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S398c

SCHWANTZ, Giuliani

Caderno de Direito Financeiro Dom Alberto / Giuliani Schwantz. Santa Cruz do Sul: Faculdade Dom Alberto, 2010.

Inclui bibliografia.

1. Direito Teoria 2. Direito Financeiro Teoria I. SCHWANTZ, Giuliani. Faculdade Dom Alberto III. Coordenação de Direito IV. Título

CDU 340.12(072)

Catalogação na publicação: Roberto Carlos Cardoso Bibliotecário CRB10 010/10

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APRESENTAÇÃO

O Curso de Direito da Faculdade Dom Alberto teve sua semente lançada no ano de 2002. Iniciamos nossa caminhada acadêmica em 2006, após a construção de um projeto sustentado nos valores da qualidade, seriedade e acessibilidade. E são estes valores, que prezam pelo acesso livre

a todos os cidadãos, tratam com seriedade todos processos, atividades e

ações que envolvem o serviço educacional e viabilizam a qualidade acadêmica

e pedagógica que geram efetivo aprendizado que permitem consolidar um projeto de curso de Direito.

Cinco anos se passaram e um ciclo se encerra. A fase de crescimento, de amadurecimento e de consolidação alcança seu ápice com a formatura de nossa primeira turma, com a conclusão do primeiro movimento completo do projeto pedagógico.

Entendemos ser este o momento de não apenas celebrar, mas de devolver, sob a forma de publicação, o produto do trabalho intelectual, pedagógico e instrutivo desenvolvido por nossos professores durante este período. Este material servirá de guia e de apoio para o estudo atento e sério, para a organização da pesquisa e para o contato inicial de qualidade com as disciplinas que estruturam o curso de Direito.

Felicitamos a todos os nossos professores que com competência nos brindam com os Cadernos Dom Alberto, veículo de publicação oficial da produção didático-pedagógica do corpo docente da Faculdade Dom Alberto.

Lucas Aurélio Jost Assis Diretor Geral

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PREFÁCIO

Toda ação humana está condicionada a uma estrutura própria, a uma natureza específica que a descreve, a explica e ao mesmo tempo a constitui. Mais ainda, toda ação humana é aquela praticada por um indivíduo, no limite de sua identidade e, preponderantemente, no exercício de sua consciência. Outra característica da ação humana é sua estrutura formal permanente. Existe um agente titular da ação (aquele que inicia, que executa a ação), um caminho (a ação propriamente dita), um resultado (a finalidade da ação praticada) e um destinatário (aquele que recebe os efeitos da ação praticada). Existem ações humanas que, ao serem executadas, geram um resultado e este resultado é observado exclusivamente na esfera do próprio indivíduo que agiu. Ou seja, nas ações internas, titular e destinatário da ação são a mesma pessoa. O conhecimento, por excelência, é uma ação interna. Como bem descreve Olavo de Carvalho, somente a consciência individual do agente dá testemunho dos atos sem testemunha, e não há ato mais desprovido de testemunha externa que o ato de conhecer. Por outro lado, existem ações humanas que, uma vez executadas, atingem potencialmente a esfera de outrem, isto é, os resultados serão observados em pessoas distintas daquele que agiu. Titular e destinatário da ação são distintos.

Qualquer ação, desde o ato de estudar, de conhecer, de sentir medo ou alegria, temor ou abandono, satisfação ou decepção, até os atos de trabalhar, comprar, vender, rezar ou votar são sempre ações humanas e com tal estão sujeitas à estrutura acima identificada. Não é acidental que a linguagem humana, e toda a sua gramática, destinem aos verbos a função de indicar a ação. Sempre que existir uma ação, teremos como identificar seu titular, sua natureza, seus fins e seus destinatários.

Consciente disto, o médico e psicólogo Viktor E. Frankl, que no curso de uma carreira brilhante (trocava correspondências com o Dr. Freud desde os seus dezessete anos e deste recebia elogios em diversas publicações) desenvolvia técnicas de compreensão da ação humana e, consequentemente, mecanismos e instrumentos de diagnóstico e cura para os eventuais problemas detectados, destacou-se como um dos principais estudiosos da sanidade humana, do equilíbrio físico-mental e da medicina como ciência do homem em sua dimensão integral, não apenas físico-corporal. Com o advento da Segunda Grande Guerra, Viktor Frankl e toda a sua família foram capturados e aprisionados em campos de concentração do regime nacional-socialista de Hitler. Durante anos sofreu todos os flagelos que eram ininterruptamente aplicados em campos de concentração espalhados por todo território ocupado. Foi neste ambiente, sob estas circunstâncias, em que a vida sente sua fragilidade extrema e enxerga seus limites com uma claridade única,

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que Frankl consegue, ao olhar seu semelhante, identificar aquilo que nos faz diferentes, que nos faz livres.

Durante todo o período de confinamento em campos de concentração (inclusive Auschwitz) Frankl observou que os indivíduos confinados respondiam aos castigos, às privações, de forma distinta. Alguns, perante a menor restrição, desmoronavam interiormente, perdiam o controle, sucumbiam frente à dura realidade e não conseguiam suportar a dificuldade da vida. Outros, porém, experimentando a mesma realidade externa dos castigos e das privações, reagiam de forma absolutamente contrária. Mantinham-se íntegros em sua estrutura interna, entregavam-se como que em sacrifício, esperavam e precisavam viver, resistiam e mantinham a vida.

Observando isto, Frankl percebe que a diferença entre o primeiro tipo de indivíduo, aquele que não suporta a dureza de seu ambiente, e o segundo tipo, que se mantém interiormente forte, que supera a dureza do ambiente, está no fato de que os primeiros já não têm razão para viver, nada os toca, desistiram. Ou segundos, por sua vez, trazem consigo uma vontade de viver que os mantêm acima do sofrimento, trazem consigo um sentido para sua vida. Ao atribuir um sentido para sua vida, o indivíduo supera-se a si mesmo, transcende sua própria existência, conquista sua autonomia, torna-se livre.

Ao sair do campo de concentração, com o fim do regime nacional- socialista, Frankl, imediatamente e sob a forma de reconstrução narrativa de sua experiência, publica um livreto com o título Em busca de sentido: um psicólogo no campo de concentração, descrevendo sua vida e a de seus companheiros, identificando uma constante que permitiu que não apenas ele, mas muitos outros, suportassem o terror dos campos de concentração sem sucumbir ou desistir, todos eles tinham um sentido para a vida.

Neste mesmo momento, Frankl apresenta os fundamentos daquilo que viria a se tornar a terceira escola de Viena, a Análise Existencial, a psicologia clínica de maior êxito até hoje aplicada. Nenhum método ou teoria foi capaz de conseguir o número de resultados positivos atingidos pela psicologia de Frankl, pela análise que apresenta ao indivíduo a estrutura própria de sua ação e que consegue com isto explicitar a necessidade constitutiva do sentido (da finalidade) para toda e qualquer ação humana.

Sentido de vida é aquilo que somente o indivíduo pode fazer e ninguém mais. Aquilo que se não for feito pelo indivíduo não será feito sob hipótese alguma. Aquilo que somente a consciência de cada indivíduo conhece. Aquilo que a realidade de cada um apresenta e exige uma tomada de decisão.

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Não existe nenhuma educação se não for para ensinar a superar-se a si mesmo, a transcender-se, a descobrir o sentido da vida. Tudo o mais é morno, é sem luz, é, literalmente, desumano.

Educar é, pois, descobrir o sentido, vivê-lo, aceitá-lo, executá-lo. Educar não é treinar habilidades, não é condicionar comportamentos, não é alcançar técnicas, não é impor uma profissão. Educar é ensinar a viver, a não desistir, a descobrir o sentido e, descobrindo-o, realizá-lo. Numa palavra, educar é ensinar a ser livre.

O Direito é um dos caminhos que o ser humano desenvolve para garantir esta liberdade. Que os Cadernos Dom Alberto sejam veículos de expressão desta prática diária do corpo docente, que fazem da vida um exemplo e do exemplo sua maior lição.

Felicitações são devidas a Faculdade Dom Alberto, pelo apoio na publicação e pela adoção desta metodologia séria e de qualidade. Cumprimentos festivos aos professores, autores deste belo trabalho. Homenagens aos leitores, estudantes desta arte da Justiça, o Direito.

.

Luiz Vergilio Dalla-Rosa Coordenador Titular do Curso de Direito

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Sumário

Apresentação

3

Prefácio

4

Plano de Ensino

8

Aula 1

Atividade Financeira do Estado (Harada)

12

Aula 2

Despesas Públicas

16

Aula 3

Receitas Públicas

23

Aula 4

Repartição da Receita Tributária

36

Aula 5

Conceito de Orçamento

49

Aula 6

Leis Orçamentárias: PPA, LDO e LOA, tramitação das leis orçamentárias

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Centro de Ensino Superior Dom Alberto Página 8 / 73 Plano de Ensino

Centro de Ensino Superior Dom Alberto

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Plano de Ensino

Identificação

Curso: Direito

Disciplina: Direito Financeiro

Carga Horária (horas): 60

Créditos: 4

Semestre:

Ementa

O Direito Financeiro. Atividade Financeira do Estado. Receitas Públicas. Repartição da Receita Tributária.

Dívida Ativa. O Crédito Público. Despesas Públicas. Fundos. Direito Orçamentário. Leis Orçamentárias. Fiscalização e Controle da Execução Orçamentária e Financeira. Responsabilidade Fiscal.

Objetivos

Gerais:

Compreender a estrutura e organização da atividade financeira do Estado à luz das teorias do gasto público

e da receita pública. Articular os temas gasto público, responsabilidade fiscal e justiça tributária, com ênfase nos direitos fundamentais ligados ao direito financeiro.

Específicos:

Conhecer os fundamentos básicos das Finanças Públicas. Expor as operacionalidades do Sistema Financeiro nacional. Conhecer as leis orçamentárias e a sua execução. Conhecer a Lei de Responsabilidade Fiscal, sua aplicação na prática e implicações jurídicas.

Inter-relação da Disciplina

Horizontal: Direito Constitucional I e II, Economia Aplicada ao Direito, Direito Econômico.

Vertical: Direito Constitucional I e II, Economia Aplicada ao Direito, Direito Econômico.

Competências Gerais

- leitura, compreensão e elaboração de textos, atos e documentos jurídicos ou normativos, com a devida utilização das normas técnico-jurídicas;

- interpretação e aplicação do Direito;

- pesquisa e utilização da legislação, da jurisprudência, da doutrina e de outras fontes do Direito;

- adequada atuação técnico-jurídica, em diferentes instâncias, administrativas ou judiciais, com a devida utilização de processos, atos e procedimentos;

- correta utilização da terminologia jurídica ou da Ciência do Direito;

- utilização de raciocínio jurídico, de argumentação, de persuasão e de reflexão crítica;

- julgamento e tomada de decisões;

- domínio de tecnologias e métodos para permanente compreensão e aplicação do Direito.

Competências Específicas

- capacidade de identificar a origem e encontrar as respostas às questões do cotidiano profissional, ligadas

ao direito financeiro, com sustentação e aprofundamento.

 

Habilidades Gerais

desenvolver a capacidade de leitura, compreensão e elaboração de textos, atos e documentos jurídicos ou normativos, com a devida utilização das normas técnico-jurídicas;

-

- desenvolver a capacidade de interpretação e aplicação do Direito;

- incentivar a pesquisa e utilização da legislação, da jurisprudência, da doutrina e de outras fontes do

 

Direito;

-

desenvolver a capacidade de atuação técnico-jurídica adequada, em diferentes instâncias, administrativas

ou

judiciais, com a devida utilização de processos, atos e procedimentos;

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- utilizar adequada terminologia jurídica ou da Ciência do Direito;

- desenvolver a capacidade de raciocínio jurídico, de argumentação, de persuasão e de reflexão crítica;

- desenvolver a capacidade de julgamento e tomada de decisões;

- dominar tecnologias e métodos para permanente compreensão e aplicação do Direito.

Habilidades Específicas Demonstrar habilidade na aplicabilidade do direito financeiro de acordo com as disciplinas
Habilidades Específicas
Demonstrar habilidade na aplicabilidade do direito financeiro de acordo com as disciplinas diretamente
interessadas, como direito constitucional e administrativo, contando com o domínio de todos os meios
disponíveis e competentes ao exercício profissional.

Conteúdo Programático

Apresentação do Plano de Ensino, com respectivos comentários. Elaboração de diagnóstico e perfil dos alunos.

Fenômeno financeiro, necessidades públicas, ciência das finanças e planejamento das políticas públicas e fiscais.

Direito Financeiro: conceito, objeto, conteúdo e autonomia. Atividade financeira do Estado.

Receitas públicas: conceito, entradas de caixa, ingressos, classificação, conceito e classificação de receita pública da lei nº 4.320/64, receitas públicas e a lei complementar 101/2000, receitas públicas derivadas.

Repartição da Receita Tributária, redistribuição de rendas, possibilidade de não transferir, participações diretas e indiretas, possibilidade de intervenção em Estados e Municípios.

possibilidade de intervenção em Estados e Municípios. Dívida ativa: dispositivos legais, competência para

Dívida ativa: dispositivos legais, competência para inscrição, contas públicas e transparência.

Crédito público: conceito, natureza jurídica dos empréstimos públicos, classificação, formas de extinção da dívida pública, empréstimos compulsórios.

Despesas públicas: conceito, elementos, classificação da lei 4.320/64, tópicos da lei Complementar 101/2000, execução da despesa pública.

Fundos: conceito, características e controle.

Direito orçamentário: conceito de orçamento, aspectos das leis orçamentárias, caráter político do orçamento, caudas orçamentárias, créditos adicionais, proposta orçamentária, exercício financeiro, restos a pagar, princípios orçamentários.

Leis orçamentárias: lei de diretrizes orçamentárias, lei do orçamento anual, tramitação das leis orçamentárias.

Fiscalização e Controle da Execução Orçamentária e Financeira: legalidade, legitimidade, economicidade, subvenções, renúncia de receitas, controle interno e controle externo.

Responsabilidade fiscal: lei complementar nº 101/2000, objeto da lei, LRF e lei nº 4.320/64, transparência na gestão fiscal, definições e limites para a despesa.

Apresentação do Plano de Ensino, com respectivos comentários. Elaboração de diagnóstico e perfil dos alunos.

Estratégias de Ensino e Aprendizagem (metodologias de sala de aula) Aulas expositivas dialógico-dialéticas. Trabalhos
Estratégias de Ensino e Aprendizagem (metodologias de sala de aula)
Aulas expositivas dialógico-dialéticas. Trabalhos individuais e em grupo e preparação de seminários.

Avaliação do Processo de Ensino e Aprendizagem

A avaliação do processo de ensino e aprendizagem deve ser realizada de forma contínua, cumulativa e

sistemática com o objetivo de diagnosticar a situação da aprendizagem de cada aluno, em relação à programação curricular. Funções básicas: informar sobre o domínio da aprendizagem, indicar os efeitos da metodologia utilizada, revelar conseqüências da atuação docente, informar sobre a adequabilidade de currículos e programas, realizar feedback dos objetivos e planejamentos elaborados, etc.

Para cada avaliação o professor determinará a(s) formas de avaliação podendo ser de duas formas:

– uma prova com peso 10,0 (dez) ou uma prova de peso 8,0 e um trabalho de peso 2,0

– uma prova com peso 10,0 (dez) ou uma prova de peso 8,0 e um trabalho de peso 2,0

Avaliação Somativa

A

permitindo-se a fração de 5 décimos.

O aproveitamento escolar é avaliado pelo acompanhamento contínuo do aluno e dos resultados por ele

obtidos nas provas, trabalhos, exercícios escolares e outros, e caso necessário, nas provas substitutivas. Dentre os trabalhos escolares de aplicação, há pelo menos uma avaliação escrita em cada disciplina no bimestre.

O professor pode submeter os alunos a diversas formas de avaliações, tais como: projetos, seminários,

pesquisas bibliográficas e de campo, relatórios, cujos resultados podem culminar com atribuição de uma nota representativa de cada avaliação bimestral. Em qualquer disciplina, os alunos que obtiverem média semestral de aprovação igual ou superior a sete (7,0) e freqüência igual ou superior a setenta e cinco por cento (75%) são considerados aprovados. Após cada semestre, e nos termos do calendário escolar, o aluno poderá requerer junto à Secretaria-Geral,

aferição do rendimento escolar de cada disciplina é feita através de notas inteiras de zero a dez,

Missão: "Oferecer oportunidades de educação, contribuindo para a formação de profissionais conscientes e competentes, comprometidos com o comportamento ético e visando ao desenvolvimento regional”.

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no prazo fixado e a título de recuperação, a realização de uma prova substitutiva, por disciplina, a fim de substituir uma das médias mensais anteriores, ou a que não tenha sido avaliado, e no qual obtiverem como média final de aprovação igual ou superior a cinco (5,0).

Sistema de Acompanhamento para a Recuperação da Aprendizagem Serão utilizados como Sistema de Acompanhamento e
Sistema de Acompanhamento para a Recuperação da Aprendizagem
Serão utilizados como Sistema de Acompanhamento e Nivelamento da turma os Plantões Tira-Dúvidas que
são realizados sempre antes de iniciar a disciplina, das 18h00min às 18h50min, na sala de aula.

Recursos Necessários

Humanos

Professor.

Físicos

Laboratórios, visitas técnicas, etc.

Materiais

Recursos Multimídia.

visitas técnicas, etc. Materiais Recursos Multimídia. Bibliografia Básica BALLEIRO, Aliomar. Uma Introdução à

Bibliografia

Básica

BALLEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Forense. HARADA, Kyiochi. Direito Financeiro e Tributário. São Paulo: Atlas. OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: RT. GIACOMONI, James. Orçamento Público. São Paulo: Atlas. TORRES, Ricardo Lemos. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar.

Complementar

BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense. TORRES, Ricardo Lemos. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro:

Renovar, 2009. JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de Direito Financeiro e Tributário.Sao Paulo: Saraiva. BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributário. São Paulo: Noeses, 2007. GALVES, Carlos. Economia Política Atual. São Paulo: Atlas.

Legislação:

Lei de Responsabilidade Fiscal Fiscal. HARADA, Kyiochi. Responsabilidade Fiscal. Lei Complementar 101/2000 Comentada. São Paulo:

Juarez de Oliveira.

Periódicos

Revista Jurídica Notadez

Sites para Consulta

www.tcu.gov.br www.tce.rs.gov.br www.tjrs.jus.br

www.trf4.gov.br

www.senado.gov.br

www.stf.gov.br

www.stj.gov.br

www.ihj.org.br

www.oab-rs.org.br

Outras Informações

Endereço eletrônico de acesso à página do PHL para consulta ao acervo da biblioteca:

http://192.168.1.201/cgi-bin/wxis.exe?IsisScript=phl.xis&cipar=phl8.cip&lang=por

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Cronograma de Atividades

Aula

Consolidação

Avaliação

Conteúdo

Procedimentos

Recursos

   

Apresentação do Plano de Ensino, com respectivos comentários. Elaboração de diagnóstico e perfil dos alunos.

   

   

Fenômeno financeiro, necessidades públicas, ciência das finanças e planejamento das políticas públicas e fiscais.

   

   

Direito Financeiro: conceito, objeto, conteúdo e autonomia. Atividade financeira do Estado.

   

   

Receitas públicas: conceito, entradas de caixa, ingressos, classificação, conceito e classificação de receita pública da lei nº 4.320/64, receitas públicas e a lei complementar 101/2000, receitas públicas derivadas.

   

   

Repartição da Receita Tributária, redistribuição de rendas, possibilidade de não transferir, participações diretas e indiretas, possibilidade de intervenção em Estados e Municípios.

   

         

   

Dívida ativa: dispositivos legais, competência para inscrição, contas públicas e transparência.

   
     

Crédito público: conceito, natureza jurídica dos

   

1

empréstimos públicos, classificação, formas de extinção da dívida pública, empréstimos compulsórios.

     

Despesas públicas: conceito, elementos, classificação

   

1

da lei 4.320/64, tópicos da lei Complementar 101/2000, execução da despesa pública.

   

Fundos: conceito, características e controle.

   

   

Direito orçamentário: conceito de orçamento, aspectos das leis orçamentárias, caráter político do orçamento, caudas orçamentárias, créditos adicionais, proposta orçamentária, exercício financeiro, restos a pagar, princípios orçamentários.

   

10ª

   

Leis orçamentárias: lei de diretrizes orçamentárias, lei do orçamento anual, tramitação das leis orçamentárias.

   

11ª

   

Fiscalização e Controle da Execução Orçamentária e Financeira: legalidade, legitimidade, economicidade, subvenções, renúncia de receitas, controle interno e controle externo.

   

12ª

   

Responsabilidade fiscal: lei complementar nº 101/2000, objeto da lei, LRF e lei nº 4.320/64, transparência na gestão fiscal, definições e limites para a despesa.

   

13ª

         
 

2

       
   

2

     
     

Apresentação do Plano de Ensino, com respectivos

   

3

comentários. Elaboração de diagnóstico e perfil dos alunos.

 

Legenda

Procedimentos

Recursos

Procedimentos

Recursos

Procedimentos

Recursos

Código

Descrição

Código

Descrição

Código

Descrição

AE

Aula expositiva

AE

Aula expositiva

AE

Aula expositiva

TG

Trabalho

em

TG

Trabalho em grupo

TG

Trabalho em grupo

grupo

TI

Trabalho

TI

Trabalho individual

TI

Trabalho individual

individual

SE

Seminário

SE

Seminário

SE

Seminário

Página 12 / 73 DIREITO FINANCEIRO 1ª AULA: Apresentação da disciplina. Fenômeno Financeiro, necessidades públicas,

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DIREITO FINANCEIRO

1ª AULA: Apresentação da disciplina. Fenômeno Financeiro, necessidades públicas, ciência das finanças e planejamento das políticas públicas e fiscais. Direito Financeiro: conceito, objeto, conteúdo e autonomia. Atividade financeira do Estado.

