GUfA DE LECTURA DEL MDULO IV

Introduccin
Luego de haber finalizado el mdulo anterior estudiando las cuestiones generales del sistema recursivo, aplicables a todos los recursos -legitimaci6n para interponerlos, actos impugnables, efectos de su interposicin y resolucin, etc.-, abordaremos ahora las particularidades propias de cada uno de ellos, regulados en la Ley NQ 19.549 y, en especial, en el Decreto NQ 1759172. Por ese motivo, le sugerimos que al realizar la lectura de los distintos trabajos doctrinarios seleccionados para esta seccin, centre su atencin en los aspectos particulares de cada recurso. De todos modos, desde luego que podr aprovechar las consideraciones que en cada artculo se realizan sobre los aspectos generales, como una forma de repaso de los temas ya estudiados.

1. Los recursos en particular.

En el mbito del procedimiento administrativo general nacional, salvo uno, todos los recursos administrativos que estudiaremos estn regulados en el Decreto NQ 1759/72 (t.o. 1991). La nica excepcin es el recurso de revisin, que est normado en la Ley NQ 19.549. Esa distincin se justifica, como ya veremos, en que este ltimo es el nico de carcter extraordinario, debido a que procede contra actos administrativos firmes. Veamos, pues, las particularidades propias de cada uno de los recursos.

1.1.

Recurso de reconsideracin.

Para el estudio de este recurso proponemos la lectura del trabajo de Nielsen, donde se desarrolla en profundidad el tema, tanto en lo que se refiere a la regulacin nacional como a los ordenamientos provinciales. Habida cuenta de que nuestro estudio se centra en el mbito nacional, sugerimos como lectura complementaria lo relativo al rgimen comparado interno, en particular para quienes, por razones profesionales, estn interesados en algn ordenamiento local en particular. Este recurso est regulado en los arts. 84 a 87 del Decreto NQ 1759/72. El art. 88, por su parte, introduce una cuestin especifica que liga al recurso de reconsideracin con el jerrquico, de modo que en algunos casos este ltimo se considera implcitamente interpuesto en subsidio de aquel, como ya veremos. Tambien el art. 100 se refiere parcialmente a este recurso. Como recuerda Nielsen, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sealado que el recurso que nos ocupa constituye el medio impugnatorio tendiente a que el mismo rgano que dict el acto lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio. Se trata de un recurso optativo, es decir, que no es obligatorio para agotar la va administrativa. Entre sus notas particulares, debe sealarse que es el nico recurso que procede contra actos interlocutorios o de mero trmite siempre que lesionen un derecho

subjetivo o un inters legtimo. Tambin es admisible, como los otros recursos, contra actos definitivos y asimilables a definitivos. Adems, presenta como particularidades especficas que debe ser interpuesto dentro de los diez das y debe ser resuelto por la misma autoridad que dict el acto impugnado. En este ltimo aspecto, la solucin es distinta si el acto cuestionado fue dictado en ejercicio de facultades delegadas y la delegacin hubiere finalizado antes de la interposicin del recurso, en cuyo caso ste ser resuelto por el rgano delegante. En cambio, si la delegacin finaliza luego de la interposicin, el rgano delegado conserva la competencia para resolver. En definitiva, en estos supuestos, la competencia resolutoria se fija al momento de la interposicin del recurso, como hemos visto en la seccin anterior de este mdulo. Desde otro ngulo, la solucin no es tan clara cuando el acto impugnado fue dictado por el rgano superior que se ha avocado a la competencia propia del inferior. La duda que aqu se plantea radica en admitir que el inferior, si ha cesado la avocacin, pueda dejar sin efecto el acto dictado por el superior, o bien, si debe entenderse que la avocacin para dictar el acto original se mantiene vigente ante la interposicibn del mentado recurso. Otra cuestin dudosa se plantea respecto de la posibilidad del brgano superior de avocarse a la resolucin del recurso de reconsideracin interpuesto contra el acto dictado por el inferior. En el trabajo propuesto como lectura en este punto, al que remitimos, se formulan sendas respuestas a estas cuestiones. En cuanto a su sustanciacin, vale destacar que no corresponde la intervencin de la Procuracin del Tesoro de la Nacin con carcter previo a la resolucin de la reconsideracin, en los casos en que sta deba dictaminar ante la posterior interposicin del recurso jerrquico, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 92 RLNPA, tal como lo ha sostenido expresamente el mximo rgano asesor en Dictmenes 246:313, cuya lectura se propone. Ms all de estas particularidades, se aplican a este recurso las normas generales ya estudiadas en materia de legitimacin, rgano ante el que se interpone, forma, motivos de impugnacin, ampliacin de fundamentos, efectos de su interposicibn y resolucin, el plazo en que debe llevarse a cabo esta ltima y la configuracin del silencio administrativo.

1.2.- Recurso jerrquico. Emprendemos el estudio de este recurso tomando como base el artculo de Perrino que proponemos en este punto. All, el autor seala que el recurso jerrquico es el medio de impugnacin de los actos administrativos de los rganos inferiores ante las autoridades con jerarqua superior con el fin de que stas los modifiquen, revoquen o saneen. Es el recurso administrativo por antonomasia, pues pone en funcionamiento el control jerrquico y, adems, es el nico obligatorio -en el procedimiento general nacionalpara agotar la va administrativa. La regulacin de este recurso se halla en los arts. 89 a 93 RLNPA.

