03 Constitucion y Justicia para Adolescentes - Olga Islas &

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie ESTUDIOS JURDICOS, Nm. 114

Coordinador editorial: Ral Mrquez Romero Edicin y formacin en computadora: Isidro Saucedo
OLGA ISLAS DE GONZLEZ MARISCAL MIGUEL CARBONELL
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO MXICO, 2007
Primera edicin: 2007 DR 2007. Universidad Nacional Autnoma de Mxico INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva, s/n Ciudad de la Investigacin en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F. Impreso y hecho en Mxico ISBN 978-970-32-4412-6
CONTENIDO Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Olga ISLAS DE GONZLEZ MARISCAL Miguel CARBONELL Constitucin y menores de edad . . . . . . . . . . . . . . Miguel CARBONELL Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Problemas de titularidad de derechos . . . . . . . . La proteccin constitucional de los menores . . . . Restriccin de derechos por la minoridad . . . . . . Los menores en el derecho mexicano y en el derecho internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. La Opinin Consultiva 17/2002 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sobre condicin jurdica y derechos humanos del nio . . . . . . . . VII. El artculo 18 constitucional y la justicia para adolescentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La reforma al artculo 18 constitucional . . . . . . . . . . Olga ISLAS DE GONZLEZ MARISCAL I. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Objetivo de la reforma . . . . . . . . . . . . . . 2. Regulacin de la materia en los cdigos penales . 3. Sistemas tutelar y garantista . . . . . . . . . . . 4. El problema de la imputabilidad de los menores .
VII
IX
I. II. III. IV. V.
1 2 5 9 11
24 31 37
37 37 40 46 51
VIII
CONTENIDO
II. Postulados que se desprenden del artculo 18 constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ANEXOS
54 69
Exposicin de motivos de la Ley de los Consejos Tutelares para Menores Infractores del Distrito y Territorios Federales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Exposicin sobre el Proyecto de Ley de los Consejos Tutelares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sergio GARCA RAMREZ Exposicin de motivos de la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores, para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal . . Exposicin de motivos de la reforma al artculo 18 constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dictamen de reforma al artculo 18 constitucional . . . . . Declaratoria de reforma del artculo 18 constitucional . . .
75 83
107 117 127 131
Constitucin y justicia para adolescentes, editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de imprimir el 3 de agosto de 2007, en los talleres de Impresores Profesionales, S. A de C. V., Calle 6, nmero 208, colonia Agrcola Pantitln, 08100 Mxico D. F. En su edicin se emple papel cultural 57 x 87 de 37 kg. para las pginas interiores y cartulina couch de 162 kg. para los forros, y consta de 1,000 ejemplares.
PRESENTACIN Una de las reformas constitucionales ms importantes de los ltimos aos fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 12 de diciembre de 2005. Se trat de una modificacin sustancial al artculo 18 de la carta magna, cuyo objetivo de mayor importancia fue establecer un rgimen de justicia para adolescentes completamente nuevo. Aunque breve en su literalidad, la mencionada reforma llam de inmediato la atencin de los especialistas, tanto en el mbito del derecho penal como en los estudios constitucionales. La novedad de la regulacin constitucional exiga a sus destinatarios poner manos a la obra para estar en posibilidad de hacerla completamente aplicable cuando entrara del todo en vigor, el 12 de septiembre de 2006. No todos estuvieron a la altura del reto ciertamente complejo que impona la Constitucin; todava hoy, a ms de tres meses de haber cruzado la fecha sealada, hay entidades federativas que no han emitido las normas necesarias para aplicar la reforma. Para contribuir a ese proceso de comprensin y discusin, que no se agota con la entrada en vigor de la reforma, sino que por el contrario apenas comienza, es que nos dimos a la tarea de escribir los textos que el lector podr encontrar a continuacin. Se intenta, por un lado, poner el texto reformado en perspectiva dentro de un cuadro ms amplio, que atae a la lgica de la teora general de los derechos fundamentales y, en particular, de aquellos derechos que tienen que ver con la cuestin penal. Por otro lado, buscamos tambin situar al lector en el contenido y los antecedentes de los nuevos postulados, de manera que pudiera ubicarse en el presente, sin perder de vista el pasado que la reforma propone dejar
IX
PRESENTACIN
atrs, pero que tiene muchos elementos de inters, incluso para entender los textos modificados. Hemos pensado que podra ser interesante para el lector tener a la mano varios de los documentos que sirven para explicar la ruta hacia la reforma (puesto que son sus antecedentes) y la discusin sobre la misma. Dichos documentos pueden encontrarse en la seccin de Anexos. No nos resta sino desear a todos los involucrados en la puesta en prctica de la reforma al artculo 18 constitucional el mayor de los xitos. Lo que est en juego es no solamente una pieza esencial del Estado mexicano, sino acaso algo ms: la posibilidad de demostrarles a los ms jvenes que en Mxico hay lugar para el trato digno y respetuoso entre las personas, con independencia de la situacin jurdica en la que se encuentren. Es una tarea de futuro; ojal que sea no solamente promisoria, sino cumplida a cabalidad. Olga ISLAS DE GONZLEZ MARISCAL Miguel CARBONELL
CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD Miguel CARBONELL I. INTRODUCCIN Los derechos de los menores han sido incorporados de manera reciente a los textos constitucionales. Tradicionalmente, el tema de los menores de edad se ha ubicado en el terreno del derecho privado, ya que su regulacin estaba incluida en las disposiciones del derecho civil. De hecho, aunque en trminos generales la legislacin sobre menores comienza a surgir a principios del siglo XX, no es sino hasta hace pocos aos cuando el tema alcanza rango constitucional. La regulacin de los menores y de sus derechos por el ordenamiento jurdico tiene que ver con dos importantes procesos que han marcado el desarrollo del constitucionalismo contemporneo: por un lado, el proceso por medio del cual se han ido constitucionalizando cada vez ms parcelas de la vida humana, en la medida en que los textos constitucionales han dejado de contener simplemente la regulacin de los poderes pblicos; por otro lado, el proceso de especificacin de los derechos, gracias al cual los textos constitucionales ya no consideran a los sujetos de los derechos en forma abstracta (tratando como sujetos a la persona o al ciudadano, por ejemplo) sino que toman en cuenta los distintos roles o caractersticas que las personas asumen o desarrollan en su vida, a fin de lograr una mejor proteccin. En trminos histricos, puede decirse que los derechos de los menores comienzan a ser reconocidos cuando la infancia como categora adquiere importancia; no es sino hasta bien entrado el siglo
1
XVII en que surge el concepto de infancia, tal como se lo entiende hoy en da. Antes de eso la infancia no exista, de forma que las personas pasaban de una etapa de estricta dependencia fsica al mundo de los adultos.1 El descubrimiento del concepto de niez y la tutela de los derechos de los menores estn animados por una mezcla de vergenza y necesidad de orden. Por un lado, la vergenza de saber las condiciones en que los menores eran tratados, particularmente en el mbito de la represin penal; por otro lado, la necesidad de poner orden en la organizacin social, de forma que la niez se pudiera prolongar a travs de la escuela, que junto con la familia, era la institucin encargada de mantener la separacin entre el mundo de los menores y el mundo de los adultos.2 Si es verdad que los derechos son, en palabras de Ferrajoli, las leyes del ms dbil, el sujeto por naturaleza de tales derechos deben ser los nios, en tanto que son los miembros de la comunidad que se encuentran en una situacin de extraordinaria debilidad y necesitan una serie de cuidados y protecciones adicionales a las que tienen los adultos. Los derechos de los nios se concretan en diversos contenidos constitucionales: educacin, salud, prohibicin de trabajo a ciertas edades, creacin de procedimientos judiciales y de sanciones especficas para los menores, etctera. II. PROBLEMAS DE TITULARIDAD DE DERECHOS Para poder comprender el rgimen de la justicia para los menores, es necesario reparar en un aspecto de la teora general de los derechos fundamentales; en concreto, se trata de revisar el te1 Garca Mndez, Emilio, Infancia-adolescencia. De los derechos y de la justicia, Mxico, Fontamara, 1999, p. 38. El libro clsico sobre la concepcin de la infancia (en el que se explica la invencin del concepto de infancia) es el de Aris, Philippe, El nio y la vida familiar en el Antiguo Rgimen, Mxico, Taurus, 2001 (la edicin original francesa es de 1973). 2 Garca Mndez, Emilio, op. cit., nota precedente, p. 38.
CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD
ma de los sujetos de dichos derechos. Esto es muy relevante ya que, como es obvio, el menor de edad es ante todo persona y como tal portador de la misma dignidad humana que los mayores de edad y titular de los derechos que para todos establece la Constitucin.3 Con respecto a la titularidad de los derechos fundamentales por parte de los menores, hay que considerar los siguientes puntos: A) En primer lugar, la mayora de los derechos que establece la Constitucin mexicana protegen a toda persona o a todo individuo; en estos casos, sobra decir que los menores son tambin titulares de estos derechos en tanto que son personas. Como seala Alez,4
Si el objeto de los derechos fundamentales hace referencia al mbito de libertad que trata de garantizar el tratamiento normativo en que aqullos consisten, no se puede negar que ste es el mismo durante la minora y la mayora de edad del individuo, y lo nico que vara son las circunstancias personales en las que ste se encuentra. Por ello, el derecho a la vida y la integridad fsica, la libertad ideolgica y de conciencia, la libertad personal, la intimidad y la propia imagen, la libertad de reunin y manifestacin, la libertad de circulacin y residencia, la libertad de expresin y creacin artstica, la libertad de asociacin, la tutela judicial efectiva, o la educacin, por citar algunos de ellos, constituyen los mbitos de libertad a travs de los cuales el individuo se autodetermina y se autorrepresenta.
B) En segundo lugar, el artculo 1o. constitucional en su prrafo tercero establece la prohibicin de discriminar por razn de edad, lo cual nos hace suponer que la no asignacin o negacin de la titularidad de un derecho fundamental a una persona por el hecho de ser menor de edad es algo que solamente la Constitucin puede hacer y que si lo hiciera el legislador sera inconstitucional.
3 Al respecto, Alez Corral, Benito, Minora de edad y derechos fundamentales, Madrid, Tecnos, 2003, pp. 21 y 22. 4 Ibidem, pp. 173 y 174.
C) Hay algunas referencias a la edad en varias partes de la Constitucin; por ejemplo, en el artculo 34 se establece la edad a partir de la cual se adquiere la ciudadana (18 aos); el ser ciudadano es un requisito para poder ejercer los derechos de carcter poltico-electoral, como el derecho de sufragio activo (artculo 35 fraccin I constitucional). Tambin el artculo 123 de la carta magna hace referencia a la edad, al sealar en la fraccin III de su apartado A que Queda prohibida la utilizacin del trabajo de los menores de catorce aos. Los mayores de esta edad y menores de diecisis tendrn como jornada mxima la de seis horas. Como se puede ver, la Constitucin establece ciertos lmites por razn de edad para ser titular de los correspondientes derechos. D) En otras disposiciones constitucionales, la edad figura como un requisito para poder desempear algunos puestos pblicos; por ejemplo, para ser diputado se requiere haber cumplido 21 aos (artculo 55 fraccin II constitucional), para ser senador se requiere haber cumplido 25 aos (artculo 58), para ser presidente de la Repblica se requiere tener 35 aos (artculo 82 fraccin II), que es la misma edad que la Constitucin exige para ser ministro de la Suprema Corte (artculo 95 fraccin II). E) Hay algunos derechos que aunque no estn circunscritos exclusivamente a los menores, se dirigen a ellos de forma primordial; tal es el caso del derecho a la educacin, con todas las especificaciones que marca el artculo 3o. constitucional y el correspondiente deber de completar la educacin preescolar, primaria y secundaria que impone el mismo precepto y que repite el artculo 31 de la propia Constitucin. F) En orden a que, como se ver en seguida, la Constitucin establece un sistema mixto de proteccin de los menores, la legislacin ordinaria puede, en algunos casos, restringir no la titularidad, pero s la capacidad de ejercicio que el menor tiene respecto a sus derechos fundamentales, de forma que en ciertos supuestos esos derechos sean ejercidos en nombre y representacin del menor por otros sujetos.
En sntesis, podemos decir que la regla general es que siempre que el texto constitucional atribuya un derecho a todas las personas, debemos entender que la titularidad del mismo corresponde tambin a los menores, sin distincin alguna. Por excepcin, el propio texto constitucional puede imponer como requisito para ser titular de un derecho, alcanzar cierta edad (es el caso del derecho al trabajo o el derecho de sufragio, ya mencionados ). En otros casos, la edad puede configurarse como requisito para desempear ciertos cargos y en este sentido la edad puede ser un factor de diferenciacin entre dos o ms personas. Finalmente, la titularidad de un derecho por parte del menor no asegura de forma automtica su ejercicio directo por el mismo menor, ya que la capacidad de goce del derecho (su titularidad) no equivale a su capacidad de ejercicio (traducible, por ejemplo, en la posibilidad de plantear ante los tribunales una accin para reparar la violacin de un derecho). III. LA PROTECCIN CONSTITUCIONAL DE LOS MENORES En Mxico, los ltimos prrafos del artculo 4o. constitucional, del sexto al octavo, contienen diversas disposiciones sobre el rgimen constitucional de los menores. En ellos se establecen obligaciones para los padres y para el Estado, en orden a garantizar la satisfaccin de las necesidades, la salud fsica y moral; la educacin, el sano esparcimiento, etctera, de las nias y los nios. Su texto es el siguiente:
Los nios y las nias tienen derecho a la satisfaccin de sus necesidades de alimentacin, salud, educacin y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar estos derechos. El Estado proveer lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niez y el ejercicio pleno de sus derechos. El Estado otorgar facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niez.
Estos ltimos tres prrafos del artculo 4o., en su redaccin actual, son producto de una reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 7 de abril de 2000. Como se puede apreciar con su simple lectura, el sexto prrafo establece una serie de derechos para los nios y las nias: alimentacin, salud, educacin y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Varios de estos derechos ya estaban previstos en el propio artculo 4o. (como la salud) o en otros artculos constitucionales (en el artculo 3o. la educacin) como derechos asignados a todas las personas, por lo que este prrafo parece agregar ms bien poco, aunque precisa el objeto y la finalidad de dichos derechos: el desarrollo integral de los menores, concepto que como luego veremos se concreta en un conjunto de disposiciones legislativas destinadas a su consecucin de forma integral, proyectndose tanto en el mbito laboral, como en el educativo y familiar. La obligacin correspondiente a lo dispuesto por ese prrafo, segn entiendo, corre prima facie a cargo de los adultos que tienen a los menores bajo su resguardo; esto no obsta para sealar que tambin las instituciones pblicas tienen deberes positivos en esta materia, pues debern legislar e implementar polticas pblicas que protejan y hagan realidad las prerrogativas mencionadas. El Poder Judicial tambin deber velar, dentro del mbito de sus competencias, por hacer realidad estos derechos; particularmente, asegurndolos en los procesos jurisdiccionales en que aqullos sean parte o en los que les reporten algn posible perjuicio. De hecho, en el prrafo siguiente del mismo artculo 4o. el sptimo se seala como obligados a preservar esos derechos a los ascendientes, tutores y custodios; para propiciar lo anterior, el Estado proveer lo necesario para el ejercicio pleno de los derechos de los nios y para el respeto de su dignidad. Es decir, la obligacin la tienen en primer lugar los ascendientes, tutores y custodios y de forma subsidiaria el Estado. A la misma conclusin llega Benito Alez respecto al sistema constitucional espaol cuando seala que
Los padres son los destinatarios, en primer trmino, de las obligaciones y facultades legales, a travs de los cuales se garantiza el correcto desarrollo del proceso evolutivo del menor... y al Estado slo le corresponde una funcin supervisora y aseguradora de que los padres o, en su defecto, las instituciones tutelares cumplan adecuadamente aquella funcin constitucional.5
El ltimo prrafo del artculo 4o. aparentemente se encarga de repetir lo que ya se dijo en el anterior: que el Estado otorgar facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niez. Extraa un poco que este prrafo le asigne a los particulares tal coadyuvancia, pues en el prrafo anterior les haba impuesto no ese papel, sino el de los directamente obligados, pues particulares y no otra cosa son los padres, tutores y custodios. Quiz de lo que se trate con este prrafo es de poner de manifiesto la responsabilidad colectiva que tenemos todos como sociedad en el cuidado de la niez y en el aseguramiento de sus derechos. El hecho de que los sujetos de las obligaciones que contienen los prrafos mencionados sean mltiples (la Constitucin menciona al Estado, a los ascendientes, a los tutores, a los custodios y a los particulares en general) enfatiza el esfuerzo social que se debe hacer para preservar los derechos de los menores. Esta parte del artculo 4o. debe leerse junto con la Convencin de los Derechos del Nio de 1989 (publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 25 de enero de 1991),6 que han firmado y ratificado ms de 190 Estados del planeta y a la que ms adelante nos referiremos con algn detenimiento. Del panorama que muy brevemente se acaba de trazar se desprende el hecho de que los menores son titulares de los derechos
Ibidem, p. 68. Consultable en Carbonell, Miguel et al. (comps.), Derecho internacional de los derechos humanos. Textos bsicos, 2a. ed., Mxico, Porra-CNDH, 2003, t. I, pp. 119-143.
5 6
fundamentales que la Constitucin atribuye a todas las personas, pero que adems el propio texto constitucional prev mecanismos y obligaciones especiales para lograr el desarrollo integral de los menores, para lo cual se enlistan una serie de sujetos obligados. De esta forma podra decirse que el menor de edad es por un lado sujeto de una autoproteccin establecida por la titularidad de los derechos y de una heteroproteccin determinada por las obligaciones de los mencionados sujetos en relacin con los menores.7 Hasta antes de la reforma al artculo 18 constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 8 de diciembre de 2005, se sola plantear la duda acerca de otra cuestin de orden general referida a los derechos de los menores; nos referimos a la determinacin de los sujetos a los que protegen los derechos de los menores, o en otras palabras, la determinacin de quines son menores; en la Constitucin no encontrbamos resuelta con toda claridad esa duda, ya que aunque el texto haca varias menciones de la edad (que ya se han analizado en los prrafos precedentes), no lo estableca en alguno de sus artculos.8 No poda tomarse sin ms como nico criterio lo establecido en el artculo 34 para adquirir la ciudadana puesto que en otros pases la mayora de edad y los derechos de ciudadana no se alcanzan conjuntamente. Lo que est diciendo el artculo 34 es que para ser ciudadano se tiene que tener ms de 18 aos, pero tambin para ser mayor de edad? Podra el legislador diferenciar ambos conceptos y decir que son mayores de edad los que tengan ms de 14 aos? Para resolver estas dudas (cuya respuesta tiene importantes repercusiones prcticas, por ejemplo en materia penal, como vere7 Alez Corral, Benito, Minora de edad y derechos fundamentales, cit., nota 3, pp. 41 y 59. 8 Una de las conclusiones del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional, celebrado en la ciudad de Mxico entre el 6 y el 9 de febrero de 2001, fue la siguiente: Establecer en el texto constitucional el lmite de la minora de edad; todas las conclusiones del Congreso pueden verse en Valads, Diego y Gutirrez Rivas, Rodrigo (coords.), Derechos humanos. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 2001, t. III, pp. 265-271.
mos ms adelante), conviene acudir en primer trmino a los instrumentos internacionales de derechos humanos; concretamente a la Convencin de los Derechos del Nio de la ONU, cuyo artculo 1o. establece: Para los efectos de la presente Convencin, se entiende por nio todo ser humano menor de dieciocho aos de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayora de edad. Lo que nos dice la Convencin es que a los 18 aos se alcanza la mayora de edad como regla general, aunque la ley que le sea aplicable a una persona puede considerar otra edad anterior. Ahora bien, para que esa ley pueda determinar una edad inferior en la que se alcance la mayora de edad (por ejemplo 14 o 16 aos) el legislador tendr que justificar la necesidad de esa medida, su proporcionalidad ya que se trata de una medida restrictiva de derechos fundamentales y que con ella no se violenta el objeto general de la Convencin, que es proteger los mejores intereses del nio. De todas formas, junto con la Convencin hay que pensar que a partir de la mencionada reforma constitucional del 8 de diciembre de 2005, al menos para efecto de su responsabilidad penal, se consideran como menores de edad a quienes no hayan cumplido 18 aos. De esa manera Mxico se suma a la postura recogida por la Convencin (es decir, cumple con uno de sus mandatos) y adems se integra en una firme corriente del derecho internacional de los derechos humanos, que sugiere no tener como mayores de edad a quienes todava no han cumplido 18 aos. IV. RESTRICCIN DE DERECHOS POR LA MINORIDAD De lo dicho hasta aqu podemos concluir que contamos con ciertos elementos para comprender la forma en que la Constitucin trata a los menores (autoproteccin por un lado y heteroproteccin por otro) y el criterio para determinar quines lo son. Sin embargo, queda un aspecto importante por mencionar. Se trata del tema, ya apuntado lneas arriba, de si el deber de cuidado que tienen los su-
10
jetos obligados por los derechos de los menores puede tener alguna repercusin no en la titularidad de los derechos fundamentales, sino en su ejercicio. La pregunta concreta sera si el legislador puede restringir la capacidad de ejercicio de los menores en relacin a alguno o algunos de los derechos que les reconoce el texto constitucional. Es evidente que la respuesta a esta cuestin depende del tipo de derecho fundamental de que se trate; aquellos que slo pueden ser ejercidos directamente por la persona no suscitan mayor discusin; tal es el caso de la libertad de conciencia, la libertad de expresin, el derecho a no ser discriminado, el derecho a la educacin, etctera.9 El caso es distinto cuando se trata de los derechos fundamentales que pueden tener carcter patrimonial y cuando se trata de los derechos que sirven como cauces de tutela para otros derechos (es decir, el derecho de acudir ante los tribunales). Veamos cada caso. En relacin a los derechos que tienen o pueden tener bajo determinadas circunstancias contenido patrimonial (el derecho de propiedad, la capacidad general de realizar actos jurdicos de carcter mercantil, el derecho a la propia imagen, etctera) habra que atender al grado de madurez del menor; en cualquier caso, el mandato de proteccin reforzada impone que sus intereses sean siempre tutelados, de forma que si un menor firma un contrato de compraventa en el que sus intereses salgan claramente perjudicados, dicho contrato podra ser declarado nulo. Ahora bien, si el menor tiene la madurez suficiente para realizar ciertos actos jurdicos relacionados con los derechos fundamentales, la ley no puede impedirle o prohibirle que los lleve a cabo, ni le puede exigir que lo haga a travs de un representante. Alez cita los casos de un menor que contrata un seguro mdico privado, cuando decide asociarse a
9 Alez Corral, Benito, Minora de edad y derechos fundamentales, cit., nota 3, pp. 126 y 127.
11
un club de futbol o a una organizacion poltica, o bien cuando decide celebrar un contrato de edicin.10 Junto a esta posibilidad de autonoma del menor hay que considerar el deber de heteroproteccin que impone el texto constitucional, de acuerdo con el cual los menores pueden ver condicionado el ejercicio de algunos derechos, que debe ser realizado por medio de algn representante. En caso de duda debe tomarse en cuenta que el ejercicio de un derecho requiere la voluntad de querer y entender el acto que se est realizando. Esto es justamente lo que sucede en materia de ejercicio de acciones procesales en las que, como regla general, los menores deben estar representados, ya sea por sus familiares o bien por el Estado. En este caso el deber de heteroproteccin alcanza mayor amplitud porque lo que est en juego es justamente la proteccin de algn derecho del menor.11 Adems, en estos casos tambin deber tomarse en cuenta la madurez del menor, de forma que el legislador debera de prever que el inicio de ciertos procedimientos pudiera efectuarse por el menor, as como el derecho de los menores a exponer su propia postura dentro de un proceso judicial en el que se vean afectados sus intereses (por ejemplo en un proceso del orden de lo familiar). V. LOS MENORES EN EL DERECHO MEXICANO
Y EN EL DERECHO INTERNACIONAL
El estudio del rgimen jurdico de la Constitucin sobre los menores debe completarse con dos instrumentos normativos de la mayor importancia: la ley reglamentaria del artculo 4o. en materia de menores (se trata de la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, publicada en el Diario Oficial de la
10 11
Ibidem, pp. 132 y 133. Ibidem, p. 136.
12
Federacin del 29 de mayo de 2000), y la Convencin de la ONU sobre los derechos del nio, a la que ya nos hemos referido. La Ley desarrolla varios de los derechos contenidos en la Convencin, creando tambin un mandato para las autoridades encargadas de la procuracin de justicia a fin de que cuenten con personal capacitado para la efectiva observancia de los derechos recogidos en la misma Ley. La Ley distingue entre los nios y las nias, por un lado, y los adolescentes, por otro; los primeros son todas las personas que tengan hasta doce aos, mientras que los segundos son todas las personas que tengan entre 12 y 18 aos. Tal como lo hace el artculo 4o. constitucional, la Ley no solamente seala obligaciones a cargo de los poderes pblicos, sino que tambin las establece para los ascendientes y tutores; por ejemplo, el artculo 11 de la Ley dispone que
Son obligaciones de madres, padres y de todas las personas que tengan a su cuidado nias, nios y adolescentes: A. Proporcionarles una vida digna, garantizarles la satisfaccin de alimentacin, as como el pleno y armnico desarrollo de su personalidad en el seno de la familia, la escuela, la sociedad y las instituciones, de conformidad con lo dispuesto en el presente artculo. Para los efectos de este precepto, la alimentacin comprende esencialmente la satisfaccin de las necesidades de comida, habitacin, educacin, vestido, asistencia en caso de enfermedad y recreacin. B. Protegerlos contra toda forma de maltrato, prejuicio, dao, agresin, abuso, trata y explotacin. Lo anterior implica que la facultad que tienen quienes ejercen la patria potestad o la custodia de nias, nios y adolescentes no podrn al ejercerla atentar contra su integridad fsica o mental ni actuar en menoscabo de su desarrollo. Las normas dispondrn lo necesario para garantizar el cumplimiento de los deberes antes sealados. En todo caso, se prevern los procedimientos y la asistencia jurdica necesaria para asegurar que ascendientes, padres, tutores y responsables de nias, nios y adolescentes cumplan con su deber de dar alimentos. Se establecer en las leyes respectivas la responsabilidad penal para quienes incurran en abandono injustificado.
13
Las autoridades federales, del Distrito Federal, estatales y municipales en el mbito de sus respectivas atribuciones, impulsarn la prestacin de servicios de guardera, as como auxilio y apoyo a los ascendientes o tutores responsables que trabajen.
En el cumplimiento de esas obligaciones, la Ley involucra a las autoridades de todos los niveles de gobierno e incluso de los particulares que sin tener una responsabilidad directa sobre los menores guardan algn tipo de relacin con ellos, como puede ser el caso de mdicos, maestros, vecinos o trabajadores sociales. En este sentido el artculo 13 de la Ley seala que
A fin de garantizar el cumplimiento de los derechos establecidos en este captulo, las leyes federales, del Distrito Federal y de las entidades federativas podrn disponer lo necesario para que se cumplan en todo el pas: A. Las obligaciones de ascendientes o tutores, o de cualquier persona que tenga a su cargo el cuidado de una nia, de un nio, o de un o una adolescente de protegerlo contra toda forma de abuso; tratarlo con respeto a su dignidad y a sus derechos; cuidarlo, atenderlo y orientarlo a fin de que conozca sus derechos, aprenda a defenderlos y a respetar los de las otras personas. B. Para que el Estado, en los mbitos federal, estatal y municipal pueda intervenir, con todos los medios legales necesarios, para evitar que se generen violaciones, particulares o generales del derecho de proteccin de nias, nios y adolescentes. Especialmente se proveer lo necesario para evitar que salgan del pas sin que medie la autorizacin de sus padres, tutores o de un juez competente. C. La obligacin de familiares, vecinos, mdicos, maestros, trabajadores sociales, servidores pblicos, o cualesquiera persona, que tengan conocimiento de casos de nias, nios o adolescentes que estn sufriendo la violacin de los derechos consignados en esta Ley, en cualquiera de sus formas, de ponerlo en conocimiento inmediato de las autoridades competentes, de manera que pueda seguirse la investigacin correspondiente. En las escuelas o instituciones similares, los educadores o maestros sern responsables de evitar cualquier forma de maltrato, perjuicio,
14
dao, agresin, abuso o explotacin, en contra de nias, nios o adolescentes.
La Ley llama la atencin sobre el papel que pueden jugar los medios de comunicacin masiva en relacin con los derechos de los menores de edad; en su artculo 43 establece lo siguiente:
Sin perjuicio de lo previsto en la normatividad aplicable a los medios de comunicacin masiva, las autoridades federales, en el mbito de sus competencias, procurarn verificar que stos: A. Difundan informacin y materiales que sean de inters social y cultural para nias, nios y adolescentes, de conformidad con los objetivos de la educacin que dispone el artculo 3o. de la Constitucin y la Convencin sobre los Derechos del Nio. B. Eviten la emisin de informacin contraria a los objetivos sealados y que sea perjudicial para su bienestar o contraria con los principios de paz, no discriminacin y de respeto a todas las personas. C. Difundan informacin y materiales que contribuyan a orientarlos en el ejercicio de sus derechos, les ayude a un sano desarrollo y a protegerse a s mismos de peligros que puedan afectar a su vida o su salud. D. Eviten la difusin o publicacin de informacin en horarios de clasificacin A, con contenidos perjudiciales para su formacin, que promuevan la violencia o hagan apologa del delito y la ausencia de valores. E. Adems, las autoridades vigilarn que se clasifiquen los espectculos pblicos, las pelculas, los programas de radio y televisin, los videos, los impresos y cualquier otra forma de comunicacin o informacin que sea perjudicial para su bienestar o que atente contra su dignidad.
Por lo que hace a la Convencin, vale la pena apuntar que es la que ms pases han ratificado de entre las declaraciones internacionales de derechos humanos. En ella se recogen varios derechos de libertad, econmicos, sociales y culturales de los nios. Vale la
15
pena recordar, como ya se ha sealado, que el artculo 1o. define a los nios como todos los individuos menores de 18 aos. La Convencin ha tenido un impacto significativo en las legislaciones nacionales sobre menores, dando origen a las leyes de segunda generacin, inspiradas por una proteccin integral de los menores.12 La Convencin tiene entre sus mltiples mritos el de haber considerado a los menores como sujetos de derechos y no como objetos de la mera compasin social, adems de haber producido un efecto sensibilizador con respecto a esos derechos, tanto en el nivel de la opinin pblica como en el nivel de los especialistas, que han comenzado a examinar con mayor detalle las posibilidades jurdicas de proteccin de los menores.13 La Convencin contiene tanto previsiones que por su carcter general ya estaban previstas en otros ordenamientos (no solamente para los menores sino para todas las personas), como otro tipo de disposiciones que fueron incluidas para proteger algunas peculiaridades de los menores, teniendo en cuenta el deber reforzado de proteccin que existe respecto de ellos. Interesa en este momento destacar los preceptos de la Convencin que son especialmente aplicables a los menores. Uno de los conceptos novedosos, que se repite en varias partes de la Convencin y que supone la clave interpretativa de la misma y de las disposiciones internas sobre menores, lo constituye el denominado inters superior del nio, establecido en el artculo 3o. de la Convencin, conforme al siguiente texto:
1. En todas las medidas concernientes a los nios que tomen las instituciones pblicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los rganos legislativos, una consideracin primordial a que se atender ser el inters superior del nio. 2. Los Estados partes se comprometen a asegurar al nio la proteccin y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en
12 Garca Mndez, Emilio, Infancia-adolescencia. De los derechos y de la justicia, cit., nota 1, p. 29. 13 Ibidem, pp. 66 y 67.
16
cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de l ante la ley y, con ese fin, tomarn todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas. 3. Los Estados partes se asegurarn de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la proteccin de los nios cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, nmero y competencia de su personal, as como en relacin con la existencia de una supervisin adecuada.
Lo que nos viene a decir el precepto transcrito es que las autoridades deben tomar en cuenta que hay un inters superior que debe ser preservado: el del nio, y que debe imponerse siempre que entre en conflicto con otro tipo de intereses. El artculo 3o. de la Convencin lo que establece es una especie de clusula de prevalencia, por medio de la cual se declara que el inters del nio tendr preferencia sobre los dems y deber ser un objetivo a perseguir por particulares y autoridades: La realizacin del inters del menor aparece, por tanto, como piedra angular de toda la regulacin jurdica de la minora de edad, y, en particular, de la que afecta a los derechos fundamentales.14 El inters superior del nio deber ser observado con mayor intensidad por quienes tienen a su cuidado al menor, es decir, los progenitores, tutores o custodios, los cuales debern velar por ese inters en todas las facetas de la vida del menor; tambin debern observarlo en la esfera en que tengan competencia los educadores, los jueces, la administracin pblica, etctera. El concepto de inters superior de nio aparece adems de en el artculo 3o. ya mencionado, en los artculos 9o., 18, 20, 21, 37 y 40 de la Convencin. Que las mayores y originales obligaciones respecto al menor incumben a los familiares, queda muy claro a partir del artculo 5o. de la Convencin cuando establece que
14 Alez Corral, Benito, Minora de edad y derechos fundamentales, cit., nota 3, p. 157.
17
Los Estados partes respetarn las responsabilidades, los derechos y los deberes de los padres o, en su caso, de los miembros de la familia ampliada o de la comunidad, segn establezca la costumbre local, de los tutores u otras personas encargadas legalmente del nio de impartirle, en consonancia con la evolucin de sus facultades, direccin y orientacin apropiadas para que el nio ejerza los derechos reconocidos en la presente Convencin.
A partir del artculo 5o. debe entenderse que la responsabilidad primaria es de los progenitores o custodios, y que el Estado deber respetar sus decisiones siempre y cuando no sean contrarias al inters superior del nio, en cuyo caso ser el propio Estado el que podr sustituir a aquellos en las responsabilidades sobre el menor. En el mismo sentido y sobre el mismo tema, debe atenderse tambin a lo dispuesto por el artculo 18 de la Convencin, el cual dispone que:
1. Los Estados partes pondrn el mximo empeo en garantizar el reconocimiento del principio de que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del nio. Incumbir a los padres o, en su caso, a los representantes legales la responsabilidad primordial de la crianza y el desarrollo del nio. Su preocupacin fundamental ser el inters superior del nio. 2. A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la presente Convencin, los Estados partes prestarn la asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales para el desempeo de sus funciones en lo que respecta a la crianza del nio y velarn por la creacin de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los nios. 3. Los Estados partes adoptarn todas las medidas apropiadas para que los nios cuyos padres trabajan tengan derecho a beneficiarse de los servicios e instalaciones de guarda de nios para los que renan las condiciones requeridas.
18
La idea que se encuentra en el artculo 18 parece estar presente en todo el texto de la Convencin; aparece de nuevo en forma especfica en su artculo 27.15 Uno de los primeros derechos que deben ser materializados despus del nacimiento del menor es el que tiene que ver con su inscripcin en el registro pblico competente y la asignacin de un nombre, tal como lo establece el artculo 7o. de la Convencin; el mismo precepto establece claramente el derecho de todo menor a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos, cuestin que reitera y ampla el artculo 9o. de la misma Convencin, en cuyo primer prrafo se puede leer lo siguiente:
1. Los Estados partes velarn por que el nio no sea separado de sus padres contra la voluntad de stos, excepto cuando, a reserva de revisin judicial, las autoridades competentes determinen, de conformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que tal separacin es necesaria en el inters superior del nio. Tal determinacin puede ser necesaria en casos particulares, por ejemplo, en los casos en que el nio sea objeto de maltrato o descuido por parte de sus padres o cuando stos viven separados y debe adoptarse una decisin acerca del lugar de residencia del nio.
Otra disposicin interesante tiene que ver con el concepto de reunificacin familiar, es decir, con la obligacin que se establece para los Estados partes a fin de que faciliten que los menores puedan reunirse con sus familiares cuando por alguna circunstancia
15 El artculo 27 dispone, en sus tres primeros prrafos, lo siguiente: 1. Los Estados partes reconocen el derecho de todo nio a un nivel de vida adecuado para su desarrollo fsico, mental, espiritual, moral y social. 2. A los padres u otras personas encargadas del nio les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios econmicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del nio. 3. Los Estados partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarn medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el nio a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarn asistencia material y programas de apoyo, particularmente respecto a la nutricin, el vestuario y la vivienda.
19
vivan en pases diferentes. El artculo 10 de la Convencin en su prrafo primero dispone que ...toda solicitud hecha por un nio o por sus padres para entrar en un Estado parte o para salir de l a los efectos de la reunin de la familia ser atendida por los Estados partes de manera positiva, humanitaria y expeditiva. Como ya se ha comentado en uno de los apartados anteriores, hay algunos derechos que los menores no pueden ejercer por s mismos, como los que tienen que ver con promover acciones ante los tribunales o realizar ciertas solicitudes ante la administracin pblica; sin embargo, del hecho de que no puedan personarse directamente ante un juez o ante una autoridad administrativa, no se desprende que su opinin, si su madurez lo permite, no pueda ser expuesta y tomada en cuenta por los rganos de autoridad. As lo establece el artculo 12 de la Convencin:
1. Los Estados partes garantizarn al nio que est en condiciones de formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinin libremente en todos los asuntos que afectan al nio, tenindose debidamente en cuenta las opiniones del nio, en funcin de la edad y madurez del nio. 2. Con tal fin, se dar en particular al nio oportunidad de ser escuchado, en todo procedimiento judicial o administrativo que afecte al nio, ya sea directamente o por medio de un representante o de un rgano apropiado, en consonancia con las normas de procedimiento de la ley nacional.
A partir del artculo 12 de la Convencin, los Estados partes estn obligados a introducir en sus cdigos procesales las previsiones necesarias para que los menores puedan opinar en todos los procedimientos en que se vean involucrados, para el efecto de dar cumplimiento al precepto transcrito. Un derecho que tienen los menores y que no est previsto como tal para los mayores de edad es el derecho a jugar, el derecho a la recreacin (lo ms parecido para los adultos quiz pueda ser el
20
derecho a tener vacaciones). El artculo 31 de la Convencin dispone que:

1. Los Estados partes reconocen el derecho del nio al descanso y el esparcimiento, al juego y a las actividades recreativas propias de su edad y a participar libremente en la vida cultural y en las artes. 2. Los Estados partes respetarn y promovern el derecho del nio a participar plenamente en la vida cultural y artstica y propiciarn oportunidades apropiadas, en condiciones de igualdad, de participar en la vida cultural, artstica, recreativa y de esparcimiento.
Tal como puede apreciarse, la Convencin es un instrumento sumamente rico en conceptos, extenso en artculos y de gran inters para comprender el rgimen jurdico de los menores en su conjunto. A partir de su texto se han emitido un par de protocolos adicionales que tambin deben ser tenidos en cuenta al estudiar los derechos de los menores en el derecho internacional de los derechos humanos. Se trata del protocolo relativo a la participacin de nios en conflictos armados y del protocolo relativo a la venta de nios, la prostitucin infantil y la utilizacin de nios en la pornografa.16 Para mejorar su aplicacin en el nivel interno conviene tener en cuenta la Observacin General nmero 5 del Comit de los Derechos del Nio de la ONU, que se refiere justamente a las Medidas generales para la aplicacin de la Convencin de los Derechos del Nio.17 El propio Comit de los Derechos del Nio ha resaltado el hecho de que la tutela de esos derechos requiere de una infraestructura institucional que se encargue de la tarea y ha recomendado una
16 El texto de ambos protocolos puede consultarse en Carbonell, Miguel et al. (comps.), op. cit., nota 6, t. I, pp. 143-159. 17 Dicha Observacin General fue aprobada en el 34o. periodo de sesiones del Comit, celebrado entre el 19 de septiembre y el 3 de octubre de 2003, y figura en el documento CRC/GC/2003/5.
21
serie de pasos que los responsables pueden ir tomando para cumplirla.18 El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de 1966 establece tambin una consideracin especial para los menores en su artculo 24, a partir del cual el Comit de Derechos Civiles y Polticos de la ONU ha dictado su Observacin General nmero 17, de 1989.19 En consonancia con lo que ya se ha dicho, esta Observacin General considera que
La obligacin de garantizar a los nios la proteccin necesaria corresponde a la familia, a la sociedad y al Estado. Aunque el Pacto no indique cmo se ha de asignar esa responsabilidad, incumbe ante todo a la familia, interpretada en un sentido amplio, de manera que incluya a todas las personas que la integran en la sociedad del Estado parte interesado, y especialmente a los padres, la tarea de crear las condiciones favorables a un desarrollo armonioso de la personalidad del nio y al disfrute por su parte de los derechos reconocidos en el Pacto. No obstante, puesto que es frecuente que el padre y la madre ejerzan un empleo remunerado fuera del hogar, los informes de los Estados partes deben precisar la forma en que la sociedad, las instituciones sociales y el Estado cumplen su responsabilidad de ayudar a la familia en el sentido de garantizar la proteccin del nio. Por otra parte, en los casos en que los padres falten gravemente a sus deberes o maltraten o descuiden al nio, el Estado debe intervenir para restringir la patria potestad y el nio debe ser separado de su familia cuando las circunstancias lo exijan. En caso de disolucin del matrimonio, deben adoptarse medidas, teniendo en cuenta el inters superior de los nios, para asegurarles la proteccin necesaria y garantizar, en la medida de lo posible, relaciones personales con ambos padres. El Comit considera til que, en sus informes, los Estados partes proporcionen informacin sobre las medidas especiales de proteccin que han adoptado para proteger a los nios abandonados o privados de su medio familiar, con el fin de
18 El Comit lo ha sealado en su Observacin General nmero 2, aprobada en su 32o. periodo de sesiones, celebrado entre el 13 y el 31 de enero de 2003. La OG 2 figura en el documento CRC/GC/2002/2. 19 Carbonell, Miguel et al. (comps.), op. cit., nota 6, t. I, pp. 419-422.
22
permitir que se desarrollen en las condiciones que ms se asemejen a las que caracterizan al medio familiar (prrafo 6).
El artculo 40 de la Convencin de los Derechos del Nio, en su apartado 1, seala que

Los Estados partes reconocen el derecho de todo nio de quien se alegue que ha infringido las leyes penales o a quien se acuse o declare culpable de haber infringido esas leyes a ser tratado de manera acorde con el fomento de su sentido de la dignidad y el valor, que fortalezca el respeto del nio por los derechos humanos y las libertades fundamentales de terceros y en la que se tengan en cuenta la edad del nio y la importancia de promover la reintegracin del nio y de que ste asuma una funcin constructiva en la sociedad.
El mismo artculo 40, en su apartado 3, dispone que

Los Estados partes tomarn todas las medidas apropiadas para promover el establecimiento de leyes, procedimientos, autoridades e instituciones especficos para los nios de quienes se alegue que han infringido las leyes penales o a quienes se acuse o declare culpables de haber infringido esas leyes, y en particular: a) el establecimiento de una edad mnima antes de la cual se presumir que los nios no tienen capacidad para infringir las leyes penales.
Como ya se ha visto, el propio artculo 1o. de la Convencin define como nio a toda persona menor de 18 aos. De lo transcrito parece que pueden derivarse dos cuestiones claves; la primera es que existe un lmite a la capacidad punitiva del Estado: una edad por debajo de la cual se entiende que las personas todava no son capaces de asumir las consecuencias de sus conductas (por lo menos de aquellas que tienen carcter penal). Por otro lado, del contenido de la Convencin puede derivarse un mandato de razonabilidad en la determinacin de la edad penal; en este sentido habra algn elemento, derivado de varios de los artculos de la Convencin y principalmente de los transcritos,
23
para suponer que dicha determinacin no tendra que estar por debajo de los 18 aos, o por lo menos, para deducir que para los menores se tendra que crear un rgimen jurdico-penal especfico, acorde con su capacidad de entendimiento y con la proteccin de su dignidad. Este ltimo punto, adems, encontrara un sustento adicional en la Regla 4 de las Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para la Administracin de la Justicia de Menores (Reglas de Beijing), que establece que
En los sistemas jurdicos que reconozcan el concepto de mayora de edad penal con respecto a los menores, su comienzo no deber fijarse a una edad demasiado temprana habida cuenta de las circunstancias que acompaan la madurez emocional, mental e intelectual (Resolucin 40/33 de la Asamblea General, de 28 de noviembre de 1985).20
Adems, en el ordenamiento jurdico internacional se establece que la pena privativa de libertad impuesta a un menor debe ser el ltimo recurso, por el periodo mnimo necesario y limitarse a casos excepcionales (Regla 1 apartado 2 de las Reglas de las Naciones Unidas para la Proteccin de Menores Privados de Libertad, de 14 de diciembre de 1990).21 Esto quiere decir que la decisin de un pas de prever penas privativas de la libertad para menores deber ser cuidadosamente argumentada, tanto en su establecimiento como en su duracin (ms adelante explicaremos que una de las herramientas para valorar si se ha realizado esta apreciacin es el principio de proporcionalidad). Por otra parte, para reforzar el argumento que se viene defendiendo, hay que recordar que en su Observacin General nmero 21, relativa al contenido del artculo 10 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el Comit de Derechos Humanos de la ONU ha sealado que del contenido del Pacto puede inferirse que todos los
20 Consultables en Carbonell, Miguel et al. (comps.), op. cit., nota 6, t. II, pp. 1281 y ss. 21 Ibidem, pp. 1251 y ss.
24
menores de 18 aos deberan ser tratados como menores, al menos en las cuestiones relativas a la justicia penal (prrafo 13).22 Hasta antes de la reforma constitucional al artculo 18 de la Constitucin, de diciembre de 2005, algunas de estas cuestiones no haban sido correctamente observadas en ciertos cdigos penales locales de la repblica mexicana. Exista en varios de ellos una edad penal que estaba por debajo de los 18 aos. A partir de la reforma se resuelve ese y otros problemas. Vamos a examinar el contenido de la reforma, pero antes creemos que sera til tomar como premisa de nuestra exposicin uno de los elementos que dio el impulso necesario para que la reforma fuera realizada. Nos referimos a la Opinin Consultiva 17/2002 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que junto con la Convencin de los Derechos del Nio, fue el principal elemento inspirador de la reforma constitucional mexicana. VI. LA OPININ CONSULTIVA 17/2002 DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,
SOBRE CONDICIN JURDICA Y DERECHOS HUMANOS DEL NIO
El 28 de agosto de 2002 la Corte Interamericana de Derechos Humanos emiti la opinin consultiva 17/2002 que tiene mucha relevancia para el tema que nos ocupa, ya que est referida a la condicin jurdica y a los derechos humanos del nio.23 La Opinin fue solicitada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos debido que este rgano entiende que algunas medidas especiales de proteccin dirigidas a los menores tienden al debilitamiento de las garantas judiciales de los propios menores. Concretamente, a la Comisin le preocupaban las siguientes medidas:
22 23
Ibidem, t. I, p. 432. Ibidem, t. II, pp. 1099-1185.
25
A) La separacin de jvenes de sus padres y/o familia por considerarse, al arbitrio del rgano decisor y sin debido proceso legal, que sus familias no poseen condiciones para su educacin y mantenimiento. B) La supresin de la libertad a travs de la internacin de menores en establecimientos de guarda o custodia, por considerrselos abandonados o proclives a caer en situaciones de riesgo o ilegalidad; causales que no configuran figuras delictivas sino condiciones personales o circunstanciales del menor. C) La aceptacin en sede penal de confesiones de menores obtenidas sin las debidas garantas. D) La tramitacin de juicios o procedimientos administrativos en los que se involucran derechos fundamentales del menor, sin la garanta de defensa del menor. E) La determinacin en procedimientos administrativos y judiciales de derechos y libertades sin la garanta al derecho de ser odo personalmente, como tampoco considerar la opinin y las preferencias del menor en esa determinacin. La Comisin le requera a la Corte que se pronunciara sobre la compatibilidad de esas medidas con los artculos 8o. y 25 de la Convencin Americana de Derechos Humanos. El primero de esos preceptos se refiere a los derechos que tiene toda persona ante una autoridad judicial (fundamentalmente derechos para su oportuna defensa); por su parte, el artculo 25 de la Convencin Americana establece el derecho a la proteccin judicial, es decir, el derecho de toda persona para acudir, mediante un recurso sencillo y rpido, ante un juez para que la ampare por la violacin de sus derechos fundamentales, de la ley o de la propia Convencin. Como puede apreciarse, varias de las cuestiones planteadas por la Comisin ante la Corte Interamericana incumben no solamente al Sistema Interamericano de Derechos Humanos, sino a todo el derecho internacional de derechos, pues se trata en buena medida de la interpretacin de preceptos contenidos tambin en la Convencin de los Derechos del Nio.
26
La Opinin Consultiva que emite la Corte es muy extensa y, como en todas sus opiniones, demuestra un gran rigor jurdico al dar contestacin a las cuestiones planteadas. Su misma extensin derivada en parte del mucho espacio que ocupa la sntesis de los alegatos de todos los rganos e instituciones que se interesaron por la consulta y que aportaron elementos para su mejor solucin hace imposible ofrecer un resumen mnimamente completo de ella, por lo que nos limitaremos a destacar los puntos ms interesantes. Como en todas sus opiniones consultivas, la Corte comienza sealando su competencia y luego pasa a estudiar si para resolver las cuestiones planteadas puede tomar en cuenta otros tratados internacionales aparte de la Convencin Americana, tema al que responde afirmativamente con base en las consideraciones que haba hecho la misma Corte en alguna Opinin Consultiva anterior (ver prrafos 20 a 23 de la OC/17). La Corte se ocupa, en segundo trmino, de definir el concepto de nio, para lo cual toma en cuenta el artculo 1o. de la Convencin de los Derechos del Nio, al que ya hemos hecho referencia, y realiza las siguientes consideraciones:
41. La mayora de edad conlleva la posibilidad de ejercicio pleno de los derechos, tambin conocida como capacidad de actuar. Esto significa que la persona puede ejercitar en forma personal y directa sus derechos subjetivos, as como asumir plenamente obligaciones jurdicas y realizar otros actos de naturaleza personal o patrimonial. No todos poseen esta capacidad: carecen de sta, en gran medida, los nios. Los incapaces se hallan sujetos a la autoridad parental, o en su defecto, a la tutela o representacin. Pero todos son sujetos de derechos, titulares de derechos inalienables e inherentes a la persona humana. 42. En definitiva, tomando en cuenta la normatividad internacional y el criterio sustentado por la Corte en otros casos, se entiende por nio a toda persona que no ha cumplido 18 aos de edad.
Comenzando a responder a las cuestiones planteadas por la Comisin, la Corte seala que
27
76. La carencia de recursos materiales no puede ser el nico fundamento para una decisin judicial o administrativa que suponga la separacin del nio con respecto a su familia, y la consecuente privacin de otros derechos consagrados en la Convencin. 77. En conclusin, el nio debe permanecer en su ncleo familiar, salvo que existan razones determinantes, en funcin del inters superior de aqul, para optar por separarlo de su familia. En todo caso, la separacin debe ser excepcional y, preferentemente, temporal.
La Corte seala que la intervencin en favor de los menores y de la familia debe hacerse, cuando corresponda al Estado, por los medios adecuados y contando con personal especializado, es decir, que no basta con que el Estado disponga en trminos generales de juzgados y centros de asistencia social, sino que tiene que crear estructuras especializadas en la atencin de menores. La Corte lo explica en los siguientes trminos:
78. La eficaz y oportuna proteccin de los intereses del nio y la familia debe brindarse con la intervencin de instituciones debidamente calificadas para ello, que dispongan de personal adecuado, instalaciones suficientes, medios idneos y experiencia probada en este gnero de tareas.... no basta con que se trate de organismos jurisdiccionales o administrativos. 79. ...No basta con disponer protecciones y garantas judiciales si los operadores del proceso carecen de capacitacin suficiente sobre lo que supone el inters superior del nio y, consecuentemente, sobre la proteccin efectiva de sus derechos.
Para la Corte, los deberes del Estado en relacin con los menores de edad no se agotan en actos de abstencin por parte de los poderes pblicos, sino que requieren y exigen de polticas activas para la preservacin de sus derechos, entre las cuales la educacin tiene un papel fundamental:
88. ...los derechos de los nios requieren no slo que el Estado se abstenga de interferir indebidamente en las relaciones privadas o familia-
28
res del nio, sino tambin que, segn las circunstancias, adopte providencias positivas para asegurar el ejercicio y disfrute pleno de los derechos. Esto requiere la adopcin de medidas, entre otras, de carcter econmico, social y cultural.... es sobre todo a travs de la educacin que gradualmente se supera la vulnerabilidad de los nios. Asimismo, el Estado, como responsable del bien comn, debe, en igual sentido, resguardar el rol preponderante de la familia en la proteccin del nio; y prestar asistencia del poder pblico a la familia, mediante la adopcin de medidas que promuevan la unidad familiar.
En cuanto a la participacin de los menores dentro de los procedimientos judiciales, la Corte seala que en trminos generales el rgano aplicador del derecho (sea judicial, o bien de carcter administrativo) debe atender a la capacidad del nio para acordar su intervencin:
102. En definitiva, el aplicador del derecho, sea en el mbito administrativo, sea en el judicial, deber tomar en consideracin las condiciones especficas del menor y su inters superior para acordar la participacin de ste, segn corresponda, en la determinacin de sus derechos. En esta ponderacin se procurar el mayor acceso del menor, en la medida de lo posible, al examen de su propio caso.
Una cuestin de la mayor relevancia es la que tiene que ver con la separacin que los Estados deben observar entre mayores y menores de edad para efectos de su enjuiciamiento penal. La Corte considera, citando expresamente el artculo 40.3 de la Convencin de los Derechos del Nio, que
109. ...los menores de 18 aos a quienes se atribuya la comisin de conductas previstas como delictuosas por la ley penal, debern quedar sujetos, para los fines del conocimiento respectivo y la adopcin de las medidas pertinentes, slo a rganos jurisdiccionales especficos distintos de los correspondientes a los mayores de edad.
La Corte tambin precisa que las medidas restrictivas de la libertad personal de los menores tambin estn regidas, como para
29
los mayores, por el principio de legalidad en materia penal, por lo cual la imposicin de algn tipo de sancin deber darse solamente cuando el menor haya violado alguna norma que establezca con claridad la conducta a sancionar, pero no por meras situaciones de riesgo o peligro. La Corte emite su criterio en los siguientes trminos:
110. Es inadmisible que se incluya en esta hiptesis (se refiere al sometimiento del menor a rganos jurisdiccionales especficos) la situacin de los menores que no han incurrido en conducta penalmente tpica, pero se encuentran en situacin de riesgo o peligro, por desvalimiento, abandono, miseria o enfermedad, y menos an la que aquellos otros que simplemente observan un comportamiento diferente del que caracteriza a la mayora, se apartan de los patrones de conducta generalmente aceptados, presentan conflictos de adaptacin al medio familiar, escolar o social, en general, o se marginan de los usos y valores de la sociedad de la que forman parte. El concepto de delincuencia infantil o juvenil slo puede aplicarse a quienes se hallan en el primer supuesto mencionado, esto es, a los que incurren en conductas tpicas, no as a quienes se encuentran en los otros supuestos.
La Corte sintetiza todo su estudio en la parte final del fallo, que constituye todo un resumen del rgimen jurdico internacional de los menores; en esa parte de la Opinin se asienta, entre otras cuestiones, lo siguiente: 1. Los nios son titulares de derechos y no solamente su objeto de proteccin. 2. El inters superior del nio implica que el desarrollo del menor y el ejercicio pleno de sus derechos deben ser considerados criterios rectores para la elaboracin de normas y la aplicacin de stas en todos los rdenes relativos a la vida del nio. 3. La familia constituye el mbito primordial para el desarrollo del nio y el ejercicio de sus derechos. Por ello, el Estado debe apoyar y fortalecer a la familia, a travs de los diversas
30
medidas que sta requiera para el mejor cumplimiento de su funcin natural en este campo. 4. Debe preservarse la permanencia del nio en el medio familiar. La separacin del menor de su familia debe ser una medida excepcional y de preferencia temporal, solamente aplicable cuando as lo requiera su inters superior. 5. El Estado debe contar con instituciones idneas y personal capacitado para atender a los menores. 6. En los procedimientos judiciales o administrativos en los que se resuelve sobre los derechos del nio, se deben observar los principios del debido proceso legal, lo que incluye las reglas del juez natural competente, independiente e imparcial, doble instancia, presuncin de inocencia, contradiccin, audiencia y defensa. En ellos, adems, se deber tomar en cuenta las particularidades que se puedan desprender de la participacin personal del menor, as como las medidas de proteccin que sean indispensables en favor del mismo. 7. Los menores de 18 aos a quienes se les atribuya la comisin de una conducta delictiva deben quedar sujetos a rganos jurisdiccionales distintos de los correspondientes a los mayores de edad. Las caractersticas de la intervencin que el Estado debe tener en el caso de los menores infractores deben reflejarse en la integracin y el funcionamiento de estos tribunales, as como en la naturaleza de las medidas que pueden adoptar. A partir de los anlisis realizado, tanto del marco constitucional derivado de los tres ltimos prrafos del artculo 4o., como del derecho internacional de los derechos humanos, podemos ahora adentrarnos en el sentido y los alcances de la reforma al artculo 18 de la carta magna.
31
VII. EL ARTCULO 18 CONSTITUCIONAL

