DISEANDO EL PROCESO DE CAMBIO EN LAS POLTICAS DE GERENCIAMIENTO PBLICO (Resumen ejecutivo)***

Michael Barzelay***
M.Barzelay@lse.ac.uk

INTRODUCCIN REVELANDO LA VARIEDAD EN EL PROCESO DE POLTICAS SOBRE GERENCIA PBLICA CUESTIONES DE DISEO DE PROCESOS PARA LA FORMULACIN DE POLTICAS DE GERENCIA PBLICA ANLISIS DEL MODO DE FRACASO TRADE-OFFS (COMPROMISOS RECPROCOS) PRCTICAS ASTUTAS CONCLUSIN APNDICE: GLOSARIO

El presente trabajo constituye un resumen ejecutivo de un documento ms extenso elaborado en el marco del Dilogo Regional sobre Gestin y Transparencia del Banco Interamericano de Desarrollo. El trabajo se publica por este medio, con expresa autorizacin del autor y de esta institucin. El autor reconoce y agradece el apoyo recibido del Dr. Koldo Echebarra y la colaboracin de Francisco Gaetani y Juan Carlos Cortzar Valverde. ** Publicado con autorizacin del autor Traduccin realizada por TOP
***

Reader in Public Management, Interdisciplinary Institute of Management PwC Senior Research Fellow, Centre for Analysis and Regulation of Risk London School of Economics and Political Science (LSE)

DISEANDO EL PROCESO DE CAMBIO EN LAS POLTICAS DE GERENCIA GERENCIAMIENTO MIENTO PBLICO (Resumen ejecutivo)***
Michael Barzelay***

INTRODUCCIN El presente estudio analiza cmo producir un cambio significativo en las polticas de gerenciamiento pblico, cuyo impacto inmediato sea advertible en las herramientas administrativas a disposicin de los decisores, as como en el contexto administrativo que enfrentan las unidades operativas del gobierno. Comparado con otras contribuciones de investigacin para esta Reunin, este trabajo coloca mayor nfasis sobre la dinmica de proceso que influye sobre el grado en que se efectivizan los esfuerzos por mejorar las polticas de gerenciamiento pblico. El objetivo general del estudio es proporcionar algunos elementos esclarecedores sobre la dinmica de los procesos, de modo que los lderes gubernamentales que intenten mejorar las polticas de gerenciamiento pblico puedan identificar y responder a las cuestiones que plantea el diseo de procesos, de una manera oportuna y efectiva. Hacia un Conocimiento Utilizable sobre Dinmica de Procesos. Una contribucin central de este estudio es un cuerpo de proposiciones acerca de tres cuestiones prcticas que conciernen al proceso cambio en las polticas de gerenciamiento pblico. La primera cuestin es qu factores subyacen a esos procesos de cambio que los hace pasibles de fracaso? Esta cuestin es importante porque la mayora de los lderes gubernamentales que invierten esfuerzos en el mejoramiento de la gerencia pblica quieren alcanzar el xito y no sufrir el fracaso. La segunda cuestin es qu clase de compensaciones (trade-offs) deben ser investigadas a fondo y resueltas cuando se encara y disea un esfuerzo de transformacin? Cuando los lderes gubernamentales son conscientes de esas compensaciones, pueden identificar y rechazar aquellas recomendaciones que disimulan las dificultades previsibles. La terca cuestin es qu opciones de diseo pueden llegar a elevar significativamente las chances de xito a lo largo de un amplio rango de circunstancias? Los lderes gubernamentales pueden querer dirigir su atencin, en una etapa temprana, hacia esos diseos generalmente efectivos (o prcticas astutas). Este estudio ofrece proposiciones preliminares sobre estas tres cuestiones, que pueden ser encapsuladas en trminos de modos fracasados, trade-offs y prcticas astutas.1 Utilizamos el trmino preliminares porque estas proposiciones, idealmente, deberan reposar sobre una comparacin sistemtica de numerosos casos. Si bien nuestras proposiciones surgen de comparaciones sistemticas, se hallan sujetas a discusin porque slo se fundan en dos casos de
El presente trabajo constituye un resumen ejecutivo de un documento ms extenso elaborado en el marco del Dilogo Regional sobre Gestin y Transparencia del Banco Interamericano de Desarrollo. El trabajo se publica por este medio, con expresa autorizacin del autor y de esta institucin. El autor reconoce y agradece el apoyo recibido del Dr. Koldo Echebarra y la colaboracin de Francisco Gaetani y Juan Carlos Cortzar Valverde. ** Publicado con autorizacin del autor Traduccin realizada por TOP
*** *

Reader in Public Management, Interdisciplinary Institute of Management PwC Senior Research Fellow, Centre for Analysis and Regulation of Risk London School of Economics and Political Science (LSE)
1

Este enfoque est influenciado por el trabajo del Profesor Eugene Bardach, de la Universidad de California, Berkeley. Vea, por ejemplo, Getting Agencies to Work Together (Washington, D.C.: Brookings, 1998).

estudio dentro de la regin latinoamericana.2 Sera necesario contar con mayores oportunidades para conducir investigaciones en la regin. An as, las proposiciones son ms que tiles para los propsitos de esta Reunin. El Foco Analtico sobre Poltica de Gerenciamiento Pblico. El alcance del estudio, y por lo tanto sus proposiciones, es ms estrecho que la gerencia pblica vista como un todo. Se refiere especficamente a las polticas de gerenciamiento pblico. Este trmino remite a reglas institucionales y rutinas organizacionales relativas al conjunto del gobierno, y no a arreglos especficos propios de unidades gubernamentales aisladas. Estas reglas y rutinas se subdividen en los siguientes grupos: proceso de planificacin del gasto y manejo financiero, servicio civil y relaciones laborales, compras y suministros, organizacin y mtodos y auditoria y evaluacin. El concepto de polticas de gerenciamiento pblico, aunque novedoso, tiene tres grandes virtudes. Primero, provee mayor precisin comparado con trminos tales como reforma del estado, modernizacin administrativa, reinvencin del gobierno y similares. Segundo, coloca el foco sobre gerenciamiento pblico y no sobre otras reas de poltica y administracin pblica, tales como regulacin de actividades comerciales y prestacin de servicios pblicos. Tercero, el concepto se refiere a la gerencia en el gobierno concebida holsticamente, desde un punto de vista funcional, que incluye temas relacionados con dinero, gente, organizacin y tecnologa administrativa, en lugar de tratarlos como reas de inters prcticamente no relacionadas entre s. En tanto reexposicin, el foco del estudio trata de la dinmica del proceso de formulacin e implementacin de polticas de gerenciamiento pblico. El propsito es obtener conocimientos utilizables acerca de estos procesos de cambio. Las proposiciones sobre modos de fracaso, tradeoffs y prcticas astutas, por lo tanto, conciernen a procesos empleados por los gobiernos para transformar las polticas de gerencia pblica con el fin de mejorarlas.3 Introduciendo los Casos. Los casos son extrados de experiencias recientes en Brasil y Per, tal como fueron investigados por Francisco Gaetani4 y Juan Carlos Cortzar Velarde,5 respectivamente. La experiencia de Brasil incluye dos esfuerzos inicialmente separados de cambio en las polticas de gerenciamiento pblico de la administracin del Presidente Fernando Henrique Cardoso. La reforma gerencial del aparato estatal se preocup de las polticas de gerenciamiento pblico en reas tales como la organizacin del servicio civil y cambio tecnolgico en los mtodos de gestin. Junto con este esfuerzo ampliamente publicitado, en el mbito del Ministerio de la Administracin Federal y la Reforma del Estado (MARE) se desarroll paralelamente un segundo, a travs del cual se intent replantear los sistemas de planeamiento del gasto y la administracin financiera. Este segundo esfuerzo se concentr en el Ministerio de Planificacin. Si bien las lneas de vinculacin entre ambos esfuerzos de reforma se borraron durante el segundo trmino de la Presidencia Cardoso al desaparecer el MARE e incorporarse algunas de sus funciones en el mbito de un Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gerencia reorganizado, los tratemos analticamente como ciclos de polticas distintivos.
2

