Mandado Injunção

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acrdo
DJe 07/12/2011 Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 1 de 29
20/10/2011
TRIBUNAL PLENO
AG.REG. NO MANDADO DE INJUNO 3.322 DISTRITO FEDERAL RELATOR AGTE.(S) : MIN. CELSO DE MELLO : SINDICATO DOS SERVIDORES PBLICOS FEDERAIS DA JUSTIA DO TRABALHO DA 15 REGIO - SINDIQUINZE : RUDI MEIRA CASSEL E OUTRO(A/S) : UNIO : ADVOGADO-GERAL DA UNIO : OS MESMOS
ADV.(A/S) AGTE.(S) PROC.(A/S)(ES) AGDO.(A/S)
E M E N T A: MANDADO DE INJUNO COLETIVO - LEGITIMIDADE DA UTILIZAO, POR ENTIDADES DE CLASSE E/OU ORGANISMOS SINDICAIS, DE REFERIDA AO CONSTITUCIONAL DOUTRINA - PRECEDENTES (RTJ 166/751-752, v.g.) - SERVIDOR PBLICO PORTADOR DE DEFICINCIA - DIREITO PBLICO SUBJETIVO APOSENTADORIA ESPECIAL (CF, ART. 40, 4, I) - INJUSTA FRUSTRAO DESSE DIREITO EM DECORRNCIA DE INCONSTITUCIONAL, PROLONGADA E LESIVA OMISSO IMPUTVEL A RGOS ESTATAIS DA UNIO FEDERAL - CORRELAO ENTRE A IMPOSIO CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR E O RECONHECIMENTO DO DIREITO SUBJETIVO LEGISLAO - DESCUMPRIMENTO DE IMPOSIO CONSTITUCIONAL LEGIFERANTE E DESVALORIZAO FUNCIONAL DA CONSTITUIO ESCRITA - A INRCIA DO PODER PBLICO COMO ELEMENTO REVELADOR DO DESRESPEITO ESTATAL AO DEVER DE LEGISLAR IMPOSTO PELA CONSTITUIO - OMISSES NORMATIVAS INCONSTITUCIONAIS: UMA PRTICA GOVERNAMENTAL QUE S FAZ REVELAR O DESPREZO DAS INSTITUIES OFICIAIS PELA AUTORIDADE SUPREMA DA LEI FUNDAMENTAL DO ESTADO - A COLMATAO JURISDICIONAL DE OMISSES INCONSTITUCIONAIS: UM GESTO DE FIDELIDADE, POR PARTE DO PODER JUDICIRIO, SUPREMACIA HIERRQUICONORMATIVA DA CONSTITUIO DA REPBLICA - A VOCAO PROTETIVA DO MANDADO DE INJUNO - LEGITIMIDADE DOS PROCESSOS DE INTEGRAO NORMATIVA (DENTRE ELES, O RECURSO ANALOGIA) COMO FORMA DE SUPLEMENTAO DA INERTIA AGENDI VEL DELIBERANDI - PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS.
A C R D O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sesso Plenria, sob a Presidncia do Ministro Cezar Peluso, na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigrficas, por unanimidade de votos, em negar provimento a ambos os recursos de agravo, nos termos do voto
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil.O documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 1598409

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do Relator. Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa e, neste julgamento, o Senhor Ministro Ayres Britto. Braslia, 20 de outubro de 2011.
CELSO DE MELLO - RELATOR
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Relatrio
20/10/2011
TRIBUNAL PLENO
AG.REG. NO MANDADO DE INJUNO 3.322 DISTRITO FEDERAL RELATOR AGTE.(S) : MIN. CELSO DE MELLO : SINDICATO DOS SERVIDORES PBLICOS FEDERAIS DA JUSTIA DO TRABALHO DA 15 REGIO - SINDIQUINZE : RUDI MEIRA CASSEL E OUTRO(A/S) : UNIO : ADVOGADO-GERAL DA UNIO : OS MESMOS
ADV.(A/S) AGTE.(S) PROC.(A/S)(ES) AGDO.(A/S)
R E L A T R I O O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO (Relator): Trata-se de recursos de agravo, tempestivamente interpostos, contra deciso que parcialmente concedeu a ordem injuncional deduzida pelo
Sindicato dos Servidores Pblicos Federais da Justia do Trabalho da 15 Regio - SINDIQUINZE.
A deciso, por mim proferida, est assim ementada:
MANDADO DE INJUNO COLETIVO. LEGITIMIDADE DA UTILIZAO, POR ENTIDADES DE CLASSE E/OU ORGANISMOS SINDICAIS, DE REFERIDA AO CONSTITUCIONAL. DOUTRINA. PRECEDENTES (RTJ 166/751-752, v.g.). SERVIDOR PBLICO PORTADOR DE DEFICINCIA. DIREITO PBLICO SUBJETIVO APOSENTADORIA ESPECIAL (CF, ART. 40, 4, I). INJUSTA DESSE DIREITO EM DECORRNCIA DE FRUSTRAO INCONSTITUCIONAL, PROLONGADA E LESIVA OMISSO IMPUTVEL A RGOS ESTATAIS DA UNIO FEDERAL. CORRELAO ENTRE A IMPOSIO CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR E O RECONHECIMENTO DO DIREITO SUBJETIVO LEGISLAO. DESCUMPRIMENTO DE IMPOSIO CONSTITUCIONAL LEGIFERANTE E DESVALORIZAO FUNCIONAL DA CONSTITUIO ESCRITA. A INRCIA DO PODER PBLICO COMO ELEMENTO REVELADOR DO DESRESPEITO ESTATAL AO DEVER DE LEGISLAR IMPOSTO PELA CONSTITUIO. OMISSES NORMATIVAS INCONSTITUCIONAIS: UMA PRTICA

