministerio del Interior del Per, para construir una agenda trilateral, que esperamos se concretice en este mes de octubre, para revisarla y consolidarla previa a la reunin de Mercosur, que se realizar en Brasil a fines de noviembre. La principal preocupacin del Brasil es la produccin de droga en el Per que circula a travs de Bolivia y, en el caso nuestro, la condicin de trnsito que queremos eliminar. Entonces, en este contexto de responsabilidad compartida, nuestros resultados en lucha contra las drogas son contundentes y somos un pas que adquiri solvencia moral en el debate internacional de la responsabilidad compartida. Pero ms all de eso, somos conscientes que la aplicacin del Plan Colombia es todava objeto de mucho debate. Si bien Colombia reivindica como exitosa la implementacin de ese plan, al mismo tiempo se acerca a la corriente de la legalizacin de drogas, porque concuerda con nosotros que hay un problema estructural, que es el problema de mercado: los esfuerzos para reducir la oferta nunca sern suficientes si la demanda es creciente. Finalmente, reivindicamos la certificacin de la lucha antidrogas por la comunidad internacional a travs de los organismos multilaterales, frente a la certificacin poltica de EE.UU. y que esta certificacin alcance tambin a los pases que consumen droga. Asimismo, destacamos la enorme voluntad poltica en el camino recorrido con el Brasil, la gran expectativa en el caso peruano y tambin una gran expectativa con la Unin Europea, que luego de la reduccin del 92% de la ayuda norteamericana, es nuestra principal contraparte en la lucha antidrogas, en elte marco de la responsabilidad compartida.

.85

Experiencia y ventajas de la cooperacin policial entre Brasil y Bolivia

Carlos Snchez, Brasil

Brasil y Bolivia desarrollan actualmente una experiencia prctica de intercambio entre sus instituciones policiales, sobre todo en el tema de narcotrfico. Esta experiencia naci porque la Polica Federal del Brasil tiene necesidad de una mayor proximidad con los pases vecinos para acelerar la gestin de informacin para luchar contra ese delito; requerimos de trmites de informacin rpidos y respuestas inmediatas; mientras que el estilo de Interpol y otros organismos internacionales es de tiempos largos, ms terica y no efectiva. Entonces, consideramos que era importante generar un contacto directo, personal, de acercamiento y accesibilidad creando confianza recproca entre oficiales policiales de ambos pases, mediante agregados policiales y oficiales de enlace asignados a Bolivia; ya que un trmite de informacin por correo-e o telfono no era suficiente para acelerar informacin o agilizar un proceso. Tambin vimos la necesidad de la constancia y la permanencia, por lo que consideramos que los policas asignados permanezcan en Bolivia por varios (tres o cuatro) aos. En Brasil, la estructura de seguridad pblica y de los rganos judiciales es muy diferente a las de Bolivia, Per y otros pases; tenemos una Polica Federal subordinada al gobierno federal y en los departamentos existen otros dos tipos de policas: la judicial, que es una polica de civil, y la polica que hace el servicio de patrullaje. La Polica Federal se ocupa ms de delitos transnacionales, narcotrfico, contrabando, exportacin ilegal de productos qumicos, migracin, es decir temas ms generales; mientras que las policas departamentales tienen atribuciones bsicas, en delitos comunes, robo simple, homicidio, secuestros, hurto, falsificacin de documentos y dinero. Asimismo, el manejo de migracin depende de la Polica Federal.

.86

Los beneficios de la cooperacin policial

Es importante conocer estas caractersticas, para entender nuestra necesidad de coordinar en materias especficas, lo que fue posible mediante un proyecto de intercambio de la Polica Federal que es apoyado por el Ministerio de Justicia del Brasil: por tanto, para tratar los temas de intercambio de informacin y coordinacin de temas policiales y de migracin, tenemos dos agregados policiales en nuestra Embajada en La Paz. Paralelamente, estn los oficiales de enlace en algunas ciudades, designados para tareas complementarias y especficas; como es mi funcin en Santa Cruz. En esta ciudad, el mayor problema que tenemos entre Brasil y Bolivia es el narcotrfico; por lo que como oficial de enlace tenemos contactos diarios con la FELCN, para el intercambio de informacin y apoyo a operaciones. Adems de Bolivia, tambin tenemos personal policial en toda Amrica Latina y en algunos pases de Europa, frica, EE. UU., Japn y algunos de Asia, como agregados policiales en nuestras Embajadas. El proyecto est muy avanzado y en 11 meses tenemos resultados excelentes, el trabajo de oficial de enlace en Santa Cruz con la FELCN dio frutos muy importantes, por ejemplo tenemos varias operaciones de alta complejidad en el que estamos trabajando juntos actualmente. Por ser novedoso este trabajo de coordinacin, empezamos con pasos lentos, creando primero lazos de confianza y hoy tenemos plena confianza en el trabajo con la FELCN. Tambin tuvimos algunos trabajos de apoyo con la FELCC en tema de secuestros, con DIPROVE en algunos casos de robo de autos, pero el trabajo principal es la lucha contra el narcotrfico, con la FELCN. Tenemos varias operaciones complejas de inteligencia, que no imaginbamos trabajarlo en tan poco tiempo. Aparte de estas tareas de intercambio de informacin y apoyo en operaciones, el proyecto comprende tambin el apoyo en capacitacin. Nuestra presencia aqu permite verificar las necesidades de conocimientos tcnicos de la polica boliviana. Por tanto, tenemos a policas bolivianos en el Brasil, en unidades de la Polica Federal, conociendo el sistema brasileo y cmo se trabaja all, conociendo nuevas tcnicas, realizando cursos de conocimientos en reas especficas en diversas reas de investigacin policial; conocimientos que aprovecharn para generar algunas buenas ideas para Bolivia. Este tipo de trabajo se puede extender tambin a otras reas, por ejemplo en el tema de migracin, donde parece haber una demanda muy grande.

.87

Recuadro
En la lucha contra el crimen organizado especialmente en casos donde hay evidencias o informacin sobre bienes o personas ubicadas en otros pases o potencialmente ubicados en otros pases, los mejores resultados son producto de excelentes niveles de cooperacin con esos pases; de las buenas relaciones y de conocer bien a las contrapartes de esos pases, al otro lado de nuestras fronteras, como tambin de las buenas relaciones con sus agregados policiales establecidos en nuestro pas. Para el caso del Per, adems de utilizar bien a sus agregados policiales establecidos en ese pas, pueden tambin contactarse con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), que si en algn caso no llegamos a ayudarles directamente, igual podremos orientar e indicarles con quien contactarse. Siempre tratamos de ser muy prcticos, porque esto es lo que produce resultados. Al Per, de donde sali mucho dinero por grandes casos de corrupcin, por ejemplo le ayudamos a sus autoridades a vincularse con las autoridades de otros pases, como Suiza, Panam y EE.UU. para rastrear, ubicar y repatriar dinero y bienes ilcitos; lo que les produjo mucho xito. Pero, sera ptimo que un da deje de ser necesaria la UNODC y los pases lleguen a establecer buenas relaciones de cooperacin entre s para luchar contra el crimen organizado; relaciones que sean directas, giles y desburocratizadas, mediante sus instituciones contraparte como los agregados policiales. En ese propsito estamos dispuestos a apoyar sus iniciativas.

.88

Buenas y giles relaciones entre Estados ayudan al xito de la lucha contra el crimen organizado
James Shaw, ONUDC

Temas de debate en el panel

En el seminario internacional Perspectivas de la Seguridad Ciudadana en Amrica Latina y Bolivia: Intercambio de Buenas Practicas se desarroll el panel denominado Experiencias en la formulacin e implementacin de una poltica integral de seguridad ciudadana; cuyos relevantes temas de debate fueron los siguientes: Los esfuerzos de la actual lucha antidrogas son insuficientes. mientras no exista una reduccin real de demanda. Avanzar o no en la legalizacin del consumo de drogas? Para el gobierno boliviano presenta un alto riesgo, porque el Estado no es suficientemente fuerte para controlar el mercado legal corriendo el riesgo de ser yuxtapuesto por mercados ilegales. Necesidad de un abordaje con profundidad en la lucha contra el crimen organizado. La seguridad ciudadana se va convirtiendo en una demanda principal de la poblacin, ms que el empleo y otras demandas sociales. Avanzar en una poltica criminal interestatal, para que crmenes que trascienden las fronteras sean juzgados con los mismos procedimientos en cualquiera de los pases de Latinoamrica. Necesidad de rescatar el trato al ciudadano. Si al hablar de narcotrfico no tomamos en cuenta los consejos departamentales de la juventud y a todos quienes son la cadena de riesgo del narcotrfico no podremos hacer polticas preventivas. Necesidad de sentar soberana en las fronteras y mejorar la calidad de vida de la poblacin, para que no se sientan atadas a los patrones o capos del narcotrfico y crimen organizado. La seguridad ciudadana y modernizacin de la polica son costosas, necesidad de aportes de los gobiernos subnacionales y de la cooperacin. Control fronterizo y migratorio sin equipamiento ni condiciones de funcionamiento adecuado. El gobierno boliviano explica que Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y el Plan Estratgico para Migracin contemplan respuestas integrales y de fortalecimiento institucional. Visin diferente de los pueblos indgenas sobre la seguridad ciudadana; el antecedente de la inseguridad en fronteras sera el saqueo de riquezas y el olvido prolongado por el Estado. La pobreza y desigualdad, como causas de la criminalidad; necesidad de tomarlo en cuenta para una lucha exitosa contra la criminalidad. Necesidad de polticas favorables para los jvenes, porque una de las causas ms grandes de la criminalidad es la falta de ocupacin de los jvenes. Necesidad de que la poltica criminal nacional sea holstica, no slo viendo aspectos de prevencin y represin, sino que contemple la inclusin social. Necesidad de comprender que la implementacin del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana no es un proceso corto y de resultados inmediatos, que llevar muchos aos.

.89

Las conclusiones del panel sobre polticas contra el crimen organizado fueron: 1. La coordinacin entre pases para la seguridad ciudadana requiere de tres aspectos: accesibilidad entre funcionarios policiales, intercambio de informacin y permanencia de los funcionarios, para crear confianza destinada a una lucha compartida contra el crimen. 2. Se requiere del conocimiento de los sistemas de otros pases no slo vecinos, para facilitar el intercambio para la lucha conjunta contra el crimen. 3. Empoderar a las comunidades locales para la lucha contra el crimen. 4. Promover el intercambio de experiencias entre funcionarios policiales, particularmente de oficiales que trabajan en las fronteras y no slo en conocimientos policiales sino tambin de migracin y otros temas interinstitucionales. 5. Replicar las buenas prcticas compartidas en el seminario internacional. 6. La lucha contra el narcotrfico requiere de una responsabilidad compartida como pases vecinos, ya sean pases productores, de trnsito y consumidores. 7. Se requiere la construccin de una agenda trilateral, entre Bolivia, Brasil y Per, existiendo al presente avances para su logro.

8. La cooperacin internacional para la lucha contra el crimen necesita de polticas nacionales flexibles pero con metas claras, tomando en cuenta las necesidades de inclusin social y minimizacin de la represin. 9. La lucha contra el narcotrfico debe ser soberana y respetando los derechos humanos. 10. Sobre todo en Bolivia, se requiere el fortalecimiento institucional en las fronteras. 11. Coordinar tambin la lucha contra la trata y trfico de personas, que se dice genera mayor rdito, tema en el que Bolivia sera un pas de captacin. 12. Precisiones: al referirnos al crimen organizado incluimos la trata y trfico y robo de vehculos en los tres pases, y al hablar de fortalecimiento institucional nos referimos a la implementacin y fortalecimiento de todas las instituciones y crear estaciones policiales de frontera con todas sus unidades. Sin embargo, el narcotrfico es un crimen sui gneris, aunque conceptualmente debera estar dentro el crimen organizado. Entonces debemos referirnos a la lucha contra el crimen organizado, incluido el narcotrfico.