Y LA JUSTICIA PARA ADOLESCENTES
Los prrafos cuarto, quinto y sexto del artculo 18 constitucional disponen, a partir de la reforma de 2005, un sistema integral de justicia para adolescentes. Se trata de una regulacin que sin duda alguna mejora lo que exista anteriormente y que supone un salto cualitativo desde varios puntos de vista.24 Con ella, Mxico cumple en alguna medida con lo que disponen distintos instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos en la materia, como los que ya hemos analizado en los apartados anteriores. La importancia del nuevo contenido del artculo 18 es tanta, que algunos autores sostienen que introduce un paradigma distinto de atencin a la infancia en conflicto con la ley penal, el cual supone un completo replanteamiento incluso de las bases ideolgicas del tema.25 Para empezar, la Constitucin ya establece con precisin el universo de los sujetos que tendrn derecho al sistema integral: aquellas personas que tengan ms de 12 aos y menos de 18. Con esta disposicin se termina con la facultad que anteriormente ejercan algunas entidades federativas para considerar mayores de edad a efecto de su enjuiciamiento penal a personas que no haban cumplido 18 aos; sobra decir que al hacerlo violaban diversos tratados internacionales, que exigan un tratamiento distinto para adultos y para menores, entendiendo por menores a quienes no hubieran cumplido 18 aos. El artculo 18 aclara que los menores
24 Para una primera aproximacin a su contenido y sobre el procedimiento de reforma constitucional que dio lugar al nuevo texto del artculo 18, pueden verse los trabajos de Garca Ramrez, Sergio, Jurisdiccin para menores de edad que infringen la ley penal. Criterios de la jurisdiccin interamericana y reforma constitucional, Vasconcelos, Rubn, Comentarios en torno a la reforma al artculo 18 de la Constitucin y Gonzlez Contr, Mnica, Derechos, necesidades y justicia penal para adolescentes, todos incluidos en Derechos humanos de los nios, nias y adolescentes, Mxico, SRE-Unin Europea, 2006. 25 Vasconcelos, Rubn, Comentarios en torno a la reforma al artculo 18 de la Constitucin, cit., nota anterior, p. 414.
32
de 12 aos solamente sern objeto de rehabilitacin y de asistencia social, pero no de sancin (se crea una barrera de edad frente al poder punitivo del Estado). La justicia para menores de edad est sujeta a varios de los ms conocidos principios que rigen al proceso penal de adultos y que le incorporan una importante dosis de certeza y seguridad jurdica. El prrafo cuarto del artculo 18 constitucional menciona el principio de tipicidad y agrega que en este tipo de procesos se respetarn los derechos fundamentales (es la primera vez que el texto de la Constitucin mexicana recoge esta denominacin moderna, que es aceptada como la mejor para designar a estos derechos), que tienen todas las personas, adems de los derechos adicionales que les pudieran corresponder por el hecho de ser menores de edad. La mencin de la tipicidad si se interpreta junto con el prrafo tercero del artculo 14 constitucional que exige en materia penal la existencia de una ley exactamente aplicable al delito de que se trate nos puede llevar a sostener que existe un principio de taxatividad en materia de justicia para adolescentes. La taxatividad aade una exigencia de carcter cualitativo a la ley penal; en efecto, para que una ley sea exactamente aplicable a una cierta conducta debe tener ciertas cualidades lingsticas, pues es seguro que no toda descripcin lingstica tendra la posibilidad de ser aplicada con exactitud a la conducta humana calificada como delito. La taxatividad de la ley penal consiste en que los textos que contengan normas sancionadoras describan claramente las conductas que estn regulando y las sanciones penales que se pueden aplicar a quien las realicen. La taxatividad es una especie del genrico principio de legalidad en materia penal y tiene por objeto preservar la certeza jurdica (que a su vez es una especie de la seguridad jurdica) y la imparcialidad en la aplicacin de la ley penal.26
26 Ferreres Comella, Vctor, El principio de taxatividad en materia penal y el valor normativo de la jurisprudencia (una perspectiva jurisprudencial), Madrid, Civitas, 2002, p. 21. Ver tambin Moreso, Jos Juan, Principio de legalidad y
33
Luigi Ferrajoli describe el principio de taxatividad penal (que tambin se puede llamar principio de estricta legalidad) con las siguientes palabras:27
Este principio... puede ser caracterizado ahora como una regla semntica metalegal de formacin de la lengua legal que prescribe al legislador penal: a) que los trminos usados por la ley para designar las figuras de delito sean dotados de extensin determinada, por donde sea posible su uso como predicados verdaderos de los hechos empricos por ellos denotados; b) que con tal fin sea connotada su intencin con palabras no vagas ni valorativas, sino lo ms claras y precisas posible; c) que, en fin, sean excluidas de la lengua legal las antinomias semnticas o cuando menos que sean predispuestas normas para su solucin. De ah se sigue, conforme a esta regla, que las figuras abstractas de delito deben ser connotadas por la ley mediante propiedades o caractersticas esenciales idneas para determinar su campo de denotacin (o de aplicacin) de manera exhaustiva, de forma que los hechos concretos que entran all sean denotados por ellas en proposiciones verdaderas, y de manera exclusiva, de modo que tales hechos no sean denotados tambin en proposiciones contradictorias por otras figuras de delito connotadas por normas concurrentes.
El prrafo quinto del artculo 18 ordena que se les respete el derecho al debido proceso legal, con lo que se incorpora a favor de los menores de edad un conjunto muy amplio de derechos dentro del proceso y durante la averiguacin previa, derechos que se encuentran tanto en la Constitucin como en los tratados internacionales. Tambin exige el texto constitucional que se atienda la proteccin integral del menor y su inters superior, siguiendo en esto la senda abierta por la Convencin de la ONU.
causas de justificacin (sobre el alcance de la taxatividad), Doxa, Alicante, nm. 24, 2001, pp. 525 y ss., en donde se plantea la interesante discusin sobre la distinta forma en que la taxatividad se aplica a los tipos penales y a las causas de justificacin de ciertas conductas penalmente relevantes. 27 Derecho y razn. Teora del garantismo penal, 6a. ed., Madrid, Trotta, 2004, p. 121.
34
Todo el sistema de procuracin y administracin de justicia para adolescentes ser especfico, dispone el prrafo sexto del artculo 18, es decir, estar especializado y ser diferente del que atiende a los adultos. El mismo prrafo ordena que las autoridades que efecten la remisin y las que impongan las medidas debern ser independientes unas de las otras; a partir de este mandato parece lgico concluir que los rganos sancionadores debern pertenecer orgnicamente al respectivo Poder Judicial (federal o local), pues de esa manera se asegura la sealada independencia. El propio prrafo sexto se refiere a las formas alternativas de justicia, las cuales debern ser empleadas siempre que sea posible. Recoge tambin el principio de proporcionalidad de las medidas, con lo que incorpora una poderosa herramienta hermenutica con la que los jueces podrn ejercer un importante y sustantivo control de constitucionalidad de las leyes en que se prevean dichas medidas.28 Recordemos de forma sumaria que el principio de proporcionalidad exige que cualquier determinacin de una autoridad que restrinja los derechos fundamentales es aceptable en caso de que no vulnere el contenido esencial del derecho de que se trate y siempre que sea proporcional. Para que se verifique la proporcionalidad es necesario que se observen los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto; es decir, existir proporcionalidad cuando: a) la regulacin o limitacin de un derecho fundamental sea adecuada para la obtencin de un fin constitucionalmente legtimo; b) la medida adoptada sea la ms benigna posible respecto del derecho en cuestin, de entre todas las que revistan la misma idoneidad para alcanzar el fin propuesto; y c) las ventajas que se obtengan con la restriccin deben compensar los posibles sacrificios del derecho para su titular y para la sociedad en general.29
28 Sobre el funcionamiento del principio de proporcionalidad, Bernal Pulido, Carlos, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, Madrid, CEPC, 2003. 29 Bernal Pulido, Carlos, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, cit., nota anterior, pp. 35 y 36.
35
Cmo se aplica lo anterior a las leyes en materia penal? La reflexin sobre este tema debe partir del hecho de que cualquier ley penal supone una intervencin en los derechos fundamentales, concretamente sobre el derecho de libertad segn el cual toda persona puede hacer lo que no est prohibido por el ordenamiento jurdico. La proporcionalidad supone un lmite a la cantidad de prohibiciones que el legislador puede establecer as como a la cantidad de penalizacin que se puede determinar para una conducta penalmente regulada. Es decir, la proporcionalidad en materia penal vendra dada por el monto de la sancin que el legislador decide imponer para la realizacin de X o Y conducta. Ferrajoli explica el principio de proporcionalidad con las siguientes palabras:30
El hecho de que entre pena y delito no exista ninguna relacin natural no excluye que la primera deba ser adecuada al segundo en alguna medida. Al contrario, precisamente el carcter convencional y legal del nexo retributivo que liga la sancin al ilcito penal exige que la eleccin de la calidad y la cantidad de una se realice por el legislador y por el juez en relacin con la naturaleza y la gravedad del otro. El principio de proporcionalidad expresado en la antigua mxima poena debet commensurari delicto es en suma un corolario de los principios de legalidad y de retributividad, que tiene en stos su fundamento lgico y axiolgico.
La proporcin que debe existir entre los delitos y las penas haba sido advertida ya por Beccaria, quien as lo sealaba de forma tajante en De los delitos y de las penas. Esta necesidad surge, para el autor, de la siguiente consideracin:
Si el placer y el dolor son los motores de los entes sensibles, si entre los motivos que impelen a los hombres aun a las ms sublimes operaciones, fueron destinados por el invisible legislador el premio y la pena, de la no exacta distribucin de stas nacer aquella contradiccin
30
Ferrajoli, Luigi, Derecho y razn..., cit., nota 27, pp. 397 y 398.
36
(tanto menos observada, cuanto ms comn) que las penas castiguen los delitos de que hayan sido causa. Si se destina una pena igual a los delitos que ofenden desigualmente la sociedad, los hombres no encontrarn un estorbo muy fuerte para cometer el mayor, cuando hallen en l unida mayor ventaja.
La finalidad de las medidas, nos indica el artculo 18, se parece a la que existe para el caso de los adultos, pero tiene alguna peculiaridad; las medidas tienen por objetivo la reintegracin social y familiar del adolescente, as como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. La medida concreta que consiste en el internamiento del menor (equivalente juvenil aproximado a lo que es la prisin en el caso de los adultos), deber ser utilizada slo en caso extremo, pero solamente para quienes hayan cumplido 14 aos; es decir, para quienes tengan entre 12 y 14 no ser aplicable. Como puede apreciarse, la incorporacin de los tres prrafos que se han comentado al texto del artculo 18 (el cuarto, quinto y sexto), mejora notablemente el rgimen jurdico de la justicia para adolescentes, que antes estaba en alguna medida librado a principios paternalistas que lo alejaban de los modernos esquemas de proteccin de derechos. Lo que hizo la reforma constitucional de 2005 fue introducir un rgimen completo de derechos, disponer de ciertas garantas orgnicas (especializacin, independencia) y, en suma, racionalizar el sistema, de manera que quede claro que los adolescentes que se enfrenten a la ley estarn asistidos de un amplio abanico de derechos y garantas, suficientes y necesarios para asegurar la tutela de su dignidad, al menos sobre el papel.
LA REFORMA AL ARTCULO 18 CONSTITUCIONAL Olga ISLAS DE GONZLEZ MARISCAL I. ANTECEDENTES 1. Objetivo de la reforma El 29 de marzo de 2004 el Ejecutivo federal present al Congreso de la Unin un extenso proyecto de reformas denominado Reforma estructural del sistema de justicia penal mexicano. La iniciativa inclua una reforma al artculo 18 constitucional. Despus de un largo periodo, el 12 de diciembre de 2005 se public en el Diario Oficial de la Federacin el decreto que declaraba reformado el prrafo cuarto del artculo 18 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, adicionaba al mismo artculo los prrafos quinto y sexto; adems, recorra en su orden los ltimos dos prrafos. En el artculo primero transitorio se precisa que dicho decreto entrara en vigor a los tres meses siguientes de su publicacin, es decir, el 12 de marzo del 2006 y, en el segundo, se dispone que los estados de la Federacin y el Distrito Federal contaran con seis meses, a partir de la entrada en vigor del decreto, para crear las leyes, instituciones y rganos que se requieran para la aplicacin del mismo decreto. El objetivo de esta reforma fue, precisamente, postular los principios fundamentales que deben regir a un sistema integral de justicia para adolescentes. En la exposicin de motivos, con el fin de subrayar la necesidad de la creacin del sistema integral, se hace un relato histrico de
37
38
las diversas etapas por las que ha transitado la justicia para los menores. Se anota como parteaguas, en el reconocimiento de los derechos del menor, la Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio, de 1989, la cual concibe a los nios hasta los 18 aos de edad; se alude, asimismo, a la importancia de los artculos 37 y 40 de dicho instrumento. Subraya que
Mxico ratific la Convencin el 10 de agosto de 1990 y al hacerlo se comprometi a adoptar todas las medidas administrativas, jurdicas, legislativas y de cualquier otra ndole, necesarias para dar efectividad a los derechos en ella reconocidos, dentro de los que se encuentra el debido proceso legal, en caso de infraccin a la ley penal.
Para atender este compromiso, en diciembre de 1999 se reform el artculo 4o. de la Constitucin a fin de incorporar en su texto a las nias y nios como sujetos de plenos derechos, y el 29 de mayo de 2000 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, reglamentaria del artculo 4o. constitucional. Esta Ley reproduce en buen nmero los principios postulados en la Convencin y desarrolla, en su ttulo cuarto, el derecho al debido proceso en caso de infraccin a la ley penal; establece, adems, los lineamientos fundamentales de un sistema especializado de justicia para adolescentes, acorde a lo estipulado por la Convencin sobre los Derechos del Nio. A pesar de todo esto se dice en la exposicin de motivos, las legislaciones locales, con muy pocas excepciones (Campeche, Coahuila, Chiapas, Mxico, Nayarit, Quertaro y el Distrito Federal), han permanecido ajenas a los cambios y exigencias planteados en la Convencin. En este contexto, la reforma al artculo 18 constitucional puede verse como una respuesta a los compromisos internacionales adquiridos por Mxico, con mucha anterioridad, como pas signatario de instrumentos internacionales sobre justicia de menores, tales como: las Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para la Administracin de Justicia de Menores, conocidas como Reglas de Bei-
LA REFORMA AL ARTCULO 18 CONSTITUCIONAL
39
jing,1 la Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio,2 las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevencin de la Delincuencia Juvenil, conocida como Directrices de Riad, adoptadas el 14 de diciembre de 1990,3 y las Reglas de Naciones Unidas para la Proteccin de los Menores Privados de Libertad.4
1 Estas Reglas fueron propuestas y analizadas en la Reunin Preparatoria Interregional del Sptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrada en Beijing, del 14 al 18 de mayo de 1984. Las Reglas se presentaron en dicho Congreso, realizado en Miln, Italia, en 1985 y fueron aprobadas el 6 de septiembre del mismo ao. Ratificadas por la Asamblea General de Naciones Unidas en su 96a. reunin el 29 de noviembre de 1985, en la resolucin 40/33. Se asent que las Reglas representan las condiciones mnimas aceptadas por las Naciones Unidas para el tratamiento de los delincuentes juveniles en todo sistema de tratamiento de esas personas. En su comentario se anota: Estas orientaciones bsicas de carcter general se refieren a la poltica social en su conjunto y tienen por objeto promover el bienestar del menor en la mayor medida posible, lo que permitira reducir al mnimo el nmero de casos en que haya de intervenir el sistema de justicia de menores y, a su vez, reducira al mnimo los perjuicios que normalmente ocasiona cualquier tipo de intervencin. Esa medidas de atencin de los menores con fines de prevencin del delito antes del comienzo de la vida delictiva constituyen requisitos bsicos de poltica destinados a obviar la necesidad de aplicar las presentes Reglas. 2 Adoptada en Nueva York el 20 de noviembre de 1989. Entr en vigor el 2 de septiembre de 1990. Se firm por Mxico el 26 de enero de 1990, se aprob por la Cmara de Senadores el 19 de junio de 1990. Se ratific por el presidente de la Repblica el 10 de agosto de 1990. Se public en el DOF del 25 de enero de 1991. 3 Aprobadas en el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente. Fueron reconocidas en la Reunin Internacional de Expertos, celebrada en Riad, del 28 de febrero al 1o. de marzo de 1988. En sus puntos preliminares: Exhorta a los Estados miembros a que, en sus planes globales de prevencin del delito, apliquen las Directrices en la legislacin, la poltica y la prctica nacionales y las sealen a la atencin de las autoridades competentes, inclusive los encargados de formular polticas, el personal de la justicia de menores, los educadores, los medios sociales de comunicacin, los profesionales y los estudiosos (punto 4). 4 Adoptadas por la Asamblea General en su resolucin 45/113, de 14 de diciembre de 1990. Entre las Perspectivas fundamentales se anota que el objeto de las presentes Reglas es establecer normas mnimas aceptadas por las Naciones Unidas para la proteccin de los menores privados de libertad en todas sus formas, compatibles con los derechos humanos y las libertades fundamentales, con miras a contrarrestar los efectos perjudiciales de todo tipo de detencin y fomentar la integracin en la sociedad (punto 3).
40
En las Reglas y en las Directrices se encuentran postulados de primer orden en materia de justicia sobre menores infractores, Reglas y Directrices que Mxico debi ir incorporando por tratarse de normatividad surgida y aprobada en la Asamblea General de Naciones Unidas y por tener como base algunos tratados ratificados por Mxico.5 En cuanto a la Convencin sobre los Derechos del Nio, por ser Mxico pas signatario, por mandato del artculo 133 constitucional, desde su ratificacin por el Senado ya eran ley suprema de toda la Unin; sin embargo, la reiteracin que de algunos de ellos se hace en la reforma al artculo 18 de nuestra carta magna es, indiscutiblemente, oportuna y provechosa. 2. Regulacin de la materia en los cdigos penales Para comprender cabalmente la trascendencia del contenido especfico de la reforma al artculo 18 constitucional de 2005, hay que tener presentes algunos antecedentes muy significativos, especialmente la regulacin de esta materia en los diversos cdigos penales federales. A. Cdigo Penal de 1871 El Cdigo Penal de 1871, orientado por la escuela clsica, distingua tres etapas de la minora de edad: a) los menores de nueve aos estaban exentos de responsabilidad;6 b) los mayores de nueve aos pero menores de 14, tambin quedaban exentos de responsabilidad siempre que obrasen sin el discernimiento necesario para conocer la ilicitud de la infraccin. Si, por el contrario, se probare que el menor obr con discernimiento se le considerara plena5 Tales como la Declaracin Universal de Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y otros instrumentos. 6 El artculo 34, que recoge las circunstancias que excluyen la responsabilidad criminal, incorpora en ese catlogo a los menores de nueve aos y a los mayores de nueve aos pero menores de 14 que hayan obrado sin discernimiento.
41
mente responsable, y c) los mayores de 14 aos pero menores de 18 son considerados plenamente responsables. No obstante estas distinciones, a todos se les reclua. A los menores de nueve aos se les impona reclusin preventiva en establecimientos de educacin correccional cuando se crea necesaria esa medida; por ejemplo cuando las personas que tenan a su cargo la educacin de los menores no eran idneas o cuando eran graves las infracciones en que incurran (artculo 157). A los mayores de nueve aos pero menores de 14 que sin discernimiento hubieran infringido la ley penal, tambin se les aplicaba la reclusin preventiva en establecimiento correccional. El tiempo de reclusin lo fijaba el juez, procurando que sea bastante para que el acusado concluya su educacin primaria, pero no exceda de seis aos. A los mayores de nueve aos y menores de catorce, considerados responsables por haber delinquido con discernimiento, se les reclua en establecimientos de correccin penal. En estos establecimientos no slo sufriran su pena sino recibiran al mismo tiempo educacin fsica y moral (artculo 127). Adems, algo sumamente grave y violatorio de la dignidad humana: al inicio de su pena permaneceran en incomunicacin absoluta de ocho a veinte das, segn la gravedad de su delito, pero una vez transcurrido ese periodo ya podran trabajar en comn con los dems reclusos, a no ser que su conducta posterior hiciere necesaria nuevamente la incomunicacin (artculo 128). La duracin de esa reclusin no debera bajar de la tercia parte ni exceder de la mitad del trmino que debera durar la pena que se le impondra siendo mayor de edad (artculo 224). Proceda la retencin y, en caso de buena conducta, la libertad preparatoria. Las personas mayores de 14 aos pero menores de 18 merecan reclusin por un tiempo no menor de la mitad, sin exceder de los dos tercios de la pena que se impondra siendo mayor de edad (artculo 225). Como puede observarse, las sanciones, en todos los casos, eran bastante severas y hasta inhumanas.
42
B. Cdigo Penal de 1929 Este ordenamiento, nutrido del positivismo originado en Italia a finales del siglo XIX y de la ideologa de la responsabilidad social, basada en la negacin del libre albedro, consider al menor como persona socialmente responsable, para as poder sujetarlo a tratamiento educativo, consideracin acorde con la ya existente Ley sobre Previsin Social de la Delincuencia Infantil en el Distrito Federal y Territorios Federales, llamada Ley Villa Michel (publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 21 de junio de 1928). La comisin redactora tuvo muy clara la idea de que al menor haba que apartarlo por completo del Cdigo Penal y formar el contenido de una pedagoga correctiva exclusivamente para l. Se dijo en la exposicin de motivos que lo aconsejable era confiarlo, en situacin de libertad vigilada, a una familia honrada o internarlo en una escuela; en un establecimiento de educacin o en un taller privado. Asimismo, la propia comisin destac que slo podra lucharse eficazmente contra la delincuencia juvenil si se realizaban los siguientes postulados: a) tribunales especiales para menores delincuentes; b) procedimientos esencialmente tutelares y no represivos; c) sanciones adecuadas, que deberan aplicarse por un personal competente, especializado y mediante la observacin y el estudio cientfico de la personalidad de cada menor; d) establecimientos especiales organizados debidamente para conseguir el fin educativo, el correctivo y el curativo. La edad lmite para la responsabilidad penal se fij en 16 aos. A partir de esta edad, se les daba un tratamiento igual al de los adultos. A los menores de diecisis aos (que se les nombra delincuentes menores), se les podran aplicar diversas sanciones, unas leves y otras que resultaban sumamente graves para personas tan vulnerables como lo son los menores de diecisis aos. Tales sanciones, de acuerdo con el artculo 71, eran: I. Arrestos escola-
43
res; II. Libertad vigilada;7 III) Reclusin en establecimientos de educacin correccional;8 IV. Reclusin en colonia agrcola para menores,9 y V. Reclusin en navo-escuela.10 Adems, podan ser objeto de extraamiento, apercibimiento, caucin de no ofender, y otras procedentes como la amonestacin y la prdida de los instrumentos del delito y de las cosas que son efecto u objeto de l. No se fij lmite inferior de edad, porque se entendi que era improcedente, pues tratndose de menores, el Estado tiene la obligacin de aplicarles medidas educativas y tratamientos que los transformen orgnicamente y los hagan aptos para la vida social, y mientras ms temprano y oportunamente se apliquen dichas medidas, mayores probabilidades de xito ofrecern. En el captulo correspondiente a la aplicacin de sanciones a los menores de diecisis aos (artculos 181-188)11 se establecan pautas para determinar, de acuerdo con la situacin en la que se en7 Artculo 121. La libertad vigilada consistir: en confiar, con obligaciones especiales apropiadas a cada caso, el menor delincuente a su familia, a otra familia, a un establecimiento de educacin o a un taller privado, bajo la vigilancia del Consejo Supremo de Defensa y Prevencin Social, por una duracin no inferior a un ao y que no exceda del cumplimiento de los veintiuno por el menor. 8 Artculo 122. La reclusin en establecimiento de educacin correccional, se har efectiva en una escuela destinada exclusivamente para la correccin de delincuentes menores de diecisis aos, con aislamiento nocturno y aprendizaje industrial o agrcola durante el da, con fines de educacin fsica, intelectual, moral y esttica. La reclusin no ser inferior a un ao ni exceder del cumplimiento de los veintiuno por el menor; pues desde que los cumpla, se le trasladar al correspondiente establecimiento para adultos o se le dejar libre a juicio del Consejo Supremo de Defensa y Prevencin Social. 9 Artculo 123. La reclusin en colonia agrcola, se har efectiva en una granja-escuela con trabajo industrial o agrcola durante el da, por un trmino no inferior a dos aos, y sin que pueda exceder del cumplimiento de los veintiuno por el menor. 10 Artculo 124. La reclusin en navo-escuela se har en la embarcacin que para el efecto destine el gobierno, a fin de corregir al menor y prepararlo a la marina mercante. 11 Artculo 181. Las sanciones que correspondan a los menores delincuentes, tendrn la duracin sealada para los mayores; pero desde que cumplan diecisis aos, quedarn al cuidado del Consejo Supremo de Defensa y Prevencin Social, el que sealar el establecimiento adecuado al que deban trasladarse.
44
contraba el menor antes de la realizacin de su conducta, la institucin o el lugar donde deba cumplir la sancin impuesta. C. Cdigo Penal de 1931 El Cdigo Penal de 1931 regul la materia relativa a los menores en el ttulo sexto, bajo el rubro simple: De los menores. Los artculos 119 a 121 contenan la normatividad correspondiente. Entre las bases generales que se tuvieron para elaborar este ordenamiento haba una dedicada a los menores, en la cual se precisaArtculo 182. El menor delincuente que no fuere moralmente abandonado ni pervertido, ni en peligro de serlo y cuyo estado no exija un tratamiento especial, ser confiado en situacin de libertad vigilada a su familia, mediante caucin adecuada, a juicio del Consejo Supremo de Defensa y Prevencin Social. Artculo 183. El menor delincuente moralmente abandonado, ser confiado en situacin de libertad vigilada, a una familia honrada. Si esto no fuere posible, o si no se cumplen las obligaciones especiales a que se refiere el artculo 142, el menor se confiar a una escuela, a un establecimiento de educacin o a un taller privado. Artculo 184. Al menor que hubiere cometido un delito cuya sancin sea la privacin de libertad por ms de dos aos, si est moralmente pervertido o revela persistente tendencia al delito, se le aplicar la sancin correspondiente, que cumplir en un establecimiento de educacin correccional. Artculo 185. El delincuente mayor de doce aos y menor de diecisis, podr ser condenado condicionalmente, si el delito cometido no merece sancin mayor de 5 aos de segregacin; en caso contrario, cumplir su condena en colonia agrcola. Artculo 186. Si el delito tuviere una sancin mayor o si el menor revela tendencia persistente al delito, se le destinar desde luego a la colonia agrcola o al navo-escuela. Artculo 187. En tanto se establecen las colonias agrcolas y el navo-escuela, las sanciones que se impongan a los menores se extinguirn en la escuela de educacin correccional. Artculo 188. Las sanciones con que se conminan los delitos en el libro tercero de este Cdigo, debern sustituirse, para los menores de diecisis aos, de la siguiente manera: I. Segregacin y relegacin, por reclusin, en establecimientos de educacin correccional, colonias agrcolas o navo-escuela; II. Confinamiento, por libertad vigilada; y III. Multa, por libertad vigilada, arrestos escolares o reclusin en establecimientos de educacin correccional, segn la temibilidad del menor.
45
ba: dejar a los nios completamente al margen de la funcin penal represiva, sujetos a una poltica tutelar y educativa. Se determin la edad de 18 aos como lmite mximo de la minora de edad y se postul que los menores que cometieran infracciones a las leyes penales seran internados con fines educativos, sin que este internamiento pudiere ser menor (sic) a la reclusin que correspondera si fueren mayores de edad (artculo 119). Se consign, asimismo, que segn las condiciones peculiares del menor y la gravedad del hecho, las medidas aplicables seran de apercibimiento e internamiento en la forma de: a) reclusin a domicilio; b) reclusin escolar; c) reclusin en hogar honrado, patronato o instituciones similares; d) reclusin en establecimiento mdico; e) reclusin en establecimiento especial de educacin tcnica, y f) reclusin en establecimiento de educacin correccional (artculo 120). Con estas formas de reclusin se tena como fin sacar al menor del sistema represivo penal. Se dispuso, tambin, que los jueces podran, cuando lo estimaren necesario, sustituir la reclusin en establecimiento de educacin correccional por vigilancia del menor, siempre y cuando los padres o los encargados de esta vigilancia, otorgaren fianza (artculo 121). Se dej muy claro que cuando el menor llegare a la edad de 18 aos antes de concluir el perodo de reclusin al que estaba sujeto, la autoridad encargada de la ejecucin de sanciones decidira si deba ser trasladado al establecimiento destinado a las personas mayores. Nada se dijo sobre la edad frontera que marca el inicio de la responsabilidad del menor. Esta edad lmite se estableci, muy posteriormente, en la Ley de la Administracin Pblica Federal, en el espacio destinado a la Secretara de Gobernacin, que era la que tena a su cargo la ejecucin de sanciones, en la fraccin XXVI del artculo 27, que prescribi la edad de seis aos. Cabe tener presente que en las entidades federativas en las que ya existan tribunales de menores, stos eran competentes para co-
46
nocer de las infracciones a las leyes penales cometidas por menores. Desde la creacin de los tribunales de menores ya no era competencia de los jueces penales conocer y juzgar sobre los asuntos de los menores, toda esta materia correspondera, precisamente, a dichos tribunales especializados en menores. 3. Sistemas tutelar y garantista La referencia a estos sistemas, aun cuando se haga de manera esquemtica, da luces en la valoracin de la reforma al artculo 18 constitucional, que por ahora nos ocupa. A. Sistema tutelar a) Para sustraer al menor del derecho penal etapa represiva y hasta cruel para el menor se tuvo que recorrer un camino largo; pero en el ltimo ao del siglo XIX y a principios del XX aparecen, en Estados Unidos y en otras partes del mundo, los tribunales de menores con jueces paternales, el primero de ellos en Chicago, Illinois, en 1899. En Mxico, el primer tribunal surgi en San Luis Potos, en 1923, y el segundo en el Distrito Federal, en 1926. Con el funcionamiento de estos tribunales y la ideologa paternalista reinante, sobreviene una segunda etapa en el tratamiento de los menores, con el modelo o sistema tutelar. Dicho modelo tuvo como finalidad, adems de la idea firme de arrancar al menor de las garras de la represin, brindarle la ms amplia proteccin. Dentro de esta corriente, que tuvo un amplio espacio, de ms o menos 70 aos, a partir de 1919
el Estado no acta frente al menor infractor como autoridad, sino como padre o tutor sustituto, y puede desempearse fuera del control judicial, como lo hacen los encargados originales del menor, que disponen y aplican lo que conviene a ste sin necesidad de acudir a cada momento ante el rgano judicial para que dirima cuestiones domsticas Esa paternidad del Estado, han dicho los crticos del sistema, no slo sustrajo al menor del derecho penal, sino lo excluy de todo
47
derecho. No fue exactamente as, pero tampoco estuvo el menor infractor amparado por un exigente sistema de derechos y garantas al menos nominales, como las que tiene el adulto.12
Inmersa en esta corriente aparece en Mxico la Ley que crea el Consejo Tutelar para Menores Infractores del Distrito Federal (publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 2 de agosto de 1974). b) Esta Ley (que sustituy a la Ley Orgnica y Normas de Procedimiento de los Tribunales de Menores y sus Instituciones Auxiliares en el Distrito y Territorios Federales de 1941) excluye, de manera definitiva del Cdigo Penal a los menores en el mbito del fuero comn del Distrito Federal y los lleva a un rgimen estrictamente tutelar. Su artculo 1o. transitorio deroga los artculos 119 a 122 del Cdigo Penal, relativos a la delincuencia de menores. El artculo 1o. destaca la naturaleza tutelar y correccional del Consejo Tutelar, as como la edad lmite entre la mayora y la minora de edad, al sealar que dicho Consejo tiene por objetivo promover la readaptacin social de los menores de 18 aos, mediante el estudio de personalidad, la aplicacin de medidas correctivas y de proteccin, as como la vigilancia del tratamiento. No establece la edad de los menores que por su falta de desarrollo quedan exentos de toda responsabilidad. En el artculo 2o. se especifican las conductas en las que puede incurrir el menor y que determinan la intervencin del Consejo Tutelar. Tales conductas son: a) infringir las leyes penales; b) infringir los reglamentos de polica y buen gobierno, y c) manifestar otra forma de conducta que haga presumir, fundadamente, una inclinacin a causar daos, a s mismo, o a su familia, o a la sociedad. El primer supuesto recoge la conducta que, indiscutiblemente, amerita el sometimiento del menor a un procedimiento ante el Consejo Tutelar. Las otras dos son cuestionables: una por tener ca12 Garca Ramrez, Sergio, Menores infractores, tema de controversia, prlogo al libro de Villanueva Castilleja, Ruth, Los menores infractores en Mxico. mbito sensible en los derechos de la niez, Mxico, Porra, 2005, p. XVI.
48
rcter meramente administrativo, y la otra por ser simplemente una conducta que denota peligro o riesgo para la sociedad o para el propio menor (conductas irregulares de los menores). Los dems artculos se ocupaban de la organizacin y atribuciones del Consejo y del procedimiento correspondiente. Se prevea la figura de los promotores que, en algunos aspectos, pudiera parecerse a la del defensor, pero que en estricto sentido no lo era porque en este procedimiento no haba contradiccin. La funcin principal del Promotor era vigilar la fiel observancia del procedimiento y la de asistir al menor desde el inicio del procedimiento. Las medidas que se imponan al menor tenan una duracin indeterminada y su finalidad era su readaptacin social. Tales medidas eran el internamiento institucional o la libertad vigilada, caso este ltimo en que el menor sera entregado a quien ejerciere la patria potestad o la tutela, o bien, sera colocado en hogar sustituto. Por otra parte, exista un Consejo Tutelar Auxiliar para conocer exclusivamente de las infracciones a los reglamentos de polica y buen gobierno, as como de algunas transgresiones leves de la ley penal (golpes, amenazas, injurias, lesiones que no pongan en peligro la vida y tarden en sanar menos de quince das; adems de dao en propiedad ajena culposo hasta por la cantidad de dos mil pesos), ello para simplificar el procedimiento en estos casos y evitar cargas de trabajo a los consejos tutelares. c) Aunque, seguramente, atrs de este paternalismo legalizado hubieron muy buenas intenciones, la realidad no coincidi con ellas y las crticas que sobrevinieron fueron numerosas y profundas por parte de los especialistas en la materia. Zaffaroni manifest que un tribunal de menores no puede ser un tribunal paternal y desjudicializado, en el que slo cuenta la peligrosidad y se pasan por alto las garantas individuales y la cuanta de la lesin al derecho inferida por el menor; y destaca que debe tenerse presente que la tutela ha sido pretexto de casi todos los derechos penales autoritarios idealistas, y el derecho del menor no se ha escapado de esos extremos, pues ha llegado al exceso de privar de la defensa al
49
menor por no ser necesaria, ya que no pena sino que tutela.13 Garca Mndez denomina este modelo como doctrina de la situacin irregular del menor, y lo hace por dos razones. La primera, porque hay una indistincin entre los menores abandonados y los delincuentes; y la segunda, porque legitima una intervencin estatal discrecional, entre otros puntos vulnerables.14 Adems, anota que el modelo tutelar tuvo una visin seudoprogresista y falsamente compasiva de un paternalismo ingenuo de carcter tutelar.15 Se ha afirmado que el modelo o sistema de justicia tutelar se caracteriza, entre otros, por los siguientes rasgos generales y especficos en el procedimiento:16 1. El menor de edad es considerado inimputable y, por ende, incapaz de responsabilidad penal. 2. Este sistema de justicia opera para dar solucin al problema de los menores considerados en situacin irregular y su fin es resocializarlos. 3. La intervencin estatal es ilimitada y discrecional. 4. El juez es la figura central del procedimiento y tiene carcter paternalista. Las funciones jurisdiccional y asistencial, aparecen confundidas en la actuacin del juez o autoridad de menores. 5. Se considera que el menor de edad en conflicto con la ley penal, es un ser inadaptado que requiere ayuda para su reincorporacin a la vida social.
13
Tratado de derecho penal. Parte general, Buenos Aires, Ediar, 1998, t. I,
p. 226.
14 Infancia y adolescencia. De los derechos y de la justicia, Mxico, Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Distribuciones Fontamara, 2001, p. 73. 15 Ponencia presentada en el Congreso Internacional de Derecho Penal, VII Jornadas sobre Justicia Penal, celebrado del 19 al 23 de junio de 2006, en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. 16 La base de estos datos se encuentra en Tiffer Sotomayor, Carlos, Los adolescentes y el delito, Revista de Ciencias Jurdicas, Costa Rica, 2003, p. 259.
50
6. Se somete al menor a un procedimiento por cuestiones de carcter administrativo y hasta por conductas peligrosas. 7. El procedimiento para juzgar al menor es inquisitivo; por tanto, es secreto escrito y no contradictorio, y se puede iniciar sin que exista acusacin. 8. No se le reconocen al menor las garantas del derecho penal de adultos. Las reglas procesales son consideradas un obstculo para el eficaz desarrollo del procedimiento. 9. No se admiten medios probatorios a favor del menor y, por lo mismo, no es necesario el defensor. 10. No existen medios de impugnacin o son muy limitados. 11. Las medidas que se aplican son tutelares de tratamiento, de proteccin, apoyo o asistencia: son medidas benficas para el menor. Las medidas de internamiento institucionalizado son indeterminadas. B. Sistema garantista El sistema garantista se proclama corrector de todo lo vulnerable y negativo del sistema tutelar. En l se reconoce que los menores tienen todos los derechos y garantas de la persona adulta, adems de algunos especficos que el menor merece por su situacin especial. Se considera al menor de edad (con ciertos lmites) responsable de sus actos. El procedimiento al que se les somete es muy similar al de los adultos y las medidas que se les aplican se basan en principios educativos. En Mxico, en 1991, entr en vigor la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal, a ella no se har referencia concreta porque obedece a los principios de orientacin garantista, que son comentados en todo el trabajo. La Convencin sobre los Derechos del Nio, que tiene como objetivo la proteccin integral de los derechos de los menores, constituye el instrumento jurdico modelo del garantismo. Sin embargo, y a pesar de que todos los pases latinoamericanos han
51
adoptado la Convencin, las legislaciones de menores no han recogido la letra y el espritu de la Convencin de manera integral, algunas, se ha dicho, son hasta incompatibles con ella. De ah que Garca Mndez seale enfticamente que ante esta situacin las legislaciones pueden adquirir
dos modalidades de naturaleza radicalmente diversa: a) una adecuacin formal-eufemstica, o b) una adecuacin real que signifique la introduccin efectiva de aquellos principios generales de derecho que en forma explcita incorpora la Convencin con todas las consecuencias jurdicas de poltica social que ello implica.17
Con la reforma al artculo 18 constitucional, Mxico ha dado un paso firme hacia la incorporacin efectiva de los postulados de la Convencin. 4. El problema de la imputabilidad de los menores Otro aspecto que, aunque no lo menciona la reforma, debe abordarse, aun cuando sea de manera sintetizada y referida especficamente a los menores, es el tema de la imputabilidad o inimputabilidad de los menores, pues es piedra angular en esta materia. La doctrina tradicional sostiene, en trminos generales, que la imputabilidad es una capacidad de entender y de querer (teora italiana), o bien, una capacidad de comprender la ilicitud de la conducta y actuar conforme a esa comprensin (teora alemana). La legislacin mexicana, a partir de la reforma penal de 1983, adopta, en el Cdigo Penal Federal, el criterio alemn, mismo que conservan, tanto el ordenamiento federal18 como el del Distrito Federal y los de diversos cdigos penales de las entidades federativas.
Op. cit., nota 14, p. 77. En el artculo 15, que da cabida a las causas de exclusin del delito, en la fraccin VII, se prescribe: Al momento de realizar el hecho tpico, el agente no tenga la capacidad de comprender el carcter ilcito de aqul o de conducirse de acuerdo con esa comprensin, en virtud de padecer trastorno mental o desarrollo
17 18
52
Respecto de los menores, un sector importante de la doctrina afirma que todos los menores, de manera indiscriminada, son inimputables en razn de carecer de la citada capacidad. Se dice, asimismo, que en relacin con los menores hay una presuncin juris et de jure por lo que respecta a la inimputabilidad, lo que hace innecesario entrar al examen particular y concreto de su capacidad individual. Esta consideracin es contraria a la naturaleza misma de la imputabilidad. Es absurdo pensar que la capacidad de comprender la ilicitud del hecho (aspecto sicobiolgico personal) y de actuar conforme a esa comprensin se adquiera por disposicin legal. Una persona no puede ser inimputable un da antes de cumplir los 18 aos, y convertirse al da siguiente, como por arte de magia, en un ser plenamente capaz, es decir, plenamente imputable. Ral Zaffaroni, llevando hasta el absurdo la tesis, afirma que, de admitirse el criterio dominante en la doctrina, que presume (presuncin juris et de jure) la inimputabilidad de los menores, sta no debe entenderse como una presuncin, sino como una ficcin, ya que la presuncin se establece con lo que generalmente acontece, y no sucede que un menor, despus de su cumpleaos, amanece con capacidad de culpabilidad.19 Tambin es importante dejar asentado que, de acuerdo con los conceptos tradicionales sobre la imputabilidad, y aun si se tomaran en cuenta otros conceptos ms modernos y posiblemente ms acertados desde el punto de vista sicobiolgico, no se puede concluir que los menores de 18 aos sean inimputables. Por otra parte, no obstante que se acepte que la mayora de edad penal se adquiere a los 18 aos, ello no implica aceptar que las personas menores de esa edad sean incapaces o inimputables. No es racional pensar vale la pena reiterarlo que la capacidad de comprender la ilicitud y de actuar conforme a esa comprensin,
intelectual retardado. El Cdigo para el Distrito Federal contiene de fondo el mismo concepto. 19 Tratado de derecho penal. Parte general, cit., nota 13, p. 231.
53
que depende de las funciones cerebrales, se adquiera o se pierda por decreto o por disposicin legislativa. La imputabilidad es algo totalmente independiente del lmite que marca la ley para determinar la mayora y la minora de edad. Con o sin disposiciones legales, un sujeto es: a) imputable; b) inimputable, o c) todava no imputable. En derecho mexicano, no existe norma penal ni jurdica de otra naturaleza que estipulen la inimputabilidad de las personas menores de 18 aos. Se trata, pues, de una apreciacin doctrinaria. El universo de las personas mayores de 18 aos no es un universo homogneo, en el que todos, por el simple hecho de tener 18 aos o ms, son capaces, maduros y sensatos; muy por el contrario, es un universo heterogneo de personas diferentes en cuanto a la capacidad de comprender la ilicitud y, sobre todo, en lo referente a la capacidad de actuar conforme a esa comprensin. Lo mismo acontece con los menores de 18 aos: ni son todos capaces o imputables, ni son, tampoco, todos incapaces o inimputables. El universo de los menores como el de los mayores es, igualmente, heterogneo. En consecuencia, ser su real desarrollo y estado sicobiolgico el decisivo para calificarlos de imputables o todava no imputables20 en cada caso concreto. La imputabilidad del menor, al igual que la del mayor, debe ser determinada, en cada caso particular, por mdicos especialistas en la materia. Parece lgico pensar que en esta calificacin mdica, y especialmente en el caso de los menores, es importante la correspondencia entre la edad biolgica y la edad mental. Al decir de Maurach, a los menores les falta madurez tico-intelectual. Esta carencia es propia de la etapa del crecimiento natural y fisiolgico, por ello afirma, debe evitarse la expresin inimputabilidad respecto de los menores, en virtud de que se re20 Rodrguez Manzanera tambin afirma que los menores pueden ser imputables o inimputables, segn renan o no los requisitos de capacidad de comprensin del ilcito y la facultad de adecuar su conducta a dicha comprensin, Criminalidad de menores, Mxico, Porra, 2000, p. 328.
54
fiere a perturbaciones de ndole patolgica.21 En este mismo sentido Garca Ramrez afirma que
en rigor, la exclusin penal de los menores no obedece a una inimputabilidad real. Afirmar la existencia de inimputabilidad en estos sujetos exigira, exactamente como en el caso de quienes han sufrido un trastorno mental transitorio o se hallan privados de razn, un juicio individual acerca de una condicin personal no colectiva: capacidad de conocer y querer, en el sentido en que lo definen las legislaciones italianas y alemanas y otras muchas tambin mexicanas en pos de aqullos.22
Por otra parte, debe apuntarse que los menores que no han alcanzado an su desarrollo sicobiolgico, por su corta edad (todava no imputables), sin discusin alguna deben estar exentos de toda responsabilidad. Estos menores quedan, de plano, fuera del mbito penal. Finalmente, ha de quedar claro que el sostener que los menores de edad, que han cumplido 12 aos pero no 18, son imputables, no implica que se les deba juzgar por los mismos jueces o autoridades que juzgan a los mayores de edad (deben quedar en el mbito del sistema de justicia para menores); tampoco implica que se les apliquen las mismas sanciones penales que a los mayores; eso sera irracional. II. POSTULADOS QUE SE DESPRENDEN DEL ARTCULO 18
CONSTITUCIONAL
1) La obligacin de la Federacin, los estados y el Distrito Federal de establecer, en el mbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia para adolescentes.
Tratado de derecho penal, Barcelona, Ariel, 1962, t. II, p. 124. Menores infractores, tema de controversia, prlogo al libro de Villanueva Castilleja, Ruth, op. cit., nota 12, p. XV.
21 22
55
Construir este sistema integral no ser tarea fcil pero es tarea absolutamente indispensable dado que existen 31 entidades federativas y un Distrito Federal con sistemas diferentes, unos tutelares y otros garantistas, y con instituciones y normatividad muy diversas. La Convencin sobre los Derechos del Nio claramente postula que
Los Estados partes tomarn todas las medidas apropiadas para promover el establecimiento de leyes, procedimientos, autoridades e instituciones especficos para los nios de quienes se alegue que han infringido las leyes penales o a quienes se acuse o declare culpables de haber infringido esas leyes
Un sistema integral de justicia para adolescentes debe comprender forzosamente los siguientes mbitos: a) el preventivo; es decir, la prevencin de la antisocialidad de los menores; b) el legislativo; c) el judicial, que implica, de manera inevitable, la procuracin de justicia, que debe llevar a cabo un rgano acusador (Ministerio Pblico) y un rgano de defensa (defensora pblica o privada), y d) el ejecutivo. A) Por lo que respecta a la prevencin, es necesario instrumentar una integral, consistente y bien planificada poltica de prevencin de las conductas antisociales cometidas por los menores. Esto implica, en primer trmino, el despliegue de medidas que fortalezcan los programas de prevencin no penal, para lo cual habr que coordinarse con las autoridades de educacin, del sector salud, del sector de desarrollo social y de desarrollo integral de la familia. No hay que olvidar que las conductas antisociales de los menores (como las de los adultos) guardan relacin directa con mltiples factores que las propician, por ejemplo, la disfuncionalidad familiar, la situacin de calle de los nios, el desempleo, la pobreza extrema (cada vez ms extendida), la marginacin, la proliferacin de las drogas y la facilidad para obtenerlas; la deficiente prestacin de los servicios pblicos y todo esto relacionado con la
56
corrupcin y la impunidad. Todos estos factores deben combatirse de manera decidida con las medidas correspondientes a cada uno de ellos. La poltica de prevencin no penal hace necesaria la creacin de instancias dedicadas a estudiar la realidad social para: a) detectar las formas como operan las personas menores (en lo individual y en bandas) que cometen conductas antisociales; b) conocer y regionalizar los factores que propician la antisocialidad, y c) estructurar y poner en juego las medidas idneas para, primero, combatir esos factores y, segundo, inhibir a los menores (mediante medidas) a fin de que no caigan en antisocialidad. Esta instancia o etapa, en un integral sistema de justicia, es de especial importancia porque cumple, a la vez, con los principios de racionalidad y de ultima ratio del derecho penal. B) En la instancia legislativa se debe atender puntualmente a los postulados constitucionales, especialmente los contenidos en el artculo 18, y a los instrumentos internacionales ratificados por Mxico, anteriormente sealados. En todos los mbitos (legislativo, judicial y ejecutivo) se debe tener presente, de manera prioritaria, el inters superior del nio. Por otro lado, el legislador no debe olvidar que, antes de elaborar la normatividad que ha de conformar el sistema integral de justicia, debe conocer perfectamente la realidad subyacente, lo cual es muy difcil, como ya se anot, pero no imposible. La normatividad actual es claramente heterognea en cuanto al sistema que adopta (tutelar o garantista); la edad frontera (superior) entre la mayora y la minora de edad, para efectos de responsabilidad penal; la edad frontera (inferior) para deslindar de toda responsabilidad a los nios; los organismos dedicados a la atencin de los menores infractores; el procedimiento al que se les somete; las medidas que les son aplicables y la ejecucin de tales medidas. C) En el mbito de la procuracin de justicia se requiere personal profesional en la funcin que desempea, es decir, especializado en menores (adolescentes).
57
La profesionalizacin del Ministerio Pblico y de la defensora es insoslayable, as como el establecimiento del servicio civil de carrera. Los menores no pueden quedar en manos de los agentes del Ministerio Pblico con los que ahora cuentan las procuraduras: agentes cuyo funcionamiento est lleno de vicios y que ha merecido el temor de la sociedad por sus prcticas de abuso de poder, de extorsin y hasta de tortura. Por tanto, debe crearse una Procuradura para atender, de manera exclusiva y especializada, los problemas de los menores o adolescentes. D) En la instancia judicial, tanto los jueces como los magistrados debern ser profesionales altamente calificados e integrados en un tribunal especial. (A este tema se har referencia ms adelante). E) En el rea de ejecucin, como se desprende del artculo 18, se deber contar con los lugares adecuados para el tratamiento en internamiento, que siempre deber tener como finalidad la reintegracin social y familiar del adolescente, as como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. Como puede verse, no se trata de cualquier lugar que se destine para esos efectos, como suele suceder, sino del lugar que cuente con las instalaciones necesarias y adecuadas para el fin propuesto. Un verdadero centro de internamiento, idneo para proporcionar las medidas de tratamiento que amerite el menor. (La Ley Federal de Justicia para Adolescentes, todava no aprobada, habla de un juez de ejecucin para adolescentes). En cuanto a los recursos humanos, los custodios y dems personal de cierto nivel deben ser especialistas en problemas y trato de menores. 2) El sistema tiene como objetivo: que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitucin para todo individuo,23 as como aquellos derechos especficos que por su con23 Este sealamiento es acorde con el artculo 1o. de la Constitucin, que postula: En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las garan-
58
dicin de personas en desarrollo les han sido reconocidas a quienes tienen entre 12 aos cumplidos y menos de 18 aos, que han cometido una conducta tipificada como delito por las leyes penales. Los derechos especficos de las personas en desarrollo son, sin lugar a dudas, los derechos dispuestos en leyes nacionales, como la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, y en instrumentos internacionales de los cuales Mxico es parte, muy especialmente la Convencin sobre los Derechos del Nio que, como su nombre lo indica, es un verdadero catlogo de estos derechos. En las Reglas de Beijing se puntualiza que el sistema de justicia de menores har hincapi en el bienestar de stos. Por su parte, las Reglas de las Naciones Unidas para la Proteccin de Menores Privados de Libertad destaca: El sistema de justicia de menores deber respetar los derechos y la seguridad de los menores y fomentar su bienestar fsico y mental. Cabe sealar que la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica en materia federal seala que En la aplicacin de esta Ley se deber garantizar el irrestricto respeto a los derechos consagrados en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales (artculo 2o.). 3) El sistema se aplicar, nicamente, a quienes se atribuya la realizacin de una conducta tipificada como delito por las leyes penales, postulado de especial trascendencia porque, a partir de esta reforma, ningn estado de la repblica podr procesar a los menores (o adolescentes) por la realizacin de conductas peligrosas para la sociedad o para ellos mismos o por situaciones de riesgo, o simplemente por mal comportamiento. Con el sistema tutelar se privaba de la libertad a los menores en instituciones correccionales para protegerlos de influencias negativas. Con este postulado se le da vigencia plena al principio de legalidad, ya que
tas que otorga esta Constitucin, las cuales no podrn restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.
59
se delimita, con toda precisin, el mbito de lo punible y, como consecuencia, se conoce, con certeza, lo que no es punible. En las Reglas de Beijing se dice que menor delincuente es todo nio o joven al que se le ha imputado la comisin de un delito o se le ha considerado culpable de la comisin de un delito (2.3.c.). La Convencin sobre los Derechos del Nio, al respecto, previene que no se alegue, acuse o declare culpable a ningn nio por actos u omisiones que no estaban prohibidos por las leyes nacionales o internacionales en el momento en que se cometieron (artculo 40, punto 2, inciso a). La Ley para la Proteccin de las Nias, Nios y Adolescentes prescribe que la privacin de la libertad slo se aplicar cuando se haya comprobado que se infringi gravemente la ley penal (artculo 45-c). 4) La edad de las personas comprendidas en este sistema ser de entre 12 aos cumplidos y menos de 18 aos, sealamiento claro que termina con la tentacin de las autoridades y de algunos grupos sociales que, sin conocer la realidad de este problema, pretenden, de manera reiterada, la disminucin de la edad para la responsabilidad penal de los adultos. Esta disposicin trae como consecuencia que las diversas entidades federativas tengan que uniformar la edad de los menores, tanto en su lmite inferior como en su lmite superior, para la responsabilidad minoril. En tanto no hagan esta reforma legislativa, deben acatar de inmediato la disposicin establecida en el artculo 18 constitucional. La legislacin mexicana hasta este momento no ha sido homognea. Las diferencias son profundas. Hasta antes de la reforma al artculo 18 constitucional, doce estados establecan una edad de diecisis aos, uno (Tabasco) la de diecisiete aos y, con una correcta orientacin, el Distrito Federal y 18 entidades federativas adoptaban como lmite el de la mayora de edad civil: 18 aos. Los partidarios de la disminucin de la edad hablan de la necesidad de bajar la imputabilidad a diecisis aos; esta expresin revela que no se ha logrado superar la confusin de dos materias diferentes: la
60
imputabilidad y la edad frontera entre mayora y minora de edad para la responsabilidad penal (lmite superior). El lmite superior de 18 aos de edad ya estaba previsto en la Convencin sobre los Derechos del Nio, que postula en su artculo 1o.: Se entiende por nio todo ser humano menor de 18 aos de edad. Por su parte, las Reglas de las Naciones Unidas para la Proteccin de los Menores Privados de la Libertad anota: Se entiende por menor una persona de menos de 18 aos de edad (11. a). La Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes anota, puntualmente, que son nias y nios las personas de hasta 12 aos incompletos, y adolescentes los que tienen entre 12 aos cumplidos y 18 aos incumplidos. El establecimiento de la edad frontera entre los menores que pueden ser legalmente responsables y los menores que, por su corta edad no deben ser objeto de ninguna responsabilidad, ha sido motivo de polmica por los especialistas; sin embargo, la doctrina, en forma unnime, acepta que hay un sector de menores que, por no haber alcanzado an su desarrollo sicobiolgico, indiscutiblemente debe quedar exento de toda responsabilidad. La determinacin legal de la edad que limita este sector ha ido variando a travs del tiempo. El Cdigo Penal de 1931 no la fij, tampoco la Ley que crea el Consejo Tutelar para Menores Infractores. Curiosamente, fue la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de 1976, la que estipul seis aos (artculo 27 fraccin XXVI). La Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en Materia Comn y para Toda la Repblica en Materia Federal, adopt la edad de once aos y, actualmente, la Ley para la Proteccin de Nias, Nios y Adolescentes determina 12 aos. La precisin de esta edad en el artculo 18 constitucional, responde, en mucho, a la obligacin, consignada en la Convencin para los Estados partes, de establecer una edad mnima antes de la cual se presumir que los nios no tienen capacidad para infringir las leyes penales (artculo 40, punto 3, inciso a). 5) Las personas menores de 12 aos que realicen una conducta prevista como delito en la ley, nicamente sern sujetos a rehabili-
61
tacin y asistencia social. La especificacin constitucional de este lmite inferior de 12 aos es sumamente trascendente, porque pone fin a la especulacin sobre cules personas deben quedar sometidas a un procedimiento por atriburseles responsabilidad y cules quedan al margen de ella. Debe subrayarse que, a partir del da en que entr en vigor esta adicin constitucional, las autoridades correspondientes, independientemente de la actitud pasiva del legislador, deben descartar cualquier otra disposicin que aparezca en sus leyes y proceder a proporcionar la asistencia social a estas personas de corto desarrollo considerados nios. Obviamente la rehabilitacin y asistencia social debe proporcionarse en absoluta libertad del nio. Este sealamiento relativo a la edad del menor es acorde a lo previsto en la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes. 6) La operacin del sistema (en cada orden de gobierno) estar a cargo de instituciones, tribunales y autoridades especializados en la procuracin e imparticin de justicia para adolescentes. Esto quiere decir que los tribunales sern especiales, como lo es, por ejemplo, el Tribunal Agrario y el Tribunal Federal Electoral, y no un conjunto de jueces y magistrados incorporados al Poder Judicial mediante una simple divisin por materia. La creacin de nuevos tribunales conlleva mltiples problemas que hay que resolver, como: contar con el edificio que los albergue y con el equipo necesario para el cumplimiento de la funcin, la preparacin y seleccin del personal idneo para el trato que debe darse a los menores. De ninguna manera se puede pensar en dos o tres meses de capacitacin del personal, porque eso sera una farsa. No cabe la improvisacin. Estos mismos problemas van a gravitar sobre los rganos que tendrn a su cargo la custodia y defensa de los adolescentes. En resumen, son necesarios nuevos recursos humanos capaces para el desempeo de la funcin y conscientes de la responsabilidad que van a asumir; asimismo, son indispensables los recursos materiales necesarios y suficientes para el caso. De no ser as, la reforma constitucional va a quedar en un buen deseo.
62
Los criterios en el mbito internacional se han manifestado en la forma siguiente: Las Reglas de Beijing puntualizan que el personal encargado de administrar la justicia de menores debe tener siquiera una formacin mnima en materia de derecho, sociologa, sicologa, criminologa y ciencias del comportamiento. Adems, subrayan que para garantizar la competencia profesional necesaria a todo el personal que se ocupa de casos de menores, se impartir enseanza profesional, cursos de capacitacin durante el servicio y cursos de repaso, y se emplearn otros sistemas adecuados de instruccin (artculo 22.1). La Convencin tambin prev la especialidad de leyes, procedimientos y autoridades para atencin de los nios (artculo 40-3). 7) Se prescribe que
en todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observar la garanta del debido proceso legal. Esto significa, en un sentido muy amplio, que se actuar, en todo momento, con respeto absoluto a las garantas constitucionales que deben regir el enjuiciamiento al que se les someta, que en realidad debe ser, sin lugar a dudas, un enjuiciamiento penal acusatorio. Fix-Zamudio entiende por debido proceso legal el conjunto de requisitos de carcter jurdico y procesal que son necesarios para poder afectar legalmente los derechos de los gobernados.24
En todos los instrumentos internacionales signados por Mxico se da pleno reconocimiento a la garanta del debido proceso legal, insoslayable en un juicio imparcial y justo. En las Reglas de Beijing se consigna:
En todas las etapas del proceso se respetarn las garantas procesales bsicas tales como la presuncin de inocencia, el derecho a ser notificado de las acusaciones, el derecho a no responder, el derecho al ase24 Diccionario jurdico mexicano, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999, p. 820.
63
soramiento, el derecho a la presencia de los padres o tutores, el derecho a la confrontacin con los testigos y a interrogar a stos y el derecho a la apelacin ante una autoridad superior (7.1).
Todos estos principios estn consagrados, de manera ms explcita, en la Convencin sobre los Derechos del Nio, la cual agrega otros referentes a los nios que no comprenden o hablan el idioma utilizado por las autoridades en el procedimiento (artculo 40).25 Adems, en su artculo 37, prescribe la obligacin que tienen los Estados de velar por que se protejan los derechos fundamentales de los nios privados de su libertad. 8) Deber haber independencia entre las autoridades que efecten la remisin y las que impongan las medidas.
25 Artculo 40, parte 2, inciso b) Que todo nio del que se alegue que ha infringido las layes penales o a quien se acuse de haber infringido esas leyes se le garantice, por lo menos, lo siguiente: i) Que se le presumir inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley; ii) Que ser informado sin demora y directamente o, cuando sea procedente, por intermedio de sus padres o sus representantes legales, de los cargos que pesan contra l, y que dispondr de asistencia jurdica u otra asistencia apropiada en la preparacin y presentacin de su defensa; iii) Que la causa ser dirimida sin demora por una autoridad u rgano judicial competente, independiente e imparcial, en una audiencia equitativa conforme a la ley, en presencia de un asesor jurdico u otro tipo de asesor jurdico u otro tipo de asesor adecuado y, a menos que se considerare que ello fuere contrario al inters superior del nio, teniendo en cuenta en particular su edad o situacin y a sus padres o representantes legales; iv) Que no ser obligado a prestar testimonio o a declararse culpable, que podr interrogar o hacer que se interrogue a testigos de cargo y obtener la participacin y el interrogatorio de testigos de descargo en condiciones de igualdad; v) Si se considerare que ha infringido en efecto las leyes penales, que esta decisin y toda medida impuesta a consecuencia de ella sern sometidas a una autoridad u rgano judicial superior competente, independiente e imparcial, conforme a la ley; vi) Que el nio contar con la asistencia gratuita de un intrprete si no comprende o no habla el idioma utilizado; vii) Que se respetar plenamente su vida privada en todas las fases del procedimiento.
64
Este postulado marca, con toda exactitud, la separacin que debe establecerse entre la autoridad que realiza la investigacin y la autoridad judicial como rgano de decisin. Su fundamento se encuentra en el artculo 21 constitucional en el cual se dispone que la imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial, en tanto que la investigacin y persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico. 9) A los adolescentes se les podrn aplicar las medidas de orientacin, proteccin y tratamiento26 que amerite el caso, atendiendo a la proteccin integral y el inters superior del adolescente. Aqu es oportuno recordar que, a partir de la aprobacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio, surge la doctrina de proteccin integral de los derechos de la infancia, que entraa un conjunto de principios y directrices destinados precisamente a ga-
26 La Ley para el tratamiento de menores infractores establece las siguientes medidas de orientacin (artculo 97): I. La amonestacin; II. El apercibimiento; III. La terapia ocupacional; IV. La formacin tica, educativa y cultural; y V. La recreacin y el deporte. Artculo 103. Son medidas de proteccin, las siguientes: I. El arraigo familiar; II. El traslado al lugar donde se encuentre el domicilio familiar; III. La induccin para asistir a instituciones especializadas; IV. La prohibicin de asistir a determinados lugares y de conducir vehculos; y V. La aplicacin de los instrumentos, objetos y productos de la infraccin, en los trminos que determine la legislacin penal, para los casos de comisin de delitos. Artculo 112. El tratamiento se aplicar de acuerdo a las siguientes modalidades: I. En el medio sociofamiliar del menor o en hogares sustitutos, cuando se aplique el tratamiento externo; o II. En los centros que para tal efecto seale el Consejo de Menores, cuando se apliquen las medidas de tratamiento interno.
65
rantizar la proteccin integral de la infancia. Se busca la satisfaccin plena de sus derechos. La Convencin indica: Todas la medidas concernientes a los nios, que tomen las instituciones pblicas o privadas o de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los rganos legislativos, debern tomar como consideracin primordial el inters superior del nio (artculo 3o.). Las Reglas de Beijing tambin subrayan que el tratamiento de menores tiene como objeto garantizar su cuidado y proteccin, as como su educacin y formacin profesional para permitirles que desempeen un papel constructivo y productivo en la sociedad (26.1). Asimismo anota que los menores confinados en establecimientos penitenciarios recibirn los cuidados, la proteccin y toda la asistencia necesaria social, educacional, profesional, sicolgica, mdica y fsica que puedan requerir debido a su edad, sexo y personalidad y en inters de su desarrollo sano (26.2). Esto significa que en la aplicacin de cualquier medida debe tenerse presente el inters superior del nio y el respeto pleno de los derechos humanos. El inters superior del nio, de acuerdo con Cillero Bruol, es una garanta, en virtud de la cual, en toda decisin concerniente al nio se deben considerar, primordialmente, sus derechos; dicha garanta no slo obliga al legislador sino, tambin, a todas las autoridades e instituciones pblicas y privadas y hasta a los padres del menor; es, tambin, una directriz poltica para la formulacin de polticas pblicas.27 De acuerdo con la Opinin Consultiva 17/ 2002 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sobre condicin jurdica y derechos humanos del nio (a la que ya se refiri con amplitud el doctor Carbonell), implica que el desarrollo
27 El inters superior del nio en el marco de la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio, en Garca Mndez, Emilio y Beloff, M. (comps.), Infancia, ley y democracia en Amrica Latina, Santa Fe de Bogot, Temis-Depalma, 1998, p. 84.
66
del menor y el ejercicio pleno de sus derechos, deben ser considerados como criterios rectores para la elaboracin de normas y aplicacin de stas en todos los ordenes relativos a la vida del nio. 10. Se dice que las formas alternativas de justicia debern observarse en la aplicacin del sistema siempre que resulte procedente. Esto es as, en razn de que con el nuevo sistema de justicia, se pretende que los adolescentes padezcan slo los daos o sufrimientos necesarios para el caso. En las Reglas de Beijing se dispone que para evitar en la medida de lo posible el confinamiento en establecimientos penitenciarios, la autoridad competente podr adoptar una diversidad de medidas, algunas de las cuales pueden aplicarse simultneamente. Entre otras, figuran: a) rdenes en materia de atencin, orientacin y supervisin; b) libertad vigilada; c) rdenes de prestacin de servicios a la comunidad; d) sanciones econmicas, indemnizaciones y devoluciones; e) rdenes de tratamiento intermedio y otras formas de tratamiento; f) rdenes de participar en sesiones de asesoramiento colectivo y en actividades anlogas; g) rdenes relativas a hogares de guarda, comunidades de vida u otros establecimientos educativos; h) otras rdenes pertinentes (artculo 18.1). Por su parte, la Convencin postula que siempre debe preferirse la adopcin de medidas (alternas) para evitar procedimientos judiciales y anota las siguientes: el cuidado, las rdenes de orientacin y supervisin, el asesoramiento, la libertad vigilada, la colocacin en hogares de guarda, los programas de enseanza y formacin profesional (artculo 40 punto 4). 11. Las medidas debern ser proporcionales a la conducta realizada. Este es un principio fundamental para la vigencia de la justicia en cualquier sistema, ya sea para adultos o para menores. La sancin, o la medida, debe ser acorde a la gravedad del delito cometido; de otra forma, ser una medida arbitraria e irracional. (A este principio ya se refiri Miguel Carbonell en el ensayo previo).
67
Las Reglas de Beijing puntualizan que La respuesta que se d al delito ser siempre proporcionada, no slo a las circunstancias y la gravedad del delito, sino tambin a las circunstancias y necesidades del menor, as como a las necesidades de la sociedad (artculo 17.1.a). En el mismo sentido la Convencin (artculo 40-4). 12. Las medidas que se impongan a los menores tendrn como fin la reintegracin social y familiar del adolescente, as como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. La Convencin destaca la importancia de promover la reintegracin del nio y de que ste asuma una funcin constructiva en la sociedad (artculo 40-1). Las Reglas de Beijing, por su parte, establecen como objetivos del tratamiento garantizar el cuidado y proteccin del menor, as como su educacin y formacin profesional, para permitirle que desempee un papel constructivo y productivo en la sociedad. 13. El internamiento se utilizar slo como medida extrema y por el tiempo ms breve que proceda. Con esta disposicin se pretende proteger a los menores de las influencias negativas que se pueden dar en el internamiento en razn de su vulnerabilidad, por la temprana etapa de desarrollo en que se encuentran. La Convencin postula que la detencin, el encarcelamiento o la prisin de un nio se llevar a cabo de conformidad con la ley, y se utilizar slo como medida de ltimo recurso y durante el periodo ms breve que proceda (artculo 37, punto b). Las Reglas de Beijing prevn este principio y, adems, anotan que la prdida de la libertad como estar aislados de su contexto social habitual agudiza los efectos negativos del confinamiento (artculo 19, parte 1). 14. El internamiento podr aplicarse a los adolescentes mayores de 14 aos de edad nicamente por la comisin de conductas antisociales calificadas como graves. A propsito de este postulado, las Reglas de Beijing prescriben que slo se impondr la privacin de la libertad personal en el caso de que el menor sea condenado por un acto grave en el que con-
68
curra violencia contra otra persona o por la reincidencia en cometer otros delitos graves, y siempre que no haya otra respuesta adecuada. La determinacin de que los menores de 14 aos no puedan ser sometidos a internamiento va a crear problemas serios en las entidades federativas que han reducido la edad lmite para la responsabilidad penal. Por otra parte, es lamentable que en este sistema de justicia para menores se haga referencia a la clasificacin de delitos graves y no graves (institucionalizada en la reforma constitucional de 1993 a propsito de la procedencia de la libertad provisional), misma que ha sido sumamente criticada por los especialistas. La especificacin de los delitos graves se dej a las leyes procesales, las que, con la mxima facilidad, incrementan el catlogo de tales delitos, lo cual va a repercutir sensiblemente en la privacin de la libertad de los adolescentes. Cabe destacar que la reforma guard silencio respecto al lmite superior de la sancin o la medida en internamiento. En esta forma, dicho lmite se puede disparar como ya est aconteciendo en algunas leyes de los estados, situacin que va a dar margen a inconsistencias en lo que debe ser el sistema integral de justicia. Ya se empieza a ver que algunas entidades proponen ms de cinco aos: unas, 7 aos, otras, 9 aos y alguna hasta de 15 aos. 15. Artculos transitorios. En el artculo segundo transitorio se prev un plazo de seis meses, a partir de la entrada en vigor del decreto (12 de marzo de 2006), para que los estados de la Federacin y el Distrito Federal creen las leyes, instituciones y rganos que se requieran para la aplicacin del mismo decreto; lo cual significa que el sistema integral de justicia para adolescentes debi empezar a operar el 12 de septiembre de 2006. Sin embargo, no fue as y, en este momento, la reforma ha quedado slo en el texto del artculo 18 constitucional. Las leyes de los estados de la Repblica, adems de haberse elaborado con premura y sin la reflexin suficiente, duermen el sueo de los justos: algunas de ellas no han si-
69
do aprobadas por sus legislaturas, otras ya fueron aprobadas pero no se han publicado, y otras ms no han entrado en vigor. El plazo constitucional (de seis meses) debi haber sido lo suficientemente amplio, posiblemente de dos aos, para poder cumplir a cabalidad con la integracin de un verdadero sistema integral de justicia para adolescentes. En la fijacin de ese plazo se debieron prever, bsicamente, los tiempos necesarios y suficientes para: a) la elaboracin de las leyes correspondientes de cada entidad federativa y del Distrito Federal; b) la construccin de edificios o de espacios adecuados para albergar a cada una de las reas especializadas de procuracin, imparticin y ejecucin de la justicia de menores, y c) la formacin de un personal altamente calificado para integrar las diferentes reas del sistema de justicia que valga la aclaracin no se logra en pocos meses. En cuanto a la elaboracin de las leyes reglamentarias, en cada entidad federativa hubiera sido conveniente la creacin de un grupo de especialistas que de manera conjunta analizaran la viabilidad y las implicaciones de la instauracin del sistema de justicia de menores, as como la posibilidad de crear un proyecto modelo de ley para evitar contradicciones al interior y al exterior del sistema. Todo esto ha motivado que diversas entidades de la repblica estn considerando la posibilidad de un nuevo plazo de un ao que haga factible la operatividad del sistema. III. BIBLIOGRAFA GARCA MNDEZ, Emilio, Adolescentes y responsabilidad penal: una perspectiva de derechos humanos, ponencia presentada en el Congreso Internacional de Derecho Penal, VII Jornadas sobre Justicia Penal, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 23 de junio de 2006. , Infancia y adolescencia. De los derechos y de la justicia, Mxico, Doctrina Jurdica Contempornea, UNICEF, Distribuciones Fontamara, 2001.
70
y BELOFF, Mary (comps.), Infancia, ley y democracia en Amrica Latina, 2a. ed., Santa Fe de Bogot, Buenos Aires, Temis-Depalma, 1999, tt. I y II. y CARRANZA, Elas, Infancia, adolescencia y control social en Amrica Latina, Buenos Aires, Depalma, 1990. MAURACH, Reinhart, Tratado de derecho penal, Barcelona, Ariel, 1962, t. II. RAMREZ ESPAZA BEGUERISSE, Paula, Reforma del artculo 18 constitucional en materia de justicia para adolescentes, Criminalia, Mxico, ao LXXI, nm. 3, septiembre-diciembre de 2005. RODRGUEZ MANZANERA, Luis, Criminalidad de menores, Mxico, Porra, 2000. SNCHEZ GALINDO, Antonio, La restauracin y la mediacin en la justicia de menores, Criminalia, Mxico, ao LXXI, nm. 3, septiembre-diciembre de 2005. Varios autores, Memoria del curso de actualizacin en materia de imparticin de justicia de menores infractores, Mxico, Secretara de Gobernacin, Subsecretara de Proteccin Civil y de Prevencin y Readaptacin Social, Consejo de Menores-Academia Mexicana de Ciencias Penales, 1997. Varios autores, Derechos humanos de los nios, nias y adolescentes, Mxico, Programa de Cooperacin sobre Derechos Humanos, Mxico, Secretara de Relaciones Exteriores-Comisin Europea, 2006. Varios autores, Derechos de la niez, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1990. Varios autores, Reforma al artculo 18 constitucional, retos y perspectivas, El Ombudsman, Revista Especializada en Derechos Humanos, nm. 1, Comisin Estatal de Derechos Humanos del Estado de Aguascalientes, 2006. VILLANUEVA CASTILLEJA, Ruth, Menores infractores y menores vctimas, Mxico, Porra, 2004. , Los menores infractores en Mxico. mbito sensible en los derechos de la niez, Mxico, Porra, 2005.
71
et al., En defensa de la razn. La justicia de menores infractores en la reforma al artculo 18 constitucional, Mxico, Comisin del Sistema Integral de Justicia para Menores Infractores-Anfeami y Reintegra, 2006. ZAFFARONI, Eugenio Ral, Tratado de derecho penal. Parte general, Buenos Aires, Ediar, 1998, t. I.
EXPOSICIN DE MOTIVOS DE LA LEY DE LOS CONSEJOS TUTELARES PARA MENORES INFRACTORES DEL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES*
C. C. Secretarios de la Cmara de Senadores del H. Congreso de la Unin. Presentes. El Estado mexicano ha puesto especial empeo en la prevencin del delito y el tratamiento del delincuente, problemas que interesan profundamente a la colectividad y que han dado lugar, en el curso del presente periodo de gobierno, a la expedicin de diversos y modernos ordenamientos orientados por la tcnica criminolgica contempornea, y a la creacin de eficaces instituciones, por obra del esfuerzo concertado de autoridades federales y locales. La renovacin legislativa en este mbito fue iniciada, por lo que toca al tratamiento de adultos delincuentes a travs de la Ley que establece las Normas Mnimas sobre Readaptacin Social de Sentenciados, con la que coincidieron, en el tiempo y en el propsito, las reformas introducidas en el Cdigo Penal y en el Cdigo de Procedimientos Penales para el Distrito y Territorios Federales. Aquella Ley y estas reformas impulsaron, a su turno, un vasto proceso de recreacin jurdica penitenciaria, que numerosos estados de la repblica han acometido y que otros se disponen a emprender. Con ello se ha consolidado el primero de los captulos de la reforma penitenciaria nacional, propuesta por el Ejecutivo de la Federacin en los primeros momentos de su ejercicio. En forma paralela al inters penitenciario corre la preocupacin por mejorar de manera sustantiva las normas y procedimientos vigentes en
* Cmara de Senadores del Congreso de la Unin, XLIX Legislatura, Departamento de Secretara y Comisiones, ao primero, periodo ordinario, ramo pblico, Comisiones Unidas, primera seccin de estudios legislativos, previsin social, y primera de justicia, Diario de Debates, 27 de noviembre de 1973, seccin primera, nm. 79. 75
76
materia de menores infractores en el Distrito y Territorios Federales y en los estados de la repblica, esto ltimo por la va de convenios de coordinacin tcnica, en los trminos previstos por la citada Ley que establece las Normas Mnimas sobre Readaptacin Social de Sentenciados, cuyo artculo 3o. alude a la concertacin de dichos pactos para la creacin y el manejo de instituciones destinadas a menores infractores, entre otros supuestos. En la iniciativa se propone la sustitucin de los actuales tribunales para menores, que han cumplido con dignidad la tarea para la que fueron creados, conforme a sus posibilidades, por el Consejo Tutelar para Menores. El cambio de designacin del organismo obedece al propsito de subrayar el carcter tutelar, en amplio sentido, de esta institucin, as como a la finalidad de deslindarla con nitidez, ante la opinin pblica, frente a los rganos de la jurisdiccin penal. Por lo dems, la designacin propuesta no es desconocida en el derecho mexicano. Conforme a las tendencias ms modernas, que poseen plena justificacin prctica, se confiere a este rgano la competencia necesaria para extender su accin tutelar sobre los menores en tres hiptesis: la comisin de conductas previstas por las leyes penales, la ejecucin de conductas que contravengan los reglamentos de polica y buen gobierno y la presentacin de situaciones o estados de peligro social. Los dos primeros supuestos no requieren especial comentario, como no sea para recordar que al travs de ellos se reafirma, de nueva cuenta, que los menores han quedado para siempre excluidos [sic] del derecho penal (as el comn como el administrativo) y sujetos a un rgimen jurdico especial y diferente del ordinario. En cuanto a la tercera hiptesis, ha de recordarse que el estado de peligro ha merecido, desde hace un siglo, reiterado y abundante tratamiento doctrinal y legislativo, y que hoy da es corriente la admisin de que los rganos del gnero de los Tribunales para Menores o Consejos Tutelares pueden y deben intervenir, por va preventiva, cuando los menores se hallen en tal estado. ste se advierte, conforme a la ley, al travs de la conducta peligrosa o antisocial que amerite la actuacin preventiva del Consejo. Se ha de estar en presencia, pues, de la potencialidad o proclividad delictiva de la que abundantemente ha hablado 1a doctrina, que ha sido objeto de atencin en congresos especializados y que, con una u otra formulacin, se ha recogido en leyes extranjeras sobre peligrosidad sin delito. Cabe subrayar, por lo dems, que este supuesto es suficiente-
EXPOSICIN DE MOTIVOS DE LA LEY
77
mente conocido, con variedad de trminos, por la legislacin mexicana, que acepta situaciones diversas de los tradicionales tipos penales: casos de abandono material y moral, corrupcin o peligro de corrupcin, prostitucin, mendicidad, etctera. El Consejo deber ponderar cuidadosamente los estados de peligro y justificar su intervencin. Es oportuno advertir, glosando las atribuciones de los consejos, que stos no estn facultados para tomar a su cargo, en modo alguno, la atencin de casos meramente asistenciales, cuyo manejo corresponde a otros rganos del Estado. El Consejo ha de promover la readaptacin social del menor. Para ello se previene el estudio de la personalidad que est en la base de todo sistema la aplicacin de medidas correctivas esto es, de las medidas de seguridad pertinentes: mdicas, sociales, pedaggicas, laborales, etctera y la vigilancia del tratamiento. Se ha organizado con detalle al Consejo Tutelar, que funcionar tanto en Pleno como por medio de salas, estas ltimas en el nmero necesario para atender los apremios de la realidad, en consonancia con las posibilidades presupuestales. Se conserva la composicin colegiada de las salas, que rige hoy da en los tribunales para menores, con el propsito de mantener las ventajas de la accin interdisciplinaria, mediante la coordinacin de conocimientos y opiniones de tcnicos en la conducta humana, habida cuenta de que importa esencialmente el conocimiento de la personalidad del infractor, para el establecimiento del diagnstico, el pronstico y la terapia, y de que tal conocimiento slo puede ser adquirido mediante una recta funcin interdisciplinaria. De los consejeros se reclaman requisitos personales y profesionales que permiten asegurar, hasta donde ello es posible, el adecuado desempeo de su tarea. Adems de calificacin profesional especializada, se solicita que sean padres de familia, como medio para obtener un conocimiento verdadero, directo y vivo de los problemas de la adolescencia y la juventud. Uno de los consejeros ser mujer. Entre las novedades que aporta la porcin orgnica del proyecto, cabe hacer especial referencia a la creacin de una nueva figura, desconocida hasta hoy en los preceptos y en la experiencia de nuestros tribunales para menores: Promotora de Menores, llamada a garantizar, con diligencia, adecuado sentido tcnico y firme apego a la ley, la debida marcha del procedimiento, el respeto de los derechos e intereses del menor y el buen tra-
78
to que, en todos los rdenes, se debe dispensar a ste. En el promotor de menores, por lo dems, encuentran un enlace estructural con el Consejo y el procedimiento que ante ste se sigue los padres o tutores del menor, cuyo inters por sus descendientes o pupilos se ha procurado respetar escrupulosamente, sin olvido de que, a la luz de la legislacin civil familiar aplicable, la patria potestad se encuentra sujeta a las limitaciones que emanen de las resoluciones dictadas de conformidad con la legislacin sobre menores infractores. A la parte orgnica sigue la porcin procesal, tambin cuidadosamente reelaborada en relacin con las vigentes normas sobre los tribunales para menores. A este respecto, es debido informar que se ha diseado un procedimiento breve y expedito, atento a la naturaleza de la accin tutelar que se ejerce sobre los jvenes infractores y distinto, por ende, hasta donde es factible y conveniente, del enjuiciamiento destinado a los adultos delincuentes. No es preciso justificar estos propsitos: la doctrina, la legislacin y la jurisprudencia, nacionales y extranjeras, son prcticamente unnimes sobre este particular. Conviene poner nfasis empero, sobre la preocupacin, evidente a todo lo largo del proyecto que se contiene en esta iniciativa, de rodear de justas y adecuadas garantas el procedimiento sobre menores infractores. No se ha querido, en modo alguno, que stos queden sujetos al puro arbitrio del Consejo y que el procedimiento se halle slo sujeto a la libre determinacin de 1os Consejeros, por ilustrada que sta se suponga. En mrito de lo anterior, el procedimiento que ahora se consulta rene las calidades de oral, concentrado y secreto. No se recoge intervencin alguna por parte del Ministerio Pblico, pues no existe accin penal que ejercitar. No habiendo un verdadero contradictorio, tampoco se precisa de un defensor, en el riguroso sentido del concepto. Empero, el proyecto ha preferido establecer la figura del promotor, a la que se ha hecho referencia lneas arriba con el propsito de reforzar la vigilancia y la observacin de las garantas del procedimiento. En virtud de los mismos principios bsicos, se ha dispuesto que el procedimiento se apoye y justifique, en todo caso, en una resolucin fundamental, dictada dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al recibo del menor. Esta resolucin, pieza maestra del procedimiento, permitir una mltiple determinacin: sobre las causas del procedimiento, que debern quedar debidamente acreditadas, y sobre la liberacin absoluta o
