Noç - Es de Direito Administrativo Aula 02

Noes de Direito Administrativo p/ Polcia Civil - DF (Agente). Teoria e exerccios comentados Prof.
Daniel Mesquita Aula 02
AULA 02: Atos administrativos.
SUMRIO
1) 2) INTRODUO AULA 02 ATOS ADMINISTRATIVOS 2 3 3 4 15 19 19 21 26 28 28 29 30 30 31 31 32 32 33 35 37 37 38 39 41 41 48 55 56
2.1. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO. 2.2. ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO; TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES; PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. 2.3. ATRIBUTOS (OU CARACTERSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO. 2.4. CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 2.4.1. EXISTNCIA, VALIDADE, EFICCIA E EXEQIBILIDADE 2.4.2. VINCULAO E DISCRICIONARIEDADE 2.4.3. OUTRAS CLASSIFICAES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. 2.5. ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE 2.5.1. ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS 2.5.1.1. DECRETOS 2.5.1.2. INSTRUES NORMATIVAS, REGIMENTOS, REGULAMENTOS E
RESOLUES
2.5.2. ATOS ADMINISTRATIVOS ORDINATRIOS 2.5.3. ATOS ADMINISTRATIVOS NEGOCIAIS 2.5.3.1. LICENA 2.5.3.2. PERMISSO E AUTORIZAO 2.5.3.3. APROVAO, VISTO E HOMOLOGAO 2.5.4. ATOS ADMINISTRATIVOS ENUNCIATIVOS 2.5.5. ATOS ADMINISTRATIVOS PUNITIVOS 3) TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO.
3.2. ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULVEIS E INEXISTENTES. 3.3. TEORIAS MONISTA (OU UNITRIA) E DUALISTA. 3.4. VCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO. 3.5. DESCONSTITUIO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 3.5.1. INVALIDAO 3.5.2. REVOGAO 3.5.3. CASSAO 3.6. CONVALIDAO (OU SANATRIA)
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4) 5) 6) 7)
PRESCRIO E DECADNCIA RESUMO DA AULA. QUESTES REFERNCIAS
59 63 71 75
1) Introduo aula 02
Que bom que voc veio para a nossa aula 02! Nesta nossa aula 02 de Noes de Direito Administrativo para Polcia Civil do DF, cargo de Agente, falaremos do seguinte assunto: 3. Atos administrativos. 3.1 Conceitos, requisitos, elementos, pressupostos e classificao. 3.2 Fato e ato administrativo. 3.3 Atos administrativos em espcie. 3.4 O silncio no direito administrativo. 3.5 Cassao. 3.6 Revogao e anulao. 3.8 Fatos da administrao pblica: atos da administrao pblica e fatos administrativos. 3.9 Formao do ato 3.11 administrativo: Atos elementos, simples, unilaterais, 3.15 procedimento complexos bilaterais do e e ato Atos administrativo. 3.10 Validade, eficcia e auto executoriedade do ato administrativo. compostos. administrativos 3.12 Atos administrativos e
multilaterais. 3.13 Atos administrativos gerais e individuais. 3.14 Atos administrativos 3.17 Teoria vinculados nulidades discricionrios. no direito Mrito administrativo, discricionariedade. 3.16 Ato administrativo inexistente. das administrativo. 3.18 administrativos nulos e anulveis. 3.19 Vcios do ato administrativo. 3.20 Teoria dos motivos determinantes. 3.21 Revogao, anulao e convalidao do ato administrativo. No se esquea que, ao final, voc
ter um resumo da aula e as questes tratadas ao longo dela. Use esses dois pontos da aula na vspera da prova! Num concurso como este, em que a matria muito extensa, no h como voc ler uma aula hoje e apreender tudo at o dia da prova. Por isso, programe-se para ler os resumos na semana que antecede a prova. Lembre-se: o planejamento fundamental. Chega de papo, vamos luta!
2)
2.1.
Atos Administrativos
Conceito de ato administrativo.
Antes de conceituarmos ato administrativo, devemos distinguir os conceitos de fato e de ato, de modo que a ideia do ato administrativo fique clara. Fato: acontecimento sem qualquer interferncia da vontade humana. Ato, por sua vez, manifestao de vontade praticada pelo homem. Se "ato" manifestao da vontade humana, atos administrativos so declaraes humanas (e no meros fenmenos da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas pela administrao pblica ou por particular no exerccio de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurdicos determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob regime de direito pblico e sujeitas a controle. Para quem gosta de demonstrar seu apurado conhecimento jurdico em provas subjetivas, citando doutrinadores de renome, colacionamos a definio de ato administrativo da professora Di Pietro: pode-se definir o ato administrativo como a declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio (2009, p. 196)
O aluno no pode se esquecer de que, alm do Poder Executivo, os rgos que compem o Poder Judicirio e o Legislativo tambm editam atos administrativos. Tambm no pode se esquecer de que a Administrao Pblica pode editar atos regidos pelo direito privado quando, por exemplo, uma empresa estatal vende os bens produzidos por ela no mercado num ambiente de livre concorrncia. Por fim, vale destacar a valiosa lio de Bandeira de Mello (2010, p. 413-416) acerca do silncio da Administrao quando esta no se pronuncia quando deve faz-lo. Para o ilustre administrativista, o silncio no ato jurdico, mas um fato jurdico administrativo, pois no houve qualquer manifestao.
2.2. Elementos do ato administrativo; teoria dos motivos determinantes; procedimento administrativo.
O que vamos estudar agora so os elementos que constituem os atos administrativos, sem eles o ato administrativo no completa seu ciclo de formao ou so considerados, at mesmo, a depender do elemento faltante, inexistente. A doutrina do direito administrativo brasileiro diverge quanto aos elementos que compem os atos administrativos. Em razo disso, o critrio mais seguro para se utilizar em uma prova de concurso o do art. 2 da Lei n 4.717/65. Para essa lei, os elementos do ato administrativo so: competncia, forma, objeto, motivo e finalidade. Isso no quer dizer que o aluno deve marcar errado se apresentada na questo que o sujeito, e no a competncia, um dos elementos do ato administrativo. Nesse ponto, Di Pietro (2009, p. 202) informa, com razo, que a competncia um atributo do sujeito que pratica o ato e, alm desse atributo, ele deve ter a capacidade para realiz-lo. Desse modo, mais
adequado falar-se que o sujeito e no a competncia um dos elementos do ato administrativos. Sujeito aquele que pratica o ato. Ele deve ter capacidade e competncia para a prtica do ato. A primeira se verifica das normas de direito civil (idade, sanidade mental etc.). J a competncia, no direito administrativo, decorre da Constituio, das leis e atos normativos. Esses diplomas no s definem o plexo de competncias, mas impem aos seus titulares o dever de exerc-las em prol do interesse pblico. *Pensou competncia!* em sujeito pense em capacidade e
Aqui j entramos em um ponto que pode ser explorado na prova: o estudo da competncia para a prtica do ato administrativo. Portanto, SINAL DE ALERTA! Primeiramente, importante observar as caractersticas da competncia exercida pelo sujeito que pratica o ato administrativo. Mencionamos aqui as caractersticas da competncia trazidas por Alexandrino (2010, p. 437), com fundamento na doutrina brasileira, especialmente em Bandeira de Mello: de exerccio obrigatrio; irrenuncivel; intransfervel; imodificvel pela vontade do agente; imprescritvel (o no exerccio no extingue a competncia); improrrogvel (no se transfere ao rgo incompetente que praticou o ato, salvo se a lei assim determinar). CUIDADO: O concursando nunca pode se esquecer de que, apesar das caractersticas de irrenunciabilidade e intransferibilidade, a competncia pode ser objeto de delegao e avocao.
A delegao um instrumento de descentralizao administrativa (art. 11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico, do Decreto n 83.937/79). MUITO CUIDADO EXCEO REGRA DA DELEGAO: A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao (a) (b) (c) Pblica Federal, probe a delegao da competncia: de editar atos normativos; de decidir recursos administrativos; e das matrias de competncia
exclusiva do rgo ou autoridade.
IMPORTANTE: Dos demais dispositivos da Lei n 9.784/99 e do Decreto n 83.937/79, extraem-se as seguintes concluses que foram cobradas em inmeras provas de concursos, so elas: o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar; pode haver delegao de competncias a rgos no subordinados; a delegao pode ser parcial; ela deve ser feita por prazo determinado; a autoridade delegante pode permanecer com o poder de exercer a competncia de forma conjunta com a delegatria. Por fim, com relao competncia, o aluno deve ter em mente que, quando o agente pblico atua fora de sua esfera de competncia, ocorre o excesso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440). j
Tamanha a relevncia do que tratado nesse ponto, apresentamos dois itens de concursos pblicos em que a matria foi cobrada, vejamos:
Questo concurso de
1.
(Juiz
Federal
Substituto/TRF
Regio/CESPE/2009):
Analise a seguinte situao hipottica: Pedro, autoridade superior, delegou determinada competncia a Alfredo com o propsito de descentralizar a prestao do servio pblico e assegurar maior rapidez nas decises, uma vez que Alfredo tem um contato mais direto com o objeto da delegao. Nessa situao, Alfredo somente pode subdelegar a competncia se Pedro deixou essa autorizao consignada de forma expressa no ato de delegao. O art. 11 do DL 200/67 dispe que adelegao de competncia ser utilizada como instrumento de descentralizao administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade s decises, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender. Ocorre que, o Decreto n 83.937/79, que regulamenta o dispositivo, afirma, em seu art. 6 que o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar, ficando revogadas as disposies em contrrio constantes de decretos, regulamentos ou atos normativos em vigor no mbito da Administrao Direta e Indireta. Assim o item est errado. 2. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo)
A deciso de recurso administrativo pode ser objeto de delegao.
Abra o olho! Voc no pode errar esse tipo de questo destacada em aula! A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, probe a delegao da competncia:
(a) (b) (c)
de editar atos normativos; de decidir recursos administrativos ; e das matrias de competncia
exclusiva do rgo ou autoridade. Gabarito: Errado 3. (CESPE - 2011 - TJ-ES - Analista Judicirio) A delegao da
competncia para a realizao de um ato administrativo configura a renncia da competncia do agente delegante. Como disse em aula, a delegao um instrumento de descentralizao administrativa (art. 11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico, do Decreto n 83.937/79). Gabarito: Errado. 4. (Cespe 2013 TRT 10 regio Tcnico Judicirio) A
competncia administrativa pode ser transferida e prorrogada pela vontade dos interessados, assim como pode ser delegada e avocada de acordo com o interesse do administrador. A lei 9.784/99 estabelece que: A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos administrativos a que foi atribuda como
prpria, salvo os casos de delegao e avocao legalmente admitidos. Alm disso, a competncia intrasfervel, no pode ser transferida pela vontade das partes, mesmo quando delegada necessrio um ato formal que registre a prtica; e improrrogvel, o mero decurso do tempo no prorroga a competncia no mbito do processo administrativo. Lembra-se que no Direito Administrativo o que est em jogo o interesse da coletividade e no do particular. Gabarito: Errado
Vamos continuar no estudo dos elementos do ato administrativo. Alm do elemento sujeito ou competncia, existe o elemento forma. Com relao a esse elemento, Di Pietro (2009, p. 207) destaca que ela tem duas acepes: a) em sentido estrito: a forma considerada como a exteriorizao do ato, ou seja, o modo pelo qual a declarao se apresenta; b) em sentido amplo: a forma inclui todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formao da vontade da Administrao, e at os requisitos concernentes publicidade do ato. A regra, estabelecida no art. 22 da Lei n. 9.784/99, o informalismo do ato administrativo. Em objeto. seguida, ainda com relao aos elementos do ato administrativos apresentados na Lei n 4.717/65, destacamos o
O objeto o contedo material, o que o ato realiza, a resposta s seguintes perguntas: O qu o ato?, Para qu serve o ato?. O objeto deve ser lcito, certo e moral. Objeto e contedo so utilizados pela maioria dos doutrinadores como expresses sinnimas.
Alm do sujeito (ou competncia), da forma e do objeto, a finalidade outro elemento do ato administrativo. Assim como a forma, a finalidade pode ser analisada sob duas acepes (que j foram objeto de cobrana em concurso pblico, conforme verificaremos abaixo): a) em sentido estrito, a finalidade o resultado especfico que o agente quer alcanar com a prtica do ato, o efeito que ele deseja produzir ao praticar o ato. b) em sentido amplo: a finalidade se confunde com o interesse pblico, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a finalidade dele a consecuo do interesse pblico; Se o agente se valeu de um ato para atender finalidade diversa da prevista no ordenamento, esse ato ser invlido em razo do desvio de poder. Bandeira de Mello (2010, p. 407) observa que o desvio de poder pode se manifestar de duas formas: (a) o agente busca finalidade alheia ao interesse pblico; (b) o agente busca uma finalidade de interesse pblico, mas alheia prevista para o ato que utilizou. O desvio de poder (vcio na finalidade) e o excesso de poder (vcio na competncia) so espcies do gnero abuso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440) Assim, temos o importante quadro SINAL DE ALERTA:
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Desvio de finalidade Abuso de poder
poder
vcio na
Excesso de poder vcio na competncia O motivo outro elemento do ato administrativo e pode ser definido como a causa imediata do ato administrativo, a situao de fato (ocorrida no mundo emprico) e de direito (previso legal ou o princpio) que determina a prtica do ato (Alexandrino, 2010, p. 444). Nesse tema, trs questes so relevantes para concursos pblicos: (I) diferenciar conceitualmente motivo, mvel e motivao; (II) o fundamento da motivao dos atos administrativos; e (III) a teoria dos motivos determinantes. A diferenciao conceitual mais exata entre motivao dada por Bandeira de Mello (2010, p. 399). Ele observa que motivo se distingue de mvel porque este designa a representao subjetiva, a inteno do agente ao praticar o ato. O motivo decorre da situao ocorrida no mundo dos fatos. O mesmo autor ensina tambm que o motivo no se confunde com a motivao, pois esta a justificativa formalizada pelo agente para a prtica do ato e decorre do princpio da transparncia. Assim, temos o seguinte quadro conceitual: Motivo Causa imediata dos Mvel atos Inteno Motivao do Justificativa ao formalizada do ato. IMPORTANTE! O fundamento da motivao dos atos pelo agente para a prtica motivo, mvel,
administrativos ocorrida no agente mundo dos fatos.
praticar o ato.
administrativos tema que pode auxiliar o aluno no momento de
11
julgar
itens de
alta
complexidade.
Por
isso,
de
fundamental
