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Publicado em Anais do Simpsio Interfaces das representaes urbanas em tempos de globalizao, UNESP Bauru e SESC Bauru, 21 a 26 de agosto de 2005.

A cidade para poucos: breve histria da propriedade urbana no Brasil


Joo Sette Whitaker Ferreira

As cidades brasileiras so hoje a expresso urbana de uma sociedade que nunca conseguiu superar sua herana colonial para construir uma nao que distribusse de forma mais eqitativa suas riquezas e, mais recentemente, viu sobrepor-se essa matriz arcaica uma nova roupagem de modernidade global que s fez exacerbar suas dramticas injustias. Pesquisas de vrias instituies indicam que as grandes metrpoles brasileiras tm em mdia entre 40 e 50% de sua populao vivendo na informalidade urbana1, das quais de 15 a 20% em mdia moram em favelas (chegando a mais de 40% em Recife). E no seria exagero afirmar que a questo do acesso propriedade da terra est no cerne dessa enorme desigualdade scio-espacial. A Lei das Terras e o surgimento da propriedade fundiria At meados do sculo XIX, a terra no Brasil era concedida pela Coroa as sesmarias , ou simplesmente ocupada2. Os municpios tinham o Rcio, terras em que se implantavam as casas e pequenas reas de produo, sem custo. Assim, a terra ainda no tinha valor comercial, mas essas formas de apropriao j favoreciam a hegemonia de uma classe social privilegiada. A Lei das Terras, de setembro de 1850, transformou-a em mercadoria, nas mos dos que j detinham "cartas de sesmaria" ou provas de ocupao "pacfica e sem contestao", e da prpria Coroa, oficialmente proprietria de todo o territrio ainda no ocupado, e que a partir de ento passava a realizar leiles para sua venda. Ou seja, pode-se considerar que a Lei de Terras representa a implantao da propriedade privada do solo no Brasil. Para ter terra, a partir de ento, era necessrio pagar por ela. Para Maricato (1997), foi entre 1822 e 1850, nas dcadas anteriores aprovao da Lei das Terras, que se consolidou de fato o latifndio brasileiro, atravs da ampla e indiscriminada ocupao das terras, e a expulso dos pequenos posseiros pelos grandes proprietrios rurais. Tal processo se deu muito em funo da indefinio do Estado em

Arquiteto-urbanista e economista, mestre em cincia poltica e doutor em urbanismo, professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAUUSP) e pesquisador do Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP(LabHab/FAUUSP). Professor da Faculdade de Arquitetura da Universidade Presbiteriana Mackenzie. membro do Conselho Municipal de Poltica Urbana do Municpio de So Paulo, e consultor na rea urbanstica, atuando junto ao Poder Pblico, e sociedade civil organizada.

No Brasil, entende-se por esse termo habitaes de favelas, cortios e loteamentos clandestinos. A informalidade urbana diz respeito inadequao fsico-construtiva e ambiental da habitao e/ou do entorno construes precrias, terrenos em reas de risco ou de preservao ambiental, rea til insuficiente para o nmero de moradores, etc., ausncia de infra-estrutura urbana saneamento, gua tratada, luz, acessibilidade viria, etc., ou ainda ilegalidade da posse da terra ou do contrato de uso. Sobre a Lei das Terras e as origens da propriedade da terra no Brasil, que desenvolveremos nos pargrafos que seguem, foram usados como referncia: MARICATO, Ermnia. "Habitao e Cidade", So Paulo: Atual Editora, 1997, WHITAKER FERREIRA, Francisco. "Lhomme exclu et le droit de propriet", paper para a Assemblia Nacional Francesa e a Misso Interministerial para a Celebrao do Centenrio da Lei 1901, Paris, 25 de junho de 2001, e MARTINS, Jos de Souza. O Cativeiro da Terra, So Paulo:Livraria Editora de Cincias Humanas, 1978.
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impor regras, decorrente das disputas entre os prprios detentores do poder. Segundo a autora, "a demorada tramitao do projeto de lei que iria definir regras para a comercializao e propriedade da terra se devia ao medo dos latifundirios em no ver 'suas' terras confirmadas". O resultado dessa disputa foi o fim do projeto liberal de financiamento de uma colonizao branca de pequenas propriedades, baseada nos colonos europeus, por meio da venda das terras do Estado3. No lugar, promoveu-se uma demarcao da propriedade fundiria nas mo dos grandes latifundirios, que nesse processo conseguiram inclusive apropriar-se de muitas terras do Estado. E os imigrantes, em vez de colonos de pequenas plantaes, serviram de fato como mo-de-obra nos grandes latifndios, substituindo a mo-de-obra escrava. Pois o processo poltico de aprovao da Lei das Terras tem muito a ver com o fim do trfico de escravos. Como se sabe, o fim da escravido no Brasil est mais ligado aos fortes interesses comerciais ingleses, a potncia hegemnica da poca, do que a ideais abolicionistas. A expanso comercial imposta pela Revoluo Industrial fez com que aumentasse o interesse dos ingleses sobre o comrcio brasileiro, e as presses para impedir qualquer restrio a seus produtos e garantir o aumento do mercado, o que inclua tambm o fim da mo-de-obra escrava e a implantao do assalariamento. Segundo Boris Fausto (1994), entre 1870 e 1873, os produtos ingleses eram responsveis por 53,4% do valor total das importaes brasileiras. A proibio do trfico negreiro, em 1831, no impediu a continuidade do comrcio de escravos, que entretanto tornavam-se mais caros para os grandes produtores agrcolas, indicando a soluo da mo-de-obra imigrante. Foi somente em 1850, aps a ameaa concreta, feita um ano antes pelos ingleses, de fechamento dos portos brasileiros, que uma lei coibiu definitivamente o trfico. Restava ento aos grandes produtores cafeeiros recorrer mo-de-obra "livre" e assalariada dos imigrantes. Nesse sentido, a Lei das Terras coibiu, como vimos, a pequena produo de subsistncia, dificultando o acesso terra pelos pequenos produtores, inclusive imigrantes, e forando seu assalariamento nas grandes plantaes. Entretanto, tambm com relao a estes foi estruturado um sistema de endividamento as parcerias pelo qual os trabalhadores recm-chegados abriam crdito com seus patres para a compra dos bens que necessitavam, chegando a um ponto em que o pagamento dessas dvidas tornava-se impossvel. Na prtica, tal dependncia instituiu um sistema de pseudo-escravido para esses trabalhadores (que alis perdura at hoje em

Sabe-se que, em especial no perodo inicial da Repblica, vrias correntes se opuseram quanto s formas de ocupao do territrio e de construo da cidadania republicana, o que refletia tambm nas polticas de ocupao do territrio. Mas mesmo anteriormente, antes at da independncia, Dom Pedro e Jos Bonifcio j procuraram incentivar a vinda de colonos europeus para o sul do pas, com a inteno de formar uma classe mdia rural de pequenos proprietrios agricultores, enquanto que a migrao para So Paulo era destinada ao fornecimento de mo-de-obra para a grande lavoura (ver FAUSTO, Boris. Histria do Brasil, So Paulo: Edusp, 1994). Dentre as diferentes correntes que se enfrentaram entre 1880 e 1930, Ribeiro e Cardoso apontam para as correntes de pensamento racista, que buscava o branqueamento como tarefa civilizatria, atravs das polticas migratrias, ou ainda a ruralista, capitaneada por Alberto Torres, que defendia uma interveno do Estado que recompusesse a estrutura fundiria, com nfase nas pequenas propriedades (QUEIROZ RIBEIRO, Luiz Csar, e CARDOSO, Adauto Luiz. Planejamento Urbano no Brasil: paradigmas e experincias, in Espaos & Debates: Revista de Estudos Urbanos e Regionais, n 37, So Paulo: Neru, 1994). Mesmo que anterior Repblica, ou justamente como resultado das disputas na sua preparao, a Lei de Terras de alguma forma consolidou os interesses dos grandes latifundirios no processo de apropriao da terra no pas.

algumas regies do Brasil), que por muitos anos4, at a abolio, conviveram nas fazendas com a mo-de-obra escrava. Outro aspecto decorrente da Lei das Terras, embora menos significativo que sua funo de promover a implantao do trabalho assalariado, que antes da sua aprovao, o "capital" dos grandes latifundirios era medido pelo nmero de escravos que cada um detinha, fosse no campo ou nas cidades5. A abundncia de terras, a dificuldade para ocup-las e a condio colocada para sua concesso de que elas se tornassem produtivas, tornavam a posse de escravos mais importante do que a da terra em si. Em suma, a riqueza dos poderosos era medida pelos seus escravos, que serviam o que no era o caso da terra, antes de 1850 at como objeto de hipoteca para a obteno de emprstimos. Como lembra Maricato (1997), no foi por acaso que a Lei das Terras foi promulgada no mesmo ano na verdade, em um intervalo de poucas semanas do que a proibio definitiva do trfico. Est claro que, em meio a um processo polticoeconmico em que se restringia o sistema de escravido, a Lei das Terras serviu para transferir o indicativo de poder e riqueza das elites de ento: sua hegemonia no era mais medida pelo nmero de escravos, mas pela terra que possua, agora convertida em mercadoria, e o trabalho assalariado podia ento se expandir no Brasil, respondendo s presses inglesas. Evidentemente, tal situao consolidou a diviso da sociedade em duas categorias bem distintas: os proprietrios fundirios de um lado6, e do outro, sem nenhuma possibilidade de comprar terras, os escravos, que seriam juridicamente libertos apenas em 1888, e os imigrantes, presos dvidas com seus patres ou simplesmente ignorantes de todos os procedimentos necessrios para obter o ttulo de propriedade. A presena de ambos j era na poca considervel: se o pas tinha, em 1700, cerca de 3 milhes de habitantes, o trfico negreiro alterou bem a situao, e em 1850 somente os escravos j eram cerca de 4 milhes. Quanto aos imigrantes europeus e japoneses, sua vinda comeou efetivamente na dcada de 1840, intensificando-se aps 1850. Entre esse ano e o de 1859, cerca de 110 mil imigrantes chegaram ao pas, parte deles concentrando-se, vale dizer, nas cidades. Em So Paulo, por exemplo, dos 130 mil habitantes em 1895, 71 mil eram estrangeiros7. Mas, a terra como "mercadoria" no ficou por causa disso mais disponvel para essa massa de populao. Como vimos, a distribuio das terras no Brasil se deu, para os senhores de ento, em um sistema com muito pouca, ou nenhuma concorrncia.