1. INTRODUÇÃO

1.1. Atividade Financeira do Estado (Harada)

A finalidade do Estado é a realização do bem comum, entendido como um ideal que promove o bem-estar e conduz a um modelo de sociedade que permite o pleno desenvolvimento das potencialidades humanas.

Para alcançar essa finalidade, incumbe ao Estado o desenvolvimento de várias atividades, cada qual visando tutelar uma determinada necessidade pública. Algumas dessas necessidades são de natureza essencial, isto é, cabe ao Estado realizá-las de forma direta e exclusiva, sendo indelegáveis em função da indisponibilidade do interesse público (interesses primários do Estado); outras, contudo, diante do seu caráter complementar, podem ser desenvolvidas tanto pelo Estado quanto por concessionárias de serviços públicos (interesses secundários do Estado).

Tendo em vista o desenvolvimento dessas atividades, antigamente o Estado valia-se da requisição de bens e serviços de seus súditos, de colaboração gratuita e honorífica destes no desempenho de funções públicas e do apossamento de bens de inimigos derrotados na guerra. O Estado moderno substituiu esse sistema através do regime da despesa pública, que consiste no pagamento em dinheiro dos bens e serviços necessários à realização do bem comum.

A atividade financeira do Estado representa, assim, a atuação voltada para obter, gerir e aplicar os recursos financeiros necessários à consecução das finalidades do Estado que, em última análise, se resumem na realização do bem comum.

1.2. Fins da Atividade Financeira

Os fins da atividade financeira coincidem com as próprias finalidades da atuação

estatal, destinando-se, portanto, à satisfação das necessidades coletivas, as quais crescem

gradativamente e se dividem em várias espécies (ex.: construções de edifícios públicos, abertura de ruas, manutenção dos serviços de transporte, defesa, prestação jurisdicional etc).

Os indivíduos possuem interesses e demandas variadas, as quais, em seu conjunto, formam o que se denomina de necessidades gerais ou sociais. Nesse sentido, as demandas coletivas seriam a resultante abstrata do somatório das necessidades individuais.

O Estado, entretanto, considerando, por um lado, a limitação dos recursos

disponíveis (naturais, humanos, tecnológicos, financeiros etc.), e, por outro, as demandas individuais e sociais infinitas, elege, por meio do processo político, que varia de forma e conteúdo no tempo e no espaço, aquelas para as quais alocará esforços visando ao seu atendimento: são as chamadas necessidades públicas.

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Assim, uma vez fixado normativamente o dever do Estado em realizar apenas algumas demandas coletivas politicamente determinadas – as políticas públicas, o que ocorre na modernamente por meio dos orçamentos, as mesmas se convolam e transmudam em necessidades públicas, a serem satisfeitas por meio dos serviços públicos, os quais se qualificam como o conjunto de bens e pessoas sob a responsabilidade do Estado.

Os serviços públicos, que são instrumentos do Estado para o alcance dos fins a que se propõe, se realizam, atualmente, quase que exclusivamente, por meio da utilização da atividade financeira do Estado.

Cabe ao poder público, portanto, definir e escolher as necessidades coletivas, tornando-as necessidades públicas quando inseridas no ordenamento jurídico (princípio da legalidade). Assim:

- necessidade coletiva = alcança uma determinada coletividade, porém não

chega a ser de interesse geral. Por isso, é regida pelo regime de direito privado e informado

pelo princípio da autonomia da vontade;

- necessidade pública = de interesse geral, satisfeita sob regime de direito público, presidido pelo princípio da estrita legalidade;

Quanto maior a gama de necessidades públicas reconhecidas, maior será a intensidade da atividade financeira do Estado (variação conforme o modelo estatal adotado

– ver artigo “Estado Constitucional de Direito: breves considerações sobre o Estado de Direito”).

Atualmente, pode-se dizer que a atividade financeira do Estado está vinculada à satisfação de três necessidades públicas básicas, inseridas na ordem jurídico-constitucional:

a prestação de serviços públicos, o exercício regular do poder de polícia e a intervenção no domínio econômico.

1.2.1. SERVIÇOS PÚBLICOS

Serviço público não se confunde com o serviço ao público. Do ponto de vista jurídico, nem tudo que o Estado faz ou deva fazer configura serviço público, mas só aquele prestado sob o regime de direito público, o regime administrativo, informado pelos princípios da supremacia e da indisponibilidade do interesse público.

Significa, assim, toda “prestação de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem faça suas vezes, sob regime de direito público” (Celso Antônio Bandeira de Mello).

1.2.2. PODER DE POLÍCIA

Nada mais representa senão o poder de regulamentação de que está investido o Estado; discricionário, porém limitado à lei. É a atividade inerente do poder público que objetiva, no interesse geral, intervir na propriedade e na liberdade dos indivíduos, impondo- lhes comportamentos comissivos ou omissivos.

Conceito legal (artigo 78 do CTN): “considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”. O parágrafo único esclarece que “considera-se regular o exercício do poder de

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polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder”.

O poder de polícia não se confunde com o poder da polícia: é espécie do poder de Administração Pública, fundado no princípio da prevalência do interesse público sobre o interesse privado. Por isso, corresponde à modalidade denominada polícia administrativa, que objetiva a manutenção da ordem pública em geral, atuando preventivamente, de forma a evitar possíveis infrações legais (difere da polícia judiciária, que tem por objetivo a investigação de crimes e contravenções penais, agindo repressivamente).

1.2.3. INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO

A Constituição Federal consagra em seu artigo 1º, IV a livre iniciativa como princípio fundamental, pressupondo a prevalência da propriedade privada na qual se assentam a liberdade de empresa, a liberdade de contratação e a liberdade de lucro (marcos que fundamentam o regime econômico privado, de produção capitalista – artigo 170 CF).

Considerando, contudo, a existência de outros valores igualmente expressos na Constituição, o princípio da livre iniciativa não é absoluto, tanto que sofre interferências do Estado por meio de três instrumentos básicos:

- poder normativo: mediante a elaboração de leis de combate ao abuso do poder econômico, de proteção ao consumidor etc;

- poder de polícia: mediante o fomento da atividade econômica, promovendo financiamentos públicos (BNDES, BB, CEF etc);

- assunção direta da atividade econômica: mediante a exploração direta da

atividade, em caráter excepcional (imperativos da segurança nacional ou relevante interesse

público – artigo 173 CF). Em razão disso, as empresas públicas ou sociedades de economia mista que explorem atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias, não podendo gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado (§§ 1º e 2º).

1.3. Ciência das Finanças e o estudo da atividade financeira sob o enfoque

econômico

Inicialmente, a Ciência das Finanças tinha como objetivo o estudo da atividade fiscal, qual seja, a arrecadação e aplicação dos recursos para atingimento das finalidades do Estado. Com o passar do tempo, foi se alargando para abranger os efeitos extrafiscais da atividade financeira.

Atualmente, tem por objeto o estudo teórico da atividade financeira do Estado, que se desdobra em receita, despesa, orçamento e crédito público, visando municiar os agentes públicos de elementos necessários à formulação da política financeira do Estado.

2. DIREITO FINANCEIRO

2.1. Conceito e objetos

O Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico.

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Possui o mesmo objetivo material da Ciência das Finanças: receita, despesa, orçamento e crédito público; porém, enquanto esta estuda esses desdobramentos sob o ponto de vista especulativo (ciência teórica), o Direito Financeiro disciplina normativamente toda a atividade financeira do Estado (ciência prática).

Em razão disso, a Ciência das Finanças é ministrada nas Faculdades de Economia e Administração, enquanto que o Direito Financeiro integra o currículo das Faculdades de Direito.

2.2. Autonomia

Apesar de alguns autores ainda considerarem o Direito Financeiro como mera divisão do Direito Administrativo, a maioria reconhece-o como um ramo autônomo, porém de certa forma conectado a ele.

Trata-se de um ramo autônomo porque possui princípios jurídicos específicos e sistematizados, não aplicáveis a outros ramos do Direito, que lhe dão uma identidade própria.

Além disso, a própria Constituição Federal consagrou a autonomia do Direito Financeiro em seu artigo 24, I: “compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito tributário, financeiro, penitenciário (

OBS.: segundo Harada, a não menção do município no texto constitucional não retira o poder de a entidade política local dispor sobre normas de Direito Financeiro, afinal o inciso II do artigo 30 CF comete aos municípios o poder de “suplementar a legislação federal e estadual no que couber”.

Em matéria de legislação concorrente, a competência da União limita-se a estabelecer normas gerais (artigo 24, §1º), fato que não exclui a competência suplementar dos Estados (artigo 24, §2º), vale dizer, os Estados, também, podem editar normas gerais suplementarmente à União. Contudo, inexistindo normas gerais editadas pela União, “os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender as suas peculiaridades (artigo 24, §3º), ficando suspensa a eficácia da lei estadual na hipótese de superveniência de lei federal dispondo em sentido contrário (artigo 24, §4º).

2.3. Relacionamento com os demais ramos do Direito

A autonomia do Direito Financeiro, obviamente, não implica na sua separação dos demais ramos do Direito, que é uno e indivisível (a proclamada autonomia diz respeito ao ramo da Ciência Jurídica, nunca à ciência em si).

Dessa forma, é natural que o Direito Financeiro se relacione com outros ramos do Direito, como o Constitucional (de onde advém), Administrativo (do qual se destacou), Tributário (que dele se separou para o estudo específico de uma parte da receita).

2.4. Normas gerais sobre Finanças Públicas

As normas gerais sobre finanças públicas se encartam no Capítulo II do Título VI (Da Tributação e do Orçamento) da Constituição Federal e constituem o núcleo da Constituição Financeira. Além dela, o tema é tratado na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e na lei das normas gerais sobre finanças públicas (Lei Complementar nº 101/2000 e Lei Federal nº 4.320/64, respectivamente).

Página 16 / 73 DIREITO FINANCEIRO 2ª AULA: Despesas públicas: conceito, elementos, classificação da Lei

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DIREITO FINANCEIRO

2ª AULA: Despesas públicas: conceito, elementos, classificação da Lei Federal nº 4.320/64, tópicos da Lei Complementar Federal nº 101/00, execução da despesa pública.

1. CONCEITO

A partir de um determinado momento histórico, o Estado deixou de requisitar bens e serviços e/ou a colaboração gratuita dos súditos para o desempenho de funções públicas. Com as conquistas democráticas, os indivíduos e seus bens tornaram-se intocáveis pelo Estado, a não ser nos limites balizados pela Constituição.

Daí a necessidade de implementação de um sistema de despesa pública para o regular funcionamento dos serviços públicos (a exceção fica por conta de alguns serviços públicos esporádicos sem despesa pública, caso, por exemplo, dos presidentes, mesários e apuradores nas eleições, bem como dos membros do tribunal do júri).

Assim,

por

despesa

pública

entende-se

todo

dispêndio

em

dinheiro

relacionado a uma finalidade de interesse público, com um duplo significado (Harada):

- conjunto dos dispêndios do Estado (ou de outra pessoa de direito público) para

o funcionamento dos serviços públicos. A despesa pública, aqui, é parte do orçamento,

representando, portanto, a distribuição e emprego das receitas para cumprimento das

diversas atribuições da Administração;

- a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente

público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de uma finalidade

pública. Representa, aqui, a utilização, pelo agente público competente, de recursos

financeiros previstos na dotação orçamentária para atendimento de determinada obrigação

a

cargo da Administração, mediante a observância da técnica da Ciência da Administração,

o

que envolve o prévio empenho da verba respectiva.

Característica importante da despesa pública, portanto, é que há de ser sempre antecedida de previsão orçamentária, que fará a fixação da despesa. A CF, aliás, procura dirigir a realização da despesa para essa ou aquela finalidade: o artigo 169, por exemplo, dispõe que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, Estados, DF e Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar, qual seja, da LC nº 101/2000.

2. NECESSIDADES DAS DESPESAS PÚBLICAS

O volume das despesas públicas resulta sempre de uma decisão política, porque

a formulação do elenco de necessidades de uma sociedade, a serem satisfeitas pelo serviço

público, é matéria que se insere no âmbito de atuação do poder político, a quem incumbe definir a Política Governamental.

Ao contrário do que ocorre no setor privado, onde os objetivos são adequados aos recursos econômico-financeiros existentes, no setor público, primeiramente, elegem-se as prioridades da ação governamental para, depois, estudar os meios de obtenção de recursos financeiros necessários ao alcance das metas politicamente estabelecidas. As despesas públicas, vinculadas a essas metas estabelecidas, são aprovadas pelo

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Parlamento, passando a integrar o orçamento anual, cuja execução se dá com observância de normas constitucionais e legais pertinentes. Por isso, o exame das despesas consignadas (dotações orçamentárias) permitirá identificar o programa de governo.

3. CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS

Nenhuma das diversas classificações das despesas públicas existentes tem cunho científico, sendo todas “flutuantes e arbitrárias” (Einaudi).

Dentre elas, uma sempre lembrada diz respeito à periodicidade das despesas:

- despesas ordinárias: são as que constituem, normalmente, a rotina dos

serviços públicos, sendo, por isso, renovadas a cada ano (a cada orçamento). São as

despesas ditas permanentes, sempre presentes e especificadas na lei orçamentária;

- despesas extraordinárias: as destinadas a atender a serviços de caráter

esporádico, oriundos de conjunturas excepcionais e que, por isso, não se renovam todos os anos e por isso não estão não previstas na lei de orçamento (geradas por situações urgentes e imprevisíveis, tais como estado de calamidade pública).

Alguns autores classificam as despesas, ainda, em produtivas (que criam utilidades por meio da atuação estatal – atividade policial, jurisdicional etc), reprodutivas (representam aumento de capacidade produtora do país – construção de escolas, estradas etc) e improdutivas (despesas inúteis).

Já a classificação de acordo com a competência constitucional de cada ente federado pressupõe a existência de despesas federais (realização dos fins e dos serviços públicos de competência da União – artigo 21 CF), estaduais (conforme atribuições do Estado – artigo 25, §1º CF) e municipais (do Município – artigo 30 CF). Segundo Harada, contudo, tal critério é falho na medida em que não só existem matérias de competência comum a todos os entes (artigo 23 CF) como também concorrente (artigo 24 CF).

Há também a chamada classificação econômica: despesa-compra (realizada para a aquisição de produtos e serviços – aquisição de bens de consumo, folha de pagamento etc, quando exerce seu poder de compra) e despesa-transferência (que não corresponde à aplicação governamental direta, limitando-se a criar rendimentos para os indivíduos sem qualquer contraprestação destes – transfere o poder de compra, caso, por exemplo, das pensões, subvenções etc).

Finalmente, o critério legal de classificação, estabelecido pela Lei Federal n°

4.320/64:

Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:

DESPESAS CORRENTES

Despesas de Custeio Transferências Correntes

DESPESAS DE CAPITAL

Investimentos Inversões Financeiras Transferências de Capital

Sendo:

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§ 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção

de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.

§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas

as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para

contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado.

§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências

destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:

I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; II - subvenções econômicas, as que se destinem a emprêsas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a

execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.

§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a:

I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.

§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões

financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.

categorias:

O

artigo

13

discrimina os

elementos

da

Pessoa Civil Pessoal Militar Material de Consumo Serviços de Terceiros Encargos Diversos

DESPESAS CORRENTES

Despesas de Custeio

Transferências Correntes

Subvenções Sociais Subvenções Econômicas Inativos Pensionistas Salário Família e Abono Familiar Juros da Dívida Pública Contribuições de Previdência Social Diversas Transferências Correntes.

DESPESAS DE CAPITAL

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despesa

em

cada

uma dessas

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Investimentos

Obras Públicas Serviços em Regime de Programação Especial Equipamentos e Instalações Material Permanente Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Emprêsas ou Entidades Industriais ou Agrícolas

Inversões Financeiras

Aquisição de Imóveis Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Emprêsas ou Entidades Comerciais ou Financeiras Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Emprêsa em Funcionamento Constituição de Fundos Rotativos Concessão de Empréstimos Diversas Inversões Financeiras

Transferências de Capital Amortização da Dívida Pública Auxílios para Obras Públicas Auxílios para Equipamentos e Instalações Auxílios para Inversões Financeiras Outras Contribuições.

Assim, as despesas correntes referem-se àquelas despesas orçamentárias destinadas ao funcionamento e manutenção dos serviços públicos, prestados direta ou indiretamente pela Administração, e que não geram qualquer aumento do patrimônio público posto estarem vinculadas às despesas de custeio da máquina administrativa (despesas com pessoal, material etc) e transferências correntes (subvenções – transferências destinadas a cobrir despesas de custeio de outras entidades – sociais e econômicas, despesas com inativos, pensões, transferências intergovernamentais e os juros da dívida contratada.

Já as despesas de capital se conectam ao conceito de investimento do setor público, uma vez que constituem gastos para aquisição ou constituição de bens de capital, que contribuirão para a produção de novos bens e serviços, gerando apenas uma mutação patrimonial, pois essa despesa não reduz a situação líquida do patrimônio. São divididas em investimentos (realização de obras públicas, serviços em regime de programação especial, equipamentos e instalações, material permanente e participação em constituição ou aumento de capital de empresas que não seja de caráter comercial ou financeiro), inversões financeiras (despesas de capital capazes de produzir renda para o Estado) e transferências de capital (investimentos ou inversões financeiras feitas por outras pessoas de direito público ou privado).

4. EXECUÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS

A execução ou realização da despesa depende de previsão orçamentária: o inciso II do artigo 167 CF veda expressamente a “realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais”. O mesmo dispositivo estabelece:

( ) V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

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VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; ( )

Dessa forma, a realização de despesas deve ser presidida pelo princípio da legalidade, sob pena de o agente público incorrer no crime de responsabilidade (Lei Federal nº 1.079/50 e Decreto-lei nº 201/67) e ato de improbidade (artigo 10, IX da Lei Federal nº

8.429/92).

Além disso, há um procedimento que necessita ser respeitado, com diversas etapas a serem cumpridas para que a despesa se processe regularmente (execução ou processamento da despesa pública) 1 :

1ª) prévio empenho: “é o ato emanado da autoridade competente que cria para o ente público obrigação de pagamento pendente de implementação de condição” (artigo 58 da Lei Federal nº 4.320/64).

O empenho visa garantir os diferentes credores do ente público, na medida em

que representa reserva de recursos na respectiva dotação inicial ou no saldo existente. Ou seja, ao realizar o empenho já é abatido o montante da despesa da dotação orçamentária própria (prevista no orçamento), tornando-o indisponível à nova utilização. Observações

importantes:

- é proibida a realização de despesa sem prévio empenho (artigo 60): trata-se de ato financeiro sem cuja prática não se ultimará validamente a despesa;

- o empenho, por si só, não cria obrigação de pagar, podendo ser cancelado ou

anulado unilateralmente. Uma vez anulado ou cancelado o valor, total ou parcialmente, o montante respectivo é revertido à dotação disponível;

- limita-se a diminuir do determinado item orçamentário a quantia necessária ao

pagamento do débito (forma de controle das dotações, proporcionando ao ente público

visualizar as parcelas comprometidas pelas despesas já efetuadas ou em fase de liquidação e pagmento);

- materializa-se pela emissão da “nota de empenho”, cujos elementos

encontram-se descritos no artigo 61 (nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria). A legislação, em casos especiais, pode dispensar a emissão da nota de empenho (mas não o empenho em si), como no caso das despesas de caráter continuado, o que ocorre com as despesas de pessoal, encargos sociais e, ainda, de sentenças judiciais, juros e encargos da dívida, etc (artigo 60, §1º).

2ª) a segunda etapa na realização de uma despesa é a sua liquidação, que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito (artigo 63).

Essa fase visa a apurar (§1º):

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

1 Para situações excepcionais, a Lei Federal nº 4.320/64 criou o sistema de adiantamento, previsto no artigo 68: “o regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação”.

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II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

Cabe mencionar, entretanto, que o cumprimento dos requisitos de natureza formal não é suficiente à comprovação do direito do credor, vez que os princípios da economicidade e da legitimidade, estampados no artigo 70 CF, exigem mais do que a simples verificação do atendimento formal por parte do contratado. De fato, impõe-se que a autoridade responsável pela liquidação ateste que o objeto do contrato foi realizado nos termos da especifi cação acordada, podendo fazer, se necessário, a verificação in loco de obra, de prestação de serviço ou mesmo fornecimento de bens, ou seja, é dever daquele que realiza e afere a liquidação identificar se houve, ou não, o implemento das condições previamente fixadas, o que determina se o credor realmente faz jus ao pagamento.

Apesar de alguns entendimentos em contrário (Alberto Deodato afirma que a liquidação constitui a obrigação), para a maioria dos doutrinadores, assim como o empenho, a liquidação nada cria, limitando-se a tornar líquida e certa a obrigação preexistente. Segundo José Afonso da Silva, por exemplo, nessa fase verifica-se, apenas, “se a obrigação nasceu efetivamente com o cumprimento das cláusulas contratuais, que são a fonte da obrigação e do direito que se verifica foi adquirido”.

3ª) ordem de pagamento: representa o despacho da autoridade competente determinando o pagamento da despesa (artigo 64).

4ª) pagamento, momento em que, uma vez efetivado em decorrência de regular liquidação da despesa e por ordem da autoridade competente, extingue-se a obrigação de pagar (artigo 62). Consiste na entrega de numerário ao credor por meio de cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta.

O pagamento possui uma faceta jurídica, não se resumindo em uma mera operação material (transferência de dinheiro): “o pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação”. Há, portanto, por parte de quem paga, a necessidade de uma implícita manifestação jurídica expressa no juízo que formula acerca da regular liquidação; não ocorrendo esta, deve-se sobrestar o pagamento até que a questão se resolva definitivamente (Celso Ribeiro Bastos).