79
condicional, o bien, el ingreso del menor en el Centro de Observacin que corresponda. La misma resolucin acota el mbito de conocimiento del Consejo; en efecto, si con posterioridad apareciese que ste debe conocer de otros hechos o de diversa situacin, se dictar nueva determinacin. Ha de advertirse, adems, que antes de expedir la resolucin de que se trata, el instructor informar al menor y a sus guardadores las causas que determinan el procedimiento y escuchar a uno y a otros. En la misma lnea de garanta, se ordena que slo mediante mandamiento escrito del consejero instructor pueda llevarse a cabo la presentacin de un menor que deba quedar sujeto a conocimiento por parte del Consejo. Mediante un debido acopio de elementos probatorios, habr de establecerse, en el curso del procedimiento, la realidad de los hechos o de la situacin de peligro, la participacin del menor en aqullos [sic] y la personalidad del infractor. Se ha puesto particular cuidado en la fijacin de plazos, para evitar que el procedimiento de menores, que por naturaleza debe ser breve, se demore innecesariamente. A este efecto, se incorpora otra novedad: la excitativa de presentacin del proyecto, formulada al consejero instructor, y la correspondiente posibilidad de turnar el caso a diverso instructor, en la hiptesis de que aqul se muestre remiso en el cumplimiento de sus deberes. La Ley sanciona esta negligencia, en determinados casos, con la separacin temporal o definitiva del cargo. En un captulo sobre disposiciones generales concernientes al procedimiento, se regula el despacho de los negocios, el turno que comprender las veinticuatro horas del da, en atencin al propsito de impedir detenciones impertinentes y nocivas, la celebracin de audiencias, la estructura de las resoluciones, las comunicaciones, apremios y correcciones, la aplicacin de los objetos e instrumentos de la conducta irregular, los impedimentos e incompatibilidades y las sustituciones. En orden a la observacin, es oportuno sealar, especialmente, que en el proyecto cuya aprobacin se propone a vuestra soberana ha dejado de establecerse la relacin de captulos con los que se integrarn los estudios de personalidad, comn en nuestras leyes e incorporada a la vigente en el Distrito Federal. En efecto, resulta ms acertado, desde un punto de vista tcnico, disponer simplemente que se realicen todos los estudios conducentes al conocimiento de la personalidad del menor, de acuerdo con las tcnicas aplicables en cada caso, y practicados institucionalmente o en li-
80
bertad. Siempre sern pertinentes, por lo dems, y en tal virtud se enuncian en el proyecto, los exmenes mdico, sicolgico, pedaggico y social. Entre las novedades estructurales ms importantes que el proyecto aporta, con inmediatas consecuencias procesales y prcticas, figura la creacin de los consejos auxiliares, ante los que se sigue un trmite especial, notablemente abreviado. El establecimiento de estos consejos auxiliares obedece a un doble propsito: por una parte, incorporar, tambin en este mbito, el proceso de desconcentracin de servicios que se ha venido operando ya en la ciudad de Mxico con equivalencia que, para tal efecto, sea posible aplicar a los territorios federales, en las respectivas delegaciones o municipios; y, por otra parte, resolver, con sentido prctico, mxima sencillez y eficacia, el conocimiento de irregularidades menores, de muy escasa importancia, para cuya determinacin no resulta pertinente el procedimiento ordinario que se sigue ante el Consejo Tutelar. Se establecen con precisin los casos sujetos al conocimiento de los consejos auxiliares, a cuya gradual creacin proveer el Consejo Tutelar, en los trminos de las necesidades que plantee la realidad, y se busca la participacin de rganos ya existentes para fortalecer la accin comunitaria de stos y evitar una innecesaria expansin burocrtica: en la integracin de los consejos auxiliares participarn por lo que atae a la Ciudad de Mxico, miembros de juntas de vecinos establecidas por la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal. No se ha perdido de vista la posibilidad de que la aparente insignificancia de un caso oculte intrincados problemas de personalidad, que slo pueda valorar adecuadamente, por su mayor calificacin cientfica, el Consejo Tutelar. En estos casos se autoriza el pertinente envo. Considerando, por ltimo, la naturaleza de las faltas sometidas a los consejos auxiliares, la peculiar integracin de stos y las notas caractersticas de su procedimiento, se ha credo pertinente determinar que aqullos [sic] slo puedan imponer amonestacin y proceder, adems, a la orientacin del menor y de quienes le tengan bajo su guarda. Por su propia naturaleza, las medidas de seguridad son revisables, en funcin de los cambios que se produzcan en la situacin o estado que las produjo. Sobre esta cuestin existe tambin clara unanimidad. De ah, pues, que nunca causen estado las resoluciones en las que se dispone la aplicacin de una medida asegurativa, a diferencia de lo que ocurre con
81
las sentencias judiciales que imponen una pena. Por ello, el proyecto contiene un captulo dedicado, especficamente a la revisin de la medida impuesta, que no es, por cierto, un medio de impugnacin. Se ha considerado pertinente determinar que las medidas slo son revisables, y por lo tanto revocables o modificables, por la Sala que las impuso, no as por la autoridad ejecutora, la que, sin embargo, puede instar la revisin anticipada, y debe, invariablemente, poner en conocimiento del Consejo los resultados obtenidos a travs del tratamiento. Entre las novedades ms interesantes que el proyecto postula figura un rgimen de impugnacin. Tambin aqu se ha querido servir al propsito de garantizar, en la ms amplia medida, el recto ejercicio de las delicadas atribuciones depositadas en manos del Consejo. Dado que este rgano no depende de la jurisdiccin comn como no depende de ella ninguno de los rganos de juzgamiento enmarcados en la administracin pblica ha sido preciso instituir un sistema sui generis de recurso ordinario: las resoluciones de la Sala pueden ser combatidas ante el Pleno del Consejo, en inconformidad, con efectos devolutivo y suspensivo. Ah donde no haya ms de una Sala, slo ser practicable el recurso de reconsideracin ante el mismo rgano que dispuso. Para evitar dilaciones y complejidades innecesarias, del todo incongruentes con el procedimiento sobre menores infractores, se ha establecido que slo son recurribles, con breve trmite, las resoluciones definitivas de Sala que impongan medida diversa de la amonestacin. No son, en ningn caso, las de los consejos auxiliares ni las que determinan la liberacin incondicional del sujeto. Tampoco lo son las pronunciadas en el procedimiento de revisin, pues de ser stas impugnables el procedimiento desembocara en una inagotable sucesin de revisiones e impugnaciones. Contiene tambin el proyecto, como es frecuente en este mbito, una porcin sustantiva. El establecimiento de las medidas aplicables a los menores infractores se ha hecho con mxima sencillez, sin incurrir en prolijas enumeraciones ni incorporar ilusorias e impracticables medidas de tratamiento. En definitiva, son dos los tipos bsicos que en este campo se plantean, a saber: tratamiento en libertad, que siempre ser vigilada, y atencin institucional del sujeto. Bajo el gnero de tratamiento en libertad caben tanto la entrega a la propia familia, cuando no sea sta un factor crimingeno, como la colocacin en hogar sustituto. Por lo que hace al cuidado institucional, se establece la posibilidad de que el menor quede en la institucin que corres-
82
ponda, segn las circunstancias del caso. Puede ser aqulla [sic], por lo mismo, de carcter mdico o pedaggico, pblica o privada, abierta, cerrada o semi-abierta, etctera. La iniciativa se pronuncia en favor de la vigilancia cada vez que el menor quede sujeto a tratamiento en libertad, y obliga a establecer en la resolucin que en cada caso se dicte las modalidades a las que el tratamiento habr de sujetarse, modalidades que debern ser fielmente instrumentadas por la autoridad ejecutora, la Direccin General de Servicios Coordinados de Prevencin y Readaptacin Social. Entre las disposiciones finales se alojan varias que resultan ser natural consecuencia de la sustraccin de los menores a la jurisdiccin para adultos. Conviene llamar la atencin, empero, sobre los nuevos mandamientos. En primer trmino, se prohbe a los medios de difusin identificar, en las noticias que transmitan, a los menores infractores. Esta limitacin a la libertad informativa, que es corriente en numerosos pases y que obedece al evidente propsito de impedir que la publicidad sobre hechos antisociales afecte negativamente al propio menor y dae a la comunidad de la que ste forma parte, encuentra apoyo en el artculo 7o. constitucional que establece lmites a la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia, cuando as lo exijan el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pblica. A su vez, el artculo 2o. de la Ley de Imprenta entiende, en su fraccin I, que constituye un ataque a la moral la propagacin pblica de vicios, faltas o delitos. Ahora bien, propagar tiene, entre otros, el sentido de extender el conocimiento de una cosa. En fuerza de esta interpretacin, se ha estimado posible recoger la prohibicin de que se trata. Por otra parte, se ha determinado que la responsabilidad civil que resulte de la conducta antisocial del menor se exija en los trminos de la legislacin comn aplicable. Esto as, porque en ningn caso tienen los consejos tutelares jurisdiccin sobre adultos, a quienes se exigira el resarcimiento de los daos causados por los menores sujetos a su cuidado. En virtud de lo anterior, y con apoyo en la fraccin I del artculo 71 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideracin de esta H. Cmara de Senadores, por conducto de ustedes, la siguiente INICIATIVA DE LEY DE LOS CONSEJOS TUTELARES PARA
MENORES INFRACTORES DEL DISTRITO Y TERRITORIOS
FEDERALES.
EXPOSICIN SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE LOS CONSEJOS TUTELARES1 Sergio GARCA RAMREZ
El Senado de la Repblica, que en calidad de Cmara de origen conoci de la iniciativa de la Ley de los Consejos Tutelares para Menores Infractores del Distrito y Territorios Federales, enviada por el Ejecutivo Federal, invit al subsecretario de Gobernacin, doctor Sergio Garca Ramrez, para que expusiera ante los integrantes de dicha Cmara, acompaados en tal oportunidad por un grupo de diputados federales, los aspectos fundamentales de la iniciativa. Para este propsito, se realiz una reunin de trabajo en el edificio del Senado el 13 de diciembre de 1973, presidida por el profesor Enrique Olivares Santana, presidente de la Gran Comisin, y por el senador Vicente Jurez Carro, presidente de la Cmara durante ese mes. En el curso de la reunin indicada, el doctor Garca Ramrez hizo una exposicin general de carcter introductorio, a la que siguieron las respuestas dadas a las preguntas que, sobre temas especficos de la iniciativa, formularon los senadores Ignacio Maciel Salcedo, Gustavo Aubanel
1 Publicada en Criminalia, Mxico, ao XXXIX, nms. 7-8, julio-agosto de 1973, pp. 229-249. De esta exposicin se tom lo exclusiva y directamente relacionado con la Ley que Crea los Consejos Tutelares de Menores Infractores del Distrito y Territorios Federales. Esta Ley se public como resultado del proyecto de reformas penales del Ejecutivo federal, que contena diversas iniciativas de ley, que posteriormente fueron publicadas; tal es el caso de la Ley que Establece las Normas Mnimas sobre Readaptacin Social de Sentenciados, la Ley Orgnica de la Procuradura General de Justicia del Distrito y Territorios Federales, as como diversas reformas sustanciales al Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Comn y para toda la Repblica en Materia de Fuero Federal, al Cdigo de Procedimientos Penales para el Distrito y Territorios Federales, y a la Ley Orgnica de Tribunales del Fuero Comn del Distrito Federal. (Se transcribe con la actualizacin editorial correspondiente).
83
84
Vallejo, Salvador Gamiz Fernndez, Ral Lozano Ramrez, Aurora Navia Milln y Aurora Ruvalcaba Gutirrez... El doctor Garca Ramrez ha incorporado las referencias y notas bibliogrficas que aparecen a pie de pgina en el texto correspondiente a su explicacin general y a las respuestas relativas a las preguntas que le fueron planteadas. El C. Lic. Sergio Garca Ramrez: Seor presidente de la Gran Comisin de la Cmara de Senadores; seor presidente de la Cmara de Senadores; seor gobernador del estado de Puebla; seores senadores, seores diputados: ... En nuestro pas tienen una larga y fecunda tradicin los tribunales para menores, que con honor han desenvuelto su alto cometido social. Esta tradicin emparenta con la hispnica, que se haya en la base, en la raz de estos rganos de proteccin tutelar.2 En Mxico, como sabemos, el primer tribunal para menores funcion desde 1923 en San Luis Potos; y desde 1926 en el Distrito Federal hubo de emprender tareas un Tribunal Administrativo para Menores.3 Hemos celebrado en estos ltimos das, con asistencia, por cierto, de un selecto grupo de seores senadores y diputados, en las instalaciones de los Tribunales para Menores, el XLVII aniversario de vida de estos organismos fecundos. De tiempo atrs hubo de cuestionarse y de establecerse como respuesta a estos cuestionamientos la naturaleza de los Tribunales para Menores, que hoy cobijar, seores, la naturaleza, tambin, de los Consejos Tutelares para Menores Infractores que el proyecto pretende introducir en nuestras instituciones jurdicas. Se dijo entonces que estos rganos ejercen, y as habr de ser tambin en el futuro, hemos de subrayarlo, una funcin eminentemente tutelar; no punitiva, no represiva en modo alguno, sino tutelar, de guarda, de custodia, de gua, de readaptacin, de rehabilitacin, de reincorporacin. Una amable tarea que, como lo ha dicho la jurisprudencia mexicana4 y lo ha
2 Se alude al Padre de Hurfanos, creado el 6 de marzo de 1337 en Valencia, por Pedro IV de Aragn, y a los Toribios de Sevilla, establecido por Toribio Velasco en 1725. 3 El 10 de diciembre de 1926. En la fundacin participaron Roberto Sols Quiroga, Guadalupe Ziga de Gonzlez y Salvador M. Lima. 4 Ejecutora de Ezequiel Castaeda, apndice de: Ceniceros y Garrido, La delincuencia infantil, Mxico, Botas, 1936, pp. 317 y ss.
EXPOSICIN SOBRE EL PROYECTO DE LEY
85
reiterado con abundancia la doctrina, constituye una sustitucin de las obligaciones paternas o de los deberes del tutor cuando aqullas, o stos, no pueden ser eficientemente cumplidos. Y esta idea que preside el establecimiento de los Tribunales para Menores y que presidir la creacin, en su caso, de los Consejos Tutelares, se halla ya claramente planteada en la legislacin civil mexicana, pues como es de todos sabido la patria potestad y la tutela se encuentran explcitamente limitadas por las determinaciones que emanen de los rganos que ahora nos ocupan.5 Quisiera yo tambin, en sta que debe ser una muy breve exposicin sobre temas generales, atraer la atencin de ustedes sobre el objeto de la accin de los Consejos Tutelares. Se habla de que ellos proveern a la readaptacin social de los menores infractores sujetos a su cuidado.6 En derecho penal, y el derecho correccional de menores infractores es un feliz desarrollo del derecho penal que gradualmente ha conquistado autonoma, las medidas pueden tener un cudruple objetivo, o son retribucin, o son ejemplo, o son expiacin, o son correccin.7 Por lo que atae a los menores infractores, hoy da, son slo medidas destinadas a correccin, a la recuperacin social, a la readaptacin social, dicho en un giro que nuestra Constitucin utiliza8 y que es corriente en la doctrina. No queremos verlas, en modo alguno, penetradas ni de lejos por espritu retributivo, expiatorio o ejemplar. Y son tres los mtodos que el mismo precepto nos impone como instrumento para obtener esta readaptacin: el estudio de la personalidad, la aplicacin de medidas correctivas y de proteccin y la vigilancia del tratamiento. Hace tiempo la medicina dej de ver sntomas para ver enfermedades, y luego, ms all de las enfermedades, quiso advertir a los enfermos. De manera similar ha evolucionado el derecho penal. De los delitos a los de-
5 As, en cuanto a la guarda y educacin de los menores, por los artculos 413, sobre patria potestad, y 449, sobre tutela, del Cdigo Civil de 1928. 6 Artculo 1o. de la Ley. El artculo 18 constitucional usa el giro para el caso de adultos delincuentes y habla de tratamiento para el de menores infractores. Se puede entender que el tratamiento es el cauce para obtener la readaptacin. 7 Cfr. nuestro trabajo, de publicacin prxima, Los problemas fundamentales de la. prisin, segunda parte, 1. 8 Vase nota 6. Anteriormente se habl de regeneracin.
86
lincuentes, de los delincuentes a los hombres.9 El rgimen tutelar para menores infractores no quiere atender a los delitos, no quiere hablar de delincuentes; quiere, s, pensar en individuos, en hombres, en seres humanos en formacin. De ah que se nos ordene proceder a una indagacin de los hechos, claro est, pero sobre todo a una encuesta sobre la personalidad del infractor. Ms que importarnos que nos importa lo que ha hecho, nos interesa, y superlativamente, quin es y quin puede ser. Este influjo bienhechor del rgimen correccional en materia de menores infractores alcanza ya, por otra parte, al sistema para adultos, no obstante que aqu siga dominando la investigacin sobre los hechos, no obstante que el proceso penal siga siendo fundamentalmente un enjuiciamiento de hechos, de delitos y no de autores, de delincuentes. Lo cierto es que en algunas legislaciones forneas, as la francesa,10 principalmente, se previene ya la realizacin de una encuesta de personalidad dentro de la natural ansiedad, dentro de la preocupacin de develar al individuo y de advertir ms all de la conducta la dinmica del comportamiento. Hablamos en segundo trmino de la aplicacin de medidas correctivas y de proteccin. Esto nos hace evocar las medidas de seguridad planteadas sistemticamente por vez primera en 1893, en el proyecto de Cdigo Penal suizo de Carlos Stoss, como una respuesta a la insuficiencia, a la flagrante insuficiencia de la pena, para combatir al delito y desarraigar sus causas. Son aqu, pues, no penas las que habrn de imponerse a los menores, sino medidas, medidas correctivas y de proteccin. El empleo de estos nombres es tambin deliberado. Por qu hablamos de medidas de proteccin? A quin se trata de proteger? El Segundo Congreso Internacional de Criminologa lo dijo ya y nos hemos acogido a su espritu y a su letra. Proteger, en primer trmino, a la sociedad contra la conducta que la agravia; y proteger, por otra parte, al mismo infractor frente a la evolucin delictiva que en l se ha estado operando.11
9 Bajo este designio se traz el Cdigo Penal de 1931, segn la formulacin de Teja Zabre. Cfr. Carranc y Trujillo, Derecho penal mexicano, 8a. ed., Mxico, 1967, p. 90. 10 En los trminos del artculo 81 del Cdigo de Procedimiento Penal. 11 Se dijo: es preciso substituir [sic] la nocin de pena por la de proteccin: por una parte, proteccin de los ciudadanos contra los ataques criminales; por la otra, proteccin contra una evolucin criminal en las personas llevadas a la delincuencia por su propia naturaleza o por circunstancias presionantes. Kinberg, La
87
Hablamos, adems, de medidas de proteccin, utilizando aqu el sinnimo afortunado, hallado y puesto en curso por la Comisin Internacional y Penitenciaria, desde 1951.12 Finalmente, nos interesa que los Consejos Tutelares ejerzan una celosa y sistemtica vigilancia del tratamiento. Esto equivaldra, seores, de alguna manera, a judicializar el tratamiento de los infractores, a rodearlo de garantas, a otorgarle mayor tcnica, a someterlo a un control estricto y provechoso. Ha surgido, como todos sabemos, una fuerte tendencia a judicializar la ejecucin de penas. En legislaciones tales como la italiana,13 la francesa,14 la portuguesa15 y otras ms,16 surge la figura inteligente, interesante, novedosa, del juez ejecutor, del juez de vigilancia, del juez de la aplicacin de las penas. Este progreso, en materia penal y penitenciaria, debe ser recibido con un sentido an ms avanzado en materia de menores infractores. Bueno es que los Consejos Tutelares no se desentiendan ya de la suerte que corren los menores que han estado sujetos a su conocimiento y que vigilen paso a paso, con devocin, con entusiasmo, con amor, con diligencia tcnica, el impacto y el efecto que la aplicacin de estas medidas produzca en los menores. El proyecto, seores senadores, seores diputados, que el Ejecutivo somete ahora a la elevada consideracin de ustedes, permite al derecho mexicano dar un paso ms, un paso fundamental, y esperamos que por otra parte tambin definitivo, en la gradual y segura exclusin de los menores del derecho sancionador reservado a los adultos. Aqu la evolucin ha sido precisa en todos los pases a lo largo de toda la historia. Primero, se atenuaron las penas para los menores, se les excluy del rigor de la pena, luego se les eximi de la pena ordinaria y se dispuprison facteur criminogene, en Actas del II Congreso Intenacional de Criminologa, Presses Universitaires de France, Paris, 1954, t. V, p. 313. 12 Resolucin de 6 de julio de 1951. 13 A travs del giudice di sorveglianza, creado por la legislacin de 1930. 14 Por medio del juge de lapplication des peines, regulado por los artculos 721, 722, 730 a 733 y 741 a 743 del Cdigo francs de procedimiento penal. 15 Cfr. Beleza dos Santos, Le juge dexcution des peines au Portugal, Revue Internationale de Droit Compar, IV anne, 1952, nm. 3, pp. 401 y ss. 16 Francois, Le nouveau Code pnal monegasque, Revue de Cience Criminelle et de Droit Pnal Compar, 1968, nm. 2, p. 298; Cannat, Les dispositions penitentiaires du Nouveau Code de Monaco, idem, p. 370; y Herzog, Lavant projet de Code dexcution des peines du Brsil, idem, 1965, nm. 3, pp. 641 y 642.
88
sieron para ellos penas especiales, ms benignas, tenues penas; finalmente, se les sac del derecho penal. A principios de siglo, Dorado Montero, en Espaa, y Garn, en Francia, proclamaron enfticamente: el menor ha salido para siempre del derecho penal.17 Y lo mismo ha ocurrido en el curso de nuestra propia historia jurdica. Si conforme al Cdigo clsico de Martnez de Castro, el Cdigo de 1871, la inimputabilidad absoluta, no condicionada ni disminuida, sino absoluta del menor,18 operaba por debajo de los 9 aos de edad solamente, en el Proyecto Macedo Pimentel, de 1912, elaborado por encargo de Ramn Corral, entonces secretario de Gobernacin, se pretendi que operase por debajo de los 14 aos. La renovadora Ley Villamichel, de 1928, habl ya, y sta tuvo vigencia, de 15 aos, el Cdigo Almaraz de 16, el Cdigo vigente de 18. De esta manera, en forma gradual pero firme y sistemtica, el menor mexicano ha ido saliendo, insisto, esperamos que para siempre, de los dominios del derecho penal. No slo del derecho penal ordinario, del encerrado en los cdigos penales, sino tambin ahora del derecho penal administrativo, del que se capta en los reglamentos sancionadores de faltas de polica y buen gobierno. Dentro de la preocupacin general por los temas de readaptacin y rehabilitacin, hace algunos aos, y este es, seores, el nimo que quisiramos que en la actualidad nos presidiese, se dijo al ser inaugurado el III Congreso Nacional Penitenciario, en 1969: La rehabilitacin implica riesgos, sugiere dinmica constante, necesita decidida voluntad de renovacin, no temeridad, pero s valor; no arrojo insensato, pero s disposicin resuelta de emprender todos y cada uno de los nuevos caminos que la tarea solicite, y el elenco de estos caminos dista an mucho de haberse agotado. Por eso quien quiera llevar frialdad, timidez y burocratismo al terreno (correccional), quien transforme la prudencia en cautela y la cau-
17 Acerca de Garon, cfr. Nillus, La minorit pnale dans la Igislation et la doctrine du xixe siecle, Le probleme de lEnfance delinquante, Pars, Institut de Droit Compar de lUniversit de Paris, Lib. du Recueil, Sirey, 1947, p. 104. Sobre Dorado, cfr. su obra El derecho protector de los criminales, Madrid, Lib. Gral. de Victoriano Surez, 1915, t. I, p. 224. 18 Por debajo de 9 aos actuaba una presuncin absoluta de haber delinquido sin discernimiento; la presuncin era juris tantum entre la edad mayor de 9 y menor de 14 aos (artculo 34).
89
tela en temor, quien combata con el escepticismo y la irona lo que es incapaz de acometer con la voluntad, ha errado gravemente la funcin.19 Yo quisiera, pues, dentro del nimo impuesto en estas ltimas palabras, invocar el inters, la atencin, el estudio de ustedes hacia la Ley que pretende establecer en el Distrito y en los Territorios, los Consejos Tutelares. Al hacerlo convoco no slo su calidad y condicin de legisladores, sino tambin, y acaso por encima de esta ltima, su calidad y condicin de padres de familia, de ciudadanos y, en definitiva, de mexicanos conscientes, responsables y progresistas. No quisiera yo, seores, sin embargo, terminar esta breve introduccin al tema con palabras mas. Prefiero recurrir, si ustedes lo autorizan de nuevo, a palabras de alguien, l s grande, verdaderamente experto en estas cosas, digno de ser escuchado, infinitamente ms que yo, por tan elevado foro. Otero, Mariano Otero, nuevamente, cuando hace 130 aos se dirigi a El Ateneo, al instalarlo en sesin de 25 de febrero de 1844, defendi la renovacin en materia correccional, e intentndolo dijo: Esta semilla generosa no ser perdida; la vivificar esa juventud inteligente y ardorosa que promete tan grandes esperanzas de reparacin. Y entre tanto que esa obra se realiza, a nosotros, reunidos en esta Asociacin con el loable fin de ser tiles a nuestro pas, nos toca slo pensar que para esta grandiosa obra de piedad (agregaramos: de justicia), se necesita la accin del pensamiento, el esfuerzo de la razn y el trabajo de todos los hombres ilustrados que deben popularizar y facilitar las ideas tiles. Seguro estoy de que El Ateneo (pero lo mismo podramos decir: el Senado de la Repblica) lo har as. Y me atrevo tambin a confiar en que vuestra indulgencia perdonar al que hablando de esta materia ha querido escuchar el eco de vuestros sentimientos benvolos y generosos, ms bien que al fallo, de otra razn severa e ilustrada.20 Muchas gracias... El C. senador Ignacio Maciel Salcedo: Como atinadamente lo ha expresado el seor presidente de la Gran Comisin, multitud de cuestiones y de puntos derivados del proyecto de nueva Ley de los Consejos Tutelares para Menores Infractores, han sido evacuadas en forma tan elevada,
19 La situacin penitenciaria nacional, en nuestro Manual de prisiones, Mxico, Botas, 1970, p. 59. 20 Indicaciones sobre la importancia y necesidad de la reforma de las leyes penale, Obras, Mxico, Porra, 1957, t. II, p. 661.
90
tan digna, como lo acaba de hacer usted, seor subsecretario de Gobernacin. Ello nos complace sobremanera, y de su amplia y pertinente disertacin, habremos de entresacar muchos puntos de vista que de seguro enriquecern el dictamen que formulen las Comisiones de Estudio de esta importante Ley, aun cuando se podran hacer, disertar y dialogar sobre tantos puntos tan interesantes que este nuevo rgimen va a suscitar y va a fundar. Las Comisiones, entre otras cuestiones, han radicado su atencin en el artculo 2o. del Proyecto de Ley, al que me permito dar lectura: El Consejo Tutelar intervendr, en los trminos de la presente Ley, cuando los menores infrinjan las leyes penales o los reglamentos de polica y buen gobierno, u observen otra forma de conducta peligrosa o antisocial, y ameriten, por lo tanto, la actuacin preventiva del Consejo. La segunda parte de este artculo 2o., como se acaba de escuchar, habla de actuacin preventiva del Consejo respecto de conductas peligrosas o antisociales. Cree usted, seor subsecretario, licenciado Garca Ramrez, que lo anterior contradice o no la esencia de la Ley que se refiere esencialmente a infracciones? En caso contrario cul ser el mbito competencial de la Ley? Por otra parte, de esta misma disposicin, y hablo de tres cuestiones fundamentales que se derivan del estudio de este artculo segundo de la Ley, podra determinarse, puesto que as se sustenta la conducta preventiva del Consejo, podra sustentarse a la vez cul es esa conducta peligrosa o antisocial? En caso de considerarlo usted oportuno, podra, si tiene usted la gentileza, darnos algn concepto de lo que pueda entenderse por tal tipo de conducta peligrosa o antisocial? Es decir, podramos nosotros avizorar, si no una definicin exacta, s una idea, un propsito fundamental? Si bien es cierto que el principio de legalidad, inspirador de las garantas individuales del proceso penal ha sido dejado, por fortuna, de lado, en este nuevo criterio de juzgar a entidades humanas, como son los menores, que por razn natural de su falta de reflexin y de su incompleta personalidad, deben ser considerados en forma especial; si bien es cierto, repito, la legalidad de las garantas individuales no debe contemplarse con el estricto apego con el que se ha contemplado siempre en el derecho liberal penal, sobre todo en el derecho penal mexicano, pues si en cambio tenemos una herencia de ese principio de legalidad, yo as en lo personal lo considero, y esta es en cuestin de toda ley que implique una molestia, indiscutiblemente que es el de la certidumbre; pues por esa certidumbre que debe existir al tipificar, al ejemplificar, al hacer una similitud con las con-
91
ductas que ameriten esas molestias personales, s quisiera que usted fuera tan bondadoso de decirnos si podramos hacer un lmite a esta norma, un lmite a la normatividad del artculo 2o., de tal suerte que nos dejara fiel constancia de la existencia de esa incertidumbre en esta cuestin tan importante de menores, respecto de la conducta peligrosa o antisocial; porque de cualquier manera ese contorno de incertidumbre, s hemos credo las Comisiones pertinente que figurara en la Ley. Son, pues, tres las cuestiones que de este artculo se derivan y que han suscitado la curiosidad de las Comisiones. Si tiene usted la gentileza, seor subsecretario, le agradecera mucho que nos las aclarara. El C. Lic. Garca Ramrez: Seor senador Maciel: de la muy interesante y pertinente pregunta de usted, deduzco la necesidad de hacer referencia con alguna amplitud a la competencia de los Consejos Tutelares, a la triple competencia de los Consejos Tutelares. Quiero, como apoyo de esta explicacin, recordar que en la actualidad, a la luz del Cdigo Penal de 1931 y de la Ley de los Tribunales para Menores de 1941, ambos vigentes sobre la materia, los Tribunales para Menores nicamente conocen acerca de conductas tpicas, es decir, acerca de conductas que contravienen los preceptos de una ley penal, no conocen de otro tipo de comportamiento.21 Esto, por lo que toca, seor senador, al Distrito Federal y a los Territorios. No acontece lo mismo por lo que atae a la gran mayora de las entidades de la repblica.22 En los estados del pas se ha consumado ya una amplia renovacin que ahora desearamos ver incorporada a la legislacin distrital. Nos seguimos moviendo en el Distrito Federal dentro del marco, muy pertinente en materia de adultos delincuentes, muy antiguo ya, muy poco pertinente en materia de menores infractores, del principio de legalidad.23 Y quiero
21 Cfr. Garca Ramrez, Los principios inquisitivo y acusatorio en el enjuiciamiento especial de menores infractores, Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, t. XX, nms. 77-78, 1970, pp. 192 y 193. 22 Ibidem, p. 193, nota 61. 23 Dice Jimnez de Asa: en materia de menores ya se ha abandonado totalmente el requisito de legalismo, por la simple razn de que hoy no hay en puridad nios delincuentes, confundindose bajo la denominacin de menores de conducta irregular, los infantes y los jvenes que se hallan abandonados y los que han transgredido la norma..., Tratado de derecho penal, 3a. ed., Buenos Aires, Losada, 1965, t. II, p. 292.
92
recordar que ste, establecido en el artculo 14 de nuestra Constitucin Poltica, se refiere nica y exclusivamente a los juicios del orden criminal, y en la especie no nos encontrarnos ni ante un juicio, en el sentido ms riguroso del concepto, ni mucho menos ante un juicio del orden criminal. No hay, por lo tanto, creo yo, un imperativo constitucional categrico e inescapable que nos obligue a referir tambin al derecho de menores infractores el principio de legalidad. As lo han entendido, con acierto a mi modo de ver, los legisladores de los estados. El primer mbito de competencia, pues, de los Consejos Tutelares es este mismo: el de las conductas con las que se infringe la norma penal. Viene un segundo mbito de competencia, que es el de los comportamientos con los que se transgrede lo previsto en los Reglamentos de Polica y Buen Gobierno. Cul ha sido la evolucin de la materia en este sector? Hubo vuelcos poco alentadores; se trata de dar un paso adelante. El Reglamento de Tribunales Calificadores de 1940 ordenaba, de manera enftica, que cuando un menor de 18 aos de edad incurriese en una conducta tpica administrativa, es decir, contrariase los Reglamentos de Polica y Buen Gobierno, lo que en otras partes, lo que en los municipios se llama el Bando, quedara sujeto al conocimiento de los Tribunales para Menores.24 Sin embargo, el Reglamento de los Tribunales de Faltas de 1970 vino a disponer que de estos ilcitos conocieran los jueces calificadores adscritos a las delegaciones de polica.25 Con ello se dio lo que no vacilara en calificar de un paso atrs, un grave paso atrs en la legislacin sobre menores infractores. Para rectificar este desacierto, el Reglamento de la Secretara de Gobernacin de agosto del presente ao confi una vez ms a los Tribunales para Menores as se les llama todava; es an hoy su nombre, el conocimiento de las contravenciones reglamentarias.26 Quisiramos absorber, pues, esta segunda materia, y hacerlo del modo ms fcil, ms llano, ms feliz, no exento, sin embargo, de asperezas que
24 Artculo 13, que con acierto se abstuvo de establecer variantes en la imputabilidad administrativa. 25 Artculos 37-44. Menores de 12 aos: absolutamente inimputables; individuos de entre 12 y 16 aos: imputabilidad disminuida; sujetos de 16 a 18 aos: plena imputabilidad y especialidad ejecutiva. 26 Articulo 30, fraccin I, del Reglamento publicado en el D.O. del 16 de agosto de 1973.
93
pueden ser vencidas a travs de los Consejos Tutelares Auxiliares que el anteproyecto consulta, integrados fundamentalmente con miembros de las Juntas de Vecinos. Y veamos ahora lo relativo a la tercera porcin competencial. Sabe usted, seor senador, que el viejo binomio delito-pena se vio substituido en algn momento, hace ya muchos aos, por un concepto complicado de cuatro trminos: delito-pena-estado peligroso-medida de seguridad. En rigor, la medida de seguridad es el instrumento que nuestra sociedad ha diseado para combatir ms que al delito, al llamado estado peligroso. Sobre el estado peligroso se han aportado definiciones numerosas. La clsica, la de temibilidad, la de Garfalo, cantidad de mal que cabe prever de una persona:27 ste es el indicio de su peligrosidad, de su temibilidad, de su estado peligroso. Estamos aqu manejando conceptos que han sido muy tratados por la ciencia penal, que han sido materia de doctrina abundante, de doctrina copiosa, que han sido examinados tambin por congresos internacionales y, lo que es ms importante, que han sido introducidos ya y manejados con xito, sin peligro, sin arbitrariedad, sino en ejercicio de un saludable, paternal, conveniente arbitrio por jueces, consejos, tribunales locales. Yo quisiera poner nfasis sobre el hecho de que los actuales Tribunales para Menores son ya competentes para conocer del estado peligroso; slo que esta competencia suya se ha mantenido en suspenso por falta de herramienta procesal. Pero el mismo Reglamento de la Secretara de Gobernacin, al que hace un momento me refer Reglamento de agosto del ao corriente, permite a los Tribunales para Menores conocer de situaciones de menores que se encuentren en estado de peligro o en condicin irregular. Son estos los conceptos que utiliza el Reglamento.28 Pinsese tambin que muchas legislaciones estatales han manejado esta idea con trminos que han adquirido ya carta de ciudadana en el derecho y en las prcticas mexicanas. Se habla de perversin o de peligro de perversin, de corrupcin o de peligro de corrupcin,29 y con todo ello
27 Concibi Garofalo a la temibilit como perversidad constante y activa del delincuente y cantidad de mal previsto que hay que temer de l. La criminologa, Madrid, trad. de Pedro Borrajo, Daniel Jorro, editor, 1912, p. 343. 28 Pueden los Tribunales conocer, en los trminos de la legislacin aplicable dice el precepto, de los menores que se encuentren en estado de peligro o en situacin irregular (artculo 30, frac. I). 29 Vase, supra, nota 22.
94
se implica potencialidad delictiva, capacidad delictiva, como dira el Cdigo italiano;30 proclividad delictiva o situacin de predelincuencia. Esto es a lo que ha querido referirse el anteproyecto al hablar de situaciones de peligro. Pero no ha querido confiar a los Consejos Tutelares la funcin tan delicada de estimar con arreglo a criterios demasiados subjetivos, si existe o no potencialidad delictiva en un individuo. Ha hablado siempre de conducta. Aqu la conducta, que es un dato objetivo, que es un dato presente, patente, claro, fcilmente advertible, debe ser indiciaria de esa situacin de predelito. Recuerde usted tambin, seor senador, cmo han ido prosperando en el derecho contemporneo los cdigos y las leyes sobre estado de peligro, predelictivo o sin delito, al lado del tradicional estado de peligro delictivo.31 Pues bien, a todo ello es a lo que ha querido referirse la Iniciativa cuando habla de conductas que revelen peligro social... El C. senador Aubanel Vallejo: Seor subsecretario de Gobernacin: Con motivo del estudio de la presente Iniciativa de Ley y de las asambleas pblicas que realizamos, y que despertaron profundo inters en la opinin pblica y que se manifest en la presencia de autoridades jurdicas notables, vimos que prevalecieron dos opiniones con respecto a la constitucionalidad de la Iniciativa de Ley. La mayora de los juristas declararon que la Iniciativa de Ley era perfectamente constitucional. Unos pocos, sin embargo, adujeron que en algunos casos s podan violarse las garantas individuales y podran provocar amparo por violaciones a los artculos 14 y 16 de la Constitucin. Podra usted aclararme este concepto? El C. Lic. Garca Ramrez: El tema de la constitucionalidad de los Tribunales para Menores, de su derecho y de sus procedimientos, se ha venido planteando en forma recurrente a lo largo de estos ltimos 40 aos. De hecho, el inters de la materia decay mucho y la posibilidad de cuestionarla tambin, cuando en 1965 se habl, de manera expresa, de la existencia de instituciones destinadas al tratamiento de menores infractores. Acaso esa referencia, omitida por la Constitucin de 1917, conforme a su texto original, baste para jubilar todos los reparos que en materia constitucional pudiesen hacerse a los Tribunales para Menores.
30 31
Artculo 133 del Cdigo Penal italiano. A partir, sobre todo, de la Ley espaola de vagos y maleantes, de 1933.
95
En un libro precioso, autntica exposicin de motivos del Cdigo de 1931, Ceniceros y Garrido, los principales autores, con Teja Zabre, de aquel ordenamiento, hablaban ya sobre las preocupaciones de la Comisin Redactora del Cdigo en torno a la constitucionalidad de los medios dispuestos para prevenir y resolver la conducta antisocial de los menores. Y optaron por confiar a la jurisprudencia la entonces difcil tarea de constitucionalizar, digmoslo entre comillas, la tarea de los Tribunales para Menores.32 A partir de una muy famosa ejecutoria, a la que en el mismo sentido han seguido otras, la dictada en el caso del menor Ezequiel Castaeda, por la Suprema Corte de Justicia, qued perfectamente claro que cuando el Estado acta a travs de los Tribunales para Menores, no lo hace en ejercicio de una funcin autoritaria y represiva, sino sustituyndose de manera paternal o tutelar, segn el caso, a los padres que no han sabido, querido o podido ejercer adecuadamente la patria potestad, o a los tutores que no han podido, sabido o querido ejercer, buenamente, por su parte, la tutela.33 No hay, pues, por qu pensar que los Tribunales por s mismos, sus procedimientos por s mismos, o en su caso, el da de maana los Consejos Tutelares, puedan incurrir en vicio de inconstitucionalidad. Y a mayor abundamiento podramos juntos repasar las normas sobre enjuiciamiento con motivo de hechos delictuosos que contiene nuestra Constitucin, y que algunas personas quisieran traer al mbito de los menores infractores. El artculo 13 proscribe los tribunales para el conocimiento de delitos, creados excepcionalmente. Los Tribunales para Menores no son, ni los Consejos Tutelares seran, Tribunales de Excepcin.
32 Cfr. La Ley Penal Mexicana, Mxico, Botas, 1934, pp. 200 y 201. La base h) de la redaccin del Cdigo postul: Dejar a los nios completamente al margen de la funcin penal represiva, sujetos a una poltica tutelar y educativa, idem. 33 Se dijo que la Ley de 1928 no establece una accin directa del Estado, de la autoridad; sino que, en razn del alto inters social de preparar a las generaciones futuras, el Estado hace una incursin, ejerce una intervencin en la familia, se substituye a quienes hasta hoy haban sido considerados como los nicos titulares del derecho sobre los menores y encarga a un rgano social (hay que repetir el trmino social) la misin que dentro de la organizacin familiar secular no pudieron desempear los primeros indicados.
96
El artculo 14 se refiere a ciertas garantas que han de observarse en el caso de juicios criminales. Aqu no estamos en presencia de juicios criminales. El artculo 16 previene determinadas cautelas en orden al mandamiento de aprehensin. Aqu no hay orden de aprehensin. El artculo 18 regula la prisin preventiva. Para los menores infractores no hay prisin preventiva. El artculo 19 se refiere a la formal prisin, usa el trmino acusado, usa el concepto cuerpo del delito. Aqu no hay formal prisin, ni hay delito, ni hay acusado. El artculo 20 establece las garantas que en todo juicio del orden criminal debe reconocerse al acusado, y aqu, insisto, ni hay juicio del orden criminal, ni hay acusado. Por fin, el artculo 21 habla de la intervencin del Ministerio Pblico y aqu no hay accin penal que ejercitar. Nada, pues, tiene que ver el enjuiciamiento criminal con el sistema tutelar de menores infractores... El C. senador Dr. Gmiz Fernndez: Seor subsecretario de Gobernacin: Despus de haber conocido la Iniciativa de Ley sobre la creacin de los Consejos Tutelares para Menores Infractores, a las Comisiones a las que ha sido turnada por la honorable Asamblea del Senado de la Repblica, nos llam bastante la atencin la creacin de Consejos Auxiliares, que como usted lo ha dicho en su brillante intervencin sern integrados esencialmente por elementos de las Juntas de Vecinos, lo cual les da un carcter especial, al que yo quisiera que usted nos hiciera referencia. Pero, adems, a los Consejos Auxiliares se les da la facultad de examinar las infracciones de menor gravedad. Yo deseara que usted, seor subsecretario, nos informara, con una mayor amplitud, sobre el mbito que abarcan los Consejos Auxiliares y hasta dnde cabe la posibilidad de incluir en la Ley de referencia la conveniencia de capacitar, de establecer mecanismos de asistencia tcnica para el personal que integren estos Consejos Auxiliares. El C. Lic. Garca Ramrez: Seor doctor Gmiz: considero que la introduccin de los Consejos Tutelares Auxiliares en el panorama del derecho correccional de menores, constituye una de las aportaciones ms interesantes y valiosas de la Iniciativa del Ejecutivo Federal. Esto renueva, da un aire distinto, ms fecundo, creo yo, ms fructfero, ms abierto, al ejercicio de la misin tutelar sobre menores infractores.
97
Las Naciones Unidas han celebrado hasta el presente cuatro Congresos sobre Prevencin del Delito y Tratamiento de los Delincuentes e infractores, al segundo de los cuales, reunido en la ciudad de Londres, concurri con la representacin mexicana el entonces subsecretario de Gobernacin, licenciado Luis Echeverra.34 De ah pues, arranca, quizs, la lnea de preocupaciones de nuestro primer mandatario, de preocupaciones formales en materia de menores, preocupaciones formales que se han instrumentado materialmente al travs de todos esos mecanismos de creacin legislativa, administrativa y financiera a que he hecho referencia. Pues bien, dentro de esta secuela de Congresos, todos ellos aportadores de inteligentes novedades en la materia, llegamos al cuarto, celebrado en la ciudad de Kioto, en el ao de 1970, y encontramos como uno de los temas principales, acaso el principal, la intervencin de los particulares en la prevencin del delito y el juzgamiento de los crmenes, el tratamiento de los delincuentes y el proceso de reincorporacin de los liberados.35 En aquel entonces, el cuarto Congreso de Naciones Unidas resolvi recomendar la ms amplia y dinmica participacin de los ciudadanos comunes y de los grupos de la colectividad, grupos no autoritarios, en la planeacin de las tareas de defensa social y en la ejecucin de los planes.36 Al crear el Ejecutivo, o pretender hacerlo, los Consejos Tutelares Auxiliares, est recordando esta recomendacin del Congreso de Naciones Unidas y advirtiendo, sobre todo, que por ser el problema de la delincuencia un problema que a toda la sociedad interesa, la sociedad misma en su conjunto, a travs de sus grupos construidos, debe intervenir en su oportuno tratamiento. Por otra parte, con esto se revela la fe en una institucin, las Juntas de Vecinos que el gobierno de la Repblica recientemente ha creado. Son
34 Cfr. Segundo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, Informe de la Secretara. Nueva York, s.f., p. 73. 35 Cfr. Cuarto Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, Informe de la Secretara. Nueva York, 1972, pp. 37 y ss. 36 Cfr. idem, conclusiones 1 y 5, p. 51.
98
rganos democrticos, son rganos de bienestar social,37 que deben llevar esas ideas democrticas y de bienestar social al seno de la jurisdiccin para menores. Por lo dems, la competencia que se les ha conferido, competencia para el conocimiento de casos menores, les permitir abocarse con felicidad al desarrollo de su misin. Por lo que toca al asesoramiento o a la asistencia de tcnicos, debo indicar, informando, que el presidente de estos Consejos Tutelares Auxiliares debe reunir las mismas condiciones personales y profesionales, individuales y acadmicas, tcnicas, cientficas, de cualquier miembro del Consejo Tutelar Central. Esto nos da una garanta de buena tcnica, porque la garanta de probidad, de sentido humanista nos la da, claro est, el Consejo en su conjunto. Por otra parte, los centros de observacin y los tcnicos que de ellos dependen y en los mismos trabajan, se encuentran tambin al servicio de los Consejos Auxiliares y no slo al servicio del Consejo Tutelar Central. Me gustara advertir en este punto cul es la lnea de la evolucin que nos lleva a los Consejos Tutelares Auxiliares. Es la lnea que conduce en la jurisdiccin comn hacia el escabinado. Frente al juez profesional que involu cra ciencia, que incorpora ciencia al pro ceso, y ante el jurado que incorpora o involucra emocin, surge el tribunal de escabinos, que rene al profesional y al lego en un rgano de justicia en el que juegan al parejo la ciencia y la emocin. Esos son los Consejos Auxiliares Tutelares... El C. senador Ral Lozano Ramrez: Seor subsecretario, como usted estar enterado, tuvimos diversas audiencias pblicas y una audiencia privada, con eminentes juristas, criminlogos y especialistas en la delincuencia infantil. De esas audiencias las Comisiones recogieron una preocupacin, que si no es una preocupacin para los conocedores de la ciencia del derecho, s lo es para las Comisiones, en el sentido de que pudiera haber alguna confusin en cuanto a la interpretacin del nombre que tiene la iniciativa. Esta iniciativa que fue enviada a la Cmara de Senadores, se
37 En la exposicin de motivos de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, de 1970, se indic que la intervencin de los miembros de las Juntas de Vecinos contribuir al adelanto de su medio social y urbano, por propio inters, y los har sentirse ms unidos al gobierno, participantes de las responsabilidades de ste, coadyuvantes de sus realizaciones en bien de la comunidad, y militantes de una democracia efectiva.
99
denomina Ley de los Consejos Tutelares para Menores Infractores del Distrito y Territorios Federales. Se piensa que podra confundirse con el Consejo Local de Tutelas, que tiene una jurisdiccin para los incapacitados en materia civil. Por otro lado, tambin se piensa que de acuerdo con la evolucin del derecho penal, atentos al desarrollo que ha tenido la ciencia jurdica en esta materia, se supona que en lugar de designar a los menores como infractores, llevando en la palabra infractores el sentido de la represin, se pudiera cambiar ese nombre por menores de conducta irregular. Estas dos preocupaciones fueron recogidas por las Comisiones Dictaminadoras y queremos pasrselas a usted con el objeto de que en la opinin pblica puedan tener una verdadera respuesta sobre este significado, en el sentido de que para los que conocemos, tenemos alguna conformacin en la ciencia jurdica, no se presta a ninguna confusin; pero s desearamos conocer la acreditada opinin de usted. El C. Lic. Garca Ramrez: Con todo gusto, seor senador Lozano. Por lo que toca a los menores infractores, convengo en que pudiera llamrseles menores de conducta irregular o menores de conducta antisocial o menores en estado antisocial, como lo hizo recientemente el Congreso sobre el Rgimen Jurdico del Menor,38 o menores en estado de peligro; pero se opt por la voz, por la expresin, por el giro menores infractores, en virtud de que es el que en su hora incorpor la Ley Suprema, de que se ha acreditado ya a la luz del derecho mexicano y que al amparo de ese mismo derecho y de su interpretacin, no slo corriente, no slo mayoritaria, sino unnime, engloba lo mismo a quienes infringen leyes penales que a quienes infringen reglamentos, que a quienes se encuentran en situacin o estado de peligro. De all, pues, que se haya preferido, por constitucional, en respeto a nuestra tradicin jurdica, hablar ms bien que de conductas irregulares, de menores infractores.
38 Cuyo tema IV ostent el rubro El menor en estado antisocial. Ante el Congreso y bajo este tema se present la ponencia Una reforma integral de los Tribunales para Menores del Distrito Federal, suscrita por las Direcciones de Servicios Coordinados de Prevencin y Readaptacin Social y de los Centros de Observacin de los Tribunales para Menores, que fue aprobada por aclamacin y con la que la Secretara de Gobernacin dio cuenta de su proyecto de reformas en este mbito, Cfr. Revista Mexicana de Prevencin y Readaptacin Social, 1973, nm. 11.
100
Y en lo que atae a la expresin Consejo Tutelar, quisiera yo decir que sta no es una expresin hecha, no es una expresin de este momento, sino que tiene abolengo, tiene solera, tanto en el plano internacional como en el nacional. Ciertamente, el giro ms usado es el de Tribunales para Menores.39 Tambin se habla, sobre todo en pases escandinavos, de Juntas de Proteccin a la Infancia, y en los Estados Unidos de Amrica, de Autoridad Juvenil. Entre nosotros, tradicionalmente, de Tribunales para Menores. Pero en numerosos pases y en varios estados de la Repblica, se ha abierto ya camino el concepto de Juez Tutelar, Consejo Tutelar o Tribunal Tutelar. As ocurre en Europa, por lo menos en el caso de Espaa;40 as en nuestra Amrica, por lo menos en los casos de Panam y de la Repblica Dominicana.41 Y as ha acontecido ya, desde hace algn tiempo, en este pas. El Cdigo Tutelar de Menores del Estado de Michoacn, habla de Tribunales Tutelares;42 de Juez Tutelar habla el Cdigo del Nio del Estado de Guerrero,43 y la expresin Consejos Tutelares para Menores infractores [sic] fue expresamente introducida en el derecho mexicano, con esos trminos por la Ley de Rehabilitacin de Menores de 1967 del Estado de Mxico.44 Al hacer referencia a Consejos Tutelares, se trata precisamente de traer al derecho de los menores infractores, al derecho correccional reservado para ellos, la idea de tutela. Si esto nos hace pensar en la otra tutela;
39 Cfr. Garca Ramrez, El artculo 18 Constitucional: prisin preventiva, sistema penitenciario, menores infractores, Mxico, UNAM, 1967, p. 98. 40 Ley espaola de 11 de junio de 1948. 41 Leyes panamea de 19 de febrero de 1951 y dominicana de 3 de noviembre de 1941. 42 Artculos 56 y ss. 43 Artculo 123. 44 Artculo 1o. En la exposicin de motivos del primer anteproyecto se advirti: Bajo el designio de orientar a la comunidad acerca de la naturaleza verdadera y la inspiracin funcional de estos organismos, se consider adecuado denominarlos Consejos Tutelares, por donde tambin se toma en cuenta la tesis de nuestra Suprema Corte de Justicia, que ha estimado la funcin de los Tribunales para Menores sustitutiva de la paterna en cuanto a la educacin y correccin de los menores. Garca Ramrez, El Cdigo Tutelar para Menores del Estado de Michoacn, Morelia, Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo, 1969, p. 86. En la relacin de antecedentes es oportuno incluir al Consejo paternal que capta la Ley de Readaptacin Juvenil del Estado de Jalisco, de 1958 (artculos 6o., 7o. y 8o. principalmente).
101
si esto despoja al rgano de la idea punitiva y le confiere idea paternal; si esto mueve a una asociacin de ideas entre la benfica, la viva, la amable institucin tutelar del derecho civil familiar y la institucin tutelar del derecho correccional para menores, bienvenida esa confusin... El C. senador Olivares Santana: Tiene la palabra la senadora Navia Milln. La C. senadora Aurora Navia Milln: Seor subsecretario: Desde que principiamos a estudiar la Iniciativa de Ley que crea los Consejos Tutelares, la consideramos como un esfuerzo de innovacin, de transformacin, con un profundo sentido humano, como usted lo expresaba en su conceptuosa exposicin. Al estudiarla encontramos en ella un nuevo elemento, una nueva figura desconocida hasta ahora por el aspecto jurdico de los menores infractores. Esa figura es el Promotor, cuyas funciones son importantsimas. Citar algunas de las que me vienen a la memoria en este momento: agilizar el procedimiento, hacer que se cumplan las disposiciones legales y, sobre todo, proteger los intereses del menor asomndose a las instituciones encargadas de la readaptacin o a los Centros de Observacin. Yo quisiera, seor subsecretario, y lo hago con todo respeto, que se me aclarara cul es el carcter de este Promotor, o hasta qu punto substituye en funciones al anterior defensor de los que se empleaban en los Centros de Readaptacin o Tribunales para Menores. El C. Lic: Garca Ramrez: Gracias, senadora Navia Milln. Hace unos momentos, cuando tuve el honor de dar respuesta a la pregunta que se sirvi formular el seor senador Aubanel, pude indicar por qu, a mi juicio, no debe el procedimiento para menores infractores plegarse a las garantas que rodean y estrechan, y al mismo tiempo preservan, el enjuiciamiento para adultos delincuentes. No quisiera en modo alguno, sin embargo, dejar la impresin de que el procedimiento para menores infractores se encuentra exento de garantas. Todo lo contrario, ha sido preocupacin del redactor de la Ley, por encargo expreso del Ejecutivo, rodear de garantas adecuadas el trmite que se sigue ante los Consejos en beneficio del menor, de quienes sobre l ejercen la guarda, patria potestad o tutela, y en definitiva en beneficio de la sociedad. La pregunta de la senadora Navia Milln actualiza esta preocupacin y pone nuevamente [sic] sobre el tapete este tema. El procedimiento para menores infractores se ha diseado en forma tal que apareje un cmulo suficiente y expreso de elementales garantas procesales. Efectivamente,
102
se prev all que el trmite y el conocimiento han de iniciarse de inmediato, sin permitir demoras injustificables ni promiscuidades en los centros de observacin.45 Se ha estatuido sobre una resolucin bsica, acaso el equivalente del auto de forma[l] prisin en el enjuiciamiento para adultos, al [sic] travs de la cual habr de precisarse si el menor queda o no sujeto al conocimiento por parte de los Consejos Tutelares.46 Se ha ordenado escuchar al menor, a sus padres o tutores, reconocindoseles as un elemental derecho de audiencia y de alegacin en su favor.47 Se ha ordenado la comprobacin precisa de la conducta o de la situacin atribuidas al menor y de la participacin que l hubiese tenido en tales hechos.48 Se ha establecido un mecanismo que no exista de impugnacin de las determinaciones del rgano.49 Se ha establecido un rgimen que tampoco exista, de revisin peridica, cautelar, de las determinaciones de los Consejos Tutelares.50 Se ha incorporado un sistema de excitativa de justicia, que tampoco exista, que tampoco existe en la ley vigente.51 Se ha incorporado una orden escrita de presentacin del menor, motivada y fundada, que tampoco existe en la legislacin en vigor.52 Y se ha ordenado una supervisin, que asimismo venamos echando de menos, sobre el tratamiento al que el menor se vea sujeto.53 Hay, pues, en esta Ley, de manera consecuente con las preocupaciones justas, legtimas, jurdicas mexicanas, todo un sistema, toda una red de garantas destinadas a hacer de este procedimiento no un trmite inquisitivo, sino un luminoso procedimiento claro, humanista y seguro, que a nadie engae y que no encierre celadas y asechanzas.
Artculos 25, 34 y 35. Artculos 35 y 36. Artculos 27, 35, 39 y 50. Artculo 35. Cuya estructura instancial se tom de la revisin promovible por las autoridades ante el pleno del Tribunal Fiscal de la Federacin, en los trminos de los artculos 240 y 241 del Cdigo Fiscal de la Federacin. Cfr. artculos 56 y 60 de la Ley de los Consejos. 50 Artculos 53 y 55. 51 Institucin tomada del derecho procesal fiscal, segn las prevenciones de los artculos 245 y 246 del Cdigo Fiscal de la Federacin. En la Ley de los Consejos se refiere al tema el artculo 42. 52 Artculos 38 y 49. 53 Artculos 1o., 11, fraccin V y 53.
45 46 47 48 49
103
En este marco surge la figura del promotor. En la actualidad no se permite, por no autorizarlo la Ley, el acceso de defensores a los actos de los Tribunales para Menores. El promotor viene a cubrir ese vaco; es una innovacin de este proyecto, que tiene algunas simpatas, algunas afinidades con instituciones ya existentes en planos estatales especficos.54 El promotor es un asistente del menor, es un defensor de la legalidad, es un vigilante de la legalidad, es un vigilante de la buena marcha del procedimiento, es un coadyuvante de la funcin tutelar del Estado; es un abogado defensor, pero es tambin ms, mucho ms que un abogado defensor, es tambin un tutor del menor. Est inserto en el espritu general tutelar de la ley y viene con l a reforzarse la preocupacin legislativa en materia de garantas procesales... El C. senador Olivares Santana: Tiene la palabra la compaera senadora Aurora Ruvalcaba. La C. senadora Aurora Ruvalcaba Gutirrez: Seor subsecretario Sergio Garca Ramrez: me permito atraer su acuciosa atencin al anlisis del artculo primero transitorio de la Iniciativa que crea los Consejos Tutelares, y que en cierta manera usted toc al contestar atinadamente a los requerimientos del seor senador Maciel Salcedo, relativos al artculo 2o. Sabido es por usted, que aqu en el recinto de la honorable Cmara de Senadores se llevaron al cabo algunas audiencias pblicas, a las cuales asistieron estudiosos del derecho, especialistas, que con su grano de arena contribuyeron, dado el carcter generoso de la Iniciativa, a aportar sus puntos de vista, a aportar su experiencia, de tal manera que esta Iniciativa se convierta en una ley que proteja en realidad a todos los menores del pas. La inquietud de ellos, aunada desde luego a la inquietud de los senadores que integran las Comisiones Dictaminadoras de la Iniciativa, en el sentido del mbito tanto de la extensin territorial de la Repblica Mexicana, como al mbito de la poblacin a la cual ser aplicada la norma jurdica, es decir, es meramente una proposicin de redaccin para dar una mayor claridad al pueblo de Mxico al cual se aplicar.
54 As, artculo 43 de la Ley de Rehabilitacin de Menores del Estado de Mxico. V., adems, en favor del establecimiento de promotores, procuradores o defensores de menores, la recomendacin I y la conclusin 4a. de las IV Jornadas Iberoamericanas de Derecho de Menores (Caracas, octubre de 1972). Revista Mexicana de Prevencin y Readaptacin Social, vol. II, nm. 10, 1973, p. 114.
104
En la actualidad, el artculo primero transitorio est redactado as: La presente Ley entrar en vigor a los 30 das de su publicacin en el Diario Oficial, y a partir de la misma fecha quedan derogados, por lo que toca al Distrito y a los Territorios Federales, los artculos 119 a 122 del Cdigo Penal para el Distrito y Territorios Federales en materia del Fuero Comn y para toda la Repblica en materia de Fuero Federal, de 13 de agosto de 1931.... La propuesta, si es posible, o si no la aclaracin, seor subsecretario, consiste en substituir el texto por ste: ...el Cdigo Penal para el Distrito y Territorios Federales en materia del Fuero Comn y para toda la Repblica en materia del Fuero Federal, slo ser derogado por lo que toca al Distrito y Territorios Federales que seguir vigente en otras entidades de la Repblica. De otra manera, seor licenciado, se est interpretando como que al entrar en vigor esta Ley, el resto de los estados de la Repblica quedar sin normas que rijan a los menores infractores. Muchas gracias. El C. Lic. Garca Ramrez: Senadora Ruvalcaba: en materia federal las normas aplicables a menores infractores son las contenidas en el Cdigo Penal de 1931, artculos 119 a 122, en la Ley Orgnica de los Tribunales de la Federacin y en el Cdigo Federal de Procedimientos Penales. En materia comn, las aplicables son las contenidas en la Ley de los Tribunales para Menores del Distrito Federal y en los ordenamientos correspondientes y equivalentes de las diversas entidades federativas. Esta Ley no pretende, ni podra pretender en modo alguno, so pena de convertirse, desde ahora, en una ley anticonstitucional, no pretende, digo, absorber todas las conductas antisociales en que incurran todos los menores de edad de la Repblica Mexicana. La referencia contenida en el artculo al que usted se ha servido dar lectura, obedece a esta preocupacin: los jueces de Distrito, en diversas entidades, vienen presidiendo tribunales federales para menores, asocindose para ello con las autoridades sanitarias y educativas de la localidad, slo en aquellos casos, por prevencin expresa del artculo 500 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, en que no haya rgano local para menores infractores. No sera prctico, pues, derogar de un plumazo toda la materia penal contenida, por lo que respecta a menores, en el Cdigo de 1931 y en otros ordenamientos, porque al hacerlo as estaramos viendo solamente la situacin del Distrito y de los Territorios, pero podramos olvidar la situacin de algn Estado en el que todava no hubiese Tribunal Local para
105
menores infractores y en el que el juez de Distrito necesitan, por lo tanto, acogerse an a las prevenciones del Cdigo Penal de 1931. Es una cautela, es una que quiere ser prudente reserva del proyectista. Pero esto nos lleva, senadora, seores senadores, a reflexionar sobre un tema de gran alcance: el carcter federal de la legislacin sobre menores infractores, asunto emparentado con el carcter federal de la legislacin penal y de la legislacin civil, as como de los ordenamientos procedimentales penales y civiles. Hasta hoy sta ha venido siendo materia reservada a los estados de la Repblica, y enhorabuena, digo yo, que sea as. Responde esta variedad legislativa a nuestra tradicin poltico-jurdica. Cuando, recurdenlo ustedes, en 1916, 1917, Venustiano Carranza plante su proyecto de artculo 18 ante el Congreso Constituyente, quiso el primer jefe que la materia penitenciaria fuese de competencia federal en cierta proporcin,55 y el proyecto carrancista fue retirado merced a la oposicin de la Asamblea.56 Cuando en 1964 se suscit la reforma al artculo 18 constitucional, estuvo all presente, tambin, el celo federalista, la preocupacin por reservar, por mantener inclume la soberana, la autonoma legislativa de los Estados de la Repblica.57 Si, pues, desde un punto de vista acadmico, tcnico, pudiera interesar la adopcin de un cdigo penal, de un cdigo civil, de cdigos procesales nicos para toda la Repblica previa una reforma constitucional que lo permitiese,58 desde otros puntos de vista, muy respetables, esto no es posible hoy por hoy. Sin embargo, Mxico ha sabido idear mecanismos que permitan concertar esfuerzos, asociar acciones en una estrecha fraternidad de entusiasmo y de creacin, sin vulnerar el pacto federal. Mxico ha hallado, de tiempo atrs, el mecanismo de la coordinacin consensual y al
55 Deca el segundo prrafo del proyecto de artculo 18: Toda pena de ms de tres aos de prisin se har efectiva en colonias penales o presidios que dependern directamente del gobierno federal y que estarn fuera de las poblaciones, debiendo pagar los estados o la Federacin los gastos que correspondan por el nmero de reos que tuvieren en dichos establecimientos. 56 Cfr. Diario de los Debates del Congreso Constituyente, Mxico, 1922, t. I, pp. 644 y ss. 57 Cfr. Garca Ramrez, El artculo 18 Constitucional..., op. cit., nota 39, pp. 53 y ss. 58 Sntesis sobre el tema, en La unificacin penal en Mxico, Manual de prisiones, cit., nota 19, pp. 89 y ss.
106
travs de l ha acometido numerosas empresas con xito invariable y sin detrimento ni de la autoridad de la Federacin ni de la autonoma legislativa de los estados. Se ha venido trabajando as en reas diversas, y, desde fechas recientes y por lo que a nosotros atae, en el rea de la prevencin y de la readaptacin social. ste fue uno de los mayores logros, creo yo, de la Ley que establece las Normas Mnimas sobre la Readaptacin Social de Sentenciados, permitir, en uso de una interpretacin extensiva del artculo 18 constitucional, la concertacin de pactos o convenios entre los gobiernos de los estados y la Federacin, para efectos de readaptacin social.59 Pues bien, seores, si ustedes aprueban la Ley que establece los Consejos Tutelares, como en su oportunidad aprobaron la Ley de Normas Mnimas, podra el Estado mexicano acometer con sentido nacional la renovacin de las instituciones y de los procedimientos para menores infractores, como ya lo ha hecho en el caso de los adultos delincuentes, y lo hara, seores, sin vulnerar, sin restringir, sin alterar en lo ms mnimo la autonoma legislativa de los estados, respetndola y conviniendo con ellos para que ellos mismos, en ejercicio de su soberana se asocien con la Federacin en esta, que debe ser, que est siendo, que va a seguir siendo, sin duda, si ustedes as lo ordenan, seores senadores, una gran tarea de dimensin verdaderamente nacional...
59
Artculo 3o. de la Ley de Normas Mnimas.
EXPOSICIN DE MOTIVOS DE LA LEY PARA EL TRATAMIENTO DE MENORES INFRACTORES, PARA EL DISTRITO FEDERAL EN MATERIA COMN Y PARA TODA LA REPBLICA EN MATERIA FEDERAL
CMARA DE ORIGEN: CMARA DE SENADORES EXPOSICIN DE MOTIVOS MXICO, D. F. A 18 DE NOVIEMBRE DE 1991 INICIATIVA DEL EJECUTIVO La prevencin de los delitos y el adecuado tratamiento a quienes delinquen, son tareas prioritarias del Estado en atencin al inters general y por la afectacin a la colectividad. Cuando se trata de menores infractores, la prevencin social cobra una mayor importancia en virtud de que en este nivel existen posibilidades de corregir a tiempo conductas antisociales, que ms tarde pueden alcanzar altos niveles de gravedad. El Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, establece que el respeto a las garantas individuales y la satisfaccin de los derechos sociales y polticos son condiciones necesarias para el ejercicio pleno de la soberana, as como que la confianza en el orden jurdico y la certeza en la honesta imparticin de la justicia, conforman el ambiente propicio para la manifestacin cabal de la actividad democrtica. Igualmente, se establece en el propio Plan, que deben asegurrsele a la juventud amplias oportunidades de educacin y de capacitacin para el trabajo y que a los nios debe proporcionrseles el trato humano que merecen. El artculo 18 de nuestra carta fundamental se ocupa del sistema para los menores infractores, al prever que la Federacin y los estados estableceran instituciones destinadas al tratamiento de stos. En dicha materia se han expedido la Ley sobre Previsin Social de la Delincuencia Infantil en el Distrito Federal, la Ley Orgnica y Normas de Procedimiento de los Tribunales de Menores y sus Instituciones Auxilia-
107
108
res en el Distrito y Territorios Federales, y la vigente Ley que crea el Consejo Tutelar para Menores Infractores del Distrito Federal, publicadas en el Diario Oficial de la Federacin de 21 de junio de 1928, 26 de junio de 1941 y 2 de agosto de 1974, respectivamente. Desde entonces, adicionalmente, se han adoptado diversas medidas jurdicas en la materia. No obstante, la evolucin de la sociedad ha hecho que sean nuevos los factores que provocan las conductas antisociales de los menores lo que hace indispensable la modernizacin, tanto de los ordenamientos jurdicos en la materia como de los respectivos medios para la readaptacin. Durante mi gobierno se han dictado medidas de atencin a los menores, entre las que se pueden contar, fundamentalmente, las instrucciones giradas a la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal para que los servidores pblicos de esa dependencia intervengan de inmediato cuando menores e incapacitados estn relacionados en alguna averiguacin previa y se les origine una situacin de conflicto, dao o peligro, previndose que se les proporcione la atencin y cuidados necesarios. Asimismo, el alto crecimiento del nmero de investigaciones relacionadas con menores, ha motivado la creacin de agencias del Ministerio Pblica para la atencin de asuntos relacionados con menores de edad, con la finalidad especfica de lograr y otorgar un trato ms humanitario y una atencin pronta y expedita a los incapaces infractores o vctimas de delitos. Sin embargo, resulta necesaria la expedicin de una nueva ley que regule la funcin del Estado en la proteccin de los derechos de los menores, as como en la adaptacin social de aquellos cuya conducta se encuentra tipificada por las leyes penales, ya que si bien la ley vigente abri un nuevo curso a la accin del propio Estado en la atencin a los menores infractores, es imperativa la modernizacin y adecuacin de las instituciones en la materia, acorde con los propsitos mencionados. La aprobacin a nivel internacional de las Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para la Nueva Justicia de Menores (Reglas de Beijing), las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevencin de la Delincuencia Juvenil (Directrices de Riad) y la Adopcin por Mxico de la Convencin Sobre los Derechos del Nio, cuyo decreto de promulgacin fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 25 de enero de 1991, dan sustento y direccin a la iniciativa de Ley para el Tratamiento de Menores
109
Infractores, para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal, que ahora someto a la consideracin de ese H. Congreso de la Unin. La Ley que se propone cumple con los compromisos que el gobierno de Mxico ha asumido en los foros internacionales para la implantacin de una justicia congruente con los ms adelantados principios que conforme a los avances de la ciencia y del humanismo deben imperar. Se da a los menores de edad la calidad de sujetos de derecho, abandonando paternalismos infructuosos, buscando tanto la adaptacin social de stos como la proteccin de sus derechos, con irrestricto respeto a los derechos humanos consagrados en nuestra carta fundamental y en los tratados y convenios internacionales suscritos por nuestro pas. Asimismo, se promueve, con respeto a la competencia de los tribunales o consejos tutelares de cada entidad federativa, el procedimiento para que stos puedan conocer de las conductas tipificadas por las leyes penales federales, lo que dar congruencia a lo preceptuado en la actualidad. De igual forma, la iniciativa establece la aplicacin de la Ley a personas mayores de once y menores de dieciocho aos de edad, lo que modifica en forma importante lo previsto por la Ley vigente, que se aplica a mayores de seis aos; lo anterior en virtud de que se ha considerado que el grupo de edades que se excluira no reviste especial peligrosidad y no cuenta con plena conciencia de sus actos, por lo que dado el caso de que llegaran a cometer una conducta tipificada por las leyes penales, seran motivo de medidas de asistencia social, exclusivamente. El artculo 1o. de nuestra Constitucin establece que en Mxico todo individuo gozar de las garantas que la misma otorga; ante ello diversos especialistas han observado que los derechos de los menores han estado notablemente limitados, violentndose principios como el de legalidad, audiencia, defensa, asesora jurdica, impugnacin y todos aquellos otros que rigen el procedimiento. El proyecto de Ley que me permito someter a su consideracin, establece que el menor al que se le atribuya la comisin de una conducta infractora, tendr derecho a un procedimiento en el que se respeten los principios enunciados y a recibir un trato justo y humano, quedando prohibidos el maltrato, la incomunicacin, la coaccin psicolgica o cualquier otra accin que atente contra su dignidad o su integridad fsica y mental.
110
De acuerdo con los principios que establece nuestra Constitucin, la readaptacin social constituye uno de los objetivos centrales de las leyes penales. Tratndose de menores, se ha considerado que tal objetivo debe entenderse como la obligacin de las instituciones tutelares de brindar a los menores el mayor nmero de elementos posibles que le permitan una adecuada reinsercin en su comunidad. La labor de los establecimientos tutelares deben ser, fundamentalmente, una labor de carcter formativo, dado que slo una accin de ese carcter les permitir lograr con xito la readaptacin. La formacin entendida en su ms amplia acepcin, no implica soslayar o negar que el menor ha infringido una ley; por el contrario implica situarlo dentro de un contexto que le permita entenderse a s mismo como un sujeto, es decir como parte de una comunidad, con los derechos y obligaciones que ello supone. Para ello debe existir la conviccin de que slo en un espacio donde rija el pleno respeto a los derechos humanos, podr desarrollarse un sujeto capaz de respetar las normas que regulan la convivencia social. Lo que se propone la presenta iniciativa es reorientar el cauce de las organizaciones tutelares de menores dentro de un marco de pleno respeto a los derechos humanos que tenga por fin ltimo evitar que el menor vuelva a incurrir en una nueva infraccin, mediante instrumentos formativos eficaces. Asimismo, con pleno respeto de legalidad se dispone claramente que ninguna medida ser aplicable sin la comisin de una conducta previamente prohibida por las leyes penales, impidiendo que se sigan procedimientos por simples violaciones a disposiciones administrativas como lo prev la ley vigente. En la iniciativa se introduce la presuncin de inocencia en la estructura del procedimiento, al impedir que el menor quede sujeto a las medidas de tratamiento, en tanto no se haya probado su plena participacin en la comisin de la infraccin. Se da especial relevancia al derecho a la defensa, mismo que se prev con gran amplitud, establecindose la figura del Defensor de Menores, que es asignado de oficio y en forma gratuita, as como la posibilidad de nombrar a un abogado de su confianza para que pueda asistirlo y aconsejarlo y acte como coadyuvante del defensor.
111
En el procedimiento se contemplan tambin las notificaciones al menor de las acusaciones en su contra, el derecho de ste de abstenerse de declarar y a utilizar todos los medios de defensa, careos, examen de testigos, presentacin de pruebas, acceso al expediente, amn de aquellos aspectos que en conjunto conforman un procedimiento gil y expedito, acorde con los principios de oralidad. Entre los aspectos centrales de la presente iniciativa destaca la creacin del Consejo de Menores en sustitucin del actual Consejo Tutelar de Menores Infractores que constituir un moderno sistema con organizacin lgica y jerarquizada, encargado de conocer, a travs de rganos unipersonales en primera instancia, de las infracciones cometidas por menores, y a travs de un rgano colegiado en superior grado, de los recursos que se interpongan durante el procedimiento. De esta forma, el Consejo de Menores estar conformado, de aprobarse la iniciativa, por una Sala Superior, integrada por tres abogados titulados; por los consejeros unitarios que determine el presupuesto respectivo; hasta por tres consejeros supernumerarios; y por el personal administrativo que de igual forma determine el presupuesto. As, en la presente iniciativa se establecen las figuras que intervendrn en el procedimiento, tales como el Comit Tcnico Interdisciplinario, la Unidad de Defensa de Menores y una unidad encargada de la prevencin y tratamiento de menores, esta ltima por conducto del Comisionado. El Comit Tcnico Interdisciplinario se integrar por un mdico, un pedagogo, un licenciado en trabajo social, un psiclogo y un abogado, y tendr la funcin de dictaminar el desarrollo y las medidas de orientacin previstas en la ley, as como evaluar las medidas de orientacin, proteccin y tratamiento, y solicitar los diagnsticos biopsicosociales de los menores, que debern tomarse en cada caso. La Unidad de Defensa de Menores, contara con autonoma tcnica y tendra por objeto la defensa de los derechos e intereses legtimos de los menores, ante el Consejo o cualquier otra autoridad administrativa o judicial, tanto durante las etapas procesales, como durante la aplicacin de las medidas de orientacin, proteccin, tratamiento interno y externo. La presente iniciativa propone adems, la creacin, dentro de la estructura orgnica de la Secretara de Gobernacin, de una unidad encargada de la prevencin y tratamiento de menores, con objeto de llevar a cabo las funciones de prevencin general y especial, as como las conducentes
112
a alcanzar la adaptacin social de los menores infractores, mediante funciones de prevencin y de procuracin social, esta ltima a travs de comisionados encargados de investigar las infracciones cometidas por menores, de practicar las diligencias conducentes a la comprobacin de los elementos constitutivos de las infracciones en que haya participado un menor, as como de intervenir, conforme a los intereses de la sociedad, en el procedimiento que se instruya a los presuntos infractores. Las leyes que precedieron a la vigente, ponan especial nfasis en la apariencia externa y formalista de los actos de las partes, so pena de anulacin de los documentos, de las diligencias, de las frmulas y declaraciones sacramentales, lo que constitua una rutina formal, prolongada y costosa. La ley vigente establece los principios de oralidad, expeditez e informalidad, que se debe obtener en el desahogo del procedimiento; principios que se conservan escrupulosamente en la iniciativa propuesta; buscndose adems, imprimir una mayor sencillez al procedimiento, sin perjuicio de, simultneamente, hacer especial nfasis en el respeto a la garanta de audiencia, para dar cumplimiento de esta manera al imperativo constitucional. El procedimiento que se propone en la presente iniciativa consiste esencialmente en lo siguiente: Cuando en una averiguacin previa seguida ante el Ministerio Pblico se atribuya a un menor la comisin de una infraccin que corresponda a un ilcito tipificado por las leyes penales, dicho representante social tendr la obligacin de ponerlo a disposicin del Comisionado en turno a efecto de que practique la averiguacin y las diligencias para comprobar la existencia de los elementos constitutivos de la infraccin que se le atribuya; el Comisionado dentro de las veinticuatro horas siguientes turnar las actuaciones al Consejero Unitario, quien radicar de inmediato el asunto y abrir el expediente respectivo. Se prev que el Consejero Unitario, dentro de un trmino de cuarenta y ocho horas, dicte una resolucin inicial, debidamente fundada y motivada, la que determinar la situacin jurdica del menor respecto de los hechos con que se le relacione. Esta resolucin inicial tendr los efectos de sujetar al menor al procedimiento propiamente dicho, pudiendo quedar ste bajo la guarda o custodia de sus representantes legales o encarga-
113
dos, o a disposicin del Consejo, o bien declarar que no ha lugar a sujetarlo al procedimiento, con las reservas de ley. En caso de determinarse la sujecin al procedimiento, quedara abierta la instruccin y se ordenara la prctica de un diagnstico biopsicosocial, el cual servira de base para el dictamen que emita el Comit Tcnico Interdisciplinario, y que a su vez debe ser tomado en consideracin por el Consejero Unitario para dictar la resolucin definitiva. Dada la naturaleza del sujeto activo, se considera que la instruccin no debe durar ms de quince das hbiles y constar de un periodo de ofrecimiento de pruebas, de una audiencia de desahogo de pruebas y alegatos, los que debern formularse por escrito, sin perjuicio de que se conceda a cada parte la oportunidad de exponerlos oralmente. La resolucin definitiva debe emitirse dentro de los cinco das hbiles siguientes. La resolucin definitiva debe contener, en cada caso, las medidas de orientacin, proteccin y tratamiento externo o interno que fueren necesarias para encauzar la conducta del menor y lograr su adaptacin social. La iniciativa que se somete a la consideracin de ese H. Congreso de la Unin establece asimismo, un mecanismo de valoracin de pruebas que otorga certidumbre y seguridad jurdica a las resoluciones del Consejo. A los seis meses de iniciada la aplicacin de las medidas ordenadas, y cada tres meses en lo subsecuente, el personal encargado rendir un informe detallado sobre el desarrollo y avance de las medidas dispuestas, con el fin de que se practique su evaluacin, y pueda modificarse o revocarse la resolucin dictada por el Consejero Unitario. Se prev asimismo, un recurso de apelacin ante la Sala Superior, contra las resoluciones inicial, definitiva y las que modifiquen o den por terminado el tratamiento del menor, el cual se propone deba ser resuelto dentro de los tres das siguientes a su admisin, en tratndose de resolucin inicial y dentro de los cinco das en el caso de resolucin definitiva o de aquella que modifica o da por terminado el tratamiento. De igual forma, se prevn figuras tales como la suspensin del procedimiento, el sobreseimiento, las rdenes de presentacin, exhortos, extradicin y caducidad de la instancia. Como una innovacin importante del proyecto, se establece un procedimiento para la reparacin del dao por parte de los representantes del menor, derivado de la comisin de una infraccin. Para estos efectos, existira una audiencia de conciliacin, en la cual se procurara el aveni-
114
miento de las partes, proponiendo alternativas para la solucin de la cuestin incidental planteada; si se llegare a un convenio, ste surte efectos de ttulo ejecutivo para el caso de incumplimiento; si no se llegare a un acuerdo, se dejaran a salvo los derechos del afectado para que los haga valer en la va y trminos que a sus intereses convenga. La presente iniciativa regula el diagnstico y las medidas de orientacin, proteccin y tratamiento externo e interno que podran aplicarse a los menores a quienes se compruebe su participacin en actos tipificados por la legislacin penal. El diagnstico tiene como objetivo conocer la etiologa de la conducta infractora y dictaminar cules son las medidas conducentes a la adaptacin social del menor. Las medidas de orientacin y proteccin que se propone establecer comprenden: amonestacin, apercibimiento, terapia ocupacional; formacin tica, educativa y cultural, as como actividades recreativas y deportivas. Las medidas de proteccin consistirn en arraigo familiar; traslado al lugar donde se encuentre el domicilio familiar; induccin para asistir a instituciones especializadas; y la aplicacin de los instrumentos, objetos y productos de la infraccin. Por lo que hace al tratamiento, se prev que pueda ser de carcter externo o interno, mediante la aplicacin de sistemas o mtodos especializados, enriquecidos con los aportes de las diversas ciencias, tcnicas y disciplinas para lograr la adaptacin social del menor. Se da a dicho tratamiento un carcter integral, interdisciplinario y dirigido al menor con el apoyo de su familia. La visin y amplitud con la que se concede el tratamiento externo, establece muy claramente la corriente humanitaria y cientfica que gua a esta propuesta de ley, utilizando el internamiento slo en casos extremos. Esto ltimo es acorde con las propuestas elaboradas en el seno de las Naciones Unidas. En el caso de internamiento, la unidad administrativa encargada de la prevencin y tratamiento de menores, contara con los centros necesarios para lograr la adecuada clasificacin y tratamiento diferenciado de menores, as como con establecimientos para la aplicacin de medidas intensivas respecto a menores que revelen alta inadaptacin y pronstico negativo. Se prev que el tratamiento externo no exceda de un ao y el interno
115
de cinco, lo que pondra fin a la angustia que provoca la ley vigente al no establecer lmite para la aplicacin de dichos tratamientos. En la iniciativa se contempla que el tratamiento que se brinde a los menores con vistas a su rehabilitacin, cuente con los enfoques adecuados y con los instrumentos especficos que permitan el logro de sus objetivos, entre otros, que se conozca la situacin del menor como sujeto histrico y social, para que se adapte a su realidad. Se pretende evitar que el proceso de readaptacin termine siendo una serie de requisitos burocrticos que el menor deba cubrir para lograr su externacin, al margen de los elementos esenciales que la propia readaptacin deba proporcionar, para evitar que incurra en otra infraccin. De conformidad con las directrices criminolgicas ms avanzadas en materia de centros de detencin, es aconsejable que no se rena en el mismo sitio a mujeres y hombres y, especficamente en el caso de menores, a individuos de edades muy distintas. Por ello se propone, adems de la ya contemplada separacin por sexos, la separacin por grupos de edades. Mi gobierno est decidido a enfrentar el reclamo popular de mejorar y fortalecer la justicia y la seguridad pblica, siendo estas funciones de la ms alta prioridad. Dentro de estos reclamos se encuentre el de proporcionar una atencin ms humanitaria por parte de las autoridades que tienen relacin con la resolucin de los problemas y delicadas situaciones que afectan a los menores de 18 aos, especialmente para que se les respeten sus derechos individuales y se les d un trato ms justo, actuando de manera pronta y expedita. Por lo anteriormente expuesto, y con fundamento en la fraccin I del artculo 71 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, por el digno conducto de ustedes, CC. Secretarios, me permito someter a la consideracin del Honorable Congreso de la Unin, la siguiente iniciativa de LEY PARA EL TRATAMIENTO DE MENORES INFRACTORES, PARA EL DISTRITO FEDERAL EN MATERIA COMN Y PARA TODA LA REPBLICA EN MATERIA FEDERAL
EXPOSICIN DE MOTIVOS DE LA REFORMA AL ARTCULO 18 CONSTITUCIONAL