Las proposiciones tambin reflejan otros casos de estudio, incluyendo Michael Barzelay, Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government (Berkeley: University of California Press, 1992), Barzelay, The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue (Berkeley: University of California Press, 2001), Barzelay y Natascha Fuechtner, Explaining Public Management Policy Change: Germany in Comparative Perspective, Journal of Comparative Policy Analysis, en prensa. La primera de estas referencias ha sido publicada en espaol como Atravesando la Burocracia: Una Nueva Perspectiva de la Administracin Pblica (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1998). Se reconoce con agradecimiento la disposicin del BID de apoyar la extensin de este programa de investigacin dentro de la regin de Amrica Latina, como parte del Dilogo Regional. 3 En un apndice de este trabajo se ha incorporado un glosario de trminos clave tomados de la literatura acadmica sobre el tema. 4 Director de la Escuela Nacional de Administracin Pblica y candidato doctoral del Departamento de Gobierno de la London School of Economics. 5 Profesor del Departamento de Ciencia Social de la Pontificia Universidad Catlica del Per y candidato doctoral, Interdisciplinary Institute of Management, London School of Economics.

La experiencia del Per, de igual manera, incluye dos esfuerzos de cambio separados, durante la administracin del Presidente Alberto Fujimori. El primero de estos esfuerzos fue, en cierto modo, una derivacin de un cambio dirigido en la poltica econmica y social. Implic grandes transformaciones organizacionales en organismos que desarrollaban importantes responsabilidades de gerencia pblica, tales como las de administracin tributaria (SUNAT) y del Fondo de Compensacin Social. El segundo de estos esfuerzos intent sacudir la administracin pblica en su conjunto a travs de una reorganizacin y otras medidas complementarias. Este proceso adquiri centralidad a fines de 1995, cuando la agenda de polticas gubernamental tom forma luego de las elecciones y de la formacin del nuevo Gabinete del Presidente Fujimori. El gobierno recibi autorizacin legislativa para reorganizar los ministerios gubernamentales, con la condicin de que estos poderes delegados cesaran al cabo de un ao. Los meses siguientes fueron testigo de un proceso de desarrollo de polticas de bajo perfil, dentro de una unidad especial que operaba bajo los auspicios de la oficina del Primer Ministro. Este proceso se interrumpi antes de mediados de 1996, como consecuencia indirecta de un cambio de gabinete que incluy la designacin de un nuevo primer ministro. Bajo este nuevo liderazgo, la unidad especial encargada del proyecto de modernizacin y reorganizacin lanz un esfuerzo gigantesco que involucr a grupos de trabajo en cada ministerio, para rehacer la administracin peruana de modo de simplificar su estructura, con un menor nmero de unidades cuasi-autnomas. Todo este esfuerzo colaps hacia fines de 1996, momento en que expiraban los poderes legislativos delegados, a menos que el Ejecutivo solicitara una extensin, cosa que no hizo. En los aos siguientes, la cuestin de la modernizacin y reorganizacin de la administracin pblica permaneci fuera de la agenda de polticas gubernamental. Fuentes de Inters en los Casos Seleccionados. Diversas razones tornan el caso brasileo de inters analtico. Primero, el proceso de reforma fue continuadamente activo durante ocho aos y es concebible que pudo haber continuado luego de la transicin presidencial actual. La extendida duracin del proceso significa que los planes originales de la reforma fueron, en efecto, puestos en operacin; adems, cada fase del esfuerzo de reforma involucr intentos iterativos por mejorar los propios planes originales. Por lo tanto, la experiencia de Brasil provee evidencia casustica sobre la dinmica de implantacin de la gerencia pblica a lo largo de una escala temporal relativamente prolongada. Segundo, la reforma en Brasil alcanz a un gran nmero de polticas de gerenciamiento pblico, incluyendo planificacin del gasto y administracin financiera, servicio civil y relaciones laborales, y organizacin y mtodos. De esta manera, este caso proporciona una oportunidad de explorar el proceso de logro un cambio en gran escala de polticas de gerencia pblica. Tercero, el caso provee una oportunidad para examinar el proceso a travs del cual ocurren las reformas exitosas. No estamos sosteniendo que las reformas brasileas han sido demostradamente efectivas, ya que no hemos investigado su impacto sea sobre la operacin de las organizaciones gubernamentales o sobre la coordinacin dentro del ncleo estratgico del sector pblico en su conjunto. Sin embargo, resulta claro que en el curso de un proceso de transformacin de polticas de gerencia pblica enrgico y cuidadosamente formulado, se decidieron opciones de alto nivel que potencialmente podan producir consecuencias importantes. Comprender de qu manera se llevaron a cabo esas decisiones es comprender xito, tal como lo definimos para los propsitos de este informe de investigacin. El caso peruano es analticamente interesante por las siguientes razones. Primero, proporciona una oportunidad de examinar dos enfoques contrastantes de producir cambio en la gerencia pblica. Un enfoque consisti en tratar de lograr una transformacin organizacional en un nmero limitado de unidades operativas del gobierno central. El enfoque contrastante fue redisear el ncleo estratgico en su conjunto, a travs de la reorganizacin, y estimular diversos esfuerzos de modernizacin a lo largo y ancho de la administracin pblica peruana. Segundo, el esfuerzo de reorganizacin en el Per no fue exitoso, ya que fue terminado sin haberse adoptado decisiones de autoridad. Este aspecto del caso es analticamente interesante a la luz de nuestra finalidad de identificar modos de fracaso en el cambio de polticas de gerenciamiento pblico. Tercero, este