importncia que o aluno absorva esse ponto da matria. Para isso, partimos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski, do STF, no julgamento do RE 589998. Ao analisar a necessidade de se motivar o ato administrativo que demite empregado de empresa pblica, afirmou o Ministro que a obrigao de motivar os atos decorreria, especialmente, do fato de os agentes estatais lidarem com a res publica, tendo em vista o capital das empresas estatais integral, majoritria ou mesmo parcialmente pertencer ao Estado, isto , a todos os cidados. Esse dever, ademais, estaria ligado prpria ideia de Estado Democrtico de Direito, no qual a legitimidade de todas as decises administrativas tem como pressuposto a possibilidade de que seus destinatrios as compreendam e o de que possam, caso queiram, contest-las. No regime poltico que essa forma de Estado consubstancia, seria preciso demonstrar no apenas que a Administrao, ao agir, visou ao interesse pblico, mas tambm que agiu legal e imparcialmente (texto extrado do Informativo STF n 576 o julgamento ainda no foi concludo em razo do pedido de vista do Ministro Joaquim Barbosa). Por fim, com relao ao elemento motivo do ato administrativo, pedimos, mais uma vez, que o aluno ligue o SINAL DE ALERTA!, pois passamos a tratar da teoria dos motivos determinantes. A teoria dos motivos determinantes dispe que a validade do ato se vincula aos motivos fticos e legais indicados como seu fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua ocorrncia deve ser provada e deve ser suficiente para justific-lo. Caso contrrio, o ato ser invlido. Esse o entendimento que se extrai do ROMS 29774, julgado pela 2 Turma do Superior Tribunal de Justia, e do MS 11741, julgado pela 1 Seo da mesma Corte. Seja o ato discricionrio ou vinculado, o motivo declarado vincula o ato para todos os efeitos jurdicos. A partir da, os rgos de controle
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internos e externos podem avaliar a legitimidade do ato tambm com relao aos motivos que ensejaram a sua prtica, mesmo que desnecessria a expressa declarao do motivo. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato pode ser retirado do ordenamento. Foi isso que ocorreu no ROMS 29774, acima indicado. O STJ declarou nulo o ato da administrao de reduzir unilateralmente o valor pago s escolas que realizam cursos para a obteno da CNH em percentual muito superior ao verificado como necessrio pelo estudo tcnico da prpria administrao. Esse estudo foi, justamente, o utilizado pela administrao como motivao para a reduo do valor do contrato com as escolas. Por fim, com relao ao conceito de procedimento administrativo, mais uma vez invocamos a lio de Di Pietro. A professora ensina (2009, 197) que determinados atos so preparatrios de um ato principal, mesmo assim, esses atos so considerados atos administrativos, pois integram um procedimento ou fazem parte de um ato complexo. Assim, procedimento administrativo seria o rito legal a ser percorrido pela Administrao para a obteno de efeitos regulares de um ato administrativo principal. Importante deixar claro que adotamos os elementos do ato administrativo segundo a definio legal (Lei n 4.717/65) e a lio da maioria da doutrina do direito administrativo (Di Pietro, Jos dos Santos Carvalho Filho, Vicente Paulo etc.). No ignoramos a lio de Bandeira de Mello de que h outros elementos do ato administrativo, quais sejam: contedo (para o autor, o contedo o prprio ato, se diferenciando do objeto, porque este seria sobre o que trata o ato), causa (relao entre o motivo fato e o contedo do ato sob o enfoque da finalidade conferida pela lei), requisitos procedimentais (percurso percorrido pelo ato at a sua
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edio), formalizao (modo especfico pelo qual o ato administrativo deve ser externado) e pertinncia funo administrativa (s ato administrativo aquele que seja afeto s atividades administrativas). No abordaremos profundamente a lio desse doutrinador, pois ele representa posio isolada no direito administrativo nesse ponto. O que voc deve levar para a prova que os elementos do ato administrativo o SUJOBMOFOFI = Sujeito, objeto, motivo, forma e finalidade. Creio que, at o momento, podemos acertar cerca de 20% (vinte por cento) das questes relativas a ato administrativo nos concursos. Isso no o bastante para a aprovao num certame. Por isso, vamos em frente!
Questo concurso de
5.
(CESPE - 2012 - ANCINE - Tcnico Administrativo) A
motivao, que a exteriorizao das razes que levaram prtica do ato, no obrigatria para todo tipo de ato administrativo. Como vimos, a motivao a justificativa formalizada pelo agente para a prtica do ato. Assim, a primeira parte da questo est correta. Contudo, nem todos os atos administrativos demandam motivao. A nomeao em cargo em comisso, por exemplo, independe de motivao. por isso que o entendimento doutrinrio dominante se vale do art. 50 da lei 9784/99 para dizer que a motivao no requisito necessrio para todo tipo de ato administrativo. Vale a leitura do comando legal:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
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V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofcio; VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais; VIII importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.
Assim, a questo est certa.
2.3. Atributos (ou administrativo.
caractersticas)
do
ato
O primeiro ponto que costuma cair em concurso relativo aos atributos a sua diferenciao com relao aos elementos. Enquanto estes so necessrios para a prpria formao e validade do ato, aqueles so as caractersticas comuns aos atos administrativos. De modo geral, a doutrina identifica os seguintes atributos dos atos administrativos: presuno de legitimidade (e veracidade) presuno juris tantum (= presuno jurdica que pode ser ilidida caso exista prova em contrrio) de que os atos esto adequados ao direito e verdicos quanto aos fatos. Conseqncias disso: auto-executoriedade e nus da prova (Alexandrino, 2010, p. 458); imperatividade os atos administrativos se impem a terceiros, independentemente impondo restries. de sua concordncia, do poder criando obrigaes do Estado ou Decorre extroverso inverso do
prerrogativa que tem o Estado de praticar atos que influam na esfera jurdica de terceiros. Nem todos os atos administrativos, contudo, possuem esse atributo, pois nem todos geram deveres a terceiros (Bandeira de Mello, 2010, p. 419); Autoexecutoriedade Se subdivide em: o exigibilidade esse atributo definido por Bandeira de Mello (2010, p. 419) como a qualidade em virtude da qual o Estado, no exerccio da funo administrativa, pode exigir de
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terceiros o cumprimento, a observncia, das obrigaes que imps. Isso quer dizer que alguns atos administrativos impem ao particular uma obrigao de fazer ou de dar, mas no chegam ao ponto ato. o executoriedade o atributo que possibilita ao Poder Pblico implementar inclusive, materialmente se valer do o ato administrativo, uso da fora sem a podendo, de autorizar a Administrao a promover uma coao material para que o particular execute o
necessidade de autorizao judicial prvia. A administrao pode se valer desse atributo quando SINAL DE ALERTA!: a) a lei autoriza (p. ex: apreenso de produtos alimentcios comercializados sem a aprovao da ANVISA); ou b) em situaes de urgncia, em que o ato condio indispensvel para a garantia do interesse pblico (p. ex: retirada dos moradores de um prdio com risco de desabamento). Esse atributo no chega a autorizar a execuo pela Administrao de multas devidas pelo cidado (a nica hiptese em que isso possvel na situao prevista no art. 80, III, da Lei n 8.666/93, em que a Administrao pode subtrair da garantia prestada pelo contratado o valor da multa aplicada pela falha na execuo). Em resumo, temos o seguinte quadro com as caractersticas principais de cada um dos atributos:
Presuno de legitimidade Presuno juris
Autoexecutoriedade
Imperatividade
Exigibilidade
Executoriedade Estado
Os
atos
tantum O Estado pode O
pode administrativos
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de que os atos exigir correspondem direito aplicvel. terceiros aos fatos e ao cumprimento
de implementar o materialmente ato, sem a de com legal
se
impem
o terceiros.
de obrigaes, necessidade mas no chega ao ponto promover coao material autorizao autorizao de judicial,
ou em urgncia.
Desse modo, apresentamos a sigla
PAI
para
voc
no
se
esquecer dos atributos ou caractersticas dos atos administrativos.
Questes concurso
de
6.
(CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados Analista) Em
decorrncia da autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a administrao pblica pode, sem a necessidade de autorizao judicial, interditar determinado estabelecimento comercial. Exatamente o que est no quadro! Na Executoriedade, subclassificao da autoexecutoriedade, o Estado pode implementar materialmente o ato, sem a necessidade de autorizao judicial, com autorizao legal ou em urgncia. Gabarito: Certo. 7. (CESPE - 2012 - MPE-PI - Tcnico Ministerial) Inerente aos
atos administrativos, a presuno de legitimidade caracteriza-se por ser um princpio de direito pblico relativo, isto , que no admite prova em contrrio.
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Vimos que a presuno de legitimidade um atributo e no um princpio, presuno juris tantum (= presuno jurdica que pode ser ilidida caso exista prova em contrrio). Gabarito: Errado. 8. (CESPE o 2011 IFB do Professor) ainda que Por este meio da
imperatividade, uma das caractersticas do ato administrativo, exige-se do particular cumprimento ato, contrarie disposies legais. Como vimos a imperatividade dos atos administrativos se impem a terceiros, independentemente de sua concordncia, criando obrigaes ou impondo restries. Decorre do poder extroverso do Estado prerrogativa que tem o Estado de praticar atos que influam na esfera jurdica de terceiros. Nem todos os atos administrativos, contudo, possuem esse atributo, pois nem todos geram deveres a terceiros (Bandeira de Mello, 2010, p. 419); Nenhum terceiro dever cumprir ato ilegal! Gabarito: Errado. 9. (Cespe 2013 TRT 10 regio Tcnico Judicirio)
Segundo a doutrina, os atos administrativos gozam dos atributos da presuno de legitimidade, da imperatividade, da exigibilidade e da autoexecutoriedade. sempre bom reforar! Questo do Cespe recente. Essa tranquila. Esses so exatamente os atributos (caractersticas) do ato administrativo. Gabarito: Certo.
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2.4.
Classificao dos atos administrativos
2.4.1. Existncia, exeqibilidade
validade,
eficcia
A distino tratada neste ponto pode parecer, a primeira vista, um tanto quanto terica e no muito importante. No se engane, concursando, o seu concorrente est estudando este tpico e ele j foi cobrado em outras provas! Por isso, avante! O ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa todas as suas fases de elaborao. Ele vlido quando expedido em conformidade com as exigncias do ordenamento. eficaz quando est pronto para produzir efeitos. Os efeitos podem ser tpicos (previstos na norma) ou atpicos. Estes so divididos em preliminares ou prodrmicos (efeitos do ato a partir de sua edio at a produo dos efeitos tpicos) e reflexos (os que atingem relaes jurdicas de terceiros). Carvalho Filho (2005, p. 103) distingue a eficcia da exequibilidade. Esta ocorreria no momento em que a Administrao pode dar operatividade ao ato, ou seja, execut-lo por completo. O ato pode ser eficaz e inexeqvel quando j transcorridas todas as fases para sua edio, mas, em virtude de determinao constante do prprio ato, ele s pode ser executado a partir de determinado momento. Dessas definies, pode-se concluir que o ato : a) perfeito quando completou o seu ciclo de formao e est apto a produzir efeitos; b) imperfeito quando no completa o seu ciclo de formao; c) invlido quando est em desacordo com as leis ou os princpios jurdicos; d) ineficaz quando no est apto a produzir efeitos; e) inexequvel quando a Administrao ainda no pode executar o seu comando.
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Os atos so editados para serem perfeitos, vlidos e eficazes. Contudo, pode-se identificar a ocorrncia de atos (a) perfeitos, invlidos e eficazes; (b) perfeitos, vlidos e ineficazes; (c) perfeitos, invlidos e ineficazes. A hiptese (a) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formao (perfeito) e se impe ao administrado em razo de seus atributos de presuno de legitimidade e de imperatividade (eficaz). Contudo, posteriormente, se verifica que ele foi editado contra determinada norma jurdica (invlido). A hiptese (b) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formao (perfeito), est de acordo com o ordenamento (vlido), mas o administrador, ao edit-lo, imps uma condio suspensiva ou um termo para que o ato comece a produzir efeitos aps a ocorrncia de evento futuro (ineficaz), o chamado ato pendente (Alexandrino, 2010, p. 433). A hiptese (c) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formao (perfeito), encontra-se em desconformidade com o ordenamento (invlido) e foi editado com uma condio suspensiva ou um termo (ineficaz). E quando o ato j completou seu ciclo de formao, vlido e j produziu todos os efeitos para os quais ele foi criado? Nesse caso, classifica-se esse ato como consumado.
Questo concurso de
10. (CESPE - 2012 - TRE-RJ - Tcnico Judicirio) Considera-se que o ato administrativo vlido quando se esgotam todas as fases necessrias para a sua produo. Tenham essa informao na ponta da lngua: O ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa todas as suas fases de elaborao. Ele vlido quando expedido em conformidade com as
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exigncias do ordenamento. eficaz quando est pronto para produzir efeitos. Gabarito: Errado 11. (CESPE 2013 TRT 10 regio Tcnico Judicirio) De
acordo com a doutrina, o ato administrativo ser considerado perfeito, invlido e eficaz, quando, concludo o seu ciclo de formao, e no se conformando s exigncias normativas, ele produzir os efeitos que lhe seriam inerentes. O ato concluiu seu ciclo de formao, ele existe, e perfeito. Se ele no est em conformidade com s exigncias normativas ele invalido, pois para a validade deve est em conformidade com o ordenamento, porm em razo do princpio da presuno de legitimidade o ato pode produzir seus efeitos imediatamente, sendo eficaz. Gabarito: Certo
2.4.2.
Vinculao e Discricionariedade
Passando essa matria para voc, eu me lembro o quanto era dura a minha rotina de concursando. Fazia curso pela manha, trabalhava 7 horas por dia no STJ e ficava na biblioteca da UnB at as 23:30. O concursando um verdadeiro guerreiro! Ele no pode se perder no caminho traado para o sucesso, deve manter o foco para no dar chance para a concorrncia. No estudo desse ponto (vinculao e discricionariedade) voc deve ter em mente a seguinte expresso grau de liberdade, pois a vinculao ou a discricionariedade depende justamente desse grau de liberdade conferido por lei para avaliar se o ato vinculado ou discricionrio. Se no h margem alguma de liberdade, pois a lei determinou que o nico comportamento possvel e obrigatrio a ser adotado para a hiptese era aquele, o ato praticado vinculado. Nesse caso, a
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atuao do administrador encontra-se tipificada na lei, no h avaliao acerca de convenincia e oportunidade (=mrito), ele est amarrado s imposies legais. E quando a lei deixa alguma margem de liberdade para o administrador avaliar a situao, o que ocorre? Nesse caso, quando o administrador se depara com alguma margem de liberdade para decidir acerca da realizao de determinado ato, ele est diante de um ato discricionrio. Nessas hipteses, ele se valer dos critrios de convenincia e oportunidade para tomar decises.
Juzo de mrito = convenincia + oportunidade