Relatrio
MI 3.322 AgR / DF
GOVERNAMENTAL QUE S FAZ REVELAR O DESPREZO DAS INSTITUIES OFICIAIS PELA AUTORIDADE SUPREMA DA LEI FUNDAMENTAL DO ESTADO. A COLMATAO JURISDICIONAL DE OMISSES INCONSTITUCIONAIS: UM GESTO DE FIDELIDADE SUPREMACIA HIERRQUICO-NORMATIVA DA CONSTITUIO DA REPBLICA. A VOCAO PROTETIVA DO MANDADO DE INJUNO. LEGITIMIDADE DOS PROCESSOS DE INTEGRAO NORMATIVA (DENTRE ELES, O RECURSO ANALOGIA) COMO FORMA DE SUPLEMENTAO DA INERTIA AGENDI VEL DELIBERANDI. PRECEDENTES DO STF. RECONHECIMENTO, EM DECISES ESPECFICAS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DO DIREITO SUBJETIVO DO SERVIDOR PBLICO PORTADOR DE DEFICINCIA APOSENTADORIA ESPECIAL (MI 1.613/DF, REL. MIN. EROS GRAU MI 1.737/DF, REL. MIN. ELLEN GRACIE MI 1.967/DF, REL. MIN. CELSO DE MELLO). MANDADO DE INJUNO COLETIVO CONHECIDO E DEFERIDO, EM PARTE.
A Unio Federal alega, em suas razes de recurso, em sntese, o que se segue:
Considerada a evoluo da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, pode-se, ento, concluir que a autorizao para que os mandados de injuno sejam decididos monocraticamente aplica-se apenas aos casos de aposentadoria especial pelo exerccio de atividades sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica (inc. III) ou de atividades que possam ser consideradas de risco (inc. II). No h, repita-se, nenhum precedente do Plenrio do Supremo Tribunal Federal tratando especificamente da hiptese de aposentadoria especial de servidor portador de deficincia (inc. I). Ademais, o estudo dos precedentes at o momento comentados demonstra tambm que o Plenrio do Supremo Tribunal Federal determinou a aplicao analgica do art. 57 da Lei n. 8.213/91 somente nos casos de aposentadoria especial de servidores cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica (inc. III). ...................................................
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Relatrio
MI 3.322 AgR / DF
Em sntese: no h autorizao, seja do Plenrio do Supremo Tribunal Federal, seja no art. 557 do Cdigo de Processo Civil, para o julgamento monocrtico de mandados de injuno que versem sobre aposentadoria especial de servidores portadores de deficincia. ................................................... Alm de no haver ainda a superao excessiva de prazo razovel que caracteriza o interesse de agir com relao a mandados de injuno, preciso a existncia de projeto de lei em trmite no Congresso Nacional com o objetivo de regulamentar o inciso I do pargrafo 4 do art. 40 da Constituio Federal (Projeto de Lei Complementar do Senado Federal n. 250/05). ................................................... De fato, no h, na deciso agravada ou no art. 57 da Lei n. 8.213/91, definio do nmero de anos durante os quais o servidor portador de deficincia deve ter trabalhado sob essa condio para que tenha direito aposentadoria especial; no h, ainda, relao das deficincias que devem ser consideradas para o fim de aquisio do direito aposentadoria especial. O recurso analogia, aqui, tampouco se faz til, pois, no caso dos trabalhadores filiados ao Regime Geral da Previdncia Social, a definio do prazo durante o qual a exposio aos agentes nocivos confere o direito aposentadoria especial feita segundo critrios intransponveis para o caso da aposentadoria especial dos portadores de deficincia. ................................................... Pelas razes expostas, a Unio pede seja reconsiderada a deciso agravada, conforme autoriza a aplicao analgica do art. 557, 1, do Cdigo de Processo Civil. Subsidiariamente, e ainda nos termos daquele dispositivo legal, requer a apresentao do processo em mesa, para que o Plenrio do Supremo Tribunal Federal possa julgar o presente agravo interno, com o objetivo de extinguir o processo sem resoluo do mrito por ausncia de interesse-necessidade (CPC, art. 267, inc. VI) ou, ao menos, de julgar os pedidos formulados pelo impetrante apenas parcialmente procedentes, limitando-se a deciso a reconhecer a mora na regulamentao do art. 40, 4, inc. I, da Constituio Federal. (grifei)
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MI 3.322 AgR / DF
A outra parte agravante, o Sindicato dos Servidores Pblicos Federais de Justia do Trabalho da 15 Regio
SINDIQUINZE, por sua vez, assim fundamentou o seu pleito recursal:
Perceba-se que o que se est a requerer por meio do writ no a indicao dos critrios fticos e jurdicos que serviriam de base para a concesso do pedido de aposentadoria especial de servidores deficientes fsicos, como entendeu a deciso recorrida, ao contrrio, o objeto do mandado de injuno o suprimento da omisso legislativa que corresponde fixao do tempo de contribuio para que, ento, seja concedida a aposentadoria especial aos servidores portadores de deficincia (conforme se demonstrar adiante). H enorme diferena entre se apreciar determinados requisitos e se suprir omisso legislativa em Mandado de Injuno, como o caso, sendo que este suprimento , inclusive, uma obrigao da qual o STF, data vnia, do que no se desincumbiu completamente mediante a deciso agravada. .................................................. O essencial perceber que, por analogia, est fixada a carncia para aposentadoria especial dos portadores de deficincia em: deficincia severa (15 anos), moderada (20 anos) e leve (25 anos). Em qualquer hiptese, necessrio que a aposentadoria especial se d independente de idade mnima e goze dos mesmos benefcios da aposentadoria integral plena, com paridade assegurada para que os proventos dos Substitudos sofram os reflexos de qualquer alterao na remunerao dos servidores em atividade, inclusive por reestruturao de carreira. 3.3 Sobre a analogia com a Lei 8.213, de 1991, e com o Decreto 3.048, de 1999, para fixar o direito dos substitudos, servidores pblicos portadores de deficincia, a terem sua aposentadoria especial fixada de acordo com o grau de deficincia
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Relatrio