mismo aspecto del caso peruano es comparable a la diferente experiencia de Brasil en materia de reforma gerencial del aparato estatal, dado su similar preocupacin por los arreglos organizacionales. Estructura del Estudio. Los casos de estudio brasileo y peruano se incluyen en el cuerpo principal de este informe de investigacin. Ambos casos emplean mtodos similares para el ordenamiento de los datos a fin de construir casos de estudio sobre los procesos de cambio en las polticas de gerenciamiento pblico. El papel de este resumen ejecutivo es proporcionar una perspectiva sobre esta investigacin que pueda servir de utilidad individual a los participantes de la reunin del Dilogo Regional.6 REVELANDO LA VARIEDAD EN EL PROCESO DE POLTICAS SOBRE GERENCIA PBLICA Una comparacin de casos revela enorme variedad en el proceso de cambio de las polticas de gerencia pblica. A veces, estas cuestiones adquieren un alto perfil; a veces no. Hay casos en que la escala temporal de un esfuerzo de cambio en las polticas de gerencia pblica abarcaron un perodo presidencial; en otros, el esfuerzo dur menos de un ao. A veces, el proceso fue una actividad de intramuros, ubicada en el centro de la rama ejecutiva; a veces, el proceso fue tambin de extramuros, involucrando la Legislatura y los gobiernos sub-nacionales. A veces la experiencia externa sirvi como un punto de referencia importante; a veces la propia experiencia pasada en los niveles nacional y subnacional domin el proceso. A veces el cambio de polticas de gestin pblica se relacion estrechamente con la poltica econmica global; a veces el proceso recibi mpetu de agendas profesionales de larga data tendientes a superar problemas especficos de gerencia pblica profundamente enraizados. A veces el presidente se identific personalmente con el esfuerzo de reforma; a veces el esfuerzo fue percibido como un asunto que no reciba de la Presidencia una identificacin y compromiso necesarios. Para conseguir que esta enmaraada variedad cobre sentido, debemos encarar un anlisis sistemtico y comparativo de los casos. Para ello, cada experiencia de un pas debe ser dividida entre eventos de tipo similar. Con este propsito, consideramos axiomtico que los procesos de polticas sean caracterizados bajo alguno de los siguientes tres tipos de eventos componentes: fijacin de la agenda, especificacin de alternativas y toma de decisiones. La fijacin de agenda implica dirigir la atencin pblica y oficial hacia una determinada cuestin de poltica, de modo de ser incluida como un tem de la agenda pblica gubernamental. La especificacin de opciones involucra esfuerzos de unidades o agencias individuales -o comisiones ad-hoc- para disear medidas que puedan ser seleccionadas por lderes gubernamentales como respuesta o solucin a las cuestiones de la agenda. La toma de decisiones implica la resolucin de la ambigedad y el conflicto acerca de si opciones especficas resultan respuestas satisfactorias a las cuestiones de la agenda, tal como son vistas desde la perspectiva de los lderes gubernamentales. In este tercer tipo de evento en el proceso de la poltica pblica, las opciones de poltica son aprobadas, vetas o dejadas de lado para su consideracin en un futuro indefinido. Utilizando la experiencia de Brasil como base de la ilustracin, ahora examinaremos la variedad que suele aparecer en cada uno de estos tipos de eventos. Variedad en la Fijacin de Agenda. El perfil de las cuestiones de gerencia pblica est determinado, principalmente, en el proceso de fijacin de agenda. En Brasil, la cuestin de la reforma gerencial del aparato estatal alcanz un alto perfil durante la primera administracin
6

En el caso de Brasil, el texto se refiere casi exclusivamente a la reforma gerencial del aparato estatal, debido a que la reforma presupuestaria relacionada a la anterior estuvo, inicialmente, fuera del alcance del estudio; su significacin se advirti recin en el curso del trabajo de campo para la investigacin. Como no tuvimos oportunidad de interpretar los datos de una manera sistemtica, no se los ha incluido en el caso de estudio. Por otra parte, el resumen ejecutivo aprovecha lo que hemos aprendido hasta ahora acerca de las reformas en la planificacin del gasto y la administracin financiera en Brasil.

Cardoso. Este estatus visible se produjo luego del establecimiento del Ministerio de la Administracin Federal y la Reforma del Estado y de la designacin de Luiz Carlos Bresser Pereira -persona ampliamente conocida con fuertes lazos polticos con el presidente- como ministro. El perfil de la cuestin de la reforma estatal se hizo ms acentuado cuando el Presidente Cardoso dio luz verde a una enmienda constitucional preparada por el MARE, que le permiti recibir consideracin parlamentaria. La enmienda propuesta tuvo fue diseada para permitir cambios en las polticas de servicio civil y estructura organizacional, que se conceban como inaceptables bajo la Constitucin de 1988. Tal como ocurri finalmente, la enmienda propuesta no avanz rpidamente hasta lograr una resolucin del Congreso. En verdad, la resolucin fue demorada por casi tres aos, producindose su aprobacin hacia el fin de la primera administracin Cardoso. El hecho de que una propuesta de enmienda constitucional estuviera bajo discusin en el Congreso multiplic el impacto de la articulada advocacy de la cuestin que Bresser Pereira haba conseguido colocar en la agenda poltica del Gobierno. Podra en realidad decirse que la interaccin entre la campaa de Bresser en apoyo de la reforma gerencial del aparato estatal y el proceso de enmienda constitucional condujo al alto perfil de la cuestin. No todos los aspectos de la reforma gerencial del aparato estatal atrajeron altos niveles de atencin a travs del sistema gubernamental. Por ejemplo, el MARE decidi revivir dos campos de carrera para los servidores pblicos permanentes del gobierno federal, como parte de sus esfuerzos para proporcionar el talento humano y la dedicacin profesional necesarios para operar el ncleo estratgico del estado. Los dos campos de carrera fueron, por un lado, el de gerentes pblicos y, por otro, el de analistas de presupuesto y planeamiento. Especficamente, el MARE eligi conducir -sin estridencias y por primera vez en aos- estos procesos de seleccin bajo estos escalafones. En algunas otras reas bajo su responsabilidad, el MARE tambin oper sin levantar el perfil de las cuestiones respectivas. El tratamiento con alto perfil de cuestiones amplias de polticas relativas a la gerencia pblica fue, as, de la mano, con el tratamiento con bajo perfil de asuntos ms especficos. Esta observacin no es menos apropiada cuando se considera el otro ciclo de reforma brasileo. Algunos aspectos del proceso de planificacin del gasto y gestin financiera adquirieron un alto perfil, mientras que otros no. Los que claramente consiguieron una amplia atencin se relacionaron con la adopcin de legislacin sobre responsabilidad fiscal y planeamiento plurianual (el Plan Pluri-Anual o PPA). Adems, el par de planes cuatrianuales sucesivos que elabor el Ministerio de Planificacin, que identific dos valores diferentes para proyectos de inversin estratgicos, se identificaron fuertemente con la agenda presidencial de Fernando Henrique Cardoso.7 La cuestin sobre cmo deba operar el proceso presupuestario y de qu manera deba relacionarse la ejecucin presupuestaria con las responsabilidades organizacionales, sin embargo, se constituy en un asunto de intramuros dentro del Ministerio de Planificacin. El resultado, eventualmente, fue la decisin de reemplazar el sistema tradicional de presupuesto orientado a los insumos, por otro basado en los principios de la presupuestacin por programas y la gestin por proyectos. Inicialmente, todo este asunto se manej win que mediara un involucramiento parlamentario; tampoco se convirti en un tem importante de la agenda general de polticas de la administracin presidencial. La carrera que atraves esta cuestin oper, esencialmente, a travs de canales de accin que involucraron al Ministerio de Planificacin, la Casa Civil (una unidad de staff presidencial) y, en el momento oportuno, el presidente mismo. Variedad en la Especificacin de Alternativas. Como se mencionara previamente, la especificacin de alternativas es considerada como el mbito de esfuerzos para desarrollar medidas sustantivas que respondan a cuestiones de polticas, mientras que la fijacin de agenda es el mbito de los esfuerzos para atraer la atencin hacia las cuestiones de polticas, de modo que puedan ser procesadas por actores dentro de los canales institucionales relevantes. El caso
7