Assim temos: A lei no d margem de liberdade A lei confere alguma margem de liberdade discricionrio. Podemos exemplificar que h discricionariedade em um ato administrativo quando: a) a lei prev dois ou mais atos possveis para se chegar ao resultado previsto; b) a lei prev apenas o resultado, mas no a forma de se chegar at ele; c) apresenta conceitos indeterminados que devem ser avaliados no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato de forma a melhor adequar a situao a esses conceitos (p. ex: boa-f, moralidade pblica etc.). O poder discricionrio existe porque a atividade administrativa dinmica, ou seja, o legislador no pode prever todas as situaes presentes e futuras de possvel ocorrncia para a Administrao. Caso o administrador se depare com uma situao para qual a lei confira margem de deciso, deve escolher a alternativa que mais se adque ao interesse pblico. ato vinculado ato
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O Poder Judicirio, salvo em situaes excepcionais, no pode se inserir no mrito administrativo para declarar ao invlido juiz um ato a administrativo discricionrio. vedado substituir
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta separao dos poderes. Por essa razo que os tribunais vm entendendo que no podem alterar o gabarito de questes de concurso ou conferir a um candidato uma pontuao superior em uma prova de ttulos se no h previso expressa no edital (STJ: RMS 23878 e RMS 32464). A jurisprudncia do STF tem seguido o entendimento que em linha de princpio, o Poder Judicirio controla somente o aspecto da legalidade estrita do ato administrativo, ou seja, o plano de validade do mesmo. Todavia, em se tratando de direitos da terceira gerao, envolvendo interesses difusos e coletivos, como ocorre com afetao negativa do meio ambiente, o controle deve ser da legalidade ampla (AI 817564 AgR/MG 18-12-2012). O ato discricionrio no se confunde com ato arbitrrio. Discrio liberdade de ao dentro dos limites legais e arbtrio ao contrria ou que transborda os limites da lei. O primeiro legal, o segundo ilegal e invlido.
Ato discricionrio Ato arbitrrio

Tambm no se pode confundir o ato discricionrio com uma situao de ausncia absoluta de regulamentao. O ordenamento jurdico, a partir da Constituio, molda os atos administrativos por meio de princpios e regras gerais, como o princpio da moralidade, da supremacia do interesse pblico, a regra do teto constitucional do servidor pblico etc. Assim, no h ato administrativo praticado com liberdade absoluta ou com margem total e irrestrita de liberdade. O ato discricionrio no dispensa a lei, nem se exerce sem ela (Bandeira de Mello, 2010, p. 432).
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Mais um ponto de divergncia doutrinria no estudo do ato administrativo a avaliao de quais dos elementos do ato so discricionrios e quais so vinculados. Di Pietro (2009, p. 214-216) entende que pode haver discricionariedade na finalidade em sentido amplo (interesse pblico), porquanto a lei se refere a ela usando expresses vagas. Tambm pode haver discricionariedade no motivo, quando a lei no o definir ou o definir utilizando expresses vagas, e no objeto (ou contedo), quando houver vrios objetos possveis para atingir o mesmo fim. Carvalho Filho (2005, p. 88-91), por sua vez, entende que o objeto e o motivo podem ser vinculados ou discricionrios. Bandeira de Mello (2010, p. 433) afirma, por outro lado, que a lei pode deixar margem de liberdade de apreciao nos seguintes elementos: momento, forma, motivo, finalidade e contedo. Elementos discricionrios do ato Di Pietro Objeto Motivo finalidade em sentido amplo momento forma Essa divergncia doutrinria se justifica na pluralidade de Carvalho Filho Objeto Motivo Bandeira de Mello contedo motivo finalidade
tratamento que a lei d sobre a matria. Se a lei prev dois procedimentos para a elaborao de determinado ato, a forma ser discricionria, se para um mesmo ato a lei destacar duas finalidades, este elemento ser discricionrio. Assim, a anlise da vinculao ou discricionariedade do elemento do ato administrativo depende da normatizao do caso concreto.
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Nos concursos pblicos, se for cobrado quais elementos do ato so discricionrios e quais so vinculados, o examinador deve indicar ao concursando qual doutrina est sendo seguida, se no indicar, considere a posio majoritria: motivo e objeto.
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12.
(Cespe 2013 TRT 10 regio Tcnico Judicirio) Os
atos discricionrios praticados pela administrao pblica esto sujeitos ao controle pelo Poder Judicirio quanto legalidade formal e substancial, observada a vinculao da administrao aos motivos embasadores dos atos por ela praticados, os quais conferem a eles legitimidade e validade. No cabe ao judicirio rever os critrios adotados pelo administrador, a no ser que em relao ao mrito administrativo esteja inserida qualquer ilegalidade, desvio ou abuso de poder, ou ainda falta de proporcionalidade, de razoabilidade, de adequao entre os meios utilizados para os fins que a Administrao deseja alcanar. Embora permanea vlida, para fins de concurso, que ao Poder Judicirio no dado o exame do mrito do ato administrativo, nota-se, atualmente, forte tendncia a reduzir-se o espao entre a legalidade e o mrito, admitindo-se a apreciao judicial sobre a legalidade da discricionariedade e dos limites de opo do agente administrativo, sobremodo em face dos novos princpios diretores da atividade administrativa e de teorias que permitem a aferio da LEGALIDADE do ato discricionrio. Gabarito: Certo.
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2.4.3. Outras classificaes administrativos.

atos de imprio (emitidos com os atributos
dos
atos
Quanto s prerrogativas os atos administrativos se dividem em: gerais dos atos administrativos) e atos de gesto (emitido com as caractersticas comuns dos atos dos particulares, p. ex.: quando a Administrao aluga um imvel ou vende um bem de uma empresa pblica). Quanto formao da vontade os atos se distinguem em: simples, complexos e compostos. simples o ato editado por um s rgo (seja esse rgo composto de uma ou de vrias autoridades, como ocorre, por exemplo, em um julgamento colegiado). E qual seria a distino entre o ato complexo e o composto? complexo o ato editado por dois ou mais rgos distintos. Esses dois rgos realizam um ato nico e s aps a passagem pelo segundo rgo o ato perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de servidor pblico realizada pelo rgo do qual o servidor faz parte e pelo Tribunal de Contas; nomeao de desembargador por meio de lista trplice o tribunal faz uma lista com 3 nomes e o Governador ou o Presidente da Repblica escolhe um nome). Basta lembrar da regra do 2 x 1. J o ato composto aquele em que um rgo promove dois atos secundrios para a realizao de um ato principal (ex: parecer tcnico e opinativo o servidor faz o parecer ato secundrio e a autoridade superior aprova ato principal). Basta lembrar da regra do 1 x 2. Esses so os conceitos de atos complexos e compostos mais aceitos, especialmente aps a edio da Smula Vinculante n 3 do STF, que caracterizou o ato de aposentadoria como um ato complexo. Contudo, Di Pietro possui entendimento diverso. Ela entende que a
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nomeao de uma autoridade pelo Presidente, aps a sabatina do Senado, um ato composto. Quanto aos destinatrios, os atos so gerais ou individuais (ex: decreto de desapropriao de uma determinada rea). Os atos gerais se subdividem em concretos (ex: edital de um concurso pblico) e abstratos (ex: regulamento).
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13. (CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados - Analista) Considere que um servidor pblico federal tenha sido aposentado mediante portaria publicada no ano de 2008 e que, em 2010, o TCU tenha homologado o ato de aposentadoria. Nessa situao hipottica, esse ato caracteriza-se como complexo, visto que, para o seu aperfeioamento, necessria a atuao do TCU e do rgo pblico a que estava vinculado o servidor. Que lindo! O mesmo exemplo dado em aula! Vamos revisar o conceito e exemplo? complexo o ato editado por dois ou mais rgos distintos. Esses dois rgos realizam um ato nico e s aps a passagem pelo segundo rgo o ato perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de servidor pblico realizada pelo rgo do qual o servidor faz parte e pelo Tribunal de Contas; nomeao de desembargador por meio de lista trplice o tribunal faz uma lista com 3 nomes e o Governador ou o Presidente da Repblica escolhe um nome). Basta lembrar da regra do 2 x 1. Gabarito: Certo. 14. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo) Incluem-se na classificao de atos administrativos discricionrios os
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praticados em decorrncia da aplicao de norma que contenha conceitos jurdicos indeterminados. Dei como exemplo de ato administrativo que tem discricionariedade, aqueles apresentam conceitos indeterminados que devem ser avaliados no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato de forma a melhor adequar a situao a esses conceitos (p. ex: boa-f, moralidade pblica etc.). Gabarito: Certo. 15. (CESPE - 2011 - Correios - Analista de Correios) Em uma situao de deciso, a possibilidade de o agente pblico adotar mais de um comportamento, de acordo com a tica da convenincia e da oportunidade, caracteriza a discricionariedade administrativa. Quando administrador se depara com alguma margem de liberdade (possibilidade de o agente pblico adotar mais de um comportamento) para decidir acerca da realizao de determinado ato, ele est diante de um ato discricionrio. Nessas hipteses, ele se valer dos critrios de convenincia e oportunidade para tomar decises. Gabarito: Certo.
2.5.
Atos administrativos em espcie
Hely Lopes Meirelles e Marcelo Alexandrino (2010, p. 464-477) agrupam os atos administrativos em cinco espcies:
2.5.1.
So os
Atos administrativos normativos

atos que contm um comando geral editado pela
Administrao, buscando promover a melhor execuo da lei. Diz-se que so leis em sentido material, uma vez que possuem comando geral e abstrato, mas no so leis em sentido formal porque no so editados
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pela vontade do povo por meio dos rgos legislativos e no podem inovar no ordenamento jurdico. Os principais atos administrativos normativos so:
2.5.1.1.
Decretos
So atos de competncia exclusiva dos chefes do Executivo cuja funo precpua regulamentar a lei, buscando uma maior efetividade na sua execuo, sem contrari-la ou tratar de matrias que ela no trata (decreto regulamentar ou de execuo). Excepcionalmente os decretos se autnomo). O decreto pode ser normativo e geral ou especifico e individual. At a edio da EC 32/2001, os decretos poderiam ser apenas de natureza regulamentadora ou de execuo. Essa emenda autorizou a criao de decretos autnomos, ou seja, aqueles que dispem sobre matria ainda no regulada especificamente em lei e, por isso, classificados como primrios. O decreto autnomo, no Brasil, s pode ser editado para a organizao e funcionamento da administrao, desde que no implique em aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos, e para a extino de funes ou cargos pblicos quando vagos (art. 84, VI, da CF). A medida provisria no considerada um ato administrativo normativo, porque norma decorrente do poder legiferante primrio ou direto (art. 59, V, da CF). O decreto regulamentar ou de execuo o que visa a explicar a lei e facilitar sua execuo, aclarando seus mandamentos e orientando sua aplicao, ou seja, buscam a aplicao efetiva do comando legal aos particulares. caracterizam como ato legislativo primrio (decreto
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2.5.1.2. Instrues normativas, regimentos, regulamentos e resolues

