La poltica pblica es lo que ocurre, no lo que se dice en la legislacin.

Peters (1999: 357)

II. Polticas pblicas y derechos humanos 2.1 Una poltica pblica: qu es? 1 En nuestras sociedades la accin pblica, como consecuencia de la dominacin del paradigma de la razn de Estado, ha sido prcticamente monopolizada por ste. Lo pblico se ha vuelto un sinnimo o un equivalente de estatal. Al mismo tiempo, el desarrollo de la funcin pblica en la perspectiva de la racionalidad burocrtica de inspiracin weberiana ha legitimado y reforzado esta idea de un Estado-todo-sabio-y-poderoso, es decir, omnisciente y omnipotente. Se ha establecido una especie de simbiosis entre el Estado y la ciencia que ha tenido consecuencias sobre la democracia (Feyerabend, 1985: 62 y ss.), imponindole lmites importantes a su mbito de accin. Es as como, en particular durante el siglo XX, el intervencionismo de Estado, mediante polticas pblicas burocrticas de corte ms bien autoritario y de fabricacin elitista (elites polticas y sociales, cientficas, tcnicas, profesionales, expertos, etc.), ha invadido prcticamente todos los dominios de la vida imponiendo as tanto una definicin de lo pblico como los lmites del concepto: lo que no es estatal, es parte de lo privado. Es particularmente despus de la Segunda Guerra Mundial, con la constitucin del llamado Estado de bienestar o Estado providencia, y en el contexto latinoamericano con la idea de un Estado desarrollista, que se va a imponer esta concepcin que confin a los mrgenes de la vida social la accin pblica de carcter no estatal. Bajo esta ptica monopolizadora del Estado, las polticas pblicas2 corresponden a las acciones decididas, llevadas a cabo y autorizadas3 por el Estado, representado por el gobierno, de cara a proteger o promover un bien considerado como de inters pblico. As, el Estado prohbe, restringe y regula la actividad privada de los individuos en la medida en que sta amenaza o escatima un bien pblico o se realiza en detrimento de un inters general. Pero, qu es lo pblico? El filsofo liberal John Stuart Mill haba dado, a mediados de siglo XIX, el criterio esencial para diferenciar lo privado de lo pblico: pertenece a la esfera de lo privado todo lo que no perjudica (harm) a otros. Obviamente, la nocin de perjuicio no es muy precisa, y su sentido ha cambiado con el tiempo y se ha expandido a medida que se (re)conocieron las consecuencias pblicas de las acciones privadas (Parsons, 1995: 5). As que, desde un enfoque de polticas pblicas, lo pblico abarca la dimensin de
1 Los lectores interesados encontrarn una presentacin ms completa sobre el anlisis de las polticas pblicas en Andr-Nol Roth Deubel (2002, reimpresin 2003, 2004). 2 La distincin que se establece a menudo entre poltica pblica, poltica de Estado y poltica de gobierno no es realmente pertinente desde una perspectiva analtica. El gobierno acta en nombre del Estado, por tanto, las polticas gubernamentales son las polticas estatales del momento llevadas a cabo por el gobierno de turno. La temporalidad de un nfasis, de un estilo o de una poltica no quita a la actividad su carcter estatal. Toda poltica es temporal. De hecho, las polticas son modificadas o ajustadas, poco o mucho, casi permanentemente por parte de los gobiernos de turno. As mismo, en la medida en que el gobierno representa el poder ejecutivo del Estado, toda accin de un gobierno es a la vez estatal y, por tanto, perteneciente a la esfera pblica en el sentido en que se hace con base en un mandato constitucional, es decir, legal. Poner condiciones y criterios referentes a la temporalidad, al contenido material o a la modalidad de formulacin o implementacin de una poltica para que sea considerada pblica no le quita su caracterstica estatal y gubernamental. Toda poltica pblica es gubernamental y viceversa. As, en este contexto, son trminos sinnimos, salvo en la medida en que se quiera hacer referencia a la poltica pblica llevada a cabo por un gobierno en particular. Hablar de la poltica gubernamental es lo mismo que hablar de la poltica pblica del gobierno X, y corresponde a la poltica del Estado en ese momento. 3 Si bien es cierto que no todas las polticas pblicas son estatales de principio a fin, en ltima instancia, todas son autorizadas por el Estado, incluso en lo pblico no estatal. La tentacin monopolizadora del Estado siempre est latente.

la actividad humana que requiere de una regulacin o intervencin gubernamental o social, o por lo menos una accin en comn.4 Entonces, en la medida en que se reconoce que una actividad privada genera opresin, desigualdad, injusticia o humillacin, es decir, consecuencias pblicas, esta actividad est sujeta a intervencin. Desde la perspectiva de los derechos humanos, la libertad, la igualdad, la justicia y la dignidad son ideales que deben guiar la definicin del contenido de lo pblico o del inters general. Los Estados, cuya legitimacin descansa en el artfice de la delegacin de la soberana de los ciudadanos, tienen la misin fundamental de trabajar en la promocin y la proteccin de estos ideales para los habitantes de la nacin. Disponen entonces, en particular con la Declaracin Universal de Derechos Humanos de la ONU, de una carta de navegacin. Todas las acciones pblicas, estatales y no estatales, deberan dirigirse a lograr sus propsitos. Las polticas pblicas constituyen las herramientas desarrolladas por el Estado para favorecer y garantizar el cumplimiento y el respeto a estos derechos considerados como bienes pblicos fundamentales constitutivos de una sociedad democrtica. Por tanto, la formulacin y la implementacin de las polticas pblicas deberan estar diseadas en funcin de su utilidad para acercar a la sociedad a estos objetivos. Igualmente, la evaluacin de las mismas debera realizarse con base en idnticos criterios de libertad, igualdad, justicia y dignidad. De forma muy general se puede afirmar que el programa poltico del Estado de derecho (Estado liberal), tal como surgi a partir de las revoluciones americana y francesa, y que se desarroll a lo largo del siglo XIX, tuvo como meta (discursiva por lo menos) el respeto y la garanta de los derechos civiles y polticos. El programa poltico del Estado social de derecho o del Estado de bienestar, complement el anterior con la concrecin de los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC). Posteriormente, a medida que surge la necesidad de incluir otros derechos, como los derechos ambientales o de las minoras tnicas, el mismo Estado ser el encargado, por iniciativa propia o a solicitud de los ciudadanos, de extender su esfera de intervencin en estos campos mediante el control total (monopolio) o parcial (normas, regulacin, etc.) de la actividad humana que provoca el perjuicio. Al final, la responsabilidad y la accin del Estado se han extendido a prcticamente todas las actividades humanas. En este sentido, las transformaciones contemporneas del Estado deberan enmarcarse en una perspectiva que permita mejorar su capacidad de guiar a la sociedad hacia el respeto de los derechos humanos, es decir, ms libertad, ms igualdad, ms justicia y ms dignidad para todos. En otras palabras, la accin del Estado debe llevar a los ciudadanos hacia una mayor emancipacin individual y colectiva frente a todos los poderes constituidos, incluido el poder estatal. Hoy en da, el nuevo contexto poltico y econmico internacional que emerge con la crisis del modelo tradicional del Estado de bienestar o Estado socialburocrtico construido desde las primeras dcadas del siglo XX hasta los aos setenta y ochenta, el derrumbe del bloque sovitico en los aos 1989-1991, y la poltica de globalizacin liberal han propiciado un
4 The public comprises that dimension of human activity which is regarded as requiring governmental or social regulation or intervention, or at least common action (Parsons, 1995: 3).

movimiento importante de reforma del Estado hacia un modelo de regulacin menos intervencionista en lo social y lo econmico, es decir, ms liberal (neoliberal), y, a partir de los atentados terroristas del 11 de septiembre 2001 en los Estados Unidos, a una tendencia a enfatizar el tema de la seguridad, lo que genera ms intervenciones para limitar y reducir las libertades civiles y polticas tanto individuales como colectivas. As, de un lado, la disminucin del intervencionismo estatal en lo econmico y social limita su funcin redistributiva (ideales de igualdad y justicia sociales) y conduce a ampliar la brecha entre ricos y pobres tanto en la sociedad (ver la evolucin de los ndices Gini) como entre sociedades (ver la distribucin de la riqueza entre naciones). De otro lado, la aprobacin en varios pases de estatutos antiterroristas (aprobado en Colombia en diciembre de 2003, pero declarado inexequible en agosto de 2004 por la Corte Constitucional por un vicio en el trmite), o de medidas similares, ha limitado las garantas fundamentales en el campo de las libertades pblicas, de la proteccin de la esfera privada y de la justicia. La perspectiva contempornea consiste en hacer que el Estado disee y promueva polticas pblicas enfocadas ms hacia garantizar la libertad econmica y la seguridad que hacia la promocin de la igualdad social y la libertad de los individuos y grupos sociales. Este cambio de enfoque ha facilitado una modificacin paulatina, aunque profunda, en la manera de concebir e implementar las polticas pblicas, es decir, en la gestin de las acciones pblicas. El cambio es particularmente notorio en los campos econmico y social, poniendo en un punto crtico los avances obtenidos en la garanta y la proteccin de los derechos humanos (igualdad, salud, educacin, libertades pblicas) de las personas por parte de los Estados. Recordemos que son stos los garantes de los derechos humanos por el compromiso adquirido con sus ciudadanos y, mediante tratados, con la comunidad internacional. En Colombia, esos cambios de enfoque en las polticas pblicas se hacen evidentes sobre todo, de forma paradjica, a partir de la entrada en vigencia de la nueva Constitucin de 1991 en lo que corresponde a las polticas sociales y econmicas; y particularmente a partir de 2002, con la de seguridad democrtica adelantada por el presidente Uribe, en el tema de las libertades civiles y polticas que haban sido las ms favorecidas con el cambio constitucional de 1991. Si bien la Carta de 1991 inscribi la proteccin de los derechos humanos como un tema fundamental y obligatorio de la agenda poltica, el respeto a stos, a pesar de significativos avances en la legislacin, sigue siendo en la prctica un asunto muy delicado y crtico en el pas. Basta ver, entre otros, los informes anuales de las Naciones Unidas sobre el tema. Con todo, es hoy evidente que la mera proclamacin de los derechos humanos, su incorporacin en la Constitucin, la adopcin de una legislacin nacional y la formulacin de polticas al respecto son elementos necesarios pero no suficientes para garantizar un respeto adecuado y creciente de tales derechos, tanto de los derechos econmicos, sociales y culturales como de los civiles y polticos. Usando una metfora fisiolgica, la norma jurdica, el derecho, constituye el esqueleto de una poltica pblica. La que necesita llevarse a cabo en el pas en esta materia pasa por la capacidad no solamente de formular derechos sino, y