Los planes fueron denominados Brasil en Accin y Avance Brasil, respectivamente.

de Brasil destaca la variedad que se advierte en cuanto a como oper el proceso de especificacin de alternativas. El contraste ms obvio es el que surge de la localizacin institucional del proceso. La especificacin en el proceso de reforma gerencial del ciclo de polticas del aparato estatal se concentr en el MARE, la agencia de coordinacin central cuya jurisdiccin inclua cuestiones de personal, organizacin, compras y suministros y tecnologa administrativa. El proceso de especificacin de alternativas del ciclo de polticas en materia de planificacin y presupuesto, se concentr en el Ministerio de Planificacin, la agencia coordinadora central cuya jurisdiccin abarca el gasto pblico. Comparando estos dos ciclos de polticas, emergieron alternativas sustanciales desde distintas agencias centrales de coordinacin que operaban en diferentes tipos de jurisdicciones. Una segunda clase de variedad en la especificacin de alternativas fue el rol de la transferencia internacional de polticas. Brevemente, el MARE se involucr fuertemente en esfuerzos de transferencia de polticas, mientras que Planificacin no lo hizo. De manera ms especfica, el MARE eligi la experiencia del Reino Unido a partir de la iniciativa de Next Steps, como fuente de ideas aplicables y prcticas transferibles. Como parte de este esfuerzo de transferencia, el ministerio utiliz los servicios de consultora de una antigua funcionaria de Whitehall llamada Kate Jenkins, que haba participado en el proceso de los Next Steps, a travs del cual se establecieron dentro de departamentos (ministerios) del gobierno britnico una serie de unidades operativas focalizadas en objetivos singulares, conocidas como agencias ejecutivas. Este ejercicio de transferencia de poltica GB-Brasil, que dur un cierto nmero de aos, se reflej en uno de los puntos centrales de la reforma gerencial del aparato estatal, es decir, el establecimiento de agencias ejecutivas como una forma admitida de organizacin dentro del gobierno federal brasileo. Si bien la transferencia de polticas no fue la nica fuente de alternativas sustanciales que llegaron a ser especificadas durante la reforma gerencial, fue sin embargo un aspecto visible y en apariencia significativo de este proceso. En contraste, la transferencia internacional de polticas no se not en la reforma de reglas y rutinas que gobernaban el proceso de planificacin y administracin financiera del gasto. Una ronda inicial de entrevistas conducidas para este estudio indic que si llegaron a producirse transferencias de polticas, su principal fuente fue Petrobrs, una empresa estatal brasilea, y no gobiernos extranjeros. El principal agente individual de este ejercicio de transferencia domstica de polticas fue el Secretario de Planificacin e Inversiones Estratgicas, Jos Paulo Silveira, que pas gran parte de su carrera en esta compaa petrolera estatal, a cargo de funciones tales como investigacin, desarrollo y planificacin estratgica. El proceso de transferencia domstica fue sumamente evidente en la formulacin del primer plan de inversin cuatrianual, Brasil en Aao. La transferencia internacional de polticas tampoco se hizo notar en la reforma del proceso presupuestario durante la segunda administracin Cardoso. Si bien es cierto que la idea de presupuestacin por programas se origin en la experiencia extranjera de mediados del siglo 20,8 el concepto se vena incubando dentro de la unidad central de presupuesto de Brasil durante casi una generacin. El presupuesto por programas volvi a emerger como una cuestin especializada relevante luego de que se super la crisis de la hiperinflacin y, como resultado, el financiamiento recibido por los departamentos gubernamentales volvi a reflejar slo la formulacin presupuestaria y no los desembolsos efectivos por parte del ministro de finanzas. El contenido sustantivo de la propuesta de orientarse hacia la presupuestacin por programas -incluyendo el empleo de las disciplinas de gerencia de proyectos- tambin reflej las lecciones aprendidas a partir de la experiencia de Brasil en Aao. En otras palabras, la transferencia domstica de polticas y el aprendizaje directo dentro del ministerio de planificacin constituyeron aspectos conspicuos del proceso de especificacin de alternativas en este ciclo de polticas.

Vase Allen Schick, The Stages of Budget Reform, Public Administration Review, 1996.

Considerado desde una perspectiva global, vemos entonces, en el caso brasileo, una sustancial variedad en los aspectos de lecciones aprendidas de la especificacin de alternativas. Fueron evidentes tanto la transferencia internacional de polticas como el aprendizaje domstico. Tambin puede destacarse una distincin interesante entre la transferencia internacional de polticas y el aprendizaje organizacional interno cuando se examina la experiencia de reforma en la planificacin y el presupuesto. Ambas clases de aprendizaje de la experiencia nacional se pusieron en evidencia. Variedad en la Toma de Decisiones. En trminos tericos, se considera que el proceso de toma de decisiones ocurre despus que los procesos de interseccin entre la fijacin de agenda y la especificacin de alternativas logran una culminacin, y que las autoridades jurisdiccionalmente competentes se hallan dispuestas a considerar y actual respecto a la agenda decisional resultante. La experiencia brasilea exhibe variedad en la toma de decisiones as definida, como lo ilustra el hecho de que el Congreso jug un papel de autoridad jurisdiccionalmente competente en el proceso de enmienda constitucional, mientras que el Ejecutivo cumpli el mismo rol respecto a muchas otras decisiones. Tambin fue evidente cierta variedad dentro del proceso decisorio del Ejecutivo. Por ejemplo, la decisin de revivir los campos de carrera de gerente pblico y analista de presupuesto y planificacin, mediante la administracin de concursos abiertos para la seleccin de estos profesionales, dentro del mbito de lo que puede denominarse el subsistema de poltica de gerenciamiento pblico. En efecto, el MARE tuvo la prerrogativa de adoptar este curso de accin, sujeta a la competencia por parte de otras agencias centrales. El caso de la reforma en planificacin y presupuesto fue un tanto diferente en tanto la decisin final estuvo a cargo de un funcionario ubicado fuera del subsistema de poltica de gerenciamiento pblico, aunque dentro del Poder Ejecutivo. La variedad tambin se manifiesta al considerar la situacin inusual segn la cual el proceso decisorio en el Congreso -relativo a la enmienda constitucional- dur casi tres aos. En esta peculiar instancia, la fase del proceso decisorio excedi enormemente la fase pre-decisional del ciclo de poltica. En cambio, el ritmo de la reforma en planificacin y presupuesto se ajusta al estereotipo de la dinmica de las polticas pblicas. Segn este estereotipo, las ideas acerca de las polticas maduran lentamente hasta alcanzar la agenda decisional cuando parece haber llegado un momento oportuno. En este ciclo de planificacin y presupuesto arrib cuando la administracin Cardoso enfrent la necesidad de reducir la discrecionalidad en el gasto federal en un 30%, en medio del colapso producido por la devaluacin del rublo. El argumento de que el presupuesto por programa poda ayudar al gobierno a hacer ms con (mucho) menos result decisivo en este contexto. Aparentemente, el tiempo transcurrido entre la aparicin de la cuestin en la agenda de decisin presidencial y su resolucin fue extremadamente breve: segn trascendi, cuestin de pocas semanas. De este modo, la experiencia brasilea contiene una amplia variedad de dinmicas de formulacin de polticas que se corresponden con la duracin y localizacin institucional de la etapa decisional. CUESTIONES DE DISEO DE PROCESOS PARA LA FORMULACIN DE POLTICAS DE GERENCIA PBLICA Esta seccin del resumen ejecutivo busca identificar las cuestiones de diseo de procesos que seran normalmente considerados al encarar esfuerzos para mejorar las polticas de gerenciamiento pblico. La utilidad de este marco analtico radica en que, simplemente, ayuda a los funcionarios gubernamentales a percibir la significacin de opciones que, de otro modo, podran no haber suscitado su plena atencin. Al identificar cuestiones de diseo relacionadas con cada uno de los procesos componentes de formulacin de polticas de gerenciamiento pblico, ese marco tiene la virtud de distribuir la atencin de una manera inteligente y prctica.