verdade que o sistema de parcerias sucumbiu presso dos imigrantes, notadamente aps a revolta de Ibicaba, em 1857, quando imigrantes alemes se levantaram contra o Senador Campos Vergueiro, que havia institudo em suas fazendas pela primeira vez o sistema de parceria. A repercusso internacional foi importante o suficiente para fazer com que o governo alemo proibisse a emigrao de alemes para o Brasil. Ainda assim, novas formas de explorao forma estabelecidas, como a das colnias, pseudo-independncia dada aos trabalhadores dentro das grandes fazendas. O papel dos escravos no era desempenhado somente no campo. Nas cidades, eles eram indispensveis vida urbana, encarregando-se de todos os servios mais pesados. Segundo MARICATO, Op. Cit. (pg. 17) os escravos na cidade eliminavam os dejetos, carregando barris cheios de fezes at a praia, por exemplo, abasteciam as casas com gua e lenha, recolhiam o lixo, transportavam objetos e pessoas, e realizavam, na condio de "escravos de ganho", atividades de comrcio e uma srie de pequenos servios para seus proprietrios, que incluam desde a venda de quitutes at a prostituio.
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Uma elite que se manteria para sempre no poder, pois estaria na origem da burguesia industrial nacional, que por sua vez consolidaria sua hegemonia a partir da dcada de 30. At 1940, o Brasil recebeu cerca de 5 milhes de imigrantes.

As cidades na economia agro-exportadora Mas se o processo acima descrito ocorre essencialmente no meio rural, importante frisar que a Lei das Terras teve tambm forte influncia nas dinmicas de apropriao da terra urbana. Ermnia Maricato lembra que a lei distingue, pela primeira vez na histria do pas, o que solo pblico e o que solo privado (Maricato, 1997:23). Assim, torna-se possvel, inclusive, regulamentar o acesso terra urbana, definindo padres de uso e ocupao, que como veremos, tambm iriam servir para garantir, ao longo do tempo, o privilgio das classes dominantes. Ou seja, nas cidades como no campo, a estrutura institucional e poltica de regulamentao do acesso terra foi sempre implementada no sentido de no alterar a absoluta hegemonia das elites. Analisando mais de perto a questo urbana, vale lembrar, em primeiro lugar, o argumento apresentado pelo socilogo Francisco de Oliveira8, para quem errada a idia, bastante comum na historiografia nacional, segundo a qual na economia brasileira agroexportadora da passagem do sculo XIX para o XX, o meio rural predominava sobre o meio urbano. Como lembra o autor, se a sede da produo agro-exportadora era necessariamente o campo, o controle de sua comercializao, entretanto, se dava essencialmente nas cidades. O papel central das cidades no acontecia apenas porque a efetivao das exportaes necessitasse de atividades urbanas. Segundo o autor, porque a produo foi fundada para a exportao, a cidade nasce no Brasil antes mesmo do campo. Da o carter poltico-administrativo das cidades no Brasil desde a Colnia, o que foi confundido...como um predomnio do campo sobre a cidade. Entretanto, as cidades brasileiras da poca cafeeira tinham a caracterstica, que iria mudar aps a consolidao da industrializao, de serem um espao urbano onde no ocorria nem o mercado (j que o mercado real da economia era o da exportao agrcola) nem a prpria produo (que se dava no campo). Assim, antes mesmo do incio da industrializao, a cidade do Rio de Janeiro j atingia um tamanho significativo, ainda no sculo XIX, por sua condio de capital, e So Paulo, como veremos, se consolidava como sede administrativa da produo cafeeira paulista. O fim do trfico e a libertao de escravos antes mesmo da abolio, geraram um afluxo para a cidade do Rio, que em 1890 tinha cerca de meio milho de habitantes. Com o advento da repblica, consolidou-se ainda mais seu crescimento, de tal forma que, na virada do sculo retrasado, a cidade se mantinha a mais populosa do pas, com cerca de 600 mil habitantes, mais do que o dobro de So Paulo ou Salvador. Na cidade de So Paulo, a expanso da produo cafeeira, associada ao surgimento de uma indstria ainda incipiente, iriam ser determinantes para seu crescimento acelerado, que a consolidaria como a maior cidade do pas j nas primeiras dcadas do sculo XX, superando, medida em que a industrializao se consolidava, as limitaes de seu papel de sede do controle da exportao agrcola. A diversificao dos investimentos oriundos do capital cafeeiro9, intensificou atividades de carter essencialmente urbano. Muitos fazendeiros comearam a transferir sua residncia para manses nas cidades. As atividades de comrcio do caf, e a construo da estrada de ferro Santos-Jundia, em 1867, j haviam insuflado a economia urbana, com empresas de importao-exportao, bancos, o comrcio para atender a uma populao urbana crescente, e as atividades da

OLIVEIRA, Francisco de. Acumulao monopolista, Estado e urbanizao: a nova qualidade do conflito de classes, in Contradies Urbanas e Movimentos sociais, So Paulo: CEDEC, 1977. Ver a respeito, SILVA, Sergio: Expanso cafeeira e origens da indstria no Brasil, So Paulo: Alphamega, 1981.
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construo civil e dos servios urbanos, como a implantao de vilas operrias, a construo de reservatrios de gua, a instalao de iluminao urbana a gs, de linhas de bonde, etc., sempre com a presena marcante de empresas inglesas. Nesse perodo agro-exportador e de uma industrializao incipiente imperou, tanto no Rio quanto em So Paulo, uma viso de que as cidades no podiam ser a expresso do atraso nacional frente ao modernismo das grandes cidades europias, em especial em um momento em que as exportaes de caf reforavam a participao do pas no comrcio internacional. Sendo elas o centro comercial e poltico do pas, interessava que cidades como Rio e So Paulo tivessem uma aparncia compatvel com a ambio comercial da expanso cafeeira. Segundo Ribeiro e Cardoso (1981:81), por essa razo as primeiras grandes intervenes urbanas visaram criar uma nova imagem da cidade, em conformidade com os modelos estticos europeus. Nesse processo, ainda segundo os mesmos autores, as elites buscavam afastar de suas vistas e das vistas do estrangeiro o populacho inculto, desprovido de maneiras civilizadas, mestio. As reformas urbanas criaram uma cidade para ingls ver. Explicita-se ento o porqu das duas grandes cidades do pas nesses primeiros momentos da urbanizao brasileira, j promoverem uma sistemtica segregao social: simplesmente reproduzia-se na cidade a mesma diferenciao social resultante da hegemonia das elites que se verificava nos latifndios. dessa poca que datam os primeiros registros de cortios e at mesmo de ocupao dos morros com moradias populares. Mesmo que no fosse ainda regida pelas dinmicas do capitalismo industrial, a cidade j tinha por marca a diferenciao scio-espacial, pela qual a populao mais pobre, via de regra, era excluda para as reas menos privilegiadas. Segundo Maricato (1997:27), o Rio contava, em 1888, ano da abolio, com mais de 45 mil pessoas vivendo em cortios, sendo a maioria escravos libertos. A insalubridade, as epidemias, decorrentes da ausncia de infra-estrutura, como por exemplo o saneamento bsico, a violncia, a alta densidade urbana, eram marcas de uma parte da cidade, e j mostravam a tnica do que viria a ser a cidade brasileira do sculo XX. Mas o que se destaca nesse processo so dois fatores que esto na base do entendimento das dinmicas de segregao scio-espacial urbana: o conceito de localizao e a participao do Estado, representando no Brasil os interesses das elites, na formulao e implementao das polticas pblicas de urbanizao. Esses dois aspectos merecem ser vistos com mais cuidado10. Diferenciao urbana e produo social do espao A cidade se caracteriza por ser um ambiente construdo, ou seja, seu espao produzido, fruto do trabalho social. H anos existe um intenso debate acadmico sobre a convenincia de se transferir ou no para o solo urbano a teoria da renda da terra, que Marx utilizou para o contexto bem especfico e pouco comparvel ao solo urbano da propriedade rural. Sem entrar nessa polmica, o que se pode dizer que o solo urbano tem seu valor determinado por sua localizao. Esta se caracteriza pelo trabalho social necessrio para tornar o solo edificvel (a infra-estrutura urbana), as prprias construes que eventualmente nele existam, a facilidade de acess-lo (sua acessibilidade) e, enfim,

Agradeo a colaborao do Prof. Dr. Nuno Fonseca, da FAUUSP, na estruturao dos pargrafos que seguem. Ver a respeito: VILLAA, Flvio. Espao intra-urbano no Brasil, So Paulo: Nobel, 1998, e DEK, Csaba. A busca das categorias da produo do espao, Tese de Livre-Docncia, FAUUSP,So Paulo, 2001.