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A Lei 8.213, de 1991, dispe sobre a aposentadoria especial para os beneficirios do regime geral de previdncia social, nos termos dos seus artigos 57 e 58. E assim por fora do disposto no artigo 15 da Emenda Constitucional 20/1998, que assegura a aplicabilidade desses dispositivos, at a publicao da exigida Lei Complementar, o que no ainda no ocorreu. ................................................... No que diz respeito aposentadoria especial de segurados do regime geral portadores de deficincia segunda hiptese da ressalva do 1 do artigo 201 da Constituio da Repblica, criada pela Emenda Constitucional 47, de 2005 , ainda no h regulamentao, motivo pelo qual, a partir da analogia com a Lei 8.213/1991, permitida a aplicao do limite de 15 (quinze severa) 20 (vinte - moderada) ou 25 (vinte e cinco leve) anos na atividade, derivado do artigo 57 da Lei 8.213/91 e correspondente artigo 64 do Decreto 3.048/99. ................................................... Ante o exposto, requer o conhecimento e provimento deste agravo, para que, ante a reconhecida ausncia de regulamentao do direito aposentadoria especial dos substitudos, portadores de deficincia, prevista no artigo 40, 4, inciso I, da Constituio da Repblica, que seja suprimida a lacuna normativa pela determinao de aplicao analgica da aposentadoria especial de acordo com o nvel de comprometimento da deficincia, no caso de deficincia severa (15 anos), moderada (20 anos) e leve (25 anos), com suporte no artigo 57 da Lei 8.213, de 1991, artigo 64 e anexo V do Decreto 3.048, de 1999, ou, sucessivamente, pelo prazo e analogia que Vossa Excelncia entender cabveis, para viabilizar aos substitudos que se insiram nesta condio de pessoa com deficincia o exerccio do direito aposentadoria especial com proventos alcanados pela integralidade e paridade plenas, independente de idade mnima. (grifei)
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Relatrio
MI 3.322 AgR / DF
Por no me convencer das razes expostas, submeto, apreciao do Egrgio Plenrio desta Suprema Corte, os presentes recursos de agravo.
o relatrio.
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
MI 3.322 AgR / DF
V O T O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO (Relator): Trata-se de recursos de agravo interpostos tanto pela Unio Federal quanto pelo Sindicato dos Servidores Pblicos Federais da Justia do
Trabalho da
15 Regio - SINDIQUINZE.
O recurso de agravo deduzido pela Unio Federal revela-se invivel, eis que a deciso agravada ajusta-se, com integral
fidelidade, diretriz jurisprudencial firmada pelo Supremo Tribunal Federal na matria ora em exame.
Como
se
sabe,
writ
injuncional
tem
por
funo
processual especfica viabilizar o exerccio de direitos, liberdades e prerrogativas diretamente outorgados pela prpria Constituio da Repblica, em ordem a impedir que a inrcia do legislador comum frustre a eficcia de situaes subjetivas de vantagem reconhecidas pelo prprio texto constitucional.
Na realidade, o retardamento abusivo na regulamentao legislativa contexto do texto em constitucional causa como qualifica-se requisito presente o do
temporal
autorizador
ajuizamento da ao de mandado de injuno (RTJ 158/375, Rel. p/ o
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acrdo Min. SEPLVEDA PERTENCE), pois, sem que se configure esse estado de mora legislativa caracterizado pela superao excessiva de prazo razovel -, no haver como reconhecer-se ocorrente, na espcie, o prprio interesse de agir em sede injuncional, como esta Suprema Corte tem advertido em sucessivas decises:
MANDADO DE INJUNO. (...). PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS DO MANDADO DE INJUNO (RTJ 131/963 RTJ 186/20-21). DIREITO SUBJETIVO LEGISLAO/DEVER ESTATAL DE LEGISLAR (RTJ 183/818-819). NECESSIDADE DE OCORRNCIA DE MORA LEGISLATIVA (RTJ 180/442). CRITRIO DE CONFIGURAO DO ESTADO DE INRCIA LEGIFERANTE: SUPERAO EXCESSIVA DE PRAZO RAZOVEL (RTJ 158/375). (...). ( MI 715/DF , Rel. Min. CELSO DE MELLO, in Informativo/STF n 378, de 2005)
Essa omisso inconstitucional, derivada do inaceitvel inadimplemento do dever estatal de emanar regramentos normativos encargo jurdico que no foi cumprido na espcie -, encontra, neste writ injuncional, um poderoso fator de neutralizao da inrcia legiferante e da absteno normatizadora do Estado.
mandado
de
injuno,
desse
modo,
deve
traduzir
significativa reao jurisdicional autorizada pela Carta Poltica, que, nesse o writ processual, da forjou o instrumento destinado a as
impedir
desprestgio
prpria
Constituio,
consideradas
graves conseqncias que decorrem do desrespeito ao texto da Lei
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MI 3.322 AgR / DF
Fundamental,
seja
por
ao
do
Estado,
seja,
como
no
caso,
por
omisso - e prolongada inrcia - do Poder Pblico.
Isso significa, portanto, que o mandado de injuno deve ser visto e qualificado como instrumento de concretizao das clusulas constitucionais frustradas, em sua eficcia, pela
inaceitvel omisso do Poder Pblico, impedindo-se, desse modo, que se degrade, a Constituio, inadmissvel condio subalterna de um estatuto subordinado vontade ordinria do legislador comum.
Na verdade, o mandado de injuno busca neutralizar as conseqncias normativa limitada, de cuja lesivas decorrentes da ausncia de regulamentao de eficcia de
preceitos incidncia
constitucionais necessria
revestidos ao exerccio fundados
efetivo -
determinados
direitos
neles
diretamente
depende,
essencialmente, da interveno concretizadora do legislador.
legislao existir s -
preciso pode ser
ter
presente, pelo
pois,
que
direito
invocado
interessado, pelo estatal o se de
quando
tambm texto normas
simultaneamente a previso do
imposta dever que
prprio emanar
constitucional legais. atividade Isso
significa, do
portanto, Estado
direito
individual
legislativa
apenas
evidenciar
naquelas
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estritas
hipteses
em
que
desempenho
da
funo
de
legislar
refletir, por efeito de exclusiva determinao constitucional, uma obrigao jurdica indeclinvel imposta ao Poder Pblico, consoante adverte o magistrio jurisprudencial desta Suprema Corte (MI 633/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
Desse modo, e para que possa atuar a norma pertinente ao instituto do mandado de injuno, revela-se essencial que se