sobre todo, de implementar polticas pblicas para la realizacin de estos derechos fundamentales. Se trata de agregar cerebro, msculos y sangre, es decir, ideas, organizaciones sociales y polticas, instituciones poltico-administrativas y recursos, para que el esqueleto se mueva y se haga ser vivo. Una disciplina como el anlisis de las polticas pblicas ofrece algunos aportes para dimensionar y orientar la tarea. sta es una perspectiva de estudio para la comprensin del Estado y de la accin pblica desde un enfoque dinmico, desde la perspectiva de la accin concreta de las organizaciones pblicas. El examen de las actividades estatales, en muchos temas, ha sacado a la luz la distancia a veces importante entre las formulaciones del problema o de la insatisfaccin, las intenciones iniciales del Estado o del legislador, las decisiones tomadas, los medios o recursos puestos a disposicin y las realizaciones concretas alcanzadas. Y en el tema de los derechos humanos, esa distancia puede revelarse particularmente dramtica para la gente. El Estado y sus instituciones son organizaciones conformadas por agentes pblicos (electos o administrativos), a travs de las cuales la sociedad persigue metas que estructuran, modelan e influyen en los procesos econmicos, sociales y polticos, es decir, generan cambios sociales. El sistema poltico y el Estado, mediante sus agentes, de forma eventualmente participativa o concertada, establecen polticas que son pblicas en la medida que se justifican por la prosecucin de un inters pblico que modifican el juego, y las reglas de juego, de las relaciones sociales, econmicas y polticas en el seno de la sociedad, redefiniendo as continuamente la nocin de lo pblico. Para el Estado, hacer polticas pblicas es tambin un instrumento utilizado para generar lealtad y legitimidad hacia l. Acta por medio de la promulgacin de textos jurdicos y administrativos, de planes, de la creacin de organizaciones y de redes de interaccin que sirven de puente entre l y la sociedad, entre la organizacin estatal y el entorno pertinente, las organizaciones sociales y la poblacin en general, para satisfacer sus demandas de bienestar y de solidaridad, sus derechos como seres humanos. Las polticas pblicas, entendidas como programas de accin, representan la concrecin de una serie de decisiones, son las herramientas usadas por el Estado en su labor de reformar la sociedad. Pero stas y el Estado no son fines en s mismos, son los instrumentos construidos por los hombres y las mujeres de una sociedad, como seres dotados de razn, para realizar los derechos humanos. En el marco de un Estado de derecho, implica la adopcin de una reglamentacin jurdica que legitime la implementacin de una estrategia de cambio social. La definicin de la estrategia estatal legtima es el resultado de la movilizacin de ciertos actores individuales e institucionales, recursos pblicos y privados, que intentan imponer la idea de que la defensa de algunos intereses (propios o ajenos) es un asunto de competencia pblica. Las polticas pblicas concretan lo que un Estado o una sociedad considera como de inters pblico o de inters general. Son el enlace entre el Estado, la sociedad y el ciudadano. En este sentido, la simple expedicin de una norma no constituye por s sola una poltica pblica, y menos una garanta de efectividad, pero s seala lo que se considera como de inters pblico aqu y ahora. Pero, como bien es sabido, a pesar de que la inmensa mayora de los Estados del

mundo han suscrito la Declaracin Universal de Derechos Humanos y otros compromisos internacionales, an falta mucho para que estos derechos sean efectivos para todos sus habitantes. Para esto necesitamos polticas pblicas efectivas. Evidentemente, los objetivos, los instrumentos y las prioridades de las polticas pblicas no son idnticos en todos los pases. Dichas polticas son el resultado de un proceso que involucra una gran cantidad de actores y variables. Algunos autores (Parsons, 1995: 214-215) consideran que ellas son slo un epifenmeno. Mediadas por las instituciones gubernamentales y las elites, las polticas pblicas no seran ms que la consecuencia del momento histrico y del entorno cultural, sociopoltico y econmico; sin embargo, aunque es obvio que estn condicionadas por estos elementos, es necesario sealar que tienden tambin a modificar este entorno. Es decir que, al mismo tiempo que estn inscritas en un contexto del cual es imposible escapar, inciden sobre ese mismo contexto en una relacin permanente de interaccin e intercambio: las polticas pblicas son la mediacin entre los determinismos y las voluntades, la tensin entre la autoridad y la libertad. La figura 1 ilustra esa idea de una retroaccin permanente y a todo nivel. Las flechas sencillas indican el sentido de las determinaciones del contexto sobre las polticas pblicas y las flechas dobles sealan el impacto de las polticas sobre el entorno como expresin de la voluntad de cambio en la sociedad. Figura 1 Condiciones histricas, culturales y geogrficas Condiciones socioeconmicas

Comportamiento poltico general Instituciones gubernamentales Comportamiento de las elites polticas

Polticas pblicas
Fuente: W. Parsons (1995). Adaptacin A. Roth.

Existe una gran cantidad de definiciones del concepto de poltica pblica. Por ejemplo, Mny y Thoenig (1989: 8) proponen definirla como un programa de accin de una autoridad pblica. Ms recientemente, Muller y Surel (1998: 13) consideran que este concepto designa el proceso por el cual se elaboran y se implementan programas de accin

pblica, es decir dispositivos poltico-administrativos coordinados, en principio, alrededor de objetivos explcitos. Otros consideran que una poltica pblica es un conjunto de decisiones de diferentes niveles jurdicos y de acciones, coherentes y enfocadas hacia objetivos, que actores competentes privados, asociativos o estatales toman o aplican con la finalidad de resolver un problema social (Bussmann et al., 1998: 59). Arriesgando una definicin propia, he considerado que una poltica pblica designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables, de medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica (Roth, 1999a: 14; 2002). De estas definiciones es necesario resaltar que el Estado no dispone del monopolio sobre las acciones pblicas; otros actores (privados, asociativos), bajo diferentes modalidades de relacin con el Estado (por contrato, delegacin, autorizacin, etc.), participan de esta labor. A partir de esas definiciones es posible decir que una poltica pblica existe siempre y cuando instituciones estatales, es decir, instituciones pblicas en el sentido jurdico, asuman total o parcialmente un proceso de direccin, de orientacin, de coordinacin, de ejecucin o de autorizacin de acciones que apunten a alcanzar objetivos considerados como deseables o necesarios en una sociedad. Es de anotar que en muchas ocasiones la respuesta dada a un problema por parte del sistema poltico mediante una poltica pblica es consecuencia de otra o de una poltica anterior. Es decir que la accin pblica es, adems, causa de nuevos problemas. Para completar estas definiciones es necesario relacionar el concepto de poltica pblica con un campo de accin. Se atribuye a cada poltica pblica un campo de intervencin y unos objetivos reservados, que pueden ser objeto de varios subterritorios y subdivisiones para los cuales generalmente se disean programas y objetivos ms especficos. Por ejemplo, la poltica de derechos humanos colombiana se subdivide en poltica de seguridad para los defensores de los derechos humanos, de atencin a la poblacin desplazada por la violencia, etc. Por lo general, las instituciones polticas y los organigramas de los ministerios y de las administraciones reflejan esa distribucin tanto sectorial como espacial de la realidad, contribuyendo as a forjar una cierta representacin de los asuntos pblicos, con todos los efectos de poder efectivo y simblico que tal representacin significa sobre el conjunto social. Por eso, y siguiendo a Muller y Surel (1998: 14), es preciso sealar que la poltica pblica no existe naturalmente en la realidad, sino que se trata de una construccin sociopoltica. Es, a menudo, el resultado de una lucha entre diferentes actores portadores de concepciones e intereses, visiones del mundo o paradigmas diversos sobre el tema, lo que implica dificultades para la identificacin de sus contornos exactos. Una simple observacin de las acciones de las autoridades pblicas y de sus efectos muestra que la delimitacin de la