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a demanda. Esse conjunto de fatores que distingue qualitativamente uma parcela do solo, dando-lhe certo valor e diferenciando-o em relao aglomerao na qual se insere. A localizao um fator de diferenciao espacial por motivos bvios: terrenos com uma vista privilegiada, ou situados em locais de fcil acesso, ou muito bem protegidos, ou prximos a rodovias ou ferrovias, tornam-se mais valiosos para interesses variados. So mais agradveis para o uso habitacional, ou melhor situados para escoar a produo de uma fbrica, ou para atrair mais consumidores para uma loja, e assim por diante. Nas cidades brasileiras do incio do sculo passado, que acabamos de descrever, os bairros centrais, que tinham boa infra-estrutura, concentravam mais gente, dispunham de linhas de bonde, eram prximos das estaes de trem, eram os bairros privilegiados onde acontecia a vida urbana e comercial nascente, e onde se instalavam os palacetes da elite, embora as vezes bairros um pouco mais distantes, como a avenida Paulista, em So Paulo, atraiam os poderosos justamente pela sua exclusividade. Mas o que fica claro que a localizao ser tanto mais interessante quanto houver um significativo trabalho social para produzi-la, ou seja, para torn-la atrativa dentro de uma determinada aglomerao urbana. Assim, fica evidente, que a localizao urbana fruto de um trabalho coletivo, e no pode ser individualizada: ela depender sempre da aglomerao em que se situa, ou seja, do entorno urbano na qual est, e da interveno do Estado para constru-la e equip-la de tal forma que ela ganhe interesse. Por isso, como aponta Dek (2001), a interveno estatal um complemento necessrio, ainda que antagnico, regulao pelo mercado11 do acesso ao solo urbano. Tal interveno pode dar-se por meio de obras urbanizadoras convencionais, mas tambm ocorre por meio de um conjunto de instrumentos tributrios e reguladores do uso e das formas de ocupao do solo urbano. Ou seja, nessa dinmica muito fcil entender como a influncia sobre a mquina pblica pode render benefcios significativos a quem conseguir direcionar os investimentos do Estado segundo seus interesses de valorizao, como veremos logo adiante. No Brasil, desde as primeiras ondas de crescimento das nossas cidades, na virada do sculo XIX para o XX, todas as grandes intervenes urbanas promovidas pelo Poder Pblico foram, salvo raras excees, destinadas a produzir melhorias exclusivamente para os bairros das classes dominantes. Evidentemente, nem todas as correntes tericas admitem tal interpretao sobre a produo da diferenciao espacial e do valor fundirio urbano. Segundo o pensamento liberal, que no urbanismo se evidenciou na chamada Escola de Chicago, ainda nas primeiras dcadas do sculo passado, mas com um poder de influncia que perdura at hoje, a cidade apenas refletiria, no mbito espacial, a lgica da mo invisvel e da autoregulao, frutos do laissez-faire econmico. Assim como supostamente ocorreria no mbito econmico da regulao dos preos e do emprego, as cidades teriam a capacidade de crescer espontaneamente, equilibrando-se naturalmente, pela lei da oferta e da demanda, em um sistema no qual os mais privilegiados encontrariam seus espaos, assim como os mais pobres acabariam achando o seu, com as diferenciaes naturais de qualidade inerentes prpria lgica do capitalismo. Evidentemente, parece-nos que as coisas no ocorreram, e ainda no ocorrem, exatamente assim. E nas nossas cidades, a interveno estatal foi capaz de produzir recorrentemente a diferenciao espacial desejada pelas elites, e a disputa pela apropriao dos importantes fundos pblicos destinados urbanizao caracterizou e caracteriza at hoje a atuao das classes dominantes no ramo imobilirio.

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Ver Dek, Op. Cit.

Assim, a implantao de infra-estrutura urbana no Brasil sempre se deu em reas concentradas das nossas cidades, no por acaso os setores ocupados pelas classes dominantes. Essa prtica da desigualdade na implantao de infra-estrutura, ou seja, do trabalho social que produz o solo urbano, gerou e ainda gera diferenciaes claras entre os setores da cidade, produzidas pela ao do Estado (ao contrrio do que defendia a Escola de Chicago) e acentuando a valorizao daqueles beneficiados pelas obras, em relao escassez do restante da cidade. Assim, a brutal diferena de preos que tal fenmeno produz nunca esteve dissociada, evidentemente, dos interesses do capital especulativo que sempre soube, no Brasil, fundir-se ao estatal e canalizar os investimentos pblicos para locais de seu interesse, gerando altos nveis de lucratividade12. Os primeiros planos urbansticos No incio do sculo passado, as dinmicas de urbanizao da cidade explicitavam, como vimos, processos de valorizao fundiria e imobiliria que iriam constituir uma matriz de excluso que perdura at hoje, sobrevivendo e fortalecendo-se em cada nova fase do nosso desenvolvimento. Na jovem repblica ou no Brasil industrial, o acesso cidade urbanizada s foi possvel, em suma, para aqueles que pudessem pagar por ela, ou que tivessem um razovel poder de influncia dentro da mquina pblica. As relaes de poder se estabeleciam no mbito urbano por um lado, em torno do privilgio dado s elites no direcionamento dos recursos pblicos e na construo de bairros de elite, e do outro pela excluso que atingia invariavelmente a populao urbana mais pobre, e posteriormente o proletariado urbano. Entre esses dois extremos, uma classe-mdia encontrava algum lugar, em diferentes momentos histricos, conforme fosse beneficiada por uma ou outra poltica pblica, pelos resqucios de um ou outro ciclo de crescimento econmico. Nesse processo, o Estado cumpriu sistematicamente um papel de controle sobre a produo do espao urbano. Um "controle s avessas", pois se na Europa ele visava alguma universalizao e democratizao no acesso cidade13, no Brasil ele se deu ou para garantir a onipotncia das elites, e manter em nveis aceitveis os bairros de classe mdia, deixando alis o mercado imobilirio bastante livre para atuar, ou para

Vale observar que, nesse sentido, a melhor forma de lutar contra a especulao imobiliria urbana seria simplesmente, se a questo dos recursos no fosse to complexa, generalizar a oferta de infra-estrutura para toda a cidade, quebrando dinmica de diferenciao espacial gerada pela concentrao do investimento pblico em infra-estrutura urbana. Os dois momentos mais significativos da produo habitacional de interesse social na Europa, entretanto, no se deram por filantropia, mas para sustentar, respectivamente, o modelo de crescimento do capitalismo industrial e o do Estado do Bem-Estar Social. As reformas higienizadoras do final do sculo XIX, em que se destaca a ao do Baro de Haussmann em Paris (1850), visavam disciplinar a classe trabalhadora e dar-lhe condies mnimas de subsistncia e reproduo em um sistema industrial nascente que havia produzido at ento, por causa de seu vis liberal, um caos urbano que acabara por prejudicar a prpria produo. No psguerra, as macias polticas habitacionais, amparadas pela ideologia urbanista modernista, visavam contribuir com os esforos de criar, na Europa que se reconstrua, um mercado consumidor altura da expanso do fordismo-taylorismo, capitaneada pelos EUA. Assim, a necessria melhoria do poder de consumo da classe trabalhadora exigia que se inclusse, no clculo do custo de sua reproduo, a moradia. importante observar que em cada um desses momentos, esses padres urbansticos foram importados em um contexto nacional absolutamente diverso, no que Schwarz chamou de idias fora do lugar (referindo-se ao primeiro momento). Na virada do sculo XIX, as reformas higienizadoras usadas para disciplinar uma classe operria nascente na Europa, foram implementadas aqui, como se ver no prximo pargrafo, em uma sociedade que sequer era industrial. No ps-guerra, o urbanista modernista aqui no Brasil no podia ser base para um aumento do poder de consumo da classe trabalhadora, como ocorrera na Europa, pois os baixos salrios, como veremos logo adiante no texto, eram condio para nossa industrializao.
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"resolver" as demandas populares quando absolutamente necessrio, na base de relaes populistas e clientelistas, e no que Schwarz chamou das "relaes de favor"14. Como exemplo das reformas urbanas para ingls ver, no Rio de Janeiro dos primeiros anos do sculo passado, o presidente Rodrigues Alves deu ao ento prefeito do Distrito Federal, Francisco Pereira Passos, poderes absolutos (e inconstitucionais) para promover uma profunda reforma urbana, destinada a sanar as epidemias crescentes e recuperar a cidade, vista como um rgo doente (Maricato, 1996). Para atrair o capital estrangeiro para o pas, era necessrio sanear a cidade: novas avenidas foram abertas notadamente a Avenida central, hoje Rio Branco , o porto foi modernizado, e novos e modernos edifcios foram construdos, substituindo casares e prdios antigos. Nesse processo, e nas demais intervenes de urbanizao no Rio do incio do sculo passado, em que morros foram desmontados, aterros criados, e a natureza bastante modificada para a construo da capital, no havia sequer possibilidade de contestao por parte da populao atingida, e os propsitos de uma higienizao social estavam muito pouco escondidos. A populao pobre foi sistematicamente expulsa dos cortios e dos morros centrais, deslocando-se invariavelmente para locais distantes menos valorizados ou mesmo para outros morros. Tais planos urbansticos, que ficaram conhecidos como de Melhoramentos e Embelezamento, repetiram tambm em So Paulo essa mesma lgica, assim como em muitas outras cidades brasileiras, como Curitiba, Porto Alegre, Santos, Manaus, Belm. Amparadas na preocupao de higienizao dos bairros mais pobres, onde se verificava uma relao direta entre insalubridade e doenas como a febre amarela, entre outras, as intervenes da poca aproveitavam tal justificativa para pouco a pouco promover a expulso da populao mais pobre das reas centrais e renovar esses bairros com novos padres de ocupao. Como coloca Paulo Cezar de Barros, higienizar e modernizar a cidade significavam sobretudo, eliminar os lugares infectos e srdidos, o desmazelo, a imundcie e as residncias coletivas (cortios e cabeas de porco) em que habitava a maioria da populao. 15 Sempre baseando-se inicialmente no propsito pouco questionvel do controle sanitrio, esses planos marcaram tambm o incio de uma outra prtica que, se por um lado instituiria padres mais modernos de controle do processo de urbanizao, por outro lado iria ajudar, ao longo do sculo XX, na diferenciao de localizaes urbanas privilegiadas: a implantao de uma complexa legislao urbanstica, que estabelecia normas extremamente rgidas para a construo de edifcios e para as possibilidades de uso e ocupao do solo. Com isso, saia privilegiado o mercado imobilirio, capaz de respeitar tais regras ou de dobr-las graas sua proximidade com o Poder Pblico e seu poder financeiro, e prejudicava-se definitivamente a populao mais pobre, incapaz de responder s duras exigncias legais. Para construir, seria necessrio ter a documentao da posse da terra, dominar o aparato tcnico-jurdico do desenho e da aprovao de plantas, e respeitar as diretrizes legais sanitrias e de ocupao e uso do solo, que muitas vezes impunham regras que s podiam ser aplicadas nos terrenos mais caros. Os Cdigo de Posturas de So Paulo e do Rio, ainda no final do sculo XIX, j proibiam por exemplo os cortios nas reas urbanas centrais, e determinavam recuos para as construes que s podiam ser aplicados em lotes de grande rea, restringindo assim por meio da lei a ocorrncia de terrenos pequenos e mais baratos. A casa unifamiliar, de
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Ver SCHWARZ, Roberto, As idias fora do lugar, 1974.