Instrues normativas so expedidas pelos Ministros de Estado ou por Presidentes de autarquias e fundaes para a execuo das leis, decretos e regulamentos (art. 87, pargrafo nico, II, da CF). Regimentos so atos administrativos que regem o funcionamento interno de rgos. So normas gerais de organizao interna imponveis aos que trabalham no rgo e no aos cidados em geral, por isso os regimentos so tambm denominados atos regulamentares internos e no precisam ser publicados em dirio oficial, apenas em boletim interno. Os regulamentos, atos regulamentares externos, normatizam situaes gerais e estabelecem relaes jurdicas entre a Administrao e os administrados. Resolues, por outro lado, so atos normativos expedidos pelos rgos administrativos de cpula dos Ministrios, Tribunais, Procuradorias, etc. para regular pontos especficos do funcionamento interno do rgo.
2.5.2.
Atos administrativos ordinatrios
So os que disciplinam o funcionamento interno da Administrao e a conduta funcional dos servidores. Esses atos s interessam aos agentes da Administrao. Emanam do poder hierrquico e, por isso, podem ser expedidos por qualquer chefe aos seus subordinados, mas no podem inovar quanto legislao existente, salvo para dispor acerca de aspectos procedimentais de rotina de trabalho. So exemplos de atos ordinatrios, conforme definio de Alexandrino (2010, p. 466): "instrues (orientaes aos subalternos relativas ao desempenho de uma dada funo), as circulares internas (atos que visam a uniformizar o tratamento conferido a determinada matria), as portarias (como uma portaria de delegao de competncias, ou uma portaria de remoo de um servidor).
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Destacam-se, tambm, as ordens de servio (determinaes dirigidas aos contratados pela Administrao para a execuo de obras ou servios), os ofcios (comunicaes entre autoridades) e os memorandos (comunicaes entre superiores e subalternos).
2.5.3.
Atos administrativos negociais
So manifestaes que representam uma anuncia conferida pelo poder pblico ao particular. Recebem essa designao, porque, embora se caracterizem como atos unilaterais, trazem um contedo que manifesta um interesse recproco da Administrao e do administrado, mas no chegam a adentrar na esfera contratual. Produzem efeitos concretos apenas para o poder pblico e o particular envolvido. Alm disso, os atos negociais geram direitos e obrigaes para as partes. Dentre as obrigaes do particular que recebe o consentimento da Administrao est a de cumprir as condies de fruio do objeto conferido pelo ato.
2.5.3.1.
Licena
as exigncias legais, faculta-lhe o
ato unilateral pelo qual a Administrao, verificando que o interessado atendeu a todas desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490). Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo definem licena como: "Licena ato vinculado e definitivo, editado com fundamento no poder de polcia administrativa, nas situaes em que o ordenamento jurdico exige a obteno de anuncia prvia da administrao pblica como condio para o exerccio, pelo particular, de um direito subjetivo de ele seja titular. um direito subjetivo do interessado. Preenchidos os requisitos, a licena deve ser concedida. Por isso, um ato administrativo vinculado. Tambm considerado ato de carter definitivo, pois a licena s pode ser cancelada por ilegalidade na expedio do alvar, por
Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 31 de 76 Twitter: danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita
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descumprimento da lei no exerccio da atividade ou por razes de interesse pblico superveniente mediante indenizao.
16. (CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados Analista) O estabelecimento que obtenha do poder pblico licena para comercializar produtos farmacuticos no poder, com fundamento no mesmo ato, comercializar produtos alimentcios, visto que a licena para funcionamento de estabelecimento comercial constitui ato administrativo vinculado. Vimos que a licena tem carter vinculado e definitivo. Por isso no poder comercializar produto diferente do licenciado pela Administrao, caso contrrio licena poder ser cancelada por ilegalidade na expedio do alvar, por descumprimento da lei no exerccio da atividade. Gabarito: Certo.
2.5.3.2.
Permisso o
Permisso e Autorizao
ato administrativo unilateral pelo qual a
Administrao faculta ao particular a execuo de servios de interesse coletivo ou o uso especial de um bem pblico (Carvalho Filho, 2005, p. 114), a ttulo gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pelo poder pblico. Alm de ser negocial, discricionrio e precrio. Autorizao ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular o exerccio de atividade material ou a utilizao de bem pblico no interesse dele.
2.5.3.3.
Aprovao, visto e homologao
Aprovao o ato por meio do qual a Administrao verifica a legalidade e o mrito de outro ato praticado dentro do mesmo rgo, de
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entidades vinculadas ou de particulares, e consente na sua realizao ou manuteno. Pode ser vinculada ou discricionria. Visto o ato administrativo por meio do qual se controla outro ato da prpria administrao ou do administrado. A diferena substancial entre a aprovao e o visto que neste se afere apenas a sua regularidade formal e no o mrito do ato. O visto condio de eficcia do ato que o exige. ato vinculado, porquanto se existentes os requisitos formais ele deve ser promovido. Por fim, a homologao o ato tambm de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e o mrito de ato praticado pela Administrao, por entidade vinculada ou por particular, para darlhe eficcia. Assim como o visto, ato de apenas de controle, no permitindo alteraes no ato controlado.
2.5.4.
Atos administrativos enunciativos
So atos que emitem opinio, enunciam, certificam ou atestam uma situao existente. Nesses atos, no h constituio de direitos nem mesmo manifestao de vontade administrativa, por isso diz-se que so atos em sentido formal. Dentre os atos enunciativos, destacam-se as certides, os pareceres administrativos e os pareceres normativos. As certides expressam o contedo de atos ou fatos constantes de processos ou documentos em poder da Administrao e devem ser fornecidas independentemente do pagamento de taxas, conforme preceitua o art. 5, XXXIV, b, da CF. Os pareceres administrativos so manifestaes de rgos tcnicos sobre determinado tema que no vinculam a Administrao. So atos administrativos mesmo quando ainda no aprovados pela chefia e podem ser de emisso obrigatria se a lei assim dispuser. Meu caro, um parecer, via de regra, no possui efeitos jurdicos automaticamente. Dessa forma necessrio um ato administrativo,
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com um contedo decisrio, que ser dado pelo emissor do parecer para que ento surjam os efeitos jurdicos. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo assim dizem "Essa autoridade poder aprovar o parecer, adotando os seus fundamentos como sua razo de decidir, ou poder rejeit-lo, desde que motivadamente, decidindo, ento, contrariamente ao que propunha o parecer.. Aps aprovado, necessria a publicao do parecer em meio oficial, para que produzam efeitos. Como se v, inicialmente os pareceres so atos enunciativos, s aps a aprovao da autoridade competente para dispor do contedo do parecer e publicados em meio oficial que estes passam a ter efeitos jurdicos. E de onde vem responsabilidade do emissor do parecer? Nos termos da jurisprudncia sedimentada do Supremo Tribunal Federal, manifestada no julgamento do MS 24631, abusiva a responsabilizao do parecerista luz de uma alargada relao de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao errio. Salvo demonstrao de culpa ou erro grosseiro, submetida s instncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais prprias, no cabe a responsabilizao do advogado pblico pelo contedo de seu parecer de natureza meramente opinativa. Repare, a responsabilidade do parecerista, segundo o STF, decorre da existncia de culpa ou erro grosseiro na elaborao do parecer. Diante da importncia desse julgado para esta nossa aula, vale a transcrio de sua ementa:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO. AUDITORIA PELO TCU. RESPONSABILIDADE DE PROCURADOR DE AUTARQUIA POR EMISSO DE PARECER TCNICO-JURDICO DE NATUREZA OPINATIVA. SEGURANA DEFERIDA. I. Repercusses da natureza jurdicoadministrativa do parecer jurdico: (i) quando a consulta facultativa, a autoridade no se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de
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deciso no se altera pela manifestao do rgo consultivo; (ii) quando a consulta obrigatria, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido consultoria, com parecer favorvel ou contrrio, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada consultoria, dever submet-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigao de decidir luz de parecer vinculante, essa manifestao de teor jurdica deixa de ser meramente opinativa e o administrador no poder decidir seno nos termos da concluso do parecer ou, ento, no decidir. II. No caso de que cuidam os autos, o parecer emitido pelo impetrante no tinha carter vinculante. Sua aprovao pelo superior hierrquico no desvirtua sua natureza opinativa, nem o torna parte de ato administrativo posterior do qual possa eventualmente decorrer dano ao errio, mas apenas incorpora sua fundamentao ao ato. III. Controle externo: lcito concluir que abusiva a responsabilizao do parecerista luz de uma alargada relao de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao errio. Salvo demonstrao de culpa ou erro grosseiro, submetida s instncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais prprias, no cabe a responsabilizao do advogado pblico pelo contedo de seu parecer de natureza meramente opinativa. Mandado de segurana deferido. (MS 24631, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 09/08/2007, DJe-018 DIVULG 31-01-2008 PUBLIC 01-02-2008 EMENT VOL02305-02 PP-00276 RTJ VOL-00204-01 PP-00250)
Nesse julgado, se voc leu com ateno, percebeu que o STF admite que um parecer seja vinculativo, ou seja, um parecer em que a autoridade que vai decidir deve, obrigatoriamente, seguir a opinio do parecerista. Nesse caso, a responsabilidade do parecerista se apura da mesma forma que a responsabilidade de um gestor por um ato que tenha causado leso ao errio, enriquecimento ilcito ou violao aos princpios gestor da Administrao, ou seja, de pela aplicao da lei de improbidade administrativa, que exige o dolo ou a culpa grave do (esta ltima na hiptese dano ao errio), conforme jurisprudncia sedimentada no STJ (AIA 30/AM, Min. Teori Zavascki, Corte Especial, DJe 28.09.2011). Por fim, os pareceres normativos so pareceres administrativos que, ao serem aprovados pela autoridade competente, se convertem em norma interna de carter geral do rgo que o aprovou.
2.5.5.
Atos administrativos punitivos
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Como o prprio nome diz, so atos que contm uma sano imposta pela Administrao queles agentes pblicos ou particulares que infringirem disposies legais ou regulamentares. A punio deve ser aplicada ao final do processo administrativo instaurado para se apurar a infrao, assegurando-se ao investigado a ampla defesa e o contraditrio. A punio sem a observncia do direito de defesa nula (RESP 1164146, ERESP 803487 e, tambm do STJ: RMS 18223). Dentre os atos administrativos punitivos de atuao externa merecem destaque a multa (imposio pecuniria pelo descumprimento de um dever ou pela prtica de um ato que gerou dano Administrao ou coletividade), a interdio administrativa (a Administrao veda ao particular o exerccio de atividade que esteja sob seu controle ou incida sobre seus bens) e a destruio de coisas (inutilizao de alimentos, substncias ilcitas apreendidas, objetos imprestveis ou nocivos). Com relao aos atos punitivos de atuao interna, os agentes estatais se submetem s punies disciplinares aplicadas aps a instaurao de processo administrativo disciplinar. Aprofundaremos no estudo desse tema quando trataremos dos agentes pblicos.
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17. (CESPE - 2012 - PC-CE - Inspetor de Polcia) O ato de aplicao de penalidade administrativa deve ser sempre motivado. Para aplicao de penalidade administrativa, o ato sempre dever ser motivado, indicando os fatos e fundamentos jurdicos, quando impor ou agravar deveres, encargos ou sanes. Gabarito: Certo.
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3) Teoria das administrativo.
nulidades
no
direito
Este ponto da aula representa cerca de 50% das questes cobradas a respeito dos atos administrativos nos concursos. No s por isso que voc deve prestar ateno nesse ponto. A teoria das nulidades no direito administrativo a que sedimenta as maiores divergncias entre os administrativistas. Por isso, concluiremos cada ponto com a posio dominante. Portanto, MUITA ATENO!
3.2. Atos administrativos inexistentes.
nulos,
anulveis
Inicialmente, vamos diferenciar os conceitos bsicos de atos irregulares, nulos, anulveis e inexistentes, no seguinte quadro: Ato irregular Ato nulo Ato anulvel Apresentam defeitos irrelevantes. Nasce com vcio Nasce com Tem insanvel seus constitutivos. nos vcio elementos. sanvel. aparncia de mas ato Ato inexistente
manifestao regular da Administrao, elementos do resta ausente um dos administrativo.
importante a distino entre os atos inexistentes e os nulos, pois aqueles, ao contrrio destes, nunca entraram no ordenamento jurdico, no prescrevem, no podem ser convalidados e podem ser resistidos, inclusive manu militari (Bandeira de Mello, 2010, p. 483).
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3.3.
Teorias monista (ou unitria) e dualista.
H tambm divergncia doutrinria quanto a prpria existncia de distino entre atos nulos e anulveis. Afinal, existe diferena entre atos nulos e atos anulveis ou tudo "farinha do mesmo saco? A teoria monista (Hely Lopes Meirelles, Gasparini e outros) informa que o vcio do ato administrativo acarreta sempre a sua nulidade. Tudo seria "farinha do mesmo saco. No se poderia transportar para o direito administrativo a distino realizada pelo direito privado entre atos anulveis e atos nulos. A teoria dualista (Bandeira de Mello, Carvalho Filho, Marcelo Caetano e outros), por outro lado, enxerga diferena entre aos nulos e anulveis de acordo com a maior ou menor gravidade do vcio, uma vez que distinto o tratamento jurdico que se d a cada uma das situaes. Essa a teoria que prevalece. Mas qual seria o critrio para diferenciar um ato nulo de um ato anulvel? Para Bandeira Mello (2010, p. 471), o critrio para se distinguir os tipos de invalidade reside na possibilidade ou no de convalidar-se o vcio do ato. Desse modo, os atos invlidos se dividem em convalidveis e no convalidveis. Os atos anulveis so suscetveis de convalidao, os atos nulos e os inexistentes no. Caro aluno, no estranhe se encontrar as expresses "nulidade relativa ou "nulidade absoluta, elas designam, to somente, atos anulveis (=convalidveis) e atos nulos (=no convalidveis), respectivamente. Assim, so nulos os atos que a lei assim os declare e aqueles em que racionalmente impossvel a convalidao. So anulveis os atos que a lei assim os declare e os que podem ser novamente praticados sem vcio. Essa a teoria que prevalece.
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18.
(Cespe 2013 TRT 10 regio Tcnico Judicirio) Os atos
administrativos s podem ser anulados mediante ordem judicial. A administrao pblica tem o poder-dever de anular seus atos quando ilegais. Segundo a smula 473 STF: a Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. Um ato inoportuno ou inconveniente s pode ser revogado pela prpria Administrao, mas um ato ilegal pode ser anulado, tanto pela Administrao como pelo Judicirio. Gabarito: Errado. por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
3.4.
Vcios do ato administrativo.
Nesse ponto, no h muito mistrio, caro concursando. Os vcios do ato so analisados de acordo com os seus elementos (sujeito competncia e capacidade , objeto, forma, motivo e finalidade). Eles esto definidos no art. 2 da Lei da Ao Popular, podendo atingir os cinco elementos do ato. Passa-se anlise de cada um deles, com fundamento na dico legal e na doutrina mais aceita do direito administrativo. Os vcios relativos ao sujeito subdividem-se em vcios de competncia e vcios de capacidade (lembre-se, o elemento sujeito subdividido em competncia e capacidade). A incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais do agente que o praticou, seja porque o agente no detentor das funes que exerce seja por exerc-las com exorbitncia de suas atribuies. No primeiro caso, o indivduo estar
39
incorrendo em crime de usurpao de funo (art. 328 do CP). No segundo, ele age com excesso de poder. H tambm vcio de competncia na situao do agente de fato h apenas a aparncia de investidura regular no cargo. Nesse caso, protege-se a boa-f dos administrados em razo da teoria da aparncia de legitimidade do ato. Os vcios de incapacidade do sujeito so os previstos na legislao civil (relacionados idade e s patologias mentais) e segundo Di Pietro (2009, p. 240) os decorrentes das situaes de impedimento (presuno absoluta de incapacidade) e de suspeio (presuno relativa), previstas nos arts. 18 a 20 da Lei n 9.784/99. Nas hipteses de suspeio e impedimento, o ato pode ser convalidado pela autoridade que detm a capacidade para a prtica do ato. O vcio de forma, por sua vez, consiste na omisso existncia ou seriedade do ato. Ainda segundo a Lei n 4.717/65, h vcio no objeto quando o resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato normativo. Alm disso, o objeto deve ser legtimo (lcito e moral), possvel e determinado. H vcio quanto ao motivo quando a matria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou se vale de juridicamente inadequada ao resultado obtido. Alm disso, pode-se identificar vcio no motivo quando a Administrao fundamento falso para a prtica do ato. Por fim, h vcio quanto finalidade quando o agente pratica o ato visando fins diversos daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia (desvio de finalidade = desvio de poder). ou na observncia incompleta ou irregular de formalidades indispensveis