estabelea a necessria correlao entre a imposio constitucional de legislar, de um lado, e o conseqente reconhecimento do direito pblico subjetivo legislao, de outro, de tal forma que, ausente a obrigao jurdico-constitucional de emanar provimentos legislativos, no se tornar possvel imputar comportamento moroso ao Estado, nem pretender acesso legtimo via injuncional (MI 463/MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO MI 542/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO - MI 642/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
O exame dos elementos constantes deste processo, no entanto, evidencia que existe, na espcie, o necessrio vnculo de causalidade entre o direito subjetivo legislao, invocado pela parte impetrante, e o dever do Poder Pblico de editar a lei
complementar a que alude o art. 40, 4, da Carta da Repblica, em
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MI 3.322 AgR / DF
contexto
que
torna
plenamente
admissvel
utilizao
do
writ
injuncional.
Cumpre
assinalar,
nesse
contexto,
que
Plenrio
do
Supremo Tribunal Federal, ao apreciar ao injuncional em que tambm se pretendia a concesso de aposentadoria especial, no s reconheceu a mora do Presidente da Repblica (mora agendi) na apresentao de projeto de lei dispondo sobre a regulamentao do art. 40, 4, da Constituio, como, ainda, determinou a aplicao analgica do art. 57, 1, da Lei n 8.213/91, com o objetivo de colmatar a lacuna normativa existente:
TRABALHO EM CONDIES (...) APOSENTADORIA ESPECIAIS - PREJUZO SADE DO SERVIDOR - INEXISTNCIA DE LEI COMPLEMENTAR - ARTIGO 40, 4, DA CONSTITUIO FEDERAL. Inexistente a disciplina especfica da aposentadoria especial do servidor, impe-se a pronunciamento judicial, daquela adoo, via prpria aos trabalhadores em geral - artigo 57, 1, da Lei n 8.213/91. (MI 721/DF, Rel. Min. MARCO AURLIO, Pleno grifei)
O caso ora em exame tambm versa situao prevista no 4 do art. 40 da Constituio, cujo inciso I trata da
aposentadoria especial reconhecida a servidores pblicos que sejam portadores de deficincia e que igualmente sofrem, semelhana dos servidores pblicos que exercem atividades reputadas insalubres
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ou perigosas, as mesmas conseqncias lesivas decorrentes da omisso normativa que j se prolonga de maneira irrazovel.
Tenho para mim, presente esse contexto, que a situao exposta no obsta a concesso do writ injuncional, eis que, tambm nessa hiptese (vale dizer, na hiptese de o agente estatal ser, ele prprio, portador de deficincia), persiste a mora na regulamentao legislativa da aposentadoria especial tal como o reconheceu, em seu parecer, a douta Procuradoria-Geral da Repblica (fls. 70) -, o que torna aplicveis, segundo entendo, por identidade de razes, os precedentes estabelecidos por esta Suprema Corte.
Esse entendimento segundo o qual lcito aplicar-se, por analogia, o art. 57 da Lei n 8.213/91, a servidor pblico portador de deficincia foi inteiramente acolhido pelo eminente Ministro EROS GRAU (MI 1.613/DF), pela eminente Ministra ELLEN GRACIE (MI 1.737/DF) e por mim prprio (MI 1.656/DF e MI 1.967/DF), valendo reproduzir, no ponto,
fragmento da seguinte deciso:
Trata-se de mandado de injuno coletivo no qual se pretende assegurar o exerccio do direito de aposentadoria especial ante a inexistncia de regulamentao do art. 40, 4, da Constituio Federal, que autoriza a fixao de um regime diferenciado de aposentao em favor dos servidores pblicos portadores
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MI 3.322 AgR / DF
de deficincia ou que exeram atividades arriscadas ou prejudiciais sade e integridade fsica. 2. A matria em debate passou por uma recente evoluo jurisprudencial e est, com base nessa nova orientao, integralmente equacionada pelo Plenrio desta Suprema Corte. Na sesso de 30.08.2007, o Plenrio desta Casa, por ocasio do julgamento do Mandado de Injuno 721, rel. Min. Marco Aurlio, reconheceu presentes no texto do art. 40, 4, da Carta Magna tanto o direito aposentadoria especial dos servidores pblicos nele referidos, como o dever estatal de regulamentao desse mesmo direito. Decidiu o Supremo Tribunal Federal, naquela assentada, que, diante da incontestvel mora legislativa, a eficcia da referida norma constitucional e a garantia do exerccio do direito nela proclamado deveriam ser alcanadas por meio da aplicao integrativa, no que couber, do art. 57 da Lei 8.213, de 24.07.1991, que dispe sobre os requisitos e condies para a obteno de aposentadoria especial pelos trabalhadores vinculados ao regime geral de previdncia social sujeitos a condies prejudiciais sade ou integridade fsica. (...). ...................................................... Ratificado, nos mesmos termos, o referido entendimento em 1.07.2008, por ocasio do julgamento plenrio do Mandado de Injuno 758, rel. Min. Marco Aurlio, DJe 26.09.2008, sobreveio, em 15.04.2009, o julgamento dos Mandados de Injuno 788 e 795, de que foram relatores, respectivamente, os eminentes Ministros Carlos Britto e Crmen Lcia. ...................................................... 3. Ante todo o exposto, com base nos precedentes citados e na autorizao especificamente conferida pelo Plenrio desta Casa de apreciao monocrtica dos casos idnticos quele veiculado no Mandado de Injuno 795 (DJe 22.05.2009), concedo a ordem injuncional para, declarando a mora legislativa na regulamentao do art. 40, 4, da Carta Magna, assegurar aos servidores pblicos estaduais filiados ao impetrante o direito de ter os seus pedidos administrativos de aposentadoria especial concretamente analisados pela autoridade competente, mediante a aplicao integrativa do art. 57 da Lei Federal 8.213/91. (MI 1.737/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE grifei)
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Registro,
ainda,
que
Supremo
Tribunal
Federal,
em
sucessivas decises, vem reafirmando essa orientao (MI 758/DF, Rel. Min. MARCO AURLIO MI 796/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO - MI 809/SP, Rel. Min. CRMEN LCIA - MI 824/DF, Rel. Min. EROS GRAU MI 834/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI MI 874/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO MI 912/DF, Rel. Min. CEZAR PELUSO MI 970/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE
MI 1.001/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO MI 1.059/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), garantindo, em conseqncia, aos servidores pblicos que se enquadrem nas hipteses previstas no 4 do art. 40 da Constituio, o direito aposentadoria especial:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE INJUNO. SERVIDORA PBLICA. ATIVIDADES EXERCIDAS EM DE RISCO OU INSALUBRES. APOSENTADORIA CONDIES ESPECIAL. 4 DO ART. 40 DA CONSTITUIO FEDERAL. AUSNCIA DE LEI COMPLEMENTAR. MORA LEGISLATIVA. REGIME GERAL DA PREVIDNCIA SOCIAL. 1. Ante a prolongada mora legislativa, no tocante edio da lei complementar reclamada pela parte final do 4 do art. 40 da Magna Carta, impe-se ao caso a aplicao das normas correlatas previstas no art. 57 da Lei n 8.213/91, em sede de processo administrativo. 2. Precedente: MI 721, da relatoria do ministro Marco Aurlio. 3. Mandado de injuno deferido nesses termos. (MI 788/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO - grifei) MANDADO DE INJUNO. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PBLICO. ARTIGO 40, 4, DA CONSTITUIO DA REPBLICA. AUSNCIA DE LEI COMPLEMENTAR A DISCIPLINAR A MATRIA. NECESSIDADE DE INTEGRAO LEGISLATIVA. 1. Servidor pblico. Investigador da polcia civil do Estado de So Paulo. Alegado exerccio de atividade sob condies de periculosidade e insalubridade.
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2. Reconhecida a omisso legislativa em razo da ausncia de lei complementar a definir as condies para o implemento da aposentadoria especial. 3. Mandado de injuno conhecido e concedido para comunicar a mora autoridade competente e determinar a aplicao, no que couber, do art. 57 da Lei n. 8.213/91. (MI 795/DF, Rel. Min. CRMEN LCIA - grifei)
Vale referir, em face da pertinncia de que se reveste, fragmento da deciso que o eminente Ministro EROS GRAU proferiu no julgamento do MI 1.034/DF, de que foi Relator:
31. O Poder Judicirio, no mandado de injuno, produz norma. Interpreta o direito, na sua totalidade, para produzir a norma de deciso aplicvel omisso. inevitvel, porm, no caso, seja essa norma tomada como texto normativo que se incorpora ao ordenamento jurdico, a ser interpretado/aplicado. D-se, aqui, algo semelhante ao que se h de passar com a smula vinculante, que, editada, atuar como texto normativo a ser interpretado/aplicado. ................................................... 34. A este Tribunal incumbir - permito-me repetir se concedida a injuno, remover o obstculo decorrente da omisso, definindo a norma adequada regulao do caso concreto, norma enunciada como texto normativo, logo sujeito a interpretao pelo seu aplicador. 35. No caso, o impetrante solicita seja julgada procedente a ao e, declarada a omisso do Poder Legislativo, determinada a supresso da lacuna legislativa mediante a regulamentao do artigo 40, 4, da Constituio do Brasil, que dispe a propsito da aposentadoria especial de servidores pblicos. ................................................... 37. No mandado de injuno, o Poder Judicirio no define norma de deciso, mas enuncia a norma regulamentadora que faltava para, no caso, tornar vivel o exerccio do direito da impetrante, servidora pblica, aposentadoria especial.
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38. Na Sesso do dia 15 de abril passado, seguindo a nova orientao jurisprudencial, o Tribunal julgou procedente pedido formulado no MI n. 795, Relatora a Ministra CRMEN LCIA, reconhecendo a mora legislativa. Decidiu-se no sentido de suprir a falta da norma regulamentadora disposta no artigo 40, 4, da Constituio do Brasil, aplicando-se hiptese, no que couber, o disposto no artigo 57 da Lei n. 8.213/91, atendidos os requisitos legais. Foram citados, no julgamento, nesse mesmo sentido, os seguintes precedentes: o MI n. 670, DJE de 31.10.08, o MI n. 708, DJE de 31.10.08; o MI n. 712, DJE de 31.10.08, e o MI n. 715, DJU de 4.3.05. (grifei)
A constatao objetiva de que se registra, na espcie, hiptese de mora inconstitucional, apta a instaurar situao de
injusta omisso geradora de manifesta lesividade posio jurdica dos beneficirios da clusula constitucional inadimplida (CF, art. 40, 4), justifica, plenamente, a interveno do Poder Judicirio, notadamente a do Supremo Tribunal Federal.
No tem sentido que a inrcia dos rgos estatais, evidenciadora de comportamento manifestamente inconstitucional,
possa ser paradoxalmente invocada, pelo prprio Poder Pblico, para frustrar, de modo injusto (e, portanto, inaceitvel), o exerccio de direito expressamente assegurado pela Constituio.
Admitir-se fraude Constituio,
tal
situao em
equivaleria anlise,
legitimar estar-se-ia
a a
pois,
ltima
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MI 3.322 AgR / DF
sustentar a impossibilidade de o Judicirio, no obstante agindo em sede injuncional (CF, art. 5, LXXI), proceder colmatao de uma omisso flagrantemente inconstitucional.
Isso significa que no se pode identificar, na prpria inrcia estatal, a existncia de fator exculpatrio (e pretensamente legitimador) do inadimplemento de uma grave obrigao constitucional.
Cabe rememorar, bem por isso, neste ponto, que o Poder Pblico tambm transgride a autoridade superior da Constituio
quando deixa de fazer aquilo que ela determina.
Em
contexto
como
que
resulta
destes
autos,
colmatao de omisses inconstitucionais nada mais revela seno um gesto de respeito que esta Alta Corte manifesta pela autoridade suprema da Constituio da Repblica.
A omisso do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extenso, a imposio ditada pelo texto constitucional (como aquela que deriva do art. 40, 4, da Carta Poltica) - qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade poltico-jurdica, eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico tambm desrespeita a
Constituio, tambm ofende direitos que nela se fundam e tambm
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impede, por ausncia (ou insuficincia) de medidas concretizadoras, a prpria aplicabilidade dos postulados da Lei Fundamental, tal como tem advertido o Supremo Tribunal Federal:
DESRESPEITO CONSTITUIO - MODALIDADES DE COMPORTAMENTOS INCONSTITUCIONAIS DO PODER PBLICO. - O desrespeito Constituio tanto pode ocorrer mediante ao estatal quanto mediante inrcia governamental. A situao de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder Pblico, que age ou edita normas em desacordo com o que dispe a Constituio, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os princpios que nela se acham consignados. Essa conduta estatal, que importa em um facere (atuao positiva), gera a inconstitucionalidade por ao. - Se o Estado deixar de adotar as medidas necessrias realizao concreta dos preceitos da Constituio, em ordem a torn-los efetivos, operantes e exeqveis, abstendo-se, em conseqncia, de cumprir o dever de prestao que a Constituio lhe imps, incidir em violao negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare, resultar a inconstitucionalidade por omisso, que pode ser total, quando nenhuma a providncia adotada, ou parcial, quando insuficiente a medida efetivada pelo Poder Pblico. (...). (ADI 1.458-MC/DF, REL. MIN. CELSO DE MELLO)
V-se, inconstitucionais, descumprimento, por
pois,
que,
na
tipologia aquela de norma
das que
situaes deriva do de
inclui-se, inrcia
tambm, estatal,
impositiva
determinado comportamento atribudo ao Poder Pblico pela prpria Constituio.
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As situaes configuradoras de omisso inconstitucional ainda que se cuide de omisso parcial derivada da insuficiente
concretizao, pelo Poder Pblico, do contedo material da norma impositiva fundada na Carta Poltica refletem comportamento
estatal que deve ser repelido, pois a inrcia do Estado qualifica-se, perigosamente, como um dos processos deformadores da Constituio, expondo-se, por isso mesmo, censura do magistrio doutrinrio
(Anna Cndida da Cunha Ferraz, Processos Informais de Mudana da Constituio, p. 230/232, item n. 5, 1986, Max Limonad; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo II/406 e 409, 2 ed., 1988, Coimbra Editora; J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos da Constituio, p. 46, item n. 2.3.4, 1991, Coimbra Editora).
O fato inquestionvel um s: a inrcia estatal em tornar efetivas as imposies constitucionais traduz inaceitvel
gesto de desprezo pela Constituio e configura comportamento que revela um incompreensvel sentimento de desapreo pela autoridade, pelo valor e pelo alto significado de que se reveste a Constituio da Repblica.
Nada mais nocivo, perigoso e ilegtimo do que elaborar uma Constituio, sem a vontade de faz-la cumprir integralmente, ou, ento, de apenas execut-la com o propsito subalterno de torn-la
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aplicvel
somente
nos
pontos
que
se
mostrarem
convenientes
aos
desgnios dos governantes, em detrimento dos interesses maiores dos cidados.
A percepo da gravidade e das conseqncias lesivas derivadas do gesto infiel do Poder Pblico que transgride, por
omisso ou por insatisfatria concretizao, os encargos de que se tornou depositrio por efeito de expressa determinao
constitucional foi revelada, entre ns, j no perodo monrquico, em lcido magistrio, por PIMENTA BUENO (Direito Pblico Brasileiro e Anlise da Constituio do Imprio, p. 45, reedio do Ministrio da Justia, 1958) e reafirmada por eminentes autores contemporneos, em lies que acentuam o desvalor jurdico do comportamento estatal omissivo (JOS AFONSO DA SILVA, Aplicabilidade das Normas
Constitucionais, p. 226, item n. 4, 3 ed., 1998, Malheiros; ANNA CNDIDA DA CUNHA FERRAZ, Processos Informais de Mudana da
Constituio, p. 217/218, 1986, Max Limonad;
PONTES DE MIRANDA,
Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1, de 1969, tomo I/15-16, 2 ed., 1970, RT, v.g.).
O desprestgio da Constituio - por inrcia de rgos meramente constitudos - representa um dos mais graves aspectos da patologia constitucional, pois reflete inaceitvel desprezo, por
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parte das instituies governamentais, da autoridade suprema da Lei Fundamental do Estado.
Essa constatao, feita por Karl Loewenstein (Teoria de la Constitucin, p. 222, 1983, Ariel, Barcelona), coloca em
pauta o fenmeno da eroso da conscincia constitucional, motivado pela instaurao, no mbito do Estado, de um preocupante processo de desvalorizao funcional da Constituio escrita, como j
ressaltado, pelo Supremo Tribunal Federal, em diversos julgamentos, como resulta da seguinte deciso, consubstanciada em acrdo assim ementado:
A TRANSGRESSO DA ORDEM CONSTITUCIONAL PODE CONSUMAR-SE MEDIANTE AO (VIOLAO POSITIVA) OU MEDIANTE OMISSO (VIOLAO NEGATIVA). - O desrespeito Constituio tanto pode ocorrer mediante inrcia mediante ao estatal quanto governamental. A situao de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder Pblico, seja quando este vem a fazer o que o estatuto constitucional no lhe permite, seja, ainda, quando vem a editar normas em desacordo, formal ou material, com o que dispe a Constituio. Essa conduta estatal, que importa em um facere (atuao positiva), gera a inconstitucionalidade por ao. - Se o Estado, no entanto, deixar de adotar as medidas necessrias realizao concreta dos preceitos da Constituio, abstendo-se, em conseqncia, de cumprir o dever de prestao que a prpria Carta Poltica lhe imps, incidir em violao negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare, resultar a inconstitucionalidade por omisso, que pode ser total
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(quando nenhuma a providncia adotada) ou parcial (quando insuficiente a medida efetivada pelo Poder Pblico). Entendimento prevalecente na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: RTJ 162/877-879, Rel. Min. CELSO DE MELLO (Pleno). - A omisso do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extenso, a imposio ditada pelo texto constitucional qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade poltico-jurdica, eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico tambm desrespeita a Constituio, tambm ofende direitos que nela se fundam e tambm impede, por ausncia (ou insuficincia) de medidas concretizadoras, a prpria aplicabilidade dos postulados e princpios da Lei Fundamental. DE IMPOSIO CONSTITUCIONAL DESCUMPRIMENTO LEGIFERANTE E DESVALORIZAO FUNCIONAL DA CONSTITUIO ESCRITA. - O Poder Pblico - quando se abstm de cumprir, total ou parcialmente, o dever