Con respecto a la fijacin de agenda, una cuestin de diseo clave es determinar si es preferible lograr un alto perfil para las cuestiones de poltica de gerenciamiento pblico que operar en una situacin en la que esta cuestin tenga ms bien un bajo perfil. La resolucin de esta cuestin de diseo plantea una mirada de otras cuestiones. Por ejemplo, si se desea que una cuestin adquiera un alto perfil, los funcionarios consideraran razonablemente llevar a cabo reformas legislativas, en contraposicin con reformas que se debatan y autoricen exclusivamente dentro del Ejercito. Sea o no que el asunto se maneje para el ejecutivo como un ejercicio intra muros, los funcionarios que buscan otorgarle un alto perfil necesitan considerar de qu manera activar el inters en la cuestin de parte de un sector de la ciudadana favorable a la iniciativa. Por otra parte, si es preferible mantener un bajo perfil de la cuestin, los funcionarios tendrn que considerar de qu manera despertar inters en un proceso de cambio de las polticas gerenciales, cuidando a la vez enmarcar el asunto en trminos que sean menos susceptibles de crear un inters generalizado por parte de los polticos y los medios. Obviamente, la lista de otras cuestiones podra extenderse. Una segunda cuestin de diseo en la fijacin de agenda es determinar si el alcance de la cuestin parece ser comprehensivo, de mediano rango o estrecho. En Brasil, la reforma inicial en planificacin bajo Brasil en Aao fue estrechamente focalizada en torno al proceso de planificacin del gasto como gerenciamiento financiero (o sea, sobre el proceso de administracin o ejecucin presupuestario). Por su parte, el alcance de la reforma gerencial del aparato estatal se ubic a mitad de camino entre enfoques estrechos o comprehensivos procesos en materia de servicio civil y relaciones laborales, organizacin y tecnologa administrativa. Ningn ciclo de poltica fue lo suficientemente amplio como para incluir todas las reas que componen la poltica de gerenciamiento pblico: planificacin del gasto y gerencia financiera, servicio civil y relaciones laborales, compras y suministros, organizacin y mtodos, y auditora y evaluacin. La eleccin del alcance interacta con la eleccin del perfil. Cuanto ms amplio el alcance, es ms probable que la cuestin adquirir un alto perfil, ya que la cuestin slo puede ser vendida como una reforma administrativa o gerencial seria. Cuanto ms estrecho el alcance, es ms probable que la cuestin mantenga un bajo perfil, ya que normalmente aparecer ms como una preocupacin tcnico-administrativa que como un asunto genuino de poltica pblica. En el manejo del alcance de esta cuestin, los funcionarios deben ser sensibles al grado de manifestacin poltica de la opinin pblica y de las lites respecto al funcionamiento global del servicio pblico, as como a la competencia entre varios centros de poder que influyen sobre las polticas de gerenciamiento pblico. Agendas de alcance estrecho pueden adquirir sbitamente un alto perfil cuando son lanzadas hacia las corrientes de los meandros polticos de la competencia partidaria, los cambios de humor en la opinin pblica y la inestabilidad poltico-institucional. Ello tambin puede ocurrir si llegan a caer en un terreno jurisdiccional disputado. Con respecto a la especificacin de alternativas, una cuestin fundamental de diseo es dnde residir institucionalmente este proceso. Una opcin es permitir que el proceso resida dentro de agencias centrales individualizadas, como Planificacin o el MARE, respectivamente. Una alternativa es tratar de concertar un proceso de generacin de alternativas coordinado o colaborativo, como fuera evidente en algunos pases fuera de la regin (v.g., Austria y Nueva Zelanda). Una tercera alternativa es convenir un grupo ad hoc de expertos para desempear esta funcin, como ha sido la prctica en Alemania (v.g. el Consejo de Expertos para un Estado Magro) y en cierto modo en los Estados Unidos (v.g., la National Performance Review inicial). Como estas opciones no son mutuamente excluyentes, los funcionarios pueden contemplar el armado de un diseo hbrido para la especificacin de alternativas. Una segunda cuestin relativa a la especificacin de alternativas es dnde buscar ideas estimulantes y prcticas transferibles. Un tipo de diseo consiste en elegir y transferir polticas resultantes de la experiencia internacional, como lo ilustrara el intento del MARE de transplantar