.90

Parte 7

Polticas de lucha contra el narcotrfico en Amrica Latina

Esta parte est constituida por dos presentaciones y posterior debate realizados en el panel sobre Polticas de lucha contra el narcotrfico, del Seminario Internacional. Las presentaciones fueron realizadas por Cesar Guedes, representante en Bolivia de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC); James Shaw, asesor legal regional en Asuntos del Crimen Organizado de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDC) y Carlos Romero Bonifaz, ministro de Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia.

Monitoreo de Cultivos de Coca 2011

Cesar Guedes, ONUDC PER

Segn informacin actualizada, que incluye el ltimo monitoreo sobre cultivo de coca en el Per, en el perodo que va de 1998 al 2008, se presentaron importantes cambios en el mercado de los flujos de la cocana en nuestro continente. Hacia el 98, el mayor mercado que absorba la droga producida en los pases andinos era Norteamrica (Canad, Estados Unidos y Mxico), cerca del 70% de la produccin, significando 267 toneladas mtricas ao. Tambin haba un mercado europeo en crecimiento, que atraa el 20% de la produccin, lo que equivala a 67 mil toneladas mtricas; mientras que la participacin del mismo mercado sudamericano era muy baja. El punto de acopio de la droga era Colombia y el flujo iba de sur a norte, por lo que la produccin de Bolivia y Per trataban de llegar a Colombia y de all fluir al mercado norteamericano a travs de tres canales: por la costa del pacifico, por el continente de Centroamrica, luego por las costas caribea central y atlntica. 10 aos despus, el flujo cambi. El negocio contina y es ms rentable, pero hubo una fuerte de interdiccin en las fronteras, principalmente en la frontera mexicano-estadounidense, que impidi que los flujos de la cocana, que eran de 267 toneladas a 1998, sigan ingresando al mercado norteamericano, reducindose a menos de 200 toneladas al 2008, lo que no significa la reduccin de la drogadiccin, ya que siguen vigentes las drogas sintticas, como la herona y otras.

.92

Nuevos mercados, nuevos flujos

La interdiccin en la frontera mexicano-estadounidense provoc un efecto embalse, segn el reporte mundial de drogas. Esto explica que si hacia el 98 se quedaban en Mxico nueve toneladas de la cocana que flua al mercado De EE.UU., al 2008 llegaron a quedarse 17 toneladas mtricas/ao. En el Caribe la interdiccin tambin fue muy fuerte, provocando un efecto globo (la compresin en algn punto se compensa con el incremento de otros puntos) al apretar los flujos en las costas caribea y atlntica, lo que increment el flujo a EE.UU. por el istmo centroamericano y la costa pacfica de Centroamrica; adems del incremento del trfico al mercado europeo, que en el ao 98 era de 63 mil toneladas, incrementndose a 124 toneladas mtricas/ao al 2008.

Grfico No. 14: las rutas del trfico de la cocana, 2008

Fuente: presentacin Cesar Guedes

.93

La orientacin al mercado europeo abri nuevos y peligrosos flujos por el cono sur, lo que provoc tambin que en esta subregin (Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay y Chile) se desarrolle un nuevo mercado, de 75 toneladas mtricas de cocana al 2008, lo que significara el 20% del mercado mundial. En este nuevo contexto, Bolivia se convirti en el nuevo pas puente del trfico de cocana para abastecer los mercados en crecimiento sudamericanos y de Europa. Es decir, la droga transita ahora desde otros pases andinos pasando por Bolivia para llegar a estos nuevos mercados; condicin que hace 10 aos corresponda a Colombia. El considerable incremento del mercado europeo afecta tambin al frica, debido a que las mafias sudamericanas empezaron a utilizar sobre todo a pases del frica occidental como trampoln para abastecer a Europa. Esta situacin es de alta preocupacin, porque se est empezando a afectar a un conti-

nente muy vulnerable y con mayores niveles de pobreza, con pases (como Liberia, Sierra Leona, Guinea Bissau, Costa de Marfil, Gambia y Senegal) que pasaron por procesos de guerra civil y en los que la ONU y otros organismos invirtieron mucho esfuerzo para estabilizarlos; y ahora que en estos pases se divisaba una luz al final del tnel, llegan a invadirlos fuerzas del crimen organizado. Un fenmeno similar vivieron en la dcada de los 80 Nicaragua, El Salvador y Guatemala: sufrieron procesos de guerra civil y cuando se pensaba que ya lo solucionaban, ingres el narcotrfico para desestabilizar sus sociedades de manera estructural. Entonces, el trfico de cocana no es un problema que slo afecta de forma local a la subregin andina. En el contexto globalizado, afecta a otras sociedades de manera ms perversa y devastadora de la que nos imaginamos, como es el caso del frica, que no es responsable de la elaboracin de ese estupefaciente.

Consumo y utilidades mundiales de la cocana

Cerca del 90% del mercado mundial de la cocana se encuentra en los pases industrializados, distribuidos en las siguientes regiones: Norteamrica (41%), Europa (28%) y cono sur sudamericano (22%); como se puede apreciar en el cuadro.

Se calcula que el mercado global de la cocana genera USD 85 mil millones, mientras que el PIB de Bolivia slo alcanza a USD 17 mil millones. La mayor parte de ese valor es generado en los pases industrializados de las Amricas y Europa (94%); una fraccin en otras partes del mundo y slo un 2% queda entre los campesinos del Per, Colombia o Bolivia.

Grfico No. 15: consumo de cocana por regiones del mundo

Fuente: presentacin de Cesar Guedes

.94

Cultivo subregional y nacional de coca

Los ltimos datos de monitoreo permiten ver que entre el 2010 y el 2011 se dio un pequeo incremento de cultivos de coca a nivel de la subregin andina: de 149.000 a 154.000 Has; que implican incrementos sostenidos en el Per, un incremento imprevisto en Colombia y una baja notable en Bolivia. Tabla No. 7: cultivos de coca en los pases andinos (en Hectreas) Pas
Bolivia Colombia Per Total

2005
25,400 86,000 48,200 159,600

2006
27,500 78,000 51,400 156,900

2007
28,900 99,000 53,700 181,600

2008
30,500 81,000 56,100 167,700

2009
30,900 68,000 59,900 158,800

2010
31,000 57,000 61,200 149,200

2011
27,200 64,000 62,500 153,700

Fuente: presentacin de Cesar Guedes

Al respecto, la tabla No. 7 muestra que la mayor superficie de cultivos en el 2011 estuvo en Colombia, con 64.000 Has, con un incremento de 2%, despus de haber bajado en dos dgitos por dos aos consecutivos. Por esto se espera que la considerable reduccin de cultivos (12%) que mostr Bolivia, de 31.000 a 27,200 Has, sea continua y que su produccin sea el suficiente para su consumo tradicional y no para abastecer el negocio ilcito. Como complemento, se puede aadir que al 2012, del total de cultivos de coca en la subregin andina, el 42% corresponde a Colombia, el 40% al Per y 18% a Bolivia. En Bolivia, los cultivos estn concentrados en los Yungas (2/3 de la super-

ficie total cultivada) y el Trpico de Cochabamba (1/3 del total), y una fraccin en el norte de La Paz; como puede verse en el siguiente cuadro. Tambin se puede ver que la capacidad de produccin de coca del Chapare (23.600 Tm), en slo 8.600 Has, es casi similar a la capacidad de produccin de las 18.200 Has de los Yungas (24.000 Tm). Esto obedece a que las plantas de coca del Chapare, por su topografa y condiciones, son ms frondosas y de mayor follaje, que las plantas de los Yungas. Por lo tanto, pese a la diferencia de sus superficies cultivadas, ambas regiones tienen la misma capacidad de produccin. En el 2011, esta produccin nacional alcanz a 48.100 Tm.

Tabla No. 8: produccin potencial de hoja de coca Tm/Ha/aos 2010-2011 Regiones

Yungas de La Paz* Trpico de Cochabamba** Provincias del Norte de La Paz*** Totales redondeado

Factor de rendimiento kg/ha

1,3 2,8 1,2 ----

2010
Superficie cultivada (ha)

2011
Produccin (Tm) Superficie cultivada (Ha) Produccin (Tm)

20.500 10.100 400 31.000

27.000 27.900 500 55.500

18.200 8.600 370 27.200

24.000 23.600 460 48.100

*Estudio de rendimiento de hoja de coca implementado en forma conjunta por el PMCI de la UNODC y la Unidad Acadmica Campesina (UAC) de Carmen Pampa Yungas de La Paz ** Informacin de la Operacin Breakthrough *** Rendimiento de los Yungas de La Paz, correspondiente al estrato de altura entre 1000-2000 metros

Finalmente, es necesario precisar que segn el monitoreo apoyado por el UNODC, desde el 2003; Bolivia present reducciones de cultivos de coca en dos momentos: el ao 2005, en un 8%, y el 2011, en un 12%. Llama a la reflexin que en los aos posteriores al 2005 los cultivos volvieron a incrementarse. Respecto la ltima reduccin del 2011, estos fueron los comportamientos por zona productora: En los Yungas se redujo en un 11%, en el Trpico cochabambino, en un 15%, y en el Norte de La Paz, en un 7%.

.95

Polticas de lucha contra el narcotrfico en Bolivia

Carlos Romero Bonifaz, Bolivia

Con de la nacionalizacin de la lucha antidrogas, Bolivia dio importantes pasos para encarar la lucha contra el narcotrfico como tal, despojndole de sus componentes polticos. Luego de la salida de la DEA, el pas increment significativamente los operativos de incautacin de sustancias liquidas y slidas, las acciones de interdiccin, la cantidad de detenidos y la reduccin de coca excedentaria. En paralelo, el Estado increment la asignacin de recursos para estas tareas, mientras el apoyo norteamericano se redujo hasta un 92%. Nuestros esfuerzos tuvieron resultados significativos, con un componente cualitativo: la reduccin de la coca excedentaria se realiza sin provocar muertos ni heridos, sin vulnerar los derechos humanos. Sin embargo, el zar antidrogas de EE.UU. dijo hace poco que Bolivia es un gran productor de cocana; mientras, al mismo tiempo, el informe oficial de su Departamento de Estado indicaba que la cocana que ingresa a EE.UU. procede de Colombia en un 95,5%, del Per en un 3,5% y de Bolivia slo en el 1%. Lo relevante del dato es que no hay produccin de cocana de Bolivia que circule significativamente en el mercado norteamericano. Entonces, sorprenden sus reiteradas descertificaciones a nuestra lucha antidrogas; as como sorprende que certifiquen al Per y Colombia, pese a que stos incrementaron sus cultivos de coca en el ltimo ao, mientras Bolivia los redujo sustancialmente. Per y Colombia producen una cantidad significativa de coca destinada exclusivamente a la cocana; 62.500 Has y 64.000 Has, respectivamente, por ao; en cambio, la produccin de coca de Bolivia (27.000 Has), que constituye menos de la sexta parte respecto ambos pases, se destina principalmente al consumo tradicional.