Quando se trata de débitos oriundos de condenação judicial, além desses procedimentos, deve-se observar os requisitos previstos no artigo 100 CF:

- esses débitos são requisitados pelo Presidente do Tribunal que proferiu a

decisão exeqüenda, por meio de precatório que é inserido pela entidade política devedora na ordem cronológica de apresentação;

- o precatório entregue até o dia 1° de julho deve ter o respectivo valor

consignado no orçamento do ano seguinte para pagamento atualizado até o final desse

exercício, conforme ordem cronológica (§1º);

- as dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados

diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão

exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito (§2º); - esgotados os recursos orçamentários, não está o Executivo obrigado a solicitar abertura de crédito adicional suplementar para atendimento dos precatórios (nesses casos, cabe ao ente público demonstrar perante o órgão judicial competente a impossibilidade de cumprir a decisão judicial.

OBS.: restos a pagar

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O pagamento aos credores pode ser efetivado durante a execução orçamentária na qual a despesa foi prevista195 e realizada, mas também pode ocorrer o encerramento do exercício financeiro com despesas já empenhadas, porém ainda não pagas.

As despesas empenhadas e não pagas no exercício, intituladas de Restos a

Pagar, podem ser segmentadas em dois grupos, consoante o disposto no artigo 36 da Lei

Federal n°4.320/64:

- aquelas não liquidadas, assim denominadas de “não-processadas”, as quais

darão ensejo aos denominados “Restos a Pagar não-processados”, caracterizados pelo não adimplemento da obrigação assumida pelo credor e/ou o não reconhecimento pelo poder

público do cumprimento das condições acordadas (a prestação do serviço, a entrega da coisa, etc.); e

- as despesas empenhadas e liquidadas, qualificadas como “processadas”, ou

seja, aquelas em que se verifica o cumprimento da obrigação por parte do credor, as quais serão inscritas ao final do exercício como “Restos a Pagar processados”.

A relevância desta subdivisão está relacionada à necessidade de a

Administração realizar a previsão dos recursos a serem destinados ao pagamento durante o exercício, a já mencionada programação financeira de desembolso. De fato, considerando que os Restos a Pagar processados passaram por todo o rito da liquidação devem ter prioridade quando da realização da programação de desembolso, posto já estar configurado o direito do credor. Cabe salientar, ainda, que existe a possibilidade de determinada despesa de um exercício somente ser reconhecida posteriormente, quando já encerrado o ano, não tendo havido o empenho na época própria. Neste caso, ao contrário dos Restos a Pagar, processados ou não processados, não há empenho no exercício financeiro pertinente, razão pela qual será, no futuro, denominada de “despesa de exercícios anteriores”.

Importante salientar que ordenar ou autorizar a inscrição de despesas não empenhadas em Restos a Pagar consubstancia crime, tipificado no artigo 359-B do Código Penal, submetendo o infrator à pena de detenção de seis meses a dois anos.

5. EXECUÇÃO DE DESPESAS EXTRAORDINÁRIAS

As despesas extraordinárias são aquelas imprevisíveis e urgentes a serem

atendidas mediante abertura de créditos extraordinários tendo como fontes a arrecadação de tributos de natureza temporária: empréstimo compulsório (artigo 148, I CF) e impostos extraordinários (artigo 154, II CF).

Os créditos extraordinários destinam-se a atender despesas imprevisíveis e

urgentes, como em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos termos do

artigo 41, III da Lei Federal nº 4.320/64.

Não se pode confundir relevância e urgência, requisitos para edição de medida provisória, com os requisitos constitucionais para abertura de crédito extraordinário, que além da urgência e relevância, pressupõe a imprevisibilidade do evento causador dessa despesa.

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Página 23 / 73 DIREITO FINANCEIRO 3ª AULA: Receitas Públicas: conceito, entradas de caixa, ingressos,

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DIREITO FINANCEIRO

3ª AULA: Receitas Públicas: conceito, entradas de caixa, ingressos, classificação, conceito e classificação de receita pública da Lei Federal nº 4.320/64, receitas públicas derivadas.

1. CONCEITO

Como despesa pública pressupõe receita, pode-se dizer que receita pública é o ingresso de dinheiro nos cofres do Estado para atendimento de suas finalidades.

O crescimento das despesas públicas, resultante do acesso das massas ao

poder político, tornou imprescindível ao Estado lançar mão de outras fontes de obtenção de recursos financeiros capazes de manter um fluxo regular e permanente de ingressos, afinal

já se foi o tempo em que o mesmo supria suas necessidades por meio de guerras de conquistas, de doações voluntárias e de vendas de bens de seu patrimônio.

Assim, mantendo-se, de um lado, o processo de obtenção de lucros pela venda de seus bens e serviços, de outro o Estado acentuou a sua força coercitiva para retirar dos particulares uma parcela de suas riquezas, expressa em dinheiro, sem qualquer contraprestação. O dinheiro obtido por este processo denomina-se tributo.

A receita pública é, portanto, o capital arrecadado, coercitivamente, do povo,

tomado por empréstimo ou produzido pela renda dos seus bens ou pela sua atividade, de

que o Estado dispõe para fazer frente às despesas públicas (Alberto Deodato).

Importa uma diferenciação: o conceito de receita pública não se confunde com o de entrada. Todos os ingressos de dinheiro nos cofres públicos configuram uma entrada, porém nem todos correspondem a uma receita pública. Isso porque alguns desses ingressos são meras “entradas de caixa” (cauções, depósitos recolhidos ao Tesouro, empréstimos contraídos pelo poder público etc) que deverão ser, oportunamente, devolvidas.

Assim é que receita pública deve ser entendida como a entrada que, integrando- se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo (Alimar Balleiro).

2. AS ENTRADAS, OS INGRESSOS E A RECEITA PÚBLICA

A doutrina diverge quanto aos conceitos de entrada, ingresso e receita

pública, conforme aponta Regis Fernandes de Oliveira:

Todo e qualquer dinheiro que ingressa nos cofres públicos, seja a que título for, denomina-se entrada. Alguns autores falam de ingresso (entrada provisória), distinguindo-o da entrada. Utilizaremos as expressões como sinônimas. Nem todo ingresso, todavia, constitui receita. Há entradas que ingressam provisoriamente nos cofres públicos podendo permanecer ou não. Destinam-se a ser devolvidas. Daí as entradas provisórias.

A relevância do tema é centrada na possibilidade de enquadramento dos

denominados ingressos de caráter devolutivo como receitas públicas, isto é, se aquelas

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entradas não definitivas de recursos nos cofres do Tesouro (para serem posteriormente restituídas, também chamadas de movimentos de fundos ou de caixa) devem ser — ou não — qualificadas como receitas. Neste rol de entradas provisórias são incluídos, por exemplo, os depósitos, as cauções, os empréstimos compulsórios e os empréstimos voluntários contraídos pelo Estado em geral.

O professor Ricardo Lobo Torres, na esteira de Aliomar Baleeiro, propõe a diferenciação entre o ingresso e a receita pública:

Assim sendo, o conceito de receita, embora fundamentalmente baseado no de ingresso, dela se extrema, pois o ingresso corresponde também à entrada de dinheiro que ulteriormente será restituído, como ocorre no empréstimo e nos depósitos. (grifo nosso)

Os eminentes autores, portanto, não qualificam as entradas ou ingressos provisórios como receitas públicas. Ocorre, entretanto, que a Lei n°4.320/64 não incorporou a conceituação dessa doutrina, ao estabelecer em seus artigos 3º, 11, §2°, e 57 a inclusão de diversas receitas que não ingressam nos cofres públicos em caráter definitivo:

Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

Art.11( ) §2° São Receitas de

Capital

as

provenientes

da

realização

de

recursos

financeiros oriundos da constituição de dívidas;

Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3° desta lei serão classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no Orçamento.

Na mesma linha, define o 12, §2°, da Lei Complementar n° 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, dispositivo inserido no Capítulo III — Da Receita Pública, que “o montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária”. Infere-se desses dispositivos que as normas federais incluem no conceito de receita pública, também os ingressos de recursos financeiros decorrentes das operações de crédito, dentre as quais se destacam os empréstimos públicos voluntários. Ou seja, a lei federal que disciplina as normas gerais de Direito Financeiro em âmbito nacional não adotou a conceituação da doutrina financista supramencionada, na medida em que não fixou como requisito necessário à configuração da receita pública a entrada de dinheiro sem que houvesse a respectiva contrapartida no passivo ou o acréscimo patrimonial do ente beneficiado. De fato, conforme assevera o professor Kioshi Harada, apesar de não ter definido expressamente o conceito de receita pública, o exame do artigo 11 e os seus parágrafos da Lei n° 4.320/64, “permite identificá-la como tal todo ingresso de recursos financeiros ao tesouro público, com ou sem contrapartida no passivo e independentemente de aumento patrimonial” (grifo nosso). Na mesma linha estabelece o Manual de Receita Nacional da Secretaria do Tesouro Nacional que:

A Lei nº 9.703, de 17 de novembro de 1998 estabelece que os depósitos judiciais e extrajudiciais, em dinheiro, de valores referentes a tributos e contribuições federais, inclusive seus acessórios serão efetuados na Caixa Econômica Federal e repassados para a Conta Única do Tesouro Nacional, independentemente de qualquer formalidade, no mesmo prazo fixado para recolhimento dos tributos e das contribuições federais. Após o encerramento da lide ou do processo litigioso, o valor do depósito será devolvido ao depositante ou transformado em pagamento definitivo do tributo ou contribuição. De forma análoga, a Lei nº 10.819, de 16 de dezembro de 2003, estabelece, no âmbito dos

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municípios, que os depósitos judiciais, em dinheiro, referentes a tributos e seus acessórios, de competência dos Municípios, inclusive os inscritos em dívida ativa, serão efetuados, a partir da data da publicação dessa Lei, em instituição financeira oficial da União ou do Estado a que pertença o Município, mediante a utilização de instrumento que identifique sua natureza tributária. A citada lei também dispõe que os municípios poderão instituir fundo de reserva, destinado a garantir a restituição da parcela dos depósitos que lhes seja repassada. Ao município que instituir o fundo de reserva será repassada pela instituição financeira a parcela correspondente a setenta por cento do valor dos depósitos de natureza tributária nela realizados a partir da vigência da lei. Em virtude da legislação acima citada, a parte dos depósitos judiciais transferidos ao Tesouro do ente serão registrados como receita orçamentária, já que podem ser utilizados para suportar despesas orçamentárias. (grifo nosso)

Nesse cenário, a disciplina normativa da matéria é no sentido de incluir como receita pública parte dos depósitos judiciais (aqueles já transferidos), além das operações de crédito, conforme preceitua a Lei n° 4.320/64, apesar de não corresponderem a hipóteses de entrada que, “integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo”, conforme condiciona Aliomar Baleeiro.

A compreensão dessa questão bem como dos diversos conceitos de receita pública pressupõe o entendimento prévio dos três enfoques distintos já mencionados, pelos quais as entradas de recursos nos cofres do Tesouro podem ser examinadas e operacionalizadas: (1) o enfoque financeiro, acima aludido por Kioshi Harada; (2) a perspectiva patrimonial e (3) a visão orçamentária.

Sob o ponto de vista financeiro, o simples ingresso, consoante já explicitado, ainda que corresponda à receita apenas transitória, seria o suficiente para a sua configuração e o registro da receita. Já pela perspectiva patrimonial, a receita vincula-se à entrada de recursos que implicam variação positiva da situação patrimonial líquida, em decorrência de aumento de ativos ou de diminuição do passivo da entidade. Por fim, a visão orçamentária da receita, segundo a sistemática adotada pela Lei n° 4.320/64, engloba todas as receitas disponíveis para fazer face às despesas públicas, sendo as mesmas (as receitas) segmentadas em orçamentárias e não orçamentárias.

Assim, além das denominadas entradas provisórias, qualificadas ou não como receita, dependendo do enfoque (financeiro, patrimonial ou orçamentário), bem como da doutrina e da disciplina jurídica aplicável, existem, também, os ingressos definitivos. As entradas definitivas, sempre enquadradas como receita pública, podem ter diversas origens e classificadas por variados critérios.

3. CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS

3.1. As receitas segundo a sua regularidade, freqüência ou periodicidade

Sob a perspectiva da regularidade ou habitualidade, as receitas classificam-se como extraordinária ou ordinária.

A receita ordinária decorre de fontes de riqueza previsíveis e contínuas, caracterizando-se por constar de forma permanente no orçamento do Estado, como é o caso de diversas auferidas pela exploração do patrimônio do Estado assim como pela arrecadação de diversas espécies tributárias, tais como: (1) os impostos (art. 145, I CF); (2) taxas (art. 145, II CF); (3) contribuições de melhoria (art. 145, III CF); (4) contribuições especiais (149 e 195 CF) e (5) contribuição de iluminação pública (art.149-A).

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A receita extraordinária, por sua vez, como o próprio nome revela, decorre de circunstâncias esporádicas, excepcionais ou de caráter transitório, como ocorre, por exemplo, com os empréstimos compulsórios decorrentes de calamidades (art. 148, I CF), o imposto extraordinário de guerra (art. 154, II CF), as doações, os legados e as heranças jacentes recebidas pelo Estado.

Cumpre salientar que, ao contrário da perspectiva eminentemente financeira, sob o ponto de vista patrimonial, compõem as receitas públicas as doações, os legados e as heranças jacentes transmitidas ao Estado, em dinheiro ou em bens. Nesse sentido aponta Regis Fernandes que “a doação é receita originária de bens ou valores que ingressam no patrimônio público”. Essa questão é exemplificada no Manual de Receitas Públicas nos seguintes termos:

Receita independente da execução orçamentária — são fatos que resultam em aumento do patrimônio líquido, que ocorrem independentemente da execução orçamentária. Exemplos: inscrição em dívida ativa, incorporação de bens (doação), etc.

Importante destacar, ainda, que não se deve confundir essas receitas públicas, assim enquadradas sob o enfoque patrimonial, decorrente da incorporação de bens por força de doações, legados e heranças jacentes, com as receitas provenientes da exploração dos bens dominiais já pertencentes ao próprio Estado, matéria a ser examinada no tópico subseqüente, intitulado As Receitas segundo a sua origem patrimonial, as quais podem ser originárias ou derivadas.

3.2. As receitas segundo a sua origem patrimonial

Aliomar Baleeiro designa como “alemã” a classificação por meio da qual a receita é categorizada de acordo com a origem do patrimônio do qual deriva, que pode ser público ou privado.

Aquela decorrente da exploração do patrimônio (bens e serviços) do próprio Estado é denominada receita originária, haja vista que a perspectiva sob a qual se analisa

a receita pública é a do ente beneficiário dos ingressos. Essa receita é também designada como receita de economia privada, tendo em vista que o Estado, nos mesmos termos do

particular, explora os seus bens e as suas empresas para auferir receita, sem se valer de seu poder soberano ou qualquer meio coercitivo para exigir o pagamento pela utilização dos seus serviços ou do seu patrimônio. Nesse sentido, é receita (A) voluntária ou não coativa, pois decorre primariamente da manifestação de vontade do particular; (B) pactuada de forma bilateral, pois o particular aceita e anui com os termos em que se efetiva a relação e

o pagamento pela utilização dos bens e serviços estatais, daí ser também denominada de

(C) patrimonial. Embora até hoje importante, essa modalidade de receita perdeu relevância

após o advento do denominado Estado Fiscal, época em que passaram a preponderar as receitas tributárias, de natureza cogente.

As

receitas originárias ou

patrimoniais,

caracterizadas

por

expressar

uma

relação de direito privado, compreendem, de acordo com a doutrina de Ricardo Lobo Torres:

a. os ingressos comerciais, os quais decorrem da exploração da economia pelo

Estado, por meio de suas em¬presas, em regime de monopólio ou não (ex: as sociedades

de economia mista em geral, os correios e telégrafos, as casas lotéricas, etc.);

b. os preços públicos, também denominados de tarifa, que são ingressos não-

tributários devidos como contraprestação pelo benefício recebido, e c. as compensações financeiras, as quais compreendem os royalties e as

participações especiais (artigo 20, § 1º CF).

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A receita derivada, por outro lado, representada pelos tributos e pelas multas aplicadas e exigidas do particular — em função do descumprimento de norma de natureza tributária ou não: ex: multas de trânsito, multas administrativas em geral e também aquelas aplicadas em função do descumprimento de obrigação tributária etc,-, tem como características centrais: (A) decorrem do patrimônio privado e (B) são coercitivamente obtidas. Regis Fernandes aponta que se incluem no conjunto das receitas derivadas “a cobrança de sanções e também o perdimento decorrente de contrabando, apreensão de armas de criminosos etc”.

Pelo exposto acerca das receitas derivadas, obtidas de forma coercitiva, conclui- se que os particulares têm que dispor de parcela do seu patrimônio para fazer face à atividade financeira do Estado, o que decorre do poder e da soberania em que o próprio Estado se autolimita.

3.2.1. RECEITAS ORIGINÁRIAS (Harada)

Receitas originárias são aquelas que resultam da atuação estatal sob o regime de direito privado, na exploração de atividade econômica (domínio privado do Estado): o Estado possui, ao lado dos bens públicos (artigo 99 CC), os chamados bens dominicais, constituídos por terras, prédios, empresas, direitos etc que são passíveis de alienação, bem como de administração pelo regime de direito privado, tal qual faria um particular (como uma empresa privada na busca do lucro).

Assim, as receitas originárias do Estado advêm da exploração de seu patrimônio mobiliário, imobiliário e das receitas industriais e comerciais.

Salienta-se, todavia, que a submissão ao regime de direito privado não quer dizer total afastamento das normas de direito público, porque o Estado jamais poderia afastar-se do respeito a uma normatividade específica, destinada à preservação do indisponível interesse público (assim, quando o Estado aliena um imóvel de seu domínio privado, ainda que com intuito puramente lucrativo, deverá observar normas jurídico- administrativas ou jurídico-financeiras).

São modalidades de receitas originárias (segundo as fontes):

- Receitas patrimoniais: são as geradas pela exploração do patrimônio do Estado. O patrimônio estatal compõem-se de patrimônio mobiliário (títulos representativos de crédito e de “ações” que representam parte do capital de empresas, os quais rendem juros ou dividendos) e de patrimônio imobiliário (foros de terreno de marinha, laudêmios, taxas de ocupação dos terrenos de marinha – derivadas das antigas enfiteuses, e também os bens dominicais – vias públicas);

- Receitas industriais, comerciais e de serviço: são geradas pelo Estado no exercício da atividade empresarial, seja da forma concorrencial (com a iniciativa privada), seja via monopólio. Por isso, são também conhecidas como receitas do patrimônio empresarial.

3.2.2. RECEITAS DERIVADAS (Harada)

O Estado, em virtude de seu poder de autoridade, pode retirar de seus súditos parcelas de suas riquezas para a consecução de seus fins, visando ao bem-estar geral. É o

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jus imperii do Estado que lhe faculta impor sobre as relações econômicas praticadas pelos particulares, assim como sobre seus bens, o tributo que, na atualidade, se constitui em principal fonte de receita pública.

Esse poder de imposição tributária do Estado acha-se normatizado em nível constitucional, mediante a outorga de competência tributária que, ao lado de inúmeros outros princípios tributários, constitui as chamadas limitações constitucionais ao poder de tributar, as quais funcionam como escudos de proteção dos contribuintes.

O artigo 3º do Código Tributário Nacional conceitua o tributo como sendo toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada (trata-se da mais importante receita do Estado).

Integram, também, o quadro de receitas derivadas, as multas e penalidades pecuniárias aplicadas por autoridades administrativas ou pelo juiz.

São espécies de tributos (divisão clássica do artigo 145 CF):

- IMPOSTOS: são cobranças desvinculadas de qualquer atuação estatal, decretadas exclusivamente em função do jus imperii do Estado. Seu fato gerador é sempre uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. O imposto sempre representa uma retirada da parcela de riqueza do particular, respeitada a capacidade contributiva deste;

- TAXAS: taxas de polícia e de serviços são tributos vinculados à atuação estatal: exercício do poder de polícia ou prestação de serviço público específico e divisível. Basta que o serviço público esteja à disposição do contribuinte para o surgimento da obrigação tributária, por ser compulsória sua utilização.

- CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA: espécie tributária cuja cobrança é legitimada sempre que da execução de obra pública decorrer valorização imobiliária, fundada no princípio da equidade, afinal não é justo que toda a comunidade arque com o custo de uma obra pública que traz benefício direto e específico a certas pessoas.