de legislar, imposto em clusula constitucional, de carter mandatrio infringe, com esse comportamento negativo, a prpria integridade da Lei Fundamental, estimulando, no mbito do Estado, o preocupante fenmeno da eroso da conscincia constitucional (ADI 1.484-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO). - A inrcia estatal em adimplir as imposies constitucionais traduz inaceitvel gesto de desprezo pela autoridade da Constituio e configura, por isso mesmo, comportamento que deve ser evitado. que nada se revela mais nocivo, perigoso e ilegtimo do que elaborar uma Constituio, sem a vontade de faz-la cumprir integralmente, ou, ento, de apenas execut-la com o propsito subalterno de torn-la aplicvel somente nos pontos que se mostrarem ajustados convenincia e aos desgnios dos governantes, em detrimento dos interesses maiores dos cidados. DIREITO SUBJETIVO LEGISLAO E DEVER CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR: A NECESSRIA EXISTNCIA DO PERTINENTE NEXO DE CAUSALIDADE. - O direito legislao s pode ser invocado pelo interessado, quando tambm existir - simultaneamente
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imposta pelo prprio texto constitucional - a previso do dever estatal de emanar normas legais. Isso significa que o direito individual atividade legislativa do Estado apenas se evidenciar naquelas estritas hipteses em que o desempenho da funo de legislar refletir, por efeito de exclusiva determinao constitucional, uma obrigao jurdica indeclinvel imposta ao Poder Pblico. Para que possa atuar a norma pertinente ao instituto do mandado de injuno, revela-se essencial que se estabelea a necessria correlao entre a imposio constitucional de legislar, de um lado, e o conseqente reconhecimento do direito pblico subjetivo legislao, de outro, de tal forma que, ausente a obrigao jurdico-constitucional de emanar provimentos legislativos, no se tornar possvel imputar comportamento moroso ao Estado, nem pretender acesso legtimo via injuncional. Precedentes. (...). (RTJ 183/818-819, REL. MIN. CELSO DE MELLO, Pleno)
Nem se diga que o Supremo Tribunal Federal, ao colmatar uma evidente (e lesiva) omisso inconstitucional do aparelho de
Estado estar-se-ia transformando em anmalo legislador.
que,
ao
suprir
lacunas
normativa
provocadas
por
injustificvel inrcia do Estado, esta Suprema Corte nada mais faz seno desempenhar o papel que lhe foi outorgado pela prpria
Constituio da Repblica, valendo-se, para tanto, de instrumento que, concebido pela Assemblia Nacional Constituinte, foi por ela institudo com a precpua a que finalidade se de impedir no caso que ora a em inrcia exame,
governamental,
como
registra
culminasse por degradar a autoridade e a supremacia da Lei Fundamental.
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Da a jurisprudncia que se formou no mbito desta Corte, a partir do julgamento plenrio do MI 708/DF, Rel. Min.
GILMAR MENDES, e do MI 712/PA, Rel. Min. EROS GRAU, no sentido de restaurar, em sua dimenso integral, a vocao protetiva do remdio constitucional do mandado de injuno, cuja utilizao permite, ao Supremo Tribunal Federal, colmatar, de modo inteiramente legtimo, mediante processos de integrao normativa, como, p. ex., o recurso analogia, as omisses que venha, eventualmente, a constatar.
E realizado em
precisamente, processos
que
esta
Suprema nos
Corte quais
tem vem
inmeros
injuncionais,
garantindo, aos destinatrios da regra inscrita no 4 do art. 40 da Constituio, o acesso e a plena fruio do benefcio da
aposentadoria especial.
Cumpre
ressaltar,
finalmente,
no
que
concerne
especfica impugnao veiculada no recurso de agravo interposto pelo Sindicato dos Servidores Pblicos Federais da Justia do Trabalho da 15 Regio SINDIQUINZE, que o Plenrio do Supremo Tribunal
Federal, em diversos precedentes firmados sobre essa mesma questo (MI 1.115-ED/DF, Rel. Min. CRMEN LCIA MI 1.125-ED/DF, Rel. Min. CRMEN LCIA MI 1.189-AgR/DF, Rel. Min. CRMEN LCIA, v.g.), tem
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salientado uma vez promovida a integrao normativa necessria ao exerccio de direito pendente de disciplinao normativa que se exaure, nesse ato, a funo jurdico-constitucional para a qual foi concebido (e institudo) o remdio constitucional do mandado de
injuno, como se v de deciso consubstanciada em acrdo assim ementado, que esclarece, em tema de aposentadoria especial (CF,
art. 40, 4), aquilo que se inclui, no plano administrativo, na esfera de atribuies da autoridade competente:
EMBARGOS DE DECLARAO NO MANDADO DE INJUNO. CONVERSO EM AGRAVO REGIMENTAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PBLICO. ARTIGO 40, 4, DA CONSTITUIO DA REPBLICA. APLICAO DO ART. 57 DA LEI N. 8.213/1991. COMPETNCIA DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA. 1. A autoridade administrativa responsvel pelo exame do pedido de aposentadoria competente para aferir, no caso concreto, o preenchimento de todos os requisitos para a aposentao previstos no ordenamento jurdico vigente. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (MI 1.286-ED/DF, Rel. Min. CRMEN LCIA, Pleno grifei)
Isso significa, portanto, na linha desses precedentes que desautorizam que o pleito cabe recursal da entidade sede sindical ora como
agravante,
no
indicar,
nesta
injuncional,
reiteradamente acentuado por esta Suprema Corte (MI 1.312/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO MI 1.316/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE
MI 1.451/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE MI 3.718/DF, Rel. Min. MARCO
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AURLIO, jurdicos concretos
v.g.), que de
especificao ser
dos
exatos na
critrios anlise
fticos
devero
observados especial,
dos que
pedidos caber,
aposentadoria
tarefa
exclusivamente, autoridade administrativa competente ao se valer do que previsto no art. 57 da Lei 8.213/91 e nas demais normas de aposentao dos servidores pblicos (MI 1.277/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE - grifei).
Sendo expostas, nego
assim,
tendo
em
considerao recursos
as de
razes agravo,
provimento
aos
presentes
mantendo, em conseqncia, por seus prprios fundamentos, a deciso ora agravada.
o meu voto.
26