las agencias ejecutivas del Reino Unido. Otro tipo de diseo es transferir prcticas de la experiencia domstica, sea dentro del propio gobierno o en el mbito ms amplio de la economa o la sociedad. Esta opcin la ilustra el proceso de especificacin de alternativas del Ministerio de Planificacin. De nuevo, estas opciones no son mutuamente excluyentes. Sin embargo, las opciones entre cualquiera de estos tipos puros o hbridos tienen consecuencias. El aprendizaje de las lecciones internacionales requiere comprender las implicaciones de las diferencias entre factores contextuales e institucionales locales y forneos, as como fuentes intangibles de capacidad. El aprendizaje de la experiencia propia requiere tomar medidas para evitar juicios apresurados sobre la base de la reputacin de la organizacin fuente y el testimonio persuasivo de los pioneros de la prctica considerada. Una tercera cuestin importante de diseo sobre especificacin de alternativas es pautar el ritmo (pacing en el original, N del T). Una opcin es un ritmo veloz. Si se considera seriamente esta opcin, los funcionarios necesitan poner su atencin en la optimizacin del proceso de desarrollo de la poltica, de modo que tenga xito tanto en el planteo de ideas de polticas que se estn incubando como en el sometimiento de las mismas a una seria evaluacin prospectiva bajo presin del escaso tiempo disponible. Un ritmo lento es otro tipo de opcin. Si se lo elige, debe pensarse en la generacin de suficiente excitacin acerca de las perspectivas de cambio, de modo que los posibles empresarios de las polticas movilicen el esfuerzo requerido para que sus puntos de vista puedan ser escuchados. Con respecto a la toma de decisiones, un asunto de diseo clave es cmo interactuar con y preparar a- los individuos que, eventualmente, encuentren que su agenda decisional incluye asuntos de poltica de gerenciamiento pblico y sus opciones. Una interaccin frecuente y adecuada puede generar actitudes positivas hacia propuestas de reforma y, de hecho, tambin hacia los propios reformadores, cuya credibilidad puede ser esencial para la aprobacin. Por otra parte, tales contactos podran generar esfuerzos tcticos para descarrilar el proceso de reforma (por ejemplo, a travs de una redefinicin pblica de la cuestin en trminos poco atractivos) cuando su evolucin prospectiva es considerada amenazadora. Estas consideraciones vienen a la mente especialmente cuando uno reflexiona acerca de la tortuosa, aunque breve, historia de la modernizacin y la reforma reorganizativa en el Per durante 1996. ANLISIS DEL MODO DE FRACASO El caso de la reciente experiencia del Per en materia de cambio de poltica respecto al cambio en las polticas de gerenciamiento pblico proporciona una oportunidad excepcional para comprender la patologa de los esfuerzos de reforma fracasados. El anlisis sugiere que, de diversa manera, la reforma fue mal concebida. Una causa fue que el desplazamiento de la agenda desde una reforma de la administracin pblica caso-por-caso hacia una reforma en gran escala luego de 1995, no fue totalmente bienvenido por los funcionarios que haban dedicado mucho esfuerzo a implementar la estrategia de enclave o insular previa. De hecho, los funcionarios involucrados estuvieron alertas a las oportunidades para resistir los movimientos hacia el frente de un proceso en el que la centralizacin vertical dentro de los departamentos ministeriales constituy el principio directriz. Tal resistencia contribuy, eventualmente, al juicio poltico de que la reorganizacin se haba convertido en un tercer riel de la poltica del estado peruana. Una segunda razn, relacionada con la anterior, por la cual los esfuerzos resultaron estriles es que coincidieron con un tema poltico ms amplio relativo al poder del ejecutivo poltico, especialmente el presidente gobernante. La mecha de esta cuestin macro-poltica fue encendida por las estrategias y tcticas de Fujimori de retener poder, y fue aireada por sus oponentes partidarios as como por los medios. La cuestin de domar al ejecutivo pas a adquirir un rojo vivo en Octubre de 1996, justo cuando las reorganizaciones propuestas que equivalan a planes centralizados verticalmente- ingresaron a la etapa decisoria del ciclo de polticas. En ese momento, Fujimori hizo el simple clculo que sus propias necesidades polticas no seran favorecidas si pona todo su peso en la resolucin del

10

conflicto, ya por entonces intenso, en torno a las propuestas de reorganizacin. Por lo tanto, eligi dejar que expirara en diciembre de 1996 la autoridad delegada para llevar a cabo la reorganizacin, sin que se llevara a cabo. Todo el proceso se detuvo cuando las perspectivas de este resultado se hicieron visibles. Sobre la base del bien estructurado relato histrico de Juan Carlos Cortzar sobre este episodio de reforma abortada, podemos identificar mltiples factores que definen, de distinta manera, una modalidad de fracaso en el cambio de polticas de gerenciamiento pblico. El primer aspecto de una modalidad de fracaso es convertir la reorganizacin de los departamentos gubernamentales en una idea central del proceso de desarrollo de polticas, especialmente cuando el compromiso presidencial en esta direccin es dbil o fcilmente reversible. En el caso peruano, el presidente no adopt una posicin pblica decidida sobre la cuestin cuando comenz a operar el proceso de desarrollo de la poltica considerada. Sus compromisos se haban expresado nicamente en privado hacia los funcionarios que lideraban el proceso. En ausencia del compromiso pblico del presidente, los incentivos y oportunidades para las partes involucradas, en el sentido de elevar el nivel de conflicto, fueron sustanciales. Por lo tanto, un dbil compromiso pblico presidencial es parte de la modalidad de fracaso. El segundo aspecto es permitir que la cara pblica de la cuestin sea definida por actores que no estn motivados para mejorar, como tal, la poltica de gerenciamiento pblico. En Per, esta cara pblica fue definida en gran medida por el ministro de economa y finanzas y por los oponentes polticos de Fujimori. El primero defini la cuestin en trminos de reduccin del aparato estatal (downsizing) y no como modernizacin y reorganizacin. Este encuadramiento tena por objeto asegurar que la reforma contribuira fuertemente a lograr las metas de reduccin del gasto pblico que alentaba el Ministerio de Economa y Finanzas. Su efecto fue colocar la cuestin de la reorganizacin y modernizacin bajo una luz negativa en los medios y fomentar la oposicin al proceso, an antes de que se formularan opciones concretas. Entretanto, la tarea de crear atencin y compromiso dentro del proceso de especificacin de alternativas se torn mucho ms dificultoso a raz de ese encuadramiento negativo (y parcial). Ms tarde, Los oponentes polticos de Fujimori definieron la cuestin en trminos del intento por ganar poder de parte de un ejecutivo poltico autoritario, convirtiendo lo que de otro modo hubiera sido una cuestin blanda sobre modernizacin gubernamental en una cuestin explosiva. Un tercer aspecto relacionado de la modalidad de fracaso es iniciar un esfuerzo de reforma antes de que la cuestin a la que apunta adquiere un carcter pblico. Cuando el Congreso otorgara autoridad al ejecutivo para proceder a la reorganizacin y el primer ministro procediera a establecer el aparato institucional para utilizar esa autoridad, la cuestin no tena todava trascendencia pblica. De hecho, la autoridad fue establecida a travs de lo que esencialmente fue una oscura previsin en la ley anual de presupuesto. Si el asunto hubiera tenido una cara pblica, hubiera tenido que vincularse con el fin de conseguir que las organizaciones gubernamentales fueran ms eficaces, aplicando para ello el enfoque insular o de enclave. Esta secuencia inversa cuando el esfuerzo formal de reforma es lanzado antes de que la cuestin est totalmente establecida en la agenda gubernamental de polticas- es parte de la modalidad de fracaso. Un cuarto aspecto de la modalidad de fracaso es la identificacin del esfuerzo de reforma con un proceso de reforma corto y a trmino. En Per, el esfuerzo de modernizacin y reorganizacin fue identificado con el empleo de poderes legislativos delegados que hubieran expirado en un ao. Esta situacin coloc a los funcionarios que conducan la reforma a merced de aquellos que la resistan. Los primeros necesitaban que sus propuestas alcanzaran la agenda decisional hacia los ltimos meses de 1996, estuvieran o no maduras. Los ltimos saban que slo necesitaban sostener una fuerte oposicin durante un breve perodo. La reforma, definida a