BARROS, Paulo Cezar Onde nasceu a cidade do Rio de Janeiro ? (um pouco da histria do Morro do Castelo), in Revista geo-paisagem (on line), Vol. 1, no. 2, Julho/dezembro de 2002, ISSN N 1677 650 X

grande porte, centrada no lote, era a casa padro das regulamentaes urbansticas, acrescentando-se posteriormente o edifcio vertical, tambm de mais alto padro social. Segundo Rolnik, comentando as primeiras regras aplicadas em So Paulo, a essas leis, definindo a especificidade do modo de construir nos bairros de elite, corresponde uma caracterstica absolutamente marcante na construo da legalidade urbana na cidade de So Paulo: a lei como garantia de perenidade do espao das elites16. Embora at 1930 a proviso habitacional social ainda se desse, como veremos, por iniciativa do setor privado, Nabil Bonduki aponta que, das medidas urbansticas contra as duas epidemias de 1893 surgiram trs frentes de combate legislao, planos de saneamento bsico e estratgia de controle sanitrio , que so a origem da interveno estatal no controle da produo do espao urbano e da habitao(Bonduki, 1998:33)17. Industrializao e urbanizao Mas com a intensificao da industrializao que o conceito de diferenciao espacial pela localizao e a importncia da interveno estatal ganham toda sua dimenso. O capitalismo industrial, ao exacerbar a diviso social do trabalho e a luta de classes, acentuou a diviso social do espao: era quase natural que as classes dominantes continuassem a apropriar-se dos setores urbanos mais valorizados, justamente por sua localizao privilegiada, por sua acessibilidade, e pela infra-estrutura disponvel, deixando os bairros menos privilegiados para as classes mais baixas. Como se sabe, a industrializao um fenmeno essencialmente urbano. Ou seja, a diferena agora era que a cidade tornava-se o locus do prprio sistema de produo, e no mais o campo. Por isso, aumentava consideravelmente a populao urbana de baixa renda, pela necessria presena do operariado urbano, e a segregao espacial-urbana tornava-se mais visvel. As leis funcionariam mais do que nunca para demarcar os lugares de cada um, e as classes dominantes intensificariam ainda mais sua presena na mquina do Estado para garantir os novos espaos de alta valorizao em que se implantavam18. A primeira fase de nossa industrializao, que como visto se inicia nas ltimas dcadas do sculo XIX em um processo concomitante s atividades da economia cafeeira agroexportadora, fez com que, j em 1920, So Paulo superasse com folga a produo industrial de todos os demais estados brasileiros. Por isso, a cidade tambm era a que mais se urbanizava. Embora fosse ainda uma industrializao incipiente, at mesmo em funo das disputas entre os interesses ingleses de escoamento da sua indstria, as resistncias dos grandes produtores cafeeiros e dos coronis mais arcaicos, face ao empreendedorismo da moderna burguesia industrial nascente, ela j era suficiente para que a cidade, alm do local das atividades administrativas e comerciais oriundas da atividade cafeeira, se tornasse tambm sede da produo industrial. Como j dito, ao contingente de trabalhadores do setor de comrcio e servios, comeava a somar-se de forma significativa, sempre com a ajuda dos escravos libertos e dos imigrantes europeus, o proletariado urbano. Nabil Bonduki ressalta que, j no segundo quinqunio da dcada de 1880, a cidade de So Paulo passa a atrair, pela sua prpria

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ROLNIK, Raquel. Para alm da lei: legislao urbanstica e cidadania, in SOUZA, Maria Adlia A. (et outros, Orgs.). Metrpoles e Globalizao , So Paulo: CEDESP, 1999. BONDUKI, Nabil. Orgens da habitao social no Brasil, So Paulo: Estao Liberdade/Fapesp, 1998.

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Ver a respeito VILLAA, Flvio, Espao intra-urbano no Brasil, So Paulo: Nobel, 2000, obra na qual o autor analisa o processo de urbanizao capitaneado pelas classes dominantes em vrias capitais brasileiras.

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potencialidade econmica, imigrantes que vinham inicialmente para as lavouras do caf19. Segundo o autor, em 1895, quase 40% dos 104 mil imigrantes que passaram pela Hospedaria dos Imigrantes (esta estrategicamente colocada na periferia de ento, no bairro proletrio do Brs, para deixar bem claro o lugar na cidade que lhes era destinado20) ficaram na cidade. A diferenciao espacial, que antes marcava apenas o centro como a rea privilegiada de assentamento de uma elite dourada voltada ao comrcio cafeeiro, com nenhuma importncia para os ainda raros, distantes e pouco populosos bairros pobres de periferia, agora comeava a ocorrer nos moldes de uma tpica cidade industrial como aquelas que Engels j havia descrito na Inglaterra industrial do sculo XIX gerando bairros proletrios com pssimas condies de habitabilidade. O Brs e a Lapa eram os bairros operrios, tanto pela proximidade da estrada de ferro inglesa, que tornava interessante a implantao das fbricas, quanto por serem as vrzeas dos rios Tamanduatey e Tiet, com forte ocorrncia de alagamento, e portanto pouco interessantes ao assentamento habitacional das elites. Estas concentravam-se nos bairros nobres, para os quais a interveno estatal no foi tmida: a construo do Viaduto do Ch, que ligava o centro velho cidade nova e a abertura da Avenida Paulista, ainda na ltima dcada do sculo XIX, e a implantao de infra-estrutura bsica no bairro de Higienpolis, nas encostas arborizadas e agradveis do espigo da cidade. Segundo Bonduki, entre 1886 e 1900 que se d o primeiro momento crtico de falta de habitao na cidade de So Paulo. Vale notar que tal dinmica, embora seja exemplar na cidade de So Paulo, se reproduzia, em escala menor, nas cidades do interior do Estado onde se instalavam as primeiras indstrias ligadas ao caf (em geral indstrias txteis, como no Vale do Paraiba), e tambm nas demais capitais do pas21. At os anos 30, a proviso habitacional para as classes populares foi garantida pela iniciativa privada, seja atravs das vilas operrias de empresas em especial no caso de indstrias que se estabeleciam no interior do Estado de So Paulo, em locais isolados seja atravs da moradia de aluguel, que se limitava em sua maior parte construo de cortios ou de vilas de baixo padro. As vilas, uma forma de produo estimulada pelo poder pblico com incentivos fiscais por ser uma soluo de disciplinamento e higienizao, eram em So Paulo e no Rio um empreendimento interessante para investidores imobilirios que iam desde comerciantes mais abonados at grandes fortunas do caf (Bonduki, 1996:46). Entretanto, s conseguiam ter acesso a essas moradias os operrios qualificados, funcionrios pblicos, comerciantes, enfim, segmentos da baixa classe mdia, e no a populao mais pobre. Para esta, restavam os cortios, investimento tambm muito interessante para os proprietrios, pelo baixo custo de sua construo, e que apesar de serem combatidos em nome da sade pblica, se proliferaram de forma significativa, mostrando que a demanda por solues de habitao de baixa renda comeava a ser considervel. Quando os cortios se tornavam obstculos para as iniciativas de renovao urbana conduzidas para reas mais nobres da cidade, eram demolidos e a massa sobrante obrigada a se deslocar para as reas menos valorizadas pelo mercado (Villaa,1986).