Deciso de Julgamento
PLENRIO EXTRATO DE ATA AG.REG. NO MANDADO DE INJUNO 3.322 PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO AGTE.(S) : SINDICATO DOS SERVIDORES PBLICOS FEDERAIS DA JUSTIA DO TRABALHO DA 15 REGIO - SINDIQUINZE ADV.(A/S) : RUDI MEIRA CASSEL E OUTRO(A/S) AGTE.(S) : UNIO PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO AGDO.(A/S) : OS MESMOS Deciso: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, negou provimento a ambos os recursos de agravo. Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa e, neste julgamento, o Senhor Ministro Ayres Britto. Presidiu o julgamento o Senhor Ministro Cezar Peluso. Plenrio, 20.10.2011. Presidncia do Senhor Ministro Cezar Peluso. Presentes sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio, Gilmar Mendes, Ayres Britto, Ricardo Lewandowski, Crmen Lcia, Dias Toffoli e Luiz Fux. Procurador-Geral Santos. da Repblica, Dr. Roberto Monteiro Gurgel
p/ Luiz Tomimatsu Secretrio
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o nmero 1538996

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DJe 07/12/2011 Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 1 de 29

ADV.(A/S) AGTE.(S) PROC.(A/S)(ES) AGDO.(A/S)

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CELSO DE MELLO - RELATOR

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ADV.(A/S) AGTE.(S) PROC.(A/S)(ES) AGDO.(A/S)

Sindicato dos Servidores Pblicos Federais da Justia do Trabalho da 15 Regio - SINDIQUINZE.

A deciso, por mim proferida, est assim ementada:

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A Unio Federal alega, em suas razes de recurso, em sntese, o que se segue:

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SINDIQUINZE, por sua vez, assim fundamentou o seu pleito recursal:

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 9 de 29

ajuizamento da ao de mandado de injuno (RTJ 158/375, Rel. p/ o

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graves conseqncias que decorrem do desrespeito ao texto da Lei

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 11 de 29

omisso - e prolongada inrcia - do Poder Pblico.

revestidos ao exerccio fundados

essencialmente, da interveno concretizadora do legislador.

preciso pode ser

interessado, pelo estatal o se de

tambm texto normas

imposta dever que

constitucional legais. atividade Isso

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 12 de 29

complementar a que alude o art. 40, 4, da Carta da Repblica, em

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 14 de 29

fragmento da seguinte deciso:

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 18 de 29

Admitir-se fraude Constituio,

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quando deixa de fazer aquilo que ela determina.

Constituio, tambm ofende direitos que nela se fundam e tambm

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 20 de 29

V-se, inconstitucionais, descumprimento, por