.96

Certificacin multilateral
Bolivia tiene alta autoridad moral en la lucha contra el narcotrfico, por los resultados significativos alcanzados, que incluye el record en la reduccin de cultivos de coca, pese a que EE.UU. nos redujo al 5% el apoyo que en anteriores gobiernos proporcionaba en el marco de la responsabilidad compartida. Bolivia tuvo que incrementar de manera considerable los recursos para esta lucha. En el ltimo ao, nuestra asignacin supera los Bs. 216 millones. En el contexto descrito, el enfoque norteamericano nos lleva a plantear, que sean los organismos internacionales multilaterales los nicos habilitados para certificar o descertificar la lucha contra el narcotrfico y, segundo, que la certificacin se aplique tambin a los pases consumidores de drogas. como es el caso de Uruguay, que legaliz la marihuana, porque cree que de esa manera se puede transparentar y regularizar el mercado, al mismo tiempo de desincentivar el consumo. Recordamos que sobre estas polticas, estn en debate tres enfoques: a) la represin a la oferta, como en los ltimos aos, cuyos esfuerzos son siempre perforadas por la demanda y por las debilidades del desarrollo alternativo o integral, frente a un producto que es demasiado competitivo, b) la legalizacin del consumo y c) la postura intermedia, planteada sobre todo por los pases europeos, que implica, por ejemplo, la legalizacin del consumo en espacios privados, la prohibicin en ambientes pblicos y la intervencin estatal en la regulacin. Al respecto, el gobierno boliviano considera que cualquier desregulacin del mercado de drogas, que otorgue al Estado el simple rol de vigilante, slo puede tener resultados relativos; con ms razn si ste no tiene la suficiente capacidad de control territorial y de presencia institucional en su territorio. En el caso boliviano tenemos resultados muy exitosos, pero como regin igualmente tenemos resultados negativos, por el fracaso del Plan Colombia, debido precisamente a la creciente demanda y porque los costos de transaccin de la cocana son significativos e importantes en su dinamizacin.

Bolivia, pas de trnsito

Los principales problemas que Bolivia enfrenta hoy es nuestra condicin de pas trnsito del narcotrfico y la expansin de cultivos de coca en reas protegidas, fundamentalmente en el Parque Nacional Carrasco. Se estima que de la cocana que se trafica en el Brasil, un 60% procede del Per a travs de Bolivia, por lo que el pas, por su condicin geopoltica, se convirti en un pas de trnsito de la droga. Para revertir esta situacin, es necesario emprender una serie de acciones que implican un plan de control fronterizo que requiere de mucha tecnologa. Parte del plan es implementar una radarizacin de las fronteras y aprobar una ley de derribo de aviones, temas en las que ya viene trabajando el Ministerio de Gobierno. La radarizacin requiere de una inversin significativa, USD 120 millones por lo menos, que posibilitara detectar vuelos clandestinos que operan sobre todo en la amazonia peruana fronteriza con Bolivia.

Temas de debate en el panel

En el seminario internacional Perspectivas de la Seguridad Ciudadana en Amrica Latina y Bolivia: Intercambio de Buenas Practicas se desarroll el panel denominado Polticas de lucha contra el narcotrfico; cuyos relevantes temas de debate fueron los siguientes: Sobre cuatro dcadas de guerra contra el narcotrfico fracasadas y en las que los EE.UU. habra desarrollado una doble moral al promover el consumo de cocana en las esferas medias y altas de su sociedad, para diferenciarlos de las esferas medias bajas para abajo, que consuman marihuana.

El debate sobre los tres modelos

Uno de los temas que est en debate actualmente es la posibilidad de xito de las polticas de lucha contra las drogas. El gobierno boliviano considera que ste es un problema de mercado, por lo que los esfuerzos que se hagan por reducir la oferta sern siempre insuficientes mientras exista demanda creciente. Por eso, algunos pases se animaron a proponer la legalizacin del consumo de drogas;

.97

 Sobre la relacin de la produccin del trfico del consumo de drogas con el sistema poltico econmico, ya que no es lo mismo la produccin, trfico y consumo de drogas en pases con una matriz predominantemente capitalista que en pases no capitalistas. Sobre la relacin del trfico de drogas con el de armas, personas y asesinatos, considerando que es durante la implementacin del denominado Plan Colombia que se dieron ms asesinatos en ese pas. Sera importante conocer datos en Bolivia sobre la relacin entre narcotrfico y seguridad ciudadana, porque los niveles de violencia e incluso de ejecuciones que se estn dando en Santa Cruz estn vinculados en parte con el trfico de droga. Sobre la construccin de polticas de lucha antidrogas que incluyan a los grupos vulnerables, incluyendo redes de organizacin ciudadana para que en lugar de un control represivo policial se de paso a esquemas de participacin ciudadana para complementar los esfuerzos de control. Que habra un cabo suelto en la FELCC, creada a imagen y semejanza de la FELCN: los recursos financieros. Las acciones de seguridad ciudadana debieran ser encaradas con el mismo nfasis de la lucha contra el narcotrfico. Muchos casos de crmenes habran sido resueltos con apoyo de la FELCN, que s cuenta con recursos y tecnologa. Que los pases de trnsito de drogas son los que ms sufren por la violencia. Por ejemplo Honduras, El Salvador y Guatemala tienen la mayor tasa de homicidios en el mundo y son pases de trnsito de drogas. Similar es el caso de Venezuela y algunos del Caribe (Jamaica, Trinidad y Tobago e Islas Vrgenes), pases de trnsito y con grandes niveles de homicidios. Sobre un estudio que da cuenta de que slo 245 mil personas mueren al ao por abuso de la droga, versus 5.100.000 que mueren por consumo de cigarrillos y 2.350.000 por abuso de alcohol. Un estudio realizado en Estados Unidos indicara que si el precio de la cocana bajara en 10%, su consumo subira en un 20%. Otro estudio similar indica que si la marihuana se legalizara en los Estados

Unidos, su precio bajara en un 95%. Conclusin, si las drogas se legalizaran, dejara de existir el narcotrfico, la corrupcin y la violencia vinculada a estas sustancias; habra un bajn de precios, aumentara el consumo y se incrementara el nmero de muertes a los niveles que producen el alcohol o el tabaco. Sobre la posibilidad del cierre de fronteras, para evitar el narcotrfico. Los panelistas consideran que no es factible por las experiencias en la frontera mexicano-estadounidense, ms bien proponen incrementar la cooperacin entre pases y perfeccionar tratados. Como en ningn otro tema, los dos extremos del problema, pases productores y consumidores, deberan trabajar cooperativamente. Sobre las responsabilidades de los padres y la familia en la prevencin del consumo. En las urbes hay mayor consumo de drogas por los menores de edad. Antes, la edad promedio de los consumidores era de 20 a 25 aos, actualmente el ndice en edad baj a 15 y 16 aos. No hay buena educacin ni prevencin. Sobre la necesidad de que estrategia de lucha contra las drogas sea difundida y socializada a la poblacin. Propuestas para mejorar la lucha antidrogas: a) redefinicin de la poltica criminal respecto el narcotrfico, b) fiscalizacin, para mejorar y fortalecer la lucha, as como para controlar el nivel del conflicto y c) estudios sostenidos sobre los niveles de permisividad frente al consumo de drogas y para determinar cul la incidencia de las drogas en la problemtica de la violencia. Sobre la necesidad de fortalecer la cooperacin entre pases sobre los controles para el movimiento de mercanca dentro del territorio boliviano. Uno de los grandes desafos de ahora es cmo desmilitarizar y despolicializar la lucha contra el narcotrfico, para garantizar la seguridad ciudadana. Respecto el problema espacial y territorial, el problema del narcotrfico no se localiza en un punto geogrfico, es un conceptos de flujos, de materias, de mercancas, de recursos; entonces no se puede ver al narcotrfico como algo aislado, sino componiendo delitos conexos, asociados con el lavado de dinero, trfico de personas, migracin, flujo de mercaderas y de autos.

.98

Parte 8

Polticas de seguridad ciudadana y la violencia contra las mujeres

Esta parte est constituida por dos presentaciones magistrales: Percepciones sobre la seguridad ciudadana y la violencia contra las mujeres en Bolivia, por la representante en Bolivia de la entidad de la Organizacin de Naciones Unidas para la Igualdad de Gnero y el Empoderamiento de las Mujeres (ONU Mujeres), Natasha Loayza, y El espacio de la ciudad: violencias e inseguridad de gnero, por la investigadora de temas sociales y educacin, coordinadora del observatorio regional Ciudades, Violencias y Gnero, Olga Segovia; seguida del panel sobre el tema: seguridad ciudadana y violencia contra las mujeres en Bolivia.

El espacio de la ciudad: violencias e inseguridad de gnero

Olga Segovia, Chile

En el tema de inseguridad ciudadana y violencia respecto la situacin de la mujer, la pregunta a responder es: Cmo construir una convivencia con mayor igualdad y equidad de gnero? La inseguridad y la violencia en las ciudades no estn relacionadas slo con las desigualdades econmicas, sociales, culturales y polticas, sino tambin con la inequidad de gnero, por la persistencia de altas asimetras entre los hombres y mujeres. Por la inseguridad y el miedo en las ciudades, las mujeres pierden su libertad, autonoma y desarrollo, por lo que es necesario pensar la seguridad ciudadana como espacio de construccin de mayor desarrollo, autonoma y posibilidades de cambio. Al respecto tenemos tres puntos que ver: los conceptos y estrategias, las prcticas y aprendizajes y precisar de qu violencias hablamos, ya que existen diferencias de lugar, estrato socio-econmico y de gnero.

.100

Conceptos y estrategias
Existen diferentes percepciones sobre seguridad ciudadana; en cuyo contexto, la violencia contra las mujeres en las ciudades no solo se refiere a los delitos tradicionales, a la violencia directa, sino tambin a formas de violencia simblica muy fuertes, a fenmenos vinculados al acceso y disfrute del espacio urbano, a cmo se concibe el desarrollo urbano, a la falta de participacin ciudadana, a la dificultad del acceso de las mujeres a los servicios y al disfrute de la ciudad; como tambin a restricciones en el espacio privado, que muchas veces son espacios de violencia, sobre todo en sectores sociales de ingresos bajos, que habitan viviendas reducidas y de muy mala calidad. Entonces, cuando se habla de violencia, se habla tambin de esta relacin familiar y pblica que restringe la posibilidad de desarrollo de las mujeres. En base a experiencias, afirmamos que frente al riesgo y temor al espacio pblico, las mujeres buscan hacer mayor control social, ser ms vistas, odas, compartir con los otros; promoviendo una mayor seguridad. Tenemos experiencia en trabajos de apropiacin de espacios pblicos a travs del arte, donde las mujeres se hacen presentes con sus propias necesidades, no solo para su proteccin individual, sino ejerciendo la llamada proteccin altruista, para sus nios y su familia; ya que tambin son afectadas por una victimizacin vicaria, en la cual algo que le pasa a alguien cercano es sentido como propio, por lo que sienten temor no slo de manera individual, sino colectivo. Por experiencias desarrolladas en Chile, podemos afirmar que los hombres y mujeres tienen percepciones distintas respecto la violencia, pero ambos pueden planear espacios fsicos para resguardarse de esa violencia, por lo que es posible construir espacios compartidos, a partir del reconocimiento de las diferencias y la posibilidad de construccin comn de esos espacios.