40
3.5.
Desconstituio dos atos administrativos
3.5.1. Invalidao
Se voc me perguntasse qual tema deveria revisar nos ltimos 10 minutos que antecedem a prova desse concurso, eu diria, com toda sinceridade: "Invalidao e revogao dos atos administrativos. Portanto, no desgrude os olhos dos prximos pargrafos! O termo "invalidade usado pela doutrina majoritria como gnero que engloba o conceito de atos nulos e anulveis (Bandeira de Mello, 2010, p. 461 e Carvalho Filho, 2005, p. 123), distanciando-se, desse modo, do conceito de revogao (voc ver abaixo que revogao est relacionada ao mrito administrativo, ou seja, ao juzo de convenincia e oportunidade do administrador pblico). A invalidao a retirada do ordenamento de um ato administrativo produzido em desconformidade com a ordem jurdica e se opera com efeitos retroativos (ex tunc). Ou seja, com a invalidao, no s o ato viciado retirado do ordenamento jurdico, mas tambm todas as relaes jurdicas que foram por ele produzidas. Tanto a Administrao, de ofcio ou por provocao (no exerccio do poder de autotutela), quanto o Judicirio, no curso de uma lide, podem promover a invalidao. O principal fundamento que autoriza a invalidao o princpio da legalidade. A Administrao funda-se nesse princpio e, por isso, no pode manter no ordenamento ato que sabe ser contrrio ao direito. Do mesmo modo, o Poder Judicirio, no pode manter no ordenamento um ato com vcio de legalidade. SINAL DE ALERTA: importante observar que h algumas distines entre a invalidao do ato nulo e do ato anulvel. O ato nulo pode ser invalidado de ofcio pelo juiz e no pode ser convalidado. O ato anulvel pode ser convalidado, legitimando o ato desde a sua edio, e
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Poder
Judicirio
pode
retir-lo
do
ordenamento
mediante
provocao. Nesse sentido, vale a transcrio do seguinte trecho da julgamento do Superior Tribunal de Justia no RESP 850270: II - A doutrina moderna do direito administrativo tem admitido, mutatis mutandis, a aplicao das regras sobre nulidade dos atos jurdicos do direito privado nas relaes de direito pblico, definindo os atos invlidos em nulos e anulveis, a depender do grau de irregularidade. No caso da primeira espcie (nulos), o ato insanvel, no permitindo convalidao, podendo o vcio ser reconhecido de ofcio pelo Juiz. Quanto aos atos anulveis, admite-se a convalidao, sendo possvel o reconhecimento da invalidade apenas por provocao do interessado. Assim, temos:
Ato nulo no pode ser convalidado; pode ser retirado do mundo jurdico pela Administrao e pelo Poder Judicirio; o Poder Judicirio pode retirar at mesmo de ofcio (sem que ningum tenha alegado, mas dentro de um processo judicial j em curso); a Administrao retira de ofcio ou por provocao.
Ato anulvel pode ser convalidado; pode ser retirado do mundo jurdico pela Administrao e pelo Poder Judicirio; o Poder Judicirio s retira mediante provocao;
a Administrao retira de ofcio ou por provocao.
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No pode o aluno confundir a situao da invalidao pelo Poder Judicirio com a exercida no poder de autotutela pela Administrao. Nesta ltima, seja o ato nulo ou anulvel, a Administrao deve anullo de ofcio, independentemente da provocao do interessado. CUIDADO: O poder-dever da Administrao de invalidar atos nulos ou anulveis no irrestrito, h limitaes. Como bem observa Carvalho Filho (2005, p. 126), "em certas circunstncias especiais podero surgir situaes que acabem por conduzir a Administrao a manter o ato invlido, uma vez que haver uma nica conduta juridicamente vivel para o administrador. Essas circunstncias se traduzem no decurso do tempo (=decadncia), na consolidao dos efeitos produzidos (segurana jurdica) e na persistncia de efeitos com relao aos indivduos de boaf. Com relao ao decurso do tempo (=decadncia do direito da Administrao de anular), o art. 54 da Lei n 9.784/99 dispe que o direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f. Se houver m-f do beneficiado pelo ato nulo, no h prazo decadencial. Se essa lei de 1999, qual o prazo decadencial para a Administrao anular os atos praticados antes da existncia da Lei n 9.784/99? Para os atos anteriores vigncia da Lei n 9.784/99, a Corte Especial do STJ sedimentou o entendimento de que esses atos "podem ser revistos pela Administrao a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente aps a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto,
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tendo como termo inicial a data de sua vigncia (01.02.99). (RESP AgRg no Ag 1342657) Interessante, no ? Se um ato nulo foi praticado em 1990, a Administrao tinha at 01.02.2004 para promover a sua anulao. A decadncia do direito da Administrao de anular esse ato s se operaria a partir do dia 02.02.2004. E qual seria o termo inicial do prazo de decadncia para a Administrao anular um ato que gerou efeitos financeiros peridicos, por exemplo, uma verba mensal ao servidor pblico? O STJ entende que, nesse caso, os cinco anos sero contados a partir do primeiro pagamento recebido pelo servidor (RMS 15433).
Questes concurso de
19. (CESPE - 2012 - TRE-RJ - Tcnico Judicirio) Para que possa declarar a nulidade de seus prprios atos, a administrao deve ingressar com ao especfica no Poder Judicirio. Tanto para o ato nulo ou anulvel a Administrao poder declarlos de ofcio. Gabarito: Errado. 20. (CESPE - 2012 - ANCINE - Tcnico Administrativo) Enquanto no for decretada a invalidade do ato pela administrao ou pelo Poder Judicirio, o ato invlido produzir normalmente seus efeitos. Com a invalidao, no s o ato viciado retirado do ordenamento jurdico. Mas antes de ser decretada a invalidade do ato, este continuar produzindo efeitos. Gabarito: Certo. 21. (CESPE - 2012 - TRE-RJ - Analista Judicirio) Tanto o direito administrativo quanto o direito privado distinguem os atos nulos dos
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atos anulveis. Os atos e negcios jurdicos contrrios ao ordenamento jurdico podero, no mbito do direito privado, estar eivados de vcios de nulidade ou anulabilidade, j os atos administrativos praticados em desacordo com o ordenamento jurdico sero considerados invlidos. Pessoal, o fato de os atos administrativos praticados em desacordo com o ordenamento jurdico serem considerados invlidos, no afasta a nulidade e nem a anulabilidade, pois, como j havia falado, o termo invalidade usado pela doutrina majoritria como gnero que engloba o conceito de atos nulos e anulveis (Bandeira de Mello, 2010, p. 461 e Carvalho Filho, 2005, p. 123). Gabarito: Errado. 22. (MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA FINEP ANALISTA CESPE 2009): O direito da administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em 2 anos, contados da data em que foram praticados, mesmo que comprovada a m-f do beneficirio. 23. (Juiz Federal Substituto TRF 5 Regio CESPE 2009). Segundo o entendimento firmado pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justia, caso o ato acoimado de ilegalidade tenha sido praticado antes da promulgao da Lei n. 9.784/99, a Administrao tem o prazo de cincos anos para anul-lo, a contar da prtica do ato. Fica fcil, no ? Obviamente a primeira assertiva est errada, pois o prazo de 5 (cinco) anos e a segunda est errada, pois contraria o entendimento do STJ acima explicado, ou seja, contam-se os cinco anos a partir da vigncia da Lei n 9.784/99. Outra limitao ao poder-dever de invalidao dos atos nulos ou anulveis a relativa consolidao dos efeitos produzidos.
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A Constituio brasileira prev como direito fundamental do indivduo a segurana jurdica. Em certas hipteses a situao decorrente do ato nulo j se consolidou de tal maneira que atender mais ao interesse pblico a manuteno do ato do que a sua invalidao, ou seja, as conseqncias jurdicas da manuteno do ato atendero mais ao interesse pblico do que as consequncias da invalidao. Em outros casos, o comportamento da Administrao em decorrncia de um ato invlido j se consolidou de tal maneira que o administrado j tem a expectativa e j sabe que a Administrao operar daquele modo. Essa expectativa decorre do princpio da confiana, ou seja, o cidado j sabe que a conduta da Administrao ser aquela (mesmo que invlida). Nesses casos, prevalece o interesse pblico, a segurana jurdica e o princpio da confiana sobre a legalidade estrita. H casos, tambm, em que h impossibilidade material de se retornar ao estado anterior: a aplicao da teoria do fato consumado (mesmo que o fato seja nulo, ele continua produzindo efeitos, diante da consolidao da situao ftica que no pode retornar ao status de antes). O STJ, via de regra, rejeita a aplicao dessa teoria na anulao de atos administrativos relacionados a direitos de servidores pblicos (RMS 20572 e MS 11123). Com relao proteo aos indivduos de boa-f, h uma limitao ao dever de invalidar em vrios aspectos. Bandeira de Mello (2010, p. 480) afirma, com razo, que se o ato nulo restringiu direitos, a sua invalidao deve produzir efeitos ex tunc (deve retroagir para ter efeitos pretritos, resgatando os direitos desde a data da edio do ato nulo), se ampliou direitos, a sua invalidao deve se proceder com efeitos ex nunc, porquanto o administrado no concorreu para o vcio do ato.
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Assim, no deve a Administrao promover o ressarcimento ao errio daquele que tomou posse e assumiu cargo aps a aprovao em concurso pblico declarado ilegal. Esse entendimento evita o enriquecimento sem causa da Administrao e o dano injusto ao administrado que no concorreu para o vcio do ato (RESP 963578). Alm disso, est pacificado no STJ que os servidores no devem restituir ao errio as verbas recebidas indevidamente, quando o erro na aplicao da lei foi da Administrao e eles estavam de boa-f. Noutro giro, saindo um pouco da questo da relao servidorAdministrao e passando para a relao contratado ou cidadoAdministrao, a Administrao no pode impor prejuzos ao cidado ou quele que contratou com o poder pblico em decorrncia da invalidao de determinado ato administrativo. Nas hipteses de invalidao que acabam por influir na atividade do administrado, se este j desenvolveu atividade dispendiosa em decorrncia do ato declarado invlido (dano), est de boa-f e no concorreu para o vcio do ato, a Administrao deve indeniz-lo pelos prejuzos sofridos em decorrncia da edio do ato ilegal. Outra limitao, que no impeditiva da invalidao do ato, mas sim uma obrigao procedimental, a necessidade de a Administrao observar o princpio da ampla defesa e contraditrio quando o ato administrativo afeta interesses de terceiros. Essa limitao ser melhor estudada no prximo ponto. Tamanha a importncia desse ponto do estudo que apresentamos ao aluno o seguinte resumo. Sugiro que ele seja colado na parede de seu quarto ou no espelho de seu banheiro!
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Caractersticas da invalidao: Efeitos ex tunc; A Administrao opera de ofcio ou por provocao; O Judicirio pode anular de ofcio o ato com nulidade absoluta, mas s por provocao a relativa; Fundamento da invalidao: princpio da legalidade; Limitaes que impem a manuteno do ato invlido: decadncia, consolidao dos efeitos produzidos (excepcional) e boa-f (ex nunc para o ato que concedeu direitos); Procedimento: observar contraditrio e ampla defesa.
3.5.2. Revogao
bom repetir: Prezado concursando, sangue nos olhos neste momento! No desgrude desse ponto da aula! J tratamos da invalidao. Agora, a revogao. A revogao o ato discricionrio utilizado pela Administrao para extinguir um ato administrativo e/ou seus efeitos por razes de convenincia e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes (ex nunc) e o direito adquirido. Ela pode ser de todo o ato (total) ou apenas de parte dele (parcial). A revogao pode, ainda, ser expressa ou tcita. Ser expressa se o agente, no novo ato, referir-se expressamente revogao do anterior e tcita se o novo ato for incompatvel com o que lhe antecedeu. A revogao legtima no gera direito indenizao, at porque ela opera efeitos para o futuro. Importante observar que se o ato A revogar o ato B e o ato C revogar o ato B, o ato A no "ressuscita automaticamente, ou seja, a revogao da revogao no faz repristinar o primeiro ato revogado. No ato administrativo revogador (ato C, no exemplo), o agente deve fazer constar a constituio de um novo ato idntico ao inicialmente
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revogado (ato A) e os seus efeitos se iniciaro a partir da edio desse ltimo ato (ato C). SINAL DE ALERTA! Um dos temas mais recorrentes de todo o Direito Administrativo o relativo ao sujeito ativo da revogao do ato administrativo. Em decorrncia do princpio da separao dos poderes constitucionalmente determinado (art. 2 da Constituio), entende-se que a autoridade administrativa o sujeito ativo da revogao, no podendo o Poder Judicirio analisar o mrito do ato administrativo para retir-lo do mundo jurdico (STJ: MS 14182 e RESP 973686). Essa a regra geral. Atualmente, contudo, observa-se tendncia crescente na doutrina e na jurisprudncia, sobretudo amparada nos princpios da proporcionalidade, razoabilidade e da eficincia, no sentido de se admitir o controle judicial da convenincia e oportunidade dos atos administrativos discricionrios em hipteses excepcionais. Sobre esse tema, no STJ, destacam-se os seguintes julgados: RMS 27566 e RESP 801177. No STF, esse entendimento foi adotado em importante julgamento proferido pela Primeira Turma, qual seja, o RE 365368. Nessa oportunidade, os Ministros da Suprema Corte afirmaram que embora no caiba ao Poder Judicirio apreciar o mrito dos atos administrativos, a anlise de sua discricionariedade seria possvel para a verificao de sua regularidade em relao s causas, aos motivos e finalidade critrios que que, ensejam. (...) Ressaltou-se, devem ser ainda, que a pela proporcionalidade e a razoabilidade podem ser identificadas como essencialmente, considerados Administrao Pblica no exerccio de suas funes tpicas. Nesse caso, o STF entendeu no ser proporcional o fato de que dos 67 funcionrios de uma Cmara de Vereadores, 42 exerciam cargos de livre nomeao e apenas 25, cargos de provimento efetivo. Assim, a Suprema Corte manteve a deciso do tribunal de origem que declarou inconstitucional a lei que criava os cargos em comisso.
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Na doutrina, Bandeira de Mello (2010, p. 437) afirma que, pelo princpio da razoabilidade, a deciso discricionria legtima compreende apenas e to-somente o campo dentro do qual ningum poder dizer com indisputvel objetividade qual a providncia tima, pois mais de uma seria igualmente defensvel.
Questo concurso de
24. (Juiz Federal Substituto TRF 5 Regio CESPE 2009) Cada vez mais a doutrina e a jurisprudncia caminham no sentido de admitir o controle judicial do ato discricionrio. Essa evoluo tem o propsito de substituir a discricionariedade do administrador pela do Poder Judicirio. O item est errado, pois "essa tendncia que se observa na doutrina, de ampliar o alcance da apreciao do Poder Judicirio, no implica invaso na discricionariedade administrativa; o que se procura colocar essa discricionariedade em seus devidos limites, para distinguila da interpretao (apreciao que leva a uma nica soluo, sem interferncia da vontade do intrprete) e impedir as arbitrariedades que a Administrao Pblica pratica sob o pretexto de agir discricionariamente (Di Pietro, p. 219) CUIDADO! Outro aspecto da revogao que, assim como a invalidao, ela tambm encontra limites em determinadas situaes. Di Pietro (2009, p. 249) assim elenca o rol de hipteses em que os atos administrativos no podem ser revogados:
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Atos vinculados ( o ato que decorre diretamente da lei, se foi a lei quem determinou a prtica do ato, no pode o administrador ir contra a norma);
Atos que j exauriram seus efeitos ( incuo revogar um ato que j produziu todos os efeitos que deveria produzir); Quando j exaurida a competncia da autoridade que praticou o ato (Ex: a deciso administrativa j foi submetida a recurso autoridade superior. A autoridade que praticou o ato no mais competente para revog-lo.);
Meros atos administrativos, cujos efeitos decorrem de lei (ex: certides, votos etc. esses atos apenas declaram ou enunciam uma situao);
Atos que integram um procedimento e se submeteram precluso em razo da edio de outro ato posterior; Atos que j geraram direitos adquiridos (A smula 473 do STF manda ressalvar os direitos adquiridos, ou seja, os direitos que j integram o patrimnio do particular e que foram gerados pelo ato que se pretende revogar.).
Em regra, a Administrao deve conferir o contraditrio quando a Administrao vai anular ou revogar um ato que gerou direitos a um indivduo. Mas isso ocorre sempre? No, h casos em que se dispensa o contraditrio em hiptese de revogao de ato administrativo. So eles: ato administrativo de carter precrio (Esses atos so editados no interesse da Administrao, sem qualquer segurana ao administrado e a Administrao pode revog-lo a qualquer tempo. o caso da autorizao de uso de bem pblico autorizao para colocar mesas nas caladas, por exemplo);
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situao em que o afastamento de servidor nomeado para cargo em comisso pode ser promovido a qualquer momento, segundo um juzo de convenincia e oportunidade, nos termos do art. 37, II, da CF (STJ: RMS 26165 esses cargos so de livre nomeao e destituio).
Diante da importncia do tema da revogao, apresentamos o quadro resumo:

Revogao: convenincia e oportunidade; ex nunc; total ou parcial; expressa ou tcita; no gera direito indenizao; no repristina automaticamente; em regra: no pode o Poder Judicirio analisar o mrito do ato administrativo para retir-lo do mundo jurdico; evoluo jurisprudencial: anlise da proporcionalidade e razoabilidade quanto s causas, motivo e finalidade do ato (hipteses excepcionais); no se revoga: atos vinculados; atos que j exauriram seus efeitos; quando j exaurida a competncia da autoridade que praticou o ato; meros atos administrativos; atos que integram um procedimento (precluso); atos que geraram direitos adquiridos; *contraditrio e ampla defesa*
ALERTA MXIMO! DECORE AS PRXIMAS LINHAS, POIS ESSE TEMA J CAIU E VAI CONTINUAR CAINDO NOS CONCURSOS! A questo relativa ao contraditrio e a ampla defesa na invalidao ou na revogao dos atos administrativos de tamanha importncia que deve ser tratada com todos os destaques possveis. A Administrao no pode revogar ou anular os seus atos como bem entender. Quando estiverem em jogo interesses de pessoas
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contrrias ao desfazimento do ato, a Administrao deve conferir ao interessado o direito ao contraditrio. Tamanha a importncia dessa regra que o STF editou a Smula Vinculante n 3, assim redigida: Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso. Embora a smula trate do TCU, o direito ao contraditrio e ampla defesa deve ser promovido em todos os entes, rgos e esferas da Administrao Pblica do pas, em ateno ao art. 5, LV, da CF, conforme reiterada jurisprudncia do STJ (EDCL no MS 8958, MS 7217) e do STF (RE 158543). bom observar, tambm, ainda com relao smula vinculante em comento, que a ressalva formulada em sua parte final decorre da constatao de que o ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso classificado como complexo, nos termos do art. 71, III, da CF. Assim, se o ato de concesso de aposentadoria depende da manifestao de dois diferentes rgos do Tribunal de Contas e do que o servidor integrava ele s se tornar perfeito e acabado aps a manifestao de ambos. No h razo para se conferir o contraditrio ao servidor antes da anlise pelo TCU, porque se considera que o ato de concesso de aposentadoria ainda no se formou nesse momento. A questo se torna interessante quando se analisa os reflexos do prazo decadencial da Lei n 9.784/99 na anlise pelo TCU do ato de concesso inicial de aposentadoria. justamente nesse ponto, meu amigo concursando, que o seu concorrente vai escorregar! O STF entende que no se opera a decadncia prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no perodo compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou penso e o
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posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da Unio, ou seja, se o TCU demorar 10 anos para analisar o ato concessivo da aposentadoria, ele no vai perder o direito de avaliar a legalidade desse ato. Isso no quer dizer que o TCU pode engavetar um processo dessa natureza indefinidamente, violando o postulado da segurana jurdica. O cidado tem direito de ver seu ato de aposentadoria confirmado (ou no) pelo rgo de controle. Quando houver esse engavetamento, por um perodo superior a 5 (cinco) anos, contados da chegada do processo ao TCU, ao cidado deve ser conferida a ampla defesa e o contraditrio, em ateno ao princpio da segurana jurdica e, em ltima anlise, ao princpio da confiana. isso mesmo, meu amigo, o TCU pode ficar 8, 9, 10, 15 anos sem analisar o ato de concesso de aposentadoria e no vai decair do seu mister de avaliar a legalidade desse ato. A nica conseqncia desse atraso ser a obrigatoriedade que o TCU ter de conferir ao cidado a ampla defesa e o contraditrio (o que numa situao normal no existe, diante da redao da Smula Vinculante n3). Como se v, caro candidato, a evoluo da jurisprudncia do STF derrubar os candidatos que conhecem somente a redao fria da Smula Vinculante n 3. Por ser tema de enorme relevncia, transcrevo trecho da ementa do MS 24781, Plenrio do STF:
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II A recente jurisprudncia consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditrio nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e penses, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princpio da confiana face subjetiva do princpio da segurana jurdica. Precedentes.
Por fim, no podemos encerrar esse tpico sem a transcrio da Smula 473, que bem resume o que dissemos sobre a invalidao e da anulao: A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. As crticas que merecem a redao dessa smula so a omisso quanto ao dever do poder pblico de promover o contraditrio e a ampla defesa ao beneficiado pelo ato que se prope a anular e a m colocao do vocbulo pode. A Administrao est vinculada ao princpio da legalidade e, por isso, deve anular os seus atos quando eivados de vcio de legalidade. o que preceitua o art. 53 da Lei n 9.784/99: A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
3.5.3. Cassao
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Na viso de Marcelo Alexandrino, cassao nada mais do que a extino do ato administrativo quando aquele que recebe o benefcio traduzido na edio desse ato deixa de cumprir os requisitos e as condicionantes para a sua edio. A cassao, por extinguir um ato concessivo de direitos, pode servir como uma punio para o particular que no fez as devidas exigncias legais. Como exemplo, a cassao de uma licena de um profissional para exercer a sua profisso, quando o profissional praticar algum ato que seja passvel de tal punio.
3.6.
Convalidao (ou sanatria)
Meu caro aluno, concentre, pois estamos na RETA FINAL da aula de atos administrativo! A convalidao o meio de que se vale a Administrao para suprir a invalidade e aproveitar os atos administrativos j praticados nas hipteses em que o vcio no ato administrativo supervel. Assim, se promove a convalidao com efeitos ex tunc, retroagindo para o momento da edio do ato anulvel. Mas, afinal, a convalidao um ato discricionrio ou vinculado da Administrao? Ela pode escolher entre convalidar ou no convalidar, ou ela deve convalidar quando o vcio for sanvel? O art. 55 da Lei n 9.784/99, por outro lado, trata a convalidao como uma faculdade da Administrao, ou seja, como um ato discricionrio. Na redao da lei, em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (e a maioria da doutrina), amparados na redao legal, entendem que o ato de convalidao discricionrio, pois a Administrao pode escolher entre convalidar
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(sanar o vcio) ou anular o ato, a depender de sua convenincia e oportunidade. Di Pietro e Celso Antnio Bandeira de Melo, de outro lado, entendem que a convalidao um ato vinculado, pois a Administrao tem o dever de velar pela legalidade de seus atos. Mas esta a posio que no prevalece na doutrina. A convalidao tambm sofre limitaes. O ato anulvel no pode ser convalidado: Quando o ato j se exauriu; Se o ato j foi impugnado judicial ou administrativamente; Se a convalidao acarretar leso ao interesse pblico; Se a convalidao acarretar prejuzo a terceiros.
Mas e o decurso do tempo, uma limitao para a convalidao? O decurso do tempo no propriamente uma limitao, pois se a Administrao no pode mais mexer no ato em razo do transcurso do prazo decadencial de 5 anos previsto na Lei n 9.784/99, o ato estar automaticamente convalidado, em ateno ao princpio da estabilizao das relaes jurdicas. Essa convalidao tcita (tambm chamada de sanatria extroversa por alguns doutrinadores) s no ocorrer se o beneficiado pelo ato concorreu para a nulidade e, portanto, age de mf. Nesses casos, a Administrao pode anular o ato a qualquer tempo, afastando a convalidao tcita.
Convalidao tcita = decaiu o direito da Administrao de anular o ato
Voc j deve estar imaginando como a Administrao promove a convalidao (como ela realiza a sanatria introversa). Pela (a) ratificao (definio de Celso Antnio) a mesma autoridade que praticou o ato convalida o seu vcio; pela (b) confirmao (Celso Antnio), a autoridade competente decide sanar um ato praticado por sujeito incompetente (no possvel nos casos em que a lei outorga competncia exclusiva a uma autoridade); j por meio
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da (c) reforma (Jos dos Santos Carvalho Filho), a Administrao suprime a parte invlida do ato anterior, mantendo sua parte vlida; e pela (d) converso (Vicente Paulo e Alexandrino), a Administrao edita um ato de uma nova espcie, pois o ato anterior era inadequado para realizar aquilo que pretendia a Administrao (p. ex: a Administrao concedeu uma concesso de uso de bem pblico quando deveria apenas autorizar o uso a convalidao promovida, com efeitos ex tunc, se o ato for corrigido e passar a ser uma autorizao). Mas todos os vcios em quaisquer dos elementos do ato administrativos podem ser sanados? Obviamente que no, alguns vcios, como vimos acima, so insanveis. E quais os elementos do ato administrativo possuem vcios sanveis? Di Pietro (2009, p. 247) entende que so convalidveis os vcios de competncia quando esta no for exclusiva e de forma quando esta no for essencial validade do ato. Carvalho Filho entende que so sanveis os vcios de competncia, de forma, de objeto ou de contedo (quando este for plrimo). Por outro lado, so insanveis os vcios no motivo, no objeto (quando nico), na finalidade e na falta de congruncia entre o motivo e o resultado do ato. So convalidveis os vcios de: Di Pietro competncia exclusiva) forma (no essencial) forma objeto plrimo) (quando este for (no Carvalho Filho competncia
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O STJ, com fundamento no magistrio de Di Pietro e de Carvalho Filho, j teve oportunidade de afirmar que o vcio na competncia do sujeito ato anulvel e, por isso, pode ser convalidado (RESP 850270). Assim, voc pode afirmar, com base na doutrina majoritria que so convalidveis os vcios de competncia e de forma. Em hipteses excepcionais, atendendo ao princpio da segurana jurdica e a consolidao dos efeitos, o STJ j assinalou ser possvel convalidar um ato inconstitucional, como ocorre no caso de provimento em cargo efetivo sem concurso pblico. No informativo 347, o STJ convalidou uma nomeao de uma servidora sem concurso pblico, uma vez que j transcorridos cerca de 15 anos entre a sua nomeao e a deciso do tribunal. Assim, admitiu-se, excepcionalmente, a convalidao de um ato absolutamente nulo (RMS 24339). ATENO: O vcio na motivao no convalidvel (STJ: RMS 26927)!
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Prescrio e Decadncia
No podemos encerrar o assunto atos administrativos sem
antes estudarmos a prescrio e a decadncia. A prescrio traduz a perda do prazo para ajuizamento de uma ao (ou apresentao de uma petio administrativa) mediante a qual se pretendesse defender um direito contra uma leso ou ameaa de leso (o prazo de prescrio tem curso antes de ser iniciado o processo judicial ou administrativo). A finalidade da prescrio assegurar a estabilidade das relaes jurdicas entre a administrao pblica e os administrados, ou
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entre ela e seus agentes, depois de transcorrido determinado lapso temporal, em ateno ao princpio da segurana jurdica. Falaremos, inicialmente, da prescrio da pretenso do particular contra a Administrao, subdividindo-a em dois grupos: a pretenso formulada na via administrativa e a formulada perante o Judicirio. Depois falaremos da prescrio da pretenso da Administrao contra o particular. Na via administrativa, o interessado tem o direito de
apresentar sua pretenso contra a Administrao em um ano contado da data do fato que originou a pretenso (art. 6 do Decreto 20.910/32). Assim, o prazo prescricional para o administrado perante a Administrao de um ano. Se houve o requerimento nesse prazo, suspende-se o curso do prazo prescricional at a deciso final da Administrao (STJ: AgRg no REsp 698268 e RESP 571310). OLHO ABERTO! Na via judicial, o administrado tem 5 anos para ingressar com uma demanda contra a Administrao (art. 1 do Decreto 20.910/32). Essa regra vale para pretenses contra a Unio, Estados, Municpios e Fazendas federais, estaduais e municipais, bem como contra as autarquias, e demais entidades da administrao indireta e rgos paraestatais. Se ocorreu algum fato que fez interromper a prescrio, o prazo de cinco anos recomea a ser contado pela metade, a partir do evento interruptivo. Mas, nos termos da Smula 383/STF, a prescrio em favor da Fazenda Pblica recomea a correr, por dois anos e meio, a partir do ato interruptivo, mas no fica reduzida aqum de cinco anos, embora o titular do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo.
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bom voc ter em mente que a prescrio s poder ser interrompida uma nica vez. Mas a partir de quando contado esse prazo prescricional de 5 anos? O termo inicial o nascimento do dano, de acordo com o princpio da actio nata (STJ: RESP 911841 e AgRg no RESP 1108801). IMPORTANTE: Esse o prazo geral do Decreto 20.910/32. Existem outros prazos prescricionais? Sim, o disposto no art. 1 da Lei n 7.144/83, assim consignado: prescreve em 1 (um) ano, a contar da data em que for publicada a homologao do resultado final, o direito de ao contra quaisquer atos relativos a concursos para provimento de cargos e empregos na Administrao Federal Direta e nas Autarquias Federais. Lembre-se de que na responsabilidade extracontratual do Estado o prazo prescricional da pretenso de reparao de danos contra o Estado de 5 anos, conforme entendimento mais recente do STJ. H casos em que a pretenso imprescritvel para o particular? Sim! Por incrvel que parea, contrariando o princpio da segurana jurdica, o STJ admite como imprescritvel a pretenso indenizatria decorrente de violao a direitos humanos fundamentais durante o Regime Militar de exceo (REsp 890930). Mas e o prazo prescricional da pretenso da Administrao se voltar contra o particular ou o administrado, esse prazo prescricional existe? Existe sim! Assim como a lei protege a Administrao contra pretenses tardias formuladas poder pblico. contra ela, por uma questo de isonomia, o particular tambm tem o direito a essa proteo perante o
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Por isso, a regra geral a aplicao inversa do art. 1 do Decreto 20.910/32: o prazo prescricional contra o poder pblico de cinco anos. H legislao especfica com relao a algumas situaes. de 5 (cinco) anos a prescrio da ao punitiva da
Administrao Pblica Federal, direta e indireta, no exerccio do poder de polcia, objetivando apurar infrao legislao em vigor, contados da data da prtica do ato ou, no caso de infrao permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado (Lei n 9.873/99). H tambm os prazos prescricionais previstos na legislao tributria. E h hipteses de imprescritibilidade para a Administrao? OLHO ABERTO: Sim! Assim como o particular no se submete prescrio nos atos decorrentes da violao aos direitos humanos pelo regime militar, a Administrao no se submete a qualquer prazo prescricional para promover a reparao de dano ao errio em decorrncia de atos ilcitos. Esse o entendimento do STF (MS 26210 e 24519) e do STJ (AgRg no RESP 1038103, RESP 1067561, RESP 801846 e RESP 1107833) na interpretao da parte final do art. 37, 5, da CF, que assim dispe: A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento. ATENO PARA O RESUMO: Com relao prescrio, voc j observou: o prazo do particular perante a Administrao de 1 ano, perante o Judicirio de 5 anos. Este reduzido para 1 ano para concurso pblico. Para pretenso de atos que violaram direitos humanos na ditadura: imprescritvel. Para a Administrao a regra geral
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tambm de 5 anos, havendo a imprescritibilidade para a reparao ao errio. Com relao decadncia, lembramos que, na esfera federal, o art. 54 da Lei n 9.784/99 estatui que de 5 anos o prazo de decadncia para a administrao pblica anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios, salvo comprovada m-f. No h prazo para a administrao proceder revogao de seus atos administrativos que se tornem inoportunos ou inconvenientes ao interesse pblico. Nesse sentido, declarou o STF, recentemente, que o art. 54 da Lei 9.784/99 no estabeleceria o prazo decadencial de cinco anos para que a Administrao revisse seus atos, mas sim para a anulao de atos administrativos dos quais decorressem efeitos favorveis para os destinatrios, salvo comprovada m-f (Informativo-STF n 656, RMS 30795). As hipteses de prescrio administrativa concernentes aos prazos para a administrao pblica aplicar sanes administrativas aos seus prprios agentes ou aos administrados em geral seguem as mesmas regras acima j expostas. Lembre-se que as aes de ressarcimento ao errio so imprescritveis.
5)
Resumo da aula.
Atos administrativos so declaraes humanas (e no meros fenmenos da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas pela administrao pblica ou por particular no exerccio de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos
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jurdicos determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob regime de direito pblico e sujeitas a controle. Os elementos do ato administrativo so: SUJOBMOFOFI = Sujeito, objeto, motivo, forma e finalidade. Pensou em sujeito pense em capacidade e competncia. A competncia pode ser objeto de delegao e avocao. A delegao um instrumento de descentralizao administrativa (art. 11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico, do Decreto n 83.937/79). A Lei n 9.784/99 probe a delegao da competncia: de editar atos normativos; de decidir recursos administrativos; e matrias de competncia
das
exclusiva do rgo ou autoridade.
Importante lembrar que: (I) o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar; (II) pode haver delegao de competncias a rgos no subordinados; (III) a delegao pode ser parcial; (IV) ela deve ser feita por prazo determinado; (V) a autoridade delegante pode permanecer com o poder de exercer a competncia de forma conjunta com a delegatria. A forma pode ser verificada em sentido estrito (exteriorizao do ato, ou seja, o modo pelo qual a declarao se apresenta) e em sentido amplo (as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formao da vontade da Administrao, e at os requisitos concernentes publicidade do ato). O objeto o contedo material, o que o ato realiza, a resposta s seguintes perguntas: O qu o ato?, Para qu serve o ato?. O objeto deve ser lcito, certo e moral.
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A finalidade, por sua vez, pode ser analisada sob duas acepes: em sentido estrito, a finalidade o resultado especfico que o agente quer alcanar com a prtica do ato, o efeito que ele deseja produzir ao praticar o ato; em sentido amplo, a finalidade se confunde com o interesse pblico, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a finalidade dele a consecuo do interesse pblico. Com relao aos vcios na finalidade e no sujeito, temos: Desvio de finalidade Abuso de poder Excesso de poder vcio na competncia O motivo outro elemento do ato administrativo e pode ser definido como a causa imediata do ato administrativo, a situao de fato (ocorrida no mundo emprico) e de direito (previso legal ou o princpio) que determina a prtica do ato (Alexandrino, 2010, p. 444). Apresentamos o seguinte quadro para a distino dos conceitos que se relacionam: Motivo Causa imediata dos Mvel atos Inteno Motivao do Justificativa ao formalizada do ato. No estudo do motivo, vimos tambm a teoria dos motivos determinantes, segundo a qual, a validade do ato se vincula aos motivos fticos e legais indicados como seu fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua ocorrncia deve ser provada e deve ser suficiente para justific-lo. Caso contrrio, o ato ser invlido. Os atributos do ato administrativo so o
PAI
poder
vcio na
administrativos ocorrida no agente mundo dos fatos.
pelo
praticar o ato.
agente para a prtica
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Com relao classificao dos atos administrativos, vimos que o ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa todas as suas fases de elaborao. Ele vlido quando expedido em conformidade com as exigncias do ordenamento. eficaz quando est pronto para produzir efeitos. Com relao margem de liberdade conferida pela lei para a prtica de um ato, temos: A lei no d margem de liberdade A lei confere alguma margem de liberdade discricionrio. ato vinculado ato
Juzo de mrito = convenincia + oportunidade

