Notas sobre el ordenamiento territorial

Escrito por Jimy Ros. Publicado en Articulos de Opinion Las FARC- Ejrcito del Pueblo propusieron un debate nacional sobre el ordenamiento territorial. Es difcil encontrar un contexto ms acorde para ste debate, que el desarrollo rural y la concentracin y usos de la tierra, as como la democratizacin de las decisiones sobre el territorio. El capitalismo ve espacios no territorios. Ve objetos no sujetos. Parafraseando al camarada Alfonso Cano, no ve personas, a menos que se las encimen en la compra de las tierras. No es coincidencia que despus de 20 aos de la constituyente de 1991 e igual nmero de propuestas legislativas, se haya promulgado la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (1454 de 2011). O que el gobierno tenga la iniciativa de Ley de Desarrollo Rural con alto contenido de o.t. O que la agenda legislativa en el congreso incluya el rgimen departamental, municipal y de las reas metropolitanas. O que ya caminen procesos de regionalizacin que superan la escala departamental, a saber, la Altillanura (Meta y Vichada), Bogot - Cundinamarca, el Voto Caribe y el contrato plan emprendido por Antioquia con Choc y Crdoba, entre otros. Acaso, Se agot la escala departamental como espacio para la economa de sectores de la oligarqua en escalas subnacionales? Cmo encaja la escala regional en la nueva espacialidad del capitalismo? Son estas las regiones colombianas definidas por el afn de jugosas ganancias? Sern estas las regiones en que se distribuye nuestro pas para efectos de la competitividad? O, Por el contrario sern otras construidas por la ocupacin histrica y el uso ancestral de sus pobladores? Es posible que desde abajo se diseen POT alternativos cuando el mismo Estado define desde arriba el modelo de desarrollo? O dicho de otra manera: Acaso no es demagogia del gobierno Pinocho asignarles competencias a departamentos y municipios en la definicin de usos del suelo, cuando desde arriba se le entrega el espacio a las transnacionales? En ste texto ubicaremos algunos de los antecedentes de ste debate en los ltimos 20 aos, sin olvidar que estas discusiones ambientaron las contiendas del siglo XIX. De hecho, problemas tratados entonces, an estn enquistados en ste rgimen excluyente, autoritario y concentrador de la tierra. Tambin comentaremos los aspectos que son objeto de la legislacin vigente, esa que hay que acabar. Es claro que el despojo terrorista de la tierra se quiere consolidar ahora con leguleyadas. Veremos cmo el enfoque reivindicado por el Pueblo y rechazado por tecncratas, es el reconocimiento de la diversidad territorial. La coyuntura muestra una presencia importante de movimientos sociales regionales y locales, los cuales reivindican el reconocimiento de su forma especfica de construccin territorial y mayor autonoma en los destinos de sus comunidades. La reivindicacin del reconocimiento de nuevas territorialidades, revela la falta de coincidencia de estas con el mapa oficial, generando problemas de representacin poltica, asignacin de recursos y autonoma sobre la

planeacin del territorio. 1. Antecedentes. Partamos de las palabras del comandante Alfonso Cano al contextualizar nuestra lucha: En Colombia se desarroll el capitalismo de una manera deforme por dos razones histricas. Una: el sistema de propiedad de la tierra que se enraza desde la poca de la Colonia, cuando en nuestro territorio el imperio espaol reparti a travs de una figura jurdica llamada encomienda y otra la mita, que reparta tierras y minas y les encimaba la mano de obra de los indgenas, determin una conformacin poltica y econmica muy particular y muy propia de Colombia. Por otro lado como una incidencia en esa conformacin est la injerencia total de los Estados Unidos. Posteriormente, en medio de luchas intestinas, gran parte de la actividad poltica del siglo XIX, gir en torno de discusiones sobre la distribucin del poder y la distribucin espacial del mismo. Los congresos, las plataformas polticas de las fuerzas sociales, las agendas de negociacin y los contenidos que logran caracterizar las constituciones as lo demuestran. Como cierre de estas discusiones se destaca la redaccin de las constituciones de 1863 (federalismo) y 1886 (centralismo), siempre favorables hasta hoy, a la concentracin de la tierra y del poder. En medio de las reformas se dio el debate sobre la conveniencia o no de mantener las fronteras de las secciones en que estaba dividido el territorio o, si por el contrario, abra la posibilidad de crear unas nuevas. Si bien el debate se resolvi manteniendo