OBS.:

- princípios constitucionais tributários: o legislador constituinte, ao esculpir o Sistema Tributário de forma completa, ao mesmo tempo em que procedeu a partilha de competência tributária, prescreveu inúmeros princípios tributários visando, dentre outras coisas (preservação do regime político, da saúde da economia etc), à proteção dos contribuintes, atuando como freios que limitam o poder de tributação do Estado (limitações constitucionais ao poder de tributar):

princípio da legalidade tributária: previsto no artigo 150, I CF, estabelece que “é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”;

princípio da anterioridade e princípio da nonagesimidade: o artigo 150, III CF proíbe aos entes federados cobrarem tributos “a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver

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instituído ou aumentado; b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou; c) antes de decorrido noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na letra b”. O disposto na alínea a retrata o princípio da irretroatividade tributária, ou da prévia definição legal do fato gerador da obrigação tributária. Na alínea b encontra-se o princípio da anterioridade propriamente dito, de acordo com o qual a cobrança de tributo está vinculada a cada exercício financeiro, que é anual e coincide com o ano-calendário (01/01 a 31/12). Por fim, a previsão da alínea c não chega a ser um princípio tributário, mas um prazo de carência para o pagamento do tributo;

princípio da isonomia tributária: o princípio específico da igualdade de todos perante o fisco é uma decorrência do princípio genérico da igualdade de todos perante a lei, previsto no artigo 5º CF. A igualdade perante o fisco está prevista no artigo 150, II CF, e veda o tratamento jurídico diferenciado de pessoas sob os mesmos pressupostos de fato (impede discriminações tributárias, privilegiando ou favorecendo determinadas pessoas físicas ou jurídicas);

princípio da capacidade contributiva: tem por escopo o atingimento da justiça fiscal, repartindo os encargos do Estado na proporção das possibilidades de cada contribuinte (artigo 145, §1º CF);

princípio da vedação de efeitos confiscatórios: o artigo 150, IV CF veda a utilização de tributo “com efeito de confisco”, o que, todavia, não se confunde com aquele confisco relacionado com a infração e que é o único admitido pela doutrina e jurisprudência (apropriação de bens que constituam produto de crime). Exemplo de tributo confiscatório é aquele que absorve todo o valor da propriedade, caso do imposto sobre a produção e circulação cuja alíquota real é maior que a margem de lucro do contribuinte;

princípio da imunidade recíproca: como resultado da coexistência de três esferas governamentais, próprias do sistema federativo brasileiro, as Constituições brasileiras vêm contemplando esse princípio de sorte que nenhuma entidade política poderá exigir imposto sobre o patrimônio, a renda ou os serviços de outra (artigo 150, VI, a CF);

princípio da imunidade genérica: são as hipóteses previstas nas letras b, c, e d do inciso VI do artigo 150 CF, ou seja, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não podem instituir impostos sobre:

- templos de qualquer culto (proteção dos valores espirituais). Ex.: prédio onde se realiza a prática religiosa é imune ao IPTU, porém o de propriedade da igreja que é alugado, não;

- patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas

fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei (em razão de suas finalidades públicas);

- livros, jornais, periódicos e o papel destinado à sua impressão (para incentivar a cultura em geral e garantir a livre manifestação do pensamento e do direito de crítica);

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princípio da imunidade de tráfego interestadual e intermunicipal: o artigo 150, V CF veda ao entes federados “estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público”. O objetivo é assegurar a livre circulação de bens e de pessoas ou meios de transportes, que não pode ser limitada ou embaraçada por tributação interestadual ou intermunicipal, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização das vias conservadas pelo poder

público;

princípio da uniformidade de tributo federal em todo o território nacional: a União não pode “instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do país” (artigo 151, I CF). Esse princípio decorre da unidade política do Estado Federal Brasileiro, que faz que o território nacional se apresente como um todo do ponto de vista econômico. Por isso a vedação à discriminação de tributo federal em virtude do lugar da ocorrência do fato gerador (assim, o imposto sobre a renda deve ser o mesmo no Estado de São Paulo e no do Rio Grande do Sul em termos de base de cálculo e alíquotas). O que a CF permite é outorga de incentivos fiscais destinados

a promover o desenvolvimento socioeconômico integrado do território

nacional como um todo (ex.: Zona Franca de Manaus, artigo 92 ADCT);

princípio da uniformidade de tributo estadual ou municipal quanto à procedência ou destino de bens e serviços de qualquer natureza: previsto

no artigo 152 CF, este princípio tem por escopo vedar aos Estados, ao DF e aos Municípios (União não está abrangida) que instituam diferença tributária entre bens de qualquer natureza, levando em consideração sua procedência ou destino. A CF proíbe que se estabeleçam barreiras ficais dentro o território nacional, eis que o mercado brasileiro é comum (o país é uno, apesar de dividido em Estados e Municípios). Exemplo de violação

a esse princípio seria alíquota mais elevada de ICMS para produto advindo de fora de um determinado Estado.

princípio da igualdade de tratamento dos títulos da dívida pública federal, estadual ou municipal e do vencimentos pagos pelas três entidades políticas: esse princípio, previsto no artigo 151, II CF, não permite que a União trate desigualmente suas próprias dívidas e as de outros entes políticos, bem como os vencimentos de seus funcionários e os dos funcionários de outras esferas de governo.

princípio da imunidade do imposto sobre a renda relativamente a proventos de aposentadoria e pensão percebidos por pessoas com idade superior a 65 anos: a legislação do imposto sobre a renda tem dispensado tratamento fiscal privilegiado às pessoas de idade, razão pela qual a CF colocou essas pessoas com mais de sessenta e cinco anos de idade sob a proteção da imunidade, nos termos e limites fixados no artigo 153, §2º, II.

princípio da vedação de a União decretar isenção de impostos das entidades periféricas: a União é proibida de instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do DF ou dos Municípios (artigo 151, III

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CF). O poder de isentar é corolário do poder de tributar: só pode isentar quem tem o poder de tributar.

princípio da imunidade de pequenas glebas rurais: o ITR não incidirá sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore o proprietário que não possua outro imóvel (artigo 153, §4º, II CF). A Lei Federal nº 9.393/1996 define a pequena gleba rural o imóvel com área igual ou inferior a cem hectares, se localizado em município compreendido na Amazônia Ocidental ou Pantanal mato-grossense e sul- mato-grossense, cinqüenta hectares, se localizado em município compreendido no Polígono das Secas ou na Amazônia Oriental, e trinta hectares, se localizado em qualquer outro município.

princípios implícitos: são os demais princípios que decorrem do regime federativo e das garantias individuais expressa ou implicitamente asseguradas pela Constituição Federal. Ex.: artigo 150, I CF, princípio da indelegabilidade da competência tributária, da tipicidade etc.

3.2.3. MULTA (Harada)

A multa administrativa, também, compõe o quadro de receitas públicas. É sanção pecuniária aplicada pela Administração Pública aos administrados em geral, em casos de infração ou inobservância da ordem legal, aí compreendidas as disposições regulamentares e de organização dos serviços e bens públicos.

Não se confunde com a multa penal, aplicada pelo Poder Judiciário, nem com a multa fiscal, que decorre do descumprimento de obrigação tributária. Como ato punitivo, a multa administrativa depende de prévia cominação em lei ou contrato, cabendo a sua cominação, exclusivamente, à autoridade competente.

3.3. As receitas sob o enfoque orçamentário

O orçamento é um importante instrumento de planejamento de qualquer

entidade, seja pública ou privada, e consubstancia a previsão do conjunto: (1) de receitas orçamentárias; e (2) de aplicação e gastos de recursos em determinado intervalo de tempo.

Diversas são as classificações dos ingressos e das receitas sob o ponto de vista orçamentário.

A receita orçamentária quanto às entidades destinatárias do orçamento pode ser classificada como Receita Orçamentária Pública, na hipótese em que for executada por entidades públicas, ou Receita Orçamentária Privada, no caso em que executada por entidades privadas e que consta na previsão orçamentária aprovada por ato de conselho superior ou outros procedimentos internos necessário à sua consecução.

Na seara pública representa todas as entradas disponíveis para a cobertura das

despesas orçamentárias e de operações que, mesmo não havendo ingresso de recursos, financiam despesas orçamentárias, isto é, aquelas previstas no orçamento desde a sua

aprovação.

Relativamente ao orçamento a que se vinculam, as receitas podem ser classificadas como do orçamento fiscal ou do orçamento da seguridade social. As receitas da seguridade social são fundamentalmente as contribuições definidas no artigo 195 CF ao passo que aquelas do orçamento fiscal compreendem as receitas dos impostos,

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de contribuições de intervenção no domínio econômico e as outras receitas não vinculadas

à seguridade social.

Segundo o Manual de Receita Nacional o ingresso é gênero, podendo ser (1) orçamentário ou (2) extra-orçamentário. Apenas os ingressos orçamentários qualificam- se como receita. Já os ingressos extra-orçamentários são enquadrados como recursos de terceiros, em contrapartida com as obrigações correspondentes. Na medida em que o recurso se desqualifica como recurso de terceiro convola-se em receita orçamentária. Exemplo concreto dessa classificação é a hipótese já mencionada em que tenha havido depósito judicial e o Poder Judiciário decide favoravelmente ao Estado. Nesse caso, o depósito judicial é convertido em renda e passa a ser qualificado como receita orçamentária, descaracterizando-se, assim, como ingresso extra-orçamentário.

Já o artigo 11 da Lei nº 4.320/64 classifica a receita orçamentária em duas categorias econômicas: receitas correntes e receitas de capital. Essa segmentação, conforme ensinam José Teixeira Machado e Heraldo Costa Reis:

visa possibilitar uma perfeita identificação da origem dos recursos financeiros, bem como estabelecer coerência entre as rubricas utilizadas nos orçamentos públicos e nas contas nacionais, permanecendo, no entanto, a dicotomia básica inicial operações correntes e operações de capital, como se vê no esquema seguinte:

• Operações Correntes

1.Receitas Correntes 3. Despesas Correntes

• Operações de Capital

2. Receita de Capital 4. Despesa de Capital

Nesses termos, as receitas correntes seriam aqueles recursos disponíveis ao

ente político federado: (1) de natureza tributária e (2) provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas, de direito público ou privado, destinados a atender as denominadas despesas correntes, qualificadas como aquelas destinadas ao funcionamento

e

manutenção dos serviços públicos, prestados direta ou indiretamente pela Administração,

e

que não geram qualquer aumento do patrimônio público. Por outro lado, as receitas de

capital seriam aquelas disponibilidades provenientes de constituição de dívidas e de recursos financeiros, também recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a cobrir as despesas classificáveis como despesa de capital, inclusive as outras receitas de capital.

Saliente-se, entretanto, que não há correspondência absoluta entre (1) as receitas e despesas correntes, de um lado, nem entre (2) as receitas e as despesas de capital, de outro. De fato, o saldo positivo em conta corrente, isto é, a diferença a maior das receitas em relação às despesas correntes em determinado período, constitui a poupança do governo, e serve para financiar as denominadas despesas de capital, conforme já examinado. As operações de crédito (empréstimos contraídos e outras operações de contração de dívidas, etc.), por outro lado, não se prestam a financiar exclusivamente as despesas de capital, conforme se extrai da parte final do artigo 167, III CF, que prevê exceções mediante créditos suplementares e especiais de finalidade precisa e aprovados por maioria absoluta.

Já os parágrafos do citado artigo 11 da Lei n°4.320/64 estabelecem que são:

• Receitas Correntes:

A) as receitas tributárias;

B) de contribuições;

C) patrimonial;

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D) agropecuária;

E) industrial;

F) de serviços e outras e, ainda,

G) as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito

público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.

• Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos:

A) de constituição de dívidas;

B) da conversão, em espécie, de bens e direitos;

C) os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda,

D) o superávit do Orçamento Corrente.

Segundo o Manual de Receita Nacional a receita sob o enfoque orçamentário pode também ser classificada como efetiva ou não efetiva, em função do seu impacto sobre o patrimônio. Dessa forma, vincula-se a perspectiva orçamentária e patrimonial da receita. A questão está assim descrita:

Receita Orçamentária Efetiva — aquela que, no momento do seu reconhecimento, aumenta a situação líquida patrimonial da entidade. Constitui fato contábil modificativo aumentativo.

Receita Orçamentária Não-Efetiva — aquela que não altera a situação líquida patrimonial no momento do seu reconhecimento, constituindo fato contábil permutativo. Neste caso, além da receita orçamentária, registra-se concomitantemente conta de variação passiva para anular o efeito dessa receita sobre o patrimônio líquido da entidade.

4. ETAPAS DA RECEITA PÚBLICA ORÇAMENTÁRIA

O Manual de Receita Nacional subdivide a gestão da receita orçamentária em 3 etapas: (1) o planejamento; (2) a execução e (3) o controle e avaliação.

O planejamento engloba a previsão da arrecadação da receita orçamentária constante da Lei Orçamentária Anual — LOA, o que varia de acordo com a espécie e o tipo de receita. A estimativa é resultante de metodologias estatísticas e econômicas de projeção usualmente adotadas, considerando, em geral, as séries históricas de arrecadação, as possíveis mudanças da legislação tributária e o provável cenário econômico futuro (inflação projetada, taxa de câmbio, crescimento do produto interno bruto esperado etc.) observadas, ainda, as limitações e condições normativas fixadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal — LRF, o que será examinado no tópico seguinte. A projeção das receitas é essencial para a determinação das despesas, pois é com base na arrecadação estimada que as despesas são fixadas na Lei Orçamentária Anual. Ademais, a estimativa de receita também é fundamental para a execução do orçamento. De fato, pode haver impacto sobre a determinação das necessidades de financiamento do Governo de outras fontes, como a emissão de títulos públicos ou contração de empréstimos etc., de acordo com o desempenho da receita efetivamente arrecadada vis a vis o que fora projetado. No mesmo sentido, a estimativa de receita contraposta ao que for de fato arrecadado impacta diretamente a possibilidade de concessão de créditos suplementares e especiais por excesso de arrecadação.

A execução da receita orçamentária, por sua vez, consoante a Lei nº 4.320/1964 e o Manual de Receita Nacional, compreende três estágios: (1) o lançamento, (2) a arrecadação e (3) o recolhimento.

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O lançamento para constituir o crédito tributário, no entanto, se encontra

disciplinado no Código Tributário Nacional (artigos 142 seguintes da Lei nº 5.172/66), e

compreende a realização de todos os atos preparatórios ao pagamento do tributo, tais como

a verificação da ocorrência do fato gerador da obrigação tributária, a determinação da

matéria tributável, o cálculo do montante devido, podendo englobar, também, a necessidade de identificação do sujeito passivo quando o lançamento, em função das características do

tributo, for realizado pela própria administração tributária ou, ainda, quando for o caso, a aplicação da penalidade cabível (o denominado lançamento de ofício). Por outro lado, a constituição do crédito das outras receitas orçamentárias não tributárias, de natureza contratual e que possuem regime jurídico próprio e tratamento operacional específico, dependem tanto da espécie como do que consta nos pactos firmados pelos particulares com

o Poder Público. Assim, por exemplo, a receita auferida pelo Estado em contrato de locação

com o particular ou, ainda, as participações e compensações financeiras de tratam o artigo

20, § 1º CF, em função do resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos

hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais, são regidas

e disciplinadas nos termos dos atos, contratos e demais princípios de direito privado bem como da Administração, tendo em vista o inafastável interesse público envolvido.

Já a arrecadação, que também abrange as receitas tributárias e não tributárias,

sob o ponto de vista das Finanças Públicas do Estado, representa, conforme disciplina o Manual da Receita Nacional, a “entrega realizada pelos contribuintes ou devedores, aos

agentes arrecadadores ou bancos autorizados pelo ente, dos recursos devidos ao Tesouro”. Cumpre destacar, no entanto, que sob a perspectiva tributária, tecnicamente, o pagamento

é uma das formas de extinção do crédito, nos termos do artigo 156, I, do CTN, e deve ser

efetivado juridicamente pelo sujeito passivo da obrigação tributária, conceito que compreende, de acordo como o parágrafo único do artigo 121 do CTN, tanto o contribuinte

como o responsável, matéria a ser examinada ao longo do curso.

O recolhimento, por sua vez, definido pelo Manual como o terceiro estágio da execução da receita, é “a transferência dos valores arrecadados à conta específica do Tesouro, responsável pela administração e controle da arrecadação e programação financeira, observando-se o Princípio da Unidade de Caixa, representado pelo controle centralizado dos recursos arrecadados em cada ente”. A unidade de tesouraria, isto é, o recolhimento de todas as receitas públicas de forma centralizada, salvo as exceções autorizadas em convênios, contratos, em leis e na própria constituição, casos em que se

permite a vinculação de receita a determinada despesa, fundo ou órgão, está prevista no artigo 56 da Lei n° 4.320/64. De fato, a Carta Magna de 1988, no seu artigo 167, IV, com a sua redação conferida pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003, veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, mas prevê exceções, entre outras,

relativamente:

1) à repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os artigos 158 e 159; 2) à destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino, consoante o disposto nos artigos 198, § 2º, e

212;

3) para a realização de atividades da administração tributária, como determinado pelo artigo 37, XXII; 4) à prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º; 5) às receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contra-garantia à União e para pagamento de débitos.

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Assim, a regra geral é a vedação de vinculação de receita e a utilização de caixa especial para cada espécie, havendo, no entanto, diversas exceções a serem examinadas ao longo do curso.

Por fim, a última etapa da gestão da receita orçamentária é o controle e avaliação, a qual, segundo o Manual de Receita Nacional:

compreende a fiscalização realizada pela própria administração, pelos órgãos de controle e pela sociedade. O controle do desempenho da arrecadação deve ser realizado em consonância com a previsão da receita, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições.

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Página 36 / 73 DIREITO FINANCEIRO 4ª AULA: Repartição da Receita Tributária: redistribuição de rendas,

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DIREITO FINANCEIRO

4ª AULA: Repartição da Receita Tributária: redistribuição de rendas, possibilidade de não transferir, participações diretas e indiretas, possibilidade de intervenção em Estados e Municípios (Leonardo de Andrade Costa- FGV/RJ).

Em que pese alguns doutrinadores entenderem se tratar de matéria de Direito Tributário, a repartição das receitas tributárias nenhuma relação tem com os contribuintes:

interessa apenas às entidades políticas tributantes, sendo, portanto, matéria inerente à atividade financeira do Estado (objeto de estudo do Direito Financeiro).

Após outorgar as competências tributárias privativas de cada ente federativo (União, Estados e Municípios), a Constituição Federal prevê o mecanismo de participação de uma entidade no produto de arrecadação de impostos de outra entidade (artigos 157, 158 e 159 CF). Esse critério visa, antes de mais nada, assegurar recursos financeiros suficientes e adequados às entidades regionais (Estados-membros) e locais (Municípios) para o desempenho de suas atribuições constitucionais.

Assim, os recursos disponíveis para cada ente político realizar as suas funções em uma federação como a brasileira não correspondem apenas às receitas auferidas individualmente (patrimoniais e extrapatrimoniais). As fontes de financiamento orçamentárias dos gastos em sentido lato, de cada ente federado, correspondem ao conjunto:

(A) das receitas próprias de cada unidade política, obtidas, principalmente,

por meio do exercício de suas competências tributárias, de suas receitas patrimoniais, da atividade econômica exercida por suas empresas, bem como das operações de crédito; e

(B) da parcela decorrente do sistema de repartição de receitas tributárias e

de transferências intergovernamentais, que podem ser voluntárias ou obrigatórias, correntes ou de capital.

Preliminarmente, entretanto, cumpre destacar a distinção entre transferências intergovernamentais e intragovernamentais.

As despesas realizadas para transferir recursos financeiros a entidades pertencentes à Administração Pública, dentro da mesma esfera de governo, denomina-se transferências intragovernamentais. Em sentido diverso, as transferências entre os diversos entes federados, qualificam-se como transferências intergovernamentais, as quais podem ter por fundamento:

(1) determinação constitucional ou legal, o que a caracteriza como participação

obrigatória, e

(2) o processo de descentralização orçamentário voluntário, que se efetiva pelas transferências discricionárias.

Acerca

das

transferências

voluntárias,

Complementar Federal nº 101/2000 (LRF) que:

1

estabelece

o

artigo

25

da

Lei

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Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. (grifo nosso)

Saliente-se, ainda, que, consoante o disposto no artigo 167, X CF — inciso incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98 — é vedada “a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estadual e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.

Os instrumentos de repasse das transferências discricionárias são múltiplos, destacando-se entre eles os convênios, os contratos de repasse, ajustes, a transferência automática e a transferência fundo a fundo. Os fundamentos para as transferências voluntárias também são vários, podendo ser, por exemplo, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, conforme estatui o citado artigo 25 da LRF, visando, especialmente, à realização de obras e/ou serviços de interesse comum e coincidente às três esferas de Governo.

As transferências voluntárias, por se tratarem de despesa para o ente governamental transferidor, devem ter previsão na lei do orçamento anual, nos termos do artigo 167, II CF, bem como obedecer às condições fixadas no já citado inciso X do mesmo dispositivo constitucional, na Lei de Diretrizes Orçamentárias do ente federado concedente, e na Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual estabelece diversas condições e requisitos para que a União realize transferências a título voluntário, destacando-se entre eles os fixados nos artigos 11, 23, 25, 51, 52, 54 e 55. Se o Município, por exemplo, não encaminhar o balanço do exercício anterior à Secretaria do Tesouro Nacional no prazo determinado, fica impedido de receber transferências voluntárias.

As informações sobre transferências voluntárias obtidas no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) podem ser consultadas no sítio da Secretaria do Tesouro Nacional no seguinte endereço eletrônico:

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/transferencias_voluntarias.asp.

As transferências obrigatórias, por sua vez, podem ter fundamento constitucional ou legal. Destaque-se, inicialmente, que o princípio geral, consoante o disposto no artigo 167, IV CF, é o da impossibilidade de vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa; entretanto, o mesmo dispositivo estabelece diversas exceções, entre as quais aquelas determinadas nos artigos 157 e 159, 198, §2º, 212 e artigo 37, XXII, a serem apresentadas a seguir, bem como a prestação de garantias previstas no artigo 165, §8º, e no §4º do próprio artigo 167.