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BONDUKI, Op. Cit..

Ver a respeito, DRUMMOND, Andr S. M. Lugares sem uso e usos sem lugar. Trabalho Final de Graduao, FAUUSP, 2002.
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Ver VILLAA, Op. Cit.

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O urbano e a moradia no perodo populista A era Vargas, a partir de 1930, instituiu no pais um novo clima poltico, e a emergncia na Europa do Estado do Bem-Estar Social d mpeto tentativa, no Brasil, de construo de uma nao com um Estado forte e um mercado de consumo interno mais significativo. O Estado passou ento a intervir diretamente na promoo da industrializao, atravs de subsdios indstria de bens de capital, do ao, do petrleo, construo de rodovias, etc. A burguesia agro-exportadora perdia sua hegemonia, para dar lugar a um Estado populista que, entretanto, pouparia seus interesses, evitando uma reforma agrria e mantendo intacta a base fundiria do pas. Ermnia Maricato resume com preciso as caractersticas do perodo: O Estado mantm uma postura ambgua entre os interesses da burguesia agrria e os da burguesia industrial. ... A essncia do populismo consistir em reconhecer a questo social, mas dando a ela um tratamento paternalista e simblico, que nega a auto-organizao dos trabalhadores. A oposio e as lideranas operrias so esmagadas, mas a massa trabalhadora seria submetida a intensa propaganda do governo e das benesses que este lhe concede: instituio da Previdncia, promulgao da CLT, fixao do salrio mnimo (Maricato, 1997:35). Assim, esse perodo presenciou pela primeira vez os efeitos de uma crescente migrao rural-urbana, de uma importante massa vinda do Nordeste para o Sul em busca dos sonhados empregos industriais. Embora esse processo fosse realmente intensificar-se somente algumas dcadas depois, nos anos 50/60, o fato que tal dinmica elevou o problema da proviso habitacional para a massa operria a patamares em que o mercado no tinha mais condies de ou sobretudo interesse em enfrentar. Por isso, no mbito da proviso habitacional, a lgica populista se repetiria: o perodo Vargas ficou marcado por introduzir pela primeira vez polticas habitacionais pblicas, reconhecendo (ou cedendo s presses para reconhecer) que o mercado privado no tinha como atender demanda por moradia e anunciando que o Estado assumiria tal funo. Mas, como era caracterstico do populismo, retirou-se do mercado privado a responsabilidade pela questo habitacional, sem que houvesse, entretanto, uma poltica pblica de flego, que realmente respondesse demanda que se criava. Como mostra Maricato, os Institutos de Aposentadorias e Penses, criados na dcada de 30 e at hoje uma referncia na histria da habitao social no Brasil22, entre 1937 e 1964, iriam produzir apenas 140 mil moradias em grande parte destinadas ao aluguel, o que, segunda a autora, mostraria muita publicidade para uma resposta modesta dos programas pblicos de habitao. A Lei do Inquilinato de Vargas, que congelaria os aluguis em 1942, apenas intensificou a segregao urbana dos pobres nos loteamentos de periferia, pois estimulou a propriedade privada do imvel urbano, no lugar do aluguel, restringindo ainda mais o acesso habitao (Bonduki, 1998). Com a oferta de moradia de aluguel declinando, e sem que o Estado suprisse a conseqente demanda por habitaes, restava populao pobre uma soluo que, na prtica, liberava tanto o Estado quanto o mercado da responsabilidade pela questo da moradia: a ocupao pura e simples das terras, ou o loteamento das periferias, estimulado pela chegada do transporte pblico sobre rodas, que garantia o necessrio acesso, mesmo que precrio, aos loteamentos mais distantes, que sequer recebiam a infra-estrutura urbana necessria (Maricato, 1997:36). Estava comeando a delinear-se o que seria a matriz do crescimento urbano no Brasil a partir de ento.

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Ver BONDUKI, Op. Cit.

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A urbanizao com baixos salrios A mudana para um novo paradigma econmico, o da abertura ao capital internacional promovida nos anos 50 por Juscelino Kubitschek, que alguns grandes intrpretes da formao da nao consideram como o momento de negao definitiva da possibilidade de construo de uma economia capitalista minimamente autnoma e distributiva23, iria exacerbar de vez a situao de extrema desigualdade no acesso terra urbana. A partir desse momento, graas ao fenomenal impulso promovido pela chegada das multinacionais, a industrializao brasileira sofreu uma inflexo significativa, garantindo o milagre econmico e a ascenso do pas, em pouco mais de uma dcada, condio de oitava economia do mundo. Mas esse modelo de intenso crescimento sofria de um duplo problema: por um lado, estabelecia um padro congnito de atraso tecnolgico, pois as indstrias traziam para c tecnologias j obsoletas em seus pases de origem, e por outro lado estava condicionado a um padro de alta concentrao da renda, j que se baseava na manuteno de uma mo-de-obra de baixo custo, necessariamente sub-assalariada. Vale notar que a entrada do capital estrangeiro no pas a partir do Plano de Metas, a que Francisco de Oliveira chamou de a fraude e traio mais notvel vontade popular de que se tem notcia no Brasil moderno24 (Oliveira, 1977:73), deu-se em um contexto muito especfico do desenvolvimento do capitalismo internacional caracterizado pelo interesse das empresas multinacionais, nas palavras de Plnio Sampaio Jr., em aproveitar as oportunidades de investimento geradas pelo processo de substituio de importaes mediante o deslocamento de unidades produtivas (2000:37). Essas oportunidades de investimento que apareciam em uma economia perifrica em fase de industrializao (alis, em vrios paises subdesenvolvidos, e no s no Brasil) significavam um cenrio perfeito para a economia capitalista em plena expanso. De fato, aps a crise de 29, as polticas keynesianas norte-americanas de maior intervencionismo estatal, com o New Deal do presidente Roosvelt, e j no ps-guerra as polticas de implantao do Estado do Bem-Estar Social na Europa, representavam uma resposta ao liberalismo econmico, e uma tentativa de regular, pela mediao do Estado, os interesses do Capital e do Trabalho, no por razes filantrpicas ou humanitrias, mas porque se percebia que era necessrio manter um padro mnimo de poder aquisitivo da classe operria para que pudesse ocorrer a expanso do mercado de consumo, imprescindvel para a prpria sobrevida do sistema25. Nesse perodo, instituram-se nos EUA e na Europa, no s todas as leis trabalhistas e a garantia de servios universais de educao e sade, mas tambm

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Autores como Caio Prado Jr. ou Florestan Fernandes enxergam na poltica de industrializao pela abertura s multinacionais estrangeiras, iniciada nos anos 50, o momento de definitiva renncia possibilidade de construo da nao, e da associao definitiva entre as burguesias nacionais e os interesses expansionistas do capitalismo internacional, dando origem ao que Fernandes denominou da contra-revoluo brasileira. Ver a respeito SAMPAIO Jr, Plnio. Entre a Nao e a Barbrie, Petrpolis: Voes, 2000. Escrito em 1977, o texto de Oliveira no podia prever a escalada de fraudes que este pobre pas iria ainda presenciar, nas frustradas Diretas J, na ascenso do caador de marajs, na adeso irrestrita aos ditames neoliberais do Consenso de Washignton, etc.

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25 Ford j havia explicitado essa percepo, ao acreditar na fora das corporaes capitalistas para manter um nvel de consumo suficiente para a regulao do sistema quando, s vsperas do crash de 29, ele aumentou o salrio de seus funcionrios, acreditando que isso poderia aquecer o consumo e evitar a crise. Ainda no mesmo sentido, vale lembrar que, no mpeto de constituir um mercado de consumo suficiente para o capitalismo que se fortalecia no ps-guerra, os EUA simplesmente financiaram, com os planos Marshall e Mac Arthur, a reconstruo da Europa e do Japo, nos moldes que lhes interessava.