4 DE NOVIEMBRE DE 2003 CAMARA DE ORIGEN: SENADORES HONORABLE ASAMBLEA: Los suscritos senadores y diputados, integrantes de la LIX Legislatura del Honorable Congreso de la Unin, con fundamento en lo dispuesto por los artculos 71 fraccin II de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 98 numeral 2 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y 55 fraccin II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a consideracin de esta Soberana, la presente iniciativa con proyecto de decreto mediante la cual se reforman y adicionan los artculos 18 y 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente: EXPOSICIN DE MOTIVOS La justicia penal para menores de edad en nuestro pas, no ha logrado cumplir con los objetivos para los cuales fue diseada y, por tanto, no ha podido satisfacer las altas aspiraciones y reclamos de la sociedad frente al problema de la delincuencia protagonizada por nios y adolescentes. Los modelos de justicia administrativa que actualmente se aplican a nivel federal y local, han demostrado su falta de funcionalidad, lejos de ser sistemas eficaces, capaces de garantizar la adecuada proteccin de los intereses de los sujetos a los que se dirige, y de la colectividad en general, se ha convertido en un instrumento a travs del cual, la autoridad violenta constantemente los derechos fundamentales de los miembros ms vulnerables de la sociedad: los nios, las nias y los adolescentes. La legislacin vigente en la materia, se encuentra notoriamente retrasada en relacin con las exigencias de un verdadero sistema de justicia
117
118
penal para adolescentes, respetuoso de sus derechos y garantas, pero a su vez, capaz de responder a las demandas de seguridad y justicia de la poblacin que sufre las consecuencias de este problema social. Las leyes en vigor, continan estructuradas en torno a principios tutelares propios de pocas pasadas, por lo que resulta inminente la necesidad de que sean revisadas y ajustadas a los tiempos y tendencias actuales. El primer paso en el proceso de redefinicin de los sistemas de justicia que se aplican a los menores de edad, consiste en sentar las bases, los lineamientos y los principios constitucionales que permitan el posterior desarrollo de una legislacin especfica en la materia, tanto a nivel local como federal, que encuentre un claro y slido sustento en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; sustento que hoy, es inexistente. Si bien es cierto que el Estado mexicano es una Repblica federal, lo que conlleva a una doble organizacin jurisdiccional, la federal y la local, tambin lo es que ambas jurisdicciones se rigen por los principios, lineamientos y criterios previstos en la Constitucin federal, por lo que las reformas hoy planteadas, tienen el propsito de regular e impulsar la formacin de todos los modelos de justicia para menores de edad en el Pas. En suma, se trata de establecer en la Constitucin, las bases, principios y lineamientos esenciales, que permitan la implementacin de un Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes, entendiendo por stos a toda persona mayor de 12 y menor de 18 aos de edad, que haya cometido una conducta tipificada como delito por las leyes penales. La presente iniciativa se motiva en los siguientes antecedentes: La creacin de una justicia especializada para menores de edad, surge a finales del siglo XIX, con el establecimiento del Primer Tribunal para Menores, en Chicago, Illinois, en 1899. Antes de dicha fecha, se trataba a los nios como adultos y sus conductas eran reguladas por los cdigos penales ordinarios. Con la creacin del Tribunal de Illinois, comienzan a desarrollarse en todo el mundo, los llamados sistemas tutelares de justicia para menores, basados en la doctrina conocida como de la situacin irregular, de acuerdo con la cual, los menores de edad eran concebidos como objetos de tutela, y definidos de manera negativa y segregativa como incapaces. La esencia de esta doctrina se resume en el establecimiento de un marco jurdico que, en aras de la proteccin, legitima una intervencin estatal ilimitada y discrecional sobre los menores de edad.
EXPOSICIN DE MOTIVOS DE LA REFORMA
119
Dentro de este proceso de desarrollo de la justicia para menores de edad, Mxico no fue la excepcin, para 1940 se haban instaurado en todo el pas sistemas tutelares de justicia administrativa, basados en los principios de la doctrina de la situacin irregular, permaneciendo vigentes en un importante nmero de estados de la Repblica. A mediados del siglo XX, estos sistemas comenzaron a ser fuertemente cuestionados. El control socio-penal que el Estado ejerca sobre los menores de edad, alcanz limites inaceptables, que restringan y vulneraban severamente sus derechos y garantas fundamentales, en una medida mucho mayor que en el derecho penal de adultos. Las crticas a los sistemas tutelares, pusieron de manifiesto su falta de legitimidad jurdica y social, lo que llev a la urgente necesidad de replantear los fundamentos de tan importante materia en todo el mundo. Con la aprobacin de la Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio de 1989 y el surgimiento de la doctrina de la proteccin integral de los derechos de la infancia, la cual concibe a los nios, hasta la edad de 18 aos, como sujetos plenos de derechos, surge un nuevo modelo de justicia para menores de edad, basado en la idea de la responsabilidad penal. Se parte de que el nio no slo es titular de derechos que le deben ser reconocidos, respetados y garantizados, sino que adems lo es tambin de obligaciones, deberes y responsabilidades. En este sentido, cuando un menor de edad comete una conducta delictiva, se le debe atribuir una responsabilidad especfica por ese hecho. Como parte esencial de esta responsabilidad, surge obligatoriamente, el tema de los derechos y garantas fundamentales, tanto sustantivas como procesales, ya que no se puede hablar de responsabilidad sin derechos y garantas. Toma plena vigencia como derecho fundamental de las personas menores de edad, la garanta del debido proceso legal, tesis sobre la que se sostienen los modernos sistemas de responsabilidad penal. El fundamento legal de este modelo de justicia, se encuentra principalmente en los artculos 37 y 40 de la Convencin sobre los Derechos del Nio, que han servido de base para que diversos pases del mundo, especialmente de Amrica Latina, hayan desarrollado nuevos sistemas de justicia para menores de edad, acordes con las exigencias que plantean las sociedades democrticas modernas y respetuosos de los derechos fundamentales de este sector de la poblacin. Mxico ratific la Convencin sobre los Derechos del Nio el 10 de agosto 1990, por lo que, junto con la Constitucin Federal e incluso por
120
encima de las leyes federales, segn reciente tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, es Ley Suprema de la Unin. Al aprobar la Convencin, Mxico se comprometi a adoptar todas las medidas administrativas, jurdicas, legislativas y de cualquier otra ndole, necesarias para dar efectividad a los derechos en ella reconocidos, dentro de los que se encuentra el debido proceso legal, en caso de infraccin a la ley penal. En diciembre de 1999, el Congreso reform el artculo 4o. de la Constitucin, a fin de incorporar al texto de la misma a las nias y nios como sujetos plenos de derechos. Como consecuencia de esta reforma, se hizo necesaria la expedicin de un nuevo ordenamiento que regulara de forma integral los derechos de la infancia y sus garantas. Casi once aos despus de la ratificacin de la Convencin, el 7 de abril de 2000, se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias Nios y Adolescentes, reglamentaria del artculo 4o. constitucional, cuyo objeto es el de garantizar a nias, nios y adolescentes, la tutela y el respeto de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin. Esta Ley busca responder, en esencia, al modelo de la proteccin integral de los derechos de la infancia.En su ttulo cuarto, desarrolla el derecho al debido proceso en caso de infraccin a la ley penal. Establece los lineamientos bsicos de un sistema de justicia penal para adolescentes especializado, acorde a lo estipulado por la Convencin, por las normas internacionales que inspiran el modelo de la proteccin integral de los derechos de la infancia y por los derechos y garantas individuales reconocidos en la Constitucin Poltica, propias de un eficaz Estado de derecho. A pesar de lo prescrito por la Constitucin y por el ttulo cuarto de la Ley para la Proteccin de los derechos de Nias, Nios y Adolescentes, tanto la legislacin federal como las legislaciones locales, han permanecido ajenas a los cambios y exigencias planteadas. De acuerdo con el anlisis de las leyes vigentes en materia de menores infractores, nicamente la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal, as como las existentes en los estados de Campeche, Coahuila, Chiapas, Mxico, Nayarit y Quertaro, se han adaptado parcialmente a lo establecido por la Convencin sobre los Derechos del Nio. El resto, conserva una legislacin eminentemente tutelar, que adems de seguir violando los derechos fundamentales de los menores de edad, no responden a las actuales exigencias de un verdadero y moderno sistema de justicia.
121
Los antecedentes antes referidos, conducen a la urgente necesidad de replantear los sistemas de justicia para menores de edad todo el pas, empezando por los preceptos constitucionales que guardan relacin con esta materia, a fin de poder cumplir plenamente con lo dispuesto por la Convencin sobre los Derechos del Nio y por la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, y as como con los compromisos que frente a la infancia tiene nuestro Pas. Actualmente, el nico precepto constitucional que toca esta materia es el artculo 18, el cual en su prrafo cuarto seala que la Federacin y los gobiernos de los estados establecern instituciones especiales para el tratamiento de menores infractores. Este prrafo resulta a todas luces insuficiente para servir de sustento a los procedimientos de justicia administrativa a los que se sujeta actualmente a los menores y, en general, para cualquier tipo de procedimiento futuro. De la lectura del mismo, ligado a la totalidad de disposiciones contenidas en dicho artculo, se observa que nicamente alude a la organizacin del rgimen de ejecucin de sentencias relativo a los menores de edad, pero de ninguna manera legtima todo un sistema especfico e integral de justicia para ellos. En esta virtud, la presente iniciativa pretende reformar el prrafo cuarto y adicionar los prrafos quinto, sexto y sptimo al artculo 18 de la carta magna, con el objeto de legitimar y sustentar constitucionalmente, un nuevo sistema de justicia para menores de edad y establecer las exigencias mnimas a que ste deber responder, alterando lo mnimo posible la actual distribucin temtica de la Constitucin. Mediante las reformas y adiciones propuestas, se pretende introducir al texto constitucional las bases, principios y lineamientos esenciales, necesarios para la implementacin de un Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes en todo el pas. Se trata de una reforma constitucional a partir de la cual podr desarrollarse la exigencia de una verdadera responsabilidad jurdica a los adolescentes, especficamente relacionada con la comisin de conductas tipificadas como delito por las leyes penales, a travs de un procedimiento de naturaleza sancionadora educativa, en el que se observen todas las garantas derivadas de nuestro ordenamiento constitucional, lo dispuesto por los artculos 37 y 40 de la Convencin sobre los Derechos del Nio y por los artculos 44 y 45 de la Ley para la proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes. Las normas constitucionales que se pretenden introducir son las siguientes:
122
Establecer bases para que la Federacin, los estados y el Distrito Federal, implementen en el mbito de sus respectivas competencias, un sistema de justicia penal para adolescentes, de conformidad con los lineamientos y principios rectores, que ah se fijen y que se desarrollen por la ley reglamentaria que en su oportunidad expida el Congreso de la Unin. Creacin de una jurisdiccin penal especial para adolescentes, diferente de aquella prevista para los adultos, que de conformidad con lo establecido por el artculo 4o. constitucional y la Convencin de los Derechos del Nio, encuentre su fundamento en la concepcin de los menores de edad como sujetos plenos de derechos y, por tanto, de responsabilidades, y su justificacin en la necesidad de concederles un trato diferenciado, en razn de su condicin de personas en desarrollo, que hace presumir una mayor posibilidad de reintegracin social y familiar; abandonando en forma definitiva la nocin de los menores concebidos como objeto de tutela o proteccin, y definidos negativa y segregativamente como incapaces. Reconocimiento expreso de los derechos y garantas procesales y de ejecucin que le corresponden a toda persona por el slo hecho de serlo, ms aquellos derechos y garantas especficas que por su especial condicin de personas en desarrollo, les han sido reconocidos en diversos instrumentos internacionales y leyes locales. Determinacin de los lmites de edad mxima y mnima, para la atribucin de responsabilidad penal a las personas menores de edad, estableciendo, de manera definitiva, la mayora de edad penal en los 18 aos, de forma que todos aquellos sujetos a quienes se impute la comisin de un delito, que no hayan alcanzado esta mayora, queden sujetos a una jurisdiccin especial. Asimismo, se precisa el lmite mnimo de 12 aos de edad, por debajo del cual, no es posible atribuir a la persona una responsabilidad especfica, considerndose que los menores de esa edad que cometan algn delito, deben recibir un tratamiento diferente dentro del mbito asistencial y de rehabilitacin, sin necesidad de la intervencin del aparato sancionador del Estado. El establecimiento de estos lmites guarda concordancia con la distincin que de la infancia (menores de 18 aos de edad) hace la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes. Esta Ley considera nios a todas aquellas personas menores de 12 aos y adolescentes a aquellas personas mayores de 12 y menores de 18 aos. En virtud de esta distincin es que la iniciativa se refiere a un sistema integral de
123
justicia penal para adolescentes, dejando fuera a los nios, al considerar que por su corto desarrollo, no se les debe atribuir responsabilidad penal por sus actos. Determinacin, en estricto apego al principio esencial de la legalidad, de la comisin de conductas tipificadas como delitos por las leyes penales, como nico supuesto de intervencin jurdico-penal del Estado frente a los adolescentes. Previsin del establecimiento, en todos los niveles de gobierno, de instituciones, rganos y autoridades especializadas, destinadas a la procuracin e imparticin de la justicia penal para adolescentes, as como para la ejecucin de las sanciones. Establecer como principios fundamentales en la aplicacin de la justicia penal para adolescentes, el inters superior y la proteccin integral del adolescente, lo que debe conducir a las autoridades, rganos e instancias que intervengan en las distintas fases de la misma, a actuar en todo momento, de conformidad con aquello que sea ms conveniente para su reinsercin social y familiar, as como para el pleno desarrollo de su persona y capacidades. Normar las formas alternativas al juzgamiento, basadas en el principio de la mnima intervencin del derecho penal, como mecanismos fundamentales en la aplicacin de la justicia penal para adolescentes, que permitan la solucin de los conflictos por medios distintos a la tradicional forma de intervencin jurdico penal, atribuyendo al derecho penal un carcter meramente subsidiario, a fin de posibilitar la pronta y expedita resolucin de los conflictos sin tener que sujetar al adolescente a procedimientos largos, evitando en lo posible los efectos negativos que stos les pudiera generar. Establecimiento de la obligacin de observar la garanta del debido proceso legal en todos lo procedimientos seguidos a los adolescentes, as como de un sistema procesal acusatorio. Inclusin del principio de proporcionalidad en la determinacin de la sancin y sealamiento de la reinsercin del adolescente a su familia y a la sociedad como fin esencial de la misma. Garanta de que la privacin de la libertad del adolescente, ser una medida de ltimo recurso y por el tiempo ms breve que proceda. Las reformas y adiciones al artculo 18 constitucional, requerirn para su plena vigencia en el orden jurdico nacional, de una Ley Reglamentaria que expida el Congreso de la Unin. Dicha Ley, deber desarrollar a
124
profundidad las bases, lineamientos y principios introducidos a la Constitucin, estableciendo la obligacin constitucional, por parte de la Federacin, los estados y el Distrito Federal, de implementar el Sistema de Justicia Penal para Adolescentes, fijando las bases normativas, de coordinacin y organizacin a las que debern sujetarse todos para su implementacin y eficiente funcionamiento. Para facilitar la unificacin en la aplicacin de la justicia para menores de edad y permitir un mejor desarrollo, se prev, para esta materia, la existencia de la competencia concurrente entre la Federacin, los estados y el Distrito Federal. Se propone tambin, adicionar la fraccin XXI del artculo 73 constitucional, con un prrafo en el que se establezca la facultad del Congreso de la Unin para expedir las leyes que fijen la concurrencia y las bases normativas y de coordinacin a las que debern sujetarse la Federacin, los estados y el Distrito Federal, en la implementacin y aplicacin del Sistema de Justicia Penal para Adolescentes. Con las reformas constitucionales planteadas, Mxico contara con una normatividad que le permitira implementar uno de los sistemas de justicia penal para adolescen tes ms moder nos del mundo, a la altura de un Estado democrtico de derecho, que encuentra en el pleno desarrollo de la infancia y adolescencia, un componente fundamental de justicia. Por todo lo anterior, nos permitimos someter a la consideracin de esta Honorable Asamblea, la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en los siguientes trminos: PROYECTO DE DECRETO ARTCULO NICO.- Se reforma el prrafo cuarto y se adicionan los prrafos quinto, sexto y sptimo, recorrindose en su orden los restantes del artculo 18; y se adiciona un tercer prrafo a la fraccin XXI del artculo 73, ambos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artculo 18.-...
125
La Federacin, los estados y el Distrito Federal, establecern un sistema integral de justicia penal para adolescentes, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitucin para todo individuo, as como aqullos derechos especficos que por su condicin de personas en desarrollo les han sido reconocidos. El sistema ser aplicable nicamente a las personas mayores de 12 y menores de 18 aos de edad, acusadas por la comisin de una conducta tipificada como delito por las leyes penales. Las personas menores de 12 aos de edad, quedan exentas de responsabilidad penal; en caso de ser acusadas por la comisin de un delito, nicamente podrn ser sujetos de rehabilitacin y asistencia social. La aplicacin del sistema estar a cargo de instituciones, tribunales y autoridades especializadas, previamente establecidas, especficamente previstas para la procuracin e imparticin de la justicia penal para adolescentes, as como para la ejecucin de las sanciones, de acuerdo con los lineamientos establecidos por esta Constitucin y las leyes que al efecto se expidan. Dichas instancias debern actuar de conformidad con el inters superior y la proteccin integral del adolescente. Las formas alternativas al juzgamiento debern observarse en la aplicacin de la justicia penal para adolescentes, siempre que resulte procedente. En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observar la garanta del debido proceso legal y el sistema procesal acusatorio. Las sanciones debern ser proporcionales a la conducta realizada y tendrn como fin la reintegracin social y familiar del adolescente. La privacin de la libertad se utilizar slo como medida de ltimo recurso y por el tiempo ms breve que proceda. Artculo 73.- El Congreso tiene facultad: I. ... XX. XXI. Para expedir las leyes que establezcan las bases normativas y de coordinacin a las que debern sujetarse la Federacin, los estados y el Distrito Federal; en el establecimiento y funcionamiento del sistema de justicia penal para adolescentes, previsto en el artculo 18 de esta Constitucin. XXII. ...-XXX.
126
TRANSITORIOS PRIMERO.- El presente decreto entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. SEGUNDO.- Se derogan todas las disposiciones contrarias a este decreto. En la ciudad de Mxico a los TREINTA das del mes de OCTUBRE del ao de dos mil tres.
DICTAMEN DE REFORMA AL ARTCULO 18 CONSTITUCIONAL*