En cuanto a sus caractersticas distintivas, cabe sealar que debe interponerse dentro de los quince das hbiles contados desde la notificacin del acto impugnado, slo procede contra actos definitivos o asimilables a stos y debe ser resuelto por el superior jerrquico de quien emiti el acto. Pero esta ltima afirmacin merece algunas aclaraciones: a) en primer lugar, no se refiere necesariamente al superior jerrquico inmediato de quien dict el acto, pues en todos los casos de actos dictados por rganos inferiores a Ministro o a Secretario de Presidencia -en el mbito de la Administracin Central- sern dichos funcionarios los competentes para resolver el recurso jerrquico; en cambio, cuando el acto impugnado emanare del Ministro o Secretario de Presidencia, el competente para resolver ser el Poder Ejecutivo; b) el RLNPA no contempla la figura del Jefe de Gabinete de Ministros -que aparece con la reforma constitucional de 1994- de modo que no regula su intervencin en esta cuestin, lo que ha llevado a examinar si ste era el competente para resolver los recursos jerrquicos interpuestos contra las decisiones de los Ministros; c) cuando el acto impugnado fue dictado por un rgano inferior de un ente descentralizado, el recurso jerrquico ser resuelto por la mxima autoridad de dicho ente. Respecto de la competencia del Jefe de Gabinete para resolver los recursos jerrquicos interpuestos contra actos dictados por los Ministros, la Procuracin del Tesoro ha dicho que al no existir relacin jerrquica entre aqul y stos, el Jefe de Gabinete no es competente para resolver dichos recursos, de manera tal que quien debe hacerlo es el Poder Ejecutivo. Esta solucin es, ciertamente, controvertida y contraria a la postura de la mayora de la doctrina. No obstante, es la que rige en la Administracin Nacional en la actualidad. Ver, al respecto, Dictmenes 232:184, incluido en esta parte del mdulo. Otra caracterstica especial que presenta este recurso es la intervencin obligatoria de la Procuracin del Tesoro de la Nacin cuando el acto impugnado por esta va eman de un Ministro o Secretario de la Presidencia de la Nacin (art. 92, segundo prrafo, RLNPA). Este recurso puede interponerse de forma aut6noma, independientemente de que se haya articulado o no con anterioridad el recurso de reconsideracin y, en su caso, si ste hubiere sido rechazado expresa o tcitamente. De todos modos, el Decreto Nc 1759/72 prev que el recurso de reconsideracin interpuesto contra actos definitivos o asimilables a ellos, lleva implcito, con carcter subsidiario, el recurso jerrquico (art. 88 RLNPA, al que ya hemos aludido en el punto anterior). En el caso contemplado en dicha norma, el recurso jerrquico deber elevarse de oficio o a peticin de parte, cuando la reconsideracin sea rechazada en forma expresa o tcita, respectivamente. Elevadas las actuaciones al superior, deber notificarse de esta circunstancia al interesado, quien contar con cinco das para ampliar los fundamentos de su recurso. La notificacin aludida es indispensable para que dicho plazo comience a correr, pese a no estar ello expresamente indicado en la norma, tal como lo ha sealado la Procuraci6n del Tesoro en Dictmenes 263:74, que incluimos para su lectura. La controversia especfica que aqu se plantea radica en determinar si, en este caso especial en que se fija un plazo para ampliar fundamentos, rige o no la disposicin genrica del art. 77 RLNPA que permite dicha ampliacin en cualquier momento hasta

el dictado de la resolucin. La Procuracin del Tesoro, en lnea con un sector de la doctrina, sostiene que el plazo de cinco das previsto en este caso es una norma especial que excluye a la general, de modo que la ampliacin slo podr efectuarse en ese breve lapso. Finalmente, cabe agregar que la PTN ha dicho que en el caso del recurso jerrquico implcito la competencia para resolver ste queda fijada al momento de la notificacin del rechazo del recurso de reconsideracin (ver Dictmenes 278:138, incluido en la primera parte de este mdulo 1). Por lo dems, se aplican a este recurso las normas generales ya estudiadas en materia de legitimacin, rgano ante el que se interpone, forma, motivos de impugnacin, efectos de su interposicin y resolucin, el plazo en que debe llevarse a cabo esta ltima y la configuracin del silencio administrativo.

1.3.- Recurso de alzada. Como seala Canosa en el trabajo que proponemos para este punto, el estudio del recurso de alzada supone el conocimiento de conceptos propios de la organizacin administrativa, en particular en lo que se refiere a la administracin descentralizada, pues dicho recurso procede contra los actos dictados por las mximas autoridades de los entes autrquicos que la integran. Vale recordar, pues, que los entes descentralizados -entre ellos los autrquicos y las empresas o sociedades de propiedad total o mayoritaria del Estado Nacional,- tienen personalidad jurdica propia, distinta del Estado Nacional, y se vinculan con la Administracin Central mediante una relacin de tutela administrativa, que ejercen el Poder Ejecutivo, el Jefe de Gabinete, los Ministros o los Secretarios de la Presidencia, segn cual sea la dependencia bajo la cual se ubica al ente descentralizado. Sin perjuicio de ello, todos los entes descentralizados estn sujetos a la jefatura del Presidente de la Nacin (art. 99, inc. 1, CN), y rige respecto de ellos el principio de unidad de accin estatal, mas all de las formas organizacionales que se adopten. En el marco de dicha relacin de tutela opera el recurso de alzada. Est normado en los arts. 94 a 98 del RLNPA y 4s del Decreto NQ 1883/1991 y, adems de las normas especficas que lo regulan, se le aplican en forma supletoria las disposiciones relativas al recurso jerrquico. De acuerdo con la literalidad del art. 94, este recurso procede contra los actos administrativos definitivos o asimilables a stos dictados por los mximos rganos de los entes autrquicos. El art. 4s del Decreto Ns 1883/1991 ampla su mbito de aplicacin e incluye a todo el elenco de entes descentralizados, al disponer que tambin son recurribles por alzada los actos definitivos o asimilables dictados por las mximas autoridades de empresas o sociedades de propiedad total o mayoritaria del Estado Nacional, excepcin hecha de los actos inherentes a la actividad privada -en rigor, regida por el Derecho Privado- de la empresa o sociedad en cuestin. Hay casos especiales que presentan algunas particularidades -v. gr., los actos emanados de universidades nacionales, de entidades financieras estatales, de entes reguladores y del ente recaudador- que son tratadas por Canosa, a quien remitimos.