pertenencia de stas a una u otra poltica pblica resulta ser un ejercicio mucho ms complejo de lo que se podra imaginar a priori. Dnde situar la frontera entre una y otra poltica? Dnde inicia y hasta dnde va la poltica ambiental o la de derechos humanos? A qu poltica atribuir tal efecto? La definicin misma constituye ya un tema de controversia, de debate y de lucha para los actores polticos. Para el analista de polticas pblicas se trata entonces de reconstruir, a partir de una serie de ideas, discursos, documentos, intenciones declaradas, textos legales, instituciones, presupuestos, acciones de actores sociales y polticos y otros procesos, los lmites y contornos temticos y temporales de la poltica pblica que se desea analizar.5 Desde el punto de vista epistemolgico no existen reglas obligatorias o nicas para abordar el anlisis de stas.6 En el caso de Colombia, el anlisis de documentos como la Carta constitucional, los planes de desarrollo nacional, departamental o municipal, los documentos del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes), las leyes y los decretos, los discursos, la prensa, la labor de instituciones especficas estatales y no estatales (ONG, privadas), la ejecucin presupuestal, las estructuras y los procesos administrativos y de ejecucin, los fallos de los tribunales, y muchos otros, permite dar cuenta de la existencia de acciones pblicas en un asunto especfico definido y construido por el investigador. Para intervenir en la sociedad a fin de modificar los comportamientos de los actores sociales razn de ser y objetivo o blanco fundamental de las polticas pblicas, el Estado, como estructura especfica de poder,7 tiene a su disposicin un catlogo de instrumentos de intervencin muy diversificado. Al disear una poltica pblica, el Estado debe decidir sobre el uso de uno u otro, o de varios de estos instrumentos para su implementacin. El estudio de una poltica pblica en funcin de los instrumentos jurdicos que se han previsto e implementado permite dar indicaciones sobre cmo el Estado y las instituciones han entendido el problema que buscan resolver. El anlisis comparativo de los mritos respectivos, de la eficacia y eficiencia la efectividad de los instrumentos utilizados, expresados casi siempre bajo una forma jurdica una caracterstica de la modernidad, para enfrentar problemas similares en lugares o tiempos diferentes puede ser una ayuda importante para el diseo de las polticas pblicas. En el momento de formular una poltica pblica, los diseadores deben entonces proceder a una seleccin de instrumentos y tcnicas que permitirn, hipotticamente, que sta obtenga los efectos que se desean. Pero una poltica pblica no se limita a unos instrumentos jurdicos. stos representan tan slo una formulacin ms o menos precisa de la solucin que se requiere. Su impacto concreto se obtendr mediante la movilizacin coordinada de recursos humanos, materiales y financieros.
5 Para una informacin bsica en relacin con las teoras y metodologas comnmente utilizadas, se puede consultar Mny y Thoenig (1992), Muller (2002), Parsons (1995), Roth (2002), Salazar (1999), Vargas (1999), entre otros. 6 En este sentido me adhiero a las consideraciones de Paul K. Feyerabend y su anarquismo epistemolgico (1985; 1989) que el autor sustenta en el hecho de que necesariamente visiones diferentes, temperamentos y actitudes diferentes darn lugar a juicios y mtodos de acercamiento diferentes (1989: 12). 7 Las sociedades estn atravesadas y trabajadas por un sin nmero de poderes ms o menos instituidos, formales e informales, legales e ilegales, cercanos y lejanos, que usan diferentes medios para ejercer influencia es decir, poder sobre el comportamiento de la gente. El Estado es uno entre otros con sus medios y sus fines especficos.

En el caso de un tema tan vasto como los derechos humanos, no se puede hablar de una sola poltica pblica. Se trata ms bien de un programa. Esta nocin hace referencia a un instrumento que tiene como ambicin la coordinacin e integracin de diferentes polticas pblicas en un nivel macro o metapoltico. De modo que por programa se entiende no solamente una poltica pblica, definida por sus objetivos y sus medios, sino un conjunto de polticas coherentes entre s y que se refieren a una problemtica particular como, por ejemplo, los derechos humanos. Tal programa comprende, entonces, la definicin de las metas, de las estrategias y tcticas, los anlisis prospectivos y retrospectivos, la coordinacin de las diferentes medidas necesarias, las medidas de implementacin y los mecanismos de evaluacin que permiten, en este caso, cumplir con lo que la sociedad y las instituciones entienden como derechos humanos. En este sentido, un programa de polticas pblicas para los derechos humanos es un paradigma que correspondera a la constelacin de creencias, valores, tcnicas y dems, compartidos por los miembros de una comunidad dada (Kuhn, 1971: 292) en relacin con el campo de intervencin. De la caja de herramientas conceptuales propuesta por el anlisis de polticas pblicas, un instrumento frecuentemente utilizado tanto para su anlisis como para su concepcin es el llamado ciclo de la poltica pblica (policy cycle), el cual propone su descomposicin en una serie de etapas, fases o de secuencias lgicas. Es as como el ciclo distingue cinco fases desarrollo: identificacin del problema, formulacin de soluciones, toma de decisiones, implementacin y evaluacin. Esta desagregacin tiene la ventaja de que facilita relacionar cada una de estas fases con unas actividades y unos actores principales (vase tabla 1). Esta clave de lectura corresponde a la representacin clsica, ideal y racional de la actividad poltica, con sus distintos escenarios y actores principales, y autoriza una utilizacin para cualquier poltica pblica. Tambin facilita la delimitacin del objeto (de anlisis) para su explicacin. Por sus caractersticas, es frecuente que los mismos actores de las polticas pblicas, en particular el Estado, utilicen este marco conceptual como un modelo normativo para la accin, es decir, que planean la construccin y el desarrollo de una poltica pblica con base en estas mismas fases. Tabla 1. El ciclo de poltica: actividades y actores principales
FASE I FASE II Identificacin e Formulacin de institucionalizacin soluciones o de un problema acciones
Actividades Actividades Valores, Elaboracin y acontecimientos, valoracin de intereses, demandas y respuestas, agenda pblica. seleccin de criterios. Actores Actores

FASE III Toma de decisin

Actividades Encontrar una coalicin mayoritaria, legitimacin.

FASE IV Implementacin

FASE V Evaluacin

Actores

Actividades Actividades Ejecucin, gestin, Reacciones, juicio efectos concretos. sobre los efectos, medicin, valoracin, propuestas de reajuste. Actores Actores

Partidos, movimientos sociales, gremios, medios, polticos, administracin pblica, ONG, etc.

Parlamentos, gremios, administracin pblica, organizaciones polticas y sociales, ONG, etc.

Parlamentos, presidente, ministro, gobernador, alcalde, etc.

Administracin pblica, ONG, empresa privada, etc.

Medios, expertos, administracin pblica, respon-sables polticos, organizaciones polticas y sociales, gremios, afectados, ONG, etc.

Fuente: A. Roth.

El ciclo se inicia en el momento en que una situacin es percibida como problemtica por los actores polticos y sociales. Idealmente, los partidos, los sindicatos, los movimientos sociales, las asociaciones y los gremios traducen en su lenguaje el problema que perciben a travs de la expresin de sus miembros. Actan como un filtro de las demandas sociales y polticas. Se solicita una accin pblica o se opone a ella y se busca que el problema est inscrito en la agenda del sistema poltico (definicin del problema e inscripcin en la agenda). En la segunda fase, una vez lograda la inscripcin en la agenda gubernamental, la administracin trata de elucidar el problema proponiendo una o varias soluciones al mismo (formulacin de solucin). Tercero, los actores y las instituciones autorizados para tomar la decisin (gobierno, parlamento) examinan la o las soluciones existentes y dan una respuesta (decisin). La cuarta fase concierne a la implementacin prctica de la decisin (o su no implementacin). Desde una perspectiva tradicional, que se encuentra hoy en da cuestionada, es la administracin pblica (estatal) la encargada de implementar la solucin escogida por quien decide, es decir, de traducir la decisin en hechos concretos (implementacin). Hoy, a travs del proceso de reforma del Estado, y de la aplicacin de los principios de la Nueva Gestin Pblica (NGP), se tiende a asociar organizaciones sociales y empresas privadas a todas las etapas de la poltica pblica. Es decir, se fomenta la ampliacin del papel de los actores no estatales. Finalmente, la respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementacin son evaluados por los actores sociales y polticos (evaluacin), lo que da pie a un reinicio de todo el ciclo para reajustar la respuesta (retroaccin, retroalimentacin) o, hipotticamente, a la supresin de la poltica. Sin embargo, aunque esta lectura parece seductora, es evidente, para cualquier observador de la vida poltica, que en la realidad las cosas no siempre (nunca?) funcionan segn este esquema lineal y ordenado. De hecho, el proceso de una poltica pblica puede perfectamente iniciarse en cualquiera de estas fases, obviar una u otra fase o invertir las etapas. Adems, cada fase est encerrada en un sistema de retroaccin que afecta a las otras fases. El modelo tiene la ventaja de romper con la visin jurdica tradicional, sustituyndola por un enfoque ms sociolgico y politolgico que permite inscribir, por ejemplo, el momento simblico de la decisin en un contexto ms amplio y realista. La decisin consiste en la ratificacin de un imaginario y de todo un proceso social y poltico anterior en el cual intervienen varios actores inscritos en un contexto especfico. De hecho, como seala Lindblom (citado en Parsons, 1995: 22), en materia de poltica pblica, fases

voluntariamente bien ordenadasno son un retrato fiel de cmo se desarrolla un poltica pblica. La hechura de las polticas pblicas corresponde, ms bien, a un complejo proceso de interaccin sin principio ni fin. Por tanto, es necesario considerar las polticas pblicas como una serie de experimentaciones sociales cuyos efectos nunca son completamente asegurados, garantizados, ordenados o previsibles.8 Son las piezas del rompecabezas del paradigma que se intenta armar mediante experimentos. Adems, la experimentacin es de nunca acabar, es un proceso continuo de redefinicin de problemas y de soluciones, ya que modificaciones en el contexto, incluyendo otras polticas pblicas, provocan desajustes y obligan a constantes adaptaciones o cambios. Aunque parezca excesivo hay que reconocer que, fundamentalmente, el Estado, aunque no lo admita, ya no sabe. Y nosotros sabemos que no sabe. Esto implica de nuestra parte una mayor responsabilidad y participacin frente al devenir de nuestras sociedades: lo pblico ya no es el monopolio del Estado. 2.2 Las fases de las polticas pblicas: institucionalizacin, formulacin, decisin, implementacin y evaluacin 2.2.1 El proceso de institucionalizacin de un problema En algn momento un tema se torna problemtico y obliga a las autoridades pblicas o al Estado a intervenir, por qu y cmo pas? No todos los problemas terminan en la agenda poltica o pblica, figuran en el men del Estado. De la agenda entran y salen temas. Por ejemplo, los atentados del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos provocaron una importante modificacin de la agenda poltica tanto nacional como internacional, dejando otros temas en espera. En el caso de los derechos humanos, es una obligacin internacional para el Estado protegerlos. Las normas y las acciones de un gobierno deben enmarcarse dentro de los parmetros fijados por los tratados internacionales en la materia, ratificados por el Estado que representa. Por eso, la proteccin y promocin de los derechos humanos, como tarea permanente de los Estados debe, o debera figurar en la agenda poltica de todos los gobiernos. Como se indic en la parte introductoria, los derechos humanos tienen su origen en un contexto histrico particular, y la problemtica que generan corresponde a una representacin social y poltica especfica. Su reconocimiento como una realidad problemtica, y su traduccin discursiva y normativa, son susceptibles de mltiples interpretaciones. La representacin de un problema no es un dato objetivo. Es una construccin que resulta del conjunto de las luchas que los actores sociales y polticos libran