O Poder Judicirio, salvo em situaes excepcionais, no pode se inserir no mrito administrativo para declarar ao invlido juiz um ato a administrativo discricionrio. vedado substituir
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta separao dos poderes. Contudo:
Ato discricionrio Ato arbitrrio

No h ato administrativo praticado com liberdade absoluta ou com margem total e irrestrita de liberdade. Por isso, discricionrio da Administrao. E quais so os elementos discricionrios de um ato? Di Pietro objeto motivo finalidade em sentido amplo momento Carvalho Filho objeto motivo Bandeira de Mello contedo motivo finalidade em hipteses excepcionais, o Poder Judicirio acaba retirando do ordenamento ato
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forma No podemos deixar de classificar os atos administrativos quanto formao da vontade. simples o ato editado por um s rgo (seja esse rgo composto de uma ou de vrias autoridades, como ocorre, por exemplo, em um julgamento colegiado). complexo o ato editado por dois ou mais rgos distintos. Esses dois rgos realizam um ato nico e s aps a passagem pelo segundo rgo o ato perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de servidor pblico e nomeao de desembargador por meio de lista trplice). Regra do 2 x 1. J o ato composto aquele em que um rgo promove dois atos secundrios para a realizao de um ato principal Regra do 1 x 2. Quanto aos atos administrativos em espcie, destacamos: Licena: ato unilateral pelo qual a Administrao, verificando que o interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490). ato administrativo vinculado. Permisso: o ato administrativo unilateral pelo qual a Administrao faculta ao particular a execuo de servios de interesse coletivo ou o uso especial de um bem pblico (Carvalho Filho, 2005, p. 114), a ttulo gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pelo poder pblico. Alm de ser negocial, discricionrio e precrio. Autorizao: ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular o exerccio de atividade material ou a utilizao de bem pblico no interesse dele. Revisando a teoria das nulidades, quadro: Ato irregular Ato nulo Ato anulvel Apresentam Nasce com vcio Nasce com Tem aparncia de Ato inexistente apresentamos o seguinte
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defeitos irrelevantes.
insanvel seus constitutivos.
nos vcio sanvel.
manifestao regular da Administrao, elementos do mas ato resta ausente um dos administrativo.
elementos.
O critrio para se distinguir os tipos de invalidade (se nulo ou anulvel) reside na possibilidade ou no de convalidar-se o vcio do ato. Ato anulvel = convalidvel, ato nulo = no convalida. A invalidao a retirada do ordenamento de um ato administrativo produzido em desconformidade com a ordem jurdica (= razes de legalidade) e se opera com efeitos retroativos (ex tunc). Ou seja, com a invalidao, no s o ato viciado retirado do ordenamento jurdico, mas tambm todas as relaes jurdicas que foram por ele produzidas. Destacamos as seguintes caractersticas e distines dos atos nulos e anulveis: Ato nulo no pode ser convalidado; pode ser retirado do mundo jurdico pela Administrao e pelo Poder Judicirio; o Poder Judicirio pode retirar at mesmo de ofcio (sem que ningum tenha alegado); a Administrao retira de ofcio ou por provocao. a Administrao retira de ofcio ou por provocao. Ato anulvel pode ser convalidado; pode ser retirado do mundo jurdico pela Administrao e pelo Poder Judicirio; o Poder Judicirio s retira mediante provocao;
O poder-dever da Administrao de invalidar atos nulos ou anulveis sofre as seguintes limitaes: decurso do tempo (=decadncia do direito da Administrao de anular): 5 anos, salvo comprovada m-f;
68
esse prazo conta-se apenas a partir da data da edio da Lei n 9.784/99; se o ato anulvel gerou efeitos financeiros peridicos, os cinco anos sero contados a partir do primeiro pagamento recebido pelo servidor (RMS 15433). consolidao dos efeitos produzidos: hipteses em que a situao decorrente do ato nulo j se consolidou de tal maneira que atender mais ao interesse pblico a manuteno do ato do que a sua invalidao (princpio da segurana jurdica e da confiana); impossibilidade material de se retornar ao estado anterior: a aplicao da teoria do fato consumado (mesmo que o fato seja nulo, ele continua produzindo efeitos, diante da consolidao da situao ftica que no pode retornar ao status de antes). Essa teoria, via de regra, no adotada pelo STJ em se tratando de servidor pblico. proteo aos indivduos de boa-f: a Administrao no promove o ressarcimento ao errio daquele que tomou posse e assumiu cargo aps a aprovao em concurso pblico declarado ilegal. Alm disso, est pacificado no STJ que os servidores no devem restituir ao errio as verbas recebidas indevidamente, quando o erro na aplicao da lei foi da Administrao e eles estavam de boa-f. A revogao, por sua vez, o ato discricionrio utilizado pela Administrao para extinguir um ato administrativo e/ou seus efeitos por razes de convenincia e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes (ex nunc) e o direito adquirido. Como vimos, em decorrncia do princpio da separao dos poderes constitucionalmente determinado (art. 2 da Constituio), entende-se que a autoridade administrativa o sujeito ativo da revogao, no podendo o Poder Judicirio analisar o mrito do ato
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administrativo para retir-lo do mundo jurdico (STJ: MS 14182 e RESP 973686). Essa a regra geral. Atualmente, contudo, observa-se tendncia crescente na doutrina e na jurisprudncia, sobretudo amparada nos princpios da proporcionalidade, razoabilidade e da eficincia, no sentido de se admitir o controle judicial da convenincia e oportunidade dos atos administrativos discricionrios em hipteses excepcionais. No podem ser revogados: Atos vinculados; Atos que j exauriram seus efeitos; Quando j exaurida a competncia da autoridade que praticou o ato; Meros atos administrativos, cujos efeitos decorrem de lei; Atos que integram um procedimento e se submeteram precluso em razo da edio de outro ato posterior; Atos que j geraram direitos adquiridos (A smula 473 do STF manda ressalvar os direitos adquiridos, ou seja, os direitos que j integram o patrimnio do particular e que foram gerados pelo ato que se pretende revogar.). Casos em que se dispensa o contraditrio em hiptese de revogao de ato administrativo: revogao de ato administrativo de carter precrio e situao em que o afastamento de servidor nomeado para cargo em comisso pode ser promovido a qualquer momento, segundo um juzo de convenincia e oportunidade, nos termos do art. 37, II, da CF. Smula Vinculante n 3: Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso.
70
6)
1.
Questes
(Juiz Federal Substituto/TRF 5 Regio/CESPE/2009):
Analise a seguinte situao hipottica: Pedro, autoridade superior, delegou determinada competncia a Alfredo com o propsito de descentralizar a prestao do servio pblico e assegurar maior rapidez nas decises, uma vez que Alfredo tem um contato mais direto com o objeto da delegao. 2. 3. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo) (CESPE - 2011 - TJ-ES - Analista Judicirio) A delegao da A deciso de recurso administrativo pode ser objeto de delegao. competncia para a realizao de um ato administrativo configura a renncia da competncia do agente delegante. 4. (CESPE 2013 TRT 10 regio Tcnico Judicirio) A competncia administrativa pode ser transferida e prorrogada pela vontade dos interessados, assim como pode ser delegada e avocada de acordo com o interesse do administrador. 5. (CESPE - 2012 - ANCINE - Tcnico Administrativo) A motivao, que a exteriorizao das razes que levaram prtica do ato, no obrigatria para todo tipo de ato administrativo. 6. (CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados Analista) Em decorrncia da autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a administrao pblica pode, sem a necessidade de autorizao judicial, interditar determinado estabelecimento comercial. 7. (CESPE - 2012 - MPE-PI - Tcnico Ministerial) Inerente aos atos administrativos, a presuno de legitimidade caracteriza-se por ser um princpio de direito pblico relativo, isto , que no admite prova em contrrio. 8. (CESPE 2011 IFB Professor) Por meio da imperatividade, uma das caractersticas do ato administrativo, exige-se
71
do particular
cumprimento
do
ato,
ainda
que
este
contrarie
disposies legais. 9. (Cespe 2013 TRT 10 regio Tcnico Judicirio) Segundo a doutrina, os atos administrativos gozam dos atributos da presuno de legitimidade, da imperatividade, da exigibilidade e da autoexecutoriedade. 10. (CESPE - 2012 - TRE-RJ - Tcnico Judicirio) Considera-se
que o ato administrativo vlido quando se esgotam todas as fases necessrias para a sua produo. 11. (Cespe 2013 TRT 10 regio Tcnico Judicirio) De acordo com a doutrina, o ato administrativo ser considerado perfeito, invlido e eficaz, quando, concludo o seu ciclo de formao, e no se conformando s exigncias normativas, ele produzir os efeitos que lhe seriam inerentes. 12. (Cespe 2013 TRT 10 regio Tcnico Judicirio) Os
atos discricionrios praticados pela administrao pblica esto sujeitos ao controle pelo Poder Judicirio quanto legalidade formal e substancial, observada a vinculao da administrao aos motivos embasadores dos atos por ela praticados, os quais conferem a eles legitimidade e validade. 13. (CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados - Analista)
Considere que um servidor pblico federal tenha sido aposentado mediante portaria publicada no ano de 2008 e que, em 2010, o TCU tenha homologado o ato de aposentadoria. Nessa situao hipottica, esse ato caracteriza-se como complexo, visto que, para o seu aperfeioamento, necessria a atuao do TCU e do rgo pblico a que estava vinculado o servidor.
72
14.
(CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo)
Incluem-se na classificao de atos administrativos discricionrios os praticados em decorrncia da aplicao de norma que contenha conceitos jurdicos indeterminados. 15. (CESPE - 2011 - Correios - Analista de Correios) Em uma situao de deciso, a possibilidade de o agente pblico adotar mais de um comportamento, de acordo com a tica da convenincia e da oportunidade, caracteriza a discricionariedade administrativa. 16. (CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados Analista) O que obtenha do poder pblico licena para estabelecimento
comercializar produtos farmacuticos no poder, com fundamento no mesmo ato, comercializar produtos alimentcios, visto que a licena para funcionamento 17. 18. 19. de estabelecimento comercial constitui ato administrativo vinculado. (CESPE - 2012 - PC-CE - Inspetor de Polcia) O ato de (Cespe 2013 TRT 10 regio Tcnico Judicirio) Os atos (CESPE - 2012 - TRE-RJ - Tcnico Judicirio) Para que possa aplicao de penalidade administrativa deve ser sempre motivado. administrativos s podem ser anulados mediante ordem judicial. declarar a nulidade de seus prprios atos, a administrao deve ingressar com ao especfica no Poder Judicirio. 20. (CESPE - 2012 - ANCINE - Tcnico Administrativo) Enquanto no for decretada a invalidade do ato pela administrao ou pelo Poder Judicirio, o ato invlido produzir normalmente seus efeitos. 21. (CESPE - 2012 - TRE-RJ - Analista Judicirio) Tanto o direito administrativo quanto o direito privado distinguem os atos nulos dos atos anulveis. Os atos e negcios jurdicos contrrios ao ordenamento jurdico podero, no mbito do direito privado, estar eivados de vcios de nulidade ou anulabilidade, j os atos administrativos praticados em desacordo com o ordenamento jurdico sero considerados invlidos.
73
22.
(MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA FINEP de que decorram efeitos favorveis para os
ANALISTA CESPE 2009): O direito da administrao de anular os atos administrativos destinatrios decai em 2 anos, contados da data em que foram praticados, mesmo que comprovada a m-f do beneficirio. 23. (Juiz Federal Substituto TRF 5 Regio CESPE 2009). Segundo o entendimento firmado pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justia, caso o ato acoimado de ilegalidade tenha sido praticado antes da promulgao da Lei n. 9.784/99, a Administrao tem o prazo de cincos anos para anul-lo, a contar da prtica do ato. 24. (Juiz Federal Substituto TRF 5 Regio CESPE 2009) Cada vez mais a doutrina e a jurisprudncia caminham no sentido de admitir o controle judicial do ato discricionrio. Essa evoluo tem o propsito de substituir a discricionariedade do administrador pela do Poder Judicirio.
Gabarito: 1) E 2) E 3) E 4) E 5) C 6) C 7) E 8) E 9) C 10)E 11)C 12)C 13)C 14)C 15)C 16)C 17)C
74
18)E 19)E 20)C 21)E 22)E 23)E 24)E
7)
Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 18 Ed., So Paulo, Mtodo, 2010. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Interveno no VI Frum da Reforma do Estado. Rio de Janeiro, 1. de outubro de 2007. CAETANO, CARVALHO Marcelo. FILHO, Princpios Jos dos Fundamentais Santos. Manual de de Direito Direito Administrativo. Ed. Forense, Rio de Janeiro, 1977. Administrativo, 13 Ed., Lumen Juris Editora, Rio de Janeiro, 2005. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22 Ed. Editora Atlas, So Paulo, 2009. GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo, 13 Ed., Editora Saraiva, So Paulo, 2008. MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo, Tomo I, 3 Edio, Salvador, 2007, Jus Podivm. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 23 ed., So Paulo: Malheiros Editores, 1998. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 27 Ed., Malheiros Editores, So Paulo, 2010. TALAMINI, Daniele Coutinho. Revogao do Ato Administrativo, Malheiros Editores, 2002.
75
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo 24 edio, So Paulo: Malheiros Editores, 2005. ZANCANER, Weida. Da Convalidao e da Invalidao dos Atos Administrativos, 3 Ed., So Paulo, Malheiros Editores, 2008. ZANNONI, Leandro. Direito Administrativo 2011. Informativos de jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, em www.stf.jus.br, e do Superior Tribunal de Justia, em www.stj.jus.br. Srie Advocacia Pblica, Vol. 3, Ed. Forense, Rio de Janeiro, Ed. Mtodo, So Paulo,
76