De las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; y de Estudios Legislativos, Segunda, el que contiene [el] proyecto de decreto por el que se reforma el prrafo cuarto y se adicionan los prrafos quinto, sexto y sptimo, recorrindose en su orden los restantes del artculo 18 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. MODIFICACIONES A LA INICIATIVA Por lo que hace a la adicin propuesta al artculo 73 constitucional, en el sentido de establecer la facultad del Congreso de la Unin para expedir las leyes que fijen la concurrencia y las bases normativas y de coordinacin a que debern sujetarse la Federacin, los estados y el Distrito Federal, en la implementacin y aplicacin del Sistema de Justicia Penal para Adolescentes, estas Comisiones consideran que la misma no resulta procedente. Se considera que la intencin de uniformar la justicia penal para adolescentes, se encuentra colmada con las reformas y adiciones propuestas al artculo 18 constitucional, por lo que el hecho de facultar al Congreso, para expedir una ley que establezca las bases normativas a que debern sujetarse los estados y el Distrito Federal, resulta innecesario. Se entiende que con las reformas y adiciones propuestas al artculo 18 constitucional, se establece claramente la concurrencia en materia de justicia penal para adolescentes. Derivado de esta concurrencia, la Federacin, los estados y el Distrito Federal quedan facultados para legislar en materia de justicia penal para adolescentes, sin mayor limitacin que la
* Se ha omitido lo correspondiente a los antecedentes, valoracin de la iniciativa y consideraciones, por ser reiterativas de la iniciativa de reforma de la cmara de origen. 127
128
observancia y el apego a las bases, principios y lineamientos esenciales introducidos a la Constitucin mediante la presente reforma, por lo que se considera que la adicin propuesta al artculo 73, podra invadir el mbito competencial del las legislaturas locales, en detrimento de la soberana de los estados. Con base en lo anteriormente expuesto, estas Comisiones Dictaminadoras convienen nicamente con el sentido y trminos de las reformas y adiciones al artculo 18 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos sometidas a su estudio, considerando que a partir de stas, podr desarrollarse en el pas un nuevo sistema de justicia penal para adolescentes acorde con las exigencias que plantea una sociedad democrtica moderna, respetuosa de los derechos y libertades fundamentales de la persona humana, en el cual se pueda definir una verdadera responsabilidad jurdica a los adolescentes relacionados con la comisin de conductas tipificadas como delito por las leyes penales, a travs de un procedimiento justo y expedito, en el que se observen todas las garantas derivadas de nuestro ordenamiento constitucional, acorde con lo dispuesto por la Convencin sobre los Derechos del Nio y por la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes. En esta virtud, estas Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Justicia y Estudios Legislativos Segunda, sometemos a la consideracin del Pleno de esta H. Cmara de Senadores, el siguiente proyecto de: DECRETO ARTCULO NICO.- Se reforma el prrafo cuarto y se adicionan los prrafos quinto, sexto y sptimo, recorrindose en su orden los restantes del artculo 18 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artculo 18.-... ... ... La Federacin, los estados y el Distrito Federal, establecern un sistema integral de justicia penal para adolescentes, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitucin para todo individuo, as como aquellos derechos especficos que por su condicin de personas en desarrollo les han sido reconocidos.
DICTAMEN DE REFORMA
129
El sistema ser aplicable nicamente a las personas mayores de 12 y menores de 18 aos de edad, acusadas por la comisin de una conducta tipificada como delito por las leyes penales. Las personas menores de 12 aos de edad, quedan exentas de responsabilidad penal; en caso de ser acusadas por la comisin de un delito, nicamente podrn ser sujetos de rehabilitacin y asistencia social. La aplicacin del sistema estar a cargo de instituciones, tribunales y autoridades especializadas, previamente establecidas, especficamente previstas para la procuracin e imparticin de la justicia penal para adolescentes, as como para la ejecucin de las sanciones, de acuerdo con los lineamientos establecidos por esta Constitucin y las leyes que al efecto se expidan. Dichas instancias debern actuar de conformidad con el inters superior y la proteccin integral del adolescente. Las formas alternativas al juzgamiento debern observarse en la aplicacin de la justicia penal para adolescentes, siempre que resulte procedente. En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observar la garanta del debido proceso legal y el sistema procesal acusatorio. Las sanciones debern ser proporcionales a la conducta realizada y tendrn como fin la reintegracin social y familiar del adolescente. La privacin de la libertad se utilizar slo como medida de ltimo recurso y por el tiempo ms breve que proceda. ... ... TRANSITORIOS PRIMERO.- El presente decreto entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. SEGUNDO.- Se derogan todas las disposiciones contrarias a este decreto. Dado en el Saln de Sesiones del Senado de la Repblica a los veintids das del mes de abril de 2004.
DECLARATORIA DE REFORMA DEL ARTCULO 18 CONSTITUCIONAL

