Direito Financeiro - Giuliani

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S398c
SCHWANTZ, Giuliani
Caderno de Direito Financeiro Dom Alberto / Giuliani Schwantz. Santa Cruz do Sul: Faculdade Dom Alberto, 2010. Inclui bibliografia. 1. Direito Teoria 2. Direito Financeiro Teoria I. SCHWANTZ, Giuliani. Faculdade Dom Alberto III. Coordenao de Direito IV. Ttulo CDU 340.12(072)
Catalogao na publicao: Roberto Carlos Cardoso Bibliotecrio CRB10 010/10
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APRESENTAO
O Curso de Direito da Faculdade Dom Alberto teve sua semente lanada no ano de 2002. Iniciamos nossa caminhada acadmica em 2006, aps a construo de um projeto sustentado nos valores da qualidade, seriedade e acessibilidade. E so estes valores, que prezam pelo acesso livre a todos os cidados, tratam com seriedade todos processos, atividades e aes que envolvem o servio educacional e viabilizam a qualidade acadmica e pedaggica que geram efetivo aprendizado que permitem consolidar um projeto de curso de Direito. Cinco anos se passaram e um ciclo se encerra. A fase de crescimento, de amadurecimento e de consolidao alcana seu pice com a formatura de nossa primeira turma, com a concluso do primeiro movimento completo do projeto pedaggico. Entendemos ser este o momento de no apenas celebrar, mas de devolver, sob a forma de publicao, o produto do trabalho intelectual, pedaggico e instrutivo desenvolvido por nossos professores durante este perodo. Este material servir de guia e de apoio para o estudo atento e srio, para a organizao da pesquisa e para o contato inicial de qualidade com as disciplinas que estruturam o curso de Direito. Felicitamos a todos os nossos professores que com competncia nos brindam com os Cadernos Dom Alberto, veculo de publicao oficial da produo didtico-pedaggica do corpo docente da Faculdade Dom Alberto.
Lucas Aurlio Jost Assis Diretor Geral
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PREFCIO
Toda ao humana est condicionada a uma estrutura prpria, a uma natureza especfica que a descreve, a explica e ao mesmo tempo a constitui. Mais ainda, toda ao humana aquela praticada por um indivduo, no limite de sua identidade e, preponderantemente, no exerccio de sua conscincia. Outra caracterstica da ao humana sua estrutura formal permanente. Existe um agente titular da ao (aquele que inicia, que executa a ao), um caminho (a ao propriamente dita), um resultado (a finalidade da ao praticada) e um destinatrio (aquele que recebe os efeitos da ao praticada). Existem aes humanas que, ao serem executadas, geram um resultado e este resultado observado exclusivamente na esfera do prprio indivduo que agiu. Ou seja, nas aes internas, titular e destinatrio da ao so a mesma pessoa. O conhecimento, por excelncia, uma ao interna. Como bem descreve Olavo de Carvalho, somente a conscincia individual do agente d testemunho dos atos sem testemunha, e no h ato mais desprovido de testemunha externa que o ato de conhecer. Por outro lado, existem aes humanas que, uma vez executadas, atingem potencialmente a esfera de outrem, isto , os resultados sero observados em pessoas distintas daquele que agiu. Titular e destinatrio da ao so distintos. Qualquer ao, desde o ato de estudar, de conhecer, de sentir medo ou alegria, temor ou abandono, satisfao ou decepo, at os atos de trabalhar, comprar, vender, rezar ou votar so sempre aes humanas e com tal esto sujeitas estrutura acima identificada. No acidental que a linguagem humana, e toda a sua gramtica, destinem aos verbos a funo de indicar a ao. Sempre que existir uma ao, teremos como identificar seu titular, sua natureza, seus fins e seus destinatrios. Consciente disto, o mdico e psiclogo Viktor E. Frankl, que no curso de uma carreira brilhante (trocava correspondncias com o Dr. Freud desde os seus dezessete anos e deste recebia elogios em diversas publicaes) desenvolvia tcnicas de compreenso da ao humana e, consequentemente, mecanismos e instrumentos de diagnstico e cura para os eventuais problemas detectados, destacou-se como um dos principais estudiosos da sanidade humana, do equilbrio fsico-mental e da medicina como cincia do homem em sua dimenso integral, no apenas fsico-corporal. Com o advento da Segunda Grande Guerra, Viktor Frankl e toda a sua famlia foram capturados e aprisionados em campos de concentrao do regime nacional-socialista de Hitler. Durante anos sofreu todos os flagelos que eram ininterruptamente aplicados em campos de concentrao espalhados por todo territrio ocupado. Foi neste ambiente, sob estas circunstncias, em que a vida sente sua fragilidade extrema e enxerga seus limites com uma claridade nica,
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que Frankl consegue, ao olhar seu semelhante, identificar aquilo que nos faz diferentes, que nos faz livres. Durante todo o perodo de confinamento em campos de concentrao (inclusive Auschwitz) Frankl observou que os indivduos confinados respondiam aos castigos, s privaes, de forma distinta. Alguns, perante a menor restrio, desmoronavam interiormente, perdiam o controle, sucumbiam frente dura realidade e no conseguiam suportar a dificuldade da vida. Outros, porm, experimentando a mesma realidade externa dos castigos e das privaes, reagiam de forma absolutamente contrria. Mantinham-se ntegros em sua estrutura interna, entregavam-se como que em sacrifcio, esperavam e precisavam viver, resistiam e mantinham a vida. Observando isto, Frankl percebe que a diferena entre o primeiro tipo de indivduo, aquele que no suporta a dureza de seu ambiente, e o segundo tipo, que se mantm interiormente forte, que supera a dureza do ambiente, est no fato de que os primeiros j no tm razo para viver, nada os toca, desistiram. Ou segundos, por sua vez, trazem consigo uma vontade de viver que os mantm acima do sofrimento, trazem consigo um sentido para sua vida. Ao atribuir um sentido para sua vida, o indivduo supera-se a si mesmo, transcende sua prpria existncia, conquista sua autonomia, torna-se livre. Ao sair do campo de concentrao, com o fim do regime nacionalsocialista, Frankl, imediatamente e sob a forma de reconstruo narrativa de sua experincia, publica um livreto com o ttulo Em busca de sentido: um psiclogo no campo de concentrao, descrevendo sua vida e a de seus companheiros, identificando uma constante que permitiu que no apenas ele, mas muitos outros, suportassem o terror dos campos de concentrao sem sucumbir ou desistir, todos eles tinham um sentido para a vida. Neste mesmo momento, Frankl apresenta os fundamentos daquilo que viria a se tornar a terceira escola de Viena, a Anlise Existencial, a psicologia clnica de maior xito at hoje aplicada. Nenhum mtodo ou teoria foi capaz de conseguir o nmero de resultados positivos atingidos pela psicologia de Frankl, pela anlise que apresenta ao indivduo a estrutura prpria de sua ao e que consegue com isto explicitar a necessidade constitutiva do sentido (da finalidade) para toda e qualquer ao humana. Sentido de vida aquilo que somente o indivduo pode fazer e ningum mais. Aquilo que se no for feito pelo indivduo no ser feito sob hiptese alguma. Aquilo que somente a conscincia de cada indivduo conhece. Aquilo que a realidade de cada um apresenta e exige uma tomada de deciso.
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No existe nenhuma educao se no for para ensinar a superar-se a si mesmo, a transcender-se, a descobrir o sentido da vida. Tudo o mais morno, sem luz, , literalmente, desumano. Educar , pois, descobrir o sentido, viv-lo, aceit-lo, execut-lo. Educar no treinar habilidades, no condicionar comportamentos, no alcanar tcnicas, no impor uma profisso. Educar ensinar a viver, a no desistir, a descobrir o sentido e, descobrindo-o, realiz-lo. Numa palavra, educar ensinar a ser livre. O Direito um dos caminhos que o ser humano desenvolve para garantir esta liberdade. Que os Cadernos Dom Alberto sejam veculos de expresso desta prtica diria do corpo docente, que fazem da vida um exemplo e do exemplo sua maior lio. Felicitaes so devidas a Faculdade Dom Alberto, pelo apoio na publicao e pela adoo desta metodologia sria e de qualidade. Cumprimentos festivos aos professores, autores deste belo trabalho. Homenagens aos leitores, estudantes desta arte da Justia, o Direito. .
Luiz Vergilio Dalla-Rosa Coordenador Titular do Curso de Direito
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Sumrio
Apresentao........................................................................................................... .. 3 Prefcio.................................................................................................................... 4 Plano de Ensino....................................................................................................... 8 Aula 1 Atividade Financeira do Estado (Harada)................................................................12 Aula 2 Despesas Pblicas.................................................................................................. 16 Aula 3 Receitas Pblicas.................................................................................................... 23 Aula 4 Repartio da Receita Tributria............................................................................. 36 Aula 5 Conceito de Oramento........................................................................................... 49 Aula 6 Leis Oramentrias: PPA, LDO e LOA, tramitao das leis oramentrias.......................................................................................................... 58
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Centro de Ensino Superior Dom Alberto
Plano de Ensino
Identificao Curso: Direito Carga Horria (horas): 60 Disciplina: Direito Financeiro Crditos: 4 Semestre: 7
Ementa O Direito Financeiro. Atividade Financeira do Estado. Receitas Pblicas. Repartio da Receita Tributria. Dvida Ativa. O Crdito Pblico. Despesas Pblicas. Fundos. Direito Oramentrio. Leis Oramentrias. Fiscalizao e Controle da Execuo Oramentria e Financeira. Responsabilidade Fiscal.
Objetivos Gerais: Compreender a estrutura e organizao da atividade financeira do Estado luz das teorias do gasto pblico e da receita pblica. Articular os temas gasto pblico, responsabilidade fiscal e justia tributria, com nfase nos direitos fundamentais ligados ao direito financeiro. Especficos: Conhecer os fundamentos bsicos das Finanas Pblicas. Expor as operacionalidades do Sistema Financeiro nacional. Conhecer as leis oramentrias e a sua execuo. Conhecer a Lei de Responsabilidade Fiscal, sua aplicao na prtica e implicaes jurdicas. Inter-relao da Disciplina Horizontal: Direito Constitucional I e II, Economia Aplicada ao Direito, Direito Econmico. Vertical: Direito Constitucional I e II, Economia Aplicada ao Direito, Direito Econmico. Competncias Gerais - leitura, compreenso e elaborao de textos, atos e documentos jurdicos ou normativos, com a devida utilizao das normas tcnico-jurdicas; - interpretao e aplicao do Direito; - pesquisa e utilizao da legislao, da jurisprudncia, da doutrina e de outras fontes do Direito; - adequada atuao tcnico-jurdica, em diferentes instncias, administrativas ou judiciais, com a devida utilizao de processos, atos e procedimentos; - correta utilizao da terminologia jurdica ou da Cincia do Direito; - utilizao de raciocnio jurdico, de argumentao, de persuaso e de reflexo crtica; - julgamento e tomada de decises; - domnio de tecnologias e mtodos para permanente compreenso e aplicao do Direito. Competncias Especficas - capacidade de identificar a origem e encontrar as respostas s questes do cotidiano profissional, ligadas ao direito financeiro, com sustentao e aprofundamento.
Habilidades Gerais - desenvolver a capacidade de leitura, compreenso e elaborao de textos, atos e documentos jurdicos ou normativos, com a devida utilizao das normas tcnico-jurdicas; - desenvolver a capacidade de interpretao e aplicao do Direito; - incentivar a pesquisa e utilizao da legislao, da jurisprudncia, da doutrina e de outras fontes do Direito; - desenvolver a capacidade de atuao tcnico-jurdica adequada, em diferentes instncias, administrativas ou judiciais, com a devida utilizao de processos, atos e procedimentos;
Misso: "Oferecer oportunidades de educao, contribuindo para a formao de profissionais conscientes e competentes, comprometidos com o comportamento tico e visando ao desenvolvimento regional.
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- utilizar adequada terminologia jurdica ou da Cincia do Direito; - desenvolver a capacidade de raciocnio jurdico, de argumentao, de persuaso e de reflexo crtica; - desenvolver a capacidade de julgamento e tomada de decises; - dominar tecnologias e mtodos para permanente compreenso e aplicao do Direito. Habilidades Especficas Demonstrar habilidade na aplicabilidade do direito financeiro de acordo com as disciplinas diretamente interessadas, como direito constitucional e administrativo, contando com o domnio de todos os meios disponveis e competentes ao exerccio profissional. Contedo Programtico
Apresentao do Plano de Ensino, com respectivos comentrios. Elaborao de diagnstico e perfil dos alunos. Fenmeno financeiro, necessidades pblicas, cincia das finanas e planejamento das polticas pblicas e fiscais. Direito Financeiro: conceito, objeto, contedo e autonomia. Atividade financeira do Estado. Receitas pblicas: conceito, entradas de caixa, ingressos, classificao, conceito e classificao de receita pblica da lei n 4.320/64, receitas pblicas e a lei complementar 101/2000, receitas pblicas derivadas. Repartio da Receita Tributria, redistribuio de rendas, possibilidade de no transferir, participaes diretas e indiretas, possibilidade de interveno em Estados e Municpios. Dvida ativa: dispositivos legais, competncia para inscrio, contas pblicas e transparncia. Crdito pblico: conceito, natureza jurdica dos emprstimos pblicos, classificao, formas de extino da dvida pblica, emprstimos compulsrios. Despesas pblicas: conceito, elementos, classificao da lei 4.320/64, tpicos da lei Complementar 101/2000, execuo da despesa pblica. Fundos: conceito, caractersticas e controle. Direito oramentrio: conceito de oramento, aspectos das leis oramentrias, carter poltico do oramento, caudas oramentrias, crditos adicionais, proposta oramentria, exerccio financeiro, restos a pagar, princpios oramentrios. Leis oramentrias: lei de diretrizes oramentrias, lei do oramento anual, tramitao das leis oramentrias. Fiscalizao e Controle da Execuo Oramentria e Financeira: legalidade, legitimidade, economicidade, subvenes, renncia de receitas, controle interno e controle externo. Responsabilidade fiscal: lei complementar n 101/2000, objeto da lei, LRF e lei n 4.320/64, transparncia na gesto fiscal, definies e limites para a despesa. Apresentao do Plano de Ensino, com respectivos comentrios. Elaborao de diagnstico e perfil dos alunos.
Estratgias de Ensino e Aprendizagem (metodologias de sala de aula) Aulas expositivas dialgico-dialticas. Trabalhos individuais e em grupo e preparao de seminrios. Avaliao do Processo de Ensino e Aprendizagem A avaliao do processo de ensino e aprendizagem deve ser realizada de forma contnua, cumulativa e sistemtica com o objetivo de diagnosticar a situao da aprendizagem de cada aluno, em relao programao curricular. Funes bsicas: informar sobre o domnio da aprendizagem, indicar os efeitos da metodologia utilizada, revelar conseqncias da atuao docente, informar sobre a adequabilidade de currculos e programas, realizar feedback dos objetivos e planejamentos elaborados, etc. Para cada avaliao o professor determinar a(s) formas de avaliao podendo ser de duas formas: 1 uma prova com peso 10,0 (dez) ou uma prova de peso 8,0 e um trabalho de peso 2,0 2 uma prova com peso 10,0 (dez) ou uma prova de peso 8,0 e um trabalho de peso 2,0 Avaliao Somativa A aferio do rendimento escolar de cada disciplina feita atravs de notas inteiras de zero a dez, permitindo-se a frao de 5 dcimos. O aproveitamento escolar avaliado pelo acompanhamento contnuo do aluno e dos resultados por ele obtidos nas provas, trabalhos, exerccios escolares e outros, e caso necessrio, nas provas substitutivas. Dentre os trabalhos escolares de aplicao, h pelo menos uma avaliao escrita em cada disciplina no bimestre. O professor pode submeter os alunos a diversas formas de avaliaes, tais como: projetos, seminrios, pesquisas bibliogrficas e de campo, relatrios, cujos resultados podem culminar com atribuio de uma nota representativa de cada avaliao bimestral. Em qualquer disciplina, os alunos que obtiverem mdia semestral de aprovao igual ou superior a sete (7,0) e freqncia igual ou superior a setenta e cinco por cento (75%) so considerados aprovados. Aps cada semestre, e nos termos do calendrio escolar, o aluno poder requerer junto Secretaria-Geral,
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no prazo fixado e a ttulo de recuperao, a realizao de uma prova substitutiva, por disciplina, a fim de substituir uma das mdias mensais anteriores, ou a que no tenha sido avaliado, e no qual obtiverem como mdia final de aprovao igual ou superior a cinco (5,0). Sistema de Acompanhamento para a Recuperao da Aprendizagem Sero utilizados como Sistema de Acompanhamento e Nivelamento da turma os Plantes Tira-Dvidas que so realizados sempre antes de iniciar a disciplina, das 18h00min s 18h50min, na sala de aula. Recursos Necessrios Humanos Professor. Fsicos Laboratrios, visitas tcnicas, etc. Materiais Recursos Multimdia. Bibliografia Bsica BALLEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas. Rio de Janeiro: Forense. HARADA, Kyiochi. Direito Financeiro e Tributrio. So Paulo: Atlas. OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: RT. GIACOMONI, James. Oramento Pblico. So Paulo: Atlas. TORRES, Ricardo Lemos. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. Rio de Janeiro: Renovar.
Complementar BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributrio Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense. TORRES, Ricardo Lemos. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2009. JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de Direito Financeiro e Tributrio.Sao Paulo: Saraiva. BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio. So Paulo: Noeses, 2007. GALVES, Carlos. Economia Poltica Atual. So Paulo: Atlas. Legislao: Lei de Responsabilidade Fiscal Fiscal. HARADA, Kyiochi. Responsabilidade Fiscal. Lei Complementar 101/2000 Comentada. So Paulo: Juarez de Oliveira. Peridicos Revista Jurdica Notadez Sites para Consulta www.tcu.gov.br www.tce.rs.gov.br www.tjrs.jus.br www.trf4.gov.br www.senado.gov.br www.stf.gov.br www.stj.gov.br www.ihj.org.br www.oab-rs.org.br Outras Informaes Endereo eletrnico de acesso pgina do PHL para consulta ao acervo da biblioteca: http://192.168.1.201/cgi-bin/wxis.exe?IsisScript=phl.xis&cipar=phl8.cip&lang=por
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Cronograma de Atividades Aula 1 Consolidao Avaliao Contedo Apresentao do Plano de Ensino, com respectivos comentrios. Elaborao de diagnstico e perfil dos alunos. Fenmeno financeiro, necessidades pblicas, cincia das finanas e planejamento das polticas pblicas e fiscais. Direito Financeiro: conceito, objeto, contedo e autonomia. Atividade financeira do Estado. Receitas pblicas: conceito, entradas de caixa, ingressos, classificao, conceito e classificao de receita pblica da lei n 4.320/64, receitas pblicas e a lei complementar 101/2000, receitas pblicas derivadas. Repartio da Receita Tributria, redistribuio de rendas, possibilidade de no transferir, participaes diretas e indiretas, possibilidade de interveno em Estados e Municpios. Dvida ativa: dispositivos legais, competncia para inscrio, contas pblicas e transparncia. Crdito pblico: conceito, natureza jurdica dos emprstimos pblicos, classificao, formas de extino da dvida pblica, emprstimos compulsrios. Despesas pblicas: conceito, elementos, classificao da lei 4.320/64, tpicos da lei Complementar 101/2000, execuo da despesa pblica. Fundos: conceito, caractersticas e controle. Direito oramentrio: conceito de oramento, aspectos das leis oramentrias, carter poltico do oramento, caudas oramentrias, crditos adicionais, proposta oramentria, exerccio financeiro, restos a pagar, princpios oramentrios. Leis oramentrias: lei de diretrizes oramentrias, lei do oramento anual, tramitao das leis oramentrias. Fiscalizao e Controle da Execuo Oramentria e Financeira: legalidade, legitimidade, economicidade, subvenes, renncia de receitas, controle interno e controle externo. Responsabilidade fiscal: lei complementar n 101/2000, objeto da lei, LRF e lei n 4.320/64, transparncia na gesto fiscal, definies e limites para a despesa. Procedimentos Recursos
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Apresentao do Plano de Ensino, com respectivos comentrios. Elaborao de diagnstico e perfil dos alunos. Legenda
Procedimentos Cdigo AE TG TI SE
Recursos Descrio Aula expositiva Trabalho em grupo Trabalho individual Seminrio
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DIREITO FINANCEIRO 1 AULA: Apresentao da disciplina. Fenmeno Financeiro, necessidades pblicas, cincia das finanas e planejamento das polticas pblicas e fiscais. Direito Financeiro: conceito, objeto, contedo e autonomia. Atividade financeira do Estado. 1. INTRODUO 1.1. Atividade Financeira do Estado (Harada) A finalidade do Estado a realizao do bem comum, entendido como um ideal que promove o bem-estar e conduz a um modelo de sociedade que permite o pleno desenvolvimento das potencialidades humanas. Para alcanar essa finalidade, incumbe ao Estado o desenvolvimento de vrias atividades, cada qual visando tutelar uma determinada necessidade pblica. Algumas dessas necessidades so de natureza essencial, isto , cabe ao Estado realiz-las de forma direta e exclusiva, sendo indelegveis em funo da indisponibilidade do interesse pblico (interesses primrios do Estado); outras, contudo, diante do seu carter complementar, podem ser desenvolvidas tanto pelo Estado quanto por concessionrias de servios pblicos (interesses secundrios do Estado). Tendo em vista o desenvolvimento dessas atividades, antigamente o Estado valia-se da requisio de bens e servios de seus sditos, de colaborao gratuita e honorfica destes no desempenho de funes pblicas e do apossamento de bens de inimigos derrotados na guerra. O Estado moderno substituiu esse sistema atravs do regime da despesa pblica, que consiste no pagamento em dinheiro dos bens e servios necessrios realizao do bem comum. A atividade financeira do Estado representa, assim, a atuao voltada para obter, gerir e aplicar os recursos financeiros necessrios consecuo das finalidades do Estado que, em ltima anlise, se resumem na realizao do bem comum. 1.2. Fins da Atividade Financeira Os fins da atividade financeira coincidem com as prprias finalidades da atuao estatal, destinando-se, portanto, satisfao das necessidades coletivas, as quais crescem gradativamente e se dividem em vrias espcies (ex.: construes de edifcios pblicos, abertura de ruas, manuteno dos servios de transporte, defesa, prestao jurisdicional etc). Os indivduos possuem interesses e demandas variadas, as quais, em seu conjunto, formam o que se denomina de necessidades gerais ou sociais. Nesse sentido, as demandas coletivas seriam a resultante abstrata do somatrio das necessidades individuais. O Estado, entretanto, considerando, por um lado, a limitao dos recursos disponveis (naturais, humanos, tecnolgicos, financeiros etc.), e, por outro, as demandas individuais e sociais infinitas, elege, por meio do processo poltico, que varia de forma e contedo no tempo e no espao, aquelas para as quais alocar esforos visando ao seu atendimento: so as chamadas necessidades pblicas.
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Assim, uma vez fixado normativamente o dever do Estado em realizar apenas algumas demandas coletivas politicamente determinadas as polticas pblicas, o que ocorre na modernamente por meio dos oramentos, as mesmas se convolam e transmudam em necessidades pblicas, a serem satisfeitas por meio dos servios pblicos, os quais se qualificam como o conjunto de bens e pessoas sob a responsabilidade do Estado. Os servios pblicos, que so instrumentos do Estado para o alcance dos fins a que se prope, se realizam, atualmente, quase que exclusivamente, por meio da utilizao da atividade financeira do Estado. Cabe ao poder pblico, portanto, definir e escolher as necessidades coletivas, tornando-as necessidades pblicas quando inseridas no ordenamento jurdico (princpio da legalidade). Assim: - necessidade coletiva = alcana uma determinada coletividade, porm no chega a ser de interesse geral. Por isso, regida pelo regime de direito privado e informado pelo princpio da autonomia da vontade; - necessidade pblica = de interesse geral, satisfeita sob regime de direito pblico, presidido pelo princpio da estrita legalidade; Quanto maior a gama de necessidades pblicas reconhecidas, maior ser a intensidade da atividade financeira do Estado (variao conforme o modelo estatal adotado ver artigo Estado Constitucional de Direito: breves consideraes sobre o Estado de Direito). Atualmente, pode-se dizer que a atividade financeira do Estado est vinculada satisfao de trs necessidades pblicas bsicas, inseridas na ordem jurdico-constitucional: a prestao de servios pblicos, o exerccio regular do poder de polcia e a interveno no domnio econmico. 1.2.1. SERVIOS PBLICOS Servio pblico no se confunde com o servio ao pblico. Do ponto de vista jurdico, nem tudo que o Estado faz ou deva fazer configura servio pblico, mas s aquele prestado sob o regime de direito pblico, o regime administrativo, informado pelos princpios da supremacia e da indisponibilidade do interesse pblico. Significa, assim, toda prestao de utilidade ou comodidade material fruvel diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem faa suas vezes, sob regime de direito pblico (Celso Antnio Bandeira de Mello). 1.2.2. PODER DE POLCIA Nada mais representa seno o poder de regulamentao de que est investido o Estado; discricionrio, porm limitado lei. a atividade inerente do poder pblico que objetiva, no interesse geral, intervir na propriedade e na liberdade dos indivduos, impondolhes comportamentos comissivos ou omissivos. Conceito legal (artigo 78 do CTN): considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. O pargrafo nico esclarece que considera-se regular o exerccio do poder de
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polcia quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei aplicvel, com observncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder. O poder de polcia no se confunde com o poder da polcia: espcie do poder de Administrao Pblica, fundado no princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o interesse privado. Por isso, corresponde modalidade denominada polcia administrativa, que objetiva a manuteno da ordem pblica em geral, atuando preventivamente, de forma a evitar possveis infraes legais (difere da polcia judiciria, que tem por objetivo a investigao de crimes e contravenes penais, agindo repressivamente). 1.2.3. INTERVENO NO DOMNIO ECONMICO A Constituio Federal consagra em seu artigo 1, IV a livre iniciativa como princpio fundamental, pressupondo a prevalncia da propriedade privada na qual se assentam a liberdade de empresa, a liberdade de contratao e a liberdade de lucro (marcos que fundamentam o regime econmico privado, de produo capitalista artigo 170 CF). Considerando, contudo, a existncia de outros valores igualmente expressos na Constituio, o princpio da livre iniciativa no absoluto, tanto que sofre interferncias do Estado por meio de trs instrumentos bsicos: - poder normativo: mediante a elaborao de leis de combate ao abuso do poder econmico, de proteo ao consumidor etc; - poder de polcia: mediante o fomento da atividade econmica, promovendo financiamentos pblicos (BNDES, BB, CEF etc); - assuno direta da atividade econmica: mediante a explorao direta da atividade, em carter excepcional (imperativos da segurana nacional ou relevante interesse pblico artigo 173 CF). Em razo disso, as empresas pblicas ou sociedades de economia mista que explorem atividade econmica sujeitam-se ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias, no podendo gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado ( 1 e 2). 1.3. Cincia das Finanas e o estudo da atividade financeira sob o enfoque econmico Inicialmente, a Cincia das Finanas tinha como objetivo o estudo da atividade fiscal, qual seja, a arrecadao e aplicao dos recursos para atingimento das finalidades do Estado. Com o passar do tempo, foi se alargando para abranger os efeitos extrafiscais da atividade financeira. Atualmente, tem por objeto o estudo terico da atividade financeira do Estado, que se desdobra em receita, despesa, oramento e crdito pblico, visando municiar os agentes pblicos de elementos necessrios formulao da poltica financeira do Estado. 2. DIREITO FINANCEIRO 2.1. Conceito e objetos O Direito Financeiro o ramo do Direito Pblico que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurdico.
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Possui o mesmo objetivo material da Cincia das Finanas: receita, despesa, oramento e crdito pblico; porm, enquanto esta estuda esses desdobramentos sob o ponto de vista especulativo (cincia terica), o Direito Financeiro disciplina normativamente toda a atividade financeira do Estado (cincia prtica). Em razo disso, a Cincia das Finanas ministrada nas Faculdades de Economia e Administrao, enquanto que o Direito Financeiro integra o currculo das Faculdades de Direito. 2.2. Autonomia Apesar de alguns autores ainda considerarem o Direito Financeiro como mera diviso do Direito Administrativo, a maioria reconhece-o como um ramo autnomo, porm de certa forma conectado a ele. Trata-se de um ramo autnomo porque possui princpios jurdicos especficos e sistematizados, no aplicveis a outros ramos do Direito, que lhe do uma identidade prpria. Alm disso, a prpria Constituio Federal consagrou a autonomia do Direito Financeiro em seu artigo 24, I: compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito tributrio, financeiro, penitencirio (...). OBS.: segundo Harada, a no meno do municpio no texto constitucional no retira o poder de a entidade poltica local dispor sobre normas de Direito Financeiro, afinal o inciso II do artigo 30 CF comete aos municpios o poder de suplementar a legislao federal e estadual no que couber. Em matria de legislao concorrente, a competncia da Unio limita-se a estabelecer normas gerais (artigo 24, 1), fato que no exclui a competncia suplementar dos Estados (artigo 24, 2), vale dizer, os Estados, tambm, podem editar normas gerais suplementarmente Unio. Contudo, inexistindo normas gerais editadas pela Unio, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender as suas peculiaridades (artigo 24, 3), ficando suspensa a eficcia da lei estadual na hiptese de supervenincia de lei federal dispondo em sentido contrrio (artigo 24, 4). 2.3. Relacionamento com os demais ramos do Direito A autonomia do Direito Financeiro, obviamente, no implica na sua separao dos demais ramos do Direito, que uno e indivisvel (a proclamada autonomia diz respeito ao ramo da Cincia Jurdica, nunca cincia em si). Dessa forma, natural que o Direito Financeiro se relacione com outros ramos do Direito, como o Constitucional (de onde advm), Administrativo (do qual se destacou), Tributrio (que dele se separou para o estudo especfico de uma parte da receita). 2.4. Normas gerais sobre Finanas Pblicas As normas gerais sobre finanas pblicas se encartam no Captulo II do Ttulo VI (Da Tributao e do Oramento) da Constituio Federal e constituem o ncleo da Constituio Financeira. Alm dela, o tema tratado na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e na lei das normas gerais sobre finanas pblicas (Lei Complementar n 101/2000 e Lei Federal n 4.320/64, respectivamente).
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DIREITO FINANCEIRO 2 AULA: Despesas pblicas: conceito, elementos, classificao da Lei Federal n 4.320/64, tpicos da Lei Complementar Federal n 101/00, execuo da despesa pblica. 1. CONCEITO A partir de um determinado momento histrico, o Estado deixou de requisitar bens e servios e/ou a colaborao gratuita dos sditos para o desempenho de funes pblicas. Com as conquistas democrticas, os indivduos e seus bens tornaram-se intocveis pelo Estado, a no ser nos limites balizados pela Constituio. Da a necessidade de implementao de um sistema de despesa pblica para o regular funcionamento dos servios pblicos (a exceo fica por conta de alguns servios pblicos espordicos sem despesa pblica, caso, por exemplo, dos presidentes, mesrios e apuradores nas eleies, bem como dos membros do tribunal do jri). Assim, por despesa pblica entende-se todo dispndio em dinheiro relacionado a uma finalidade de interesse pblico, com um duplo significado (Harada): - conjunto dos dispndios do Estado (ou de outra pessoa de direito pblico) para o funcionamento dos servios pblicos. A despesa pblica, aqui, parte do oramento, representando, portanto, a distribuio e emprego das receitas para cumprimento das diversas atribuies da Administrao; - a aplicao de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente pblico competente, dentro de uma autorizao legislativa, para execuo de uma finalidade pblica. Representa, aqui, a utilizao, pelo agente pblico competente, de recursos financeiros previstos na dotao oramentria para atendimento de determinada obrigao a cargo da Administrao, mediante a observncia da tcnica da Cincia da Administrao, o que envolve o prvio empenho da verba respectiva. Caracterstica importante da despesa pblica, portanto, que h de ser sempre antecedida de previso oramentria, que far a fixao da despesa. A CF, alis, procura dirigir a realizao da despesa para essa ou aquela finalidade: o artigo 169, por exemplo, dispe que a despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, Estados, DF e Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar, qual seja, da LC n 101/2000. 2. NECESSIDADES DAS DESPESAS PBLICAS O volume das despesas pblicas resulta sempre de uma deciso poltica, porque a formulao do elenco de necessidades de uma sociedade, a serem satisfeitas pelo servio pblico, matria que se insere no mbito de atuao do poder poltico, a quem incumbe definir a Poltica Governamental. Ao contrrio do que ocorre no setor privado, onde os objetivos so adequados aos recursos econmico-financeiros existentes, no setor pblico, primeiramente, elegem-se as prioridades da ao governamental para, depois, estudar os meios de obteno de recursos financeiros necessrios ao alcance das metas politicamente estabelecidas. As despesas pblicas, vinculadas a essas metas estabelecidas, so aprovadas pelo 1
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Parlamento, passando a integrar o oramento anual, cuja execuo se d com observncia de normas constitucionais e legais pertinentes. Por isso, o exame das despesas consignadas (dotaes oramentrias) permitir identificar o programa de governo. 3. CLASSIFICAO DAS DESPESAS PBLICAS Nenhuma das diversas classificaes das despesas pblicas existentes tem cunho cientfico, sendo todas flutuantes e arbitrrias (Einaudi). Dentre elas, uma sempre lembrada diz respeito periodicidade das despesas: - despesas ordinrias: so as que constituem, normalmente, a rotina dos servios pblicos, sendo, por isso, renovadas a cada ano (a cada oramento). So as despesas ditas permanentes, sempre presentes e especificadas na lei oramentria; - despesas extraordinrias: as destinadas a atender a servios de carter espordico, oriundos de conjunturas excepcionais e que, por isso, no se renovam todos os anos e por isso no esto no previstas na lei de oramento (geradas por situaes urgentes e imprevisveis, tais como estado de calamidade pblica). Alguns autores classificam as despesas, ainda, em produtivas (que criam utilidades por meio da atuao estatal atividade policial, jurisdicional etc), reprodutivas (representam aumento de capacidade produtora do pas construo de escolas, estradas etc) e improdutivas (despesas inteis). J a classificao de acordo com a competncia constitucional de cada ente federado pressupe a existncia de despesas federais (realizao dos fins e dos servios pblicos de competncia da Unio artigo 21 CF), estaduais (conforme atribuies do Estado artigo 25, 1 CF) e municipais (do Municpio artigo 30 CF). Segundo Harada, contudo, tal critrio falho na medida em que no s existem matrias de competncia comum a todos os entes (artigo 23 CF) como tambm concorrente (artigo 24 CF). H tambm a chamada classificao econmica: despesa-compra (realizada para a aquisio de produtos e servios aquisio de bens de consumo, folha de pagamento etc, quando exerce seu poder de compra) e despesa-transferncia (que no corresponde aplicao governamental direta, limitando-se a criar rendimentos para os indivduos sem qualquer contraprestao destes transfere o poder de compra, caso, por exemplo, das penses, subvenes etc). Finalmente, o critrio legal de classificao, estabelecido pela Lei Federal n 4.320/64:
Art. 12. A despesa ser classificada nas seguintes categorias econmicas: DESPESAS CORRENTES Despesas de Custeio Transferncias Correntes DESPESAS DE CAPITAL Investimentos Inverses Financeiras Transferncias de Capital
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1 Classificam-se como Despesas de Custeio as dotaes para manuteno de servios anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservao e adaptao de bens imveis. 2 Classificam-se como Transferncias Correntes as dotaes para despesas as quais no corresponda contraprestao direta em bens ou servios, inclusive para contribuies e subvenes destinadas a atender manifestao de outras entidades de direito pblico ou privado. 3 Consideram-se subvenes, para os efeitos desta lei, as transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: I - subvenes sociais, as que se destinem a instituies pblicas ou privadas de carter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; II - subvenes econmicas, as que se destinem a emprsas pblicas ou privadas de carter industrial, comercial, agrcola ou pastoril. 4 Classificam-se como investimentos as dotaes para o planejamento e a execuo de obras, inclusive as destinadas aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas ltimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente e constituio ou aumento do capital de empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro. 5 Classificam-se como Inverses Financeiras as dotaes destinadas a: I - aquisio de imveis, ou de bens de capital j em utilizao; II - aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital; III - constituio ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operaes bancrias ou de seguros. 6 So Transferncias de Capital as dotaes para investimentos ou inverses financeiras que outras pessoas de direito pblico ou privado devam realizar, independentemente de contraprestao direta em bens ou servios, constituindo essas transferncias auxlios ou contribuies, segundo derivem diretamente da Lei de Oramento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotaes para amortizao da dvida pblica.
O artigo 13 discrimina os elementos da despesa em cada uma dessas categorias:

DESPESAS CORRENTES Despesas de Custeio Pessoa Civil Pessoal Militar Material de Consumo Servios de Terceiros Encargos Diversos Transferncias Correntes Subvenes Sociais Subvenes Econmicas Inativos Pensionistas Salrio Famlia e Abono Familiar Juros da Dvida Pblica Contribuies de Previdncia Social Diversas Transferncias Correntes. DESPESAS DE CAPITAL
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Investimentos Obras Pblicas Servios em Regime de Programao Especial Equipamentos e Instalaes Material Permanente Participao em Constituio ou Aumento de Capital de Emprsas ou Entidades Industriais ou Agrcolas Inverses Financeiras Aquisio de Imveis Participao em Constituio ou Aumento de Capital de Emprsas ou Entidades Comerciais ou Financeiras Aquisio de Ttulos Representativos de Capital de Emprsa em Funcionamento Constituio de Fundos Rotativos Concesso de Emprstimos Diversas Inverses Financeiras Transferncias de Capital Amortizao da Dvida Pblica Auxlios para Obras Pblicas Auxlios para Equipamentos e Instalaes Auxlios para Inverses Financeiras Outras Contribuies.
Assim, as despesas correntes referem-se quelas despesas oramentrias destinadas ao funcionamento e manuteno dos servios pblicos, prestados direta ou indiretamente pela Administrao, e que no geram qualquer aumento do patrimnio pblico posto estarem vinculadas s despesas de custeio da mquina administrativa (despesas com pessoal, material etc) e transferncias correntes (subvenes transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio de outras entidades sociais e econmicas, despesas com inativos, penses, transferncias intergovernamentais e os juros da dvida contratada. J as despesas de capital se conectam ao conceito de investimento do setor pblico, uma vez que constituem gastos para aquisio ou constituio de bens de capital, que contribuiro para a produo de novos bens e servios, gerando apenas uma mutao patrimonial, pois essa despesa no reduz a situao lquida do patrimnio. So divididas em investimentos (realizao de obras pblicas, servios em regime de programao especial, equipamentos e instalaes, material permanente e participao em constituio ou aumento de capital de empresas que no seja de carter comercial ou financeiro), inverses financeiras (despesas de capital capazes de produzir renda para o Estado) e transferncias de capital (investimentos ou inverses financeiras feitas por outras pessoas de direito pblico ou privado). 4. EXECUO DAS DESPESAS PBLICAS A execuo ou realizao da despesa depende de previso oramentria: o inciso II do artigo 167 CF veda expressamente a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais. O mesmo dispositivo estabelece:
(...) V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes;
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VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa; (...)
Dessa forma, a realizao de despesas deve ser presidida pelo princpio da legalidade, sob pena de o agente pblico incorrer no crime de responsabilidade (Lei Federal n 1.079/50 e Decreto-lei n 201/67) e ato de improbidade (artigo 10, IX da Lei Federal n 8.429/92). Alm disso, h um procedimento que necessita ser respeitado, com diversas etapas a serem cumpridas para que a despesa se processe regularmente (execuo ou processamento da despesa pblica)1: 1) prvio empenho: o ato emanado da autoridade competente que cria para o ente pblico obrigao de pagamento pendente de implementao de condio (artigo 58 da Lei Federal n 4.320/64). O empenho visa garantir os diferentes credores do ente pblico, na medida em que representa reserva de recursos na respectiva dotao inicial ou no saldo existente. Ou seja, ao realizar o empenho j abatido o montante da despesa da dotao oramentria prpria (prevista no oramento), tornando-o indisponvel nova utilizao. Observaes importantes: - proibida a realizao de despesa sem prvio empenho (artigo 60): trata-se de ato financeiro sem cuja prtica no se ultimar validamente a despesa; - o empenho, por si s, no cria obrigao de pagar, podendo ser cancelado ou anulado unilateralmente. Uma vez anulado ou cancelado o valor, total ou parcialmente, o montante respectivo revertido dotao disponvel; - limita-se a diminuir do determinado item oramentrio a quantia necessria ao pagamento do dbito (forma de controle das dotaes, proporcionando ao ente pblico visualizar as parcelas comprometidas pelas despesas j efetuadas ou em fase de liquidao e pagmento); - materializa-se pela emisso da nota de empenho, cujos elementos encontram-se descritos no artigo 61 (nome do credor, a representao e a importncia da despesa bem como a deduo desta do saldo da dotao prpria). A legislao, em casos especiais, pode dispensar a emisso da nota de empenho (mas no o empenho em si), como no caso das despesas de carter continuado, o que ocorre com as despesas de pessoal, encargos sociais e, ainda, de sentenas judiciais, juros e encargos da dvida, etc (artigo 60, 1). 2) a segunda etapa na realizao de uma despesa a sua liquidao, que consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito (artigo 63). Essa fase visa a apurar (1): I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
Para situaes excepcionais, a Lei Federal n 4.320/64 criou o sistema de adiantamento, previsto no artigo 68: o regime de adiantamento aplicvel aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerrio a servidor, sempre precedida de empenho na dotao prpria para o fim de realizar despesas, que no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao.
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II - a importncia exata a pagar; III - a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao. Cabe mencionar, entretanto, que o cumprimento dos requisitos de natureza formal no suficiente comprovao do direito do credor, vez que os princpios da economicidade e da legitimidade, estampados no artigo 70 CF, exigem mais do que a simples verificao do atendimento formal por parte do contratado. De fato, impe-se que a autoridade responsvel pela liquidao ateste que o objeto do contrato foi realizado nos termos da especifi cao acordada, podendo fazer, se necessrio, a verificao in loco de obra, de prestao de servio ou mesmo fornecimento de bens, ou seja, dever daquele que realiza e afere a liquidao identificar se houve, ou no, o implemento das condies previamente fixadas, o que determina se o credor realmente faz jus ao pagamento. Apesar de alguns entendimentos em contrrio (Alberto Deodato afirma que a liquidao constitui a obrigao), para a maioria dos doutrinadores, assim como o empenho, a liquidao nada cria, limitando-se a tornar lquida e certa a obrigao preexistente. Segundo Jos Afonso da Silva, por exemplo, nessa fase verifica-se, apenas, se a obrigao nasceu efetivamente com o cumprimento das clusulas contratuais, que so a fonte da obrigao e do direito que se verifica foi adquirido. 3) ordem de pagamento: representa o despacho da autoridade competente determinando o pagamento da despesa (artigo 64). 4) pagamento, momento em que, uma vez efetivado em decorrncia de regular liquidao da despesa e por ordem da autoridade competente, extingue-se a obrigao de pagar (artigo 62). Consiste na entrega de numerrio ao credor por meio de cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crdito em conta. O pagamento possui uma faceta jurdica, no se resumindo em uma mera operao material (transferncia de dinheiro): o pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao. H, portanto, por parte de quem paga, a necessidade de uma implcita manifestao jurdica expressa no juzo que formula acerca da regular liquidao; no ocorrendo esta, deve-se sobrestar o pagamento at que a questo se resolva definitivamente (Celso Ribeiro Bastos). Quando se trata de dbitos oriundos de condenao judicial, alm desses procedimentos, deve-se observar os requisitos previstos no artigo 100 CF: - esses dbitos so requisitados pelo Presidente do Tribunal que proferiu a deciso exeqenda, por meio de precatrio que inserido pela entidade poltica devedora na ordem cronolgica de apresentao; - o precatrio entregue at o dia 1 de julho deve ter o respectivo valor consignado no oramento do ano seguinte para pagamento atualizado at o final desse exerccio, conforme ordem cronolgica (1); - as dotaes oramentrias e os crditos abertos sero consignados diretamente ao Poder Judicirio, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a deciso exeqenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depsito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedncia, o seqestro da quantia necessria satisfao do dbito (2); - esgotados os recursos oramentrios, no est o Executivo obrigado a solicitar abertura de crdito adicional suplementar para atendimento dos precatrios (nesses casos, cabe ao ente pblico demonstrar perante o rgo judicial competente a impossibilidade de cumprir a deciso judicial. OBS.: restos a pagar 6
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O pagamento aos credores pode ser efetivado durante a execuo oramentria na qual a despesa foi prevista195 e realizada, mas tambm pode ocorrer o encerramento do exerccio financeiro com despesas j empenhadas, porm ainda no pagas. As despesas empenhadas e no pagas no exerccio, intituladas de Restos a Pagar, podem ser segmentadas em dois grupos, consoante o disposto no artigo 36 da Lei Federal n 4.320/64: - aquelas no liquidadas, assim denominadas de no-processadas, as quais daro ensejo aos denominados Restos a Pagar no-processados, caracterizados pelo no adimplemento da obrigao assumida pelo credor e/ou o no reconhecimento pelo poder pblico do cumprimento das condies acordadas (a prestao do servio, a entrega da coisa, etc.); e - as despesas empenhadas e liquidadas, qualificadas como processadas, ou seja, aquelas em que se verifica o cumprimento da obrigao por parte do credor, as quais sero inscritas ao final do exerccio como Restos a Pagar processados. A relevncia desta subdiviso est relacionada necessidade de a Administrao realizar a previso dos recursos a serem destinados ao pagamento durante o exerccio, a j mencionada programao financeira de desembolso. De fato, considerando que os Restos a Pagar processados passaram por todo o rito da liquidao devem ter prioridade quando da realizao da programao de desembolso, posto j estar configurado o direito do credor. Cabe salientar, ainda, que existe a possibilidade de determinada despesa de um exerccio somente ser reconhecida posteriormente, quando j encerrado o ano, no tendo havido o empenho na poca prpria. Neste caso, ao contrrio dos Restos a Pagar, processados ou no processados, no h empenho no exerccio financeiro pertinente, razo pela qual ser, no futuro, denominada de despesa de exerccios anteriores. Importante salientar que ordenar ou autorizar a inscrio de despesas no empenhadas em Restos a Pagar consubstancia crime, tipificado no artigo 359-B do Cdigo Penal, submetendo o infrator pena de deteno de seis meses a dois anos. 5. EXECUO DE DESPESAS EXTRAORDINRIAS As despesas extraordinrias so aquelas imprevisveis e urgentes a serem atendidas mediante abertura de crditos extraordinrios tendo como fontes a arrecadao de tributos de natureza temporria: emprstimo compulsrio (artigo 148, I CF) e impostos extraordinrios (artigo 154, II CF). Os crditos extraordinrios destinam-se a atender despesas imprevisveis e urgentes, como em caso de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, nos termos do artigo 41, III da Lei Federal n 4.320/64. No se pode confundir relevncia e urgncia, requisitos para edio de medida provisria, com os requisitos constitucionais para abertura de crdito extraordinrio, que alm da urgncia e relevncia, pressupe a imprevisibilidade do evento causador dessa despesa.
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DIREITO FINANCEIRO 3 AULA: Receitas Pblicas: conceito, entradas de caixa, ingressos, classificao, conceito e classificao de receita pblica da Lei Federal n 4.320/64, receitas pblicas derivadas. 1. CONCEITO Como despesa pblica pressupe receita, pode-se dizer que receita pblica o ingresso de dinheiro nos cofres do Estado para atendimento de suas finalidades. O crescimento das despesas pblicas, resultante do acesso das massas ao poder poltico, tornou imprescindvel ao Estado lanar mo de outras fontes de obteno de recursos financeiros capazes de manter um fluxo regular e permanente de ingressos, afinal j se foi o tempo em que o mesmo supria suas necessidades por meio de guerras de conquistas, de doaes voluntrias e de vendas de bens de seu patrimnio. Assim, mantendo-se, de um lado, o processo de obteno de lucros pela venda de seus bens e servios, de outro o Estado acentuou a sua fora coercitiva para retirar dos particulares uma parcela de suas riquezas, expressa em dinheiro, sem qualquer contraprestao. O dinheiro obtido por este processo denomina-se tributo. A receita pblica , portanto, o capital arrecadado, coercitivamente, do povo, tomado por emprstimo ou produzido pela renda dos seus bens ou pela sua atividade, de que o Estado dispe para fazer frente s despesas pblicas (Alberto Deodato). Importa uma diferenciao: o conceito de receita pblica no se confunde com o de entrada. Todos os ingressos de dinheiro nos cofres pblicos configuram uma entrada, porm nem todos correspondem a uma receita pblica. Isso porque alguns desses ingressos so meras entradas de caixa (caues, depsitos recolhidos ao Tesouro, emprstimos contrados pelo poder pblico etc) que devero ser, oportunamente, devolvidas. Assim que receita pblica deve ser entendida como a entrada que, integrandose ao patrimnio pblico sem quaisquer reservas, condies ou correspondncias no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo (Alimar Balleiro). 2. AS ENTRADAS, OS INGRESSOS E A RECEITA PBLICA A doutrina diverge quanto aos conceitos de entrada, ingresso e receita pblica, conforme aponta Regis Fernandes de Oliveira:
Todo e qualquer dinheiro que ingressa nos cofres pblicos, seja a que ttulo for, denomina-se entrada. Alguns autores falam de ingresso (entrada provisria), distinguindo-o da entrada. Utilizaremos as expresses como sinnimas. Nem todo ingresso, todavia, constitui receita. H entradas que ingressam provisoriamente nos cofres pblicos podendo permanecer ou no. Destinam-se a ser devolvidas. Da as entradas provisrias.
A relevncia do tema centrada na possibilidade de enquadramento dos denominados ingressos de carter devolutivo como receitas pblicas, isto , se aquelas
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entradas no definitivas de recursos nos cofres do Tesouro (para serem posteriormente restitudas, tambm chamadas de movimentos de fundos ou de caixa) devem ser ou no qualificadas como receitas. Neste rol de entradas provisrias so includos, por exemplo, os depsitos, as caues, os emprstimos compulsrios e os emprstimos voluntrios contrados pelo Estado em geral. O professor Ricardo Lobo Torres, na esteira de Aliomar Baleeiro, prope a diferenciao entre o ingresso e a receita pblica:
Assim sendo, o conceito de receita, embora fundamentalmente baseado no de ingresso, dela se extrema, pois o ingresso corresponde tambm entrada de dinheiro que ulteriormente ser restitudo, como ocorre no emprstimo e nos depsitos. (grifo nosso)
Os eminentes autores, portanto, no qualificam as entradas ou ingressos provisrios como receitas pblicas. Ocorre, entretanto, que a Lei n 4.320/64 no incorporou a conceituao dessa doutrina, ao estabelecer em seus artigos 3, 11, 2 , e 57 a incluso de diversas receitas que no ingressam nos cofres pblicos em carter definitivo:
Art. 3 A Lei de Oramentos compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei. Art.11(...) 2 So Receitas de Capital as provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos da constituio de dvidas; Art. 57. Ressalvado o disposto no pargrafo nico do artigo 3 desta lei sero classificadas como receita oramentria, sob as rubricas prprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operaes de crdito, ainda que no previstas no Oramento.
Na mesma linha, define o 12, 2 , da Lei Complementar n 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, dispositivo inserido no Captulo III Da Receita Pblica, que o montante previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria. Infere-se desses dispositivos que as normas federais incluem no conceito de receita pblica, tambm os ingressos de recursos financeiros decorrentes das operaes de crdito, dentre as quais se destacam os emprstimos pblicos voluntrios. Ou seja, a lei federal que disciplina as normas gerais de Direito Financeiro em mbito nacional no adotou a conceituao da doutrina financista supramencionada, na medida em que no fixou como requisito necessrio configurao da receita pblica a entrada de dinheiro sem que houvesse a respectiva contrapartida no passivo ou o acrscimo patrimonial do ente beneficiado. De fato, conforme assevera o professor Kioshi Harada, apesar de no ter definido expressamente o conceito de receita pblica, o exame do artigo 11 e os seus pargrafos da Lei n 4.320/64, permite identific-la como tal todo ingresso de recursos financeiros ao tesouro pblico, com ou sem contrapartida no passivo e independentemente de aumento patrimonial (grifo nosso). Na mesma linha estabelece o Manual de Receita Nacional da Secretaria do Tesouro Nacional que:
A Lei n 9.703, de 17 de novembro de 1998 estabelece que os depsitos judiciais e extrajudiciais, em dinheiro, de valores referentes a tributos e contribuies federais, inclusive seus acessrios sero efetuados na Caixa Econmica Federal e repassados para a Conta nica do Tesouro Nacional, independentemente de qualquer formalidade, no mesmo prazo fixado para recolhimento dos tributos e das contribuies federais. Aps o encerramento da lide ou do processo litigioso, o valor do depsito ser devolvido ao depositante ou transformado em pagamento definitivo do tributo ou contribuio. De forma anloga, a Lei n 10.819, de 16 de dezembro de 2003, estabelece, no mbito dos
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municpios, que os depsitos judiciais, em dinheiro, referentes a tributos e seus acessrios, de competncia dos Municpios, inclusive os inscritos em dvida ativa, sero efetuados, a partir da data da publicao dessa Lei, em instituio financeira oficial da Unio ou do Estado a que pertena o Municpio, mediante a utilizao de instrumento que identifique sua natureza tributria. A citada lei tambm dispe que os municpios podero instituir fundo de reserva, destinado a garantir a restituio da parcela dos depsitos que lhes seja repassada. Ao municpio que instituir o fundo de reserva ser repassada pela instituio financeira a parcela correspondente a setenta por cento do valor dos depsitos de natureza tributria nela realizados a partir da vigncia da lei. Em virtude da legislao acima citada, a parte dos depsitos judiciais transferidos ao Tesouro do ente sero registrados como receita oramentria, j que podem ser utilizados para suportar despesas oramentrias. (grifo nosso)
Nesse cenrio, a disciplina normativa da matria no sentido de incluir como receita pblica parte dos depsitos judiciais (aqueles j transferidos), alm das operaes de crdito, conforme preceitua a Lei n 4.320/64, apesar de no corresponderem a hipteses de entrada que, integrando-se no patrimnio pblico sem quaisquer reservas, condies ou correspondncia no passivo, vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo, conforme condiciona Aliomar Baleeiro. A compreenso dessa questo bem como dos diversos conceitos de receita pblica pressupe o entendimento prvio dos trs enfoques distintos j mencionados, pelos quais as entradas de recursos nos cofres do Tesouro podem ser examinadas e operacionalizadas: (1) o enfoque financeiro, acima aludido por Kioshi Harada; (2) a perspectiva patrimonial e (3) a viso oramentria. Sob o ponto de vista financeiro, o simples ingresso, consoante j explicitado, ainda que corresponda receita apenas transitria, seria o suficiente para a sua configurao e o registro da receita. J pela perspectiva patrimonial, a receita vincula-se entrada de recursos que implicam variao positiva da situao patrimonial lquida, em decorrncia de aumento de ativos ou de diminuio do passivo da entidade. Por fim, a viso oramentria da receita, segundo a sistemtica adotada pela Lei n 4.320/64, engloba todas as receitas disponveis para fazer face s despesas pblicas, sendo as mesmas (as receitas) segmentadas em oramentrias e no oramentrias. Assim, alm das denominadas entradas provisrias, qualificadas ou no como receita, dependendo do enfoque (financeiro, patrimonial ou oramentrio), bem como da doutrina e da disciplina jurdica aplicvel, existem, tambm, os ingressos definitivos. As entradas definitivas, sempre enquadradas como receita pblica, podem ter diversas origens e classificadas por variados critrios. 3. CLASSIFICAO DAS RECEITAS PBLICAS 3.1. As receitas segundo a sua regularidade, freqncia ou periodicidade Sob a perspectiva da regularidade ou habitualidade, as receitas classificam-se como extraordinria ou ordinria. A receita ordinria decorre de fontes de riqueza previsveis e contnuas, caracterizando-se por constar de forma permanente no oramento do Estado, como o caso de diversas auferidas pela explorao do patrimnio do Estado assim como pela arrecadao de diversas espcies tributrias, tais como: (1) os impostos (art. 145, I CF); (2) taxas (art. 145, II CF); (3) contribuies de melhoria (art. 145, III CF); (4) contribuies especiais (149 e 195 CF) e (5) contribuio de iluminao pblica (art.149-A).
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A receita extraordinria, por sua vez, como o prprio nome revela, decorre de circunstncias espordicas, excepcionais ou de carter transitrio, como ocorre, por exemplo, com os emprstimos compulsrios decorrentes de calamidades (art. 148, I CF), o imposto extraordinrio de guerra (art. 154, II CF), as doaes, os legados e as heranas jacentes recebidas pelo Estado. Cumpre salientar que, ao contrrio da perspectiva eminentemente financeira, sob o ponto de vista patrimonial, compem as receitas pblicas as doaes, os legados e as heranas jacentes transmitidas ao Estado, em dinheiro ou em bens. Nesse sentido aponta Regis Fernandes que a doao receita originria de bens ou valores que ingressam no patrimnio pblico. Essa questo exemplificada no Manual de Receitas Pblicas nos seguintes termos:
Receita independente da execuo oramentria so fatos que resultam em aumento do patrimnio lquido, que ocorrem independentemente da execuo oramentria. Exemplos: inscrio em dvida ativa, incorporao de bens (doao), etc.
Importante destacar, ainda, que no se deve confundir essas receitas pblicas, assim enquadradas sob o enfoque patrimonial, decorrente da incorporao de bens por fora de doaes, legados e heranas jacentes, com as receitas provenientes da explorao dos bens dominiais j pertencentes ao prprio Estado, matria a ser examinada no tpico subseqente, intitulado As Receitas segundo a sua origem patrimonial, as quais podem ser originrias ou derivadas. 3.2. As receitas segundo a sua origem patrimonial Aliomar Baleeiro designa como alem a classificao por meio da qual a receita categorizada de acordo com a origem do patrimnio do qual deriva, que pode ser pblico ou privado. Aquela decorrente da explorao do patrimnio (bens e servios) do prprio Estado denominada receita originria, haja vista que a perspectiva sob a qual se analisa a receita pblica a do ente beneficirio dos ingressos. Essa receita tambm designada como receita de economia privada, tendo em vista que o Estado, nos mesmos termos do particular, explora os seus bens e as suas empresas para auferir receita, sem se valer de seu poder soberano ou qualquer meio coercitivo para exigir o pagamento pela utilizao dos seus servios ou do seu patrimnio. Nesse sentido, receita (A) voluntria ou no coativa, pois decorre primariamente da manifestao de vontade do particular; (B) pactuada de forma bilateral, pois o particular aceita e anui com os termos em que se efetiva a relao e o pagamento pela utilizao dos bens e servios estatais, da ser tambm denominada de (C) patrimonial. Embora at hoje importante, essa modalidade de receita perdeu relevncia aps o advento do denominado Estado Fiscal, poca em que passaram a preponderar as receitas tributrias, de natureza cogente. As receitas originrias ou patrimoniais, caracterizadas por expressar uma relao de direito privado, compreendem, de acordo com a doutrina de Ricardo Lobo Torres: a. os ingressos comerciais, os quais decorrem da explorao da economia pelo Estado, por meio de suas empresas, em regime de monoplio ou no (ex: as sociedades de economia mista em geral, os correios e telgrafos, as casas lotricas, etc.); b. os preos pblicos, tambm denominados de tarifa, que so ingressos notributrios devidos como contraprestao pelo benefcio recebido, e c. as compensaes financeiras, as quais compreendem os royalties e as participaes especiais (artigo 20, 1 CF).