As transferências determinadas na Constituição, de caráter obrigatório, podem ser segmentadas em seis grandes grupos, possuindo, cada qual, finalidades e naturezas distintas, destacando-se:

(1) aquelas determinadas pela Carta Magna visando à realização de ações governamentais descentralizadas em que há participação de múltiplos entes federados, como é o caso dos recursos financeiros destinados:

i. ao Sistema Único de Saúde (SUS), instituído pelo artigo 198 CF, disciplinado pela Lei Federal n°8.080/90 e Lei Federal n°8.142/90, e financiado, nos termos do artigo 195 CF, com recursos do orçamento da seguridade social,

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da União , dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outros recursos (§1°do artigo 198); ii. ao Fundo de Assistência Social (FNAS), que são transferidos de acordo com os critérios aprovados pelo Conselho Nacional de Assistência Social, o qual deve considerar “para tanto, indicadores que informem sua regionalização mais eqüitativa, tais como: população, renda per capita, mortalidade infantil e concentração de renda, além de disciplinar os procedimentos de repasse de recursos para as entidades e organizações de assistência social, sem prejuízo das disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias”, nos termos do art. 18, IX da Lei Federal nº 8.742/1993, que dispõe sobre a organização da Assistência Social, prevista nos artigos 203 e 204 CF; iii. ao Fundo de manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), de que trata o artigo 60 do ADCT CF, com a redação dada pela Emenda Constitucional n° 53, de 19 de dezembro de 2006 e regulamentado pela Lei Federal n°11.494/2007;

(2) a quota dos Estados e dos Municípios, correspondente a dois terços

dos recursos arrecadados pela União com a contribuição social do salário- educação de que trata o §6°do artigo 212 CF, as quais serão creditadas mensal

e automaticamente em favor das Secretarias de Educação dos Estados, do

Distrito Federal e em favor dos Municípios, para financiamento de programas, projetos e ações voltadas para a educação básica, nos termos do Decreto

Federal nº 6.003 de 28 de dezembro de 2006;

(3) os recursos financeiros transferidos à título de compensação e participação no resultado da exploração de petróleo e gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos termos do §1º do artigo 20 CF;

(4) a transferência da arrecadação do imposto sobre as operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF), incidente sobre o ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, cabendo, de acordo com a sua origem, trinta por cento para

o Estado, o Distrito Federal ou o Território, e setenta por cento para o Município, nos termos do artigo 153, V, e § 5º CF;

(5) os valores entregues pela União aos Estados e ao Distrito Federal, de acordo com critérios, prazos e condições a serem definidos em lei complementar, podendo considerar as exportações para o exterior de produtos primários e semi-elaborados, a relação entre as exportações e as importações, os créditos decorrentes de aquisições destinadas ao ativo permanente e a efetiva manutenção e aproveitamento do crédito do imposto a que se refere o art. 155, § 2º, X, a, nos termos do artigo 91 do ADCT CF, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19/12/2003; e

(6) as transferências decorrentes da denominada “Repartição das Receitas Tributárias”, disciplinadas nos artigos 157 a 162 CF, Seção VI do Capítulo I — Do Sistema Tributário Nacional, o qual está inserido no Título VI — Da Tributação e do Orçamento. Relativamente a este último grupo, disciplinado nos artigos 157 a 162 CF, cumpre apontar a sua estreita conexão com o disposto no

já citado artigo 3º, III, da mesma Carta, que estabelece como um dos objetivos

fundamentais da República Federativa do Brasil “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” (grifo nosso).

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Dessa forma, pode-se concluir que a Constituição elegeu e consagrou o sistema de repartição de receitas tributárias e de transferências entre os entes federados como o principal instrumento financeiro para alcançar o objetivo fundamental de reduzir as denominadas desigualdades regionais e promover o equilíbrio econômico entre Estados e Municípios (artigo 161, II CF). Visando garantir a efetividade desses repasses, o artigo 160 CF estabelece a vedação da retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sendo ressalvada, entretanto, a possibilidade de condicionamento do repasse das receitas “ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias”.

Apesar da Constituição Federal ter conferido a prerrogativa a cada um dos entes da federação para instituir e exigir os seus próprios tributos, o que pode ensejar o nascimento da relação jurídica-tributária entre o sujeito ativo credor e o sujeito passivo devedor, os recursos financeiros decorrentes dessa competência não se afiguram suficientes para garantir a autonomia financeira de todos os Estados e Municípios do país. De fato, a grande maioria dos Municípios e muitos Estados brasileiros são dependentes da relação jurídica-financeira criada pela Constituição entre os entes políticos visando o equilíbrio federativo, prevendo as citadas repartições das receitas tributárias a que alude.

Destaque-se que a doutrina estabelece diversas classificações no que concerne ao sistema de repartição das receitas tributárias, objetivando auxiliar a diferenciação entre as diversas espécies e formas de alocação de recursos disciplinadas nos artigos 157 a 162 CF.

Segundo Kiyoshi Harada, a Constituição de 1988 estabeleceu “três modalidades diferentes de participação dos Estados, DF e Municípios na receita tributária da União e dos Estados: (a) participação direta dos Estados, DF e Municípios no produto de arrecadação de imposto de competência impositiva da União; (b) participação no produto de impostos de receita partilhada; (c) participação em fundos”. Outros autores qualificam-nas, quanto à forma, em transferências “diretas, ou seja, sem qualquer intermediação, e indiretas, efetuadas por meio de fundos”. José Maurício Conti aponta que as transferências obrigatórias podem ser qualificadas como automáticas, “quando estejam previstas no ordenamento jurídico de determinado Estado de forma que devam ser operacionalizadas por ocasião do recebimento dos recursos, independentemente de decisão de autoridades”, ou realizadas por um sistema misto, quando a “transferência se opera em duas etapas, com critérios diversos: há a transferência automática e obrigatória do recurso da unidade a um determinado fundo, que, por sua vez, discricionariamente, repassa os valores recebidos para as outras unidades, seguindo determinações que podem variar conforme circunstâncias”.

A transferência e a apropriação dos recursos tributários partilhados podem

ocorrer por meio de Fundo ou sem a utilização desse instrumento, o qual tem como requisito

necessário a autorização legislativa, consoante o disposto no artigo 167, IX CF.

A Constituição, em duas hipóteses, determina a retenção dos valores pelos

próprios beneficiários da receita partilhada, consoante se extrai do disposto no inciso I do artigo 157 e do inciso I do artigo 158. Tais dispositivos prevêem que pertencem aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem.

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Assim sendo, quando os Estados, o Distrito Federal e os Municípios realizam pagamentos (ex: pagamento aos seus servidores etc.), os quais consubstanciem renda para o destinatário, devem essas unidades federadas executar, por mandamento constitucional, a retenção do imposto de renda (IR) incidente na fonte pagadora. Portanto, o ente federado substitui aquele que aufere a renda no que se refere à obrigação de pagar o imposto devido, isto é, os entes públicos subnacionais passam a ser substitutos tributários e, ao mesmo tempo, titulares da arrecadação do IR retido, imposto cuja competência privativa para instituição é da União, nos termos do artigo 153, III CF. Portanto, não há, conforme já salientado, qualquer sistema ou mecanismo para repassar esses recursos aos entes beneficiários (Estados, Distrito Federal e Municípios) nem desembolso de caixa no montante partilhado por parte da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios. Dessa forma, a receita tributária é repartida sem que haja o efetivo repasse financeiro dos recursos pelo Tesouro Nacional por intermédio do Banco do Brasil. Assim, por exemplo, quando os Estados, o Distrito Federal e os Municípios efetivam o pagamento mensal aos seus servidores desembolsam apenas o montante líquido a ser recebido a título de remuneração ou de subsídio, sendo o ente público subnacional responsável, no entanto, pela denominada retenção na fonte. A União, titular da competência tributária para instituir o IR, certamente acompanha e controla os valores envolvidos, tendo em vista a necessidade de contabilização dos montantes pertinentes: (1) em sua execução orçamentária; (2) para a fiscalização das declarações anuais de imposto de renda daqueles destinatários dos pagamentos a ensejar a retenção, efetuados pelos Estados, Distrito Federal e Municípios; e bem assim, (3) para a efetivação da exclusão dessa parcela do IR retido na fonte dos montantes a serem transferidos a título de Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), Fundo de Participação dos Municípios (FPM) aos programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO), nos termos do artigo 159, §1º CF.

Também pertencem aos Estados e Municípios vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I, a denominada competência residual da União.

Existe ainda a previsão da repartição das receitas de dois impostos de competência dos Estados: (a) do imposto incidente sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios (IPVA); e (b) do imposto incidente sobre a circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), disciplinados, respectivamente, nos incisos III e IV do artigo 158 CF.

Aludida sistemática está prevista nos artigos 4º e 5 º da Lei Complementar nº 63/1990, que dispõe:

Art. 4º Do produto da arrecadação do imposto de que trata o artigo anterior, 25% (vinte e cinco por cento) serão depositados ou remetidos no momento em que a arrecadação estiver sendo realizada à “conta de participação dos Municípios no Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações”, aberta em estabelecimento ofi cial de crédito e de que são titulares, conjuntos, todos os Municípios do Estado.

§ 1º

§ 2º Os agentes arrecadadores farão os depósitos e remessas a que alude este artigo independentemente de ordem das autoridades superiores, sob pena de responsabilidade pessoal.

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Art. 5º Até o segundo dia útil de cada semana, o estabelecimento oficial de crédito entregará, a cada Município, mediante crédito em conta individual ou pagamento em dinheiro, à conveniência do beneficiário, a parcela que a este pertencer, do valor dos depósitos ou remessas feitos, na semana imediatamente anterior, na conta a que se refere o artigo anterior.

Saliente-se, entretanto, que sob a perspectiva da execução do orçamento, as receitas do ICMS e do IPVA são registradas e contabilizadas de forma integral nos demonstrativos financeiros do Estado, como decorrência e reflexo do já apresentado princípio do orçamento bruto, ainda que as parcelas pertencentes aos municípios sejam direcionadas pelo agente arrecadador diretamente para a conta dos Municípios.

No mesmo sentido, quando da elaboração do orçamento e da estimativa de receita, os montantes relativos ao IPVA e ao ICMS devem constar do orçamento do Estado como receita corrente pelo seu valor estimado bruto, sem abatimento da participação dos Municípios. Esses valores, constitucionalmente atribuídos, devem ser contabilizados como despesa para o Estado, enquadrada a hipótese como transferência corrente, nos termos do artigo 12 da Lei nº 4.320/1964. Por outro lado, no orçamento municipal devem ser registrados os montantes que, por estimativa, serão repassados pelo Estado no exercício como receita corrente, sendo categorizada economicamente como receita de transferência corrente.

Apresentados esses exemplos do Imposto de Renda retido na fonte pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como do IPVA e ICMS, hipóteses em que não há efetivo envio ou fluxo financeiro entre os entes federados, cumpre agora analisar as outras hipóteses de que tratam a citada Seção VI, relativamente à repartição de receitas tributárias.

No que se refere ao imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR), malgrado tratar-se de imposto da competência privativa da União (art. 153, inciso VI), a Constituição permite a sua fiscalização e cobrança pelos Municípios, que assim optarem, nos termos da lei, desde que não ocorra redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal. O artigo 158, II, com a sua redação dada pela Emenda Constitucional 42/2003, por sua vez, estabelece pertencer aos Municípios cinqüenta por cento do produto da arrecadação do ITR,

relativamente aos imóveis neles situados, cabendo, no entanto, a totalidade do imposto na hipótese de o Município exercer a opção de que trata o citado art. 153, §4°, inciso III, isto é, passarem a fiscalizar e cobrar o ITR. A Lei nº 11.250, de 27 de dezembro de 2005, disciplina essa opção e dispõe que a União, por meio da Secretaria da Receita Federal, “poderá celebrar convênios com o Distrito Federal e os Municípios que assim optarem, visando a delegar as atribuições de fiscalização, inclusive a de lançamento dos créditos tributários, e

de cobrança do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, de que trata o inciso VI do art.

153 da Constituição Federal, sem prejuízo da competência supletiva da Secretaria da Receita Federal”. Tendo em vista as dificuldades práticas para operacionalizar o aludido sistema, foi editado o Decreto nº 6.433, de 15 de abril de 2008, por meio do qual foi “instituído o Comitê Gestor do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural –CGITR com a atribuição de dispor sobre matérias relativas à opção pelos Municípios e pelo Distrito Federal para fins de fiscalização, inclusive a de lançamento de créditos tributários, e de

cobrança do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural — ITR, de que trata o inciso III do

§ 4º do art. 153 da Constituição, bem assim com competência para administrar a

operacionalização da opção”. O artigo 13 do Decreto estabelece que “o CGITR definirá o sistema de repasse do total arrecadado, inclusive encargos legais, para o Município

optante”, e prevê, ainda, que “enquanto o CGITR não regulamentar o prazo para o repasse”

o mesmo “será efetuado nas mesmas condições e datas em que são transferidos

decendialmente os recursos do Fundo de Participação dos Municípios, vedada qualquer forma de retenção ou condição suspensiva da transferência. Em 15.04.2008 foi publicada

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no Diário Oficial da União a Resolução nº 1, de 13.05.2008 do CGITR, que aprova o Regimento Interno do Comitê Gestor do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural.

Portanto, independentemente da opção a que alude o artigo 153, §4°, inciso III, a União deve repassar o montante próprio do produto da arrecadação do ITR, cem por cento no caso de Município optante e cinqüenta por cento na hipótese de ser mantida a fiscalização pela União.

Existem, ainda, duas outras hipóteses de repartição de receita nas quais há transferência de recursos financeiros dos cofres da União aos Estados e ao Distrito Federal sem que a Constituição suscite a realização do repasse por meio de Fundos. São aquelas disciplinadas nos incisos II e III do artigo 159 CF.

O artigo 159, II CF dispõe que a União entregará aos Estados e ao Distrito Federal 10% (dez por cento) do produto da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados, sem mencionar a instituição de Fundo para tanto. A parcela individual de

cada unidade federada não poderá, nos termos do § 2° do artigo 159, ser superior a vinte por cento do montante total a ser repassado pela União a este título. A Lei Complementar n° 61/1989 regulamenta a matéria e estabelece que os coeficientes individuais de participação

de cada Estado e do Distrito Federal “deverão ser apurados e publicados no Diário Oficial da

União pelo Tribunal de Contas da União até o último dia útil do mês de julho de cada ano”,

sem mencionar também a constituição de Fundo. A Lei n° 8.016/1990, por sua vez, disciplina que as quotas de participação dos Estados e do Distrito Federal no produto da arrecadação do IPI: “serão creditadas em contas especiais abertas pelas Unidades da Federação, em seus respectivos bancos oficiais ou, na falta destes, em estabelecimentos por elas indicados, nos mesmos prazos de repasse das quotas do Fundo de Participação dos Estados e Municípios”. Não há menção, repise-se, à necessidade de constituição de Fundo para a sua operacionalização. Ressalte-se, ainda, que, analogamente ao que ocorre com o citado sistema de natureza compensatória de que trata o artigo 31, da Lei Complementar n°87/1996, relacionado ao ICMS, vinte e cinco por cento do que cabe a cada Estado, a título de transferência de IPI-exportação, são destinados aos seus Municípios,

observando-se o mesmo critério de rateio adotado para a distribuição da cota parte do ICMS que cabe aos Municípios (25%), consoante os termos do § 3° do artigo 159 combinado com

o artigo 158, parágrafo único, incisos I e II CF. Nesse sentido, o artigo 5° da Lei

Complementar 61/1989 estabelece que devem ser observados “os mesmos critérios, forma

e prazos estabelecidos para o repasse da parcela do ICMS que a Constituição Federal

assegura às municipalidades”. Complementa a disciplina dessa matéria o artigo 7° da Lei

Complementar n°63/1990, que dispõe in verbis:

Art. 7º Dos recursos recebidos na forma do inciso II do art. 159 da Constituição Federal, os Estados entregarão, imediatamente, 25% (vinte e cinco por cento) aos respectivos Municípios, observados os critérios e a forma estabelecidos nos arts. 3º e 4º desta Lei Complementar.

Assim sendo, ao realizar o repasse desse recurso aos Estados, o Banco do Brasil já realiza a separação da cota pertinente aos Municípios (25%) e a credita em sua conta, ou seja, o montante bruto da transferência contabilizado no orçamento não é

integralmente depositado na conta do tesouro dos Estados, razão pela qual não chega a ter

a disponibilidade jurídica ou econômica do recurso, em termos análogos ao que ocorre com

a partilha do ICMS e do IPVA.

Por fim, saliente-se que a citada Lei nº 11.494/2007, que regulamenta o FUNDEB, estabelece que 20% do que for repassado ao Estado a título de ressarcimento de IPI-exportação deve ser direcionado ao Fundo de Educação estadual. Esta parcela também

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já é segmentada e depositada em contas separadas pelo próprio Banco do Brasil, que realiza o repasse tanto da parcela do Estado como o percentual do Município no FUNDEB.

A outra hipótese de transferência, sem a previsão constitucional de Fundo para a sua efetivação, está disciplinada no inciso III do artigo 159 CF, com a sua redação conferida pela Emenda nº 44, de 2004, o qual se consubstancia no primeiro caso previsto na Constituição de partilha de contribuição. O dispositivo estabelece, in verbis:

do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observada a destinação a que se refere o inciso II, c, do referido parágrafo.

O artigo 177, § 4º, prevê a contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo, gás natural e seus derivados, assim como de álcool combustível, a denominada CIDE-Petróleo ou Combustíveis, sendo estabelecido no citado inciso II, c, do parágrafo, que os recursos arrecadados serão destinados ao financiamento de programas de infra-estrutura de transportes. Vale dizer que da parcela pertinente a cada Estado, vinte e cinco por cento é repassado aos seus Municípios, conforme determina o§ 4º do artigo 159 CF.

Em observância ao disposto nos artigos 159, III CF e 93 do ADCT, a Lei nº 10.866/2004 acrescentou os artigos 1º-A e 1º-B à Lei nº 10.336/2001, que institui a Cide- Petróleo. Os dispositivos adicionados regulamentam a partilha da arrecadação da contribuição e estabelecem que: “os recursos serão distribuídos pela União aos Estados e ao Distrito Federal, trimestralmente, até o 8º (oitavo) dia útil do mês subseqüente ao do encerramento de cada trimestre, mediante crédito em conta vinculada aberta para essa finalidade no Banco do Brasil S.A. ou em outra instituição financeira que venha a ser indicada pelo Poder Executivo federal.” A lei determina ainda que os percentuais individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal, para o rateio dos 29%, “serão calculados pelo Tribunal de Contas da União” de acordo com os critérios fixados no § 2º do artigo 1º-A. Nos mesmos termos do IPI-exportação, ressalvada a inexistência de qualquer vinculação ao FUNDEB, o Banco do Brasil, agente financeiro repassador dos recursos, já segmenta o montante transferido em duas parcelas, ou seja, cota Estado e cota Municípios. Assim, o valor bruto total não é disponibilizado em conta de titularidade do Estado, havendo, entretanto, nos termos já repisados a sua contabilização orçamentária pelo seu montante bruto.

Conforme já enfatizado, a característica comum entre essas modalidades de repartição de receitas tributárias, analisadas até o momento, refere-se ao fato de que a Constituição não menciona a necessidade de constituição de Fundo para a respectiva operacionalização, isto é, o artigo 157, I e II; o artigo 158, I, II, III, IV, e o artigo 159, II e III, prevêem a partilha de receitas tributárias e a sua apropriação pelos entes beneficiados sem a necessidade de sua realização por meio de Fundo.

Em sentido diverso, as hipóteses de repartição dos quarenta e oito por cento das receitas tributárias do produto da arrecadação dos impostos sobre (1) renda e proventos de qualquer natureza e (2) sobre produtos industrializados, de que trata o artigo 159, I CF, pressupõe a operacionalização da partilha e a transferência dos recursos financeiros por meio de Fundos.

Derivado do latim fundus (fundo, base, bens de raiz), possui na terminologia jurídica várias significações. No plural, fundos, ainda segundo De Plácido Silva, é “aplicado como haveres, recursos financeiros, de que se podem dispor de momento ou postos para determinado fim, feita abstração a outras espécie de bens. Neste sentido, temos, os fundos

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disponíveis ou os fundos de reservas sociais.” A doutrina diverge quanto à natureza jurídica dos fundos, havendo autores que entendem não possuir personalidade jurídica, no entanto, nos mesmos termos do condomínio possuem capacidade processual. Alguns fundos, como é o caso do FUNDEB, por determinação constitucional, possuem natureza meramente contábil. No contexto constitucional brasileiro da repartição de receita, sustenta Maurício Conti que “não há porque atribuir personalidade jurídica — ou capacidade postulacional, ou processual — a parte de uma fórmula matemática de transferência intergovernamental despida de qualquer grau de autonomia”. O artigo 165, §9°, II CF prevê que cabe à lei complementar “estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos”. Por sua vez, a Lei 4.320/64 dispõe no seu artigo 71 que “Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação”.

O artigo 159, I CF, com a sua redação dada pela Emenda Constitucional nº 55, de 2007, dispõe que:

Art. 159. A União entregará:

I — do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma:

a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos

Estados e do Distrito Federal;

b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos

Municípios; c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições

financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;

d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue

no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano; (Incluído pela Emenda

Constitucional nº 55, de 2007)

Objetivando delinear as regras essenciais para a operacionalização desses dispositivos, o parágrafo único do artigo 161 CF confere competência ao Tribunal de Contas da União (TCU) para efetuar o cálculo das quotas referentes aos fundos previstos nas alíneas a, b e c do inciso I do transcrito artigo 159. Nesse contexto, visando a promover o equilíbrio sócio-econômico entre os Estados e entre os Municípios, a Constituição estabelece, ainda, no inciso II, do mesmo artigo 161, que cabe à lei complementar fixar normas e critérios de rateio do Fundo de Participação dos Municípios — FPM, do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal — FPE, do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte — FNO, do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste — FNE e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste — FCO.

Com fundamento nos citados dispositivos constitucionais, e com base no inciso VI, da Lei nº 8.443 de 16 de julho de 1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União), no art. 6º, parágrafo único, da Lei nº 7.827 de 27 de setembro de 1989, nos artigos 88 a 92 da Lei nº 5.172 de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), com as alterações introduzidas pelo Ato Complementar nº 35 de 28 de fevereiro de 1967, e pelo Decreto-lei nº 1.881 de 27 de agosto de 1981; e nas Leis Complementares nºs 62 de 28 de dezembro de 1989 e 91 de 22 de dezembro de 1997, que fixam normas e critérios de rateio dos Fundos, o TCU publica todos os anos os coeficientes destinados ao cálculo das quotas referentes ao FPE, FPM, FNO, FNE e FCO.

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Cabe ressaltar, ainda quanto ao FPE e FPM, que nos termos do artigo 4° da Lei Complementar n° 62/1989, a União deve creditar às “contas individuais dos Estados e Municípios, dos recursos do Fundo de Participação nos seguintes prazos máximos: I — recursos arrecadados do primeiro ao décimo dia de cada mês: até o vigésimo dia; II — recursos arrecadados do décimo primeiro ao vigésimo dia de cada mês: até o trigésimo dia; III — recursos arrecadados do vigésimo primeiro dia ao final de cada mês: até o décimo dia do mês subseqüente”. Assim, são mensais os repasses do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, de que tratam as alíneas a e b do inciso I, no montante de vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e de vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios.