Experiencias de programa regional

En ciudades de siete pases de Amrica Latina fue ejecutado el programa regional Ciudades sin violencia hacia las mujeres, ciudades seguras para todos y todas, con el propsito de fortalecer una ciudadana activa de las mujeres en el ejercicio de sus derechos, a fin de reducir la violencia pblica y privada que se ejerce contra ellas en las ciudades; aplicando cuatro estrategias que se articulan entre s:

Generacin de conocimientos e innovacin; con produccin y aportes en temas de violencia intrafamiliar y estudios sobre violencia urbana. Sin embargo, el cruce conceptual entre violencia como un fenmeno urbano y la violencia hacia la mujer no tiene suficiente debate conceptual. Sensibilizacin, capacitacin y formacin de actores; con experiencias como un curso virtual a nivel latinoamericano, con ms de 200 actores locales, acadmicos, funcionarios de municipios, etc. capacitados. Intervenciones en ciudades; haciendo incidencia poltica, fortalecimiento organizacional y trabajo en el espacio urbano. Fortalecimiento de redes de organizaciones de mujeres vinculadas a esta temtica.

.101

En Bogot, Colombia, se realizaron campaas publicitarias en espacios urbanos, se conformaron consejos de seguridad locales que trabajan con los municipios, se hicieron propuestas sobre seguridad con perspectiva de gnero al plan de ordenamiento territorial. En Rosario, Argentina, campaas con la Guardia Urbana Municipal, hacindose un protocolo de actuacin con especificidades de gnero para esta Guardia. En Chile, un programa de recuperacin de 200 barrios a nivel nacional para el mejoramiento de espacios urbanos y, desde una perspectiva de gnero, construyendo con organizaciones de mujeres espacios pblicos con equidad, y la realizacin de escuelas territoriales para la reconstruccin de zonas devastadas por el terremoto del 2010, porque se pudo identificar que las catstrofes naturales y los temas de emergencia provocan una gran violencia de gnero que muchas veces no se habla. Tambin trabajos compartidos con las policas nacionales de Chile, El Salvador y Colombia.

Este punto de partida establece una mirada distinta respecto de los hechos de violencia al diferenciarlos segn sexo, y a la vez agrega nuevos temas que son especficos de las mujeres. La violencia de gnero va mucho ms all de la violencia fsica, se refiere tambin a carencias, privaciones y desventajas simblicas hacia las mujeres. Estas violencias no siempre son reconocidas y denunciadas, ni tipificadas como delito, ni sancionadas debidamente. Se interrelacionan con otras discriminaciones, como las vinculadas a opcin sexual, origen tnico, edad, condicin social o lugar de residencia; adems que hay una relacin entre violencia en el mbito privado y violencia urbana, como construccin social. Los modos de comportamiento y percepciones sobre las violencias de mujeres y hombres en la ciudad se vinculan a proceso de socializacin. La violencia urbana contra la mujer se puede contrarrestar a travs de un espacio pblico protector, un espacio de derechos, libre de poder abusador; y las polticas de seguridad deben ayudar a aumentar la confianza y disminuir los riesgos especficos que enfrentan las mujeres. Como principales resultados del Observatorio se pueden indicar: a) la produccin y difusin de informacin sistematizada de la violencia de gnero y la inseguridad de las mujeres en las ciudades; b) la vigilancia y anlisis del efecto e impacto de polticas y acciones especficas en la convivencia urbana y de gnero, mediante mesas de debate y foros; y c) la produccin de nuevos conocimientos en seguridad y gnero que contribuyan a agendas sociales y polticas pblicas. Para observar, generar anlisis y propuestas, el Observatorio desarroll una matriz de indicadores por rea temtica (en www.ciudadygnero.org) a partir de la identificacin de las principales hiptesis sobre violencia urbana y gnero, la seleccin de problemas concretos a observar, y la construccin de un desarrollo ideal y una meta.

Observatorio sobre ciudades, violencias y gnero

El Observatorio Ciudades, Violencias y Gnero, www.ciudadesygenero.org, indag sobre la diversificacin y profundizacin de la violencia de gnero en las ciudades de Argentina, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, Per y Brasil; para hacer propuestas de polticas pblicas. Una primera hiptesis que logr probar fue que las mujeres al sentir temor abandonan el espacio pblico, utilizan menos las ofertas de la ciudad, cambian el ritmo de sus recorridos; lo que afecta de manera directa a la calidad de vida. Entonces, una mayor seguridad ciudadana lleva implcita, como condicin fundamental, la erradicacin de la violencia contra las mujeres y la promocin de sus derechos como ciudadanas. Los conceptos y principios orientadores del Observatorio fueron: La violencia urbana tiene una expresin diferente en las mujeres en comparacin con los hombres. Para ellas existe una amenaza especfica: la violencia que se ejerce sobre sus cuerpos, con contenido sexual, que casi inevitablemente modela sus temores.

.102

Percepciones sobre la seguridad ciudadana y la violencia contra las mujeres en Bolivia

La problemtica de la violencia contra las mujeres es alarmante, adems con denuncias constantes que ya se convirtieron en parte de la cotidianidad. No tenemos informacin comparativa de Bolivia con otros pases latinoamericanos, pero siete de cada 10 mujeres bolivianas sufrieron algn tipo de violencia en su vida, como tambin slo tres de cada 10 de estas vctimas llegan a denunciar la agresin. Entonces, ONU Mujeres encarg una encuesta de percepciones que trata de ver la problemtica de la violencia y la percepcin de las propias mujeres al respecto. Se trata de la primera encuesta sobre derechos de las mujeres, realizada en junio de 2012, en las ciudades de La Paz, Cochabamba, Santa Cruz, El Alto, Montero, Camiri y Quillacollo, as como en los municipios rurales de Achacachi, Copacabana y Yapacan; consultndose a 1.200 mujeres de 18 aos en adelante, cuyos resultados permiten orientarnos sobre qu se hizo bien, dnde estn los mayores retos y, desde la perspectiva de las mujeres, cmo deberamos enfrentar hacia adelante esta problemtica.

Natasha Loayza, ONU MUJERES

potencialidades, lo cual a su vez ser consecuencia de la posibilidad de sufrir menos violencia. Otros derechos que las mujeres, aunque en porcentajes menores, identifican tambin como ms importantes son: el de mayor igualdad de ingresos entre hombres y mujeres, mejor atencin en la salud, ms posibilidad de educarse, mayor posibilidad de ser autoridad y compartir con sus parejas las tareas del hogar. En cuanto a los avances que se habran dado a favor de las mujeres en los ltimos 10 aos, el 80% de ellas cree que actualmente tienen ms posibilidades de recibir educacin, percepcin que corresponde a la realidad, si se lo compara con otros datos cuantitativos. Un 77% considera tambin que actualmente tienen mayores posibilidad de ser autoridades polticas, como efectivamente ocurre en el nivel central y en los niveles subnacionales de gobierno. Asimismo, un 71% considera que ahora tienen mejores posibilidades de acceder a un trabajo digno; un 67% considera que reciben mejor atencin en salud; un 60% considera que hay mayor igualdad de ingresos entre hombres y mujeres, y un 54% dice que los hombres comparten con ellas ms tareas del hogar. Sin embargo, la violencia que se ejerce contra las mujeres es un problema que an se mantiene en nivel alarmante, ya que slo el 30% considera que sufren menos violencia. Se trata de un dato significativo que nos cuestiona, porque est implicando que no fueron eficaces los esfuerzos desplegados en el pas en los ltimos 20 aos para disminuir este mal.

Derechos de las mujeres

Segn la encuesta nacional, el derecho ms importante que la mayora de mujeres (48,6%) valora es disponer de un trabajo digno y, en segundo lugar (24,8%), sufrir menos violencia. Al respecto, se puede indicar que estos dos derechos estn relacionados entre s; es decir que la posibilidad de acceder a un trabajo digno depende de que las mujeres desarrollen adecuadamente sus

.103

Al respecto, debemos aclarar que cuando tratamos el tema de violencia contra las mujeres, no hablamos slo de casos en que un hombre tiene un conflicto, se ofusca y usa fuerza bruta en una situacin determinada. La violencia contra las mujeres es en realidad una problemtica social y cultural, histricamente construida y alimentada, que tiene que ver con una sociedad patriarcal donde las mujeres son percibidas como las ms dbiles,

subordinadas a los varones, e incluso de propiedad de stos. Estas son las percepciones que estn detrs de las manifestaciones de violencia contra las mujeres, por lo que cuando hablamos de violencia intrafamiliar, no nos estamos refiriendo a casos de conflictos, porque stos siempre se dan en las familias, sino que hablamos de situaciones de maltrato sistemtico y reiterado contra las mujeres.

La magnitud del problema de la violencia y la inseguridad de las mujeres

La gran mayora de mujeres (el 97%) considera que el problema de la violencia contra ellas es grave o muy grave. Sobre esta base, consultadas sobre qu formas de esta violencia seran las ms graves, las mujeres sealan en un 83% al castigo fsico, que es una violencia de alta intensidad ya que muchas veces termina siendo noticia, traspasando el mbito privado, porque fcilmente se transforma en feminicidio; en un 72% sealan a la violencia sexual (violaciones), que se presenta tanto al interior de los hogares, como fuera del hogar, en las calles; y en un 44% a la discriminacin en el mbito laboral. El Grfico No. 16 permite tambin ver las otras formas de violencia, de baja intensidad, que son calificadas de graves por las mujeres, como ser gritos e insultos en el hogar, privacin de medios de vida, amenazas de agresin, prohibicin a mujeres adultas a realizar actividades y el impedimento a participar en actividades polticas. La frecuencia en que se expresan estas formas de violencia contra las mujeres, ya sea en su crculo familiar o cercano, es muy alta. Por ejemplo, entre el 19% y 21% de mujeres consultadas indic que los casos de gritos e insultos en el hogar, amenazas de dao fsico, golpes o castigo fsico, desprecio y desvalorizacin en su trabajo por ser mujer y la agresin sexual sucedan de manera muy frecuente; mientras que entre el 30% y 36% dijo que ocurran frecuentemente. Por otra parte, se piensa que la violencia de gnero es un tema sobre todo urbano, pero los resultados expuestos en el Grfico No. 17 muestran que las mujeres perciben que esta problemtica es tambin alta en los mbitos rurales: la alta frecuencia con que ocurren las diversas formas de violencia contra las mujeres es, en todos los casos, mayor en el rea rural, que en el rea urbana.

Grfico No. 16: Cules son las formas ms graves de violencia contra la mujer*?

Fuente: Primera encuesta sobre derechos de las mujeres, ONU MUJERES, 2012.

.104

Grfico No. 17: Con qu frecuencia sucede en su crculo familiar o cercano que a una mujer le? (Muy frecuente+Frecuente) Por rea geogrfica

Fuente: Primera encuesta sobre derechos de las mujeres, ONU MUJERES, 2012.