8 Se puede aqu retomar una analoga con la msica, realizada por Charles Tilly en otro contexto. Un programa de polticas pblicas es como un repertorio compuesto por diferentes medios de accin posibles, de modo que se parece ms a un concierto de un conjunto de msica jazz que al de una orquesta de msica clsica. En una versin ms criolla, se puede considerar que un programa de polticas pblicas es anlogo a un ritmo musical, por ejemplo la salsa o el vallenato, a partir del cual cada artista (o poltico) le puede poner su propia versin o interpretacin con sus canciones (o polticas pblicas especficas).

para imponer una lectura de un problema que sea la ms ventajosa posible para sus intereses (entendidos en un sentido amplio). La definicin de lo que se puede problematizar, priorizar e inscribir en la agenda del gobierno est ligada de manera ntima a esta representacin. El proceso de institucionalizacin de un problema no es siempre idntico, los actores tienen a su disposicin varias estrategias en funcin de sus ideas, invenciones, posibilidades, posiciones y recursos. Por tanto, una agenda nunca es fija, puede estar sujeta a cambios de manera inesperada a raz de algn evento o situacin nueva. La actividad de los grupos de defensores de derechos humanos busca justamente desarrollar estrategias para llamar la atencin sobre uno u otro tema con el fin de obligar al Estado a incluirlo en su agenda. El trabajo de numerosas organizaciones no gubernamentales de defensa de los derechos humanos es precisamente desarrollar estrategias para que sus denuncias, investigaciones o informes logren modificar la actitud de los gobiernos, obligarlos jurdica o ticamente a intervenir. Basta recordar, en el caso colombiano, las actividades que desarrollan da tras da organizaciones no gubernamentales internacionales como el Comit Internacional de la Cruz Roja, Amnista Internacional, los organismos especializados de la ONU, o nacionales como la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes), entre otras, o gubernamentales como la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo, las personeras municipales, etc. El anlisis de los procesos de inscripcin en la agenda muestra que es necesario entender los procesos polticos no como procesos lgicos, racionales y lineales, sino que hay que saber utilizar y suscitar las oportunidades polticas y las luchas que permiten tal inscripcin. En su capacidad para descubrir estas oportunidades se reconoce el buen empresario o emprendedor poltico. Uno de los momentos ms favorables se produce, por ejemplo, cuando se instala un nuevo gobierno al que le faltan ideas para distanciarse de las polticas de su antecesor. En estas circunstancias hay que saber actuar, entrometerse, presionar o incluso amenazar y chantajear a los responsables para tratar de imponer su problema (y de paso su mediacin, su representacin y su solucin) en la agenda gubernamental. Por ejemplo, el cambio de gobierno en Argentina, con la eleccin del presidente Nstor Kirchner en 2003, permiti reabrir el debate acerca del tema de las leyes de punto final. Finalmente, en junio de 2005, la Corte Suprema de Justicia abrog estas leyes considerndolas inconstitucionales, abriendo as la posibilidad de un juicio a los responsables de crmenes contra la humanidad durante la poca de la dictadura militar en ese pas. Seguramente que la persistencia de las acciones de organizaciones de defensa de los derechos humanos fue determinante en esta decisin. Frente a las solicitudes por parte de los creadores de problemas polticos, de la inscripcin de stos en la agenda de las autoridades pblicas, stas no se quedan sin reaccin. Las autoridades pueden desarrollar estrategias para evadir, aplazar o aceptar dar tratamiento al problema. Es decir, reconocer y legitimar su existencia inscribindolo en la agenda pblica, o, por el contrario, rechazarlo. Segn la disposicin de las autoridades, existe un tire y afloje

en cuanto a problemas y definiciones de problemas (la definicin de un problema nunca es objetiva sino que corresponde a una construccin social), a propuestas de soluciones (es decir, propuestas de polticas pblicas) que se inscriben y se priorizan en la agenda gubernamental. Adems, no basta que una solucin, una poltica pblica o una ley, exista o est formulada para que su implementacin se haga efectiva. Es necesario que el gobierno tenga la voluntad, es decir, sienta la obligacin poltica y disponga de la capacidad humana, organizativa y financiera de implementarla. El ejercicio de la poltica consiste en distribuir los valores y recursos sociales y econmicos disponibles entre los grupos e individuos de una sociedad. Las intervenciones las polticas pblicas de las autoridades polticas tienden a mantener o a modificar esta distribucin. Por tanto, y con ms razn en sociedades muy heterogneas y desiguales, las tensiones se concentran en las autoridades para que stas favorezcan a uno u otro grupo social, a travs de la definicin de la agenda y la seleccin de las prioridades gubernamentales en la materia. Por eso, es imposible que la actividad del gobierno se realice con el consenso universal, sin controversias ni conflictos. En esta contienda, el papel de la comunicacin y de la deliberacin es sumamente importante porque es a travs de ellas que las representaciones, tanto de los problemas como de las soluciones, del ser y del deber ser de una sociedad, se construyen, se modifican y se legitiman para luego traducirse en ideas, smbolos, instituciones, polticas pblicas y hechos. De esta manera se pasa de lo abstracto a lo concreto. 2.2.2 El proceso de formulacin y de decisin En la medida en que siempre existe una pluralidad de soluciones posibles para resolver o tratar un problema, tanto en trminos de fines, de medios como de contenidos, el proceso que lleva a tomar decisiones es fundamental para entender las soluciones adoptadas por las autoridades gubernamentales. El gobierno fija prioridades, metas, objetivos que se deben alcanzar as como estructuras y procesos de implementacin mediante la expedicin de planes, leyes, decretos, etc. En este proceso intervienen una pluralidad de actores (polticos, administrativos, sociales, econmicos, cientficos, morales, etc.) que van a influir sobre el proceso de decisin a partir de sus intereses y recursos tanto materiales como ticos e ideolgicos. La presencia de esa multitud de actores explica por qu las decisiones no son siempre las ms racionales o las ms coherentes; son el resultado de la confrontacin y negociacin entre actores. La decisin es el fruto de un largo y complejo proceso que poco tiene que ver con el esquema clsico de la decisin concebida como un acto lineal basado en la libertad y racionalidad de quien la toma. Este esquema ideal slo sirve para decisiones simples (Lindblom, 1999) y no para decisiones complejas como lo son prcticamente todas las polticas pblicas. Es clsico presentar la decisin como un proceso que tiene dos secuencias principales: la formulacin de soluciones y la legitimacin de una solucin. En la realidad, estas dos secuencias (o incluso tres si se incluye la inscripcin en la agenda) se encuentran imbricadas y resulta muy difcil distinguir lo que corresponde a la inscripcin en

la agenda, a la formulacin de soluciones y lo que pertenece a la legitimacin o a la decisin. En trminos empricos se considera a menudo que el proceso que lleva a la decisin de una poltica pblica est condicionado por cuatro tipos de variables que interactan y se confrontan: la definicin del problema (informacin y argumentacin), las soluciones propuestas, los actores e intereses involucrados y el contexto general (el entorno). Dicho de otra manera, las polticas pblicas son el resultado de la interaccin entre un proceso cognitivo (la visin del mundo, las ideas), una defensa o promocin de intereses particulares o de grupos, y la influencia de instituciones tanto formales (el Estado, la administracin pblica, los gremios, etc.) como informales (la cultura, el mercado, etc.). Es el modelo explicativo de las polticas pblicas de las tres I (Ideas, Intereses, Instituciones) propuesto por Palier y Surel (2004). A partir del momento en el cual se reconoce la existencia de un problema por resolver polticamente, las propuestas y alternativas de soluciones, incluida la solucin del statu quo, van a entrar a competir entre ellas. Por medio de un proceso cognitivo y de luchas entre actores en defensa de sus intereses materiales y/o ideolgicos, poco a poco va a predominar una respuesta al problema sobre otras. En lo ideal, durante esta etapa de formulacin se establece un proceso de anlisis del problema, de propuestas, de argumentacin y de indagacin acerca de las consecuencias posibles de tal o cual solucin. De manera simultnea, el nmero de alternativas se va reduciendo por un proceso de seleccin: al final queda la mejor o la ms factible en funcin del contexto (Majone, 1997). Por lo general, la seleccin es el resultado de una actividad poltica en la cual los actores entran en conflicto, amenazan, buscan aliados, chantajean, negocian acuerdos, juegan con sus capacidades argumentativas y comunicativas, de propaganda, de persuasin, de movilizacin, de informacin, etc. El tiempo puede ser tanto un aliado como un enemigo dependiendo de los intereses u objetivos de cada actor. Adicionalmente, el proceso de formulacin de una poltica nunca est terminado. Constantemente, la evolucin del contexto internacional y nacional, la actividad, las ideas y los intereses de los actores (polticos, gubernamentales, econmicos, sociales, etc.) tienden a incidir sobre la poltica y a buscar su reformulacin. El proceso de formulacin de soluciones a un problema inscrito en la agenda pblica permite seleccionar cul de las distintas alternativas existentes es la ms apropiada o factible polticamente para lograr los efectos deseados. En primera instancia, es fundamental clarificar cules son los fines o las metas de la poltica que se va a disear. Generalmente estas metas se encuentran fijadas en los planes de desarrollo, en la Constitucin o la ley. En un segundo momento se concretan objetivos ms especficos que corresponden a las opciones de los sectores o actores que logran imponer su punto de vista en el sistema poltico. As se intenta responder al porqu y al cmo de la poltica. La meta indica una tarea o una direccin permanente que nunca ser totalmente alcanzada (el porqu). Por ejemplo, el goce completo de los derechos humanos. La meta es la justificacin de la puesta en marcha de un plan o de la adopcin de una norma o de la creacin de una institucin u organismo. El objetivo representa la medida operacional apropiada con la cual se espera acercarse a la meta (el cmo). Por ejemplo, la meta constitucional de velar por los derechos