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Habida cuenta de que el acto definitivo o asimilable dictado por el mximo rgano del ente descentralizado agota la va administrativa, la interposicin del recurso de alzada es optativa, es decir, no es obligatoria para el agotamiento de aqulla. As, pues, el interesado puede optar entre acudir directamente al Poder Judicial mediante la interposicin de la demanda o el recurso directo que corresponda, o bien, interponer el recurso de alzada que ahora nos ocupa. Ms an, una vez interpuesto este recurso, puede desistirse en cualquier momento para promover la pertinente acci6n judicial; pero lo contrario no podr hacerse, ya que si se opta por dicha accin se perder la posibilidad de articular este recurso. Otro aspecto distintivo de este medio de impugnacin radica en los motivos en que puede fundarse, pues se establece una limitacin puntual. As, el art. 97 establece que si el ente descentralizado autrquicamente fuere de los creados por el Congreso en ejercicio de sus facultades constitucionales -v. gr., universidades nacionales y el Banco Central de la Repblica Argentina-, el recurso de alzada slo ser procedente por razones vinculadas a la legitimidad del acto; salvo que la ley autorice el control amplio. En caso de aceptarse el recurso, la resolucin se limitar a revocar el acto impugnado, pudiendo sin embargo modificarlo o sustituirlo con carcter excepcional si fundadas razones de inters pblico lo justificaren. En caso contrario, es decir, cuando el acto emane de un ente creado por el Poder Ejecutivo o por el Congreso pero en ejercicio de atribuciones no exclusivas, el recurso ser procedente tanto por razones de legitimidad como de oportunidad, mrito o conveniencia, en todos los casos. Ms al16 de las particularidades aqu destacadas, al recurso de alzada se aplica la misma regulacin que al jerrquico, respecto a legitimacin, plazo para interponerlo, rgano ante el que se interpone, forma, efectos de su interposicin, plazo en que debe resolverse y configuracin del silencio administrativo.

1.4.- Recurso de revisin, ste es un recurso extraordinario, que tiene varias caractersticas que lo distinguen de todos los dems, de las cuales se destaca una en particular: es el nico que procede contra actos administrativos firmes. Por ese motivo, es el nico recurso regulado en la Ley Nc 19.549 (art. 22), sin perjuicio de que tambin se alude a aqul en el art. 100 del RLNPA. En el trabajo de Lagarde que proponemos como lectura para este tema, se define a este recurso como el medio de impugnacin procedimental extraordinario y tpico, tendiente a examinar un acto firme en sede administrativa, cuando se ha dictado mediando actos ilcitos o graves irregularidades, comprobados en legal forma, sin culpa o negligencia del recurrente, con el objeto de que la Administracin lo revoque, modifique o sustituya, por razones de ilegitimidad. El fundamento de este recurso no es otro que el de permitir el pleno imperio de la justicia y la verdad material, por encima de la verdad formal, mediante la eliminacin del mundo jurdico de actos administrativos que, si bien gozan de firmeza, son en realidad contrarios a derecho.

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El art. 22 LNPA establece los distintos supuestos que habilitan la procedencia de este recurso. Al estudiarlo, le proponemos que reflexione acerca de si se trata de una enumeracin taxativa 0 simplemente enunciativa. Dicha norma tambin establece el plazo de interposicin, fijando el de diez das para uno de los supuestos y de treinta das para el resto. No obstante, la regulacin legal de este recurso es incompleta, pues no estipula cul es el rgano competente para resolverlo, ni el plazo que tiene para hacerlo, omisiones que han llevado a los autores a esbozar distintas soluciones, que se resean en el trabajo antes citado. Un supuesto especial de procedencia de este recurso est previsto en el art. 100 RLNPA, referido a la impugnacin de las decisiones definitivas o con fuerza de tales dictadas en recursos administrativos y que agotan la va administrativa. A esta disposicin nos referimos infro en forma especifica (punto 1.6).

1.5.- Recurso contra actos de naturaleza jurisdiccional. Este tema del procedimiento administrativo se vincula directamente con una cuestin de fondo que es central en el Derecho Administrativo y que ha generado no pocas controversias. Nos referimos, desde luego, al ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la Administracin Pblica, sea por tribunales administrativos o por organismos similares. Tal como lo menciona Gusman en el trabajo propuesto en este punto, el recurso ahora estudiado se enmarca en el contexto indicado. As, pues, el art. 99 RLNPA instituye un especfico rgimen de contralor de los actos de naturaleza jurisdiccional emanados de la Administracin, lo que implica el reconocimiento explcito de tal categora de actos. Vale decir que de la lectura de la norma citada se desprende que se trata de una regulacin pasible de crticas, al punto de que se la ha tildado de heterodoxa e incoherente. Estas particularidades han convertido al medio de impugnacin estudiado en una curiosidad, de escaso -0 nulo- uso en la prctica. Por otra parte, el segundo prrafo de la norma aludida establece que en caso de interponerse recursos administrativos contra actos de este tipo, se entender que su presentacin suspende el curso de los plazos establecidos en el artculo 25 de la ley de procedimientos administrativo, es decir, los plazos de caducidad para acudir al Poder Judicial, sea mediante la interposicin de una accin judicial o de un recurso directo. Lo invitamos a reflexionar acerca del efecto suspensivo que la interposicin de estos recursos tendra sobre el plazo del art. 25 LNPA, a la luz de lo dispuesto por el art. 19, inc. e), ap. 7), LNPA, y lo ya estudiado en la primera parte de este mdulo acerca de los efectos de la interposicin de recursos en relacin con los plazos.