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A receita derivada, por outro lado, representada pelos tributos e pelas multas aplicadas e exigidas do particular em funo do descumprimento de norma de natureza tributria ou no: ex: multas de trnsito, multas administrativas em geral e tambm aquelas aplicadas em funo do descumprimento de obrigao tributria etc,-, tem como caractersticas centrais: (A) decorrem do patrimnio privado e (B) so coercitivamente obtidas. Regis Fernandes aponta que se incluem no conjunto das receitas derivadas a cobrana de sanes e tambm o perdimento decorrente de contrabando, apreenso de armas de criminosos etc. Pelo exposto acerca das receitas derivadas, obtidas de forma coercitiva, concluise que os particulares tm que dispor de parcela do seu patrimnio para fazer face atividade financeira do Estado, o que decorre do poder e da soberania em que o prprio Estado se autolimita. 3.2.1. RECEITAS ORIGINRIAS (Harada) Receitas originrias so aquelas que resultam da atuao estatal sob o regime de direito privado, na explorao de atividade econmica (domnio privado do Estado): o Estado possui, ao lado dos bens pblicos (artigo 99 CC), os chamados bens dominicais, constitudos por terras, prdios, empresas, direitos etc que so passveis de alienao, bem como de administrao pelo regime de direito privado, tal qual faria um particular (como uma empresa privada na busca do lucro). Assim, as receitas originrias do Estado advm da explorao de seu patrimnio mobilirio, imobilirio e das receitas industriais e comerciais. Salienta-se, todavia, que a submisso ao regime de direito privado no quer dizer total afastamento das normas de direito pblico, porque o Estado jamais poderia afastar-se do respeito a uma normatividade especfica, destinada preservao do indisponvel interesse pblico (assim, quando o Estado aliena um imvel de seu domnio privado, ainda que com intuito puramente lucrativo, dever observar normas jurdicoadministrativas ou jurdico-financeiras). So modalidades de receitas originrias (segundo as fontes): Receitas patrimoniais: so as geradas pela explorao do patrimnio do Estado. O patrimnio estatal compem-se de patrimnio mobilirio (ttulos representativos de crdito e de aes que representam parte do capital de empresas, os quais rendem juros ou dividendos) e de patrimnio imobilirio (foros de terreno de marinha, laudmios, taxas de ocupao dos terrenos de marinha derivadas das antigas enfiteuses, e tambm os bens dominicais vias pblicas); Receitas industriais, comerciais e de servio: so geradas pelo Estado no exerccio da atividade empresarial, seja da forma concorrencial (com a iniciativa privada), seja via monoplio. Por isso, so tambm conhecidas como receitas do patrimnio empresarial.
3.2.2. RECEITAS DERIVADAS (Harada) O Estado, em virtude de seu poder de autoridade, pode retirar de seus sditos parcelas de suas riquezas para a consecuo de seus fins, visando ao bem-estar geral. o 5
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jus imperii do Estado que lhe faculta impor sobre as relaes econmicas praticadas pelos particulares, assim como sobre seus bens, o tributo que, na atualidade, se constitui em principal fonte de receita pblica. Esse poder de imposio tributria do Estado acha-se normatizado em nvel constitucional, mediante a outorga de competncia tributria que, ao lado de inmeros outros princpios tributrios, constitui as chamadas limitaes constitucionais ao poder de tributar, as quais funcionam como escudos de proteo dos contribuintes. O artigo 3 do Cdigo Tributrio Nacional conceitua o tributo como sendo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada (trata-se da mais importante receita do Estado). Integram, tambm, o quadro de receitas derivadas, as multas e penalidades pecunirias aplicadas por autoridades administrativas ou pelo juiz. So espcies de tributos (diviso clssica do artigo 145 CF): IMPOSTOS: so cobranas desvinculadas de qualquer atuao estatal, decretadas exclusivamente em funo do jus imperii do Estado. Seu fato gerador sempre uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte. O imposto sempre representa uma retirada da parcela de riqueza do particular, respeitada a capacidade contributiva deste; TAXAS: taxas de polcia e de servios so tributos vinculados atuao estatal: exerccio do poder de polcia ou prestao de servio pblico especfico e divisvel. Basta que o servio pblico esteja disposio do contribuinte para o surgimento da obrigao tributria, por ser compulsria sua utilizao. CONTRIBUIES DE MELHORIA: espcie tributria cuja cobrana legitimada sempre que da execuo de obra pblica decorrer valorizao imobiliria, fundada no princpio da equidade, afinal no justo que toda a comunidade arque com o custo de uma obra pblica que traz benefcio direto e especfico a certas pessoas.
OBS.: princpios constitucionais tributrios: o legislador constituinte, ao esculpir o Sistema Tributrio de forma completa, ao mesmo tempo em que procedeu a partilha de competncia tributria, prescreveu inmeros princpios tributrios visando, dentre outras coisas (preservao do regime poltico, da sade da economia etc), proteo dos contribuintes, atuando como freios que limitam o poder de tributao do Estado (limitaes constitucionais ao poder de tributar): princpio da legalidade tributria: previsto no artigo 150, I CF, estabelece que vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea; princpio da anterioridade e princpio da nonagesimidade: o artigo 150, III CF probe aos entes federados cobrarem tributos a) em relao a fatos geradores ocorridos antes do incio da vigncia da lei que os houver 6
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institudo ou aumentado; b) no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou; c) antes de decorrido noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na letra b. O disposto na alnea a retrata o princpio da irretroatividade tributria, ou da prvia definio legal do fato gerador da obrigao tributria. Na alnea b encontra-se o princpio da anterioridade propriamente dito, de acordo com o qual a cobrana de tributo est vinculada a cada exerccio financeiro, que anual e coincide com o ano-calendrio (01/01 a 31/12). Por fim, a previso da alnea c no chega a ser um princpio tributrio, mas um prazo de carncia para o pagamento do tributo; princpio da isonomia tributria: o princpio especfico da igualdade de todos perante o fisco uma decorrncia do princpio genrico da igualdade de todos perante a lei, previsto no artigo 5 CF. A igualdade perante o fisco est prevista no artigo 150, II CF, e veda o tratamento jurdico diferenciado de pessoas sob os mesmos pressupostos de fato (impede discriminaes tributrias, privilegiando ou favorecendo determinadas pessoas fsicas ou jurdicas); princpio da capacidade contributiva: tem por escopo o atingimento da justia fiscal, repartindo os encargos do Estado na proporo das possibilidades de cada contribuinte (artigo 145, 1 CF); princpio da vedao de efeitos confiscatrios: o artigo 150, IV CF veda a utilizao de tributo com efeito de confisco, o que, todavia, no se confunde com aquele confisco relacionado com a infrao e que o nico admitido pela doutrina e jurisprudncia (apropriao de bens que constituam produto de crime). Exemplo de tributo confiscatrio aquele que absorve todo o valor da propriedade, caso do imposto sobre a produo e circulao cuja alquota real maior que a margem de lucro do contribuinte; princpio da imunidade recproca: como resultado da coexistncia de trs esferas governamentais, prprias do sistema federativo brasileiro, as Constituies brasileiras vm contemplando esse princpio de sorte que nenhuma entidade poltica poder exigir imposto sobre o patrimnio, a renda ou os servios de outra (artigo 150, VI, a CF); princpio da imunidade genrica: so as hipteses previstas nas letras b, c, e d do inciso VI do artigo 150 CF, ou seja, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios no podem instituir impostos sobre: - templos de qualquer culto (proteo dos valores espirituais). Ex.: prdio onde se realiza a prtica religiosa imune ao IPTU, porm o de propriedade da igreja que alugado, no; - patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, inclusive suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei (em razo de suas finalidades pblicas); - livros, jornais, peridicos e o papel destinado sua impresso (para incentivar a cultura em geral e garantir a livre manifestao do pensamento e do direito de crtica);
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princpio da imunidade de trfego interestadual e intermunicipal: o artigo 150, V CF veda ao entes federados estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de vias conservadas pelo Poder Pblico. O objetivo assegurar a livre circulao de bens e de pessoas ou meios de transportes, que no pode ser limitada ou embaraada por tributao interestadual ou intermunicipal, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao das vias conservadas pelo poder pblico; princpio da uniformidade de tributo federal em todo o territrio nacional: a Unio no pode instituir tributo que no seja uniforme em todo o territrio nacional ou que implique distino ou preferncia em relao a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, em detrimento de outro, admitida a concesso de incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico entre as diferentes regies do pas (artigo 151, I CF). Esse princpio decorre da unidade poltica do Estado Federal Brasileiro, que faz que o territrio nacional se apresente como um todo do ponto de vista econmico. Por isso a vedao discriminao de tributo federal em virtude do lugar da ocorrncia do fato gerador (assim, o imposto sobre a renda deve ser o mesmo no Estado de So Paulo e no do Rio Grande do Sul em termos de base de clculo e alquotas). O que a CF permite outorga de incentivos fiscais destinados a promover o desenvolvimento socioeconmico integrado do territrio nacional como um todo (ex.: Zona Franca de Manaus, artigo 92 ADCT); princpio da uniformidade de tributo estadual ou municipal quanto procedncia ou destino de bens e servios de qualquer natureza: previsto no artigo 152 CF, este princpio tem por escopo vedar aos Estados, ao DF e aos Municpios (Unio no est abrangida) que instituam diferena tributria entre bens de qualquer natureza, levando em considerao sua procedncia ou destino. A CF probe que se estabeleam barreiras ficais dentro o territrio nacional, eis que o mercado brasileiro comum (o pas uno, apesar de dividido em Estados e Municpios). Exemplo de violao a esse princpio seria alquota mais elevada de ICMS para produto advindo de fora de um determinado Estado. princpio da igualdade de tratamento dos ttulos da dvida pblica federal, estadual ou municipal e do vencimentos pagos pelas trs entidades polticas: esse princpio, previsto no artigo 151, II CF, no permite que a Unio trate desigualmente suas prprias dvidas e as de outros entes polticos, bem como os vencimentos de seus funcionrios e os dos funcionrios de outras esferas de governo. princpio da imunidade do imposto sobre a renda relativamente a proventos de aposentadoria e penso percebidos por pessoas com idade superior a 65 anos: a legislao do imposto sobre a renda tem dispensado tratamento fiscal privilegiado s pessoas de idade, razo pela qual a CF colocou essas pessoas com mais de sessenta e cinco anos de idade sob a proteo da imunidade, nos termos e limites fixados no artigo 153, 2, II. princpio da vedao de a Unio decretar iseno de impostos das entidades perifricas: a Unio proibida de instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do DF ou dos Municpios (artigo 151, III 8
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CF). O poder de isentar corolrio do poder de tributar: s pode isentar quem tem o poder de tributar. princpio da imunidade de pequenas glebas rurais: o ITR no incidir sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore o proprietrio que no possua outro imvel (artigo 153, 4, II CF). A Lei Federal n 9.393/1996 define a pequena gleba rural o imvel com rea igual ou inferior a cem hectares, se localizado em municpio compreendido na Amaznia Ocidental ou Pantanal mato-grossense e sulmato-grossense, cinqenta hectares, se localizado em municpio compreendido no Polgono das Secas ou na Amaznia Oriental, e trinta hectares, se localizado em qualquer outro municpio. princpios implcitos: so os demais princpios que decorrem do regime federativo e das garantias individuais expressa ou implicitamente asseguradas pela Constituio Federal. Ex.: artigo 150, I CF, princpio da indelegabilidade da competncia tributria, da tipicidade etc.
3.2.3. MULTA (Harada) A multa administrativa, tambm, compe o quadro de receitas pblicas. sano pecuniria aplicada pela Administrao Pblica aos administrados em geral, em casos de infrao ou inobservncia da ordem legal, a compreendidas as disposies regulamentares e de organizao dos servios e bens pblicos. No se confunde com a multa penal, aplicada pelo Poder Judicirio, nem com a multa fiscal, que decorre do descumprimento de obrigao tributria. Como ato punitivo, a multa administrativa depende de prvia cominao em lei ou contrato, cabendo a sua cominao, exclusivamente, autoridade competente. 3.3. As receitas sob o enfoque oramentrio O oramento um importante instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pblica ou privada, e consubstancia a previso do conjunto: (1) de receitas oramentrias; e (2) de aplicao e gastos de recursos em determinado intervalo de tempo. Diversas so as classificaes dos ingressos e das receitas sob o ponto de vista oramentrio. A receita oramentria quanto s entidades destinatrias do oramento pode ser classificada como Receita Oramentria Pblica, na hiptese em que for executada por entidades pblicas, ou Receita Oramentria Privada, no caso em que executada por entidades privadas e que consta na previso oramentria aprovada por ato de conselho superior ou outros procedimentos internos necessrio sua consecuo. Na seara pblica representa todas as entradas disponveis para a cobertura das despesas oramentrias e de operaes que, mesmo no havendo ingresso de recursos, financiam despesas oramentrias, isto , aquelas previstas no oramento desde a sua aprovao. Relativamente ao oramento a que se vinculam, as receitas podem ser classificadas como do oramento fiscal ou do oramento da seguridade social. As receitas da seguridade social so fundamentalmente as contribuies definidas no artigo 195 CF ao passo que aquelas do oramento fiscal compreendem as receitas dos impostos,
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de contribuies de interveno no domnio econmico e as outras receitas no vinculadas seguridade social. Segundo o Manual de Receita Nacional o ingresso gnero, podendo ser (1) oramentrio ou (2) extra-oramentrio. Apenas os ingressos oramentrios qualificamse como receita. J os ingressos extra-oramentrios so enquadrados como recursos de terceiros, em contrapartida com as obrigaes correspondentes. Na medida em que o recurso se desqualifica como recurso de terceiro convola-se em receita oramentria. Exemplo concreto dessa classificao a hiptese j mencionada em que tenha havido depsito judicial e o Poder Judicirio decide favoravelmente ao Estado. Nesse caso, o depsito judicial convertido em renda e passa a ser qualificado como receita oramentria, descaracterizando-se, assim, como ingresso extra-oramentrio. J o artigo 11 da Lei n 4.320/64 classifica a receita oramentria em duas categorias econmicas: receitas correntes e receitas de capital. Essa segmentao, conforme ensinam Jos Teixeira Machado e Heraldo Costa Reis:
visa possibilitar uma perfeita identificao da origem dos recursos financeiros, bem como estabelecer coerncia entre as rubricas utilizadas nos oramentos pblicos e nas contas nacionais, permanecendo, no entanto, a dicotomia bsica inicial operaes correntes e operaes de capital, como se v no esquema seguinte: Operaes Correntes 1.Receitas Correntes 3. Despesas Correntes Operaes de Capital 2. Receita de Capital 4. Despesa de Capital
Nesses termos, as receitas correntes seriam aqueles recursos disponveis ao ente poltico federado: (1) de natureza tributria e (2) provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas, de direito pblico ou privado, destinados a atender as denominadas despesas correntes, qualificadas como aquelas destinadas ao funcionamento e manuteno dos servios pblicos, prestados direta ou indiretamente pela Administrao, e que no geram qualquer aumento do patrimnio pblico. Por outro lado, as receitas de capital seriam aquelas disponibilidades provenientes de constituio de dvidas e de recursos financeiros, tambm recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, destinados a cobrir as despesas classificveis como despesa de capital, inclusive as outras receitas de capital. Saliente-se, entretanto, que no h correspondncia absoluta entre (1) as receitas e despesas correntes, de um lado, nem entre (2) as receitas e as despesas de capital, de outro. De fato, o saldo positivo em conta corrente, isto , a diferena a maior das receitas em relao s despesas correntes em determinado perodo, constitui a poupana do governo, e serve para financiar as denominadas despesas de capital, conforme j examinado. As operaes de crdito (emprstimos contrados e outras operaes de contrao de dvidas, etc.), por outro lado, no se prestam a financiar exclusivamente as despesas de capital, conforme se extrai da parte final do artigo 167, III CF, que prev excees mediante crditos suplementares e especiais de finalidade precisa e aprovados por maioria absoluta. J os pargrafos do citado artigo 11 da Lei n 4.320/64 estabelecem que so:
Receitas Correntes: A) as receitas tributrias; B) de contribuies; C) patrimonial;
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D) agropecuria; E) industrial; F) de servios e outras e, ainda, G) as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas Correntes. Receitas de Capital as provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos: A) de constituio de dvidas; B) da converso, em espcie, de bens e direitos; C) os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, destinados a atender despesas classificveis em Despesas de Capital e, ainda, D) o supervit do Oramento Corrente.
Segundo o Manual de Receita Nacional a receita sob o enfoque oramentrio pode tambm ser classificada como efetiva ou no efetiva, em funo do seu impacto sobre o patrimnio. Dessa forma, vincula-se a perspectiva oramentria e patrimonial da receita. A questo est assim descrita:
Receita Oramentria Efetiva aquela que, no momento do seu reconhecimento, aumenta a situao lquida patrimonial da entidade. Constitui fato contbil modificativo aumentativo. Receita Oramentria No-Efetiva aquela que no altera a situao lquida patrimonial no momento do seu reconhecimento, constituindo fato contbil permutativo. Neste caso, alm da receita oramentria, registra-se concomitantemente conta de variao passiva para anular o efeito dessa receita sobre o patrimnio lquido da entidade.
4. ETAPAS DA RECEITA PBLICA ORAMENTRIA O Manual de Receita Nacional subdivide a gesto da receita oramentria em 3 etapas: (1) o planejamento; (2) a execuo e (3) o controle e avaliao. O planejamento engloba a previso da arrecadao da receita oramentria constante da Lei Oramentria Anual LOA, o que varia de acordo com a espcie e o tipo de receita. A estimativa resultante de metodologias estatsticas e econmicas de projeo usualmente adotadas, considerando, em geral, as sries histricas de arrecadao, as possveis mudanas da legislao tributria e o provvel cenrio econmico futuro (inflao projetada, taxa de cmbio, crescimento do produto interno bruto esperado etc.) observadas, ainda, as limitaes e condies normativas fixadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, o que ser examinado no tpico seguinte. A projeo das receitas essencial para a determinao das despesas, pois com base na arrecadao estimada que as despesas so fixadas na Lei Oramentria Anual. Ademais, a estimativa de receita tambm fundamental para a execuo do oramento. De fato, pode haver impacto sobre a determinao das necessidades de financiamento do Governo de outras fontes, como a emisso de ttulos pblicos ou contrao de emprstimos etc., de acordo com o desempenho da receita efetivamente arrecadada vis a vis o que fora projetado. No mesmo sentido, a estimativa de receita contraposta ao que for de fato arrecadado impacta diretamente a possibilidade de concesso de crditos suplementares e especiais por excesso de arrecadao. A execuo da receita oramentria, por sua vez, consoante a Lei n 4.320/1964 e o Manual de Receita Nacional, compreende trs estgios: (1) o lanamento, (2) a arrecadao e (3) o recolhimento.
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O lanamento para constituir o crdito tributrio, no entanto, se encontra disciplinado no Cdigo Tributrio Nacional (artigos 142 seguintes da Lei n 5.172/66), e compreende a realizao de todos os atos preparatrios ao pagamento do tributo, tais como a verificao da ocorrncia do fato gerador da obrigao tributria, a determinao da matria tributvel, o clculo do montante devido, podendo englobar, tambm, a necessidade de identificao do sujeito passivo quando o lanamento, em funo das caractersticas do tributo, for realizado pela prpria administrao tributria ou, ainda, quando for o caso, a aplicao da penalidade cabvel (o denominado lanamento de ofcio). Por outro lado, a constituio do crdito das outras receitas oramentrias no tributrias, de natureza contratual e que possuem regime jurdico prprio e tratamento operacional especfico, dependem tanto da espcie como do que consta nos pactos firmados pelos particulares com o Poder Pblico. Assim, por exemplo, a receita auferida pelo Estado em contrato de locao com o particular ou, ainda, as participaes e compensaes financeiras de tratam o artigo 20, 1 CF, em funo do resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais, so regidas e disciplinadas nos termos dos atos, contratos e demais princpios de direito privado bem como da Administrao, tendo em vista o inafastvel interesse pblico envolvido. J a arrecadao, que tambm abrange as receitas tributrias e no tributrias, sob o ponto de vista das Finanas Pblicas do Estado, representa, conforme disciplina o Manual da Receita Nacional, a entrega realizada pelos contribuintes ou devedores, aos agentes arrecadadores ou bancos autorizados pelo ente, dos recursos devidos ao Tesouro. Cumpre destacar, no entanto, que sob a perspectiva tributria, tecnicamente, o pagamento uma das formas de extino do crdito, nos termos do artigo 156, I, do CTN, e deve ser efetivado juridicamente pelo sujeito passivo da obrigao tributria, conceito que compreende, de acordo como o pargrafo nico do artigo 121 do CTN, tanto o contribuinte como o responsvel, matria a ser examinada ao longo do curso. O recolhimento, por sua vez, definido pelo Manual como o terceiro estgio da execuo da receita, a transferncia dos valores arrecadados conta especfica do Tesouro, responsvel pela administrao e controle da arrecadao e programao financeira, observando-se o Princpio da Unidade de Caixa, representado pelo controle centralizado dos recursos arrecadados em cada ente. A unidade de tesouraria, isto , o recolhimento de todas as receitas pblicas de forma centralizada, salvo as excees autorizadas em convnios, contratos, em leis e na prpria constituio, casos em que se permite a vinculao de receita a determinada despesa, fundo ou rgo, est prevista no artigo 56 da Lei n 4.320/64. De fato, a Carta Magna de 1988, no seu artigo 167, IV, com a sua redao conferida pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003, veda a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, mas prev excees, entre outras, relativamente:
1) repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os artigos 158 e 159; 2) destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino, consoante o disposto nos artigos 198, 2, e 212; 3) para a realizao de atividades da administrao tributria, como determinado pelo artigo 37, XXII; 4) prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8; 5) s receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestao de garantia ou contra-garantia Unio e para pagamento de dbitos.
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Assim, a regra geral a vedao de vinculao de receita e a utilizao de caixa especial para cada espcie, havendo, no entanto, diversas excees a serem examinadas ao longo do curso. Por fim, a ltima etapa da gesto da receita oramentria o controle e avaliao, a qual, segundo o Manual de Receita Nacional:
compreende a fiscalizao realizada pela prpria administrao, pelos rgos de controle e pela sociedade. O controle do desempenho da arrecadao deve ser realizado em consonncia com a previso da receita, destacando as providncias adotadas no mbito da fiscalizao das receitas e combate sonegao, as aes de recuperao de crditos nas instncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributrias e de contribuies.
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DIREITO FINANCEIRO 4 AULA: Repartio da Receita Tributria: redistribuio de rendas, possibilidade de no transferir, participaes diretas e indiretas, possibilidade de interveno em Estados e Municpios (Leonardo de Andrade CostaFGV/RJ). Em que pese alguns doutrinadores entenderem se tratar de matria de Direito Tributrio, a repartio das receitas tributrias nenhuma relao tem com os contribuintes: interessa apenas s entidades polticas tributantes, sendo, portanto, matria inerente atividade financeira do Estado (objeto de estudo do Direito Financeiro). Aps outorgar as competncias tributrias privativas de cada ente federativo (Unio, Estados e Municpios), a Constituio Federal prev o mecanismo de participao de uma entidade no produto de arrecadao de impostos de outra entidade (artigos 157, 158 e 159 CF). Esse critrio visa, antes de mais nada, assegurar recursos financeiros suficientes e adequados s entidades regionais (Estados-membros) e locais (Municpios) para o desempenho de suas atribuies constitucionais. Assim, os recursos disponveis para cada ente poltico realizar as suas funes em uma federao como a brasileira no correspondem apenas s receitas auferidas individualmente (patrimoniais e extrapatrimoniais). As fontes de financiamento oramentrias dos gastos em sentido lato, de cada ente federado, correspondem ao conjunto: (A) das receitas prprias de cada unidade poltica, obtidas, principalmente, por meio do exerccio de suas competncias tributrias, de suas receitas patrimoniais, da atividade econmica exercida por suas empresas, bem como das operaes de crdito; e (B) da parcela decorrente do sistema de repartio de receitas tributrias e de transferncias intergovernamentais, que podem ser voluntrias ou obrigatrias, correntes ou de capital. Preliminarmente, entretanto, cumpre destacar a distino entre transferncias intergovernamentais e intragovernamentais. As despesas realizadas para transferir recursos financeiros a entidades pertencentes Administrao Pblica, dentro da mesma esfera de governo, denomina-se transferncias intragovernamentais. Em sentido diverso, as transferncias entre os diversos entes federados, qualificam-se como transferncias intergovernamentais, as quais podem ter por fundamento: (1) determinao constitucional ou legal, o que a caracteriza como participao obrigatria, e (2) o processo de descentralizao oramentrio voluntrio, que se efetiva pelas transferncias discricionrias. Acerca das transferncias voluntrias, estabelece o artigo 25 da Lei Complementar Federal n 101/2000 (LRF) que: 1