8 DE NOVIEMBRE DE 2005 CMARA DE DIPUTADOS OFICIO CON EL QUE REMITE: Proyecto de declaratoria que reforma el prrafo cuarto y se adicionan los prrafos quinto y sexto y se recorre en su orden los ltimos dos prrafos del artculo 18 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. SE REALIZ EL ESCRUTINIO DE VOTOS DE CADA UNO DE LOS
PROYECTOS DE DECRETOS Y EL PRESIDENTE DECLAR APROBADO CADA UNO DE ELLOS, DE MANERA INDIVIDUAL. SE TURNARON AL EJECUTIVO FEDERAL.
PODER LEGISLATIVO FEDERAL CMARA DE DIPUTADOS MESA DIRECTIVA LIX LEGISLATURA OFICIO No.: D.G.P.L. 59-II-1-1546 Secretarios de la H. Cmara de Senadores, Xicotncatl No. 9, Ciudad. Tenemos el honor de remitir a ustedes para sus efectos constitucionales, el expediente con el Proyecto de Declaratoria que reforma el prrafo cuarto y se adicionan los prrafos quinto y sexto y se recorre en su orden los ltimos dos prrafos del artculo 18 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Mxico, D. F., a 4 de noviembre de 2005. DIP. PATRICIA GARDUO MORALES Secretaria DIP. MA. SARA ROCHA MEDINA Secretaria
131
132
PROYECTO DE DECLARATORIA EL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN USO DE LA FACULTAD QUE LE CONFIERE EL ARTCULO 135 DE LA CONSTITUCIN GENERAL DE LA REPBLLCA Y PREVIA LA APROBACIN DE LA MAYORA DE LAS HONORABLES LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS, DECLARA REFORMADO EL PRRAFO CUARTO Y ADICIONADOS LOS PRRAFOS QUINTO Y SEXTO, Y SE RECORRE EN SU ORDEN LOS LTIMOS DOS PRRAFOS DEL ARTCULO 18 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Artculo nico.- Se reforma el prrafo cuarto y se adicionan los prrafos quinto y sexto, y se recorre en su orden los ltimos dos prrafos del artculo 18 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Articulo 18. ... ... ... La Federacin, los estados y el Distrito Federal establecern, en el mbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia que ser aplicable a quienes se atribuya la realizacin de una conducta tipificada como delito por las leyes penales y tengan entre doce aos cumplidos y menos de dieciocho aos de edad, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitucin para todo individuo, as como aquellos derechos especficos que por su condicin de personas en desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce aos que hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley, solo sern sujetos a rehabilitacin y asistencia social. La operacin del sistema en cada orden de gobierno estar a cargo de instituciones, tribunales y autoridades especializados en la procuracin e imparticin de justicia para adolescentes. Se podrn aplicar las medidas de orientacin, proteccin y tratamiento que amerite cada caso, atendiendo a la proteccin integral y el inters superior del adolescente. Las formas alternativas de justicia debern observarse en la aplicacin de este sistema, siempre que resulte procedente. En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observar la garanta del debido proceso legal, as como la independencia entre las autoridades que efecten la remisin y las que impongan las medidas. stas debern ser pro-
DECLARATORIA DE REFORMA
133
porcionales a la conducta realizada y tendrn como fin la reintegracin social y familiar del adolescente, as como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. El internamiento se utilizar slo como medida extrema y por el tiempo ms breve que proceda, y podr aplicarse nicamente a los adolescentes mayores de catorce aos de edad, por la comisin de conductas antisociales calificadas como graves. ... ... TRANSITORIOS PRIMERO. El presente decreto entrar en vigor a los tres meses siguientes de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. SEGUNDO. Los estados de la Federacin y el Distrito Federal contarn con seis meses a partir de la entrada en vigor del decreto, para crear las leyes, instituciones y rganos que se requieran para la aplicacin del presente decreto. SALN DE SESIONES DE LA CMARA DE DIPUTADOS DEL HONORABLE CONGRESO DE LA UNIN.- Mxico, D. F., a 4 de noviembre de 2005. DIP. HELIODORO DAZ ESCRRAGA (presidente) DIP. PATRICIA GARDUO MORALES (secretaria)