l..-Recursos contra decisiones definitivas. Remisin. El art. 100 RLNPA dispone que las decisiones definitivas o con fuerza de tales que el Poder Ejecutivo Nacional, los ministros o secretarios de la Presidencia de la Nacin

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dictaren en recursos administrativos y que agoten las instancias de esos recursos slo sern susceptibles de la reconsideracin prevista en el art. 84 de dicha reglamentacin y de la revisin prevista en el art. 22 LNPA. Y aiade la misma norma que la presentacin de los aludidos recursos suspende el curso de los plazos establecidos en el att. 25 LNPA. Como la norma indicada reenva a las disposiciones de los arts. 84 RLNPA y 22 LNPA, remitimos a los trabajos de Nielsen y Lagarde que se ocupan de los recursos de reconsideracin y de revisin, respectivamente, en los que se refieren a lo dispuesto en el art. 100 examinado. Al igual que en el recurso estudiado en el punto anterior, en este caso tambin se dispone que la interposicin de los recursos aqu previstos suspende el plazo del art. 25 LNPA, de modo que lo analizado previamente al respecto tambin es aplicable en el supuesto que ahora nos ocupa.

1.7.- Recurso de queja: recurso nominado pero atpico. Este recurso no est expresamente previsto en el ordenamiento procedimental iusadministrativo que venimos estudiando -por eso es atpico-, pero, derivado del proceso civil, debe tener tambin aplicacin en nuestro mbito. Es de vital importancia para superar las siempre posibles arbitrariedades de quienes pretenden obstar a la normal tramitacin de los recursos jerrquico o de alzada, denegndolos sin tener competencia para ello. Autores como Comadira y Escola admiten este recurso en el marco del procedimiento administrativo y consideran que debe aplicarse para su tramitacin, en lo posible, las prescripciones propias del recurso jerrquico. Asimismo, deben tenerse en cuenta las disposiciones que sobre el particular prevn los arts. 282 a 287 CPCCN, de aplicacin supletoria (art. 106 RLNPA). Por otro lado, este recurso no debe confundirse con la queja por defectos de tramitacin e incumplimiento de plazos, regulada en los arts. 71 y 72 RLNPA, pues como las propias normas lo indican, esta reclamacin en queja se aplica para supuestos ajenos a los recursos administrativos. Estudiaremos este instituto infro.

2.. La denuncia de ilegitimidad. La denuncia de ilegitimidad constituye un medio autnomo de impugnacin de actos administrativos, con el objeto de proteger el inters pblico comprometido en la juridicidad y el inters privado del recurrente. Sobre esa base, Comadira, en el artculo que proponemos para estudiar este instituto, define a la denuncia de ilegitimidad como un recurso administrativo impropio, parcialmente tpico, supletorio del no usado en tiempo, cuyas notas singulares resultan, por una parte, de las pautas regladas de desestimacin formal -seguridad jurdica y abandono voluntario del derecho- y, por otra, de la circunstancia de que su habilitacin no exhuma la posibilidad de agotar la va administrativa, perdida por el transcurso del plazo para recurrir, y, consiguientemente, la de acceder a la justicia.

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Est regulada en el art. 10, inc. e), ap. 6), LNPA, norma de la cual puede extraerse que, para su admisibilidad formal, deben reunirse una serie de requisitos positivos y negativos, que el autor citado sistematiza. Verificados estos requisitos, existe la obligacin de la Administracin de valorar y resolver la denuncia de ilegitimidad. Pero debe destacarse, como lo ha puntualizado la PTN en Dictmenes 231:347, que incluimos como lectura, que la denuncia de ilegitimidad resulta improcedente cuando la va intentada por el particular -es decir, el recurso tardamente interpuesto- resultare formalmente inadmisible por razones ajenas al vencimiento del plazo. Los efectos de su resolucin difieren con la de los recursos, pues no permite tener por agotada la va administrativa ni habilita la instancia judicial. As lo resolvi expresamente la Corte Suprema en el caso Gorordo, que incluimos como material de lectura en este punto. Sin embargo, existe una excepcin a dicho principio, que se presenta en el caso de que el acto que resuelve la denuncia de ilegitimidad sea ilegtimo en s mismo. Comadira analiza este supuesto y a eI remitimos. Otra cuestin problemtica se manifiesta frente a los actos que generan derechos a favo; de terceros. Cabe aqu preguntarse si es posible su revocacin, en caso de que la denuncia de ilegitimidad se considere procedente. Entran en juego aqu cuestiones propias de la teora del acto administrativo -en particular, el principio de estabilidadcuyo anlisis ha generado opiniones divergentes en la doctrina, tal como puede verse en el trabajo del autor antes citado. Vale mencionar, finalmente, que cuando admitido y sustanciado como tal, es decir, ilegitimidad, no corresponde luego -una procedimiento para encuadrarlo en debida como s se tratase del recurso interpuesto Dictmenes 232:184, ya citado. un recurso tardamente interpuesto es que no se lo toma como denuncia de vez advertido el error- retrotraer el forma. En esos casos, debe resolverse en trmino. As lo ha dicho la PTN en