11

trmino, qued despojada de mtodos que contuvieran el conflicto y dio a los oponentes todo tipo de oportunidades para trabar la reforma. Un quinto aspecto de la modalidad de fracaso es embarcarse en un proceso de especificacin de alternativas (o desarrollo de polticas) que fcilmente requiera de aos para ser completada satisfactoriamente, cuando slo se dispone de unos pocos meses. El proceso de constitucin y operacin de los grupos de trabajo ministeriales en la segunda mitad de 1996 deba concluir en menos de tres meses. Es plausible argumental que este proceso de negociacin hacia arriba requera ms de un ao para completarse. En verdad, exhibi un plido reflejo del proceso de Next Steps de Gran Bretaa, que se desenvolvi a lo largo de ms de tres aos. Una falta radical de congruencia entre el diseo de tareas y el tiempo disponible para completarla es un aspecto importante de la modalidad de fracaso. Finalmente, tambin debe incluirse entre los aspectos propios de la modalidad de fracaso, la existencia de un subsistema de polticas de gerenciamiento pblico inestable y altamente permeable. En el caso del Per, la efectividad de los lderes de la reforma dependa fuertemente del apoyo y compromiso de los actores principales, incluyendo al primer ministro y, ms arriba, el presidente. Los lderes no contaban con una base institucional firme dentro del subsistema de polticas de gerenciamiento pblico, en contraste con, por ejemplo, el caso de Bresser Pereira en Brasil. Las responsabilidades del rol del primer ministro en el sistema de polticas de gerenciamiento pblico fueron dbilmente definidas. Al mismo tiempo, el Ministerio de Economa y Finanzas no se consider a si mismo como responsable0 de crear la capacidad institucional y operativa de este subsistema; ms an, sus lderes no parecen haber abrazado la idea de que el gerenciamiento pblico es un mbito de polticas reconocido. En consecuencia, adopt acciones en nombre de la implementacin de polticas econmicas que redujeron la capacidad de los reformadores para lograr el cumplimiento efectivo de su agenda. En resumen, el caso peruano de 1996 muri una muerte de causas mltiples. En trminos analticos, podemos asociar la configuracin total de causas propias de este caso con la modalidad de fracaso en los cambios de polticas de gerenciamiento pblico. consideradas de manera genrica. TRADE-OFFS (COMPROMISOS RECPROCOS) En esta seccin colocamos el foco sobre una serie de trade-offs9 sugestivos, en lugar de intentar analizar esta cuestin de manera comprehensiva. Un trade-off ilustrativo se vincula con las opciones de fijacin de agenda segn el perfil de la cuestin tratada. Tanto los perfiles de una cuestin, altos o bajos, tienen ventajas y desventajas. Por ejemplo, cuestiones de alto perfil movilizan la participacin en procesos de especificacin de alternativas. Tambin le otorgan a los lderes polticos un incentivo para adoptar una posicin positiva sobre la cuestin (al punto de que lleguen a identificarse estrechamente con la misma). Por ambas razones, un perfil alto puede agregar fuerte atencin y expectativa a la cuestin. Pero por otra parte, un alto perfil puede movilizar a los potenciales perdedores, tan rpidamente como puede suscitar apoyos. Cuando la movilizacin de esfuerzos opositores es efectiva, aumentan naturalmente los riesgos de que las propuestas sean vetadas en la fase decisional del ciclo de polticas. An los presidentes pueden decidir que resolver el conflicto inclinando el peso a favor de las propuestas, puede contrariar sus propios intereses polticos. Definir la cuestin de la modernizacin en trminos blandos tiene muchas de las ventajas estndar asociadas con la ambigedad. Puede mantener en la retaguardia a los potenciales opositores, al tiempo que promueve apoyos desde dentro de la burocracia. Por otra parte, la
9

Se utilizar el trmino ingls, por estar suficientemente difundido y por resultar difcil encontrar un trmino en espaol que d cuenta, en forma precisa, de su naturaleza y alcances (N. del T.).

12

definicin de la cuestin puede ser invadida por encuadres alternativos, tales como la jibarizacin a ultranza (downsizing) o rapias de poder, como vimos en el caso peruano. Adems, la profundidad de un compromiso positivo con la cuestin puede limitarse a aquellos que participaron activamente en el proceso de generacin de alternativas o que, de otro modo, se entusiasmaron con ideas dentro de la constelacin de la modernizacin. Por lo tanto, la modernizacin puede tener serias ventajas y desventajas en cuanto a si una cuestin adquiere o no notoriedad y movilizacin (momentum). Un tercer trade-off ilustrativo lo sugiere fuertemente el caso de Brasil. El asunto es si la reforma se identifica con un individuo o con una entidad ms abstracta, tal como una agencia de coordinacin central. En Brasil, la reforma gerencial del aparato del estado se identific ms con Bresser Pereira que con el MARE como institucin, mientras que las reformas en planificacin y presupuesto se identificaron con el Ministerio de Planificacin ms que con Jos Paulo Silveira. En las reformas encuadradas ambiguamente, que involucran un gran nmero de cuestiones que son, en trminos relativos, polticamente inertes, una reforma identificada con un individuo tiene sus ventajas. El protagonista se convierte, literalmente, en la cara de la cuestin, de modo que la misma parece significativa mientras ese individuo tiene xito en mantener la atencin sobre la misma. La desventaja es que la suerte de la reforma puede depender de la posicin poltica que mantenga esa persona. En poltica, ese riesgo es intrnsecamente sustancial. Una vez que el individuo abandona la escena, la cuestin puede considerarse cerrada. De ser as, puede resultar un desafo dar manifestacin an a asuntos de bajo perfil, lo cual puede resultar una pesada carga para los sucesores. Una posible movida compensatoria puede ser otorgar prioridad a la construccin de capacidad institucional. PRCTICAS ASTUTAS Este trmino se refiere a configuraciones de elementos de procesos, o diseos, que elevan considerablemente las chances de xito a lo largo de un amplio espectro de circunstancias. Dada la historia problemtica de la investigacin sobre mejores prcticas, este tipo de generalizacin debera requerir una base de evidencia mucho ms robusta. Bajo las circunstancias, ofrecemos un par de propuestas de prcticas astutas que deberan ser sujeto de cierto escepticismo y mayor investigacin. Una proposicin es que resultan deseables los perfiles de cuestiones hbridos. Por hbridos queremos decir que al menos un aspecto de la cuestin adquiere un alto perfil, mientras al menos un aspecto mantiene un perfil bajo. En Brasil, la resurreccin de los planes nacionales de desarrollo cuatrianuales como mtodo de planificacin del gasto, fue una cuestin de alto perfil, mientras que la radical innovacin en el proceso presupuestario tuvo un perfil bajo. Los dos aspectos se vincularon entre s, al menos por el hecho de que para el presidente, el valor poltico del proceso de planificacin signific que los impulsores de una reforma radical del presupuesto haban ganado una sustancial credibilidad con el tomador de decisiones. El caso de la reforma gerencial del aparato del estado no es del todo diferente. Puede argumentarse que el alto perfil que obtuvo el proceso de aprobacin de la enmienda constitucional, proporcion un contexto que se sum a la atencin adquirida por numerosas cuestiones de gerenciamiento pblico de bajo perfil. Una segunda prctica astuta consiste en aprender sistemticamente de la experiencia local. Esta prctica se puso plenamente en evidencia en el Ministerio de Planificacin brasileo. No se trata de que el aprendizaje internacional sobre polticas sea intrnsicamente una prctica muda (aunque abundan los ejemplos desafortunados), sino ms bien que un serio aprendizaje sobre la aplicacin local de polticas tiene ventajas y se le ha dado en muchas partes un nfasis insuficiente.