A parcela de um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, disciplinada na alínea d, do inciso I, do art. 159 CF, dispositivo acrescentado pela Emenda Constitucional 55/2007, por sua vez, será entregue uma vez ao ano no primeiro decêndio do mês de dezembro sem que haja qualquer vinculação constitucional em relação à sua utilização.

De fato, até o advento da Emenda Constitucional n° 53/2006, que instituiu o já citado FUNDEB, não havia previsão constitucional de qualquer contrapartida, vinculação, destinação específica ou finalidade pré-determinada para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios relativamente aos recursos repassados no âmbito do FPE e FPM, razão pela qual Ezequiel Antonio Ribeiro Balthazar apontava que: “esses recursos podem ser utilizados pelas unidades beneficiárias com quaisquer fins de interesse público, servem para compor suas receitas e não possuem destinação específica”. Entretanto, com a inclusão do inciso II ao artigo 60 do ADCT, ficam vinculados à composição financeira do FUNDEB Estadual 20% dos recursos do: (1) ICMS, IPVA e ITD que cabe aos Estados e do Distrito Federal; (2) da participação do Estado no imposto que a União vier a instituir no exercício da sua competência residual (art. 154, I); (3) da parcela que pertence aos Municípios no ITR, no IPVA e no ICMS; e (4) os recursos das “alíneas a e b do inciso I e o inciso II do caput do art. 159”, isto é, a parcela dos Estados e dos Municípios relativamente ao IPI proporcional ao valor das suas exportações bem como das respectivas parcelas no FPE e no FPM, entregues mensalmente.

De forma diversa, um por cento do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, que compõe o FPM de que trata a alínea d, dispositivo acrescentado pela Emenda Constitucional 55/2007 ao inciso I do artigo 159, a ser entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano, não é destinado à composição financeira do FUNDEB, diferentemente da parte do FPM de que trata a alínea b do inciso I.

Por fim, a alínea c do inciso I do art. 159 CF estabelece que do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados três por cento serão aplicados em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à ele na forma que a lei estabelecer. A Lei nº 7.827/1989 cria o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte — FNO, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste — FNE e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste — FCO e regulamenta a aplicação dos citados três por cento. Desse montante, 0,6% são para o FNO; 1,8% para o FNE e 0,6% para o FCO. A norma federal disciplina ainda no artigo 7º que a:

Art. 7º A Secretaria do Tesouro Nacional liberará ao Ministério da Integração Nacional, nas mesmas datas e, no que couber, segundo a mesma sistemática adotada

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na transferência dos recursos dos Fundos de Participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os valores destinados aos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, cabendo ao Ministério da Integração Nacional, observada essa mesma sistemática, repassar os recursos diretamente em favor das instituições federais de caráter regional e do Banco do Brasil S.A. (Redação dada pela Lei nº 10.177, de 12.1.2001)

Parágrafo único. O Ministério da Fazenda informará, mensalmente, ao Ministério da Integração Nacional, às respectivas superintendências regionais de desenvolvimento e aos bancos administradores dos Fundos Constitucionais de Financiamento a soma da arrecadação do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza e do imposto sobre produtos industrializados, o valor das liberações efetuadas para cada Fundo, bem como a previsão de datas e valores das 3 (três) liberações imediatamente subseqüentes. (Redação dada pela Lei Complementar nº 125, de 2007)

Nesse contexto, é possível constatar a complexidade do sistema brasileiro de transferências intergovernamentais, o qual visa a redução das denominadas desigualdades regionais e a promoção do equilíbrio econômico entre Estados e Municípios (artigo 3º III c/c 161, II CF).

Outrossim, a compreensão das políticas fiscais adotadas desde 1988 e das relações internas do Sistema Tributário Nacional, no contexto do federalismo fiscal brasileiro, pressupõe o correto entendimento do sistema de partilha de receitas tributárias e de transferência. De fato, após a análise do sistema de repartição dos tributos, verifica-se que as contribuições especiais ou parafiscais, à exceção da citada CIDE — Combustíveis, não são divididas entre os Estados e Municípios, razão pela qual a União passou a utilizar as mesmas como instrumento de política arrecadatória318, ao contrário do IPI e do IR, que se constituíram, em algumas circunstâncias, simples instrumentos para amortizar o impacto de renúncia de receita federal das receitas não repartidas.

No devir dos fatos, iniciou-se forte movimento no sentido do retorno à centralização do modelo de tributação do país, o que consubstancia grave contradição do nosso atual regime federativo vis a vi o sistema idealizado e estabelecido na Carta Magna de 1988. Nesse sentido, a análise dos números da arrecadação e da participação relativa dos diversos entes federados no “bolo tributário” reflete o substancial aumento da receita disponível nas mãos da União como proporção do Produto Interno Bruto (PIB), apesar do grande esforço do Constituinte originário em descentralizar as finanças públicas do país.

Fato que ilustra muito bem a complexidade e correlação entre os temas pode ser constado no final do ano de 2008, quando a União e diversos Estados, considerando o impacto da crise internacional no sentido de reduzir a atividade econômica e, conseqüentemente, as principais bases de arrecadação (faturamento, renda, circulação de mercadorias, industrialização, prestação de serviços etc) anunciaram pacotes de redução de impostos visando fomentar ou pelo menos suavizar a queda do ritmo de crescimento. Conforme noticia do Jornal Valor (página A-2 do dia 18.11.2008) “boa notícia para as empresas, os pacotes de benefícios fiscais anunciados na semana passada pela União e por alguns Estados, como Minas Gerais, são uma dor de cabeça para os prefeitos. A prorrogação do prazo para recolhimento do IPI (federal) e do ICMS (estadual) terá impacto negativo sobre o caixa de dezembro dos municípios, dificultando o pagamento das despesas, alegam os prefeitos. Em fim de mandato, muitos governantes municipais temem não conseguir fechar as contas em cumprimento à Lei de Responsabilidade Fiscal. ( ) Prefeito de Mariana e presidente da Associação Mineira de Municípios (AMM) Celso Cotta (PMDB), definiu como ‘temerárias’ as medidas anunciadas a poucos dias do encerramento da gestão dos atuais prefeitos. Cotta informou que a entidade já encaminhou carta ao Ministério da Fazenda e à Secretaria Estadual da Fazenda de Minas Gerais pleiteando mudanças nos prazos dos benefícios concedidos às empresas. A entidade quer que os

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benefícios valham a partir de janeiro, de modo a não comprometer o fechamento das contas municipais em dezembro”. Já o presidente da Confederação Nacional dos Municípios comentou: “É sempre assim, União e Estados fazem favor com chapéu alheio”.

A combinação desses elementos enseja e fomenta os conhecidos conflitos federativos não apenas no plano vertical (União-Estados, União-Municípios e Estados- Municípios), mas também no plano horizontal (Estado-Estado e Município-Município), tendo em vista a competição por maior espaço na busca pelos investimentos privados, da qual decorre,em muitas circunstâncias, uma verdadeira guerra fiscal predatória que repercute nas relações privadas e, especialmente, naquelas de natureza concorrencial.

QUESTIONÁRIO

1) A autonomia dos entes federados de que trata a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 pressupõe que os recursos disponíveis para cada ente político tenham como origem exclusiva receitas de tributos arrecadados no exercício de suas respectivas competências tributárias? Explique, apontando os dispositivos constitucionais que conferem autonomia política aos entes federados e aqueles garantidores da autonomia financeira dos mesmos.

2) De acordo com o artigo 3º do Código Tributário Nacional, tributo é toda prestação pecuniária compulsória instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa vinculada e, nos termos do artigo 167, IV CF, é vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. Assim, seria correto afirmar que os impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados são de competência da União, mas parte de sua arrecadação compõe os fundos de participação dos estados, do DF e dos municípios?

QUESTÕES DE CONCURSO

1. (OAB-SP — 120ª) Assinale o tributo cuja receita não se submete à repartição

de natureza constitucional:

(a) Imposto sobre Operação de Crédito, Câmbio e Seguro, ou relativas a Títulos

ou Valores Mobiliários, incidente em caráter exclusivo, sobre ouro definido em lei como ativo

financeiro ou instrumento cambial.

(b)

Imposto sobre a Importação de Produtos Estrangeiros.

(c)

Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural.

(d) Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal.

2. (Juiz do Tribunal Regional Federal da 5ª Região) Segundo a Constituição

brasileira de 1988, constitui receita partilhada entre os Municípios e a União o produto:

(a)

do imposto de importação, na forma da lei.

(b)

do imposto sobre a renda arrecadado no respectivo território municipal.

(c)

da arrecadação do IPVA, relativo à propriedade dos veículos automotores

licenciados no respectivo território municipal.

(d) da arrecadação do imposto sobre a propriedade territorial rural, relativamente

aos imóveis situados no respectivo município.

(e) do imposto sobre produtos industrializados, na forma estabelecida em lei.

3. (OAB-ES — 2006.1) Com relação às normas de repartição das receitas tributárias, assinale a opção incorreta:

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(a) No sistema tributário brasileiro, a repartição das receitas tributárias abrange

os impostos e a contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades de

importação e comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seis derivados e álcool combustível (CIDE combustível).

(b) Ao Distrito Federal pertence a metade do produto do imposto de renda

incidente na fonte sobre os rendimentos pagos, a qualquer título, por ele, por suas fundações públicas e autarquias.

(c) Se determinado município optar por fiscalizar e cobrar o imposto sobre a

propriedade territorial rural (ITR), de competência da União, este não poderá implicar

redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal, e a integralidade do produto de sua arrecadação caberá ao município.

(d) A Constituição Federal determina que metade dos recursos do fundo para os

programas de financiamento ao setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste que forem destinados à região Nordeste será assegurado ao semi-árido nordestino.

4. (Juiz do Tribunal de Justiça da Bahia, 2004) Os elementos inseridos no conceito de sistema tributário nacional incluem a distribuição da receita entre os diversos entes da Federação. Acerca dessa distribuição, julgue os itens seguintes.

I) Se o governo federal, no uso de sua competência tributária residual, instituir

novo imposto, terá de destinar aos estados e municípios 20% da arrecadação que dele advier.

II) Além dos 47% do IPI destinados aos fundos de participação e aos programas

de financiamento do setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, mais 10%

desse imposto é distribuído entre os estados, que, por sua vez, repassam um quarto do recebido a seus municípios. III) As transferências constitucionais aos estados limitam-se às receitas arrecadadas de impostos.

São corretas:

(a)

I e II

(b)

I e III

(c)

II e III

(d)

Todas as alternativas

(e)

Nenhuma das alternativas

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Página 49 / 73 DIREITO FINANCEIRO 5ª AULA: conceito de orçamento, aspectos das leis orçamentárias,

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DIREITO FINANCEIRO

5ª AULA: conceito de orçamento, aspectos das leis orçamentárias, caráter político do orçamento, causas orçamentárias, créditos adicionais, proposta orçamentária, exercício financeiro, restos a pagar, princípios orçamentários (Leonardo de Andrade Costa-FGV/RJ e Kiyoshi Harada).

5.1. Conceito de orçamento

Somente por meio do planejamento das ações do Estado é possível atingir o desejável equilíbrio de longo prazo entre as receitas e as despesas públicas e, ao mesmo tempo, atender às necessidades públicas e ao desenvolvimento econômico e social auto-sustentáveis.

Orçamento é termo derivado de orçar, do italiano orzare, o qual, em sentido vulgar, significa, segundo o Dicionário De Plácido e Silva, “a estimativa de custo a respeito das coisas, cujo valor de construção, ou de custeio, é necessário saber, por antecipação”. No conceito tradicional, orçamento é conhecido como uma peça que contém a aprovação prévia da despesa e da receita para um período determinado.

Nas finanças públicas clássicas, o orçamento consubstanciava-se apenas como instrumento de estimativa de receitas e de autorização de despesas por objeto (pessoal, material, serviços, etc.), tendo em vista, quase exclusivamente, as necessidades das unidades organizacionais e o objetivo de registrar os eventos. De fato, a previsão constitucional do orçamento no Brasil, incluindo a fixação de despesas e a estimativa de receitas, assim como a determinação de elaboração de um balanço geral destas e das despesas do ano anterior, está expressa desde a Constituição Política do Império de 1824, possuindo na época, entretanto, conotação meramente contábil para o controle financeiro do que se realizou, pois não era ainda instrumento de medição de desempenho nem tampouco de planejamento de política fiscal.

Com o desenvolvimento do denominado orçamento de desempenho ou de realizações, o enfoque passou a ser, também, em relação aos resultados dos gastos e não apenas com o seu controle. A preocupação com o registro da despesa assumiu caráter secundário e instrumental, pois o foco dirige-se à contraposição entre as metas objetivadas e os resultados obtidos. O interesse, nesses termos, não se finda apenas em quantificar o que o governo adquiriu ou os itens de despesa, mas sim as suas ações para atender ao cidadão contribuinte. Nesse sentido, aponta Rubens Penha Cysne, em análise sobre o orçamento público norte-americano:

“um passo adiante em relação ao orçamento itemista foi determinado pelo orçamento de desempenho, este último fruto dos estudos da Comissão Hoover, em 1949. O objetivo principal da Comissão Hoover foi reorganizar o Executivo norte-americano após a Segunda Guerra. Em uma de suas conclusões, a Comissão sugeriu que o orçamento federal passasse a se estruturar com base em atividades e medidas de desempenho (“o que o governo faz”), e não apenas com base nos itens de despesa (“o que o governo gasta”). O foco deveria passar dos meios (despesas) aos fins (retorno ao contribuinte). Tratava-se tal mudança de ênfase, na verdade, de uma idéia que se desenvolveu aos poucos, em função da elevação dos gastos públicos

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determinada pelo New Deal (1933-1938) e pela Segunda Grande Mundial (1939-

1945).”

O orçamento de desempenho também se qualifica como orçamento-programa

se o mesmo, além de contrapor metas objetivadas e os resultados obtidos, estiver, também, vinculado ao planejamento central das ações de governo. Nesse sentido, o orçamento- programa é o instrumento nuclear de coordenação e realização do planejamento econômico e social, na medida em que viabiliza, com programas anuais, a realização do plano geral de governo de desenvolvimento de longo prazo.

A introdução oficial do planejamento de governo no Brasil ocorreu com a edição

do Decreto-lei n° 200/1967, o qual estabelece no artigo 6°, I, que as atividades da Administração Federal devem obedecer, entre outros, ao princípio do planejamento. O artigo 7° do mesmo diploma normativo, que faz parte do Capítulo I denominado “Do Planejamento”, dispõe, in verbis:

“Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o

desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:

a) plano geral de governo;

b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;

c) orçamento-programa anual;

d) programação financeira de desembolso.”

Nessa linha de intelecção, o artigo 174 CF consagra o planejamento como instrumento essencial à ação do Estado, na medida em que o mesmo é qualificado como determinante para o setor público. O dispositivo da atual Constituição enuncia:

“Art. 174 Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.” (grifo nosso)

No mesmo sentido, da utilização do orçamento como instrumento de planejamento e de controle da ação governamental, a Constituição, no artigo 165, inserido na Seção II do Capítulo II do Título VI, intitulada “Dos Orçamentos”, criou um sistema integrado de previsão, alocação e controle de recursos coletivos, bem como de gestão e de execução das diretrizes, objetivos, metas e prioridades do setor público, o que se dá por meio de três leis orçamentárias: o plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e os orçamentos anuais (LOA), as quais, apesar de consubstanciarem documentos distintos, possuem finalidade comum e harmônica, isto é, atender às necessidade públicas politicamente consagradas.

Por fim, cabe registrar que vige entre nós a cultura de desprezo ao orçamento, apesar de, ironicamente, existir uma parafernália de regras e normas, algumas delas de natureza penal, objetivando a fiel execução orçamentária. O desvio na realização de gastos públicos costuma ocorrer por meio dos seguintes expedientes:

a) superestimação de receitas: se no passado a inflação galopante tornava incompatível com a realidade o princípio da fixação da despesa, dando margem a que o agente público gastasse no setor de sua preferência, hoje, com a estabilidade do poder aquisitivo da moeda, a partir do advento do Plano Real, introduziu-se a prática da superestimação de receitas, de sorte a possibilitar gastar mais do que o tesouro comporta;

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b)

contigenciamento de despesas: aparentemente, seu objetivo é a contenção de despesas, mas, no fundo, não passa de um estratagema para gastar em outros setores que não os previstos no orçamento. É uma das formas de burlar a vontade popular no que diz respeito à autorização de despesas públicas;

c)

anulação de valores empenhados: já se tornou praxe a anulação de valores empenhados e não liquidados até o final do exercício, Esses valores são transformados em “restos a pagar” comprometendo o orçamento do ano seguinte, que terá de sofrer “cortes” para acomodar despesas que deveriam ter sido pagas com as dotações do orçamento anterior;

d)

instituição de fundos: ultimamente, incorporou-se ao elenco de práticas deletérias para o esvaziamento da peça orçamentária a criação de fundo, composto de partes do produto de arrecadação de impostos e contribuições, para atender objetivos genéricos, vagos e imprecisos. Exemplo disso é o Fundo Social de Emergência, hoje conhecido como Fundo de Estabilização Econômica.

5.2.

Natureza jurídica do orçamento

A própria Constituição Federal confere ao orçamento a natureza de lei (art. 165, III e §§ 5º, 6º e 8º). Já o art. 166 e parágrafos estabelece um regime peculiar de tramitação do projeto de lei orçamentária, de iniciativa do Executivo, sem, contudo, exigir quorum qualificado para sua aprovação – daí sua natureza de lei ordinária.

A lei orçamentária, no entanto, difere-se das demais leis, caracterizadas por serem genéricas, abstratas e constantes ou permanentes. Ela é, na verdade, uma lei de efeito concreto, criada para vigorar em um prazo determinado de tempo, fato que, do ponto de vista material, retira-lhe o caráter de lei. Exatamente, essa peculiaridade levou parte dos estudiosos a sustentar a tese do orçamento como ato-condição (na parte referente à receita, uma vez que funcionaria como condição para deflagração dos efeitos nela contidos; ou seja, não basta apenas a previsão legal, pois é necessário que os agentes públicos pratiquem atos jurídicos tendentes à realização efetiva dos recursos dando, a cada ano, eficácia à lei).

Sob o enfoque formal, portanto, não há como negar a qualificação de lei, de efeito concreto, a qual estimará as receitas e fixará as despesas, necessárias à execução da política governamental.

5.3. Aspectos políticos e econômicos do orçamento

Já se foi o tempo em que o orçamento representava um quadro frio e contábil

das despesas e receitas públicas. Hoje, ele constitui-se no principal instrumento de

intervenção estatal.

O orçamento espelha um instrumento representativo do consentimento dos

contribuintes: ao direito de autorizar as receitas, seguiu-se o de controlar as despesas,

dando origem ao orçamento como processo de fiscalização financeira e cerceamento das tendências abusivas dos governantes.

Os membros da sociedade, não só mediante seus representantes no Parlamento, consentem na estimação das receitas tributárias, como também influenciam no direcionamento das despesas. Daí por que o exame da peça orçamentária permitirá revelar, com clareza, em proveito de que grupos sociais e regiões, ou para solução de que problemas e necessidades funcionará a aparelhagem estatal. Pelo exame da iniciativa dos

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impostos, por exemplo, é possível detectar qual a classe social mais onerada, e, pelo exame das dotações orçamentárias, vislumbrar as classes sociais que serão mais beneficiadas pela atuação do Estado, vale dizer, pela prestação de serviços públicos.

O orçamento reflete o plano de ação do governo, sempre elaborado com base em uma decisão política. Parlamentares ligados à massa pleiteiam inclusão de despesas nos setores que a ela interessam: gastos enormes com a saúde, a educação, a assistência social, a habitação popular etc.

Outrossim, todo partido político tem um programa de governo. Uma vez no poder, vai executar esse programa, direcionando as despesas nesse sentido. Daí por que o orçamento é essencialmente um ato político.

Além do aspecto político, é inegável a vertente econômica do orçamento: de um lado, funciona como instrumento de otimização dos recursos financeiros (o administrador deve executá-lo com racionalidade para fins de compatibilizar as necessidades da coletividade com as receitas estimadas e efetivamente ingressadas). De outro, existe uma clara correlação entre a economia privada e as finanças públicas (o orçamento como veiculador de determinada política financeira do Estado acaba direcionando a política econômica global do Estado – realmente, por meio do orçamento, é possível ao Estado estimular ou desestimular a produção, o consumo e o investimento, ora incrementando a política de gastos públicos, ora contendo as despesas).

A função primordial do orçamento não é manter-se equilibrado (não é um fim em si mesmo), mas, sim, equilibrar a economia nacional (trata-se de um instrumento de progresso de uma nação). Sua tarefa é afastar as inflações e deflações, mantendo sempre estável a economia, de sorte que os investimentos absorvam toda a poupança, sem excedê- la nem ficarem abaixo dela.

Por fim, deve-se registrar que o orçamento atua, ainda, como um instrumento de redistribuição da renda nacional. Corrige desigualdade de patrimônio e rendas das pessoas, quer pela tributação, quer pela realização de despesas.