03 Constitucion y Justicia para Adolescentes - Olga Islas &

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

03 Constitucion y Justicia para Adolescentes - Olga Islas &

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie ESTUDIOS JURDICOS, Nm. 114

OLGA ISLAS DE GONZLEZ MARISCAL MIGUEL CARBONELL

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO MXICO, 2007

I. II. III. IV. V.

II. Postulados que se desprenden del artculo 18 constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

107 117 127 131

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

Ibidem, pp. 132 y 133. Ibidem, p. 136.

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

dao, agresin, abuso o explotacin, en contra de nias, nios o adolescentes.

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

derecho a tener vacaciones). El artculo 31 de la Convencin dispone que:

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

El artculo 40 de la Convencin de los Derechos del Nio, en su apartado 1, seala que

El mismo artculo 40, en su apartado 3, dispone que

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

Ibidem, t. I, p. 432. Ibidem, t. II, pp. 1099-1185.

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

VII. EL ARTCULO 18 CONSTITUCIONAL

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y MENORES DE EDAD

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

LA REFORMA AL ARTCULO 18 CONSTITUCIONAL

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

LA REFORMA AL ARTCULO 18 CONSTITUCIONAL

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

LA REFORMA AL ARTCULO 18 CONSTITUCIONAL

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

LA REFORMA AL ARTCULO 18 CONSTITUCIONAL

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

LA REFORMA AL ARTCULO 18 CONSTITUCIONAL

CONSTITUCIN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES

LA REFORMA AL ARTCULO 18 CONSTITUCIONAL

Tratado de derecho penal. Parte general, Buenos Aires, Ediar, 1998, t. I,