fundamentales justific la creacin de la Defensora del Pueblo como uno de los medios poltico-administrativos susceptibles de favorecer su logro. Entonces, se trata de determinar una serie de fines y objetivos siempre ms concretos. El paso siguiente a la formulacin de soluciones es el de la ponderacin o priorizacin de los distintos objetivos que pretenden facilitar la realizacin de una meta. Por ejemplo, si para un fin u objetivo se establece un conjunto de tres medidas concretas, se sugiere ponderar las medidas con la finalidad de establecer prioridades para la atribucin respectiva de los recursos disponibles. Es decir, se trata de responder a las preguntas: cmo voy a distribuir los recursos a disposicin entre todos los objetivos que se deben cumplir? Cul es el orden de las prioridades? Finalmente, luego de haber jerarquizado y ponderado los objetivos, mediante un proceso de concrecin sucesiva, se determinan, en lo ideal, los efectos esperados y los indicadores que permitirn realizar un seguimiento o monitoreo en relacin con cada objetivo, permitiendo as dar cuenta del grado de efectividad de la poltica para alcanzar la meta. De hecho, la generalizacin y la extensin de estas tcnicas se encuentran a la base de los procesos de planificacin. El esfuerzo planificador del Estado parte de la idea de que para alcanzar objetivos existen criterios susceptibles de medicin que permiten elaborar y tomar las mejores decisiones posibles que son, generalmente, descubiertas o construidas por los expertos y los polticos interesados en la materia. A travs de la planificacin se busca alcanzar los objetivos de manera coherente, definiendo prioridades, jerarqua de objetivos, medios y recursos necesarios a corto y mediano plazo. El plan se constituye en el instrumento racional cientfico de integracin y de coordinacin de las diferentes polticas sectoriales por un tiempo determinado.9 Fundamentalmente el plan apunta siempre a la fijacin de un conjunto de objetivos plurianuales prioritarios, coherentes entre s y que buscan no slo orientar a los agentes econmicos sino, adems, constituirse en el marco axiolgico en el cual se inscriben las acciones pblicas (Chevallier, 1986: 456). Por eso, para que un plan tenga una cierta coherencia y efectividad, es necesario que se indique la jerarqua de los objetivos prioritarios y que se le atribuyan recursos suficientes para su implementacin. Sin restarle importancia a la tradicional planeacin tecnocientfica, muy acorde con la idea del Estado omnisciente y monopolizador de la accin pblica, es de anotar que hoy en da la planificacin tiende a introducir en su proceso mecanismos de participacin ms abiertos a la sociedad. En particular, se pueden realizar foros deliberativos, foros ciudadanos, etc., ms o menos representativos, institucionalizados y vinculantes (como por ejemplo el Consejo Nacional de Planeacin en Colombia) con el fin de ampliar el abanico de argumentos e intereses tomados en cuenta en un proceso de planificacin y decisin. Con stos se pretende limitar o atenuar los siempre posibles sesgos introducidos por los expertos y los gobernantes, aumentando as la legitimidad de la decisin y fortaleciendo el carcter democrtico de la actividad de planeacin de las instituciones pblicas. Es preciso recordar
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Para un anlisis ms amplio sobre la planificacin ver Roth (2002).

que la toma de decisin en los regmenes polticos democrticos debe seguir siendo ms el resultado de la negociacin, del ajuste entre argumentos, intereses y aceptabilidad social y poltica, que de una ilusoria optimizacin tcnico-econmica que se encuentra a la base de la ideologa tecnocrtica. Por eso es importante introducir procedimientos deliberativos que permiten la expresin y la toma en consideracin de la diversidad de criterios existentes en una sociedad durante el proceso de construccin de polticas pblicas. 2.2.3 La implementacin de las polticas pblicas Es comn percibir la implementacin de las decisiones pblicas como un problema meramente administrativo, es decir tcnico, de simple ejecucin. Desde la perspectiva del anlisis de polticas pblicas, al contrario, esta etapa es fundamental porque es all donde la poltica se transforma en hechos concretos, en realidad palpable. De hecho, el problema cambia de naturaleza, se desplaza a otro espacio. Un espacio lleno de nuevas dificultades y de decisiones que afectan concretamente al ciudadano. Adems, la puesta en aplicacin de polticas, planes, directivas y reglamentos por diferentes entidades situadas en diversos lugares implica que esta operacin nunca resulta homognea. La implementacin de la poltica es, parafraseando a Clausewitz, la continuacin de la lucha con otros medios y en escenarios diferentes. Consiste casi siempre en una reformulacin parcial de los objetivos de la poltica o, en el mejor de los casos, en una adaptacin de tales objetivos a las posibilidades reales del terreno o del contexto. No hay que olvidar que la poltica de implementacin es la determinante definitiva del resultado de una decisin (Pressmann y Wildavsky, 1998: 327). Eso es particularmente evidente con los derechos humanos, cuyos objetivos estn inscritos en casi todas las constituciones del mundo. Una cosa es que existan en el ordenamiento poltico jurdico formal, y otra cosa es que las personas logren gozar efectivamente de stos o defenderlos en el momento que se los irrespete. Por eso, la fase de la implementacin es de una importancia capital para las polticas pblicas. Considerar que la implementacin es principalmente un problema tcnico (es la visin predominante del esquema burocrtico racional cientfico weberiano) es demasiado reductor y conduce a la exclusin de la participacin de los ciudadanos en esta importante fase de las polticas pblicas. Toda poltica pblica est diseada, decidida e implementada por hombres y mujeres, seres humanos que se ven afectados positiva o negativamente por sta. Todas las instituciones involucradas en un proceso de poltica pblica, o sea administracin, parlamento, ejecutivo, gremios, organizaciones sociales, etc., tienen caractersticas sociales, culturales y polticas e intereses que hacen de cada una de stas, no un actor neutral, sino un actor ms de la lucha o del juego poltico-administrativo (Urio, 1984). La implementacin se puede definir como la fase de una poltica pblica durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos (Mny y Thoenig, 1992: 159). Los estudiosos de la implementacin de tales

polticas han observado y propuesto varios enfoques que tienden a desarrollarse como modelos. stos constituyen el puente entre el proceso de decisin de una poltica y su proceso concreto de ejecucin. Los modelos reflejan concepciones tericas diferentes en relacin con las motivaciones de los individuos para que stos adopten los comportamientos adecuados. Etzioni (en Parsons, 1995) reduce a tres las motivaciones que hacen que los individuos cumplan con las conminaciones inducidas por las normas y las polticas pblicas: 1) la remuneracin en dinero, 2) el temor a una sancin y 3) la motivacin tica (el deseo de cumplir). Bajo otro lenguaje volvemos a encontrar los tres determinantes de las polticas pblicas segn las tres I: el inters (dinero), las instituciones (la fuerza) y las ideas (tica, creencias, ideologa). En funcin de la motivacin privilegiada, el modelo de implementacin y con frecuencia la concepcin misma de la poltica previsto por la poltica pblica ser diferente. Segn esto, una poltica pblica puede prever en su diseo una implementacin mediante una organizacin o programa administrativo que privilegia la motivacin basada en el mercado o el dinero (motivacin econmica), en la burocracia y la autoridad (miedo a la sancin) o en la coordinacin y el voluntarismo (motivacin tica, de responsabilidad). A menudo se hace necesaria una combinacin de estas tres. Se puede considerar que, muy probablemente, no todas las polticas pblicas deben o pueden usar el mismo diseo de implementacin para garantizar la obtencin de los resultados esperados. Parece evidente, por ejemplo, que no se puede implementar con el mismo modelo una poltica tendiente a garantizar los derechos polticos o una para garantizar el derecho a la proteccin social, para desarrollar la investigacin cientfica, construir un tnel, luchar en contra del narcotrfico, la violencia intrafamiliar o garantizar el derecho a la educacin o a la propiedad. De manera general podemos percibir que las actuales transformaciones sociales y polticas tienden a privilegiar las motivaciones de tipo econmico (neoliberalismo) y tico (responsabilidad, ONG) en detrimento de la lgica burocrtica tpica del Estado de bienestar tradicional. Reconocidos autores como Sabatier y Mazmanian (1979) han precisado las condiciones necesarias para una implementacin efectiva (eficaz y eficiente) de las polticas. Los autores indican cinco condiciones que los legisladores y los diseadores tendran que tomar en cuenta. El modelo involucra tanto aspectos del contenido material de la poltica (objetivos y diseo) como del contexto y de los recursos disponibles para su implementacin con el fin de maximizar las probabilidades de alcanzar los objetivos establecidos. Consideran que estas cinco condiciones son suficientes y generalmente necesarias para que una poltica pueda alcanzar sus objetivos de manera sustancial. Estas condiciones son las siguientes: 1. El programa debe estar fundamentado en una teora slida (relacin causa-efecto creble) en relacin con el cambio de comportamiento del pblico necesario para la realizacin de los objetivos. Eso significa que es preciso tener una teora del cambio social que establezca firmemente la causalidad entre el instrumento utilizado y los efectos deseados. Toda poltica pblica est sustentada en una hiptesis terica de cambio social construida generalmente bajo la forma si tal cosa, entonces ocurrir esto. Para que esta hiptesis sea efectiva, es necesario que, de