5.4. Princípios orçamentários

Os princípios, ao lado das regras, consubstanciam normas jurídicas, os quais, a despeito de seu alto grau de abstração e generalidade, direcionam os diversos sistemas normativos (Constitucional, Civil, Penal, Tributário, Financeiro etc). O Direito Financeiro, como ramo autônomo do Direito, também é regido por um conjunto de princípios e regras. A Constituição da República de 1988 em conjunto com a Lei n° 4.320/64144 estabelecem vários princípios, os quais se vinculam e formam também um conjunto. Apenas a título de exemplo estudaremos alguns, vez que o rol não é taxativo, sendo, pois, numerus apertus:

1. Princípio da Unidade: consiste na proibição de mais de uma lei orçamentária em cada ente da Federação em dado exercício financeiro, haja vista a unicidade finalística do orçamento. Nesse sentido, ainda que a CR/88 em seu art. 165, §5º, conforme já destacado, disponha que a lei orçamentária compreenderá o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da Seguridade Social, todas as receitas e despesas, ainda que constantes de três peças orçamentárias distintas, devem constar de uma única (unidade) lei orçamentária, sendo possível, dessa forma, uma visão global e consolidada do desempenho das finanças públicas do ente federado como um todo, o que facilita a sua fiscalização e controle. Portanto, pressupõe e introduz o princípio geral da unidade de caixa ou de tesouraria, previsto no artigo 56 da Lei n°4.320/64145.

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2. Princípio da Universalidade: o princípio da universalidade prescreve que a

Lei orçamentária única (princípio da unidade) deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública do ente federado, compreendendo todas as

entradas e saídas de recursos financeiros, deve ficar de fora do orçamento da unidade política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Nesse sentido os artigos 3° e 4° da Lei n° 4.320/64 estabelecem que: “A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as operações de crédito autorizadas em lei” e “A Lei do Orçamento compreenderá

todas as despesas próprias dos órgãos do Governo (

)”.

3. Princípio do Orçamento bruto: segundo essa norma-princípio, todas

(princípio da universalidade) as receitas e despesas constantes da lei orçamentária única (princípio da unidade) devem ser consignadas pelos seus valores brutos, qualquer que seja sua natureza ou o seu destino, isto é, independentemente de sua origem e de qual será a sua aplicação efetiva. Esse princípio encontra positivado no art. 6º, da Lei n° 4.320/64, o qual estabelece: “todas as receitas e despesas devem constar de lei orçamentária e de créditos adicionais pelos valores brutos, vedadas as deduções”.

4. Princípio da Exclusividade: está contemplado no art. 165, §8º, da Carta de

1988, e prescreve que a lei orçamentária deve conter apenas matéria de direito financeiro e orçametária, permitindo, a título de exceção, a abertura de créditos suplementares, e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receitas. Não cabe, portanto, as denominadas caudas orçamentárias, assim intituladas pelas inúmeras tentativas de se incluir nos orçamentos matérias não relacionadas às questões exclusivamente orçamentárias (art. 165, §8º).

5. Princípio da Especificação (discriminação, especialização): consiste na

proibição de dotações globais e genéricas, impondo, com isso, que a lei orçamentária discrimine a despesa por elementos. Tal princípio encontra-se positivado nos artigos 5º e 15 da Lei n° 4.320/64. Dessa forma, é possível saber, pormenorizadamente as origens e as aplicações dos recursos, o que facilita o controle e a gestão dos recursos públicos e limita a flexibilidade e arbítrio dos executores do orçamento, em especial o Poder Executivo, responsável pela execução da maior parcela, o que confere maior segurança à sociedade e ao Poder Legislativo. Há, no entanto, algumas exceções, como, por exemplo, as reservas de contingência (disciplinada nos termos do artigo 5º, III, da LRF e nas respectivas leis de diretrizes orçamentárias) e programas especiais de trabalho (art. 20, parágrafo único c/c art. 22, IV, da Lei n°4.320/64).

6. Princípio da Programação: é um enunciado normativo decorrente do

processo natural de planejamento das ações e dos planos de governo, segundo o qual, a

elaboração e a aprovação do orçamento devem observar o PPA e a LDO.

7. Princípio do Equilíbrio Orçamentário: vincula-se ao fato de que a fixação de

despesas deve observar as receitas estimadas, visando evitar déficit público estrutural (despesas maiores do que as receitas). Preceitua Ricardo Lobo Torres:

“Equilíbrio orçamentário é a equalização de receitas e gastos, harmonia entre

capacidade contributiva e legalidade e entre distribuição de rendas e desenvolvimento

econômico (

desencontro entre valores e princípios jurídicos.”

O orçamento não se desequilibra pela falta de dinheiro, mas pelo

).

Embora a CR/88 não contemple expressamente o referido princípio, algumas normas determinam a indispensabilidade do controle de gastos, conforme abaixo explicitado. Quanto à falta de expressa previsão constitucional, Ricardo Lobo Torres entende que o princípio do equilíbrio orçamentário:

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“ainda quando inscrito no texto constitucional, é meramente formal, aberto e destituído de eficácia vinculante: será respeitado pelo legislador se enquanto o permitir a conjuntura econômica, mas não está sujeito ao controle jurisdicional. Não pode a Constituição determinar obrigatoriamente o equilíbrio orçamentário, eis que este depende de circunstâncias econômicas aleatórias.”

O §1º do artigo 7º da Lei n° 4.320/64 determina que “em casos de déficit, a Lei do Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender à sua cobertura”. Em complemento, o artigo 98 do mesmo diploma legal preceitua que “a dívida fundada compreende os compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos para atender”: (1) “a desequilíbrio orçamentário”; “ou” (2) “a financiamento de obras e serviços públicos”. Assim, pela lei, o déficit apurado, pela diferença entre as despesas e receitas, exclui as operações de crédito, pois estas constituem os meios aptos para financiar os déficits orçamentários, consoante o disposto no artigo 98. No entanto, conforme lecionam José Teixeira Machado e Heraldo Costa Reis:

“é bom que se diga que, por princípio, as leis orçamentárias não devem aprovar

orçamentos deficitários. Vale a pena lembrar que um dos meios de se evitar os déficits é atualizar anualmente as bases de cálculo das receitas e estabelecer prioridades para os gastos com base em uma programação trimestral, conforme dispõem os art. 47 e 50 desta Lei”.

Na prática, as leis orçamentárias, que tratam apenas das estimativas de receitas e da fixação de despesas, têm respeitado aludido princípio, ao prever o total da receita estimada em montante equivalente à despesa fixada, como é o caso, por exemplo, do artigo 1º da Lei nº 11.897, de 30 de dezembro de 2008, que dispõe:

“Art. 1o Esta Lei estima a receita da União para o exercício financeiro de 2009 no montante de R$ 1.660.729.655.083,00 (um trilhão, seiscentos e sessenta bilhões, setecentos e vinte e nove milhões, seiscentos e cinqüenta e cinco mil e oitenta e três reais) e fixa a despesa em igual valor, compreendendo, nos termos do art. 165, § 5o, da Constituição, e dos arts. 6º, 7º e 55 da Lei no 11.768, de 14 de agosto de 2008, Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2009:

I - o Orçamento Fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e órgãos a

ela vinculados, da Administração Pública Federal direta e indireta, bem como os fundos e fundações, instituídos e mantidos pelo Poder Público; e

III - o Orçamento de Investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto” (grifo nosso).

Entretanto, embutido nesses valores encontra-se uma substancial necessidade de financiamento por meio das denominadas operações de crédito, compreendendo tanto os financiamentos de longo prazo contratados para obras e investimentos como para a rolagem da dívida pública mobiliária (dívida pré-existente — o estoque da dívida) etc., assim como as operações de curto prazo visando recomposição de caixa, e que podem eventualmente se transformar em passivos de longo prazo, ante a possível carência de outras fontes de receitas permanentes, o que suscita a constante colocação de títulos e obrigações emitidas pelo Tesouro no mercado para captação de recursos.

No mesmo sentido do equilíbrio do orçamento, o artigo 4, I, a, da Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece que a lei de diretrizes orçamentárias, além de atender ao disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e outras condições de boa gestão da coisa pública prescritos em outros dispositivos da LRF, disporá também sobre “equilíbrio entre receitas e despesas”. O já citado artigo 9º da LRF complementa o objetivo, ao estender e

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prever a operacionalização do princípio do equilíbrio à execução orçamentária, e não apenas quando do estabelecimento das estimativas, haja vista que:

“se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”.

Assim, a Lei Complementar 101/2000 estabelece o equilíbrio entre receitas e despesas públicas como princípio fundamental a ser perseguido também na execução do orçamento, podendo, ainda, ser fixada uma meta de superávit (receitas superiores às despesas), conceito que pode ser adotado levando-se em consideração ou não os pagamentos com juros. Conforme definição do artigo 2º da Lei nº 11.897, de 30 de dezembro de 2008, a meta de superávit primário150 para o exercício de 2009 era de aproximadamente R$ 52,31 bilhões (redução de R$ 2,2 bilhões):

“Art. 2o A elaboração e a aprovação do Projeto de Lei Orçamentária de 2009 e a execução da respectiva Lei deverão ser compatíveis com a obtenção da meta de superávit primário, para o setor público consolidado, equivalente a 3,80% (três inteiros e oitenta centésimos por cento) do Produto Interno Bruto — PIB sendo 2,20% (dois inteiros e vinte centésimos por cento) para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e 0,65% (sessenta e cinco centésimos por cento) para o Programa de Dispêndios Globais, conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV desta Lei.

Parágrafo único. Poderá haver compensação entre as metas estabelecidas para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e para o Programa de Dispêndios Globais de que trata o art. 11, inciso VI, desta Lei.”

8. Princípio da Igualdade: deve o orçamento contemplar a redistribuição de rendas, a economicidade, o desenvolvimento econômico sustentável, a legalidade e a impessoalidade. No dizer de Ricardo Lobo Torres: “o princípio da igualdade tem aspectos de rara dificuldade no plano orçamentário: conduz às ‘escolhas trágicas’, pois as opções de despesa se fundam sobretudo no desigual tratamento dos desiguais”.

9. Princípio da Publicidade: princípio basilar da Administração Pública que impõe ao administrador o dever de tornar pública a lei orçamentária, o que ocorre por meio de sua publicação em órgão de imprensa oficial (art. 37 caput CF).

10. Princípio da Clareza: estabelece que o orçamento deve ser expresso de

forma clara e objetiva a fim de que todos possam entender o seu conteúdo.

11. Princípio da Uniformidade (da consistência): significa que orçamento, em

razão de seu caráter formal, deve conservar uma estrutura uniforme.

12. Princípio da Não-afetação das Receitas (não-vinculação de receitas): as

vinculações, em regra, reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o planejamento. O princípio está positivado no art. 167, inciso IV CF e aplica-se somente aos impostos, espécie do gênero tributo, o qual compreende, ainda, as taxas, as contribuições, especiais, de melhoria, de iluminação pública e os empréstimos compulsórios, exações afetadas aos fins que lhe deram fundamento. A regra-princípio veda a vinculação da receita de impostos órgão, fundo ou despesa da Administração Pública, havendo, no entanto, diversas exceções.

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13. Princípio Participativo: aplicado, em regra, no âmbito dos Entes municipais,

sendo condição sine qua non para legitimar as leis orçamentárias, a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as suas propostas, conforme de depreende do art. 44, da Lei 10.257/2001 (Estatuto das Cidades).

14. Princípio da Legalidade: princípio fundamental do Estado de Direito, em

que o Poder Público se subordina e vincula às regras que expede, informa toda a atividade da Administração Pública. Quanto aos orçamentos, o artigo 166 suscita a aprovação parlamentar e, em relação ao orçamento anual, conforme já destacado, preceitua que toda e qualquer despesa pública deve estar qualitativa e quantitativamente especificada em lei formal, sob pena de absoluta nulidade, nos termos do artigo 167, I e II CF.

15. Princípio da Anualidade Orçamentária ou Periodicidade: segundo este

princípio, ainda hoje vigente, a teor do artigo 165, III, e §5º CF, o Orçamento deve ser elaborado para ser realizado no período de um ano, o qual, no Brasil, coincide com o ano civil, conforme já salientado. Dessa forma, é princípio que expressa o controle do Parlamento sobre os demais Poderes relativamente ao Orçamento, ao prever a necessidade de renovação da autorização legislativa anualmente. A periodicidade pode coincidir ou não com o ano civil, como é o caso brasileiro. Na Itália e na Suécia, por exemplo, o exercício financeiro começa em 01/07 e termina em 30/06. Na Inglaterra, no Japão e na Alemanha o exercício financeiro vai de 01/4 a 31/03. Nos Estados Unidos começa em 01/10, prolongando-se até 30/09.

16. Anterioridade Orçamentária: prevê que o orçamento deve ser aprovado

antes do início do exercício financeiro ao qual se aplica. Nos termos já salientados, a LDO tem disciplinado a hipótese de não aprovação antes do início do exercício financeiro, como é o caso da LDO para o exercício de 2010, Lei n° 12.017/2009, que fixa disciplina em seu artigo 68.

17. Princípio da Transparência: segundo o professor Ricardo Lobo Torres:

“A transparência fiscal é um princípio constitucional implícito. Sinaliza no sentido de que a atividade financeira deve se desenvolver segundo os ditames da clareza, abertura e simplicidade. Dirige-se assim ao Estado como à Sociedade, tanto aos organismos financeiros supranacionais quanto às entidades não-governamentais. Baliza e modula a problemática da elaboração do orçamento e da sua gestão responsável, da criação de normas antielisivas, da abertura do sigilo bancário e do combate à corrupção.”

18. Princípio da Melhor Estimativa ou da Exatidão possível: as estimativas

devem ser tão exatas quanto possíveis, de forma a garantir à peça orçamentária razoável grau de consistência e utilidade, isto é, a fim de que possa ser utilizada como instrumento de programação, gestão e fiscalização. Têm sido apontados os artigos 7º e 16 do Decreto-lei nº 200/67 como fundamento.

19. Princípio da Economicidade: Segundo o princípio estampado no caput do

artigo 70 CF, o orçamento deve prever a máxima satisfação das necessidades públicas com a aplicação do menor montante de receita possível, isto é, refere-se à otimização

na utilização dos recursos públicos.

20. Princípio da especialidade dos incentivos fiscais: previsto no artigo 150,

§6º CF:

Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativo a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule

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exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, §2º, XIII, g.

Possui estreita vinculação com o princípio da transparência, tendo surgido em função de abusos consistentes na inserção de normas outorgando incentivos fiscais, em suas diversas modalidades, no bojo de um projeto legislativo estranho à matéria tributária, dificultando sua identificação pelo Executivo por ocasião de sua sanção.

21. Princípio da responsabilidade na gestão fiscal: expresso no artigo 11 da LRF, exige a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos que a Constituição Federal outorgou aos entes políticos. Efetiva arrecadação pressupõe não só a eficiência do aparelhamento administrativo do Estado, para realização concreta das receitas estimadas por meio de estudos técnicos, como também a vedação de renúncias tributárias, ressalvada a concessão de incentivos fiscais com a finalidade de reduzir as desigualdades socioeconômicas entre as diferentes regiões do país. Por isso, esse princípio tem sua matriz no artigo 151, I CF:

instituir tributo que não seja uniforme em todo o território

nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do país.

É vedado à União (

)

O que o texto constitucional permite é o incentivo regional (para o desenvolvimento de determinada região, congregando Estados e Municípios de características semelhantes em termos geofísicos, sociais e econômicas), e não o setorial, para beneficiar determinado ramo da atividade industrial, comercial ou de serviços, já que este visa estimular essas atividades independentemente do local onde se situe.

QUESTIONÁRIO

1) Qual a relação entre o planejamento para a realização das Políticas Públicas

e os orçamentos?

QUESTÕES DE CONCURSO

1) Com base na Constituição Federal de 1988, o princípio orçamentário que consiste na não-inserção de matéria estranha à previsão da receita é o:

a) princípio da não-efetação das receitas.

b) princípio da discriminação.

c) princípio da clareza.

d) princípio da exclusividade.

e) princípio da unidade.

(MPU — Ministério Público da União -técnico em orçamento — 2004)

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Página 58 / 73 DIREITO FINANCEIRO 6ª AULA: Leis Orçamentárias: PPA, LDO e LOA, tramitação

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DIREITO FINANCEIRO

6ª AULA: Leis Orçamentárias: PPA, LDO e LOA, tramitação das leis orçamentárias.

6.1. As leis orçamentárias

Como visto na aula anterior, da utilização do orçamento como instrumento de planejamento e de controle da ação governamental, a Constituição, no artigo 165, inserido na Seção II do Capítulo II do Título VI, intitulada “Dos Orçamentos”, criou um sistema integrado de previsão, alocação e controle de recursos coletivos, bem como de gestão e de execução das diretrizes, objetivos, metas e prioridades do setor público, o que se dá por meio de três leis orçamentárias: o plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e os orçamentos anuais (LOA), as quais, apesar de consubstanciarem documentos distintos, possuem finalidade comum e harmônica, isto é, atender às necessidade públicas politicamente consagradas.

O PPA abrange (a) os três últimos anos do chefe do Poder Executivo em exercício; e (b) o primeiro ano do mandato do sucessor, devendo a lei que o instituir, nos termos do artigo 165, § 1º CF, estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de duração continuada. Ainda, nos termos do artigo 167, §1º CF, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá se iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Tendo em vista consubstanciar mera enunciação de programação e orientação, o PPA é lei formal, sendo dependente do orçamento anual para possuir eficácia relativamente à realização das despesas.

Esse orçamento resulta, em última análise, das necessidades ditadas pela política governamental (o orçamento, nos dias atuais, faz o papel de programação econômica, direcionando a ação do governo para vários setores da atividade, já que orçamento anual já não basta para assegurar a execução do plano de governo como um todo face às obras e serviços de duração prolongada)

No mesmo sentido, a LDO também é lei formal, compreendendo apenas as metas e prioridades da Administração Pública, razão pela qual não cria, conforme ensina Ricardo Lobo Torres, “direitos subjetivos para terceiros nem tem eficácia fora da relação entre os Poderes do Estado”. Diferencia-se do PPA na medida em que se refere às metas e prioridades para o exercício subseqüente. Constitui-se, dessa forma, em plano prévio operacional de curto prazo, baseado em dados e informações de natureza econômica e social, para fundamentar e orientar a posterior elaboração da proposta orçamentária do Executivo, do Legislativo, do Judiciário e do Ministério Público, isto é, um verdadeiro elo de ligação entre o PPA e a LOA. A jurisprudência tradicional do Supremo Tribunal Federal, a qual tem sido mitigada ultimamente, é no sentido de que, por se tratar de lei de efeitos concretos, a LDO não se submete ao controle pela via direta, conforme se depreende da ementa da ADI 2.484-MC:

“Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e destinatários certos, assim sem generalidade abstrata, é lei de efeitos concretos, que não está sujeita à fiscalização jurisdicional no controle concentrado.” (ADI 2.484-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 19-12-01)

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Já a lei orçamentária anual (LOA), observados os princípios da universalidade, unidade, anterioridade, anualidade, legalidade, exclusividade, transparência, não afetação, equilíbrio financeiro, redistribuição de rendas, desenvolvimento econômico, e economicidade, é o instrumento normativo que fixa a despesa e estima a receita anualmente, evidenciando a política econômica e financeira de curto prazo do governo.

Saliente-se, no que se refere à LOA, a relevância do orçamento-programa como instrumento de medição do desempenho e de vinculação da execução orçamentária ao planejamento central. Destaque-se, ainda nesse contexto, a essencialidade da programação financeira de desembolso para a definição do ritmo da execução orçamentária.

O fluxograma abaixo visa auxiliar a compreensão do que foi até aqui exposto:

PLANEJAMENTO Metas e prioridades Planos e programas

3 ORÇAMENTOS PPA, LDO e LOA

EXECUÇÃO

ORÇAMENTÁRIA

AÇÃO

PLANEJADA DE

GOVERNO

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA AÇÃO PLANEJADA DE GOVERNO PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA DE DESEMBOLSO Dessa forma, a
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA AÇÃO PLANEJADA DE GOVERNO PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA DE DESEMBOLSO Dessa forma, a
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA AÇÃO PLANEJADA DE GOVERNO PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA DE DESEMBOLSO Dessa forma, a
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA AÇÃO PLANEJADA DE GOVERNO PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA DE DESEMBOLSO Dessa forma, a

PROGRAMAÇÃO

FINANCEIRA DE

DESEMBOLSO

DE GOVERNO PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA DE DESEMBOLSO Dessa forma, a Constituição estabelece três

Dessa forma, a Constituição estabelece três planejamentos orçamentários, os quais, conforme ensina Ricardo Lobo Torres, são resultado da influência “da Constituição da Alemanha, que prevê o plano plurianual (eine mehrjahrige Finanzplanung — art. 109, 3), o plano orçamentário (Haushalts-plan — art.110), e a lei orçamentária (Haushaltsgesetz — art. 110), só que lá se discute se o plano orçamentário é realmente distinto da lei orçamentária.”

Saliente-se que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição, em particular aqueles de que tratam os artigos 21, IX, 174, §1° e 214, devem ser necessariamente elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional, a teor do artigo 165, §4° CF. Com o objetivo de aprofundar o estudo das três leis orçamentárias, inicialmente serão abordados os seus aspectos essenciais quanto à elaboração, iniciativa, apreciação e votação dos projetos, bem como à vigência das leis orçamentárias, o que ajudará a traçar o perfil de cada uma das leis. Com efeito, o conjunto dessas matérias constitui parte do denominado Ciclo Orçamentário, o qual corresponde ao período em que se realizam as atividades próprias e específicas do processo orçamentário, compreendendo:

Elaboração e envio do projeto Apreciação, votação, sanção Execução da lei do orçamento e dos
Elaboração
e envio do
projeto
Apreciação,
votação, sanção
Execução da lei
do orçamento e dos
créditos adicionais
Controle
interno, externo
e publicação
e social

Importante destacar, ainda, que em função do princípio da simetria e de nosso federalismo fiscal os mesmos princípios estruturantes das Finanças Públicas no âmbito da

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União são aplicáveis aos Estados, Distrito Federal e Municípios, inclusive no que se refere ao denominado ciclo orçamentário, ressalvadas as regras específicas que serão objeto de estudo ao longo do curso.