Un problema pblico e inaceptable

Para la mayora, la violencia contra la mujer no es un tema de orden privado, sino que se trata de un problema pblico, ya que el 64% considera que la comunidad, las autoridades y las instituciones pblicas son las que deben responder por este problema, encargndose de su resolucin. Slo un 25% piensa que un caso de violencia contra las mujeres debe ser solucionado directamente entre el hombre que lo comete y las mujer que la sufre; mientras que el 25% considera que la solucin debe ser encarada con la ayuda de amigos y familiares. Adems, la mayora de las mujeres (67%) considera que estas formas de violencia son intolerables. Al respecto, no tenemos datos comparables para saber cunto ha cambiado en el tiempo esta percepcin, pero con seguridad este alto nivel de intolerancia tiene que ver con los avances que hubo en campaas de concientizacin sobre esta problemtica y el derecho a vivir sin violencia. No obstante, preocupa que exista todava un 24% de mujeres que piensa que la violencia contra ellas existi siempre y es inevitable y un 8% que considere que es aceptable en algunos casos. La mayora piensa tambin que cualquier tipo de violencia contra ellas, aun cuando sean amenazas verbales, debe ser denunciada; ya sean las cometidas en el mbito privado o pblico. Tambin es alto el porcentaje de mujeres (78%) que dicen conocer dnde denunciar los casos de violencia, siendo la Polica la institucin ms mencionada donde recurrir para estos casos (51% a nivel nacional); seguida de la Casa de la Mujer (19%), ms reconocida en Santa Cruz (incluso superior a la Polica), las Defensoras de la Mujer (19%) y el Servicio Legal Integral Municipal (8%). Lo paradjico es que la Polica, al mismo tiempo de ser la entidad ms reconocida para denunciar, es tambin de la que ms desconfan las mujeres. El 41% indica que el principal problema de inseguridad de las mujeres es que la Polica no las protege; lo que significa que esta institucin tiene grandes desafos, como fortalecer el servicio de las Brigadas de Proteccin a la Familia. No es suficiente conocer dnde se debe denunciar sobre la violencia contra las mujeres, ya que en ltima instancia el miedo impide a la mayora de las mujeres dar ese paso, segn indicaron el 88% de las mujeres consultadas; de las cuales el 53% especifica el temor a ser separadas de sus hijos, mientras que el 40% indica tambin por tener vergenza. Este cuadro de situacin revela que cuando una mujer denuncia una situacin de violencia y no se hace nada al respecto, su denuncia se revierte contra ella, provocando una doble victimizacin. Por otra parte, slo el 54% de mujeres dice conocer algn lugar en especfico donde las vctimas de la violencia pueden conseguir apoyo mdico y psicolgico; siendo las mujeres de niveles socioeconmicos bajos los que menos conocen (46%).

.105

Seguridad ciudadana y mujeres

Abordando el tema especfico de la situacin de las mujeres en el escenario de la seguridad ciudadana, una mayora (89%) indica que la inseguridad es un problema que las afecta directamente y de manera especfica.

El mayor temor de las mujeres es ser abusadas sexualmente y asaltadas; porque son las formas de violencia a las que, segn indicaron, estn expuestas con mayor frecuencia; el 87% de mujeres entre frecuente y muy frecuentemente, en el primer caso, y el 86% entre frecuente y muy frecuentemente en el segundo caso; como puede apreciarse en el Grfico No. 18.

Grfico No. 18: Con qu frecuencia una mujer est expuesta a:

Fuente: Primera encuesta sobre derechos de las mujeres, ONU MUJERES, 2012.

Tambin destacan los frecuentes temores de las mujeres por sufrir asesinato (73%, entre frecuente y muy frecuente) y secuestros (57%, entre frecuente y muy frecuente). Entonces, se puede decir que bsicamente se trata de una problemtica de violencia sexual; complementado con un sentimiento de que existe impunidad: el 47% de mujeres considera que la justicia no castiga los delitos cometidos en su contra. Esta percepcin no sorprende si se considera que, segn el observatorio del CIDEM, entre el 2007 y 2011 se registr cerca de 450.000 denuncias de violencia contra mujeres, de las cuales 27.000 pasaron a la justicia, pero de stas apenas 96 tuvieron sentencia. Entonces no es una novedad que las mujeres sientan que la justicia no esta atendiendo adecuadamente esta problemtica. Las mujeres identifican como las causas de la violencia contra ellas, un conjunto de causas entrelazadas: el machismo (70%), problemas de alcohol o drogas (54%), problemas psicolgicos (34%), problemas econmicos (30%), poca educacin (30%) y problemas de trabajo

(12%); los que forman combinaciones letales, como ser entre el alcohol, drogas y machismo, o problemas psicolgicos y machismo. Por tanto, no es slo un problema de pobreza o desigualdad, ni sern suficientes normas que restrinjan el consumo de alcohol; se trata fundamentalmente de un problema cultural y hay que enfrentarlo como tal. Finalmente, la mayora identifica con preferencia tres tipos de medidas para atacar y eliminar el problema de la violencia contra las mujeres. En primer lugar (50%), proporcionar ms informacin a las mujeres sobre sus derechos, decir las campaas para crear conciencia en las propias mujeres sobre esta problemtica y el derecho a vivir sin violencia; luego educar a los hombres para que no tengan comportamientos violentos (45%), lo que sin duda debe ser emprendida en todos los niveles del Estado y la sociedad; y castigar ms duramente (crcel) a los hombres violentos, tema que corresponde al mbito de la justicia y tiene directa relacin con superar la cultura de la impunidad vigente en el presente.

.106

El espacio de la ciudad: violencias e inseguridad de gnero

Olga Segovia, Chile

Recuadro
La encuesta refleja la situacin de Bolivia y en alguna medida la de otros pases de Amrica Latina. Es importante pensar que los datos expuestos sobre las denuncias de violencia, el maltrato en trminos fsicos y tambin de agresividad latente constituyen apenas la punta de un iceberg, ya que por debajo de estas manifestaciones subyacen prcticas de violencia muchsimos ms fuertes, cuyo conocimiento ser til no solo para efectos de informacin y sensibilizacin, sino sobre todo para orientar polticas pblicas de respuesta. Entre los derechos reivindicados por las mujeres, dos me parecieron muy relevantes: el primero, tener un trabajo digno, lo que implica un tema de autonoma, vinculado con la posibilidad de contar con capacidades de respuesta y de desarrollo pleno para las mujeres; y el segundo, sufrir menos violencia, frase notable que delata una suerte de aceptacin hasta cierto punto inconsciente de la existencia de violencia en algn grado; porque no se est planteando no sufrir, sino sufrir menos. La agresin fsica es la magnitud ms grave de la violencia, que significa una expresin extrema del problema, que delata la existencia en la vida de las mujeres de maltratos de tipo simblico, de restricciones, de humillaciones. Hay mucha violencia; no solo hacia las mujeres de bajos recursos, tambin se presenta en los estratos medio y alto, violencia en diversas formas, como ser la manipulacin econmica, que en caso llega hasta formas extremas de violencia. Asimismo, constituye un gran logro considerar que La violencia hacia las mujeres es un problema pblico, lo que significa que se trata de un problema social, poltico y cultural. Por tanto, existe una corresponsabilidad del mbito poltico. Es importante explorar desde otras perspectivas la violencia contra las mujeres. Por ejemplo, en Chile se hizo una investigacin donde hablamos de puntos de inflexin y cadenas de violencia, dos conceptos importantes para el anlisis del fenmeno: se pregunt a mujeres y jvenes sobre los principales problemas de violencia en la casa y en la calle, en qu momento estos problemas se transformaron en violencia y cules son esos problemas que mutaron en violencia, detectndose los momentos de cambio o de inflexin, cuyo conocimiento fue importantes conocer para adoptar medidas oportunas que impidan dichos trnsitos. Respecto las cadenas de violencia, se pregunt cules fueron las causas o dnde se originaron los problemas analizados, llegndose a reconocer los orgenes del surgimiento de los problemas y sus procesos, cuya identificacin ayuda a definir las medidas de respuesta y prevencin adecuadas y oportunas. Otro tema relevante es la percepcin sobre la justicia. La desconfianza en el desempeo de la justicia genera mucha inseguridad, temor y persistencia de la violencia. Al respecto, en el 2011 en Chile, del total de juicios por casos de delito sexual, slo 21% avanzaron, con el 2,7% de stos llegando hasta el nivel de sentencia definitiva condenatoria. Pero, de este pequeo porcentaje, el 87% de casos no obtuvo ninguna condena. En el caso de Argentina, con datos al 2007, el 10,5% de casos judiciales correspondi a delitos sexuales, de cuyo total slo el 1,3% logr una condena. Sin embargo, de este pequeo porcentaje con condena, slo el 12% mereci sentencia conminatoria, mientras que el 87,2% no recibi condena. Estos ejemplos muestran que en Amrica Latina no estn bien los sistemas de justicia en el tema de violencia contra las mujeres.

.107

Recuadro
Ya transcurrieron ms de 15 aos desde la creacin de las Brigadas de Proteccin a la Familia, mediante la Ley No. 1674, y seguimos hablando de la violencia contra la mujer. La Polica cumple con su responsabilidad y las Brigadas fueron desconcentradas a nivel nacional y cuentan con el personal capacitado, para que los ciudadanos puedan acudir a ellas en sus mismos distritos. Buena parte de los jefes y oficiales pasamos por las direcciones de las Brigadas y conocemos sus dificultades, no tenemos cmo informar a las personas sobre sus derechos y dnde tiene que acudir para denunciar y recibir auxilio. Tener personal capacitado no es suficiente. Para cumplir una labor efectiva de proteccin a las familias y las mujeres debemos contar con los instrumentos que prev la ley, pero hasta ahora no se cre ni un albergue de acogida para las vctimas, por ejemplo en Santa Cruz tampoco se dispone de un fiscal de familia e ir directamente al juez es toda una burocracia. Sin embargo, se acude a los jueces, que fijan audiencias a las que luego las mujeres no llegan a asistir, ya sea por factores econmicos y de tiempo; quedando los agresores en la impunidad, lo que a su vez refuerza el miedo de las vctimas. Por eso algunas estadsticas muestran que muchas mujeres prefieren acudir a otras instituciones como la Casa de la Mujer, donde se las atiende y otorga apoyo legal. Lo cierto es que la Ley No. 1674, que establece la poltica del Estado contra la violencia en la familia o domstica, tiene vacos jurdicos y artculos contradictorios que muchas veces impide a las Brigadas ayudar efectivamente a las vctimas. Es una ley muy dbil y tampoco garantiza la aplicacin de las penas, por lo que hay jueces que no cumplen siquiera con sancionar con el mnimo de cuatro das de arresto a los agresores, como manda esa ley. Creo que ya es tiempo de penalizar efectivamente la violencia y los homicidios contra las mujeres; porque cuatro das de arresto del agresor no tiene comparacin contra toda una vida de sufrimiento de las vctimas.

Termas de debate en el panel

En el seminario internacional Perspectivas de la Seguridad Ciudadana en Amrica Latina y Bolivia: Intercambio de Buenas Practicas se desarroll el panel denominado Seguridad ciudadana y violencia contra las mujeres en Bolivia; cuyos relevantes temas de debate fueron los siguientes: La representante de la Casa de la Mujer informa sobre el seguimiento a 3.000 casos en siete juzgados de Santa Cruz, estableciendo que ni el 2% de estos llego a su fin, casi el 80% de mujeres tuvo que regresar a sus casas, porque los jueces les decan es tu marido, perdnalo por tus hijos y algunas veces las mujeres no han podido volver a contar la situacin. Entonces, las mujeres no denuncian la violencia que sufren porque no creen en la Justicia, lo que resulta escandaloso, sobre todo cuando se dice que la reserva moral esta en nuestros jueces e instituciones. El tema de la violencia contra la mujer es muy grave y merece la intervencin del Estado.