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Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferncia voluntria a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade. (grifo nosso)
Saliente-se, ainda, que, consoante o disposto no artigo 167, X CF inciso includo pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98 vedada a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos, inclusive por antecipao de receita, pelos Governos Federal e Estadual e suas instituies financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Os instrumentos de repasse das transferncias discricionrias so mltiplos, destacando-se entre eles os convnios, os contratos de repasse, ajustes, a transferncia automtica e a transferncia fundo a fundo. Os fundamentos para as transferncias voluntrias tambm so vrios, podendo ser, por exemplo, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, conforme estatui o citado artigo 25 da LRF, visando, especialmente, realizao de obras e/ou servios de interesse comum e coincidente s trs esferas de Governo. As transferncias voluntrias, por se tratarem de despesa para o ente governamental transferidor, devem ter previso na lei do oramento anual, nos termos do artigo 167, II CF, bem como obedecer s condies fixadas no j citado inciso X do mesmo dispositivo constitucional, na Lei de Diretrizes Oramentrias do ente federado concedente, e na Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual estabelece diversas condies e requisitos para que a Unio realize transferncias a ttulo voluntrio, destacando-se entre eles os fixados nos artigos 11, 23, 25, 51, 52, 54 e 55. Se o Municpio, por exemplo, no encaminhar o balano do exerccio anterior Secretaria do Tesouro Nacional no prazo determinado, fica impedido de receber transferncias voluntrias. As informaes sobre transferncias voluntrias obtidas no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) podem ser consultadas no stio da Secretaria do Tesouro Nacional no seguinte endereo eletrnico: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/transferencias_voluntarias.asp. As transferncias obrigatrias, por sua vez, podem ter fundamento constitucional ou legal. Destaque-se, inicialmente, que o princpio geral, consoante o disposto no artigo 167, IV CF, o da impossibilidade de vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa; entretanto, o mesmo dispositivo estabelece diversas excees, entre as quais aquelas determinadas nos artigos 157 e 159, 198, 2, 212 e artigo 37, XXII, a serem apresentadas a seguir, bem como a prestao de garantias previstas no artigo 165, 8, e no 4 do prprio artigo 167. As transferncias determinadas na Constituio, de carter obrigatrio, podem ser segmentadas em seis grandes grupos, possuindo, cada qual, finalidades e naturezas distintas, destacando-se: (1) aquelas determinadas pela Carta Magna visando realizao de aes governamentais descentralizadas em que h participao de mltiplos entes federados, como o caso dos recursos financeiros destinados: i. ao Sistema nico de Sade (SUS), institudo pelo artigo 198 CF, disciplinado pela Lei Federal n 8.080/90 e Lei Federal n 8.142/90, e financiado, nos termos do artigo 195 CF, com recursos do oramento da seguridade social,
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da Unio , dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, alm de outros recursos (1 do artigo 198); ii. ao Fundo de Assistncia Social (FNAS), que so transferidos de acordo com os critrios aprovados pelo Conselho Nacional de Assistncia Social, o qual deve considerar para tanto, indicadores que informem sua regionalizao mais eqitativa, tais como: populao, renda per capita, mortalidade infantil e concentrao de renda, alm de disciplinar os procedimentos de repasse de recursos para as entidades e organizaes de assistncia social, sem prejuzo das disposies da Lei de Diretrizes Oramentrias, nos termos do art. 18, IX da Lei Federal n 8.742/1993, que dispe sobre a organizao da Assistncia Social, prevista nos artigos 203 e 204 CF; iii. ao Fundo de manuteno e Desenvolvimento do Ensino Bsico e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), de que trata o artigo 60 do ADCT CF, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006 e regulamentado pela Lei Federal n 11.494/2007; (2) a quota dos Estados e dos Municpios, correspondente a dois teros dos recursos arrecadados pela Unio com a contribuio social do salrioeducao de que trata o 6 do artigo 212 CF, as quais sero creditadas mensal e automaticamente em favor das Secretarias de Educao dos Estados, do Distrito Federal e em favor dos Municpios, para financiamento de programas, projetos e aes voltadas para a educao bsica, nos termos do Decreto Federal n 6.003 de 28 de dezembro de 2006; (3) os recursos financeiros transferidos ttulo de compensao e participao no resultado da explorao de petrleo e gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, nos termos do 1 do artigo 20 CF; (4) a transferncia da arrecadao do imposto sobre as operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios (IOF), incidente sobre o ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, cabendo, de acordo com a sua origem, trinta por cento para o Estado, o Distrito Federal ou o Territrio, e setenta por cento para o Municpio, nos termos do artigo 153, V, e 5 CF; (5) os valores entregues pela Unio aos Estados e ao Distrito Federal, de acordo com critrios, prazos e condies a serem definidos em lei complementar, podendo considerar as exportaes para o exterior de produtos primrios e semi-elaborados, a relao entre as exportaes e as importaes, os crditos decorrentes de aquisies destinadas ao ativo permanente e a efetiva manuteno e aproveitamento do crdito do imposto a que se refere o art. 155, 2, X, a, nos termos do artigo 91 do ADCT CF, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 42, de 19/12/2003; e (6) as transferncias decorrentes da denominada Repartio das Receitas Tributrias, disciplinadas nos artigos 157 a 162 CF, Seo VI do Captulo I Do Sistema Tributrio Nacional, o qual est inserido no Ttulo VI Da Tributao e do Oramento. Relativamente a este ltimo grupo, disciplinado nos artigos 157 a 162 CF, cumpre apontar a sua estreita conexo com o disposto no j citado artigo 3, III, da mesma Carta, que estabelece como um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (grifo nosso). 3
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Dessa forma, pode-se concluir que a Constituio elegeu e consagrou o sistema de repartio de receitas tributrias e de transferncias entre os entes federados como o principal instrumento financeiro para alcanar o objetivo fundamental de reduzir as denominadas desigualdades regionais e promover o equilbrio econmico entre Estados e Municpios (artigo 161, II CF). Visando garantir a efetividade desses repasses, o artigo 160 CF estabelece a vedao da reteno ou qualquer restrio entrega e ao emprego dos recursos atribudos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, sendo ressalvada, entretanto, a possibilidade de condicionamento do repasse das receitas ao pagamento de seus crditos, inclusive de suas autarquias. Apesar da Constituio Federal ter conferido a prerrogativa a cada um dos entes da federao para instituir e exigir os seus prprios tributos, o que pode ensejar o nascimento da relao jurdica-tributria entre o sujeito ativo credor e o sujeito passivo devedor, os recursos financeiros decorrentes dessa competncia no se afiguram suficientes para garantir a autonomia financeira de todos os Estados e Municpios do pas. De fato, a grande maioria dos Municpios e muitos Estados brasileiros so dependentes da relao jurdica-financeira criada pela Constituio entre os entes polticos visando o equilbrio federativo, prevendo as citadas reparties das receitas tributrias a que alude. Destaque-se que a doutrina estabelece diversas classificaes no que concerne ao sistema de repartio das receitas tributrias, objetivando auxiliar a diferenciao entre as diversas espcies e formas de alocao de recursos disciplinadas nos artigos 157 a 162 CF. Segundo Kiyoshi Harada, a Constituio de 1988 estabeleceu trs modalidades diferentes de participao dos Estados, DF e Municpios na receita tributria da Unio e dos Estados: (a) participao direta dos Estados, DF e Municpios no produto de arrecadao de imposto de competncia impositiva da Unio; (b) participao no produto de impostos de receita partilhada; (c) participao em fundos. Outros autores qualificam-nas, quanto forma, em transferncias diretas, ou seja, sem qualquer intermediao, e indiretas, efetuadas por meio de fundos. Jos Maurcio Conti aponta que as transferncias obrigatrias podem ser qualificadas como automticas, quando estejam previstas no ordenamento jurdico de determinado Estado de forma que devam ser operacionalizadas por ocasio do recebimento dos recursos, independentemente de deciso de autoridades, ou realizadas por um sistema misto, quando a transferncia se opera em duas etapas, com critrios diversos: h a transferncia automtica e obrigatria do recurso da unidade a um determinado fundo, que, por sua vez, discricionariamente, repassa os valores recebidos para as outras unidades, seguindo determinaes que podem variar conforme circunstncias. A transferncia e a apropriao dos recursos tributrios partilhados podem ocorrer por meio de Fundo ou sem a utilizao desse instrumento, o qual tem como requisito necessrio a autorizao legislativa, consoante o disposto no artigo 167, IX CF. A Constituio, em duas hipteses, determina a reteno dos valores pelos prprios beneficirios da receita partilhada, consoante se extrai do disposto no inciso I do artigo 157 e do inciso I do artigo 158. Tais dispositivos prevem que pertencem aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:
o produto da arrecadao do imposto da Unio sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e mantiverem.
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Assim sendo, quando os Estados, o Distrito Federal e os Municpios realizam pagamentos (ex: pagamento aos seus servidores etc.), os quais consubstanciem renda para o destinatrio, devem essas unidades federadas executar, por mandamento constitucional, a reteno do imposto de renda (IR) incidente na fonte pagadora. Portanto, o ente federado substitui aquele que aufere a renda no que se refere obrigao de pagar o imposto devido, isto , os entes pblicos subnacionais passam a ser substitutos tributrios e, ao mesmo tempo, titulares da arrecadao do IR retido, imposto cuja competncia privativa para instituio da Unio, nos termos do artigo 153, III CF. Portanto, no h, conforme j salientado, qualquer sistema ou mecanismo para repassar esses recursos aos entes beneficirios (Estados, Distrito Federal e Municpios) nem desembolso de caixa no montante partilhado por parte da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios. Dessa forma, a receita tributria repartida sem que haja o efetivo repasse financeiro dos recursos pelo Tesouro Nacional por intermdio do Banco do Brasil. Assim, por exemplo, quando os Estados, o Distrito Federal e os Municpios efetivam o pagamento mensal aos seus servidores desembolsam apenas o montante lquido a ser recebido a ttulo de remunerao ou de subsdio, sendo o ente pblico subnacional responsvel, no entanto, pela denominada reteno na fonte. A Unio, titular da competncia tributria para instituir o IR, certamente acompanha e controla os valores envolvidos, tendo em vista a necessidade de contabilizao dos montantes pertinentes: (1) em sua execuo oramentria; (2) para a fiscalizao das declaraes anuais de imposto de renda daqueles destinatrios dos pagamentos a ensejar a reteno, efetuados pelos Estados, Distrito Federal e Municpios; e bem assim, (3) para a efetivao da excluso dessa parcela do IR retido na fonte dos montantes a serem transferidos a ttulo de Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE), Fundo de Participao dos Municpios (FPM) aos programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO), nos termos do artigo 159, 1 CF. Tambm pertencem aos Estados e Municpios vinte por cento do produto da arrecadao do imposto que a Unio instituir no exerccio da competncia que lhe atribuda pelo art. 154, I, a denominada competncia residual da Unio. Existe ainda a previso da repartio das receitas de dois impostos de competncia dos Estados: (a) do imposto incidente sobre a propriedade de veculos automotores licenciados em seus territrios (IPVA); e (b) do imposto incidente sobre a circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (ICMS), disciplinados, respectivamente, nos incisos III e IV do artigo 158 CF. Aludida sistemtica est prevista nos artigos 4 e 5 da Lei Complementar n 63/1990, que dispe:
Art. 4 Do produto da arrecadao do imposto de que trata o artigo anterior, 25% (vinte e cinco por cento) sero depositados ou remetidos no momento em que a arrecadao estiver sendo realizada conta de participao dos Municpios no Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicaes, aberta em estabelecimento ofi cial de crdito e de que so titulares, conjuntos, todos os Municpios do Estado. 1 ........................................................................................................... 2 Os agentes arrecadadores faro os depsitos e remessas a que alude este artigo independentemente de ordem das autoridades superiores, sob pena de responsabilidade pessoal.
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Art. 5 At o segundo dia til de cada semana, o estabelecimento oficial de crdito entregar, a cada Municpio, mediante crdito em conta individual ou pagamento em dinheiro, convenincia do beneficirio, a parcela que a este pertencer, do valor dos depsitos ou remessas feitos, na semana imediatamente anterior, na conta a que se refere o artigo anterior.
Saliente-se, entretanto, que sob a perspectiva da execuo do oramento, as receitas do ICMS e do IPVA so registradas e contabilizadas de forma integral nos demonstrativos financeiros do Estado, como decorrncia e reflexo do j apresentado princpio do oramento bruto, ainda que as parcelas pertencentes aos municpios sejam direcionadas pelo agente arrecadador diretamente para a conta dos Municpios. No mesmo sentido, quando da elaborao do oramento e da estimativa de receita, os montantes relativos ao IPVA e ao ICMS devem constar do oramento do Estado como receita corrente pelo seu valor estimado bruto, sem abatimento da participao dos Municpios. Esses valores, constitucionalmente atribudos, devem ser contabilizados como despesa para o Estado, enquadrada a hiptese como transferncia corrente, nos termos do artigo 12 da Lei n 4.320/1964. Por outro lado, no oramento municipal devem ser registrados os montantes que, por estimativa, sero repassados pelo Estado no exerccio como receita corrente, sendo categorizada economicamente como receita de transferncia corrente. Apresentados esses exemplos do Imposto de Renda retido na fonte pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como do IPVA e ICMS, hipteses em que no h efetivo envio ou fluxo financeiro entre os entes federados, cumpre agora analisar as outras hipteses de que tratam a citada Seo VI, relativamente repartio de receitas tributrias. No que se refere ao imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR), malgrado tratar-se de imposto da competncia privativa da Unio (art. 153, inciso VI), a Constituio permite a sua fiscalizao e cobrana pelos Municpios, que assim optarem, nos termos da lei, desde que no ocorra reduo do imposto ou qualquer outra forma de renncia fiscal. O artigo 158, II, com a sua redao dada pela Emenda Constitucional 42/2003, por sua vez, estabelece pertencer aos Municpios cinqenta por cento do produto da arrecadao do ITR, relativamente aos imveis neles situados, cabendo, no entanto, a totalidade do imposto na hiptese de o Municpio exercer a opo de que trata o citado art. 153, 4 , inciso III, isto , passarem a fiscalizar e cobrar o ITR. A Lei n 11.250, de 27 de dezembro de 2005, disciplina essa opo e dispe que a Unio, por meio da Secretaria da Receita Federal, poder celebrar convnios com o Distrito Federal e os Municpios que assim optarem, visando a delegar as atribuies de fiscalizao, inclusive a de lanamento dos crditos tributrios, e de cobrana do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, de que trata o inciso VI do art. 153 da Constituio Federal, sem prejuzo da competncia supletiva da Secretaria da Receita Federal. Tendo em vista as dificuldades prticas para operacionalizar o aludido sistema, foi editado o Decreto n 6.433, de 15 de abril de 2008, por meio do qual foi institudo o Comit Gestor do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural CGITR com a atribuio de dispor sobre matrias relativas opo pelos Municpios e pelo Distrito Federal para fins de fiscalizao, inclusive a de lanamento de crditos tributrios, e de cobrana do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR, de que trata o inciso III do 4 do art. 153 da Constituio, bem assim com competncia para administrar a operacionalizao da opo. O artigo 13 do Decreto estabelece que o CGITR definir o sistema de repasse do total arrecadado, inclusive encargos legais, para o Municpio optante, e prev, ainda, que enquanto o CGITR no regulamentar o prazo para o repasse o mesmo ser efetuado nas mesmas condies e datas em que so transferidos decendialmente os recursos do Fundo de Participao dos Municpios, vedada qualquer forma de reteno ou condio suspensiva da transferncia. Em 15.04.2008 foi publicada 6
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no Dirio Oficial da Unio a Resoluo n 1, de 13.05.2008 do CGITR, que aprova o Regimento Interno do Comit Gestor do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural. Portanto, independentemente da opo a que alude o artigo 153, 4 , inciso III, a Unio deve repassar o montante prprio do produto da arrecadao do ITR, cem por cento no caso de Municpio optante e cinqenta por cento na hiptese de ser mantida a fiscalizao pela Unio. Existem, ainda, duas outras hipteses de repartio de receita nas quais h transferncia de recursos financeiros dos cofres da Unio aos Estados e ao Distrito Federal sem que a Constituio suscite a realizao do repasse por meio de Fundos. So aquelas disciplinadas nos incisos II e III do artigo 159 CF. O artigo 159, II CF dispe que a Unio entregar aos Estados e ao Distrito Federal 10% (dez por cento) do produto da arrecadao do Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados, sem mencionar a instituio de Fundo para tanto. A parcela individual de cada unidade federada no poder, nos termos do 2 do artigo 159, ser superior a vinte por cento do montante total a ser repassado pela Unio a este ttulo. A Lei Complementar n 61/1989 regulamenta a matria e estabelece que os coeficientes individuais de participao de cada Estado e do Distrito Federal devero ser apurados e publicados no Dirio Oficial da Unio pelo Tribunal de Contas da Unio at o ltimo dia til do ms de julho de cada ano, sem mencionar tambm a constituio de Fundo. A Lei n 8.016/1990, por sua vez, disciplina que as quotas de participao dos Estados e do Distrito Federal no produto da arrecadao do IPI: sero creditadas em contas especiais abertas pelas Unidades da Federao, em seus respectivos bancos oficiais ou, na falta destes, em estabelecimentos por elas indicados, nos mesmos prazos de repasse das quotas do Fundo de Participao dos Estados e Municpios. No h meno, repise-se, necessidade de constituio de Fundo para a sua operacionalizao. Ressalte-se, ainda, que, analogamente ao que ocorre com o citado sistema de natureza compensatria de que trata o artigo 31, da Lei Complementar n 87/1996, relacionado ao ICMS, vinte e cinco por cento do que cabe a cada Estado, a ttulo de transferncia de IPI-exportao, so destinados aos seus Municpios, observando-se o mesmo critrio de rateio adotado para a distribuio da cota parte do ICMS que cabe aos Municpios (25%), consoante os termos do 3 do artigo 159 combinado com o artigo 158, pargrafo nico, incisos I e II CF. Nesse sentido, o artigo 5 da Lei Complementar 61/1989 estabelece que devem ser observados os mesmos critrios, forma e prazos estabelecidos para o repasse da parcela do ICMS que a Constituio Federal assegura s municipalidades. Complementa a disciplina dessa matria o artigo 7 da Lei Complementar n 63/1990, que dispe in verbis:
Art. 7 Dos recursos recebidos na forma do inciso II do art. 159 da Constituio Federal, os Estados entregaro, imediatamente, 25% (vinte e cinco por cento) aos respectivos Municpios, observados os critrios e a forma estabelecidos nos arts. 3 e 4 desta Lei Complementar.
Assim sendo, ao realizar o repasse desse recurso aos Estados, o Banco do Brasil j realiza a separao da cota pertinente aos Municpios (25%) e a credita em sua conta, ou seja, o montante bruto da transferncia contabilizado no oramento no integralmente depositado na conta do tesouro dos Estados, razo pela qual no chega a ter a disponibilidade jurdica ou econmica do recurso, em termos anlogos ao que ocorre com a partilha do ICMS e do IPVA. Por fim, saliente-se que a citada Lei n 11.494/2007, que regulamenta o FUNDEB, estabelece que 20% do que for repassado ao Estado a ttulo de ressarcimento de IPI-exportao deve ser direcionado ao Fundo de Educao estadual. Esta parcela tambm 7
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j segmentada e depositada em contas separadas pelo prprio Banco do Brasil, que realiza o repasse tanto da parcela do Estado como o percentual do Municpio no FUNDEB. A outra hiptese de transferncia, sem a previso constitucional de Fundo para a sua efetivao, est disciplinada no inciso III do artigo 159 CF, com a sua redao conferida pela Emenda n 44, de 2004, o qual se consubstancia no primeiro caso previsto na Constituio de partilha de contribuio. O dispositivo estabelece, in verbis:
do produto da arrecadao da contribuio de interveno no domnio econmico prevista no art. 177, 4, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal, distribudos na forma da lei, observada a destinao a que se refere o inciso II, c, do referido pargrafo.
O artigo 177, 4, prev a contribuio de interveno no domnio econmico relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo, gs natural e seus derivados, assim como de lcool combustvel, a denominada CIDE-Petrleo ou Combustveis, sendo estabelecido no citado inciso II, c, do pargrafo, que os recursos arrecadados sero destinados ao financiamento de programas de infra-estrutura de transportes. Vale dizer que da parcela pertinente a cada Estado, vinte e cinco por cento repassado aos seus Municpios, conforme determina o 4 do artigo 159 CF. Em observncia ao disposto nos artigos 159, III CF e 93 do ADCT, a Lei n 10.866/2004 acrescentou os artigos 1-A e 1-B Lei n 10.336/2001, que institui a CidePetrleo. Os dispositivos adicionados regulamentam a partilha da arrecadao da contribuio e estabelecem que: os recursos sero distribudos pela Unio aos Estados e ao Distrito Federal, trimestralmente, at o 8 (oitavo) dia til do ms subseqente ao do encerramento de cada trimestre, mediante crdito em conta vinculada aberta para essa finalidade no Banco do Brasil S.A. ou em outra instituio financeira que venha a ser indicada pelo Poder Executivo federal. A lei determina ainda que os percentuais individuais de participao dos Estados e do Distrito Federal, para o rateio dos 29%, sero calculados pelo Tribunal de Contas da Unio de acordo com os critrios fixados no 2 do artigo 1-A. Nos mesmos termos do IPI-exportao, ressalvada a inexistncia de qualquer vinculao ao FUNDEB, o Banco do Brasil, agente financeiro repassador dos recursos, j segmenta o montante transferido em duas parcelas, ou seja, cota Estado e cota Municpios. Assim, o valor bruto total no disponibilizado em conta de titularidade do Estado, havendo, entretanto, nos termos j repisados a sua contabilizao oramentria pelo seu montante bruto. Conforme j enfatizado, a caracterstica comum entre essas modalidades de repartio de receitas tributrias, analisadas at o momento, refere-se ao fato de que a Constituio no menciona a necessidade de constituio de Fundo para a respectiva operacionalizao, isto , o artigo 157, I e II; o artigo 158, I, II, III, IV, e o artigo 159, II e III, prevem a partilha de receitas tributrias e a sua apropriao pelos entes beneficiados sem a necessidade de sua realizao por meio de Fundo. Em sentido diverso, as hipteses de repartio dos quarenta e oito por cento das receitas tributrias do produto da arrecadao dos impostos sobre (1) renda e proventos de qualquer natureza e (2) sobre produtos industrializados, de que trata o artigo 159, I CF, pressupe a operacionalizao da partilha e a transferncia dos recursos financeiros por meio de Fundos. Derivado do latim fundus (fundo, base, bens de raiz), possui na terminologia jurdica vrias significaes. No plural, fundos, ainda segundo De Plcido Silva, aplicado como haveres, recursos financeiros, de que se podem dispor de momento ou postos para determinado fim, feita abstrao a outras espcie de bens. Neste sentido, temos, os fundos 8