la divisin de los Estados soberanos, y slo se cambi el nombre de Estado por el de Departamento, tambin es cierto que al dejar la posibilidad de crear nuevas secciones y divisiones, implcitamente se defenda la idea de mermar el poder de localismos y gamonales, dejando abierta la posibilidad de crear otras divisiones. Slo despus de recin iniciado el siglo XX, se logr la creacin de nuevos departamentos y secciones que ya no guardaban fidelidad con los lmites de la anterior divisin territorial. Esto exigi adems, transformaciones en el orden fiscal y de representacin. El gobierno de Reyes, sali en defensa de la idea de centralizar el poder en el Estado y en el presidente. Convertidos los Estados soberanos en departamentos, estos ltimos continuaron siendo el mbito geogrfico del clientelismo poltico. Las luchas polticas del bipartidismo por el poder, se convierten en una variable configuradora del ordenamiento territorial en Colombia. (Miguel Borja, 2001). El Ordenamiento Territorial en la dcada de1990. La dcada de los aos ochenta del siglo XX, se caracteriz por las supuestas reformas hacia la descentralizacin, las cuales incluan la eleccin popular de alcaldes, las juntas administradoras locales y la participacin ciudadana en la planeacin del desarrollo. Promesas incumplidas que marcaron el antecedente ms cercano para que el o.t. lograr llamar de nuevo la atencin de la Asamblea Nacional Constituyente en 1991 y en las siguientes recetas neoliberales.

En el escenario de la Constituyente se examin la problemtica del rgimen poltico-administrativo, ante la evidencia del desfase entre las funciones, competencias e interrelaciones entre la Nacin y las entidades territoriales frente a la evolucin cada vez ms acelerada, de nuevas realidades y tendencias en las relaciones de la sociedad con el territorio y el creciente propsito de la descentralizacin. (Cuadernos de o.t. 25) Luego de promulgada la constitucin y con un congreso entregado a los dictmenes del FMI y al paramilitarismo, se redactaron leyes con un tratamiento parcial y en ocasiones paralelas. As, los problemas territoriales se intentaron resolver de manera simplista, cortoplacista y atendiendo la superficie del asunto. Si es que acaso, esa es la intencin: resolver. En el trasfondo de las soluciones parciales y de titubeos, se encuentra por supuesto el tema que involucrar la decisin sobre un nuevo mapa, una nueva distribucin del poder, un nuevo modelo de desarrollo, un nuevo Estado. Asunto que por dems, no es fcil resolver con la LOOT. La recin promulgada en 2011, tampoco da cuenta de un verdadero consenso sobre el horizonte de Colombia en esta materia. El Desarrollismo legislativo. Un elemento central del diagnstico sobre el o.t. en Colombia fue la ausencia de la LOOT y los efectos polticos y tcnicos que ello implica para la administracin del Estado y el desarrollo en la escalas hacia abajo. Y no por que necesariamente con ella se resuelva el tema del o.t., sino por lo que devela su ausencia. La Unidad de Desarrollo Territorial del DNP, esperaba resolver con la LOOT, nada ms ni nada menos que la gobernabilidad, desinstitucionalizacin y ausencia del Estado en algunos puntos de la geografa nacional; violencia regional y local, uso inadecuado de los recursos, deterioro ambiental, marginalidad de los sectores sociales; confusin y duplicidad de funciones entre entidades y niveles del Estado; falta de reconocimiento de la diversidad cultural y tnica de las regiones y de los territorios indgenas A cambio de la LOOT entonces, en la dcada de 1990 el ejecutivo y el legislativo permitieron la proliferacin de normas que tratan de manera parcial y fragmentada el objeto de esta Ley Orgnica. Esa fue una de las expresiones del denominado desarrollismo constitucional. Se expidieron gran cantidad de leyes sin ninguna articulacin, causando duplicidad en funciones y paralelismo entre las normas. Desorden que termin siendo un correlato al despojo de la motosierra. Entre esas leyes se encuentran las siguientes: La ley 60 de 1993 por la cual se dictan las normas orgnicas sobre distribucin de competencias; la ley 136 de 1994 por la cual se dictan las normas tendientes a modernizar la organizacin y funcionamiento de los Municipios; la 152 de 1994, o ley orgnica del plan de desarrollo; ley 128 de 1994, o ley orgnica de las reas metropolitanas. Acto legislativo 012 de 2001; ley 617 y dems reformas a la ley 60 citada. Estas leyes, se sumaron a las disposiciones vigentes sobre descentralizacin y fiscos municipales, expedidas en la segunda mitad de la dcada del 80.