La violencia es un tema lacerante, es verdad que las mujeres conocen ms sus derechos, pero la negligencia no solo es el Poder Judicial, tambin es en la Polica, lo mismo en la justicia indgena originaria campesina, porque su autoridad es corporativa y favorable al hombre que golpea. Se trata de un problema de patrones culturales; se mantiene el miedo de las mujeres y tambin los patrones culturales que hacen que las mujeres seamos vctimas y reproductoras del sistema, socapando al hijo frente a la nuera o en la crianza de los hijos. Debemos transformar desde la educacin, en las escuelas, universidades, la capacitacin de la polica y las fuerzas armadas. Por su parte, los gobiernos municipales no cumplen sus competencias; por ejemplo, por problemas de fondos fusionan con personal nico las Defensoras de la Niez y la Adolescencia y los Servicios Legales Integrales Municipales, lo que es una contradiccin y crea situaciones conflictivas cuando se requiere atender de manera diferenciada en un mismo caso a las madres y sus hijos.

.108

No es suficiente la voluntad que despliegan las Brigadas de Proteccin a las Familias

Cap. Mariel Barrenechea, Bolivia

No obstante que hay presencia de muchas mujeres en el Ejecutivo nacional y la Asamblea Legislativa, no existe un ejercicio real del poder femenino, por la digitacin de esas mujeres; el machismo est expresado en todas las leyes. Las Brigadas de Proteccin a la Familia son unidades operativas especializadas de la Polica, con personal capacitado para prevencin y auxilio inmediato de las vctimas de violencia en la familia. Tenemos 11 brigadas a nivel nacional y 66 estaciones policiales integrales. Atendemos 40 casos de violencia contra la mujer por da; de estos, el 98% corresponde a violencia psicolgica, por lo que no estoy de acuerdo con el criterio de que la violencia psicolgica es de baja intensidad, porque cuando una mujer es golpeada lo primero que hace es buscar a la Polica. La Ley No. 1674 faculta a las Brigadas intervenir sin orden de allanamiento, lo que aprovechamos acudiendo al auxilio inmediato a la primera denuncia. Sin embargo, esta ley tambin nos limita; deberamos trabajar con equipos multidisciplinarios y slo hacemos contencin emocional, preparar la diligencia y remitirla en 24 horas a la instancia correspondiente. Quien debe resolver esto es la justicia, los jueces y fiscales. Otras deficiencias son la infraestructura y el equipamiento; por ejemplo, guarderas y casas de refugio para las vctimas.

El Viceministerio de Igualdad de Oportunidades iniciar la primera fase del Sistema Integral Nacional de Prevencin y Sancin contra la Violencia en Razn de Gnero en 54 municipios, desde el mes de noviembre. Se buscar la coordinacin con todos los actores que trabajan en esta problemtica. Los datos presentados son desconcertantes Cmo encaran el gobierno y las instituciones pblicas esta problemtica de violencia de gnero y prcticas culturalmente tan arraigadas de machismo y patriarcalismo? Cmo cubren los medios masivos de comunicacin los temas de violencia contra las mujeres? Generalmente explotan la morbosidad, no analizan la problemtica de la violencia. La voluntad poltica es una condicin para encarar reformas en la temtica de seguridad ciudadana. Podran hacerse muchas normas, pero sin voluntad poltica del gobierno, me temo que todo queda en declaraciones. La problemtica de gnero no debe ser exclusivamente de las mujeres. La cuestin es cmo involucramos a ms varones. El desafo es crear espacios de responsabilidad compartida entre mujeres y hombres para provocar cambios profundos en una temtica nada sencilla.

.109

 En el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana se plantea un nuevo modelo de gestin para los servicios policiales a travs de las Estaciones Policiales Integrales (EPI), que quiz resuelva los grandes problemas de seguridad ciudadana porque tienen el objetivo de brindar servicios policiales integrales cercanos a la gente, para el auxilio de una mujer o de un compaero que sufre violencia o amenazas. Corresponde mayor y mejor coordinacin entre instituciones, ya sea para brindar un servicio de calidad o armar una buena base de datos, ya que una entidad es exitosa y la Polica podra serlo si contara con datos reales, con fuentes cruzadas, para hacer una buena gestin; por ahora se hace planificacin a ciegas, porque hay datos secundarios que no se conocen. Entonces, lo primero que debemos hacer es empezar a coordinar. Tenemos que mejorar los patrones y cdigos de masculinidad y feminidad, porque nosotras mismas pensamos que el hombre es el fuerte y la mujer dbil, pero no es as. Aqu hablan de gnero, como si se refiriera slo a la mujer y no es as, por eso se cambi el ttulo de la Ley contra el acoso y la violencia poltica, que como proyecto deca en razn de gnero porque el mecanismo de proteccin a los derechos polticos tambin inclua a los hombres. Lo que buscbamos era una norma de proteccin para las mujeres. Necesidad de crear nuevos indicadores para visibilizar los altos niveles de violencia contra mujeres en las ciudades, donde no se hacen denuncias por mantener las apariencias. Es importante reflexionar sobre las pautas de conducta de las mujeres funcionales al patriarcado. Los hombres actan corporativamente, pero la mujeres no; el patrn que nos han metido es tu familia, tu marido, todo tuyo y nada quieres compartir. Esto tambin se refleja en los espacios pblicos y polticos y es una conducta funcional a ese sistema patriarcal y machista que refuerza al sistema. Hay que definir indicadores que nos permitan identificar las conductas funcionales al machismo y al patriarcado en el mbito pblico y privado.

En casos de sancin de la violencia contra la mujer, la transaccin es lo ms comn: se pone precio a los moretones de una mujer y tambin al violador, para liberarlo. Ser muy complicado desterrar estas prcticas. El Cdigo Penal tambin prev salidas alternativas, bien justificadas por los derechos humanos; por los que los derechos humanos tambin seran colonizantes y de sometimiento, segn la coyuntura. Est pendiente la aprobacin de una ley integral para una vida libre de violencia, que ya fue debatida por las mujeres y que seguramente ser puesta en la agenda legislativa prximamente, entre otras normas, como la modificacin del Cdigo Penal, incorporando el tipo de feminicidio.

Conclusiones:
La violencia contra la mujer es un problema muy grave por su incidencia; por lo que compartimos el criterio de que un pas tiene que mirar las particularidades de la problemtica de su seguridad ciudadana, para adecuar las polticas a esas particularidades. Entonces, si bien Bolivia no tiene las tasas ms altas de homicidio ni de victimizacin, respecto otros pases de la regin; es sin embargo uno de los pases donde la violencia contra la mujer presenta ndices tan altos, que no estamos siendo capaces siquiera de medirlos. Hay que superar la idea de que la problemtica de la violencia contra la mujer ser encarada a travs de la transversalizacin, con leyes en el mediano plazo y esperando voluntad poltica para algn da. Este es el momento propicio para poner esta problemtica como prioridad de los planes y polticas de seguridad ciudadana. Hay que tomar ya al toro por las astas. De esta manera, muchos de los problemas que se discutieron aqu podran ser asumidas con otra dinmica, obligndonos a ponernos de acuerdo para tratarlas con profundidad, para que sean encaradas con una prioridad de la seguridad ciudadana.

.110

Parte 9

Polticas locales de seguridad ciudadana

Esta parte est constituida por una presentacin magistral: La experiencia de lucha contra el narcotrfico en zonas urbanas: el caso de Mxico (Monterrey), realizada por el Coordinador Enlace de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) en Nuevo Len, Mxico, Javier Hernndez; seguida del panel sobre el tema: Experiencias de polticas locales de seguridad ciudadana en Amrica Latina, en el que fueron presentados dos casos (Brasil y Nicaragua) y su correspondiente debate.

Polticas Locales de Seguridad Pblica: El Caso De Brasil

Dr. Ignacio Cano, Brasil

La poltica de Seguridad en Brasil es fundamentalmente una competencia de los Estados, cada uno de ellos tiene, por ejemplo, sus fuerzas policiales Polica Civil y Polica Militar Ministerio Publico y Tribunal de Justicia, conforme al modelo federativo. El Municipio es un actor relativamente reciente en el campo de las polticas de seguridad, una de las razones que implica ste desarrollo es que en las ltimas dcadas los Estados que son los que tienen la competencia directa, no han tenido muchos recursos para invertir, por un lado es el gobierno federal y por el otro son los municipios grandes los que tienen mayores recursos para inversin en este mbito, esto explica la expansin del papel de estos dos actores en las polticas de seguridad pblica: Gobierno Federal y Gobierno Local. Los gobiernos locales tienen una Guardia Municipal, aunque no todos los municipios cuentan con una, segn la constitucin las competencias de estas fuerzas son la proteccin del patrimonio pblico, pero en la prctica cada guardia tiene su propia doctrina, algunas son pequeas policas, otras se limitan a regular el trfico por ejemplo, esto vara de una localidad a otra. La Ley es un poco ambigua pues permite por ejemplo que algunas Guardias se encuentren armadas, mientras otras no usan esos instrumentos, muchas de ellas estn dirigidas por oficiales de la Polica Militar lo que contribuye al proceso de militarizacin de la doctrina de la guardia municipal. En Brasil, en los ltimos aos se ha observado una disminucin de los homicidios en las metrpolis del Sudeste (Rio de Janeiro y San Pablo) y un aumento de la violencia letal en ciudades de tamao intermedio del interior del pas. Existe una demanda social creciente para que todos los actores pblicos tengan un papel en la seguridad pblica, ya no es sostenible

.112

que la seguridad sea responsabilidad nicamente de los Estados federativos. Los municipios estn asumiendo un papel creciente vinculado sobre todo en polticas de prevencin, la iniciativa puede en muchos casos pertenecer a los municipios y en otras ocasiones a los Gobiernos federal y/o estaduales que financian proyectos municipales. Existe un Financiamiento Federal denominado Proyecto Nacional seguridad pblica con ciudadana (PRONASCI), que beneficia a los gobiernos estaduales, municipales y entidades federales que quieren implementar iniciativas de capacitacin a policas y prevencin. La articulacin entre estas instancias depende mucho de la relacin y calidad del clima poltico entre sus gestores, en todos los casos la coordinacin entre estas instituciones es insuficiente y compleja, por ejemplo entre el Alcalde y Gobernador, o la guardia municipal y la Polica estadual. Se asume que tanto los programas federales como los estaduales y municipales necesitan de una evaluacin de resultados que muestre lo que se debe realizar y que genere apoyo pblico y poltico para las iniciativas exitosas. Existen programas federales que estn financiando muchas iniciativas locales pero que no estn financiando el combate contra el homicidio porque se considera que se trata de un problema que afecta a personas o grupos de bajos ingresos (comunidades de alto riesgo), las polticas pblicas han priorizado el crimen contra la propiedad, el secuestro y no los homicidios. Aunque en los ltimos aos algunos estados han estado invirtiendo en programas de control de la violencia letal: Minas Gerais, Programa Fica Vivo orientado a jvenes de las comunidades de riesgo, que considera intervenciones policiales selectivas Pernambuco, Programa Pacto pela Vida, que realiza acciones semejantes al anterior programa en reas crticas Ro de Janeiro, UPP Unidad de Polica Pacificadora, proyecto para recuperar el control de las reas marginales que estaban en manos del crimen organizado y tambin para eliminar los niveles de violencia. Varios municipios en Brasil han creado Planes Municipales de Seguridad en los ltimos 10-15 aos, son sobre todo municipios grandes con recursos econmicos significativos, en especial en el