una parte, se indique lo que se desea obtener como objetivo final por medio del cambio del comportamiento de los destinatarios y, de otra parte, que se especifiquen los medios por los cuales se puede obtener el cumplimiento de estos cambios por parte de los destinatarios (qu puede motivar ms eficazmente al cambio de comportamiento, el dinero, el miedo a la sancin o la tica?). Los dos elementos son indispensables para alcanzar los objetivos. 2. La ley (o la decisin poltica) debe contener directrices de actuacin no ambiguas y debe estructurar el proceso de implementacin de manera que maximice la probabilidad de que los destinatarios se comporten como est previsto. Esta condicin es relativa a la ley en s misma. Es el elemento en el cual los diseadores de la poltica tienen las posibilidades de control y de mayor influencia. Los autores sealan seis elementos importantes que se deben tener en cuenta: indicar con precisin y sin ambigedades la jerarqua de los objetivos y las directrices de actuacin; que los recursos a disposicin de estos entes sean suficientes para contratar personal capacitado, realizar los anlisis tcnicos y recolectar la informacin, y para cubrir las necesidades administrativas (formatos, permisos, etc.) para el desarrollo de sus actividades; la implementacin debe estar a cargo de entes que apoyan los objetivos de la ley y que los consideran como altamente prioritarios ya que la implementacin de una ley necesita funcionarios que crean en ella, que se motiven por sus objetivos; la reglamentacin de la poltica pblica debe establecer una integracin jerrquica al interior y entre los entes implementadores que minimice el nmero de los puntos donde se pueden presentar potenciales vetos o bloqueos (o cuellos de botella); los mecanismos de toma de decisiones (quin decide, sobre qu y bajo qu procedimiento formal) en los entes implementadores deben ser precisados en la reglamentacin de la poltica pblica; y finalmente, la ley tiene que proporcionar oportunidades amplias para que los grupos organizados que apoyan la poltica puedan intervenir y participar (por ejemplo, interventoras, veeduras, monitoreo, evaluaciones) en el proceso de implementacin. 3. Los responsables de los entes encargados de la implementacin deben disponer de capacidades polticas y de gestin importantes y sentirse comprometidos con los objetivos de la ley. 4. La poltica debe disponer de apoyo activo durante todo el proceso de implementacin por parte de grupos organizados de electores y por algunos legisladores claves (o por el jefe del rgano ejecutivo). La actitud de los tribunales debe ser neutral o favorable. Este elemento, aparentemente fcil de conseguir, es de particular importancia cuando se trata de polticas que tienen que desarrollarse a largo plazo (varios aos) como es el caso de los derechos humanos. 5. La prioridad relativa de los objetivos legales no debe ser socavada significativamente con el paso del tiempo por la aparicin de polticas pblicas conflictivas que dificulten u opaquen sus objetivos, o por cambios en las condiciones polticas o socioeconmicos que

debiliten los fundamentos tcnicos de la teora o el apoyo poltico que la respalda. En el caso de los derechos humanos, en qu medida la lucha antiterrorista relativiza la prioridad de su defensa? Para defender una poltica es preciso disponer de estudios (si es posible de fuentes independientes) que suministren una informacin lo ms objetiva posible y creble al respecto. En materia de derechos humanos, los informes entregados por las oficinas competentes de las Naciones Unidas, la Defensora del Pueblo, las organizaciones internacionales y nacionales de defensa de los derechos humanos, etc., son fuentes importantes para mantener vivo el inters por el tema. Si se logra desarrollar una poltica pblica cumpliendo con todos estos elementos, a sus opositores les quedarn pocos espacios para desviar, minimizar o impedir la consecucin de sus objetivos. De lo contrario, es muy probable que la poltica formulada se quede como una carta de (buenas) intenciones. Obviamente, la consecuencia de la lucha poltica, considerada como una confrontacin entre ideas, intereses e instituciones en un contexto determinado, tiende a ofrecer resultados mitigados en cada caso. Rara vez se puede considerar una poltica pblica como un fracaso o un xito total. Adems, la implementacin misma induce cambios en el problema que hacen que la poltica tenga que cambiar para lograr adaptarse a esta mutacin. La obtencin de resultados y la satisfaccin de los ciudadanos tienden a ser, hoy en da, una condicin indispensable para la legitimidad de una institucin y de una accin pblicas. En este sentido, importantes corrientes, principalmente de origen angloestadounidense, se han enfocado desde los aos ochenta hacia una renovacin sin precedentes de la concepcin administrativa el modelo de implementacin vigente en el sector pblico que se puede agrupar bajo el nombre de Nueva Gestin Pblica (NGP). Si el desarrollo tradicional del Estado y de las polticas pblicas desde los aos cincuenta tuvo sus fuentes ideolgicas en la socialdemocracia, los principios econmicos de Keynes y la administracin pblica weberiana (desarrollo de la lgica burocrtica), la renovacin administrativa propuesta se inspira directamente de la gestin empresarial privada y de la corriente ideolgica neoliberal. El discurso que justifica la introduccin del nuevo paradigma de la NGP se apoya en los siguientes argumentos que no carecen de fundamentos: las disfunciones internas del Estado, la burocratizacin excesiva, la ineficiencia y la irracionalidad del sector pblico, el freno al desarrollo que constituye la intervencin estatal en los mercados y los efectos de la globalizacin (Urio, 1998). Una primera formulacin poltica de este proyecto reformador se conoci con el nombre de Consenso de Washington. En Amrica Latina este enfoque, con sus posteriores ajustes, se viene aplicando en todos los pases bajo el estmulo de los organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial y, en el mbito acadmico, del Centro Latinoamericana para la Administracin del Desarrollo (CLAD)10 con el fin de impulsar la reforma del Estado. En Colombia, la implementacin de este modelo se adelant bajo la presidencia de Csar Gaviria y se inscribi en la Constitucin
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CLAD, en: www.clad.org.ve. Ver en particular el documento: Una nueva gestin pblica para Amrica latina, CLAD, Caracas, 1998, donde se propone una adaptacin de los principales elementos de la NGP al contexto latinoamericano.

de 1991. Luego, se aceler a partir del gobierno Pastrana (1998-2002). El gobierno de lvaro Uribe profundiz, con su proyecto de Estado comunitario, la aplicacin de este esquema general a todas las reas de intervencin del Estado.11 Existe un gran nmero de variaciones en funcin de las experiencias nacionales que pueden ir, segn los nfasis desarrollados, desde la privatizacin pura (corrientes neoempresariales) hasta una renovacin de las prcticas democrticas (corrientes neopblicas) (Rami, 2001). Como regla general, segn la sntesis de Mnks (1998), la NGP pretende renovar la gestin pblica tradicional mediante la introduccin de una mayor flexibilidad organizacional, implicando generalmente un proceso de descentralizacin, de una mayor eficiencia en el uso de los recursos (ms resultados con menos recursos, nfasis en la gerencia) y permitiendo una mayor participacin de los ciudadanos en los procesos de decisin y una mayor satisfaccin por los productos (bienes y servicios) para la poblacin.12 De hecho, en Amrica Latina la mayora de las polticas pblicas, en particular las de los servicios pblicos (educacin, salud, telefona, agua, etc.) han sido reformuladas segn esta concepcin. La introduccin de una mayor flexibilidad en la organizacin administrativa se basa en tres principios: a) la separacin entre lo poltico y la administracin, b) la descentralizacin del sistema administrativo, y c) el adelgazamiento de las administraciones y la reduccin de las jerarquas. Los objetivos operacionales consisten en separar la toma de decisin estratgica, que corresponde al nivel poltico, de la gestin y de la responsabilidad operativa, que incumbe a la administracin. Este primer elemento se complementa con una delegacin de la gestin operativa al nivel ms bajo posible, y una administracin reducida, flexible, competente y motivada. Las herramientas de gestin privilegiadas en este nuevo modelo organizativo son el contrato de prestacin de servicios, la divisin de las tareas entre financistas, contratista y comprador o usuario del servicio, la delegacin mediante agencias de ejecucin y la creacin de agencias de control, tipo superintendencias. En trminos generales se trata de sustituir una gestin burocrtica por una gestin gerencial por contrato. La NGP considera que se puede obtener una mayor eficiencia en el uso de los recursos mediante una orientacin de la gestin hacia el mercado, la transparencia en los procedimientos administrativos y una disposicin hacia el producto. Bsicamente, se trata de introducir mecanismos competitivos, de mercado, en la prestacin de los servicios pblicos (por ejemplo, privatizacin, contrato de prestacin), y de tener a disposicin una informacin lo ms completa posible sobre el producto ofrecido, los costos y los clientes de las unidades administrativas. Se enfatiza sobre un uso eficiente de los limitados recursos considerando ms la calidad de los resultados o del producto que las reglas. Las herramientas desarrolladas para lograr mayor eficiencia son las licitaciones pblicas, el
En este sentido, la discusin en torno a la diferencia que existira entre poltica de gobierno y poltica de Estado es en gran parte irrelevante. Los gobiernos tienen estilos, ritmos o nfasis variables pero, en su conjunto, las polticas pblicas son fundamentalmente las mismas. Cada gobierno avanza con su propio talante en el proceso de implementacin de stas. En Colombia, por lo menos desde 1991, el paradigma de las polticas (es decir, la concepcin general de las polticas) no ha variado en lo esencial. 12 En Colombia se puede ver la influencia evidente de la NGP en el Plan de desarrollo del Presidente Uribe (2002-2006), particularmente en el captulo IV: Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado.
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benchmarking, la facturacin del costo real al usuario, la construccin de indicadores y medicin de resultados, la contabilidad analtica, las prcticas de auditora y el uso de los presupuestos globales. stas son las herramientas de gestin preferidas por las corrientes neoempresariales. Finalmente, la NGP, en su componente neopblico, propone como elemento de contrapeso a las herramientas de gestin empresarial el fortalecimiento de la participacin de los ciudadanos mediante el desarrollo de mecanismos de intervencin en los procesos de decisin, de seguimiento (monitoreo) y de apropiacin de la implementacin mediante formas asociativas (ONG), desarrollando figuras de gestin no estatal de lo pblico (Bresser et al., 1998, 2004). Se trata tambin de conocer las opiniones de los clientes mediante las encuestas de satisfaccin y la bsqueda de certificacin de calidad tipo ISO. Es con base en este elemento que se desarrollan experiencias de democracia participativa o deliberativa. En este sentido, las experiencias de gestin participativa conocidas como presupuesto participativo, constituyen un aporte brasilero y latinoamericano muy significativo a la renovacin de la gestin pblica. Como regla general, este componente es el que ha recibido menos atencin por parte de los reformadores polticos. El objetivo general declarado de estas transformaciones en el modo de gestin de los asuntos pblicos que consiste en reducir las intervenciones estatales para devolver ms iniciativa y responsabilidad a la sociedad civil y al individuo a fin de tener un Estado ms eficiente y evitar la burocratizacin.13 A pesar de que este modelo parece seductor y encuentra numerosos adeptos que muestran un fervor casi religioso en la difusin e implementacin de estos principios,14 es de anotar que las primeras evaluaciones despus varios aos de aplicacin de este modelo de implementacin de las polticas pblicas no son particularmente positivas en cuanto al impacto social global generado. Por ejemplo, Urio (1998) muestra que la aplicacin del modelo parece haber contribuido, en los pases industrializados, a una disminucin general del nivel de sueldos, a una degradacin de las condiciones laborales, al crecimiento del subempleo y al aumento de la brecha entre ricos y pobres (medido por el ndice Gini), causante de una elevacin de la tasa de criminalidad. Los mismos efectos parecen observarse en los pases menos desarrollados, como en Amrica Latina, donde las desigualdades, la pobreza y la violencia estn lejos de ceder terreno (Kliksberg, 2003). Adicionalmente, como seala Rami (2001), a travs de un cambio en el mtodo de gestin de los asuntos pblicos, aparentemente tcnico y que privilegia los cambios de comportamiento de los individuos mediante la motivacin de tipo econmico, se perfila una transformacin profunda no solamente de la concepcin misma de las polticas pblicas, sino tambin del Estado y de las relaciones de ste con los ciudadanos que nunca fue anunciada y an menos sometida a la deliberacin democrtica.