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polticas habitacionais de peso, que incorporaram a moradia aos custos bsicos de subsistncia da classe trabalhadora26. Entretanto, no s o Estado do Bem-Estar Social custava caro, como ele limitava sobremaneira a possibilidade de realizao da mais-valia, ao aumentar significativamente os custos de reproduo da classe trabalhadora e diminuir as taxas de lucratividade. Nesse sentido, os pases subdesenvolvidos, como o Brasil, em fase de expanso industrial, representavam uma fantstica oportunidade de investimentos, em funo do inesgotvel exrcito industrial de reserva que representava a populao agrria pobre do nordeste, disponvel para migrar paras as cidades industriais em busca de emprego, mesmo que por salrios baixssimos. A associao do interesse industrializante das burguesias mais modernas no Brasil, e dos interesses de expanso do capitalismo internacional provocaria o que Florestan Fernandes indicou como a renncia das burguesias nacionais em fortalecer a revoluo burguesa e a implantao de um sistema capitalista endgeno focado na consolidao de um mercado interno. Optando por aliarse aos interesses expansionistas do capitalismo internacional, mesmo que s custas do reforo de seu carter anti-social, antinacional e antidemocrtico (Sampaio Jr., 2000:418), as burguesias nacionais escolhiam um caminho que garantiria uma rpida industrializao, preservando seu poder de barganha no sistema capitalista mundial e reforando sua absoluta e intolerante dominao interna. Assim, com a vinda das indstrias multinacionais para o pas, estabelece-se um padro de crescimento em que os baixos salrios no eram apenas uma conseqncia da injustia inerente aos sistema capitalista, mas a prpria condio para nossa industrializao, no que alguns autores chamaram de industrializao com baixos salrios. O mercado interno que se formava era apenas residual, o foco da atuao das multinacionais aqui instaladas sendo antes de tudo a exportao. Como o interesse destas era o de explorar a mo-de-obra barata, e o da elite brasileira, o de perpetuar sua hegemonia interna, utilizando-se para isso do seu controle sobre o prprio Estado, passa a ser lgico o fato deste ltimo no criar exigncias que aumentassem o custo de reproduo da fora de trabalho, entre elas a de instalao de infra-estrutura urbana e de moradia. Com a intensificao da migrao rural-urbana em patamares nunca antes vistos, j que alm de tudo a ausncia de uma reforma agrria tornara a sobrevida dos pequenos agricultores impossvel, estourava a demanda habitacional, e cresciam de forma inexorvel os bairros perifricos de baixa-renda, literalmente abandonados pelo Estado. Se em 1940 a populao urbana no Brasil era de apenas 26,34% do total, em 1980 ela j era de 68,86%, para chegar em 81,20% no ano 2000. Em dez anos, de 1970 a 1980, as cidades com mais de um milho de habitantes dobraram, passando de cinco para dez27. industrializao com baixos salrios se acoplava, nos termos da urbanista Ermnia Maricato, uma urbanizao com baixos salrios. Ou seja, ao contrrio do que ocorreu na formao dos Estados do Bem-Estar Social nos pases centrais, o processo de concentrao populacional nos grandes centros industriais brasileiros no foi acompanhado por uma ao do Estado que garantisse condies mnimas de infra-estrutura urbana e qualidade de vida, pois isso resultaria, em ltima

Esse processo ocorre paulatinamente, e inicialmente nos EUA, com o New Deal, ainda nos anos 30. A segunda guerra retardaria a implantao do modelo keynesiano na Europa, mas no ps-guerra ficaram famosas as macias polticas de proviso habitacional europias como, por exemplo, a dos grands ensembles na Frana , ancoradas alis nas idias de industrializao da construo do movimento modernista.
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Ermnia Maricato, Metropole na periferia do capitalismo, Hucitec, So Paulo, 1996

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instncia, na elevao do custo de reproduo da classe trabalhadora, o que no interessava s classes dominantes industriais. Francisco de Oliveira, em recente trabalho28, lembra como o incentivo auto-construo (atravs da pouca presena do Estado, que deixou a cidade perifrica crescer sem controle algum) foi uma frmula capaz de assegurar uma morada mnima para a classe trabalhadora a preos baixssimos, sem elevar o custo da mo-de-obra. O exemplo de So Miguel Paulista, na cidade de So Paulo, sintomtico desse processo, embora tenha se dado ainda antes da abertura da economia na dcada de 50, como em uma pr-estria do que se tornaria um padro: na dcada de 30, dois importantes industriais brasileiros29 firmaram uma joint-venture com um industrial norteamericano, para re-montar no Brasil uma fbrica petroqumica de fios rayon, j obsoletos nos EUA, onde se dominava a tecnologia subseqente, do nylon. A tal fbrica, reconstruda em So Miguel Paulista, ento um bairro ainda semi-rural da periferia paulistana mais distante, tornou-se instantaneamente a mais moderna indstria petroqumica do pas, com o nome de Nitroqumica. Em dois anos, a populao do bairro quadruplicou, sem o menor acompanhamento do Estado. As favelas que surgiram na poca, h sessenta anos atrs, at hoje caracterizam o bairro. Tal situao de abandono da populao trabalhadora mais pobre nas franjas perifricas das grandes cidades s iria desencadear alguma reao quando estivesse ameaada a prpria coeso social. No regime militar, face tal cenrio, o Estado passaria a promover deliberadamente solues habitacionais de baixo custo nas periferias. Como argumentou a ento deputada Sandra Cavalcanti em carta ao presidente Castello Branco, ...achamos que a revoluo vai necessitar agir vigorosamente junto s massas. Elas esto rfs e magoadas, de modo que ns vamos ter que nos esforar para devolver a elas uma certa alegria. Penso que as solues de moradia, pelo menos nos grandes centros, atuar de forma amenizadora... (apud Villaa, 1986). Assim, o perodo ps-64 inaugurou uma nova fase de interveno estatal na habitao, criando o Banco Nacional de Habitao BNH, que atuava como o banco central do Sistema Financeiro de Habitao, que por sua vez geria a poupana compulsria do FGTS (8% dos salrios do mercado formal) e a do SBPE, esta uma poupana voluntria, ambas destinadas ao financiamento habitacional. Em funo disso, foi no regime militar, paradoxalmente, que mais se produziu habitaes populares no Brasil, cerca de quatro milhes de unidades30. Porm, o modelo do SFH/BNH, mais do que promover polticas pblicas de universalizao do direito habitao, tinha como objetivo central a acumulao privada de setores da economia envolvidos com a produo habitacional, como as grandes empreiteiras, no bojo dos esforos para alavancar o chamado milagre brasileiro. O uso dessa significativa poupana para o financiamento habitacional, saneamento e infraestrutura urbana proporcionou mudanas importantes nas nossas cidades, porm proporcionalmente muito mais significativas nas faixas de populao de renda mdia ou alta: os centros verticalizaram-se, gerando a valorizao especulativa da terra urbana, a produo imobiliria para a classe mdia foi dinamizada, grandes empresas de obras

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Oliveira, Francisco de; O Ornitorrinco, So Paulo: Boitempo Editorial, 2003. Horcio Lafer e Jos Ermrio de Morais.

Agradeo urbanista Luciana Royer, que escreveu comigo o artigo que deu origem aos pargrafos sobre o perodo militar, para o jornal Correio da Cidadania (SP).

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pblicas de infra-estrutura foram beneficiadas. No campo especfico da habitao social, a formatao institucional do SFH/BNH acabou por favorecer somente a construo de unidades habitacionais sem o necessrio conjunto de equipamentos e melhorias urbanas. Com o discurso populista do acesso casa prpria, o nmero de unidades produzidas e no a qualidade de vida que propiciavam era o nico ndice de eficincia do modelo. Isso gerou grandes conjuntos-domritrios, distantes das reas centrais e da oferta de emprego, geralmente mal servidos pelo transporte pblico e sem quase nenhuma infraestrutura nem servios urbanos. Alm disso, os financiamentos do sistema nunca conseguiram beneficiar a populao realmente pobre, com renda abaixo de 5 salriosmnimos, e a distribuio das habitaes tomou-se um instrumento do clientelismo, favorecendo a generalizao da inadimplncia no setor habitacional de interesse social Por outro lado, a submisso da terra urbana ao capital imobilirio fazia com que enquanto as periferias das grandes cidades expandiam seus limites e abrigavam o enorme contingente populacional de imigrantes, o mercado formal se restringia a uma parcela da cidade e deixava em seu interior grande quantidade de terrenos vazios. Kowarick e Campanrio31 mostram que em 1976, a terra retida para fins especulativos no municpio de So Paulo atingia 43% da rea disponvel para edificao. Somente em 1980 as reas perifricas da cidade aumentaram em 480 km, permanecendo desprovidas dos servios urbanos essenciais reproduo da fora de trabalho. Nos dias atuais, uma pesquisa recente do Centro de Estudos da Metrpole, do CEBRAP, mostrou que a periferia paulistana ainda cresce por ano seis vezes mais do que a rea central. Ou seja, ao lado dos grandes conjuntos, a soluo da ocupao pura e simples de glebas vazias e os loteamentos clandestinos continuava e continua at hoje a responder maior parte da demanda habitacional dos excludos do sistema. Com o tempo e o esgotamento dessas terras, restou populao mais pobre ocupar as nicas reas onde estariam salvo da ao do mercado: as reas de proteo ambiental, como as beiras de crregos, os mananciais e as encostas. Em So Paulo, por exemplo, cerca de 1,2 milho de pessoas vivem hoje nos mananciais das represas Billings e Guarapiranga. Os movimentos populares de luta pela moradia, a constituio de 88 e o Estatuto da Cidade32 Face ao inquietante quadro exposto at aqui, fcil entender que as desigualdades decorrentes dos processos de industrializao e de urbanizao acabaram gerando insatisfaes sociais significativas, que j haviam sido premeditadas por Sandra Cavalcanti. J em 1963, o Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana tentou refletir parmetros para balizar o crescimento das cidades que comeava a se delinear. A ditadura militar desmontou a mobilizao da sociedade civil em torno das grandes reformas sociais, inclusive a urbana, substituindo-a por um planejamento urbano centralizador e tecnocrtico.

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KOWARICK, Lcio & CAMPANRIO, Milton; So Paulo, Metrpole do subdesenvolvimento industrializado: conseqncias sociais do crescimento e da crise econmica, CEDEC, 1984 citado in SANTOS, M., Metrpole corporativa fragmentada: o caso de So Paulo, So Paulo: Nobel / Secretaria de Estado da Cultura, 1990.

O texto dos pargrafos que seguem foi originalmente publicado, com modificaes, no artigo Alcances e limitaes dos Instrumentos Urbansticos na construo de cidades democrticas e socialmente justas, preparado para a V Conferncia das Cidades - Cmara Federal, 02 de dezembro de 2003.