Un caso especial de confusin se present al promulgar la Ley 388 de 1997 sobre el Ordenamiento Territorial (LOT). Luego de varios aos de formulacin, radicacin y discusin de proyectos de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT); en un momento en que el pas esperaba modificar la estructura y la organizacin territorial del Estado, con ingenuas expectativas de democratizacin, el Congreso expidi esta ley, generando, incluso, confusiones semnticas con la LOOT. Aquella ley tiene un nfasis espacial, en la transformacin de los usos del suelo y se inclina ms por el derecho urbanstico. As, el o.t qued reducido slo a su dimensin espacial, local-municipal y de usos del suelo especficamente urbano. Algunos de los elementos del diagnstico del o.t. en los 90s y que persisten hasta hoy, presentados de manera resumida son los siguientes. La Divisin poltico administrativa. Parece haber consenso en torno a la afirmacin segn la cual la divisin poltico-administrativa no responde a las caractersticas de cada regin y a su proceso de cambio permanente. Una reivindicacin democrtica tiene entre sus propsitos fundamentales adecuar la organizacin del Estado a las nuevas realidades polticas, sociales y econmicas. No a las demandas del militarismo y del capitalismo. En las reflexiones sobre la organizacin poltico-administrativa existe un marcado disenso en relacin con la estructura territorial y con el nmero de escalas que la debe componer. Es el caso de la escala intermedia entre el municipio y la Nacin; unos plantean la regin, otros la provincia, y otros defienden el departamento y el rea metropolitana. Sobre esto no hubo acuerdos en la constituyente, y se le deleg la tarea al Congreso que tampoco lo ha resuelto. De otro lado, tambin se presentan problemas de lmites entre las actuales escalas. Distribucin de competencias. Se alega que, como consecuencia del desarrollismo legislativo, en las entidades territoriales, junto a las entidades administrativas, se generan choques administrativos y duplicidad de funciones como se anot anteriormente. Los principios de concurrencia y coordinacin son frecuentemente vulnerados o insuficientes. Es aqu donde se puede preguntar: Es posible que desde abajo se diseen POT alternativos cuando el mismo Estado define desde arriba el modelo de desarrollo? Es obvio que no hay consenso sobre los factores que definen una organizacin poltico administrativa, es decir las escalas subnacionales. Al no haberlo se termina imponiendo por la fuerza. Hay diversos factores: la guerra, el capitalismo, la cultura, lo tnico, lo ambiental, lo electoral, los criterios fiscales. La insurgencia ha sido parte de la construccin del territorio colombiano, muy a pesar de la oligarqua y los analistas prepago. Los militares lo saben. Un elemento ms para el carcter beligerante de las FARC. Esta es una de las razones, para que el Ejrcito del Pueblo sea una voz autorizada al proponer criterios: En el marco del reordenamiento territorial colocamos como primordial el propsito de la produccin agrcola que garantice el abastecimiento nutricional y alimentario de la poblacin. Se propone el

aumento de las reas efectivamente cultivadas, al menos a 20 millones de hectreas y se reivindican la economa campesina y sus territorios (Zonas de Reserva Campesina y Zonas de produccin campesina de alimentos) como principales productores y abastecedores de alimentos que son. Los territorios indgenas y afro descendientes tambin deben ser considerados territorios de produccin de alimentos y ser estimulados con programas especficos. Creacin de nuevos asentamientos rurales para la produccin agrcola y de alimentos. El reordenamiento territorial debe contemplar la construccin de nuevos asentamientos para la organizacin de la produccin de bienes agrcolas. Tales proyectos se haran en espacios aledaos a los centros de consumo. Otro elemento de diagnstico es el asunto fiscal de la descentralizacin. O de manera ms precisa, fiscalistas. Las debilidades en esta materia han obstaculizado el equilibrio y la igualdad regional, la democracia y el cumplimiento de las funciones asignadas y en general la descentralizacin ratificando el centralismo y el presidencialismo, as como la posibilidad financiera real de creacin de entidades territoriales. En este sentido, vale la pena recordar que el contexto de ste debate sobre el o.t. tiene como correlato el avance del modelo neoliberal y las reformas del Estado, entre ellas el ajuste fiscal. En este marco ha de plantearse la pregunta por la posibilidad financiera del reordenamiento territorial colombiano bajo las normas del Consenso de Washington. Consecuente con el neoliberalismo, recordemos que el gobierno de Andrs Pastrana avanz en proyectos dirigidos a mermar el valor de las transferencias de la Nacin a los entes territoriales, modificando