13 Un sistema burocrtico se puede definir como un sistema de organizacin incapaz de corregirse en funcin de sus errores, y cuyas disfunciones se han convertido en elemento esencial de su equilibrio (Crozier, 1969). 14 En Amrica latina, el nuevo modelo de gestin se divulg principalmente con el libro de Osborne y Gaebler (1993)

2.2.4 La evaluacin de las polticas pblicas Cules fueron los efectos de una poltica pblica? De qu sirvi y cunto cost? Ciudadanos, polticos y medios de comunicacin suelen responder a estas preguntas. Responden a veces a partir de elementos ms o menos objetivos, a menudo en funcin de apreciaciones subjetivas o simplemente desde su opinin poltica. stas son preguntas fundamentales para quien se interesa en conocer la actuacin del Estado, en evaluar el grado de eficacia o eficiencia de tal o cual poltica, en determinar los efectos de la intervencin, de los logros y fracasos del gobierno. En el tema de los derechos humanos varios organismos oficiales y no oficiales entregan numerosos datos e informacin al respeto. La evaluacin, entendida como una prctica seria de argumentacin basada en una informacin pertinente, permite opinar de manera ms acertada acerca de los efectos de las acciones pblicas. Su importancia es an mayor cuando las instituciones y los gobiernos contemporneos tienden a fundamentar su legitimidad no slo en la legalidad de sus decisiones, sino en lo que hacen, en sus resultados. Es entonces importante que los gobiernos y los ciudadanos sepan lo que se ha logrado por medio de las acciones emprendidas. La prctica de la evaluacin debera ser considerada por el poder poltico como un aporte en el proceso de decisin y no como un contrapoder que busca entorpecer su accin. Por eso la evaluacin debe permitir alimentar el debate democrtico favoreciendo as las prcticas pluralistas y la deliberacin pblica. La evaluacin tiende a constituirse como una nueva disciplina en el mbito del anlisis de polticas pblicas que se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la informacin sobre la ejecucin y eficacia de las polticas y programas pblicos (Majone, 1997: 214). La variedad de concepciones, y por tanto de definiciones de la evaluacin, es muy amplia. Entre la evaluacin de tipo gerencial utilizada como instrumento de gestin (o mejor de control de gestin) y la evaluacin interactiva, participativa, pluralista, concebida como una herramienta para la profundizacin del ideal democrtico, existe algo ms que matices. La actividad evaluativa es en esencia normativa y por lo general comparativa. Los evaluadores difcilmente pueden actuar por fuera de sus valores, normas y percepciones propias (o de las de los solicitantes15 de la evaluacin). As que los criterios de evaluacin seleccionados nunca sern reconocidos como pertinentes por todos los actores sociales. Tanto los criterios seleccionados para evaluar la accin pblica como la accin pblica en s son objeto de controversia. Basta con ver las discusiones sobre, por ejemplo, el nmero de desplazados en Colombia: los crticos del gobierno tienden a aumentar su nmero y las agencias gubernamentales a disminuirlo. Por eso, es fundamental entender que la evaluacin es posible slo en la medida en que el sentido de sta, as como la escala de valores y criterios utilizados, se encuentren enunciados con la mayor claridad posible. En
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Solicitante en el sentido de la persona o la institucin que pide y paga la realizacin de una evaluacin.

caso contrario, la evaluacin no es ms que una expresin de arbitrariedad difcilmente aceptada por los actores de la accin pblica evaluada, y se inscribe ms en acciones de propaganda que en una contribucin al entendimiento de los problemas. De todos modos, la evaluacin sigue siendo un instrumento valioso e indispensable para conocer y mejorar las acciones pblicas en la medida en que busca producir y organizar datos sobre los efectos de las actividades estatales. La evaluacin es un argumento, fundado en datos y en valores, en la contienda poltica. Bsicamente, existen tres momentos de evaluacin: ex ante, concomitante y ex post. Aunque por lo general la mayora de las evaluaciones son posteriores a la accin pblica (ex post), hoy en da se tiende a considerar con ms frecuencia evaluaciones concomitantes, es decir, aquellas que realizan un seguimiento de la implementacin de las polticas a travs de una mayor planeacin de las actividades mediante planes de accin concretos, cronogramas e indicadores de resultados. Es con esta intencin que en Colombia se redact el documento Texto preliminar del tema de los derechos humanos en el plan nacional de desarrollo 20022006, que propone que:
() la Defensora del Pueblo disear e implementar un modelo de seguimiento, evaluacin y monitoreo de las polticas pblicas que inciden en los derechos humanos, tanto las relacionadas con los derechos civiles y polticos, como aquellas que vinculan los derechos econmicos, sociales y culturales, colectivos y del ambiente. La puesta en marcha de este modelo tiene como finalidad promover la efectividad de los derechos humanos desde una perspectiva integral. Falta ver si existe la voluntad real de desarrollar este modelo evaluativo.

Finalmente, las evaluaciones anteriores a la accin (ex ante o de impacto) tambin se han desarrollado, particularmente en el campo de las obras pblicas y del medio ambiente. Uno de los objetivos de las evaluaciones ex ante es conocer mejor las consecuencias y los efectos previsibles que provocar una nueva legislacin o poltica. Se pretende as mejorar el proceso de eleccin entre alternativas legales e instrumentos jurdicos y administrativos para alcanzar la meta. En varios pases cualquier proyecto de ley debe ir acompaado de un estudio de impacto. Este estudio debe contemplar, por ejemplo en Francia, como mnimo los siguientes temas: ventajas esperadas, impactos en el empleo, impactos en otros intereses generales, incidencias financieras, impacto en trminos de formalidades administrativas, consecuencias para el ordenamiento jurdico e incidencias indirectas y no voluntarias. Para el campo de los derechos humanos, particularmente en un pas como Colombia, podra ser til considerar estas evaluaciones como un factor suplementario para orientar la decisin, similar al uso que se hace en relacin con el impacto previsible en el orden tcnico, econmico y ambiental. Intentar determinar ex ante las consecuencias y los efectos de cualquier norma o poltica sobre los derechos humanos posibilitara la elevacin del nivel de entendimiento de las consecuencias de las acciones poltico-administrativas y prevenir la degradacin de las condiciones de vida. En general, los estudios de impacto legislativo deberan permitir mejorar los procesos de elaboracin, decisin e implementacin de polticas, programas y proyectos. En la medida en que estos distintos puntos de vista