6.2. Iniciativa, elaboração, apreciação e votação dos projetos

O PPA, a LDO e a LOA são leis de iniciativa do Poder Executivo, nos termos do

caput do artigo 165 CF, e servem, conforme já salientado, de elo de ligação entre o planejamento e a ação governamental, ou seja, a atuação concreta do poder público pressupõe a existência dos orçamentos, sem os quais não pode haver utilização do dinheiro público para realizar despesas. Nos termos do artigo 84, XXIII, e artigo 166, §6° CF, a iniciativa das leis orçamentárias é vinculada e privativa do Chefe do Poder Executivo a quem incumbe enviar ao Congresso Nacional os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual. Assim, conforme observa Kyoshi Harada, a proposta orçamentária anual do Poder Legislativo, na qual se inclui o Tribunal de Contas, do Poder Judiciário e do Ministério Público: “são unificadas antes do envio ao Parlamento para discussão”, o que não afasta as respectivas competências para elaborar as suas proposições dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias, nos termos fixados nos artigos 99, § 1º, e 127, § 3º CF. Nessa toada, o artigo 14 da LDO que trata das diretrizes para a elaboração da LOA de 2010 da União, Lei n°12.017/2009, dispõe:

Art. 14. Os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público da União encaminharão à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio do Sistema Integrado de Dados Orçamentários — SIDOR, até 15 de agosto de 2009, suas respectivas propostas orçamentárias, para fins de consolidação do Projeto de Lei Orçamentária de 2010, observadas as disposições desta Lei.

§ 1o As propostas orçamentárias dos órgãos do Poder Judiciário e do Ministério Público da União, encaminhadas nos termos do caput deste artigo, deverão ser acompanhadas de parecer do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, de que tratam os arts. 103-B e 130-A da Constituição, respectivamente, que constarão das informações complementares previstas no art. 10 desta Lei.

§ 2o Não se aplica o disposto no §1o deste artigo ao Supremo Tribunal Federal e ao Ministério Público Federal” (grifo nosso).

Destaque-se que ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público, aos quais foi conferida a atribuição para exarar pareceres, nos termos do transcrito §1°, com a ressalva determinada no §2°, compete o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do Ministério Público, nos termos do artigo 103-B, § 4°, caput, e artigo 130-A, § 2°, caput CF, respectivamente.

O Poder Executivo procederá aos ajustes necessários, para fins de consolidação

da proposta da LOA, na hipótese em que as propostas do Poder Judiciário e do Ministério Público sejam encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na LDO. Em sentido análogo, se o Poder Judiciário e o Ministério Público não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias anuais dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo

com os limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na LDO.

No âmbito do Poder Judiciário a competência para o encaminhamento da proposta orçamentária, a ser consolidada pelo Poder Executivo, é: (1) na esfera federal, dos

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Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; e (2) no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.

Cabe ressaltar — quanto ao encaminhamento dos projetos de leis orçamentárias, o qual consubstancia competência vinculada e indelegável — que a não apresentação tempestiva das propostas do PPA, da LDO e da LOA ao Poder Legislativo

constitui crime de responsabilidade política praticado pelo Presidente da República tendo em vista que a hipótese se enquadra como ato atentatório às leis orçamentárias, consoante

o disposto no artigo 10, 1, da Lei n° 1.079/1950, norma que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento.

O artigo 32, da Lei n° 4.320/1964, por sua vez, disciplina apenas as conseqüências do não recebimento da proposta de LOA pelo parlamento, isto é, “se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente”.

Já o artigo 165, §§ 5º, 6º, e 7º CF estabelece o escopo da lei orçamentária anual

nos seguintes termos:

“§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a

ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo

regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza fi nanceira, tributária e creditícia.

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o

plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.”

O artigo 5° da LRF complementa o dispositivo constitucional ao prever que a

LOA conterá também: (1) a explicitação das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; (2) demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO; (3) conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinadas ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; (4) as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão; (5) o refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional. Destaque- se, ainda, que o artigo 22 da Lei n° 4.320/1964 define a estrutura e composição da proposta orçamentária.

Uma vez apresentados os projetos das leis orçamentárias pelo Poder Executivo, consoante os termos dos citados artigo 84, XXIII, caput do artigo 165 e artigo 166, §6° CF, serão os mesmos apreciados pelas duas Casas do Congresso na forma do regimento comum. A Constituição de 1967/69 estabelecia de forma expressa em seu artigo 66, que a

lei orçamentária anual seria objeto de “votação conjunta das duas Casas”, menção que não

consta da atual Carta Política. De fato, o artigo 166 CF que disciplina a matéria não o faz

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expressamente, apenas se referindo à apreciação do projeto. O artigo 48 CF também não disciplina expressamente a questão ao estatuir caber somente ao Congresso Nacional, com

a sanção do Presidente da República, dispor “sobre plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado”. Assim, é importante destacar o artigo 1º, V, do regimento comum do Parlamento Nacional, nos termos do Ato da Mesa do Congresso Nacional, nº 63 de 2006, que disciplina

a matéria:

“Art. 1º A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, sob a direção da Mesa deste, reunir-se-ão em sessão conjunta para:

V — discutir e votar o Orçamento (arts. 48, II, e 166 da Constituição);”

O artigo 103 do regimento dispõe que à “tramitação de projetos de orçamento plurianual de investimentos aplicar-se-ão, no que couber”, as normas ali disciplinadas quanto ao orçamento anual, cabendo no que for aplicável à apreciação da lei de diretrizes.

A Resolução nº1 de 2006-CN, do Congresso Nacional, por sua vez, dispõe sobre

a Comissão Mista Permanente a que se refere o § 1º do art. 166 CF, denominando-a de

Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização — CMO. À Comissão mista permanente de Senadores e Deputados, compete examinar e emitir parecer sobre os projetos do PPA, LDO e LOA e aos créditos adicionais, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição, assim como a análise das emendas aos

projetos de leis orçamentárias, que podem ser individuais, de Comissão Permanente do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, ou de bancada estadual, nos termos do artigo 43 a 50 da Resolução nº1 de 2006-CN. As emendas devem ser apresentadas à Comissão mista, consoante o disposto no § 2º do artigo 166, a qual deve examinar as condições e restrições impostas pelos §§ 3º e 4º do mesmo dispositivo, e são apreciadas, em sessão conjunta e nos termos do regimento interno, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. É atribuição também da Comissão Mista desempenhar inúmeras funções na seara do controle orçamentário, incluindo o exame e parecer sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República e também exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária sem prejuízo da atuação das demais comissões temporárias ou permanentes.

Sem dúvida, a Constituição conferiu amplos poderes à citada Comissão Mista, o que tem sido objeto de muitas críticas por parte de especialistas na matéria, como o professor Ricardo Lobo Torres, que assevera de forma contundente:

“O relevo atribuído à Comissão Mista do Congresso foi um dos grandes equívocos

da Constituição Orçamentária de 1988. (

com superpoderes, foi causa direta dos escândalos apurados em 1993, com a dilapidação de recursos públicos promovida principalmente pelos deputados e senadores que a compunham. No relatório final da CPI o seu Presidente, Deputado Roberto Magalhães, disse que a Comissão Mista do Orçamento, ao longo dos anos, “granjeou a desestima e a indignada rejeição da sociedade” e denunciou três esquemas de manipulação do orçamento: o das emendas, o das empreiteiras e o das subvenções sociais. Nenhuma conseqüência teve aquele relatório, pois no ano de 2006

surgiram novos escândalos fundados no poder de emendar orçamento, que ficaram conhecidos como “vampiros” e “sanguessugas”.(grifo nosso)

)

A Comissão Mista do Congresso Nacional,

A raiz do problema, conforme identificado pelo ilustre jurista, é de natureza jurídico-política e reflete a distorção do nosso sistema, que adotou “o modelo de orçamento próprio do parlamentarismo praticado na França e na Alemanha dentro de uma estrutura política presidencialista! A Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Comissão Mista do

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Congresso Nacional, por exemplo, são figuras típicas do regime parlamentarista, que nem a martelo se adaptam ao presidencialismo!”.

Em linha de pensamento diversa, sem identificar a apontada desconexão estrutural do sistema de governo adotado e de distribuição de funções entre os Poderes, Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi sustentam que, a partir da Resolução nº2 de 1995, o Congresso se auto-limitou, não havendo razões para suprimir a interferência parlamentar no processo orçamentário:

“As alterações no processo de apreciação e votação do orçamento adotada a partir de 1995 tornaram-no mais transparente, mais facilmente controlado pelos partidos , mais dependente de decisões coletivas e, principalmente, impuseram limites claros e significativos à atuação individual dos parlamentares. As emendas individuais não são privilegiadas pelo próprio legislativo e representam uma pequena parcela da intervenção legislativa no orçamento aprovado. As emendas coletivas e de relatorias apropriaram-se da maior parcela dos recursos alocados e são aprovadas segundo preceitos estritos. Em poucas palavras, para salvaguardar sua prerrogativa de participar do processo orçamentário, o Congresso se viu forçado a atar as próprias mãos. As decisões que realmente afetam — ou podem afetar — o perfil do orçamento são tomadas pelo relator- geral e pelos relatores adjuntos, selecionados entre os membros dos partidos da base do governo. Isto é, a apreciação congressual do orçamento é altamente centralizada e segue linhas partidárias. Por todas as razões expostas, a nosso ver, os direitos parlamentares de alteração da proposta orçamentária do Executivo não devem ser restringidos, ou praticamente anulados, como alguns pregam, acreditamos inadvertidamente. A corrupção e o desvio de verbas públicas não ocorrem porque o Congresso participa do processo orçamentário. Tampouco dependem da forma pela qual essa participação se dá desde 1995. A raiz do problema não está no Congresso, mas evidente que sua participação na elaboração do orçamento pode ser aperfeiçoada e que esse aperfeiçoamento pode contribuir para reduzir a corrupção. Mas, se isso vier a ocorrer, com certeza não será via restrição da participação congressual no processo. Pelo contrário, parece-nos líquido e certo que a corrupção só terá a ganhar se a participação do Congresso for limitada.”

As divergentes perspectivas da matéria revelam a complexidade da questão, podendo-se advogar e sustentar diferentes pesos e ponderações na participação de cada Poder. O núcleo central do problema, entretanto, é realmente de natureza jurídico-política, na medida em que se refere à definição dos modelos e interconexões entre: (1) o sistema de governo parlamentarismo-presidencialismo de um lado e, de outro, (2) o sistema de distribuição de funções entre os Poderes no que se refere à matéria orçamentária. O desafio central, entretanto, não diz respeito apenas à difícil escolha e implementação de um modelo de distribuição de funções e orçamento (impositivo-autorizativo) que aumente a estabilidade política, impõe-se, no mundo atual, que seja contemplada, ao mesmo tempo, a ampla e transparente participação da sociedade no processo e que se reduza ao máximo a possibilidade de desvios.

Importante destacar a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, expressa na ADI 1.050-MC130, quanto ao poder de emenda parlamentar — no contexto do modelo constitucional híbrido atual, de natureza presidencialista, compreendendo a possibilidade de o parlamento apresentar emendas aos projetos das leis orçamentárias, ao lado da natureza meramente autorizadora do orçamento anual relativamente às despesas:

”O poder de emendar projetos de lei — que se reveste de natureza eminentemente constitucional — qualifica-se como prerrogativa de ordem político- jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 — RTJ 37/113 — RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do Legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, Rel. Min. Celso de Mello),

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desde que — respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da República — as emendas parlamentares (a) não importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º da Carta Política.” (ADI 1.050-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 21-9-94, DJ de 23-4-04)

Fixados esses conceitos fundamentais, quanto à iniciativa, elaboração, emendas

e votação das três leis orçamentárias, cumpre agora analisar os prazos de apresentação e de vigência das mesmas, o que auxiliará a compreensão das funções e dos objetivos de cada qual.

6.3. Prazos de apresentação e a vigência das leis orçamentárias

Estabelece o artigo 165, §9°, I CF, que cabe à lei complementar — norma até hoje não editada — “dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração

e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual”. Tendo em vista a inexistência do referido diploma complementar para disciplinar a questão, aplica-se a regra prevista no artigo 35, §2°, do ADCT, que dispõe:

“§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º,

I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício

financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses

antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.”

Relativamente ao PPA, disciplinado no inciso I, dois aspectos devem ser salientados para a definição do prazo de vigência da lei e do encaminhamento do Projeto do PPA pelo Executivo: (1) o mandato presidencial; e (2) o encerramento da sessão legislativa.

O artigo 82 CF, com a sua redação dada pela Emenda Constitucional nº 16, de

1997, estabelece que “o mandato do Presidente da República é de quatro anos e terá início em primeiro de janeiro do ano seguinte ao da sua eleição”. Assim, o mandato presidencial

coincide com o exercício financeiro.

Já a sessão legislativa, nos termos do artigo 57 CF,

com a sua redação

conferida pela Emenda Constitucional nº 50 de 2006, se encerra em 22 de dezembro.

Desta forma, visando à continuidade das ações estatais no médio prazo (período de quatro anos), a lei do plano plurianual possui vigência por quatro anos, os quais

englobam os três últimos do governo de determinado Chefe do Poder Executivo e o primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, período dentro do qual, até 31 de agosto, deve o presidente seguinte encaminhar o seu projeto de PPA para ter vigência nos três anos restantes de seu governo e no primeiro ano do mandato presidencial subseqüente

e assim sucessivamente.

A ilustração a seguir apresentada auxilia a compreensão da questão:

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Mandato Presidencial inicial Quadriênio 2003-2006

Mandato Presidencial subseqüente Quadriênio 2007-2010

 
22/12 22/12

22/12

22/12 22/12

22/12

2003

2004

2005

2006

2007

 

2008

2009

2010

2011

31/08 p/ envio do projeto PPA
31/08 p/ envio do projeto PPA

31/08 p/ envio do projeto PPA

31/08 p/ envio do projeto PPA 31/08 p/ envio do projeto PPA Vigência do PPA 2004-2007

Vigência do PPA 2004-2007

Vigência do PPA 2008-2011

Lei 10.933, de 11 de agosto de 2004

Lei 11.653, de 07 de abril de 2008

Saliente-se que a data da sanção presidencial à Lei n° 10.933 e à Lei nº 11.653 –as quais aprovaram o PPA para o quadriênio 2004-2007 e 2008-2011, dia 11 de agosto e dia 07 de abril, respectivamente — revelam que, na prática, nenhum dos projetos retornou ao Chefe do Executivo antes de encerrada a sessão legislativa (22 de dezembro), consoante requisito fixado na parte final do transcrito inciso I do §2° do artigo 35 do ADCT, tendo em vista o prazo constitucional de quinze dias que o Presidente da República possui para sancionar ou vetar projeto de lei, a teor do artigo 66 CF combinado com o artigo 166, §7° CF. Em face da complexidade que envolve o PPA, e tendo em vista as peculiaridades quanto à sua eficácia, a Constituição não estabeleceu conseqüências práticas à sua não aprovação e devolução ao Poder Executivo fora do prazo determinado, ao contrário do que ocorre com a LDO, consoante o disposto no artigo 57, §2° CF, o qual dispõe que a “sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.”

No que se refere à aplicabilidade da regra do transcrito artigo 35, §2° do ADCT aos Estados, Distrito Federal e Municípios, é importante destacar que, por meio da Mensagem nº 627/2000, o Poder Executivo da União vetou a integralidade do artigo 3º e o §7° do artigo 5º da Lei Complementar nº 101/2000, nos termos aprovados pelo Congresso Nacional, os quais dispunham sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual e da lei orçamentária anual, regras que vinculariam todos os entes da Federação. O exame das razões de veto permite o entendimento das especificidades e complexidade da vinculação absoluta dos Estados, Distrito Federal e Municípios às regras adotas em âmbito federal:

Razões do veto

“Art. 3o

Art. 3o O projeto de lei do plano plurianual de cada ente abrangerá os respectivos Poderes e será devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.

§ 1o Integrará o projeto Anexo de Política Fiscal, em que serão estabelecidos os

objetivos e metas plurianuais de política fiscal a serem alcançados durante o período de

vigência do plano, demonstrando a compatibilidade deles com as premissas e objetivos das políticas econômica nacional e de desenvolvimento social.

§ 2o O projeto de que trata o caput será encaminhado ao Poder Legislativo até o

dia trinta de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.

Razões do veto

O caput deste artigo estabelece que o projeto de lei do plano plurianual deverá ser devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa,

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enquanto o § 2º obriga o seu envio, ao Poder Legislativo, até o dia 30 de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo. Isso representará não só um reduzido período para a elaboração dessa peça, por parte do Poder Executivo, como também para a sua apreciação pelo Poder Legislativo, inviabilizando o aperfeiçoamento metodológico e a seleção criteriosa de programas e ações prioritárias de governo.

Ressalte-se que a elaboração do plano plurianual é uma tarefa que se estende muito além dos limites do órgão de planejamento do governo, visto que mobiliza todos os órgãos e unidades do Executivo, do Legislativo e do Judiciário. Além disso, o novo modelo de planejamento e gestão das ações, pelo qual se busca a melhoria de qualidade dos serviços públicos, exige uma estreita integração do plano plurianual com o Orçamento da União e os planos das unidades da Federação.

Acrescente-se, ainda, que todo esse trabalho deve ser executado justamente no primeiro ano de mandato do Presidente da República, quando a Administração Pública sofre as naturais dificuldades decorrentes da mudança de governo e a necessidade de formação de equipes com pessoal nem sempre familiarizado com os serviços e sistemas que devem fornecer os elementos essenciais para a elaboração do plano.

Ademais, a fixação de mesma data para que a União, os Estados e os Municípios encaminhem, ao Poder Legislativo, o referido projeto de lei complementar não leva em consideração a complexidade, as peculiaridades e as necessidades de cada ente da Federação, inclusive os pequenos municípios.

Por outro lado, o veto dos prazos constantes do dispositivo traz consigo a supressão do Anexo de Política Fiscal, a qual não ocasiona prejuízo aos objetivos da Lei Complementar, considerando-se que a lei de diretrizes orçamentárias já prevê a apresentação de Anexo de Metas Fiscais, contendo, de forma mais precisa, metas para cinco variáveis — receitas, despesas, resultados nominal e primário e dívida pública -, para três anos, especificadas em valores correntes e constantes.

Diante do exposto, propõe-se veto ao art. 3o, e respectivos parágrafos, por contrariar o interesse público.

§ 7o do art. 5 o

§ 7o O projeto de lei orçamentária anual será encaminhado ao Poder Legislativo

até o dia quinze de agosto de cada ano.

Razões do veto

A Constituição Federal, no § 2º do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias, determina que, até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere

o art. 165, § 9º, I e II, o projeto de lei orçamentária da União seja encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro. Estados e Municípios possuem prazos de encaminhamento que são determinados, respectivamente, pelas Constituições Estaduais e pelas Leis Orgânicas Municipais.

A fixação de uma mesma data para que a União, os Estados e os Municípios

encaminhem, ao Poder Legislativo, o projeto de lei orçamentária anual contraria o interesse público, na medida em que não leva em consideração a complexidade, as particularidades e as necessidades de cada ente da Federação, inclusive os pequenos municípios.

Além disso, a fixação de uma mesma data não considera a dependência de informações entre esses entes, principalmente quanto à estimativa de receita, que historicamente tem sido responsável pela precedência da União na elaboração do projeto de lei orçamentária.

Por esse motivo, sugere-se oposição de veto ao referido parágrafo.”

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Nesse contexto, pode-se concluir que os entes federados podem estabelecer sistemáticas distintas quanto ao prazo de apresentação dos projetos de leis orçamentárias.

No que se refere aos Municípios, ainda é importante destacar, com base no artigo 44 da Lei nº 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, a existência da gestão orçamentária participativa, instrumento de planejamento municipal, o qual inclui:132

a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para a sua aprovação pela Câmara Municipal. (grifo nosso)

Já no âmbito federal e estadual não é obrigatória a adoção do princípio da gestão orçamentária participativa, especialmente em razão “da notória dificuldade de os membros da comunidade dirigirem-se às Casas Legislativas estaduais e ao Parlamento Nacional”, conforme pontua Harada.

De volta à análise dos prazos para a apresentação, aprovação e devolução da lei de diretrizes orçamentárias, disciplinada no supratranscrito inciso II do §2°do artigo 35 do ADCT, constata-se que o projeto da lei de diretrizes orçamentárias (LDO) deve ser encaminhado até 15 de abril de cada ano (oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro) e devolvido para a sanção do Chefe do Poder Executivo até o dia 17 de julho, termo de encerramento do primeiro período da sessão legislativa, consoante o disposto no citado artigo 57 CF.

Conforme já destacado, em sentido diverso da inexistência de disciplina quanto à hipótese de não aprovação e devolução do PPA no prazo fixado, conforme ensina Alexandre de Moraes, “não há possibilidade de o Congresso Nacional rejeitar o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, uma vez que a Constituição Federal determina em seu art. 57, §2°, que “a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias”.

A ilustração abaixo facilita o entendimento da questão:

Mandato presidencial – Quadriênio 2007/2010

15/04 para envio do projeto de LDO

15/04 para envio do projeto de LDO

15/04 para envio do projeto de LDO

envio do projeto de LDO 15/04 para envio do projeto de LDO 2007 2008 2009 2010

2007

2008

2009

2010

2011

Devolução da LDO até 17/07 Devolução da LDO até 17/07 Devolução da LDO até 17/07
Devolução da LDO
até 17/07
Devolução da LDO
até 17/07
Devolução da LDO
até 17/07
Sanção da LDO
em 13.08.2007
Sanção da LDO
em 14.08.2008
Sanção da LDO
em 12.08.2009
LDO para
LDO para
LDO para
LOA/2008
LOA/2009
LOA/2010
Lei 11.514/07
Lei 11.768/08
Lei 12.017/09
Vigência do PPA
2004 – 2007
em 2007
Vigência do PPA
2008 – 2011
Lei 10.933/2004
Lei 11.653, de 07 de abril de 2008

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Importante frisar que a vigência da LDO é matéria controvertida, podendo-se sustentar que a sua vigência é de um ano, pois se trata de mera “orientação ou sinalização, de c