SEGUNDA PARTE l.- Introduccin. Para completar el anlisis de las distintas formas de agotamiento de la va administrativa, luego de haber estudiado los recursos, corresponde abordar lo referido a los reclamos administrativos, entre los que encontramos dos institutos distintos, previstos para cubrir sendas situaciones jurdicas diferentes, como veremos enseguida. En efecto, en nuestro derecho positivo, el reclamo es un medio de impugnacin directa de actos de alcance general -art. 24, inc. a), LNPA- o es un instrumento para cuestionar el accionar administrativo que no configure actos administrativos -art. 30 y SS., LNPA-. No obstante, pese a la identidad inicial en la denominacin, estos institutos no deben confundirse, pues presentan regmenes jurdicos dismiles. Es importante destacar que la utilizacin de uno u otro de estos derroteros

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procedimentales, a los que cabe sumar el recursivo ya estudiado, no es una decisin que quede librada a la voluntad del interesado. Al contrario, cada va es idnea para una determinada situacin y no son intercambiables. As, pues, cuando se pretenda la revocacin o anulacin de un acto administrativo de alcance individual, el sistema recursivo ser el que debe emplearse; en cambio, cuando la pretensin impugnatoria se dirige directamente contra un acto de alcance general, deber instrumentarse mediante un reclamo impropio; por ltimo, cuando la pretensin no sea impugnatoria sino netamente reclamatoria -vinculada con una prestacin, un hecho o una omisin de la Administracin- el canal correspondiente es el del reclamo administrativo previo. Para el estudio de estos tpicos, adems de la bibliografa especfica que incluimos en cada punto, es recomendable la lectura de la obra de Julio Rodolfo Comadira que proponemos como bibliografa general de este curso -Procedimientos administrativos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos anotada y comentada, con la colaboracin de Laura Monti-, en especial los comentarios al Ttulo IV de la ley (particularmente, atts. 24,30 y SS.).

2.- Impugnacin administrativa de actos de alcance general.

Los actos de alcance general pueden ser cuestionados administrativamente de dos formas distintas: por un lado, se los puede atacar de manera directa, sin aguardar su aplicacin particularizada respecto del interesado; por otro, es posible impugnarlos de forma indirecta, a travs del cuestionamiento del acto individual de aplicacin. Veremos a continuacin ambos supuestos. Vale aclarar aqu que, en el rgimen de la LNPA que estudiamos, no se distingue conceptualmente entre las dos categoras de actos de alcance general que menciona un sector de la doctrina (v. gr., Comadira, Grecco): nos referimos al acto de alcance general normativo, por un lado, y al acto de alcance general no normativo, por otro, temas que son estudiados en la asignatura referida al Acto Administrativo. Sin embargo, cabe recordar que el primero de ellos se caracteriza por insertarse en el ordenamiento jurdico desde su entrada en vigencia, con vocacin de permanencia, de modo tal que no agota su objeto con su cumplimiento, sino que puede aplicarse indefinidamente, hasta que sea derogado. Esta categora es la que se denomina, en rigor, reglamentos. El segundo es aquel que se agota en su objeto con su primera aplicacin, motivo por el cual no se inserta en el ordenamiento jurdico y carece de vocacin de permanencia. Desde el punto de vista de la jerarqua normativa, el acto general no normativo est subordinado al general normativo, por lo tanto, si lo transgrede, ser invlido. Debido a que la LNPA no adopta esta distincin, en el trabajo de Diez se postula que los medios impugnatorios de uno y otro son, en principio, idnticos. Por otro lado, dentro de la clasificacin cuatripartita de los reglamentos -que distingue los autnomos, los ejecutivos, los delegados y los de necesidad y urgencia- debe precisarse que este medio de impugnacin es aplicable a las dos primeras categoras mencionadas, debido a que sobre todo la jurisprudencia administrativa de la PTN rechaza la posibilidad de impugnacin de los reglamentos de sustancia legislativa -los delegados y los DNU- por estas vas procedimentales, como veremos en detalle ms

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abajo. Para el estudio de las dos formas de impugnacin de los actos de alcance general, la directa y la indirecta, proponemos dos trabajos doctrinarios -de Cuadros y Diezadems de la ya citada obra de Comadira, que abordan las distintas aristas que estos temas plantean.

2.X- Impugnacin directa: reclamo impropio. Esta forma de impugnacin est regulada en el art. 24, inc. a), LNPA y consiste en el ataque frontal del acto de alcance general, sin que medie aplicacin individual de aqwil. Como la ley simplemente alude a la interposicin de un reclamo, se ha adoptado -siguiendo a Linares- la denominacin de reclamo impropio, al solo efecto de distinguirlo nominalmente del otro reclamo previsto en la misma norma -el reclamo administrativo previo, que sera el reclamo propio, del que nos ocuparemos ms adelante-. La impugnacin del reglamento en forma directa puede ser articulada, segn el texto expreso de la norma citada, por el interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta o inminente en sus derechos subjetivos. Como puede advertirse, en este caso la legitimacin aparece acotada por la ley, si lo comparamos con la legitimacin general del procedimiento y la especial para la articulacin de recursos, que incluyen al interbs legtimo, como ya hemos estudiado. De todos modos, los criterios de amplitud de la legitimacin, que se imponen fundamentalmente con posterioridad a la reforma constitucional de 1994, tambin son aplicables en este caso. En cuanto a su interposicin, dado que ni la LNPA ni su decreto reglamentario fijan un plazo especfico, es aplicable exclusivamente el de prescripcin. Se articula ante el rgano que dict el reglamento, que a su vez es el encargado de resolver el reclamo. El plazo que tiene para ello es el previsto en el art. 10 LNPA y es aplicable la exigencia all indicada -pedido de pronto despacho- para la configuracin del rechazo por silencio de la Administracin. Advirtase aqu la diferencia que se plantea entre la regulacin de este reclamo y la de los recursos administrativos, tanto en la extensin de los plazos como en la denegacin automtica, cuestiones que han merecido la crtica de la doctrina, como puede verse en el trabajo de Diez. El acto que resuelve el reclamo impropio es irrecurrible en sede administrativa, de modo que causa estado y deja habilitada la instancia judicial. En caso de acogerse favorablemente el reclamo, la autoridad administrativa podr derogar el reglamento impugnado, total o parcialmente, yen su caso reemplazarlo por otro, sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnizacin de los daos efectivamente sufridos por los administrados (art. 83, RLPNA). Los efectos de dicha resolucin sern ergo omnes, es decir, para todos los alcanzados por el acto general y no slo para quienes impugnaron. Esta solucin es admitida unnimemente en la doctrina. Sin embargo, las opiniones difieren sustancialmente cuando quien declara la nulidad del reglamento cuestionado es el juez; pero como ste es un tema que se estudiar en la materia referida al control judicial de la Administracin, all nos remitimos. Luego de haber repasado los principales tpicos sobre este tema, cabe preguntarse si,