Noç - Es de Direito Administrativo Aula 02

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Noes de Direito Administrativo p/ Polcia Civil - DF (Agente). Teoria e exerccios comentados Prof.

Daniel Mesquita Aula 02

AULA 02: Atos administrativos.

PRESCRIO E DECADNCIA RESUMO DA AULA. QUESTES REFERNCIAS

exclusiva do rgo ou autoridade.

A deciso de recurso administrativo pode ser objeto de delegao.

(a) (b) (c)

de editar atos normativos; de decidir recursos administrativos ; e das matrias de competncia

Desvio de finalidade Abuso de poder

administrativos ocorrida no agente mundo dos fatos.

administrativos tema que pode auxiliar o aluno no momento de

(CESPE - 2012 - ANCINE - Tcnico Administrativo) A

Assim, a questo est certa.

2.3. Atributos (ou administrativo.

Presuno de legitimidade Presuno juris

tantum O Estado pode O

de implementar o materialmente ato, sem a de com legal

Desse modo, apresentamos a sigla

esquecer dos atributos ou caractersticas dos atos administrativos.

(CESPE - 2012 - Cmara dos Deputados Analista) Em

Classificao dos atos administrativos

2.4.1. Existncia, exeqibilidade

Juzo de mrito = convenincia + oportunidade

Ato discricionrio Ato arbitrrio

(Cespe 2013 TRT 10 regio Tcnico Judicirio) Os

2.4.3. Outras classificaes administrativos.

Atos administrativos em espcie

Atos administrativos normativos

2.5.1.2. Instrues normativas, regimentos, regulamentos e resolues

Atos administrativos ordinatrios

Atos administrativos negociais

Aprovao, visto e homologao

Atos administrativos enunciativos

Atos administrativos punitivos

3) Teoria das administrativo.

3.2. Atos administrativos inexistentes.

manifestao regular da Administrao, elementos do resta ausente um dos administrativo.

Teorias monista (ou unitria) e dualista.

(Cespe 2013 TRT 10 regio Tcnico Judicirio) Os atos

Vcios do ato administrativo.

Desconstituio dos atos administrativos

a Administrao retira de ofcio ou por provocao.

Diante da importncia do tema da revogao, apresentamos o quadro resumo:

Convalidao (ou sanatria)

exclusiva do rgo ou autoridade.

administrativos ocorrida no agente mundo dos fatos.

agente para a prtica

Juzo de mrito = convenincia + oportunidade

Ato discricionrio Ato arbitrrio

insanvel seus constitutivos.

nos vcio sanvel.

(CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle Externo)

(MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA FINEP de que decorram efeitos favorveis para os

Gabarito: 1) E 2) E 3) E 4) E 5) C 6) C 7) E 8) E 9) C 10)E 11)C 12)C 13)C 14)C 15)C 16)C 17)C

18)E 19)E 20)C 21)E 22)E 23)E 24)E

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