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Nos anos 70, os excludos do milagre brasileiro comeam a mobilizar-se novamente em torno da questo urbana, reivindicando a regularizao dos loteamentos clandestinos, a construo de equipamentos de educao e sade, a implantao de infra-estrutura nas favelas, etc. Uma primeira vitria ocorreria em 1979, com a aprovao da Lei 6766, regulando o parcelamento do solo e criminalizando o loteador irregular. Na Constituinte de 1988, 130.000 eleitores subscrevem a Emenda Constitucional de Iniciativa Popular pela Reforma Urbana, e com isso conseguiram inserir na Constituio os artigos 182 e 183, que estabeleciam alguns instrumentos para o controle pblico da produo do espao urbano e introduziam o princpio da chamada funo social da propriedade urbana: imveis situados na chamada cidade formal geralmente se beneficiam de infra-estrutura urbana (esgoto, gua, luz, asfalto, etc.) custeada pelo poder pblico e, portanto, por toda a sociedade; mant-los vazios, a prtica recorrente dos especuladores, representa um alto custo social, assim exercer a funo social da propriedade no nada alm de darlhes uso. Porm, a regulamentao desses artigos s viria a ocorrer 11 anos depois, com a aprovao definitiva do captulo da reforma urbana da nossa constituio, em uma tramitao que contou com a presso constante do Frum Nacional de Reforma Urbana, e que culminou com a aprovao da Lei 10.257, o Estatuto da Cidade, em julho de 2001. A idia de instrumentos urbansticos capazes de dar ao Poder Pblico um maior controle sobre as dinmicas urbanas originou-se no esforo de construo do Estado do BemEstar Social na Europa, onde o Estado tinha, como j comentamos, um forte papel regulador. A idia era a de que cabia ao Poder Pblico uma forte ingerncia na regulamentao e no controle do desenvolvimento urbano, para garantir uma mnima variedade social na produo urbana, buscando prover habitao de interesse social integrada malha urbana, para proteger antigos moradores mais pobres dos processos decorrentes da valorizao imobiliria, que os expulsam e substituem por moradores de maior renda (a chamada gentrificao), para permitir a preservao dos espaos pblicos como espaos de uso democrtico, protegendo-os da ao invasiva da iniciativa privada, e para promover usos habitacionais sociais no mercado imobilirio privado atravs de aes de induo e incentivo. Vale notar que essa tradio no conseguiu impedir, nem naqueles pases, processos marcantes de excluso social e de gentrificao, capitaneados pelas foras do mercado. Mas inegvel que, apesar disso, h na Europa e at mesmo nos EUA uma cultura poltica de respeito ao papel importante do Estado no controle urbano. Para dar ao Estado a capacidade de exercer tal funo, uma variedade de instrumentos jurdicos e financeiros foram criados. Por um lado, deu-se ao Estado um poder regulador significativo sobre o uso e a ocupao do solo, estabelecendo-se restries de uso, parmetros de adensamento, limites verticalizao, taxas de ocupao, punies efetivas para o descumprimento das leis urbansticas, etc. Por outro lado, criou-se uma estrutura financeira evidentemente apoiada na incomparvel disponibilidade de recursos que aqueles pases dispunham e dispem e uma gama de isenes para incentivar, atravs de linhas de crdito e renncias tributrias especficas, determinadas aes dos agentes privados, como por exemplo a recuperao e manuteno de edifcios antigos nas reas centrais, sua reconverso para locao social privada, ou ainda a fixao da populao mais pobre em seus locais de residncia, graas a auxlios financeiros diretos. Pois bem, nessa mesma lgica que, no Brasil, os defensores da Reforma Urbana se mobilizaram para garantir a aprovao, na Constituio e posteriormente no Estatuto da Cidade, de instrumentos que permitissem dar s prefeituras um instrumental para exercer algum controle sobre as dinmicas de produo da cidade. Esse o princpio, em suma, dos chamados instrumentos urbansticos apresentados no Estatuto da Cidade.

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Note-se, entretanto, a profunda diferena estrutural entre as realidades dos pases industrializados e a brasileira. Enquanto l os instrumentos urbansticos surgem no psguerra, concomitantemente estruturao do Estado do bem-estar social, no Brasil os instrumentos urbansticos aparecem como uma tentativa de reao face a um modelo de sociedade e de cidade estruturalmente organizadas de forma propositalmente desigual, o que muda completamente seu potencial e seu possvel alcance. Aqui, trata-se de reverter a posteriori um processo histrico-estrutural de segregao espacial, o que significaria, em essncia, dar ao Estado a capacidade de enfrentar os privilgios urbanos adquiridos pelas classes dominantes ao longo de sua hegemnica atuao histrica de 500 anos. No se trata, pois, de tarefa simples. E desde j percebe-se que tais instrumentos s podero ter alguma eficcia se houver, ao mesmo tempo em que so criados, uma vontade poltica muito determinada no sentido de promover a reverso do quadro de desigualdade urbana em que vivemos, enfrentando portanto os poderosos interesses que hegemonizam hoje a produo do espao urbano. Sem essa vontade poltica, que implica em polticas de governo claramente dispostas a enfrentar os privilgios das classes dominantes, os instrumentos urbansticos podem servir apenas como uma maquiagem demaggica, sem muito poder para mudar o quadro urbano brasileiro. Vale notar que a briga longa, e at agora, tem sido difcil. O atual contexto da globalizao e sua influncia nas cidades importante observar que a instituio de instrumentos urbansticos que dem maior poder de controle para o Estado esto na contramo da tendncia neoliberal de absoluta minimizao do papel do Estado, que se institucionalizou no Brasil a partir da dcada de 90, no bojo das reformas preconizadas e seguidas risca pelo governo FHC pelo chamado Consenso de Washington33. Nesse sentido, alis, vale comentar que os to propagandeados novos paradigmas da economia globalizada deste comeo de sculo no trouxeram nenhuma mudana significativa no quadro estrutural de excluso social no Brasil, e ainda menos no mbito da segregao espacial urbana. Ao contrrio, sabe-se hoje que os anos de polticas macro-econmicas neoliberais de estabilizao monetria por meio de instrumentos cambiais apenas exacerbaram a dependncia externa e a desigualdade interna, e vm sendo responsveis pela camisa-de-fora na qual o Brasil se encontra quanto enorme dificuldade para enfrentar sues problemas sociais. Nos anos 70, as burguesias nacionais reforaram sua hegemonia interna por meio da aliana com os interesses de expanso do capitalismo internacional, acirrando a dependncia do pas, mas promovendo a rpida industrializao j comentada anteriormente. Esse crescimento econmico do milagre brasileiro, permitiu sustentar o que Florestan Fernandes chamou do mito do crescimento, que legitimava o papel das burguesias e escamoteava uma economia que, na verdade, era a que menos distribua suas riquezas no mundo34. Hoje, a globalizao parece reavivar o mito: vende-se a nossa suposta entrada no mundo global, alimentada pelo perverso apelo do consumo e o acesso aos importados, enquanto que a economia do pas tomada pos empresas transnacionais, e se exacerba a pobreza generalizada. Em suma, uma modernidade que ainda no superou os desequilbrios herdados do Brasil colonial.
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A famosa cartilha do "Consenso de Washington", elaborada num seminrio realizado entre 14 e 16 de janeiro de 1993, sob a orientao de Fred Bergsten, em um destacado think tank de Washington, o Institute for International Economics, estabelece literalmente dez pontos a serem seguidos pelos pases interessados nesse modelo de adeso ao capitalismo global, que incluem, entre outros, pontos to didticos e sintticos quanto as empresas estatais devero ser privatizadas.
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Ver a respeito o excelente livro Entre a Nao e a Brabrie, de Plnio de Arruda Sampaio Jr., Vozes, 2000.

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Assim, tambm no mbito das cidades, o discurso da globalizao serve para vender uma imagem supostamente necessria de modernizao, enquanto que na verdade se acentuam ainda mais os desequilbrios na alocao dos investimentos pblicos urbanos, gerando diferenciaes e valorizao fundirias ainda mais abruptas. A desculpa da necessidade de insero na economia global vem sendo usada para construir centros de negcios, avenidas ultra-modernas, verdadeiras ilhas de Primeiro Mundo em meio ao mar de pobreza das nossas cidades, e isso, evidentemente, com o farto uso do dinheiro pblico. Em trabalho recente35, mostramos como, por exemplo, a propalada centralidade terciria globalizada da regio da Marginal Pinheiros em So Paulo um carto-postal de modernidade urbana foi construda na dcada de 90 com cerca de 4 bilhes de Reais pblicos, enquanto que a dinamizao econmica gerada por essa regio nunca mostrouse significativa, e nem mesmo as supostas conexes com a economia global. Em suma, assim como nos planos urbansticos do comeo do sculo passado, as novas avenidas e tneis, os trens com ar condicionado e as demais obras pblicas na regio serviram, no final, para um nico objetivo: promover a valorizao fundiria que interessa ao mercado imobilirio e s classes dominantes. O interessante que um dos principais instrumentos que permitiram a construo dessas ilhas de primeiro-mundo financiadas pelo dinheiro pblico, foram as chamadas Operaes Urbanas, que estabelecem parcerias pblico-privadas urbanas, e que tambm esto pospostas no.....Estatuto da Cidade! Ou seja, nas duras negociaes para sua aprovao, o Estatuto acabou dando margem tambm aprovao de instrumentos que podem servir para alavancar interesses privados. No caso, as Operaes Urbanas, pelo menos at agora, submeteram o planejamento urbano das cidades onde foram implantadas aos interesses do mercado. Evidentemente, os significativos fundos destinados s ilhas de primeiro mundo poderiam ter tido destinos mais urgentes, como a proviso de saneamento bsico ou outras melhorias nas periferias. O contexto da globalizao pouco alterou, como se v, o permanente exerccio de hegemonia das classes dominantes sobre a propriedade urbana, at mesmo nas inseres que estas lograram ter em projetos supostamente destinados democratizao do acesso terra urbana, como o Estatuto da Cidade. Os instrumentos progressistas do Estatuto da Cidade Nesse contexto antagnico dos tempos da globalizao, a maioria dos instrumentos de induo do desenvolvimento urbano e tributrios aprovados no Estatuto da Cidade tentam assim mesmo estabelecer, no cenrio brasileiro, uma perspectiva de uma nova presena do Estado na regulamentao, induo e controle dos processos de produo da cidade, mesmo que esse seja, como vimos, um desafio e tanto. Tais instrumentos visam, em essncia, refrear o processo especulativo e regular o preo da terra, ao forar o exerccio da funo social da propriedade urbana punindo o "mau proprietrio". Buscam tambm permitir um maior controle do Estado sobre usos e ocupaes do solo urbano, em especial em reas que demandem uma maior democratizao. Alguns exemplos so as Zonas Especiais de Interesse Social, que permitem a definio de um padro urbanstico prprio, com tratamentos diferenciados tanto em reas de favelas ou loteamentos que demandem urbanizao, como em reas vazias sujeitas proviso de moradia de interesse social, ou ainda terrenos ou imveis sub-utilizados em reas com infra-estrutura urbana, geralmente nas reas centrais. Este ltimo aspecto se destaca quando