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adems de la va del reclamo impropio, los actos de alcance general pueden ser impugnados por recursos administrativos. Horacio Diez se ocupa de examinar esta problemtica y a l nos remitimos. La postura actual de la PTN est plasmada en Dictmenes 252:53, que incluimos aqu como material de lectura.

2.2.- Impugnacin indirecta de actos de alcance general. El art. 24, inc. b), LNPA contempla la otra forma de impugnar actos de alcance general, que consiste en el cuestionamiento del acto individual de aplicacin. En este caso, se dicta un acto individual que aplica respecto de un particular determinado, un acto general que se considera ilegtimo o inoportuno. El acto individual se ajusta y respeta el acto general, pero ste ltimo es el que est en conflicto con el ordenamiento jurdico superior o es inoportuno. Por ello, si bien la impugnacin -por va de recurso- se dirige en forma directa contra el acto de alcance individual, los fundamentos apuntan a demostrar la ilegitimidad o inopoltunidad del acto general aplicado. Por ese motivo, de esta forma se impugna indirectamente el acto general. De acuerdo con el art. 73 RLNPA, en este caso el recurso podr fundarse tanto en razones de legitimidad como de oportunidad, mrito o conveniencia del acto impugnado o de inters pblico, amplitud impugnatoria que no se prev, al menos en forma expresa, para el caso del cuestionamiento directo antes examinado. El art. 75 RLNPA dispone que, en este caso, el recurso ser resuelto por quien ha dictado el acto general, que puede coincidir o no con quien dict el acto de aplicacin. Si quien emiti el acto de aplicacin es un rgano inferior al que dict6 el acto general, debe limitarse a recibir y elevar el recurso en el plazo de cinco das, para que este ltimo lo resuelva, independientemente de cmo haya sido calificado el recurso por el recurrente. Ello es as debido a que, como el fundamento del cuestionamiento es la ilegitimidad o inoportunidad del acto general, slo quien emiti ste tiene competencia para dejarlo sin efecto, o sustituirlo. Sin perjuicio de ello, y pese a la poca claridad de la norma comentada, Diez admite que el acto que resuelva ese recurso pueda ser recurrido por via de recurso jerrquico, para que tanto el acto de alcance general como el acto de aplicacin puedan ser revisados por el superior jerrquico de quien emiti el reglamento. De esta forma, en el caso examinado, quedara agotada la va administrativa. La regulacin de este mecanismo de impugnacin de actos de alcance general por va indirecta, presenta algunas lagunas que deben ser cubiertas por el intrprete. As, no se estipula con claridad si, cuando existe un acto de aplicacin, es a opcin del interesado escoger entre la impugnacin directa o la indirecta -posibilidad impugnatoria amplia-o bien, si es imperativa la utilizacin de esta ltima. La discusin no es menor, pues los plazos en uno y otro caso difieren sustancialmente, ya que en el caso de la impugnacin directa slo gravita el de prescripcin, mientras que en la indirecta rigen los plazos breves de los recursos administrativos. Ms al16 de calificadas opiniones doctrinarias que se han pronunciado por el criterio de impugnacin amplia (v. gr., Comadira), la Procuracin del Tesoro de la Nacin tiene posicin tomada a favor del criterio restrictivo, tal como se advierte en Dictmenes 235:143 que incorporamos

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como lectura en este punto.

2.3.- La problemtica de la impugnacin administrativa de decretos de necesidad y urgencia y de decretos delegados. Los trabajos de Cuadros y Diez abordan tangencialmente esta problemtica. En esta cuestin tiene trascendencia la discusin acerca de la verdadera naturaleza jurdica de dichos reglamentos y su vinculacin con las leyes formales y las otras especies de reglamentos que dicta la Administracin. Vale destacar aqu que la Procuracin del Tesoro de la Nacin sostiene, categricamente, que la impugnacin de los decretos de necesidad y urgencia -al igual que en el caso de los delegados- no requiere el agotamiento de la via administrativa, sino que, como cuando se intenta obtener la declaracin de inconstitucionalidad de una ley, basta acudir directamente a la instancia judicial. El sistema de recursos y reclamos previsto para los procedimientos administrativos, afirma, no puede ser utilizado para atacar actos de naturaleza legislativa como son los reglamentos antes mencionados. M6s an, opina que es el titular del Ministerio competente en razn de la materia de que se trate, quien debe desestimar in limine el reclamo impropio articulado contra reglamentos delegados o de necesidad y urgencia, habida cuenta de su inadmisibilidad formal. Al respecto, puede verse el asesoramiento registrado en Dictmenes 268:358, que incluimos como material de lectura para este tema.