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disponveis ou os fundos de reservas sociais. A doutrina diverge quanto natureza jurdica dos fundos, havendo autores que entendem no possuir personalidade jurdica, no entanto, nos mesmos termos do condomnio possuem capacidade processual. Alguns fundos, como o caso do FUNDEB, por determinao constitucional, possuem natureza meramente contbil. No contexto constitucional brasileiro da repartio de receita, sustenta Maurcio Conti que no h porque atribuir personalidade jurdica ou capacidade postulacional, ou processual a parte de uma frmula matemtica de transferncia intergovernamental despida de qualquer grau de autonomia. O artigo 165, 9 , II CF prev que cabe lei complementar estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. Por sua vez, a Lei 4.320/64 dispe no seu artigo 71 que Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao. O artigo 159, I CF, com a sua redao dada pela Emenda Constitucional n 55, de 2007, dispe que:
Art. 159. A Unio entregar: I do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma: a) vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal; b) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Municpios; c) trs por cento, para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atravs de suas instituies financeiras de carter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-rido do Nordeste a metade dos recursos destinados Regio, na forma que a lei estabelecer; d) um por cento ao Fundo de Participao dos Municpios, que ser entregue no primeiro decndio do ms de dezembro de cada ano; (Includo pela Emenda Constitucional n 55, de 2007)
Objetivando delinear as regras essenciais para a operacionalizao desses dispositivos, o pargrafo nico do artigo 161 CF confere competncia ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) para efetuar o clculo das quotas referentes aos fundos previstos nas alneas a, b e c do inciso I do transcrito artigo 159. Nesse contexto, visando a promover o equilbrio scio-econmico entre os Estados e entre os Municpios, a Constituio estabelece, ainda, no inciso II, do mesmo artigo 161, que cabe lei complementar fixar normas e critrios de rateio do Fundo de Participao dos Municpios FPM, do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal FPE, do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte FNO, do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNE e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO. Com fundamento nos citados dispositivos constitucionais, e com base no inciso VI, da Lei n 8.443 de 16 de julho de 1992 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio), no art. 6, pargrafo nico, da Lei n 7.827 de 27 de setembro de 1989, nos artigos 88 a 92 da Lei n 5.172 de 25 de outubro de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional), com as alteraes introduzidas pelo Ato Complementar n 35 de 28 de fevereiro de 1967, e pelo Decreto-lei n 1.881 de 27 de agosto de 1981; e nas Leis Complementares ns 62 de 28 de dezembro de 1989 e 91 de 22 de dezembro de 1997, que fixam normas e critrios de rateio dos Fundos, o TCU publica todos os anos os coeficientes destinados ao clculo das quotas referentes ao FPE, FPM, FNO, FNE e FCO.
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Cabe ressaltar, ainda quanto ao FPE e FPM, que nos termos do artigo 4 da Lei Complementar n 62/1989, a Unio deve creditar s contas individuais dos Estados e Municpios, dos recursos do Fundo de Participao nos seguintes prazos mximos: I recursos arrecadados do primeiro ao dcimo dia de cada ms: at o vigsimo dia; II recursos arrecadados do dcimo primeiro ao vigsimo dia de cada ms: at o trigsimo dia; III recursos arrecadados do vigsimo primeiro dia ao final de cada ms: at o dcimo dia do ms subseqente. Assim, so mensais os repasses do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, de que tratam as alneas a e b do inciso I, no montante de vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal e de vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Municpios. A parcela de um por cento ao Fundo de Participao dos Municpios, disciplinada na alnea d, do inciso I, do art. 159 CF, dispositivo acrescentado pela Emenda Constitucional 55/2007, por sua vez, ser entregue uma vez ao ano no primeiro decndio do ms de dezembro sem que haja qualquer vinculao constitucional em relao sua utilizao. De fato, at o advento da Emenda Constitucional n 53/2006, que instituiu o j citado FUNDEB, no havia previso constitucional de qualquer contrapartida, vinculao, destinao especfica ou finalidade pr-determinada para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios relativamente aos recursos repassados no mbito do FPE e FPM, razo pela qual Ezequiel Antonio Ribeiro Balthazar apontava que: esses recursos podem ser utilizados pelas unidades beneficirias com quaisquer fins de interesse pblico, servem para compor suas receitas e no possuem destinao especfica. Entretanto, com a incluso do inciso II ao artigo 60 do ADCT, ficam vinculados composio financeira do FUNDEB Estadual 20% dos recursos do: (1) ICMS, IPVA e ITD que cabe aos Estados e do Distrito Federal; (2) da participao do Estado no imposto que a Unio vier a instituir no exerccio da sua competncia residual (art. 154, I); (3) da parcela que pertence aos Municpios no ITR, no IPVA e no ICMS; e (4) os recursos das alneas a e b do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, isto , a parcela dos Estados e dos Municpios relativamente ao IPI proporcional ao valor das suas exportaes bem como das respectivas parcelas no FPE e no FPM, entregues mensalmente. De forma diversa, um por cento do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, que compe o FPM de que trata a alnea d, dispositivo acrescentado pela Emenda Constitucional 55/2007 ao inciso I do artigo 159, a ser entregue no primeiro decndio do ms de dezembro de cada ano, no destinado composio financeira do FUNDEB, diferentemente da parte do FPM de que trata a alnea b do inciso I. Por fim, a alnea c do inciso I do art. 159 CF estabelece que do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados trs por cento sero aplicados em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste atravs de suas instituies financeiras de carter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-rido do Nordeste a metade dos recursos destinados ele na forma que a lei estabelecer. A Lei n 7.827/1989 cria o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte FNO, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNE e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO e regulamenta a aplicao dos citados trs por cento. Desse montante, 0,6% so para o FNO; 1,8% para o FNE e 0,6% para o FCO. A norma federal disciplina ainda no artigo 7 que a:
Art. 7 A Secretaria do Tesouro Nacional liberar ao Ministrio da Integrao Nacional, nas mesmas datas e, no que couber, segundo a mesma sistemtica adotada
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na transferncia dos recursos dos Fundos de Participao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, os valores destinados aos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, cabendo ao Ministrio da Integrao Nacional, observada essa mesma sistemtica, repassar os recursos diretamente em favor das instituies federais de carter regional e do Banco do Brasil S.A. (Redao dada pela Lei n 10.177, de 12.1.2001) Pargrafo nico. O Ministrio da Fazenda informar, mensalmente, ao Ministrio da Integrao Nacional, s respectivas superintendncias regionais de desenvolvimento e aos bancos administradores dos Fundos Constitucionais de Financiamento a soma da arrecadao do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza e do imposto sobre produtos industrializados, o valor das liberaes efetuadas para cada Fundo, bem como a previso de datas e valores das 3 (trs) liberaes imediatamente subseqentes. (Redao dada pela Lei Complementar n 125, de 2007)
Nesse contexto, possvel constatar a complexidade do sistema brasileiro de transferncias intergovernamentais, o qual visa a reduo das denominadas desigualdades regionais e a promoo do equilbrio econmico entre Estados e Municpios (artigo 3 III c/c 161, II CF). Outrossim, a compreenso das polticas fiscais adotadas desde 1988 e das relaes internas do Sistema Tributrio Nacional, no contexto do federalismo fiscal brasileiro, pressupe o correto entendimento do sistema de partilha de receitas tributrias e de transferncia. De fato, aps a anlise do sistema de repartio dos tributos, verifica-se que as contribuies especiais ou parafiscais, exceo da citada CIDE Combustveis, no so divididas entre os Estados e Municpios, razo pela qual a Unio passou a utilizar as mesmas como instrumento de poltica arrecadatria318, ao contrrio do IPI e do IR, que se constituram, em algumas circunstncias, simples instrumentos para amortizar o impacto de renncia de receita federal das receitas no repartidas. No devir dos fatos, iniciou-se forte movimento no sentido do retorno centralizao do modelo de tributao do pas, o que consubstancia grave contradio do nosso atual regime federativo vis a vi o sistema idealizado e estabelecido na Carta Magna de 1988. Nesse sentido, a anlise dos nmeros da arrecadao e da participao relativa dos diversos entes federados no bolo tributrio reflete o substancial aumento da receita disponvel nas mos da Unio como proporo do Produto Interno Bruto (PIB), apesar do grande esforo do Constituinte originrio em descentralizar as finanas pblicas do pas. Fato que ilustra muito bem a complexidade e correlao entre os temas pode ser constado no final do ano de 2008, quando a Unio e diversos Estados, considerando o impacto da crise internacional no sentido de reduzir a atividade econmica e, conseqentemente, as principais bases de arrecadao (faturamento, renda, circulao de mercadorias, industrializao, prestao de servios etc) anunciaram pacotes de reduo de impostos visando fomentar ou pelo menos suavizar a queda do ritmo de crescimento. Conforme noticia do Jornal Valor (pgina A-2 do dia 18.11.2008) boa notcia para as empresas, os pacotes de benefcios fiscais anunciados na semana passada pela Unio e por alguns Estados, como Minas Gerais, so uma dor de cabea para os prefeitos. A prorrogao do prazo para recolhimento do IPI (federal) e do ICMS (estadual) ter impacto negativo sobre o caixa de dezembro dos municpios, dificultando o pagamento das despesas, alegam os prefeitos. Em fim de mandato, muitos governantes municipais temem no conseguir fechar as contas em cumprimento Lei de Responsabilidade Fiscal. (...) Prefeito de Mariana e presidente da Associao Mineira de Municpios (AMM) Celso Cotta (PMDB), definiu como temerrias as medidas anunciadas a poucos dias do encerramento da gesto dos atuais prefeitos. Cotta informou que a entidade j encaminhou carta ao Ministrio da Fazenda e Secretaria Estadual da Fazenda de Minas Gerais pleiteando mudanas nos prazos dos benefcios concedidos s empresas. A entidade quer que os 11
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benefcios valham a partir de janeiro, de modo a no comprometer o fechamento das contas municipais em dezembro. J o presidente da Confederao Nacional dos Municpios comentou: sempre assim, Unio e Estados fazem favor com chapu alheio. A combinao desses elementos enseja e fomenta os conhecidos conflitos federativos no apenas no plano vertical (Unio-Estados, Unio-Municpios e EstadosMunicpios), mas tambm no plano horizontal (Estado-Estado e Municpio-Municpio), tendo em vista a competio por maior espao na busca pelos investimentos privados, da qual decorre,em muitas circunstncias, uma verdadeira guerra fiscal predatria que repercute nas relaes privadas e, especialmente, naquelas de natureza concorrencial. QUESTIONRIO 1) A autonomia dos entes federados de que trata a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 pressupe que os recursos disponveis para cada ente poltico tenham como origem exclusiva receitas de tributos arrecadados no exerccio de suas respectivas competncias tributrias? Explique, apontando os dispositivos constitucionais que conferem autonomia poltica aos entes federados e aqueles garantidores da autonomia financeira dos mesmos. 2) De acordo com o artigo 3 do Cdigo Tributrio Nacional, tributo toda prestao pecuniria compulsria instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa vinculada e, nos termos do artigo 167, IV CF, vedada a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa. Assim, seria correto afirmar que os impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados so de competncia da Unio, mas parte de sua arrecadao compe os fundos de participao dos estados, do DF e dos municpios? QUESTES DE CONCURSO 1. (OAB-SP 120) Assinale o tributo cuja receita no se submete repartio de natureza constitucional: (a) Imposto sobre Operao de Crdito, Cmbio e Seguro, ou relativas a Ttulos ou Valores Mobilirios, incidente em carter exclusivo, sobre ouro definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial. (b) Imposto sobre a Importao de Produtos Estrangeiros. (c) Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural. (d) Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal. 2. (Juiz do Tribunal Regional Federal da 5 Regio) Segundo a Constituio brasileira de 1988, constitui receita partilhada entre os Municpios e a Unio o produto: (a) do imposto de importao, na forma da lei. (b) do imposto sobre a renda arrecadado no respectivo territrio municipal. (c) da arrecadao do IPVA, relativo propriedade dos veculos automotores licenciados no respectivo territrio municipal. (d) da arrecadao do imposto sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imveis situados no respectivo municpio. (e) do imposto sobre produtos industrializados, na forma estabelecida em lei. 3. (OAB-ES 2006.1) Com relao s normas de repartio das receitas tributrias, assinale a opo incorreta: 12
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(a) No sistema tributrio brasileiro, a repartio das receitas tributrias abrange os impostos e a contribuio de interveno no domnio econmico relativa s atividades de importao e comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seis derivados e lcool combustvel (CIDE combustvel). (b) Ao Distrito Federal pertence a metade do produto do imposto de renda incidente na fonte sobre os rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por ele, por suas fundaes pblicas e autarquias. (c) Se determinado municpio optar por fiscalizar e cobrar o imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR), de competncia da Unio, este no poder implicar reduo do imposto ou qualquer outra forma de renncia fiscal, e a integralidade do produto de sua arrecadao caber ao municpio. (d) A Constituio Federal determina que metade dos recursos do fundo para os programas de financiamento ao setor produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste que forem destinados regio Nordeste ser assegurado ao semi-rido nordestino. 4. (Juiz do Tribunal de Justia da Bahia, 2004) Os elementos inseridos no conceito de sistema tributrio nacional incluem a distribuio da receita entre os diversos entes da Federao. Acerca dessa distribuio, julgue os itens seguintes. I) Se o governo federal, no uso de sua competncia tributria residual, instituir novo imposto, ter de destinar aos estados e municpios 20% da arrecadao que dele advier. II) Alm dos 47% do IPI destinados aos fundos de participao e aos programas de financiamento do setor produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, mais 10% desse imposto distribudo entre os estados, que, por sua vez, repassam um quarto do recebido a seus municpios. III) As transferncias constitucionais aos estados limitam-se s receitas arrecadadas de impostos. So corretas: (a) (b) (c) (d) (e) I e II I e III II e III Todas as alternativas Nenhuma das alternativas
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DIREITO FINANCEIRO 5 AULA: conceito de oramento, aspectos das leis oramentrias, carter poltico do oramento, causas oramentrias, crditos adicionais, proposta oramentria, exerccio financeiro, restos a pagar, princpios oramentrios (Leonardo de Andrade Costa-FGV/RJ e Kiyoshi Harada). 5.1. Conceito de oramento Somente por meio do planejamento das aes do Estado possvel atingir o desejvel equilbrio de longo prazo entre as receitas e as despesas pblicas e, ao mesmo tempo, atender s necessidades pblicas e ao desenvolvimento econmico e social auto-sustentveis. Oramento termo derivado de orar, do italiano orzare, o qual, em sentido vulgar, significa, segundo o Dicionrio De Plcido e Silva, a estimativa de custo a respeito das coisas, cujo valor de construo, ou de custeio, necessrio saber, por antecipao. No conceito tradicional, oramento conhecido como uma pea que contm a aprovao prvia da despesa e da receita para um perodo determinado. Nas finanas pblicas clssicas, o oramento consubstanciava-se apenas como instrumento de estimativa de receitas e de autorizao de despesas por objeto (pessoal, material, servios, etc.), tendo em vista, quase exclusivamente, as necessidades das unidades organizacionais e o objetivo de registrar os eventos. De fato, a previso constitucional do oramento no Brasil, incluindo a fixao de despesas e a estimativa de receitas, assim como a determinao de elaborao de um balano geral destas e das despesas do ano anterior, est expressa desde a Constituio Poltica do Imprio de 1824, possuindo na poca, entretanto, conotao meramente contbil para o controle financeiro do que se realizou, pois no era ainda instrumento de medio de desempenho nem tampouco de planejamento de poltica fiscal. Com o desenvolvimento do denominado oramento de desempenho ou de realizaes, o enfoque passou a ser, tambm, em relao aos resultados dos gastos e no apenas com o seu controle. A preocupao com o registro da despesa assumiu carter secundrio e instrumental, pois o foco dirige-se contraposio entre as metas objetivadas e os resultados obtidos. O interesse, nesses termos, no se finda apenas em quantificar o que o governo adquiriu ou os itens de despesa, mas sim as suas aes para atender ao cidado contribuinte. Nesse sentido, aponta Rubens Penha Cysne, em anlise sobre o oramento pblico norte-americano: um passo adiante em relao ao oramento itemista foi determinado pelo oramento de desempenho, este ltimo fruto dos estudos da Comisso Hoover, em 1949. O objetivo principal da Comisso Hoover foi reorganizar o Executivo norte-americano aps a Segunda Guerra. Em uma de suas concluses, a Comisso sugeriu que o oramento federal passasse a se estruturar com base em atividades e medidas de desempenho (o que o governo faz), e no apenas com base nos itens de despesa (o que o governo gasta). O foco deveria passar dos meios (despesas) aos fins (retorno ao contribuinte). Tratava-se tal mudana de nfase, na verdade, de uma idia que se desenvolveu aos poucos, em funo da elevao dos gastos pblicos
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determinada pelo New Deal (1933-1938) e pela Segunda Grande Mundial (19391945). O oramento de desempenho tambm se qualifica como oramento-programa se o mesmo, alm de contrapor metas objetivadas e os resultados obtidos, estiver, tambm, vinculado ao planejamento central das aes de governo. Nesse sentido, o oramentoprograma o instrumento nuclear de coordenao e realizao do planejamento econmico e social, na medida em que viabiliza, com programas anuais, a realizao do plano geral de governo de desenvolvimento de longo prazo. A introduo oficial do planejamento de governo no Brasil ocorreu com a edio do Decreto-lei n 200/1967, o qual estabelece no artigo 6 , I, que as atividades da Administrao Federal devem obedecer, entre outros, ao princpio do planejamento. O artigo 7 do mesmo diploma normativo, que faz parte do Captulo I denominado Do Planejamento, dispe, in verbis:
Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos: a) plano geral de governo; b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual; c) oramento-programa anual; d) programao financeira de desembolso.
Nessa linha de inteleco, o artigo 174 CF consagra o planejamento como instrumento essencial ao do Estado, na medida em que o mesmo qualificado como determinante para o setor pblico. O dispositivo da atual Constituio enuncia:
Art. 174 Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. (grifo nosso)
No mesmo sentido, da utilizao do oramento como instrumento de planejamento e de controle da ao governamental, a Constituio, no artigo 165, inserido na Seo II do Captulo II do Ttulo VI, intitulada Dos Oramentos, criou um sistema integrado de previso, alocao e controle de recursos coletivos, bem como de gesto e de execuo das diretrizes, objetivos, metas e prioridades do setor pblico, o que se d por meio de trs leis oramentrias: o plano plurianual (PPA), as diretrizes oramentrias (LDO) e os oramentos anuais (LOA), as quais, apesar de consubstanciarem documentos distintos, possuem finalidade comum e harmnica, isto , atender s necessidade pblicas politicamente consagradas. Por fim, cabe registrar que vige entre ns a cultura de desprezo ao oramento, apesar de, ironicamente, existir uma parafernlia de regras e normas, algumas delas de natureza penal, objetivando a fiel execuo oramentria. O desvio na realizao de gastos pblicos costuma ocorrer por meio dos seguintes expedientes: a) superestimao de receitas: se no passado a inflao galopante tornava incompatvel com a realidade o princpio da fixao da despesa, dando margem a que o agente pblico gastasse no setor de sua preferncia, hoje, com a estabilidade do poder aquisitivo da moeda, a partir do advento do Plano Real, introduziu-se a prtica da superestimao de receitas, de sorte a possibilitar gastar mais do que o tesouro comporta;
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b)
c)
d)
contigenciamento de despesas: aparentemente, seu objetivo a conteno de despesas, mas, no fundo, no passa de um estratagema para gastar em outros setores que no os previstos no oramento. uma das formas de burlar a vontade popular no que diz respeito autorizao de despesas pblicas; anulao de valores empenhados: j se tornou praxe a anulao de valores empenhados e no liquidados at o final do exerccio, Esses valores so transformados em restos a pagar comprometendo o oramento do ano seguinte, que ter de sofrer cortes para acomodar despesas que deveriam ter sido pagas com as dotaes do oramento anterior; instituio de fundos: ultimamente, incorporou-se ao elenco de prticas deletrias para o esvaziamento da pea oramentria a criao de fundo, composto de partes do produto de arrecadao de impostos e contribuies, para atender objetivos genricos, vagos e imprecisos. Exemplo disso o Fundo Social de Emergncia, hoje conhecido como Fundo de Estabilizao Econmica.
5.2. Natureza jurdica do oramento A prpria Constituio Federal confere ao oramento a natureza de lei (art. 165, III e 5, 6 e 8). J o art. 166 e pargrafos estabelece um regime peculiar de tramitao do projeto de lei oramentria, de iniciativa do Executivo, sem, contudo, exigir quorum qualificado para sua aprovao da sua natureza de lei ordinria. A lei oramentria, no entanto, difere-se das demais leis, caracterizadas por serem genricas, abstratas e constantes ou permanentes. Ela , na verdade, uma lei de efeito concreto, criada para vigorar em um prazo determinado de tempo, fato que, do ponto de vista material, retira-lhe o carter de lei. Exatamente, essa peculiaridade levou parte dos estudiosos a sustentar a tese do oramento como ato-condio (na parte referente receita, uma vez que funcionaria como condio para deflagrao dos efeitos nela contidos; ou seja, no basta apenas a previso legal, pois necessrio que os agentes pblicos pratiquem atos jurdicos tendentes realizao efetiva dos recursos dando, a cada ano, eficcia lei). Sob o enfoque formal, portanto, no h como negar a qualificao de lei, de efeito concreto, a qual estimar as receitas e fixar as despesas, necessrias execuo da poltica governamental. 5.3. Aspectos polticos e econmicos do oramento J se foi o tempo em que o oramento representava um quadro frio e contbil das despesas e receitas pblicas. Hoje, ele constitui-se no principal instrumento de interveno estatal. O oramento espelha um instrumento representativo do consentimento dos contribuintes: ao direito de autorizar as receitas, seguiu-se o de controlar as despesas, dando origem ao oramento como processo de fiscalizao financeira e cerceamento das tendncias abusivas dos governantes. Os membros da sociedade, no s mediante seus representantes no Parlamento, consentem na estimao das receitas tributrias, como tambm influenciam no direcionamento das despesas. Da por que o exame da pea oramentria permitir revelar, com clareza, em proveito de que grupos sociais e regies, ou para soluo de que problemas e necessidades funcionar a aparelhagem estatal. Pelo exame da iniciativa dos 3