la ley 136 de municipios y la ley 60 de competencias. Los argumentos fueron de carcter fiscal, concretamente en los gastos de funcionamiento. En tal direccin, se promulgaron el acto legislativo 012, la ley 617 y la 715 para modificar las anteriores disposiciones. Recursos que fueron trasladados a la guerra contra el Pueblo, al pago de la deuda externa, a la corrupcin y a mantener la clientela electoral. Adems se imputa la crisis fiscal de los departamentos, al hecho de que ellos cumplen un papel ejecutor pese a que los constituyentes haban definido para esa entidad territorial el papel de promotor. El ao pasado (2012), el contador general de la Nacin alert sobre la deuda de estas entidades territoriales. Pero como no entregarles recursos para que ejecuten algo, si esta escala es importante para la reproduccin del clientelismo de las mafias electoreras en especial del congreso. El diagnstico de o.t. lo resumi el DNP-Unidad de Desarrollo Territorial, cuando justificaba la LOOT en los 90s, con su contribucin a superar estos problemas: desajuste de los actuales niveles y formas de organizacin poltico-administrativa para gobernar y orientar el desarrollo territorial, conflictos del uso del suelo, aumento de los desequilibrios regionales, aglomeraciones urbanas sin planificacin, desintegracin territorial y marginalidad, polticas que no consultan la heterogeneidad regional del pas,

dificultad para que el rgimen poltico-administrativo incorpore la diversidad en los niveles de desarrollo y las realidades culturales, cultura institucional individualista, conflictos sociales y polticos por delimitaciones territoriales, poco aprovechamiento de los canales de participacin de la sociedad civil, falta de claridad y cruce de competencias entre entidades y niveles de gobierno, debilidades institucionales de las entidades para la organizacin territorial, entre otros asuntos En trminos de las FARC, el diagnstico es an ms claro en 2013: un ordenamiento autoritario del territorio, en el que ste se concibe como un mero instrumento para la obtencin de jugosas ganancias mediante la extraccin inmisericorde de los recursos naturales, o es inscrito dentro de estrategias militares de consolidacin para proteger a los grandes capitales, o para imponer relaciones de poder basadas en el ejercicio estructural de la violencia estatal y paramilitar. 2. El objeto de la LOOT. En un primer acercamiento, y slo desde el punto de vista de la tecnologa estatal, el o.t. tiene por objeto los asuntos de la distribucin del poder y del espacio. Hacen parte de este, la organizacin territorial, la descentralizacin, la autonoma regional y local; as como la divisin polticoadministrativa, la creacin de entidades territoriales y la estrategia fiscal para operar. Tambin los usos del suelo y las competencias que sobre esto tienen las escalas subnacionales como los departamentos y municipios u otras que fueran creadas (provincias y regiones). En el futuro socialista, las comunas por ejemplo. En trminos constitucionales, de la organizacin territorial del Estado se ocupa el ttulo XI de la Constitucin de 1991. All quedaron definidos los elementos del objeto la LOOT: la descentralizacin, la definicin de las competencias de las entidades territoriales y la creacin de las mismas, as como los temas de la autonoma y las finanzas. En cuanto a la creacin de entidades, el articulado constitucional dice que fuera de la divisin general del territorio, habr las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado, la cual podr darles carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan, en los trminos de la Constitucin y la ley. Gozan de autonoma para la gestin de sus intereses; tienen los derechos de gobernarse por autoridades propias; ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar de las rentas nacionales. Los objetivos de la ley 388 de 1997 sobre ordenamiento territorial son letra muerta. As lo demuestra la realidad colombiana al leer que dicha ley se propone El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonoma, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural localizado en su mbito territorial y la prevencin de desastres en asentamientos de alto riesgo, as como la ejecucin de acciones urbansticas eficientes. Garantizar que la utilizacin del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la funcin social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos

constitucionales a la vivienda y a los servicios pblicos domiciliarios, y velar por la creacin y la defensa del espacio pblico, as como por la proteccin del medio ambiente y la prevencin de desastres. Qu tal a la hora de evaluar el objeto: Artculo 6o. Objeto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificacin econmica y social con la dimensin territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: 1. La definicin de las estrategias territoriales de uso, ocupacin y manejo del suelo, en funcin de los objetivos econmicos, sociales, urbansticos y ambientales. 2. El diseo y adopcin de los instrumentos y procedimientos de gestin y actuacin que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital. 3. La definicin de los programas y proyectos que concretan estos propsitos. El ordenamiento del territorio municipal y distrital se har tomando en consideracin las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; deber atender las condiciones de diversidad tnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e incorporar instrumentos que permitan regular las dinmicas de transformacin territorial de manera que se optimice la utilizacin de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la poblacin actual y las generaciones futuras. A su turno, la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (1454 de 2011), fue anunciada por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), para elevar la competitividad. Lase: para elevar las ganancias de la oligarqua y de las transnacionales. El entonces ministro del interior Germn Vargas la present como el marco general del nuevo modelo de desarrollo territorial. Artculo 1o. Objeto de la ley: dictar las normas orgnicas para la organizacin poltico administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carcter orgnico relativas a la organizacin poltico administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nacin, las entidades territoriales y las reas metropolitanas y establecer las normas generales para la organizacin territorial. En otra oportunidad con ms espacio podemos comentar de manera detallada esta ley. Adelantar ahora que llama la atencin por el contexto en el cual es aprobada, caracterizado por una gran presin del capital nacional y extranjero sobre las tierras ms productivas del pas. A esto se suma una suerte de regionalizacin como se anot al comienzo del texto. En este sentido, al presentar la LOOT, el gobierno dijo que las Regiones que deseen ser Entidades Territoriales, debern prepararse y ensayar como Regiones Administrativas y de Planificacin. Entonces: las estn preparando? Por ahora con burocracia cero, sin presupuesto, sin cargos y sin circunscripcin electoral. A los departamentos les asigna la competencia de determinar escenarios de uso y ocupacin del espacio.

A los municipios reglamentar usos del suelo de acuerdo con las leyes. Optimizar los usos disponibles de las tierras. Pero insistimos: es posible cuando la tierra se ha vendido a intereses extranjeros? Por solo plantear una pregunta al respecto. Para terminar. Los intereses econmicos y, en especial, en materia de propiedad de la tierra y usos del suelo, fueron gran parte de los obstculos a la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. Pasaron 20 aos y 20 iniciativas legislativas antes de que el gobierno de Santos la sacara adelante. Tal vez son esos mismos intereses los que hoy lo permitieron, en particular con los proyectos de explotacin a gran escala por parte de las transnacionales y la propia oligarqua. En su momento, Orlando Fals Borda dijo: Casi no habr ningn gran propietario o poltico profesional que acepte de buena gana algn ajuste de lmites que lleve a la disminucin de su poder personal territorial, lo cual explica en buena parte las resistencias del Congreso nacional para expedir la LOOT. Superando el enfoque especialista, el o.t. pone en discusin el Estado y el modelo de desarrollo. Pone en cuestin el modelo de ocupacin transnacional definido desde arriba a favor de la explotacin de los recursos naturales. Cuestiona adems las decisiones sobre el territorio. El capitalismo ve espacios no territorios. Es decir, parafraseando al camarada Cano, no ve personas a menos que sean encimadas en la compra de la tierras. Visto desde perspectiva histrico cultural, el o.t. es producto de la interaccin de colectivos humanos en procesos de larga duracin, y su relacin con/en espacios geogrficos determinados; procesos culturales, econmicos, sociales, polticos y de produccin de conocimiento. La historicidad resalta la ocupacin diferenciada del espacio por parte de una comunidad, la cual hace la diferencia con relacin a otra. Incluye la cultura, en el sentido de la relacin vivir el espacio y vivir de l. Es un proceso en el cual se genera identidad y pertenencia con el territorio. Resume la relacin tierra hombre; sociedad - espacio. La perspectiva histrica muestra la representacin del espacio y la accin social en l, la huella marcada de los colectivos en la tierra. En esta dimensin se reconoce el poblamiento, la regionalizacin, el crecimiento demogrfico no controlado y la demanda por recursos y espacio para la produccin y reproduccin de la vida. Para el buen vivir, dicen las FARC.