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Ver FERREIRA, Joo Sette Whitaker. So Paulo: o mito da cidade-global, Tese de Doutorado, FAUUSP, 2003.

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confrontado ao esvaziamento das reas centrais nas grandes e mdias cidades, que provoca um aumento de terrenos no-utilizados especialmente propcios Reforma Urbana e proviso habitacional de interesse social. Outro exemplo o do usucapio urbano, que permite dar a propriedade a moradores de favelas ou cortios que ocupem esses imveis, sem contestao jurdica, por mais de 5 anos. A concesso especial de uso para fins de moradia, aprovada por Medida Provisria complementar ao Estatuto, permite a poder pblico conceder o direito de uso habitacional em reas pblicas ocupadas. O IPTU progressivo, como um ltimo exemplo, permite que se puna o proprietrio que deixa seu imvel ou terreno vazio por mais de sete anos com um aumento progressivo de imposto, que pode culminar com a desapropriao do imvel. A Constituio de 1988 obrigou todo municpio com mais de 20.000 habitantes a ter um plano diretor. Embora fosse um instrumento urbanstico antigo, tal fato o re-inseriu na agenda poltica urbana, ainda mais quando o Estatuto da Cidade, em 2001, determinou que as cidades que ainda no tm plano o produzam em 5 anos. O Estatuto d uma importncia significativa aos Planos Diretores, ao determinar que seja neles que se faa a regulamentao dos instrumentos urbansticos propostos. Esse fato tem conseqncias positivas e negativas. Positivas porque joga para a esfera municipal a mediao do conflito entre o direito privado e o interesse pblico, e isso bom pois permite as necessrias diferenciaes entre realidade municipais completamente diversas no pas. Alm disso, garante que a discusso da questo urbana no nvel municipal torne-se mais prxima do cidado, podendo ser mais eficientemente participativa. Porm, o aspecto negativo que, ao jogar a regulamentao dos instrumentos para uma negociao posterior no mbito dos Planos Diretores, estabelece-se uma nova disputa essencialmente poltica no nvel municipal, e conforme os rumos que ela tome, esses instrumentos podem ser mais ou menos efetivados. Em alguns casos, at, ocorreu que o prprio texto do Plano Diretor, ao propor os novos instrumentos do Estatuto, relegasse sua regulamentao local para mais uma etapa ainda ulterior, estendendo alm do razovel seu prazo de efetivao. A tradio urbanstica brasileira, como visto calcada em um Estado estruturado para ratificar a hegemonia das classes dominantes, sempre tratou os planos diretores por um vis tecnicista que os tornavam hermticos compreenso do cidado comum, mas eficientes em seu objetivo poltico de engessar as cidades nos moldes que interessavam s elites, muito embora grande nmero de urbanistas tenham se esforado, na dcada de 70 e apesar do regime vigente, em torn-los mais eficientes. Mas, por exemplo nas grandes capitais, infelizmente marcaram histria os calhamaos tcnicos nada democrticos, que serviram mais para fins eleitorais, para estabelecer uma rgida regulamentao nos bairros ricos, ou ainda para priorizar a construo de mais e mais avenidas (em detrimento dos transportes pblicos), enchendo os bolsos de polticos inescrupulosos e dos especuladores imobilirios. Em compensao, os Planos Diretores pouco fizeram para a enorme parte da populao excluda da chamada cidade formal. Na prtica, os planos se distanciaram da realidade urbana perifrica, e no impediram a fragmentao das polticas pblicas urbanas. por isso, alis, que hoje vm sendo pesquisadas novas metodologias de planejamento, mais prximas da realidade e da gesto locais, mais abertas participao dos agentes sociais dos bairros, e promotoras de uma reintegrao transversal das polticas setoriais, como os Planos de Ao Habitacionais e Urbanos propostos recentemente pelo Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos (LabHab) da FAUUSP. Mas isso no impede, obviamente, que hoje os planos diretores possam ser um instrumento para inverter a injusta lgica das nossas cidades, desde que incorporem e

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efetivem a implantao dos instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade. Mas, para isso, no devem ser um ementrio de tecnicismos, mas um acordo de toda a sociedade para nortear seu crescimento, reconhecendo e incorporando em sua elaborao todas as disputas e conflitos que nela existem. S assim, surgido de um amplo e demorado processo participativo, que no fique sujeito apressada agenda poltico-eleitoral dos governantes de turno (em que a "governabilidade" e a busca pela reeleio passam por cima dos fins pblicos que se deseja das polticas pblicas), o Plano Diretor e os instrumentos do Estatuto da Cidade podem eventualmente tornar-se um ponto de partida institucional para que se expressem todas as foras que efetivamente constroem a cidade. Se toda a populao inclusive as classes menos favorecidas apreender o significado transformador do plano e do Estatuto da Cidade, e conseguir aprovar sua efetiva implementao no mbito municipal, cobrar sua aprovao e fiscalizar sua aplicao, em uma oportunidade para conhecer melhor seu territrio e disputar legitimamente seus espaos. Infelizmente, ainda hoje planos diretores continuam resultando muitas vezes de uma apressada montagem em gabinetes, visando apenas transform-los, o mais rpido possvel, em fatos polticos. E os instrumentos do Estatuto da Cidade vm sendo muitas vezes esquecidos nos Planos Diretores, ou mesmo so aplicados sem o necessrio cuidado, fragilizando muito seu potencial transformador. Recentemente, em So Paulo, foi lanado pela prefeitura um concurso de urbanizao para uma rea central de cerca de um milho de m de propriedade privada e mantida vazia h anos , sem que se exigisse dos participantes uma proviso mais significativa de habitaes de interesse social. O edital do concurso pedia que apenas cerca de 7% das habitaes propostas fossem destinadas s classes menos favorecidas. Em um quadro em que a excluso ao acesso terra urbana estrutural, e em que cabe aos municpios, seguindo os preceitos do Estatuto da Cidade, punir a especulao e obrigar o reequilbrio social, esperava-se uma aplicao mais drstica da exigncia da funo social da propriedade urbana. Ainda assim, mais uma vez o que se promoveu foi um projeto de urbanizao que, s custas de investimentos pblicos, acabar mais uma vez provocando, para a felicidade dos proprietrios que mantinham a rea vazia, a valorizao fundiria e o surgimento de um bairro de classe mdia-alta. Por isso, v-se que a eficcia do Estatuto da Cidade e de seus instrumentos hoje ainda uma incgnita, que faz muitos urbanistas temerem que se trate, mais uma vez, de regras que ficaro no papel e pouco contribuiro para uma reverso efetiva da desigualdade estrutural no acesso terra e no direito cidade no Brasil. Se o Estatuto da Cidade servir apenas para as discusses acadmicas dos urbanistas, mas no for efetivamente utilizado pelos municpios, corremos o risco de, mais uma vez, termos uma lei que no sair do papel, mantendo-se o estrutural desequilbrio no acesso ao solo urbano. Alm do mais, inegvel que tanto os planos diretores quanto os outros instrumentos do Estatuto da Cidade no podem ter, e nunca tero, o poder de condo de provocar por si s a reviravolta estrutural muito mais profunda que o Brasil necessita, que no se resume obviamente tecnicismos urbansticos, mas depende de uma revoluo poltica nas formas de estruturao da nossa sociedade e do nosso sistema econmico. , mais uma vez, o cruel dilema que se coloca hoje no campo ideolgico progressista: estamos, com tais esforos jurdico-urbansticos, com toda a mobilizao poltica pela efetivao nos municpios de Planos Diretores que incorporem o Estatuto da Cidade, reforando um status quo que pouco afetar as relaes de poder na produo das cidades e na hegemonia intolerante das nossas elites, ou promovendo reformas de fundo que, pouco a pouco, sero capazes efetivamente reverter a histrica excluso scio-espacial e promover a existncia de cidades mais justas no nosso pas? S o tempo dir.

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