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impostos, por exemplo, possvel detectar qual a classe social mais onerada, e, pelo exame das dotaes oramentrias, vislumbrar as classes sociais que sero mais beneficiadas pela atuao do Estado, vale dizer, pela prestao de servios pblicos. O oramento reflete o plano de ao do governo, sempre elaborado com base em uma deciso poltica. Parlamentares ligados massa pleiteiam incluso de despesas nos setores que a ela interessam: gastos enormes com a sade, a educao, a assistncia social, a habitao popular etc. Outrossim, todo partido poltico tem um programa de governo. Uma vez no poder, vai executar esse programa, direcionando as despesas nesse sentido. Da por que o oramento essencialmente um ato poltico. Alm do aspecto poltico, inegvel a vertente econmica do oramento: de um lado, funciona como instrumento de otimizao dos recursos financeiros (o administrador deve execut-lo com racionalidade para fins de compatibilizar as necessidades da coletividade com as receitas estimadas e efetivamente ingressadas). De outro, existe uma clara correlao entre a economia privada e as finanas pblicas (o oramento como veiculador de determinada poltica financeira do Estado acaba direcionando a poltica econmica global do Estado realmente, por meio do oramento, possvel ao Estado estimular ou desestimular a produo, o consumo e o investimento, ora incrementando a poltica de gastos pblicos, ora contendo as despesas). A funo primordial do oramento no manter-se equilibrado (no um fim em si mesmo), mas, sim, equilibrar a economia nacional (trata-se de um instrumento de progresso de uma nao). Sua tarefa afastar as inflaes e deflaes, mantendo sempre estvel a economia, de sorte que os investimentos absorvam toda a poupana, sem excedla nem ficarem abaixo dela. Por fim, deve-se registrar que o oramento atua, ainda, como um instrumento de redistribuio da renda nacional. Corrige desigualdade de patrimnio e rendas das pessoas, quer pela tributao, quer pela realizao de despesas. 5.4. Princpios oramentrios Os princpios, ao lado das regras, consubstanciam normas jurdicas, os quais, a despeito de seu alto grau de abstrao e generalidade, direcionam os diversos sistemas normativos (Constitucional, Civil, Penal, Tributrio, Financeiro etc). O Direito Financeiro, como ramo autnomo do Direito, tambm regido por um conjunto de princpios e regras. A Constituio da Repblica de 1988 em conjunto com a Lei n 4.320/64144 estabelecem vrios princpios, os quais se vinculam e formam tambm um conjunto. Apenas a ttulo de exemplo estudaremos alguns, vez que o rol no taxativo, sendo, pois, numerus apertus: 1. Princpio da Unidade: consiste na proibio de mais de uma lei oramentria em cada ente da Federao em dado exerccio financeiro, haja vista a unicidade finalstica do oramento. Nesse sentido, ainda que a CR/88 em seu art. 165, 5, conforme j destacado, disponha que a lei oramentria compreender o oramento fiscal, o oramento de investimento e o oramento da Seguridade Social, todas as receitas e despesas, ainda que constantes de trs peas oramentrias distintas, devem constar de uma nica (unidade) lei oramentria, sendo possvel, dessa forma, uma viso global e consolidada do desempenho das finanas pblicas do ente federado como um todo, o que facilita a sua fiscalizao e controle. Portanto, pressupe e introduz o princpio geral da unidade de caixa ou de tesouraria, previsto no artigo 56 da Lei n 4.320/64145.
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2. Princpio da Universalidade: o princpio da universalidade prescreve que a Lei oramentria nica (princpio da unidade) deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituio pblica do ente federado, compreendendo todas as entradas e sadas de recursos financeiros, deve ficar de fora do oramento da unidade poltica (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Nesse sentido os artigos 3 e 4 da Lei n 4.320/64 estabelecem que: A Lei do Oramento compreender todas as receitas, inclusive as operaes de crdito autorizadas em lei e A Lei do Oramento compreender todas as despesas prprias dos rgos do Governo (...). 3. Princpio do Oramento bruto: segundo essa norma-princpio, todas (princpio da universalidade) as receitas e despesas constantes da lei oramentria nica (princpio da unidade) devem ser consignadas pelos seus valores brutos, qualquer que seja sua natureza ou o seu destino, isto , independentemente de sua origem e de qual ser a sua aplicao efetiva. Esse princpio encontra positivado no art. 6, da Lei n 4.320/64, o qual estabelece: todas as receitas e despesas devem constar de lei oramentria e de crditos adicionais pelos valores brutos, vedadas as dedues. 4. Princpio da Exclusividade: est contemplado no art. 165, 8, da Carta de 1988, e prescreve que a lei oramentria deve conter apenas matria de direito financeiro e orametria, permitindo, a ttulo de exceo, a abertura de crditos suplementares, e a contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receitas. No cabe, portanto, as denominadas caudas oramentrias, assim intituladas pelas inmeras tentativas de se incluir nos oramentos matrias no relacionadas s questes exclusivamente oramentrias (art. 165, 8). 5. Princpio da Especificao (discriminao, especializao): consiste na proibio de dotaes globais e genricas, impondo, com isso, que a lei oramentria discrimine a despesa por elementos. Tal princpio encontra-se positivado nos artigos 5 e 15 da Lei n 4.320/64. Dessa forma, possvel saber, pormenorizadamente as origens e as aplicaes dos recursos, o que facilita o controle e a gesto dos recursos pblicos e limita a flexibilidade e arbtrio dos executores do oramento, em especial o Poder Executivo, responsvel pela execuo da maior parcela, o que confere maior segurana sociedade e ao Poder Legislativo. H, no entanto, algumas excees, como, por exemplo, as reservas de contingncia (disciplinada nos termos do artigo 5, III, da LRF e nas respectivas leis de diretrizes oramentrias) e programas especiais de trabalho (art. 20, pargrafo nico c/c art. 22, IV, da Lei n 4.320/64). 6. Princpio da Programao: um enunciado normativo decorrente do processo natural de planejamento das aes e dos planos de governo, segundo o qual, a elaborao e a aprovao do oramento devem observar o PPA e a LDO. 7. Princpio do Equilbrio Oramentrio: vincula-se ao fato de que a fixao de despesas deve observar as receitas estimadas, visando evitar dficit pblico estrutural (despesas maiores do que as receitas). Preceitua Ricardo Lobo Torres:
Equilbrio oramentrio a equalizao de receitas e gastos, harmonia entre capacidade contributiva e legalidade e entre distribuio de rendas e desenvolvimento econmico (...). O oramento no se desequilibra pela falta de dinheiro, mas pelo desencontro entre valores e princpios jurdicos. Embora a CR/88 no contemple expressamente o referido princpio, algumas normas determinam a indispensabilidade do controle de gastos, conforme abaixo explicitado. Quanto falta de expressa previso constitucional, Ricardo Lobo Torres entende que o princpio do equilbrio oramentrio:
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ainda quando inscrito no texto constitucional, meramente formal, aberto e destitudo de eficcia vinculante: ser respeitado pelo legislador se enquanto o permitir a conjuntura econmica, mas no est sujeito ao controle jurisdicional. No pode a Constituio determinar obrigatoriamente o equilbrio oramentrio, eis que este depende de circunstncias econmicas aleatrias.
O 1 do artigo 7 da Lei n 4.320/64 determina que em casos de dficit, a Lei do Oramento indicar as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender sua cobertura. Em complemento, o artigo 98 do mesmo diploma legal preceitua que a dvida fundada compreende os compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contrados para atender: (1) a desequilbrio oramentrio; ou (2) a financiamento de obras e servios pblicos. Assim, pela lei, o dficit apurado, pela diferena entre as despesas e receitas, exclui as operaes de crdito, pois estas constituem os meios aptos para financiar os dficits oramentrios, consoante o disposto no artigo 98. No entanto, conforme lecionam Jos Teixeira Machado e Heraldo Costa Reis:
bom que se diga que, por princpio, as leis oramentrias no devem aprovar oramentos deficitrios. Vale a pena lembrar que um dos meios de se evitar os dficits atualizar anualmente as bases de clculo das receitas e estabelecer prioridades para os gastos com base em uma programao trimestral, conforme dispem os art. 47 e 50 desta Lei.
Na prtica, as leis oramentrias, que tratam apenas das estimativas de receitas e da fixao de despesas, tm respeitado aludido princpio, ao prever o total da receita estimada em montante equivalente despesa fixada, como o caso, por exemplo, do artigo 1 da Lei n 11.897, de 30 de dezembro de 2008, que dispe:
Art. 1o Esta Lei estima a receita da Unio para o exerccio financeiro de 2009 no montante de R$ 1.660.729.655.083,00 (um trilho, seiscentos e sessenta bilhes, setecentos e vinte e nove milhes, seiscentos e cinqenta e cinco mil e oitenta e trs reais) e fixa a despesa em igual valor, compreendendo, nos termos do art. 165, 5o, da Constituio, e dos arts. 6, 7 e 55 da Lei no 11.768, de 14 de agosto de 2008, Lei de Diretrizes Oramentrias para 2009: I - o Oramento Fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o Oramento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da Administrao Pblica Federal direta e indireta, bem como os fundos e fundaes, institudos e mantidos pelo Poder Pblico; e III - o Oramento de Investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detm a maioria do capital social com direito a voto (grifo nosso).
Entretanto, embutido nesses valores encontra-se uma substancial necessidade de financiamento por meio das denominadas operaes de crdito, compreendendo tanto os financiamentos de longo prazo contratados para obras e investimentos como para a rolagem da dvida pblica mobiliria (dvida pr-existente o estoque da dvida) etc., assim como as operaes de curto prazo visando recomposio de caixa, e que podem eventualmente se transformar em passivos de longo prazo, ante a possvel carncia de outras fontes de receitas permanentes, o que suscita a constante colocao de ttulos e obrigaes emitidas pelo Tesouro no mercado para captao de recursos. No mesmo sentido do equilbrio do oramento, o artigo 4, I, a, da Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece que a lei de diretrizes oramentrias, alm de atender ao disposto no 2o do art. 165 da Constituio e outras condies de boa gesto da coisa pblica prescritos em outros dispositivos da LRF, dispor tambm sobre equilbrio entre receitas e despesas. O j citado artigo 9 da LRF complementa o objetivo, ao estender e 6
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prever a operacionalizao do princpio do equilbrio execuo oramentria, e no apenas quando do estabelecimento das estimativas, haja vista que:
se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
Assim, a Lei Complementar 101/2000 estabelece o equilbrio entre receitas e despesas pblicas como princpio fundamental a ser perseguido tambm na execuo do oramento, podendo, ainda, ser fixada uma meta de supervit (receitas superiores s despesas), conceito que pode ser adotado levando-se em considerao ou no os pagamentos com juros. Conforme definio do artigo 2 da Lei n 11.897, de 30 de dezembro de 2008, a meta de supervit primrio150 para o exerccio de 2009 era de aproximadamente R$ 52,31 bilhes (reduo de R$ 2,2 bilhes):
Art. 2o A elaborao e a aprovao do Projeto de Lei Oramentria de 2009 e a execuo da respectiva Lei devero ser compatveis com a obteno da meta de supervit primrio, para o setor pblico consolidado, equivalente a 3,80% (trs inteiros e oitenta centsimos por cento) do Produto Interno Bruto PIB sendo 2,20% (dois inteiros e vinte centsimos por cento) para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e 0,65% (sessenta e cinco centsimos por cento) para o Programa de Dispndios Globais, conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV desta Lei. Pargrafo nico. Poder haver compensao entre as metas estabelecidas para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e para o Programa de Dispndios Globais de que trata o art. 11, inciso VI, desta Lei.
8. Princpio da Igualdade: deve o oramento contemplar a redistribuio de rendas, a economicidade, o desenvolvimento econmico sustentvel, a legalidade e a impessoalidade. No dizer de Ricardo Lobo Torres: o princpio da igualdade tem aspectos de rara dificuldade no plano oramentrio: conduz s escolhas trgicas, pois as opes de despesa se fundam sobretudo no desigual tratamento dos desiguais. 9. Princpio da Publicidade: princpio basilar da Administrao Pblica que impe ao administrador o dever de tornar pblica a lei oramentria, o que ocorre por meio de sua publicao em rgo de imprensa oficial (art. 37 caput CF). 10. Princpio da Clareza: estabelece que o oramento deve ser expresso de forma clara e objetiva a fim de que todos possam entender o seu contedo. 11. Princpio da Uniformidade (da consistncia): significa que oramento, em razo de seu carter formal, deve conservar uma estrutura uniforme. 12. Princpio da No-afetao das Receitas (no-vinculao de receitas): as vinculaes, em regra, reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o planejamento. O princpio est positivado no art. 167, inciso IV CF e aplica-se somente aos impostos, espcie do gnero tributo, o qual compreende, ainda, as taxas, as contribuies, especiais, de melhoria, de iluminao pblica e os emprstimos compulsrios, exaes afetadas aos fins que lhe deram fundamento. A regra-princpio veda a vinculao da receita de impostos rgo, fundo ou despesa da Administrao Pblica, havendo, no entanto, diversas excees.
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13. Princpio Participativo: aplicado, em regra, no mbito dos Entes municipais, sendo condio sine qua non para legitimar as leis oramentrias, a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as suas propostas, conforme de depreende do art. 44, da Lei 10.257/2001 (Estatuto das Cidades). 14. Princpio da Legalidade: princpio fundamental do Estado de Direito, em que o Poder Pblico se subordina e vincula s regras que expede, informa toda a atividade da Administrao Pblica. Quanto aos oramentos, o artigo 166 suscita a aprovao parlamentar e, em relao ao oramento anual, conforme j destacado, preceitua que toda e qualquer despesa pblica deve estar qualitativa e quantitativamente especificada em lei formal, sob pena de absoluta nulidade, nos termos do artigo 167, I e II CF. 15. Princpio da Anualidade Oramentria ou Periodicidade: segundo este princpio, ainda hoje vigente, a teor do artigo 165, III, e 5 CF, o Oramento deve ser elaborado para ser realizado no perodo de um ano, o qual, no Brasil, coincide com o ano civil, conforme j salientado. Dessa forma, princpio que expressa o controle do Parlamento sobre os demais Poderes relativamente ao Oramento, ao prever a necessidade de renovao da autorizao legislativa anualmente. A periodicidade pode coincidir ou no com o ano civil, como o caso brasileiro. Na Itlia e na Sucia, por exemplo, o exerccio financeiro comea em 01/07 e termina em 30/06. Na Inglaterra, no Japo e na Alemanha o exerccio financeiro vai de 01/4 a 31/03. Nos Estados Unidos comea em 01/10, prolongando-se at 30/09. 16. Anterioridade Oramentria: prev que o oramento deve ser aprovado antes do incio do exerccio financeiro ao qual se aplica. Nos termos j salientados, a LDO tem disciplinado a hiptese de no aprovao antes do incio do exerccio financeiro, como o caso da LDO para o exerccio de 2010, Lei n 12.017/2009, que fixa disciplina em seu artigo 68. 17. Princpio da Transparncia: segundo o professor Ricardo Lobo Torres:
A transparncia fiscal um princpio constitucional implcito. Sinaliza no sentido de que a atividade financeira deve se desenvolver segundo os ditames da clareza, abertura e simplicidade. Dirige-se assim ao Estado como Sociedade, tanto aos organismos financeiros supranacionais quanto s entidades no-governamentais. Baliza e modula a problemtica da elaborao do oramento e da sua gesto responsvel, da criao de normas antielisivas, da abertura do sigilo bancrio e do combate corrupo.
18. Princpio da Melhor Estimativa ou da Exatido possvel: as estimativas devem ser to exatas quanto possveis, de forma a garantir pea oramentria razovel grau de consistncia e utilidade, isto , a fim de que possa ser utilizada como instrumento de programao, gesto e fiscalizao. Tm sido apontados os artigos 7 e 16 do Decreto-lei n 200/67 como fundamento. 19. Princpio da Economicidade: Segundo o princpio estampado no caput do artigo 70 CF, o oramento deve prever a mxima satisfao das necessidades pblicas com a aplicao do menor montante de receita possvel, isto , refere-se otimizao na utilizao dos recursos pblicos. 20. Princpio da especialidade dos incentivos fiscais: previsto no artigo 150, 6 CF:
Qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo, concesso de crdito presumido, anistia ou remisso, relativo a impostos, taxas ou contribuies, s poder ser concedido mediante lei especfica, federal, estadual ou municipal, que regule
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exclusivamente as matrias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuio, sem prejuzo do disposto no art. 155, 2, XIII, g.
Possui estreita vinculao com o princpio da transparncia, tendo surgido em funo de abusos consistentes na insero de normas outorgando incentivos fiscais, em suas diversas modalidades, no bojo de um projeto legislativo estranho matria tributria, dificultando sua identificao pelo Executivo por ocasio de sua sano. 21. Princpio da responsabilidade na gesto fiscal: expresso no artigo 11 da LRF, exige a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos que a Constituio Federal outorgou aos entes polticos. Efetiva arrecadao pressupe no s a eficincia do aparelhamento administrativo do Estado, para realizao concreta das receitas estimadas por meio de estudos tcnicos, como tambm a vedao de renncias tributrias, ressalvada a concesso de incentivos fiscais com a finalidade de reduzir as desigualdades socioeconmicas entre as diferentes regies do pas. Por isso, esse princpio tem sua matriz no artigo 151, I CF:
vedado Unio (...) instituir tributo que no seja uniforme em todo o territrio nacional ou que implique distino ou preferncia em relao a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, em detrimento de outro, admitida a concesso de incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento scio-econmico entre as diferentes regies do pas.
O que o texto constitucional permite o incentivo regional (para o desenvolvimento de determinada regio, congregando Estados e Municpios de caractersticas semelhantes em termos geofsicos, sociais e econmicas), e no o setorial, para beneficiar determinado ramo da atividade industrial, comercial ou de servios, j que este visa estimular essas atividades independentemente do local onde se situe. QUESTIONRIO 1) Qual a relao entre o planejamento para a realizao das Polticas Pblicas e os oramentos? QUESTES DE CONCURSO 1) Com base na Constituio Federal de 1988, o princpio oramentrio que consiste na no-insero de matria estranha previso da receita o: a) princpio da no-efetao das receitas. b) princpio da discriminao. c) princpio da clareza. d) princpio da exclusividade. e) princpio da unidade. (MPU Ministrio Pblico da Unio -tcnico em oramento 2004)
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DIREITO FINANCEIRO 6 AULA: Leis Oramentrias: PPA, LDO e LOA, tramitao das leis oramentrias. 6.1. As leis oramentrias Como visto na aula anterior, da utilizao do oramento como instrumento de planejamento e de controle da ao governamental, a Constituio, no artigo 165, inserido na Seo II do Captulo II do Ttulo VI, intitulada Dos Oramentos, criou um sistema integrado de previso, alocao e controle de recursos coletivos, bem como de gesto e de execuo das diretrizes, objetivos, metas e prioridades do setor pblico, o que se d por meio de trs leis oramentrias: o plano plurianual (PPA), as diretrizes oramentrias (LDO) e os oramentos anuais (LOA), as quais, apesar de consubstanciarem documentos distintos, possuem finalidade comum e harmnica, isto , atender s necessidade pblicas politicamente consagradas. O PPA abrange (a) os trs ltimos anos do chefe do Poder Executivo em exerccio; e (b) o primeiro ano do mandato do sucessor, devendo a lei que o instituir, nos termos do artigo 165, 1 CF, estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de durao continuada. Ainda, nos termos do artigo 167, 1 CF, nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder se iniciado sem prvia incluso no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. Tendo em vista consubstanciar mera enunciao de programao e orientao, o PPA lei formal, sendo dependente do oramento anual para possuir eficcia relativamente realizao das despesas. Esse oramento resulta, em ltima anlise, das necessidades ditadas pela poltica governamental (o oramento, nos dias atuais, faz o papel de programao econmica, direcionando a ao do governo para vrios setores da atividade, j que oramento anual j no basta para assegurar a execuo do plano de governo como um todo face s obras e servios de durao prolongada) No mesmo sentido, a LDO tambm lei formal, compreendendo apenas as metas e prioridades da Administrao Pblica, razo pela qual no cria, conforme ensina Ricardo Lobo Torres, direitos subjetivos para terceiros nem tem eficcia fora da relao entre os Poderes do Estado. Diferencia-se do PPA na medida em que se refere s metas e prioridades para o exerccio subseqente. Constitui-se, dessa forma, em plano prvio operacional de curto prazo, baseado em dados e informaes de natureza econmica e social, para fundamentar e orientar a posterior elaborao da proposta oramentria do Executivo, do Legislativo, do Judicirio e do Ministrio Pblico, isto , um verdadeiro elo de ligao entre o PPA e a LOA. A jurisprudncia tradicional do Supremo Tribunal Federal, a qual tem sido mitigada ultimamente, no sentido de que, por se tratar de lei de efeitos concretos, a LDO no se submete ao controle pela via direta, conforme se depreende da ementa da ADI 2.484-MC:
Lei de diretrizes oramentrias, que tem objeto determinado e destinatrios certos, assim sem generalidade abstrata, lei de efeitos concretos, que no est sujeita fiscalizao jurisdicional no controle concentrado. (ADI 2.484-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 19-12-01)
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J a lei oramentria anual (LOA), observados os princpios da universalidade, unidade, anterioridade, anualidade, legalidade, exclusividade, transparncia, no afetao, equilbrio financeiro, redistribuio de rendas, desenvolvimento econmico, e economicidade, o instrumento normativo que fixa a despesa e estima a receita anualmente, evidenciando a poltica econmica e financeira de curto prazo do governo. Saliente-se, no que se refere LOA, a relevncia do oramento-programa como instrumento de medio do desempenho e de vinculao da execuo oramentria ao planejamento central. Destaque-se, ainda nesse contexto, a essencialidade da programao financeira de desembolso para a definio do ritmo da execuo oramentria. O fluxograma abaixo visa auxiliar a compreenso do que foi at aqui exposto:
PLANEJAMENTO Metas e prioridades Planos e programas 3 ORAMENTOS PPA, LDO e LOA EXECUO ORAMENTRIA AO PLANEJADA DE GOVERNO
PROGRAMAO FINANCEIRA DE DESEMBOLSO
Dessa forma, a Constituio estabelece trs planejamentos oramentrios, os quais, conforme ensina Ricardo Lobo Torres, so resultado da influncia da Constituio da Alemanha, que prev o plano plurianual (eine mehrjahrige Finanzplanung art. 109, 3), o plano oramentrio (Haushalts-plan art.110), e a lei oramentria (Haushaltsgesetz art. 110), s que l se discute se o plano oramentrio realmente distinto da lei oramentria. Saliente-se que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio, em particular aqueles de que tratam os artigos 21, IX, 174, 1 e 214, devem ser necessariamente elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional, a teor do artigo 165, 4 CF. Com o objetivo de aprofundar o estudo das trs leis oramentrias, inicialmente sero abordados os seus aspectos essenciais quanto elaborao, iniciativa, apreciao e votao dos projetos, bem como vigncia das leis oramentrias, o que ajudar a traar o perfil de cada uma das leis. Com efeito, o conjunto dessas matrias constitui parte do denominado Ciclo Oramentrio, o qual corresponde ao perodo em que se realizam as atividades prprias e especficas do processo oramentrio, compreendendo:
Elaborao e envio do projeto
Apreciao, votao, sano e publicao
Execuo da lei Controle do oramento e dos interno, externo crditos adicionais e social
Importante destacar, ainda, que em funo do princpio da simetria e de nosso federalismo fiscal os mesmos princpios estruturantes das Finanas Pblicas no mbito da 2
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Unio so aplicveis aos Estados, Distrito Federal e Municpios, inclusive no que se refere ao denominado ciclo oramentrio, ressalvadas as regras especficas que sero objeto de estudo ao longo do curso. 6.2. Iniciativa, elaborao, apreciao e votao dos projetos O PPA, a LDO e a LOA so leis de iniciativa do Poder Executivo, nos termos do caput do artigo 165 CF, e servem, conforme j salientado, de elo de ligao entre o planejamento e a ao governamental, ou seja, a atuao concreta do poder pblico pressupe a existncia dos oramentos, sem os quais no pode haver utilizao do dinheiro pblico para realizar despesas. Nos termos do artigo 84, XXIII, e artigo 166, 6 CF, a iniciativa das leis oramentrias vinculada e privativa do Chefe do Poder Executivo a quem incumbe enviar ao Congresso Nacional os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual. Assim, conforme observa Kyoshi Harada, a proposta oramentria anual do Poder Legislativo, na qual se inclui o Tribunal de Contas, do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico: so unificadas antes do envio ao Parlamento para discusso, o que no afasta as respectivas competncias para elaborar as suas proposies dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes oramentrias, nos termos fixados nos artigos 99, 1, e 127, 3 CF. Nessa toada, o artigo 14 da LDO que trata das diretrizes para a elaborao da LOA de 2010 da Unio, Lei n 12.017/2009, dispe:
Art. 14. Os rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio encaminharo Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, por meio do Sistema Integrado de Dados Oramentrios SIDOR, at 15 de agosto de 2009, suas respectivas propostas oramentrias, para fins de consolidao do Projeto de Lei Oramentria de 2010, observadas as disposies desta Lei. 1o As propostas oramentrias dos rgos do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, encaminhadas nos termos do caput deste artigo, devero ser acompanhadas de parecer do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, de que tratam os arts. 103-B e 130-A da Constituio, respectivamente, que constaro das informaes complementares previstas no art. 10 desta Lei. 2o No se aplica o disposto no 1o deste artigo ao Supremo Tribunal Federal e ao Ministrio Pblico Federal (grifo nosso).
Destaque-se que ao Conselho Nacional de Justia e ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico, aos quais foi conferida a atribuio para exarar pareceres, nos termos do transcrito 1 , com a ressalva determinada no 2 , compete o controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, nos termos do artigo 103-B, 4 , caput, e artigo 130-A, 2 , caput CF, respectivamente. O Poder Executivo proceder aos ajustes necessrios, para fins de consolidao da proposta da LOA, na hiptese em que as propostas do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico sejam encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na LDO. Em sentido anlogo, se o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico no encaminharem as respectivas propostas oramentrias anuais dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes oramentrias, o Poder Executivo considerar, para fins de consolidao da proposta oramentria anual, os valores aprovados na lei oramentria vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na LDO. No mbito do Poder Judicirio a competncia para o encaminhamento da proposta oramentria, a ser consolidada pelo Poder Executivo, : (1) na esfera federal, dos 3
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Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovao dos respectivos tribunais; e (2) no mbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territrios, aos Presidentes dos Tribunais de Justia, com a aprovao dos respectivos tribunais. Cabe ressaltar quanto ao encaminhamento dos projetos de leis oramentrias, o qual consubstancia competncia vinculada e indelegvel que a no apresentao tempestiva das propostas do PPA, da LDO e da LOA ao Poder Legislativo constitui crime de responsabilidade poltica praticado pelo Presidente da Repblica tendo em vista que a hiptese se enquadra como ato atentatrio s leis oramentrias, consoante o disposto no artigo 10, 1, da Lei n 1.079/1950, norma que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento. O artigo 32, da Lei n 4.320/1964, por sua vez, disciplina apenas as conseqncias do no recebimento da proposta de LOA pelo parlamento, isto , se no receber a proposta oramentria no prazo fixado nas Constituies ou nas Leis Orgnicas dos Municpios, o Poder Legislativo considerar como proposta a Lei de Oramento vigente. J o artigo 165, 5, 6, e 7 CF estabelece o escopo da lei oramentria anual nos seguintes termos:
5 - A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. 6 - O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza fi nanceira, tributria e creditcia. 7 - Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional.
O artigo 5 da LRF complementa o dispositivo constitucional ao prever que a LOA conter tambm: (1) a explicitao das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado; (2) demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO; (3) conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante, definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, destinadas ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; (4) as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou contratual, e as receitas que as atendero; (5) o refinanciamento da dvida pblica constar separadamente na lei oramentria e nas de crdito adicional. Destaquese, ainda, que o artigo 22 da Lei n 4.320/1964 define a estrutura e composio da proposta oramentria. Uma vez apresentados os projetos das leis oramentrias pelo Poder Executivo, consoante os termos dos citados artigo 84, XXIII, caput do artigo 165 e artigo 166, 6 CF, sero os mesmos apreciados pelas duas Casas do Congresso na forma do regimento comum. A Constituio de 1967/69 estabelecia de forma expressa em seu artigo 66, que a lei oramentria anual seria objeto de votao conjunta das duas Casas, meno que no consta da atual Carta Poltica. De fato, o artigo 166 CF que disciplina a matria no o faz 4
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expressamente, apenas se referindo apreciao do projeto. O artigo 48 CF tambm no disciplina expressamente a questo ao estatuir caber somente ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, dispor sobre plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdito, dvida pblica e emisses de curso forado. Assim, importante destacar o artigo 1, V, do regimento comum do Parlamento Nacional, nos termos do Ato da Mesa do Congresso Nacional, n 63 de 2006, que disciplina a matria:
Art. 1 A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, sob a direo da Mesa deste, reunir-se-o em sesso conjunta para: .................................................................................................................... V discutir e votar o Oramento (arts. 48, II, e 166 da Constituio); ....................................................................................................................
O artigo 103 do regimento dispe que tramitao de projetos de oramento plurianual de investimentos aplicar-se-o, no que couber, as normas ali disciplinadas quanto ao oramento anual, cabendo no que for aplicvel apreciao da lei de diretrizes. A Resoluo n1 de 2006-CN, do Congresso Nacional, por sua vez, dispe sobre a Comisso Mista Permanente a que se refere o 1 do art. 166 CF, denominando-a de Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMO. Comisso mista permanente de Senadores e Deputados, compete examinar e emitir parecer sobre os projetos do PPA, LDO e LOA e aos crditos adicionais, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio, assim como a anlise das emendas aos projetos de leis oramentrias, que podem ser individuais, de Comisso Permanente do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, ou de bancada estadual, nos termos do artigo 43 a 50 da Resoluo n1 de 2006-CN. As emendas devem ser apresentadas Comisso mista, consoante o disposto no 2 do artigo 166, a qual deve examinar as condies e restries impostas pelos 3 e 4 do mesmo dispositivo, e so apreciadas, em sesso conjunta e nos termos do regimento interno, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. atribuio tambm da Comisso Mista desempenhar inmeras funes na seara do controle oramentrio, incluindo o exame e parecer sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica e tambm exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria sem prejuzo da atuao das demais comisses temporrias ou permanentes. Sem dvida, a Constituio conferiu amplos poderes citada Comisso Mista, o que tem sido objeto de muitas crticas por parte de especialistas na matria, como o professor Ricardo Lobo Torres, que assevera de forma contundente:
O relevo atribudo Comisso Mista do Congresso foi um dos grandes equvocos da Constituio Oramentria de 1988. (...) A Comisso Mista do Congresso Nacional, com superpoderes, foi causa direta dos escndalos apurados em 1993, com a dilapidao de recursos pblicos promovida principalmente pelos deputados e senadores que a compunham. No relatrio final da CPI o seu Presidente, Deputado Roberto Magalhes, disse que a Comisso Mista do Oramento, ao longo dos anos, granjeou a desestima e a indignada rejeio da sociedade e denunciou trs esquemas de manipulao do oramento: o das emendas, o das empreiteiras e o das subvenes sociais. Nenhuma conseqncia teve aquele relatrio, pois no ano de 2006 surgiram novos escndalos fundados no poder de emendar oramento, que ficaram conhecidos como vampiros e sanguessugas.(grifo nosso)
A raiz do problema, conforme identificado pelo ilustre jurista, de natureza jurdico-poltica e reflete a distoro do nosso sistema, que adotou o modelo de oramento prprio do parlamentarismo praticado na Frana e na Alemanha dentro de uma estrutura poltica presidencialista! A Lei de Diretrizes Oramentrias e a Comisso Mista do 5
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Congresso Nacional, por exemplo, so figuras tpicas do regime parlamentarista, que nem a martelo se adaptam ao presidencialismo!. Em linha de pensamento diversa, sem identificar a apontada desconexo estrutural do sistema de governo adotado e de distribuio de funes entre os Poderes, Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi sustentam que, a partir da Resoluo n2 de 1995, o Congresso se auto-limitou, no havendo razes para suprimir a interferncia parlamentar no processo oramentrio:
As alteraes no processo de apreciao e votao do oramento adotada a partir de 1995 tornaram-no mais transparente, mais facilmente controlado pelos partidos , mais dependente de decises coletivas e, principalmente, impuseram limites claros e significativos atuao individual dos parlamentares. As emendas individuais no so privilegiadas pelo prprio legislativo e representam uma pequena parcela da interveno legislativa no oramento aprovado. As emendas coletivas e de relatorias apropriaram-se da maior parcela dos recursos alocados e so aprovadas segundo preceitos estritos. Em poucas palavras, para salvaguardar sua prerrogativa de participar do processo oramentrio, o Congresso se viu forado a atar as prprias mos. As decises que realmente afetam ou podem afetar o perfil do oramento so tomadas pelo relatorgeral e pelos relatores adjuntos, selecionados entre os membros dos partidos da base do governo. Isto , a apreciao congressual do oramento altamente centralizada e segue linhas partidrias. Por todas as razes expostas, a nosso ver, os direitos parlamentares de alterao da proposta oramentria do Executivo no devem ser restringidos, ou praticamente anulados, como alguns pregam, acreditamos inadvertidamente. A corrupo e o desvio de verbas pblicas no ocorrem porque o Congresso participa do processo oramentrio. Tampouco dependem da forma pela qual essa participao se d desde 1995. A raiz do problema no est no Congresso, mas evidente que sua participao na elaborao do oramento pode ser aperfeioada e que esse aperfeioamento pode contribuir para reduzir a corrupo. Mas, se isso vier a ocorrer, com certeza no ser via restrio da participao congressual no processo. Pelo contrrio, parece-nos lquido e certo que a corrupo s ter a ganhar se a participao do Congresso for limitada.
As divergentes perspectivas da matria revelam a complexidade da questo, podendo-se advogar e sustentar diferentes pesos e ponderaes na participao de cada Poder. O ncleo central do problema, entretanto, realmente de natureza jurdico-poltica, na medida em que se refere definio dos modelos e interconexes entre: (1) o sistema de governo parlamentarismo-presidencialismo de um lado e, de outro, (2) o sistema de distribuio de funes entre os Poderes no que se refere matria oramentria. O desafio central, entretanto, no diz respeito apenas difcil escolha e implementao de um modelo de distribuio de funes e oramento (impositivo-autorizativo) que aumente a estabilidade poltica, impe-se, no mundo atual, que seja contemplada, ao mesmo tempo, a ampla e transparente participao da sociedade no processo e que se reduza ao mximo a possibilidade de desvios. Importante destacar a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, expressa na ADI 1.050-MC130, quanto ao poder de emenda parlamentar no contexto do modelo constitucional hbrido atual, de natureza presidencialista, compreendendo a possibilidade de o parlamento apresentar emendas aos projetos das leis oramentrias, ao lado da natureza meramente autorizadora do oramento anual relativamente s despesas:
O poder de emendar projetos de lei que se reveste de natureza eminentemente constitucional qualifica-se como prerrogativa de ordem polticojurdica inerente ao exerccio da atividade legislativa. Essa prerrogativa institucional, precisamente por no traduzir corolrio do poder de iniciar o processo de formao das leis (RTJ 36/382, 385 RTJ 37/113 RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do Legislativo, ainda que se cuide de proposies constitucionalmente sujeitas clusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, Rel. Min. Celso de Mello),
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desde que respeitadas as limitaes estabelecidas na Constituio da Repblica as emendas parlamentares (a) no importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lgica (relao de pertinncia) com a proposio original e (c) tratando-se de projetos oramentrios (CF, art. 165, I, II e III), observem as restries fixadas no art. 166, 3 e 4 da Carta Poltica. (ADI 1.050-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 21-9-94, DJ de 23-4-04)
Fixados esses conceitos fundamentais, quanto iniciativa, elaborao, emendas e votao das trs leis oramentrias, cumpre agora analisar os prazos de apresentao e de vigncia das mesmas, o que auxiliar a compreenso das funes e dos objetivos de cada qual. 6.3. Prazos de apresentao e a vigncia das leis oramentrias Estabelece o artigo 165, 9 , I CF, que cabe lei complementar norma at hoje no editada dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Tendo em vista a inexistncia do referido diploma complementar para disciplinar a questo, aplica-se a regra prevista no artigo 35, 2 , do ADCT, que dispe:
2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa; III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.
Relativamente ao PPA, disciplinado no inciso I, dois aspectos devem ser salientados para a definio do prazo de vigncia da lei e do encaminhamento do Projeto do PPA pelo Executivo: (1) o mandato presidencial; e (2) o encerramento da sesso legislativa. O artigo 82 CF, com a sua redao dada pela Emenda Constitucional n 16, de 1997, estabelece que o mandato do Presidente da Repblica de quatro anos e ter incio em primeiro de janeiro do ano seguinte ao da sua eleio. Assim, o mandato presidencial coincide com o exerccio financeiro. J a sesso legislativa, nos termos do artigo 57 CF, com a sua redao conferida pela Emenda Constitucional n 50 de 2006, se encerra em 22 de dezembro. Desta forma, visando continuidade das aes estatais no mdio prazo (perodo de quatro anos), a lei do plano plurianual possui vigncia por quatro anos, os quais englobam os trs ltimos do governo de determinado Chefe do Poder Executivo e o primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, perodo dentro do qual, at 31 de agosto, deve o presidente seguinte encaminhar o seu projeto de PPA para ter vigncia nos trs anos restantes de seu governo e no primeiro ano do mandato presidencial subseqente e assim sucessivamente. A ilustrao a seguir apresentada auxilia a compreenso da questo: 7
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Mandato Presidencial inicial Quadrinio 2003-2006 22/12 2003 2004 2005 2006
Mandato Presidencial subseqente Quadrinio 2007-2010 22/12 2007 2008 2009 2010 2011
31/08 p/ envio do projeto PPA Vigncia do PPA 2004-2007 Lei 10.933, de 11 de agosto de 2004
31/08 p/ envio do projeto PPA Vigncia do PPA 2008-2011 Lei 11.653, de 07 de abril de 2008
Saliente-se que a data da sano presidencial Lei n 10.933 e Lei n 11.653 as quais aprovaram o PPA para o quadrinio 2004-2007 e 2008-2011, dia 11 de agosto e dia 07 de abril, respectivamente revelam que, na prtica, nenhum dos projetos retornou ao Chefe do Executivo antes de encerrada a sesso legislativa (22 de dezembro), consoante requisito fixado na parte final do transcrito inciso I do 2 do artigo 35 do ADCT, tendo em vista o prazo constitucional de quinze dias que o Presidente da Repblica possui para sancionar ou vetar projeto de lei, a teor do artigo 66 CF combinado com o artigo 166, 7 CF. Em face da complexidade que envolve o PPA, e tendo em vista as peculiaridades quanto sua eficcia, a Constituio no estabeleceu conseqncias prticas sua no aprovao e devoluo ao Poder Executivo fora do prazo determinado, ao contrrio do que ocorre com a LDO, consoante o disposto no artigo 57, 2 CF, o qual dispe que a sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias. No que se refere aplicabilidade da regra do transcrito artigo 35, 2 do ADCT aos Estados, Distrito Federal e Municpios, importante destacar que, por meio da Mensagem n 627/2000, o Poder Executivo da Unio vetou a integralidade do artigo 3 e o 7 do artigo 5 da Lei Complementar n 101/2000, nos termos aprovados pelo Congresso Nacional, os quais dispunham sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual e da lei oramentria anual, regras que vinculariam todos os entes da Federao. O exame das razes de veto permite o entendimento das especificidades e complexidade da vinculao absoluta dos Estados, Distrito Federal e Municpios s regras adotas em mbito federal:
Razes do veto Art. 3o Art. 3o O projeto de lei do plano plurianual de cada ente abranger os respectivos Poderes e ser devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. 1o Integrar o projeto Anexo de Poltica Fiscal, em que sero estabelecidos os objetivos e metas plurianuais de poltica fiscal a serem alcanados durante o perodo de vigncia do plano, demonstrando a compatibilidade deles com as premissas e objetivos das polticas econmica nacional e de desenvolvimento social. 2o O projeto de que trata o caput ser encaminhado ao Poder Legislativo at o dia trinta de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo. Razes do veto O caput deste artigo estabelece que o projeto de lei do plano plurianual dever ser devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa,
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enquanto o 2 obriga o seu envio, ao Poder Legislativo, at o dia 30 de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo. Isso representar no s um reduzido perodo para a elaborao dessa pea, por parte do Poder Executivo, como tambm para a sua apreciao pelo Poder Legislativo, inviabilizando o aperfeioamento metodolgico e a seleo criteriosa de programas e aes prioritrias de governo. Ressalte-se que a elaborao do plano plurianual uma tarefa que se estende muito alm dos limites do rgo de planejamento do governo, visto que mobiliza todos os rgos e unidades do Executivo, do Legislativo e do Judicirio. Alm disso, o novo modelo de planejamento e gesto das aes, pelo qual se busca a melhoria de qualidade dos servios pblicos, exige uma estreita integrao do plano plurianual com o Oramento da Unio e os planos das unidades da Federao. Acrescente-se, ainda, que todo esse trabalho deve ser executado justamente no primeiro ano de mandato do Presidente da Repblica, quando a Administrao Pblica sofre as naturais dificuldades decorrentes da mudana de governo e a necessidade de formao de equipes com pessoal nem sempre familiarizado com os servios e sistemas que devem fornecer os elementos essenciais para a elaborao do plano. Ademais, a fixao de mesma data para que a Unio, os Estados e os Municpios encaminhem, ao Poder Legislativo, o referido projeto de lei complementar no leva em considerao a complexidade, as peculiaridades e as necessidades de cada ente da Federao, inclusive os pequenos municpios. Por outro lado, o veto dos prazos constantes do dispositivo traz consigo a supresso do Anexo de Poltica Fiscal, a qual no ocasiona prejuzo aos objetivos da Lei Complementar, considerando-se que a lei de diretrizes oramentrias j prev a apresentao de Anexo de Metas Fiscais, contendo, de forma mais precisa, metas para cinco variveis receitas, despesas, resultados nominal e primrio e dvida pblica -, para trs anos, especificadas em valores correntes e constantes. Diante do exposto, prope-se veto ao art. 3o, e respectivos pargrafos, por contrariar o interesse pblico. 7o do art. 5
o
7o O projeto de lei oramentria anual ser encaminhado ao Poder Legislativo at o dia quinze de agosto de cada ano. Razes do veto A Constituio Federal, no 2 do art. 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, determina que, at a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, o projeto de lei oramentria da Unio seja encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro. Estados e Municpios possuem prazos de encaminhamento que so determinados, respectivamente, pelas Constituies Estaduais e pelas Leis Orgnicas Municipais. A fixao de uma mesma data para que a Unio, os Estados e os Municpios encaminhem, ao Poder Legislativo, o projeto de lei oramentria anual contraria o interesse pblico, na medida em que no leva em considerao a complexidade, as particularidades e as necessidades de cada ente da Federao, inclusive os pequenos municpios. Alm disso, a fixao de uma mesma data no considera a dependncia de informaes entre esses entes, principalmente quanto estimativa de receita, que historicamente tem sido responsvel pela precedncia da Unio na elaborao do projeto de lei oramentria. Por esse motivo, sugere-se oposio de veto ao referido pargrafo.
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Nesse contexto, pode-se concluir que os entes federados podem estabelecer sistemticas distintas quanto ao prazo de apresentao dos projetos de leis oramentrias. No que se refere aos Municpios, ainda importante destacar, com base no artigo 44 da Lei n 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, a existncia da gesto oramentria participativa, instrumento de planejamento municipal, o qual inclui:132 a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para a sua aprovao pela Cmara Municipal. (grifo nosso)
J no mbito federal e estadual no obrigatria a adoo do princpio da gesto oramentria participativa, especialmente em razo da notria dificuldade de os membros da comunidade dirigirem-se s Casas Legislativas estaduais e ao Parlamento Nacional, conforme pontua Harada. De volta anlise dos prazos para a apresentao, aprovao e devoluo da lei de diretrizes oramentrias, disciplinada no supratranscrito inciso II do 2 do artigo 35 do ADCT, constata-se que o projeto da lei de diretrizes oramentrias (LDO) deve ser encaminhado at 15 de abril de cada ano (oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro) e devolvido para a sano do Chefe do Poder Executivo at o dia 17 de julho, termo de encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa, consoante o disposto no citado artigo 57 CF. Conforme j destacado, em sentido diverso da inexistncia de disciplina quanto hiptese de no aprovao e devoluo do PPA no prazo fixado, conforme ensina Alexandre de Moraes, no h possibilidade de o Congresso Nacional rejeitar o projeto de lei de diretrizes oramentrias, uma vez que a Constituio Federal determina em seu art. 57, 2 , que a sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias. A ilustrao abaixo facilita o entendimento da questo: Mandato presidencial Quadrinio 2007/2010
15/04 para envio do projeto de LDO 15/04 para envio do projeto de LDO 15/04 para envio do projeto de LDO
2007
Devoluo da LDO at 17/07 Sano da LDO em 13.08.2007
2008
2009
2010
2011
LDO para LOA/2008 Lei 11.514/07 Vigncia do PPA 2004 2007 em 2007 Lei 10.933/2004
LDO para LOA/2009 Lei 11.768/08
LDO para LOA/2010 Lei 12.017/09
Vigncia do PPA 2008 2011 Lei 11.653, de 07 de abril de 2008 10
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Importante frisar que a vigncia da LDO matria controvertida, podendo-se sustentar que a sua vigncia de um ano, pois se trata de mera orientao ou sinalizao, de carter anual, para a feitura do oramento, conforme entende Ricardo Lobo Torres. Em sentido diverso, assevera Valdecir Pascoal que:
Mesmo que alguns autores falem de vigncia anual da LDO, isso, a rigor, no correto. Valendo-nos do conceito jurdico de vigncia, h que se concluir que a LDO vigora por mais de um ano. Normalmente aprovada em meados do exerccio financeiro, orientando a elaborao da LOA no segundo semestre e continuando em vigor at o final do exerccio financeiro subseqente.
O projeto da lei oramentria anual (LOA) da Unio, por sua vez, nos termos do inciso III do artigo 35, 2 do ADCT, deve ser encaminhado at o dia 31 de agosto (at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro) e devolvido para sano at 22 de dezembro, data do encerramento da sesso legislativa. Assim, o prazo para o envio do projeto da LOA pelo Chefe do Poder Executivo e de devoluo pelo Poder Legislativo para o Poder Executivo so iguais queles determinados para o PPA, com a diferena de que o prazo de vigncia deste quadrienal, ou seja, at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, enquanto a lei do oramento tem vigncia anual. O que ocorre se o projeto da LOA no for votado pelo Poder Legislativo no prazo consignado ou o mesmo for rejeitado? A possibilidade de (1) rejeio do projeto de lei oramentria, bem como a possibilidade de (2) no devoluo do projeto de LOA pelo Poder Legislativo sero analisadas a seguir. A interpretao do artigo 166, 8 CF, consoante sustenta Alexandre de Moraes, permite concluir pela possibilidade de rejeio total ou parcial do projeto de lei do oramento anual, tendo em vista a literalidade do dispositivo, a qual declara que:
8 - Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. (grifo nosso)
Em sentido diverso, adverte Adilson Abreu Dallari, sob pena de paralisao da mquina estatal, no ser possvel rejeio total do projeto da lei oramentria anual, pois:
se a Constituio restringe o poder de emenda, que somente pode ser exercido dentro de certos limites, evidentemente probe, implicitamente, a emenda total, radical modificadora absoluta do texto inicialmente proposto. (...) Em resumo, ao dever imposto pela Constituio ao Chefe do Poder Executivo de elaborar e enviar o projeto de lei oramentria corresponde o dever imposto ao Legislativo de examin-lo, alter-lo (se for o caso) e aprov-lo, sem possibilidade de rejeio total.
Valdecir Pascoal, por outro lado, esclarece que:

H quase um consenso na doutrina acerca da impossibilidade jurdica de o Poder Legislativo rejeitar o PPA e a LDO. Primeiro, porque a CF no previu essa possibilidade, uma vez que estabeleceu, no artigo 35 do ADCT, que ambas as leis devem ser devolvidas ao Poder Executivo para SANO. Se o legislador mencionou apenas a possibilidade de sano fica afastada a possibilidade de rejeio, uma vez que no cabe sancionar o que foi rejeitado. O segundo argumento toma por base o disposto no artigo 57, 2 segundo o qual a sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao da LDO. No obstante, o mesmo raciocnio no sentido de impossibilidade de rejeio no pode ser empregado em relao ao projeto de LOA. que neste
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caso, a prpria CF/88 previu tal possibilidade ao assinalar em seu artigo 166, 8 , que: (...) (grifo nosso)
Importante destacar que o artigo 66 da Constituio de 1967/69 disciplinava, expressamente, a hiptese da no devoluo do projeto de lei do oramento anual pelo Congresso Nacional, para a sano do Presidente da Repblica, determinando que se, at trinta dias antes do encerramento do exerccio financeiro, o Poder Legislativo no o devolver para sano, ser promulgado como lei. Conforme ensina Regis Fernandes de Oliveira, poca entendia-se que a disposio valia tanto para a hiptese de no devoluo, como para a de rejeio. Aduz ainda Regis Fernandes sobre o tema que:
a Constituio do Estado de So Paulo de 1969 disps que rejeitado o projeto subsistir a lei oramentria anterior. Houve julgamento que assim determinou (RF 207/211). O problema foi levado ao Supremo Tribunal Federal que entendeu inconstitucional o dispositivo (RDA 112/263). Afirmou-se que a soluo seria a de se entender no devolvido o projeto enviado ao Congresso Nacional.
Jos Afonso da Silva apresenta a soluo que entende determinada na prpria Carta Magna para o problema:
A conseqncia mais sria da rejeio do projeto de lei oramentria anual que a Administrao fica sem oramento, pois no pode ser aprovado outro. No possvel elaborar oramento para o mesmo exerccio financeiro. A Constituio d soluo possvel e plausvel dentro da tcnica do direito oramentrio: as despesas, que no podem efetivar-se seno devidamente autorizadas pelo Legislativo, tero que ser autorizadas prvia e especificamente, caso a caso, mediante leis de abertura de crditos especiais.
Assim, na hiptese de rejeitada a LOA pelo Poder Legislativo, a aplicao dos recursos pblicos e a realizao de despesas somente ser possvel por meio de crditos adicionais, nos termos disciplinados pela prpria Constituio (artigo 167, V), isto : crditos suplementares, caso a rejeio parlamentar seja parcial, ou crditos especiais, na hiptese de rejeio parcial ou total, toda elas, entretanto, a exigir autorizao legislativa. Por fim, impe-se destacar que no disciplinada pela atual Constituio, ao contrrio da Constituio de 1967/69, a hiptese de o Poder Legislativo no devolver o projeto de lei oramentria anual para a apreciao pelo Poder Executivo sano ou veto no prazo determinado, at 22 de dezembro, conforme estatudo no citado inciso III do artigo 35, 2 do ADCT, nos termos j salientados. possvel, portanto, a anomia oramentria, isto , o incio do exerccio financeiro sem a aprovao formal da lei oramentria anual pelo Congresso Nacional, tendo em vista no haver regra aplicvel LOA anloga quela disciplinadora da hiptese para a LDO caso no qual a sesso legislativa no interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes conforme j salientado. A questo chegou a ser disciplinada no artigo 6 da Lei Complementar n 101/2000, no entanto, o dispositivo foi vetado, como se constata pelas esclarecedoras razes a seguir aduzidas por meio da Mensagem n 627/2000:
Art. 6o Se o oramento no for sancionado at o final do exerccio de seu encaminhamento ao Poder Legislativo, sua programao poder ser executada, at o limite de dois doze avos do total de cada dotao, observadas as condies constantes da lei de diretrizes oramentrias. Razes do veto Parcela significativa da despesa oramentria no tem sua execuo sob a forma de duodcimos ao longo do exerccio financeiro. Assim, a autorizao para a
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execuo, sem exceo, de apenas dois doze avos do total de cada dotao, constante do projeto de lei oramentria, caso no seja ele sancionado at o final do exerccio de seu encaminhamento ao Poder Legislativo, poder trazer srios transtornos Administrao Pblica, principalmente no que tange ao pagamento de salrios, aposentadorias, ao servio da dvida e as transferncias constitucionais a Estados e Municpios. Por outro lado, tal comando tem sido regulamentado pela lei de diretrizes oramentrias, que proporciona maior dinamismo e flexibilidade em suas disposies. Na ausncia de excepcionalidade, o dispositivo contrrio ao interesse pblico, razo pela qual sugere-se oposio de veto, no propsito de que o assunto possa ser tratado de forma adequada na lei de diretrizes oramentrias.
Realmente, a matria tem sido disciplinada, ano aps ano, nas leis de diretrizes oramentrias LDO, conforme destacado nas razes de veto em face da constante omisso do prprio Poder Legislativo, relativamente devoluo do projeto da LOA at 22 de dezembro nos termos constitucionalmente determinados. Nesse sentido, tendo em vista que a LOA para o exerccio de 2008 somente foi aprovada em 24 de maro do exerccio j em curso (Lei n 11.647, de 24.03.2008), ou seja, j realizada a execuo de quase 3/12 (trs doze avos) do oramento, aplicou-se o disposto no artigo 72 da Lei n 11.514/2007, o qual estabelecia as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2008 e disciplinava, in verbis:
Art. 72. Se o Projeto de Lei Oramentria de 2008 no for sancionado pelo Presidente da Repblica at 31 de dezembro de 2007, a programao dele constante poder ser executada para o atendimento de: I - despesas que constituem obrigaes constitucionais ou legais da Unio, relacionadas na Seo I do Anexo IV desta Lei; II - bolsas de estudo, no mbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq e da Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Capes, de residncia mdica e do Programa de Educao Tutorial PET; III - despesas com a realizao das eleies municipais de 2008, constantes de programaes especficas; IV - pagamento de estagirios e de contrataes temporrias por excepcional interesse pblico na forma da Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993; e V - outras despesas correntes de carter inadivel. 1o As despesas descritas no inciso V deste artigo esto limitadas 1/12 (um doze avos) do total de cada ao prevista no Projeto de Lei Oramentria de 2008, multiplicado pelo nmero de meses decorridos at a sano da respectiva lei. 2o Aplica-se, no que couber, o disposto no art. 60 desta Lei aos recursos liberados na forma deste artigo. 3o Na execuo de outras despesas correntes de carter inadivel, a que se refere o inciso V do caput, o ordenador de despesa poder considerar os valores constantes do Projeto de Lei Oramentria de 2008 para fins do cumprimento do disposto no art. 16 da Lei Complementar no 101, de 2000.
A LDO para o exerccio de 2009, Lei n 11.768/08, fixa, no artigo 69, regramento semelhante. No entanto, diferentemente do oramento do exerccio de 2008, a LOA do exerccio de 2009 foi aprovada, sancionada e publicada ainda no exerccio de 2008 (Lei n 11.897, de 30 de dezembro de 2008). Nos mesmos termos ocorreu na LDO para o exerccio de 2010, Lei n 12.017/2009, a qual tambm estabelece em seu artigo 68 disciplina anloga, com acrscimos nas hipteses em que o oramento pode ser executado. O Projeto de Lei n 46/2009-CN, que estabelece a LOA para exerccio de 2010, foi aprovado aps amplo acordo pelo plenrio do Congresso, em 22 de dezembro de 2009, um dia antes do recesso no
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Legislativo federal, que se iniciou a partir da zero hora do dia 23, conforme notcia do stio da Cmara dos Deputados:
Em acordo de ltima hora, o Plenrio do Congresso aprovou, na noite desta terafeira (22), o Oramento de 2010 no valor de R$ 1,86 trilho. Descontados os investimentos e as despesas com a dvida pblica, sero cerca de R$ 830 bilhes para os programas governamentais e transferncias a estados e municpios. A matria ser enviada sano presidencial. O acordo foi fechado cerca de meia hora antes do final da ltima sesso em que o Oramento poderia ser votado neste ano. Uma das mudanas negociadas pelo governo e pela oposio, no substitutivo do relator-geral, deputado Magela (PT-DF), foi sobre o remanejamento de recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). O substitutivo autorizava o Executivo a transferir 30% de todos os recursos do PAC entre as obras, mas esse percentual foi reduzido para 25% dos recursos de cada obra. Segundo a oposio, isso limitar um possvel uso eleitoral dos recursos do programa, que conta com R$ 29,9 bilhes dos R$ 151,9 bilhes orados para o investimento pblico em 2010 (equivalente a 4,6% do PIB projetado de R$ 3,32 trilhes). Em 2009, o governo foi autorizado a gastar R$ 27,9 bilhes no PAC. As estatais respondero por 62% do total de investimentos (R$ 94,4 bilhes, contra R$ 79,9 bilhes autorizados para 2009). Dentro do oramento fiscal e da seguridade, o montante de investimentos ser de R$ 57,5 bilhes contra R$ 54,5 bilhes permitidos para este ano. Emendas de bancada A segunda mudana acertada entre os lderes e Magela foi a transformao de todas as emendas de investimento do relator-geral em emendas de bancada. A distribuio ser feita proporcionalmente s emendas j contempladas antes do acordo. Agricultura e sade Outras negociaes fechadas nesta tera-feira, ainda na discusso da matria na Comisso Mista de Oramento, viabilizaram recursos adicionais de R$ 1,7 bilho para o Programa de Garantia de Preos Mnimos e de R$ 2,2 bilhes para aes de mdia e alta complexidade em sade. O programa de garantia tem o objetivo de assegurar os custos de setores produtivos agrcolas e, assim, no comprometer a renda familiar em caso de oscilao dos preos no mercado. O programa compensa as perdas dos produtores com concesso de bnus. Salrio O texto aprovado prev um salrio mnimo pouco maior que o enviado pelo governo. Ele sair dos atuais R$ 465 para R$ 510 no prximo ano um reajuste nominal de 9,7%. O reajuste adicional proposto pelo relator, em relao ao enviado pelo governo, vai elevar a despesa em quase R$ 874 milhes para cada real de aumento, o gasto oramentrio sobe R$ 196,4 milhes. Magela tambm reservou R$ 3,5 bilhes para o aumento real das aposentadorias e penses dos 8,3 milhes de beneficirios do INSS que ganham acima do mnimo. Entretanto, o percentual de reajuste ainda no foi definido pelo governo.
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A despesa com servidores pblicos (civis e militares, da ativa e inativos) soma R$ 183,7 bilhes, um crescimento de R$ 691,6 milhes em relao ao texto original encaminhado em agosto pelo Executivo. Em 2009 a dotao autorizada para gastos com pessoal foi de R$ 169,1 bilhes. Os detalhes das mudanas feitas na ltima hora pelo relator-geral ainda no so conhecidos, pelos menos os nmeros finais. Nos prximos dias, os consultores de Oramento da Cmara e do Senado vo fazer as modificaes oriundas do acordo, para envio da proposta sano. S a ser possvel saber o tamanho exato do oramento federal para 2010, o volume das despesas primrias e dos investimentos pblicos.
Pelo exposto, por acordo, foi reduzido o valor mximo de remanejamento de recursos do PAC sem a autorizao do Parlamento bem como transformada todas as emendas de investimento do relator-geral em emendas de bancada. Entretanto, conforme noticiado no stio da Assessoria de Imprensa e Comunicao do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), a oposio quer evitar a sano do oramento:
O lder do DEM na Cmara, Ronaldo Caiado (GO), encaminhou ofcio ontem ao presidente do Congresso, Jos Sarney (PMDB-AP), com o pedido para que o Oramento de 2010 no seja encaminhado para sano do presidente Luiz Incio Lula da Silva. Caiado acusa o relator da proposta oramentria, deputado Geraldo Magela (PT-DF), de descumprir o acordo fechado na semana passada que permitiu a aprovao do texto. O parlamentar do DEM quer ajustes no Oramento de 2010 antes que a proposta seja enviada ao Executivo. Do contrrio, Caiado ameaa solicitar ao DEM para que ingresse com pedido de cassao do mandato do petista por quebra de decoro parlamentar.Ao prevalecer o no cumprimento do acordo, a disposio essa. O que estamos pedindo que toda e qualquer emenda de investimento feita pelo relator seja cancelada e redistribuda aos Estados, isso no traz prejuzo a ningum. No pode prevalecer interesses polticos ao acordo entre o relator e um parlamentar, afirmou Caiado. O lder afirma que Magela encaminhou ofcio para a Comisso Mista de Oramento determinando que, para a redao final da proposta oramentria, fossem canceladas as emendas de investimento reservadas para as cidades que vo receber a Copa do Mundo de 2014 que totalizam R$ 1,2 bilho. Caiado sustenta que a inteno de Magela favorecer a base eleitoral governista em ano eleitoral. Segundo o lder, pelo acordo firmado na sesso plenria que aprovou o Oramento, deveriam ser canceladas todas as emendas de investimentos assinadas pelo relator. Os recursos, de acordo com o deputado, seriam redistribudos proporcionalmente para as 27 bancadas. Ele j recuou da primeira posio parcialmente, acredito que deve prevalecer o bom senso para retomar o que foi acordado em plenrio. As excees esto colocadas e o restante ser redistribudo para as bancadas nos Estados. No vo ficar de acordo com o interesse pessoal do relator, afirmou Caiado. No ofcio, o lder afirma que o relator agiu com abuso de suas prerrogativas ao decidir transferir para as emendas de bancada to somente aquelas relativas aos investimentos necessrios para a realizao da Copa de 2014 no Brasil. Caiado disse que Magela deixou de lado os recursos das demais emendas, os quais pelo teor do acordo construdo tambm deveriam ser alocados. O petista no foi localizado para comentar as declaraes de Caiado.
O quadro abaixo apresenta resumo do que foi at aqui exposto quanto aos prazos de envio das leis oramentrias pelo Poder Executivo e devoluo pelo Poder Legislativo:
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Projeto de lei
(1) Prazo de envio pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo (1.2) (1.1) Se cumprido o Termo final prazo 31 agosto encaminhado at 4 meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro
(2) Prazo de devoluo pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo (2.2) (2.1) Se cumprido Termo final o prazo 22 dezembro
Fundamento normativo
PPA
Crime de responsabilidade
devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa
Sem previso
15 abril encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro
17 julho devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa
LDO
Crime de responsabilidade
Sesso legislativa no se interrompe
31 agosto encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro
LOA
Crime de responsabilidade e ser considerada como proposta a Lei de Oramento vigente
22 dezembro devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa
Sem previso expressa. Na prtica, a matria vem sendo disciplinada na LDO, todos os anos
(1.1 e 2.1) artigo 35, 2, I do ADCT (1.2) artigo 84, XXIII, caput do artigo 165 e artigo 166, 6 c/c artigo 10, I da Lei 1.079/50 ou Decreto-lei 201/67 (1.1 e 2.1) artigo 35, 2, II do ADCT (1.2) artigo 84, XXIII, caput do artigo 165 e artigo 166, 6 c/c artigo 10, I da Lei 1.079/50 (2.2) artigo 57, 2 CF (1.1 e 2.1) artigo 35, 2, III do ADCT (1.2) artigo 84, XXIII, caput do artigo 165 e artigo 166, 6 c/c artigo 10, I da Lei 1.079/50 ou Decreto-lei 201/67 c/c artigo 32 da Lei 4.320/64 (2.2) artigo 72 da Lei 11.514/2007 (LDO para 2008)
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Catalogao na publicao: Roberto Carlos Cardoso Bibliotecrio CRB10 010/10

Lucas Aurlio Jost Assis Diretor Geral

Luiz Vergilio Dalla-Rosa Coordenador Titular do Curso de Direito

Centro de Ensino Superior Dom Alberto

Recursos Descrio Aula expositiva Trabalho em grupo Trabalho individual Seminrio

Recursos Descrio Aula expositiva Trabalho em grupo Trabalho individual Seminrio

Recursos Descrio Aula expositiva Trabalho em grupo Trabalho individual Seminrio

O artigo 13 discrimina os elementos da despesa em cada uma dessas categorias:

PROGRAMAO FINANCEIRA DE DESEMBOLSO

Elaborao e envio do projeto

Apreciao, votao, sano e publicao

LDO para LOA/2009 Lei 11.768/08

LDO para LOA/2010 Lei 12.017/09

Vigncia do PPA 2008 2011 Lei 11.653, de 07 de abril de 2008 10

Valdecir Pascoal, por outro lado, esclarece que:

devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa

15 abril encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro

17 julho devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa

Sesso legislativa no se interrompe

31 agosto encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro

Crime de responsabilidade e ser considerada como proposta a Lei de Oramento vigente

22 dezembro devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa

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