(tcnico, econmico, ambiental, social, en derechos humanos, etc.) sean objeto de deliberacin pblica, se fortalecer un proceso de aprendizaje colectivo importante para la construccin y solidificacin de competencias ciudadanas y de una cultura poltica ms democrtica y participativa, y por tanto ms respetuosa de los derechos humanos. Estas caractersticas hacen que la evaluacin de polticas pblicas sea considerada por ciertos autores como una actividad de investigacin aplicada, de produccin de un conocimiento comprometido con las realidades sociales.16 Para Monnier (1992: 101), es solamente con este compromiso de la evaluacin con la realidad y con los actores, que sta tendr una utilidad social y disminuir el riesgo de quedar olvidada en algn cajn de una oficina. Es decir, que la evaluacin no puede escapar del contexto poltico de la accin pblica que pretende analizar. Fundamentalmente, como lo seala Duran (1999: 170-172), la evaluacin de polticas pblicas constituye una herramienta para encarar los tres principales retos de los gobiernos democrticos contemporneos: comprender, comunicar y controlar. Los gobiernos deben tratar de comprender lo que pasa con los procesos sociales inducidos por la accin pblica para fundamentar, de la manera ms acertada posible, las acciones futuras; los regmenes polticos democrticos tienen tambin la obligacin de comunicar para explicar, con base en una informacin argumentada, y dialogar con sus pblicos para conseguir el respaldo a sus acciones; y, por ltimo, los gobiernos no pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un control sobre las actividades que realizan. Adicionalmente, los gobiernos deben aprender a desarrollar capacidades de coordinacin dado que la efectividad de las polticas pblicas depende de la cooperacin de otros actores, sean sociales, institucionales, econmicos u otros. En fin, las evaluaciones contribuyen de manera esencial al fortalecimiento de una cultura poltica ms responsable y ms democrtica. 2.3 Un enfoque para el anlisis de las polticas pblicas de derechos humanos A partir de la lectura de la evolucin de la idea de los derechos humanos presentada en el captulo anterior, basada en el uso de la herramienta conceptual de paradigma, podemos considerar que ste se constituye en una metapoltica que busca orientar un conjunto o un programa de polticas pblicas. As, el paradigma de la razn humana, como el de la razn de Estado, orienta desde su matriz cognitiva, conceptual, hipottica, tcnica e instrumental17 uno o varios programas que integran y articulan a su vez varias polticas pblicas especficas.18 Los paradigmas, como expresiones particulares de visiones del
Duran (1999: 169-170) define la actividad de evaluacin como la apreciacin razonada de las acciones definidas e implementadas por las autoridades pblicas para su contribucin al tratamiento de los problemas pblicos que ellas han identificado y que requieren de su intervencin. Esta apreciacin interviene con base en un conocimiento profundo, tanto de las consecuencias que estas acciones inducen, como de los procesos que las producen. 17 Para el uso de la nocin de paradigma en el campo de las polticas pblicas, Surel (1995) considera que un paradigma est conformado por cuatro elementos: principios metafsicos generales, hiptesis, metodologas e instrumentos especficos. 18 Del mismo modo que en el caso de los paradigmas cientficos existen anomalas fenmenos que no encuentran su explicacin en el marco del paradigma, en el desarrollo de un paradigma de poltica pueden existir polticas o programas especficos perifricos que contradicen el ncleo duro de la poltica.
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mundo, son contradictorios e inconmensurables entre s. Provocan en los agentes que se inscriben en ellos un efecto antiojeras: la adhesin implcita o explcita a un paradigma dificulta, provoca el rechazo o imposibilita considerar un campo problemtico desde otros ngulos de percepcin. Por eso, para los paradigmas de la razn humana y de la razn de Estado, las polticas pblicas son campos y objetos de lucha para afirmar su dominio. Cada uno intenta imponer su visin particular en el abordaje de la materia de la poltica. En el espacio social e histrico varios de stos compiten simultneamente, con avances y retrocesos, para orientar o dominar determinados programas o polticas.19 El reemplazo del dominio de uno por otro en un programa de polticas constituye una revolucin que implica un cambio en las relaciones de fuerza que sustentan los paradigmas, y que va a generar una transformacin en la concepcin y orientacin de las polticas pblicas. Cada una de estas polticas se constituye a su vez en un campo de poltica.20 De esta manera, es posible integrar las distintas fases de una poltica pblica, indicadas anteriormente, en un campo particular de la actividad que les concierne. Existen tantos campos de polticas como de polticas pblicas. Cada campo est conformado por diferentes actores o agentes sociales, polticos y administrativos los cuales, desde sus respectivas posiciones en el campo, establecen redes de actores o comunidades de poltica21 en disputa por la influencia, el dominio o el control sobre el campo especfico de la poltica. Una red o comunidad de poltica, como objeto construido por el analista, est compuesta por varios actores sociales que implcita o explcitamente trabajan de manera coordinada. Por tanto, un campo de poltica es un espacio conformado por el conjunto de las redes y comunidades que compiten entre ellas para imponer sus concepciones, sus valores e intereses, es decir, su paradigma, en la poltica pblica (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). Entonces, para los derechos humanos, su paradigma se concreta en la definicin de un programa coherente y coordinado de polticas pblicas desarrolladas de forma congruente con las creencias, normas y tcnicas engendradas por el ncleo duro. A cada una de estas polticas corresponde un campo especfico conformado por una o, ms frecuentemente, varias comunidades (o redes) de poltica integradas por agentes individuales y colectivos. Una comunidad de poltica hace parte de un campo en la medida en que tiene capacidad de influencia en l. Las comunidades pueden hacer parte simultneamente de varios campos. En cada uno, aunque no se pueden separar tajantemente en la prctica, se desarrollan dos tipos de actividades: las acciones discursivas y las acciones prcticas. Hacen parte de las primeras, en particular, las actividades de los agentes polticos nacionales e internacionales
19 En este sentido, siguiendo la analoga con la teora de los paradigmas cientficos de Kuhn (1971), la poltica desarrolla su actividad en un contexto no cientfico sino precientfico, ya que varios paradigmas existen al mismo tiempo. 20 La nocin de campo se retoma a partir de los trabajos de Pierre Bourdieu. El autor define un campo como una red o una configuracin de relaciones objetivas entre posiciones. Estas posiciones estn definidas objetivamente en su existencia y en las determinaciones que ellas imponen a sus ocupantes, agentes o instituciones, por su situacin (situs) actual y potencial en la estructura de la distribucin de las diferentes especies de poder (o de capital) cuya posesin comanda el acceso a los beneficios especficos que estn en juego en el campo (Bourdieu, 1992: 72-73). Un campo se constituye como un microcosmos social relativamente autnomo de otros microcosmos que conforman, en conjunto, el cosmos social (idem). 21 Sabatier (1988) da la siguiente definicin al concepto de comunidad de poltica: un conjunto de actores, personas provenientes de varias organizaciones tanto pblicas como privadas () que comparten una serie de valores y creencias acerca de algn problema y que se coordinan en su actividad y en el tiempo para alcanzar sus objetivos.

que intervienen en el tema de los derechos humanos mediante la produccin de discursos (ONU, gobiernos, ONG, etc.). Igualmente, hacen parte de este tipo de actividad estos discursos traducidos en, por ejemplo, tratados internacionales (por ejemplo, La Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948) o el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966) de la ONU), Constitucin Poltica (1991), leyes, decretos, planes de desarrollo, evaluaciones, etc. Y las numerosas declaraciones y escritos relativos al tema que se encuentran, generalmente, reproducidos en los medios de comunicacin, los estudios cientficos, informes, fallos de justicia, etc. Es el mundo de las ideas, de la teora, del papel impreso, de los argumentos y de los discursos. Los agentes de derechos humanos y las diversas comunidades de poltica se confrontan en esta actividad; el campo es un espacio de lucha para el control del poder en su interior. En la actividad prctica encontramos a los agentes de casi todas las administraciones pblicas, de la polica, del ejrcito, del aparato judicial, de muchas ONG, de los medios de comunicacin que da a da producen los efectos tangibles. Estos agentes traducen las abstracciones en hechos, implementando los discursos y las normas, en particular estatales, en el tema de los derechos humanos. Es preciso entonces preguntarse, tanto para la accin como para el anlisis, cules seran los contornos, los contenidos y lmites de un programa de polticas pblicas de derechos humanos. Este programa comprendera entonces la definicin de las metas inspiradas por el paradigma enunciadas en los diferentes tratados internacionales y constituciones nacionales, los anlisis prospectivos y retrospectivos, el diseo de las estrategias indicadas en leyes, planes nacionales, la coordinacin de las diferentes medidas necesarias, las medidas de implementacin y los mecanismos de evaluacin, que permiten, en este caso, mediante las acciones realizadas por los agentes, cumplir con lo que la sociedad y las instituciones, aqu y ahora, entienden bajo el rtulo derechos humanos.22 En este sentido, la puesta en marcha de este programa necesitara de un instrumento de direccin y coordinacin entre las diferentes polticas pblicas que se relacionan con el tema. Visto de esa manera, el campo de accin del paradigma de los derechos humanos es particularmente amplio y una coordinacin del conjunto de las polticas pblicas como programa de gobierno incluye a la totalidad de los ministerios y las dependencias de un gobierno. Las obligaciones recaen sobre todo el conjunto de las instituciones pblicas estatales y no estatales. As lo considera incluso el gobierno del presidente lvaro Uribe cuando afirma, antes de limitar drsticamente dicho campo slo a algunos aspectos (ver infra), que:
la poltica de derechos humanos en sentido amplio abarca todas las esferas de la actuacin estatal y gubernamental. Hacen parte de ella el trabajo por realizar los derechos del nio, la igualdad de las mujeres, la poltica respecto de los grupos tnicos, la accin por los derechos econmicos, sociales y culturales y la que procura los derechos colectivos. En ella caben las labores de los rganos judiciales por satisfacer las demandas de justicia, las garantas polticas, la
22 No existe un consenso universal sobre las metas y los contenidos concretos de los derechos humanos. La respuesta a la pregunta sobre qu es justo est sujeta a varias respuestas (Gnzalez, 2001).

transparencia en la administracin de los bienes pblicos y la seguridad. La promocin, la garanta y la proteccin de los derechos compromete a todas las agencias del Estado a todos los niveles (Presidencia, 2003a: 18)"

As, se podra considerar que tendran que coordinarse, por lo menos, los responsables del interior (derechos polticos y civiles), de la salud y de la educacin (derechos sociales), de la economa (derechos econmicos), de la cultura (derechos culturales) del medio ambiente (derecho a un ambiente sano), de la defensa (derecho internacional humanitario), de la justicia, etc. para retomar una clasificacin comn y que, adems, corresponde a los ttulos de los principales derechos humanos, con el fin de acordar polticas pblicas especficas alrededor de una meta comn definida en un programa para lograr un respeto creciente de los derechos humanos de todos y cada uno de los habitantes y pueblos del territorio nacional. Es decir, para desarrollar polticas pblicas con un enfoque que pondra los derechos de los habitantes y de los pueblos en su centro. Pensar el Estado como el garante y el promotor de los derechos humanos tomar los derechos en serio podra entonces significar inicialmente reconsiderar la pertinencia de la organizacin de las jerarquas, divisiones y subdivisiones poltico-administrativas actuales, para reconsiderarlas desde una perspectiva institucional que favorecera primordialmente la concrecin de los derechos humanos sobre la seguridad del Estado. As mismo, la evaluacin y el anlisis del programa, de las polticas pblicas, de los planes y proyectos, de la accin de los gobiernos nacionales y locales, deberan tomar como criterios de medicin su capacidad para mejorar de manera integral el respeto por los derechos humanos. Desde la perspectiva investigativa se pueden entonces asumir, por lo menos, dos posturas distintas. La primera consistira en que el investigador construya y defina los contenidos y lmites de un programa de polticas pblicas en derechos humanos de manera terica para, luego, confrontarlo con su caso de estudio. En la segunda el investigador intenta reconstruir el programa, en su definicin y contenidos, en su gnesis y desarrollo, a partir de las actividades discursivas y prcticas observadas. Aqu hemos privilegiado esta ltima postura.
FUENTE: ROTH D., Andr-Nol, Discurso sin compromiso. La poltica pblica de derechos humanos en Colombia, Ediciones Aurora, Bogot, 2006, pp. 59-98