3.- El reclamo administrativo previo. Regulado en los arts. 30 y SS. de la LNPA, el reclamo administrativo previo es el ltimo mecanismo de agotamiento de la va que nos queda por examinar. Para su estudio, remitimos al trabajo de Cuadros ya citado y a la obra de referencia general en este curso, de Julio Rodolfo Comadira. Es de aplicacin cuando se pretende demandar judicialmente al Estado Nacional o sus entidades autrquicas, siempre que no se trate de una pretensin impugnatoria, sea de actos de alcance individual o general, en cuyo caso habr de estarse a lo dispuesto en los arts. 23 y 24 de la misma ley, respectivamente, es decir, las vas recursiva o reclamatoria impropia, ya estudiadas. Ver, sobre el particular, el caso Adn del Mximo Tribunal, incluido en este punto. De este modo, el reclamo ahora analizado procede cuando se pretende demandara la Administracin por un dar, un hacer o un no hacer, o en otras palabras, se requiere una prestacin, o se cuestiona un hecho administrativo o una omisin. La finalidad del reclamo administrativo previo consiste en producir una etapa conciliadora anterior al pleito, que d a la Administracin la posibilidad de revisar el caso, salvar algn error y promover el control de legitimidad de lo actuado por los rganos inferiores, tal como ha dicho la Corte Suprema en el caso The First National Bank of Boston, propuesto como material de lectura. El art. 30, segundo prrafo, consagra el principio de congruencia, al disponer que el

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reclamo versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarn en la eventual demanda judicial. Sin embargo, esta categrica disposicin debe ser interpretada sin excesivo rigor, mxime si recordamos que no siempre es obligatorio el patrocinio letrado en el procedimiento administrativo. Las disposiciones ahora examinadas no hacen referencia alguna a la legitimacin que debe invocarse para la interposicin de este reclamo, de modo que son aplicables las reglas generales ya estudiadas. El plazo para interponerlo es el de prescripcin y se plantea y debe ser resuelto por el Poder Ejecutivo o por el Ministerio o Secretara de la Presidencia o autoridad superior de la entidad aut&quica, si mediare delegacin de esa facultad. Para resolverlo, el rgano competente tiene un plazo de noventa das, vencido el cual el interesado puede solicitar pronto despacho. Transcurridos cuarenta y cinco das ms, se tiene por configurada la denegacin por silencio y, a diferencia de lo que sucede con los recursos y con el reclamo impropio, comienza a correr automticamente el plazo de caducidad establecido en el art. 25 LNPA para interponer la accin judicial correspondiente. Sobre esta regulacin especial del silencio, que difiere de la general prevista en el art. 10 LNPA y de la establecida para los recursos, nos hemos ocupado en el mdulo anterior al estudiar el instituto del silencio en su conjunto. Basta reiterar aqu que esta regulacin -incorporada por la Ley No 25.344ha sido tildada de inconstitucional por la mayora de la doctrina iusocfministrotiva. Asimismo, vale mencionar que los plazos indicados pueden ser ampliados a ciento veinte y noventa das, respectivamente, por decisin fundada del PEN, en los casos y con las exigencias previstas en el art. 31 LNPA. El acto que rechaza expresamente el reclamo, es irrecurrible en sede administrativa. Ver al respecto, lo sealado por la PTN en Dictmenes 269:199. El art. 32 LNPA contempla dos excepciones al principio general que exige el planteo de este reclamo con carcter previo a la demanda judicial. La reforma introducida a esta norma por la Ley No 25.344 redujo el elenco de situaciones exceptuadas, mas la eliminacin de una de ellas del texto expreso -la del ritualismo intil- ha sido restablecida de hecho por la doctrina primero y por la jurisprudencia despus. Prueba de ello son, por un lado, el artculo de Perrino y, por otro, el fallo plenario Crdoba, Salvador, de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, ambos incluidos como lectura en este punto. Por otra parte, la Corte Suprema, en los casos The First National Bank of Boston y Pea, se ocupa tambin de las excepciones al principio general que exige la previa interposicin del reclamo estudiado.

4.- Rectificacin de errores materiales, aclaratoria y queja por defectos de tramitacin.

La rectificacin de errores materiales y la aclaratoria estn reguladas en los arts. 101 y 102 RLNPA, respectivamente, y son aplicables en todo procedimiento administrativo, sea el iniciado, tramitado y resuelto de oficio, como el incoado por los particulares, tanto como mera peticin, recurso, reclamo impropio o reclamo administrativo previo, siempre que se dicten actos definitivos o asimilables a tales que contengan errores

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materiales que deban ser rectificados o conceptos oscuros o contradictorios que deban ser aclarados. En cuanto al contacto que puede existir entre el pedido de aclaratoria y el recurso de reconsideracin, ver lo manifestado por la PTN en Dictmenes 238:106. En cambio, la queja por defectos de tramitacin e incumplimiento de plazos -regulada en los arts. 71 y 72 RLNPA-, no es aplicable en los procedimientos recursivos, tal como expresamente lo disponen las normas indicadas. La PTN ha dicho que la finalidad de la queja es lograr la modificacin de una conducta administrativa, no de un acto, pues el reclamo slo puede referirse al control por el rgano superior de los desaciertos en la conducta procesal de rganos o agentes. Por ello, la queja prevista en el artculo 71 RLNPA no est referida a actos administrativos defectuosos, sino a hechos de la Administracin demostrativos de un procedimiento irregular (ver Dictmenes

243:412).
Este remedio procedimental no debe confundirse con el recurso de queja que, como recurso nominado pero atpico, hemos estudiado supro. Para el abordaje de estos temas, remitimos al trabajo de Mos Medrano que incluimos en este punto.