Estado de San Pablo que es el ms grande y ms rico del pas. Tambin los municipios han creado Secretaras Especializadas en temas de seguridad, o han reestructurado viejas secretaras y/o adaptado las existentes para aadirles competencias de prevencin de la violencia. Hay Secretarias de Seguridad Pblica, de Derechos Humanos, de Ciudadana, de Defensa Social, de Orden Pblica o de Asistencia Social/Desarrollo Social. Estas polticas municipales son fragmentadas porque se han desarrollado a nivel local, pero tienen mayor arraigo que las polticas federales, porque si bien hay discontinuidad en los proyectos especficos en las orientaciones polticas para el tratamiento del tema de seguridad pblica existe cierta continuidad. Los casos con mejor resultados son aquellos que partieron de un diagnstico local, que es algo que siempre se recomienda, no se puede hacer una poltica nica, rgida para el conjunto del pas cuando las situaciones son diferentes en cada localidad, sobre todo en un pis como Brasil que tiene realidades tan diversas. El caso de Diadema es presentado como un gran xito, este municipio se encuentra en la regin metropolitana de San Pablo: el diagnstico determin que muchos homicidios se encontraban asociados al alto consumo de alcohol, en consecuencia una de las medidas que se aplico fue la restriccin de consumo de alcohol (Ley Seca) a partir de cierta hora, para lo cual hubo una confluencia de esfuerzos del Ministerio Pblico, Polica Militar y de la Guardia Municipal, lo que produjo gran impacto. Esta no es una medida que defendamos en forma general pero el diagnstico lo justificaba en Diadema. Lo que ocurri posteriormente, fue que la gente que no poda beber en Diadema, iba a beber a otros municipios del rea metropolitana, generando una migracin del problema a otros lugares, lo que motivo la necesidad de intervenciones articuladas que por ejemplo determinaron la creacin del Foro Metropolitano de Seguridad Pblica (SP), que incluye un secretario de seguridad de cada municipios, del Estado y de otros actores. Esta experiencia ensea que cuando uno trabaja en una rea metropolitana no se pueden hacer intervenciones exclusivas en uno u otro municipio, si uno acta en lo local, puede ser que el programa se desplace a otro lugar.

.113

Tipos de programas e intervenciones a nivel local Participacin Comunitaria

Muchos de los proyectos municipales se proponen fomentar la participacin de la comunidad y la sociedad civil en el proceso de formulacin o de implementacin de los proyectos, para esto se han creado Concejos de Seguridad Municipal y/o Concejos Regionales de Seguridad. Un ejemplo es el municipio de Vitria que decidi intervenir activamente en el rea de violencia creando el Concejo de Seguridad Municipal con el fin de formular un plan estratgico para la ciudad; en una segunda etapa, fueron creados los Concejos Municipales Regionales de Seguridad Pblica. Estos ltimos fueron constituidos de acuerdo con las regiones administrativas de la ciudad: uno para cada una de las siete regiones. Cuentan con representantes de las policas civil y militar, miembros de las comunidades y funcionarios de la municipalidad, y persiguen el objetivo de formular propuestas de intervencin y acercar el poder pblico las policas, en particular a las comunidades beneficiarias. El municipio de Recife, capital del Estado de Pernambuco, una ciudad con una de las mayores tasas de homicidios del pas, tambin elabor una estrategia de movilizacin social. Fueron creados dos rganos: El Consejo Municipal de Derechos Humanos; y el Comit de Promocin de Derechos Humanos y de Prevencin de la Violencia. La visin de los responsables polticos de esta ciudad era que la seguridad pblica y los derechos humanos son dos objetivos que deben perseguirse simultneamente. La participacin social tienen varios efectos positivos: (i) Mejora la concepcin y el acompaamiento de los programas, ( ii) potencia el impacto preventivo mediante el crecimiento de las redes sociales y la mejora de las relaciones comunitarias que pueden reducir el temor y el sentimiento de inseguridad, de forma indirecta al estimular la ocupacin de los espacios pblicos y la confianza entre las personas, y de forma directa al promover la resolucin pacfica de los conflictos cotidianos, y (iii) cambiar la percepcin social de la violencia que permita interiorizar un nuevo paradigma de prevencin. La participacin tiene tambin riesgos: (i) la participacin puede ser usada de forma retrica pero sin consecuencias prcticas, (ii) las comunidades y grupos vulnerables son difciles de movilizar, (iii) la movilizacin popular es a veces intensa en ciertos momentos de crisis o en funcin de objetivos especficos, pero tiende a menguar a medio plazo, (iv) la participacin popular se puede reducir a los sectores de mayor influencia y grado de organizacin, (v) puede ser utilizada por parte de los funcionarios estatales como medio de obtener recursos de la comunidad, (vi) puede ser utilizada para fines poltico-partidarios y generar problemas de seguridad

Tipos de programas preventivos existentes

Los tipos de proyectos de prevencin contemplados pueden ser resumidos en tres grupos: Prevencin Situacional: que pretenden reducir las oportunidades de que ocurran delitos o actos de violencia en determinados lugares, incidiendo directamente sobre ellos (cmaras de seguridad, iluminacin urbana, recuperacin de espacios pblicos etc). Prevencin Social: son intervenciones que buscan cambiar las condiciones de vida de personas con alto riesgo de desarrollar comportamientos agresivos o delictivos. Normalmente, se habla de tres niveles de prevencin social: (i) Prevencin primaria dirigida a la poblacin en general, como los programas de atencin universal; (ii) Prevencin secundaria, destinada a los grupos de riesgo de sufrir o cometer actos violentos (suele ser ms eficiente); (iii) Prevencin terciaria que tiene como meta aliviar la situacin de las vctimas de la violencia o ayudar en la reinsercin social de los autores.

.114

Tradicionalmente, los programas de prevencin social suelen requerir de tiempo para presentar resultados pues estn basados en el cambio de condiciones de vida o de las relaciones entre las personas. Por otro lado, si se consigue el impacto perseguido, puede llegar a ser ms intenso y ms prolongado que el de los programas situacionales. Algunos ejemplos comunes de prevencin social son los siguientes: Proyectos educativos; Proyectos de formacin profesional para los jvenes; Proyectos de formacin en ciudadana para que los jvenes se conviertan en agentes catalizadores contra la violencia (sobre derecho humanitario);

Proyectos culturales y recreativos: actividades culturales organizadas en las escuelas despus de las clases (con invitacin a la comunidad). Proyectos de salud, especialmente para los ms jvenes; Proyectos que dan apoyo jurdico y administrativo; Proyectos de asistencia social o de trabajo comunitario con miembros de bandas juveniles, para desincentivar la violencia; Campaas de educacin pblica en temas como la violencia domstica o la resolucin de los conflictos a travs de mediaciones; Centros de acogida para vctimas de la violencia (violencia domstica, etc.).

En muchas municipalidades, los programas de prevencin de la violencia constituyen muchas veces una reconceptualizacin formal de viejos proyectos asistenciales. Prevencin policial: Son iniciativas en las que el poder local acta a travs de una fuerza policial para que sta, a travs del patrullaje en la calle, de la polica comunitaria o de algn otro mecanismo, ayude a reducir la incidencia delictiva. Una opcin ms comn es la participacin de la Guardia Municipal, para aquellos municipios que la poseen, o la aplicacin de programas de prevencin policial en el marco de la llamada Ley Seca por ejemplo. Este tipo de programas son escasos.

.115

Lucha contra el narcotrfico en zonas urbanas: el caso de Monterrey-Mxico

La ciudad de Monterrey se encuentra en el Estado de Nueva Len, en el noreste de la Repblica Mexicana. Este estado comparte una gran frontera con los Estados Unidos y es uno de los de mayor ingreso per capita de Mexico. Es una regin industrial donde se han establecido muchas de las ms grandes y antiguas empresas del pas: en ganadera, siderurgia, vidrio, cemento, etc. No es una zona de mucha actividad turstica, sino ms bien industrial, con una cultura muy importante de progreso y produccin. Sin embargo, el estado de Nueva Len muestra un nivel de desigualdad elevado (tiene un ndice de Gini de 4,3), en su territorio se encuentra por ejemplo el municipio San Pedro Garza Garca, el ms rico de Amrica Latina, y los municipios del sur del estado son los ms pobres del pas. Pese a este desbalance, el poder adquisitivo de la poblacin del estado es alto. Hasta hace aos, el estado era reconocido por una cultura progresista y de valores familiares, muy inspirada por el ejemplo de las grandes familias de empresarios.

Javier Hernandez, ONUDC Mxico

Desde el 2005 se comenzaron a percibir indicios de un problema creciente de seguridad: En menos de 10 aos el consumo de drogas ilegales (mariguana, cocana y sus derivados, herona, metanfetaminas, alucingenos, inhalables, y otras drogas) y mdicas fue aumentando en ms del 5% entre la poblacin urbana y rural entre 12 y 65 aos. El consumo de drogas entre estudiantes de 12 y 16 aos se haba duplicado en diez aos, tanto entre hombres como mujeres. Las conductas criminales ms frecuentes eran en orden de importancia: la violencia familiar, el robo a casa habitacin, el robo a personas, el robo a negocios y el robo de vehculos. Es particularmente llamativa la importancia de los casos de violencia familiar y sobre todo la impunidad de la mayora de ellos. Entre 2007 y 2008 (16 meses) se registraron por ejemplo 70.425 llamadas de emergencia a la polica por este tipo de problemas, pero solo se registraron 13.251 denuncias formales. armadas patrullando y realizando acciones de lucha contra los carteles de narcotraficantes. Esta conjuncin de situaciones gener una diversificacin de los hechos criminales asociados al narcotrfico y al aumento de la violencia. Aumentaron las extorsiones a negocios, robos y ataques a negocios, secuestros, despojos en el rea rural, trata de personas y el clima de violencia urbana. Los impactos socio-econmicos de esta situacin de violencia e inseguridad se reflejaron en problemas de gobernabilidad, disminucin de las inversiones privadas y cambios significativos en las rutinas sociales (p.e. abandono de los espacios pblicos, retraimiento de la poblacin en lugares seguros, mayor presencia de elementos de seguridad pblica armados, etc).