13

Una tercera prctica astuta es desarrollar el subsistema de polticas de gerencia pblica. La idea se refiere a acciones abstractas, tales como facilitar el reconocimiento de las interdependencias funcionales entre los procesos de planificacin del gasto, la gerencia financiera, el servicio civil y relaciones laborales, las compras y suministros, la organizacin, la auditora, la evaluacin y otros por el estilo. Las creencias en tales interdependencias funcionales proporciona una base intelectual para combinar diversos conjuntos de experticia relevantes para la administracin pblica. Tambin puede proveer una base intelectual a la colaboracin en curso que pueda existir entre agencias centrales de coordinacin para lograr un mejoramiento sostenido en el gerenciamiento pblico. El desarrollo del subsistema de polticas de gerencia pblica tambin incluye la ampliacin del repertorio de procesos estructurados para la evaluacin de opciones de polticas de gerenciamiento pblico, sea prospectiva o retrospectivamente. Este concepto tambin puede referirse a inversiones directas en la capacidad operacional de las agencias centrales, para no mencionar la investigacin acadmica sobre gerencia pblica.

CONCLUSIN Sobre la base de los casos de estudio de Brasil y Per, este resumen ejecutivo ha demostrado que los procesos de decisin en materia de polticas de gerenciamiento pblico en la regin latinoamericana, se caracteriza por la variedad y ha ordenado esa variedad con el propsito de construir un mapa incluso tal vez una agenda- de diseo de cuestiones de diseo de procesos, relevantes para lderes potenciales de esfuerzos orientados al mejoramiento gerencial en el gobierno. Como ayuda a una cuidadosa reflexin sobre las cuestiones de diseo identificadas, hemos hecho una diseccin del caso peruano para ganar un mejor conocimiento sobre una modalidad de fracaso en procesos de cambio de polticas de gerenciamiento pblico. Con la misma finalidad hemos hipotetizado acerca de un conjunto ilustrativo de trade-offs y prcticas astutas. Esta comparacin sistemtica de anlisis de casos est pensada para ser de inters inmediato y utilidad a los participantes del Dilogo Regional sobre Gobernabilidad y Transparencia. Se espera, adems, que el BID se vea motivado a sostener su apoyo a la investigacin basada en casos originales sobre cuestiones de relevancia prctica, tales como disear procesos que transformen las polticas de gerenciamiento pblico. APNDICE: GLOSARIO Ciclo de polticas pblicas Proceso mediante el cual los elaboradores de poltica interactan estableciendo un problema en la agenda gubernamental, elaboran y seleccionan alternativas de solucin al mismo, toman decisiones autorizadas sobre l e implementan tales decisiones. La nocin de ciclo de poltica rene as dos elementos fundamentales para el anlisis de las polticas: a) las fases que pueden distinguirse al interior del proceso de elaboracin de las polticas (pre decisional, decisional e implementacin), y b) los resultados del proceso en trminos de las opciones de poltica asumidas mediante decisiones autorizadas. Empresarios de polticas pblicas Los empresarios de polticas publicas son personas que participan en el proceso de elaboracin de polticas desde muy diversas situaciones y desean invertir tiempo, energa, reputacin y a veces dinero a lo largo de tiempo a cambio de obtener polticas que respondan a los problemas que les preocupan (definidos de la manera como les resulta relevante) y/o impliquen la

14

aplicacin de sus propuestas de solucin favorecidas. Desarrollan tres actividades principales: a) impulsan sus preocupaciones acerca de ciertos problemas en la agenda presionando por una determinada forma de definirlos, b) ablandan el terreno para sus alternativas de solucin favorecidas y c) promueven la articulacin de sus propuestas con los procesos polticos (para obtener apoyo de los funcionarios electos) y los problemas vigentes en la agenda gubernamental. En la bsqueda de lograr sus propios objetivos, los empresarios de poltica desempean la funcin sistmica de enganchar soluciones con problemas, problemas con fuerzas polticas y eventos polticos con propuestas, haciendo as posible que las alternativas de solucin seleccionadas pasen a la agenda de decisiones. Establecimiento de agenda gubernamental de polticas pblicas Proceso mediante el cual se identifica, a travs de formulacin, aquellos problemas de poltica que se incluyen en la agenda gubernamental de polticas pblicas y, como tal, reciben seria atencin por parte de quienes pueden incidir en el decision-making respecto a la seleccin e autorizacin de polticas pblicas. El establecimiento de agenda incluye tanto el proceso de definicin de una situacin dada como un problema que exige la accin pblica para resolverlo, como el proceso mediante el cual dicha definicin logra concitar la atencin de los polticos y otros tomadores de decisiones.

Especificacin (generacin) de alternativas Proceso mediante el cual se generan aquellas alternativas de solucin a un problema presente en la agenda, o que podran estar presente en un indefinido futuro, que merecen una seria consideracin por parte de quienes pueden tomar decisiones autorizadas. Este proceso ocurre fundamentalmente al interior de comunidades de expertos en polticas (incluso los que ocupan cargos oficiales), donde las propuestas son presentadas, confrontadas y reelaboradas continuamente. Marco explicativo Conjunto de modelos tericos que permiten analizar el proceso de elaboracin de las polticas pblicas, explicando las opciones de poltica (expresadas en decisiones autorizadas) que resultan del mismo. El marco explicativo debe ofrecer herramientas conceptuales adecuadas para elaborar respuestas satisfactorias a las preguntas que guan la investigacin, especialmente las de naturaleza cientfica y explicativa. Polticas de Gestin Pblica El conjunto de reglas institucionales que guan, limitan y motivan el servicio pblico como un todo. El concepto incluye los procedimientos informales (no jurdicos) o rutinas organizativas (de los rganos centrales de staff) a travs de las cuales se hacen operativas dichas reglas. Las polticas de gestin pblica corresponden a categoras como las de planeamiento presupuestal y gestin financiera, servicio civil y relaciones laborales, adquisiciones, organizacin y mtodos, y auditora y evaluacin. Tienen un carcter transversal pues no se refieren exclusivamente a un rea de polticas o a un sector del aparato pblico en particular, sino que subyacen a todos generando incentivos y actuaciones desautorizadas (constraints) que orientan la toma de decisiones de ndole administrativo por parte de los funcionarios y organizaciones pblicas. Proceso presupuestal y de gestin financiera

15

Conjunto de procesos, procedimientos y rutinas que regulan la asignacin de recursos financieros mediante la elaboracin del presupuesto pblico, as como la ejecucin del gasto autorizado. Estas regulaciones forman parte de las polticas de gestin pblica, afectando transversalmente a todas las reas de poltica y sectores institucionales del aparato pblico. Sub sistema de polticas de gestin pblica Conjunto de espacios institucionales responsables por la elaboracin de las polticas de gestin pblica en su totalidad. Este dispositivo institucional incluye arreglos formales (reas de competencia, jerarquas, controles) y relaciones informales que influyen en la participacin de los actores en los espacios donde se toman las decisiones. De esta manera, el sub sistema regula la participacin de los actores y la evolucin de las imgenes de poltica, manteniendo el conflicto (entre actores e imgenes) en un nivel soportable.

16