5.- La incidencia de los recursos y reclamos sobre el curso de la prescripcin de la accin contencioso administrativa.
Canda, en el artculo que proponemos como lectura para este tema, indaga acerca de la incidencia del procedimiento administrativo -en sus manifestaciones recursivas y reclamatorias- sobre el plazo de prescripcin, sea interrumpindolo o suspendindolo. Para examinar este tema deben conjugarse disposiciones del Cdigo Civil y de la LNPA. Entre las primeras, las que importan en este tema son las que se refieren a la prescripcin liberatoria, a saber: arts. 3949,3986,4017 y CC. Por su parte, en la LNPA encontramos el art. 10, inc. e), ap. 7), que expresamente establece que la interposicin de recursos administrativos interrumpe el curso de los plazos. Luego, el ap. 9) del mismo inciso, al referirse a un modo anormal de terminacin del procedimiento -la caducidad- estipula que las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha en que quede firme el auto declarativo de caducidad. Estas disposiciones han dado lugar a distintas interpretaciones, de las que da cuenta Canda en el trabajo citado. As, se han suscitado divergencias acerca de la posibilidad, o no, de asimilar en el procedimiento administrativo los institutos de la suspensin y de la interrupcin de los plazos, habida cuenta de la redaccin de la ltima de las normas citadas -que tras referirse a la suspensin establece que los plazos se reinician, efecto este propio de la interrupcin-, tal como ya hemos visto en el curso anterior. Por otra parte, tambin se examina si cabe formular la misma solucin tanto para los recursos como para los reclamos, sobre todo teniendo en cuenta que el art. 10, inc. e),

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ap. 7). LNPA slo alude a los primeros, cuando consagra la interrupcin como solucin especfica.

6.- Conclusin. Hemos estudiado la regulacin especfica de cada uno de los recursos administrativos normados por la LNPA y su decreto reglamentario. Sealamos cules de las reglas generales antes analizadas son aplicables a cada uno de ellos y, paralelamente, detectamos las particularidades que cada recurso presenta. De este modo, examinamos en profundidad una de las formas que el ordenamiento nacional establece para agotar la instancia administrativa, de forma previa a la iniciacin de un juicio contra la Administracin, reservada exclusivamente para las pretensiones impugnatorias de actos administrativos de alcance individual. Asimismo, abordamos un instituto intimamente vinculado con los recursos administrativos como es a denuncia de ilegitimidad, examinando su rgimen jurdico de manera particularizada. Para las otras pretensiones que se pueden articular contra la Administracibn -impugnatoria de actos de alcance general en forma directa y reclamatoria, vinculada esta ltima a prestaciones, hechos u omisiones de la Administracin- se prevn sendos mecanismos para agotar la va administrativa -el reclamo impropio y el reclamo administrativo previo, respectivamente- que sern estudiados a continuacin. Llegamos as a la finalizacin de este curso de Procedimiento Administrativo, con el estudio de los distintos mecanismos procedimentales que el ordenamiento establece para que el particular plantee su conflicto ante la Administracin, de forma previa a la iniciacin de un pleito ante el Poder Judicial. Son, por lo tanto, manifestaciones especficas de prerrogativas procesales que el Estado tiene en la relacin iusadministrotiva. Pero como en el marco conceptual del rgimen exorbitante las prerrogativas estatales tienen su contracara en las garantas de los particulares, estos mecanismos tambin operan como cauces formales mediante los cuales stos pueden hacer valer sus derechos e intereses. Slo si entendemos el sistema estudiado como un constante equilibrio de garantas y prerrogativas, que tiene como norte la satisfaccin del inters pblico, mediante el respeto de la juridicidad y de los derechos individuales, podremos aprehender su verdadera trascendencia, evitando caer en deformaciones paralizantes que lo desvirten.

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organizadas por la Universidad Austral, Ed. Ciencias de la Administracin, Buenos Aires, 1998, ps. 133 y SS. - Muhroz, Guillermo A., El reclamo administrativo previo, LL, 1988-A, 1048. - SACRISTAN, Estela B., Impugnacin administrativa de los reglamentos de necesidad y urgencia y delegados (la cuestin de su naturaleza legislativa), en CA S S A G N E, Juan Carlos (Director), Procedimiento Administrativo y Proceso Administrativo, Jornadas organizadas por la Carrera de Especializacin en Derecho Administrativo Econmico, Facultad de Derecho, Departamento de Postgrado y Extensin Jurdica, Pontificia Universidad Catlica Argentina, LexisNexis Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2005, ps. 309 y SS. - SAMMARTINO, Patricio M. E., Impugnacin de Actos de Alcance General: La dispensa del reclamo impropio como recaudo habilitante de acceso a la jurisdiccin, en la obra colectiva Procedimiento Administrativo, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Ed. Ciencias de la Administracin, Buenos Aires, 1998, ps. 77 y SS. - C S J N , 10/10/2000, V a l d e z , R o s a E s t h e r c/ P r o v i n c i a d e l C h a c o s/ d e m a n d a contenciosoadministrativa, Fallos: 323:2839. - PTN, Dictamen 87/94, Revista PTN - PTN, 26/01/2001, - PTN, 20/07/2001, - PTN, 15/10/2001, - PTN, 14/11/2002, - PTN, /08/08/2005, - PTN, 16/07/2010,

1994, nmero 22, ps. 141 y

SS.

Dictmenes 236:138. Dictmenes 238:106 Dictmenes 239:90. Dictmenes 243:412. Dictmenes 2541277. Dictmenes 274164.