En el ao 2010, Nuevo Len paso de ser uno de los estados ms seguros a uno de los tres ms peligrosos de la Repblica Mexicana. Las razones son muchas: (i) la poltica de enfrentamiento del estado contra las bandas criminales ligadas al narcotrfico, (ii) los controles fronterizos ms estrictos que dificultaban el paso de drogas ilegales a Estados Unidos, (iii) la confluencia en la regin de carteles de narcotraficantes, (iv) los efectos de la crisis econmica, y (v) el aumento del consumo de drogas ilegales en el estado. Entre 2009 y 2010 el nmero de muertes relacionadas con crimen organizado aumento de 66 a 610, situacin que afecto la vida cotidiana de los ciudadanos y el sentimiento de inseguridad de los ciudadanos. En ese mismo periodo se hizo ms frecuente y visible la presencia de elementos de las fuerzas

.116

En este contexto, la oficina de ONUDD (Organizacin de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito) decidi asociarse con importantes instituciones del estado para ejecutar un programa de desarrollo de habilidades en la familia para la prevencin de situaciones de riesgo. La idea era incidir por medio de acciones preventivas en familias particularmente vulnerables, cuyos miembros (en particular los ms jvenes) podran verse involucrados en situaciones de delito, de consumo de drogas o de violencia. El programa fue el resultado de una alianza entre ONUDD, que prestaba asistencia tcnica, y el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) dependiente del Estado de Nuevo Len. Se rediseo, fortaleci y mejoro la coordinacin de los programas estatales de prevencin orientados a familias en situaciones de vulnerabilidad o riesgo basados en mejoras prcticas. ONUDD capacito a monitores y operadores estatales para la aplicacin del programa, el cual fue ejecutado en 51 municipios del estado, posteriormente se sistematizo y evalu estas experiencias definiendo un modelo capaz de ser replicado por otros gobiernos municipales. Estas experiencias adems eran transferidas al DIF para que se las utilice en nuevos programas estatales de prevencin. La metodologa consista en asociar programas e iniciativas de apoyo social con formacin y una metodologa de desarrollo de habilidades de la familia para enfrentar situaciones de riesgo. La poblacin objetivo eran familias en zonas de alto riesgo (elevada delincuencia o trfico de drogas, y/o con bajos indicadores sociales). Se organizaban 11 sesiones de trabajo y aprendizaje (3 horas por sesin) con una atencin diferenciada para nios y nias, padres y el ncleo familiar,

en el cual se aplicaban materiales, manuales, metodologas de intervencin y dinmicas. Se buscada que la propia familia, sobre todo padres, abuelos y tutores, puedan motivar a los jvenes en riesgo a acudir a servicios de tratamiento, de capacitacin para el trabajo y/o reincorporarse a la formacin acadmica. Los resultados preliminares del programa son alentadores: ha mejorado la percepcin de ciudadana en las zonas intervenidas, hay un aumento en la confianza en las autoridades locales (aunque no tanto en la polica) y hay disminucin de la violencia en zonas tradicionalmente de alta delincuencia. Esta iniciativa se ha integrado a los esfuerzos de mayor inversin del Estado de Nuevo Len en la construccin de la seguridad ciudadana a travs de esquemas participativos de prevencin. Estos esquemas implican mayor coordinacin de los programas sociales asociados a fortalecer acciones de prevencin del delito, esfuerzos de desarrollo alternativo para madres de familia y jvenes, promocin de la polica de proximidad y, de manera ms estructural, una unificacin de las policas en el marco de una Fuerza Civil.

Otro aspecto fundamental de estos esquemas es el activo involucramiento de las asociaciones gremiales del sector privado en estos programas pues son considerados como maneras de mejorar el clima de seguridad de toda la regin. Es una manera de articular y combinar los esfuerzos de las autoridades del gobierno estatal, de los municipios y de los sectores empresariales en el fortalecimiento de las propias redes familiares para resistir a los factores que producen violencia e inseguridad (p.e. el consumo de drogas entre jvenes, o su participacin en el trfico de sustancias ilegales o en hechos delincuenciales).

.117

Polticas Locales de Seguridad Ciudadana: Experiencia de Nicaragua

En Nicaragua el enfoque de seguridad ciudadana es preventivo, no nicamente la polica lo asume, sino tambin las polticas nacionales son de carcter preventivo; an en los planes de desarrollo local y municipal tambin se

Comisionado General Xavier Dvila Rueda, Polica Nicaragua

encuentra incorporado. Hay dos ejemplos de polticas locales en el mbito de seguridad ciudadana: la poltica municipal de niez y la accin de la polica nacional en la aplicacin de su modelo polica-comunidad-proactividad.

Polticas municipales de niez

En Nicaragua hay algunos ejemplos de intervenciones de carcter local en el mbito de la prevencin por ejemplo en la municipalizacin de las polticas de niez. Este esfuerzo fue apoyado por el Programa de Gobernabilidad y Desarrollo Local (PROGODEL), auspiciado por la GIZ-Cooperacin Alemana, que tendra como objetivo las siguientes temticas: i) Desarrollo municipal, ii) Participacin ciudadana, iii) Transparencia fiscal y rendicin de cuentas, iv) Poltica fiscal orientada a la reduccin de la pobreza y el fomento del crecimiento econmico y v) Genero y violencia intrafamiliar y sexual. El programa promova la implementacin de polticas de desarrollo nacionales y territoriales que deban guiarse por criterios de buena gobernanza y mejora de las condiciones generales para la reduccin de la pobreza. El programa se enfoc en municipios situados en las regiones Atlntico Norte y Pacfico de Nicaragua. El proyecto facilit el desarrollo local y al mismo tiempo el mejoramiento de la seguridad ciudadana; el mbito utilizado para las polticas locales fue la municipalizacin de las polticas pblicas de niez, que demandaba un decidido compromiso de la institucionalidad municipal en los siguientes aspectos: Visibilizar la realizacin de los derechos de los nios y las nias en la agenda municipal (contribucin de los jvenes a la ciudadana); Asignar recursos institucionales y financieros para el cumplimiento de sus derechos; Fortalecer el proceso de descentralizacin de funciones y recursos; Garantizar la participacin de la niez y la adolescencia en los procesos de formulacin e implementacin de las polticas. Desarrollar un ejercicio diagnstico, conceptual y metodolgico orientado a definir una poltica pblica municipal.

.118

Aplicacin del modelo polica-comunidad-proactiva por parte de la Polica Nacional

La Polica Nacional de Nicaragua viene aplicando un modelo policial basado en cuatro aspectos: Trabajo con la Comunidad Prevencin y Atencin a la Violencia Intrafamiliar Polticas de Equidad de Gnero Prevencin de la Violencia Juvenil Modelo Educativo Policial Los resultados de estas acciones muestran que la polica era en la gestin 2012 una de las instituciones con mayor confiabilidad en el pas, solo superada por el ejrcito y los medios de comunicacin: el 89% de los entrevistados en una encuesta reciente decan tener confianza en el ejercito, 79% en los medios de comunicacin, 73% en la polica, 70% en la Presidencia de la Repblica, 68% en el partido de gobierno, 67% en la alcalda de su municipio, 66% en la iglesia catlica y 59% en el Consejo Supremo Electoral. Un ejemplo de la integralidad de este enfoque es su consideracin en los programas de mejora de las capacidades de la Academia de Polica que consideraba (i) el fortalecimiento organizativo

de la Academia de Polica Walter Mendoza, (ii) un plan de formacin para mandos superiores e intermedios en gerencia policial, derechos humanos, gnero y modelos de intervencin, con nfasis en las especialidades de auxilio judicial, trnsito y asuntos juveniles, y (iii) la proyeccin del modelo Polica-Comunidad-Proactiva a lo interno de la institucin y hacia el resto de policas de la regin centroamericana. El impacto generado por las actividades desarrolladas se resume en: El desarrollo y ejecucin de dos cursos de Postgrado en Administracin Policial, dirigido a 60 funcionarios de la Polica Nacional, incluyendo Repblica Dominicana, El Salvador, Honduras y Panam. El desarrollo y ejecucin del curso de Tcnico Medio Policial, con una matrcula inicial prevista en 900 nuevos estudiantes, pero que por decisin de la Presidencia de la Repblica se ampli hasta 1,200 nuevos cadetes. La realizacin del estudio de mercado y diseo de la estrategia de promocin y mercadeo de los servicios acadmicos policiales, incluyendo el explorar a nivel regional la demanda de capacitacin y entrenamiento para la aplicacin del modelo de Polica Comunitaria Proactiva. El fortalecimiento material y tcnico de la Academia de Polica para el mejor desempeo de sus funciones.

Algunos temas de debate

Hay necesidad de evaluar como funcionara la articulacin entre la polica y el municipio en el caso de Bolivia. Se sugiere que se debe aportar sobre todo con ideas e iniciativas durante la elaboracin de los planes municipales de prevencin, en los cuales se debera incorporar prioritariamente las necesidades de la comunidad ms que solamente las preocupaciones de cada institucin. Se debe considerar e incorporar modelos de participacin social en el diseo e implementacin de las iniciativas locales de prevencin

Se sugiere acelerar los procesos de implementacin de modelos de polica comunitaria en los comandos departamentales de la Polica Boliviana El conocimiento y evaluacin de estrategias y experiencias de prevencin del delito deberan ser parte de la formacin policial en Bolivia La disponibilidad de informacin de inteligencia es fundamental para la lucha contra el crimen organizado, se debera promover la participacin de los encargados de esta informacin en instancias de planificacin y mejorar la transparencia en su uso. Debera existir una normativa para el funcionamiento de la inteligencia estableciendo lmites y alcances.

.119

Anexo 1
Expertos internacionales participantes
GUILLERMO ARROYO/COSTA RICA. Criminlogo. Especialista en justicia restaurativa y en capacitacin del modelo APAC del Brasil, ha apoyado en materia de reforma penitenciaria en Honduras, Guatemala, Salvador, Panam, Ecuador y otros pases de la regin. CARLOS BASOMBRIO/PER. Socilogo, especialista en temas de Seguridad Ciudadana, defensa y relaciones civiles militares, encargado del captulo de Respuestas del Estado en el informe de seguridad ciudadana regional del PNUD. ELIAS CARRANZA/ARGENTINA. Criminlogo. Director del Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la prevencin del delito y el tratamiento del delincuente Costa Rica, especialista de reconocida trayectoria en prevencin y poltica criminal. IGNACIO CANO/BRASIL. Doctor en sociologa. Con especialidad en Psicologa social, investigador del ncleo de estudios de la violencia en el departamento de ciencia poltica de la universidad federal fluminense, Ro de janeiro, especialista en Polticas de seguridad ciudadana en Brasil COMISIONADO GENERAL XAVIER DVILA RUEDA/ NICARAGUA. Director de la Academia de Polica de Nicaragua, Instituto de Estudios Superiores Walter Mendoza Martinez ELKIN GALLEGO/COLOMBIA. Abogado. Dragoneante del INPEC. Docente d ela Facultad de Derecho de la Universidad San Buenaventura-Medellin. Cnsul de Derechos Humanos-Instituto Nacional Penitenciario y carcelario de Colombia. Formador de formadores de Derechos Humanos de los privados de Libertad de la OACNUDH.

.120

 CESAR GUEDES/PER. Representante de ONUDC Bolivia. JAVIER HERNANDEZ/MXICO. Coordinador de la Oficina de Enlace de UNODC en nuevo Len, Mxico. NATASHA LOAYZA/BOLIVIA. Oficial Nacional de programas de ONU MUJERES en Bolivia. GLORIA MANZOTTI/ARGENTINA. Comunicadora y Politloga. Fue jefe de gabinete de la polica de seguridad aeroportuaria del Ministerio del interior de la Argentina (2005), asesora parlamentaria de comisin de seguridad interior y narcotrfico y consultora en seguridad ciudadana del PNUD para Amrica Latina. RAFAEL PATERNAIN/URUGUAY. Socilogo. Consultor del PNUD, especialista en Polticas de seguridad ciudadana y observatorios de seguridad, ex director del observatorio nacional de violencia y criminalidad del Ministerio del Interior de Uruguay.

CARLOS G. ROMERO/ BOLIVIA. Abogado. Ministro de Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia. Ex ministro de la Presidencia, ex ministro de Autonomas, ex ministro de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente, investigador de la Temtica Agraria y de los Derechos de los Pueblos Indgenas. OLGA SEGOVIA/CHILE. Arquitecta. Investigadora de Sur Corporacin de estudios sociales y educacin. Integrante de la Red Mujer y hbitat de Amrica Latina. Actualmente es coordinadora del Observatorio regional ciudades, violencias y gnero del programa regional ciudades sin violencia hacia las mujeres, ciudades seguras para todos, ONU MUJERES/ Red mujeres y hbitat. JAMES SHAW / ESTADOS UNIDOS. Experto Regional en Crimen Organizado y Administracin de Justicia, ONUDC Per. Es abogado de profesin. Anteriormente se desempe como Asesor Legal Regional de la ONUDC.

.121