BRAZILIAN STUDIES PROGRAMME

UNIVERSITY OF OXFORD LATIN AMERICAN CENTRE

A evoluo do programa Bolsa-Famlia brasileiro: funcionamento e impactos sobre a pobreza

Sonia Rocha
Occasional Paper Number BSP-01-08

Brazilian Studies Programme Latin American Centre St Antonys College Oxford OX2 6JF

Brazilian Studies Programme, University of Oxford, Occasional Paper 01-08

A evoluo do programa Bolsa-Famlia brasileiro: funcionamento e impactos sobre a pobreza1 Sonia Rocha Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS)
Occasional Paper Number BSP-01-08
Abstract After a brief overview of the evolution of income transfer programs in Brazil, this article uses information from the 2004 and 2006 official national household survey (PNAD) in order to analyze the recent evolution of the Bolsa-Familia with regard to targeting and coverage. Despite the fact that the BF met its goal of assisting 11 million households by the end of 2006, there are still around 3.4 million eligible households that do not receive the transfer. Simulations show that guaranteeing the basic transfer to all eligible households has a stronger impact on poverty indicators that to grant the new benefit - created in 2008 - to youngsters who live in the already assisted households. Resumo Depois de um breve retrospecto da evoluo das transferncias de renda focalizadas nos pobres no Brasil, este artigo analisa a evoluo recente do programa Bolsa-Famlia no que diz respeito focalizao e cobertura da sua populao-alvo, utilizando informaes do suplemento das PNAD 2004 e 2006. Apesar de o programa ter atingido sua meta de atendimento de 11 milhes de domiclios ao final de 2006, h evidncias de cerca de 3,4 milhes de domiclios elegveis ainda se encontram a descoberto. Simulaes evidenciam que garantir a cobertura de todos os domiclios elegveis tem maior impacto sobre os indicadores de pobreza que conceder o novo benefcio, criado em 2008, aos jovens nos domiclios j atendidos pelo programa.

Esta pesquisa foi realizada durante a estadia da autora como Visiting Research Associate junto ao Brazilian Studies Programme (BSP) e ao Latin American Centre (LAC) da University of Oxford no Trinity Term 2008. 1

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Introduo Em dezembro de 2006, o programa Bolsa-Famlia (BF) atingiu a meta de cobertura da sua populao-alvo estabelecida pelo governo, consolidando-se como o carro-chefe da poltica social do governo Lula. Nos trs anos desde a sua criao, em outubro de 2003, foi realizado um esforo importante no sentido de unificar o conjunto de programas prexistentes de transferncia de renda focalizados nos pobres, criados desde os meados da dcada de noventa, empreendendo a reviso cadastral das famlias e eliminando superposies dos diferentes programas de transferncia que podem ser caracterizados como novos. A experincia brasileira com o programa BF vem adquirindo crescente visibilidade internacional, suscitando o interesse de especialistas em poltica social, por diversas razes. A primeira so seus nmeros impressionantes, j que estaria concedendo de forma regular cerca de 11 milhes de benefcios mensais, cobrindo, portanto, 19,4% do total de domiclios brasileiros em 2007. No entanto, estes nmeros seriam certamente um passivo para o programa caso ele no reunisse uma srie de caractersticas atraentes de concepo e de operacionalizao, e, sobretudo, se no tivesse ficado evidente o seu sucesso em termos de focalizao: com dispndio relativamente modesto, que no chega a 1% do PIB, foi possvel atingir rapidamente resultados significativos de reduo da pobreza e da desigualdade de renda. Estudos mostraram que as transferncias realizadas em 2004 foram capazes de reduzir a proporo de pobres, embora este no seja o indicador mais sensvel s transferncias. Paralelamente, 20% da queda da desigualdade de renda de renda medida pelo coeficiente de Gini entre 2001 e 2004 se deveu exclusivamente s novas transferncias (SOARES, 2006). A respeitabilidade do programa se deve, em grande parte, ao fato de que seus impactos puderam ser empiricamente avaliados a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD/IBGE. Trata-se, portanto, de evidncias independentes das informaes administrativas oriundas do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), responsvel direto pelo programa, embora o prprio ministrio tenha empreendido uma avaliao especfica (CEDELAR, 2006). Assim, em 2004, cerca de um ano aps a criao do BF e ainda em pleno processo de unificao dos programas prexistentes sob este novo guarda-chuva, foi aplicado um questionrio suplementar totalidade dos 145 mil domiclios da amostra investigada pela PNAD naquele ano. O questionrio indagava sobre a participao do domiclio em sete programas especficos de

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transferncia de renda federais em operao naquele momento, alm de um quesito aberto sobre a participao em outros programas.2 Embora houvesse incompatibilidades entre o nmero de beneficirios por programa advindo dos registros administrativos e aquele derivado da PNAD-2004 (ROCHA, 2008; SOARES et al., 2006), as caractersticas dos domiclios que declararam receber transferncias evidenciaram uma focalizao relativamente boa. Pode-se dizer mesmo que a focalizao revelou-se surpreendentemente adequada, tendo em vista o fato de que a seleo dos beneficirios do programa foi realizada localmente, isto , de forma descentralizada, a partir de metas definidas pelo MDS quanto ao nmero de domiclios a serem atendidos em cada municpio. Embora esta cooperao entre governo federal e governos municipais para o cadastramento e seleo dos beneficirios tenha sido adotada desde o incio de implantao dos novos programas de transferncia em meados dos anos noventa, este no um procedimento sem risco, tendo em vista a ausncia de uma rede de assistncia social estruturada aliada tradio clientelista local. Passados dois anos aps a aplicao do primeiro questionrio suplementar, a PNAD-2006 incorporou um novo suplemento sobre os programas de transferncia de renda. O objetivo deste texto de, fazendo referncia aos resultados obtidos em 2004, avaliar em que medida e em que direo avanaram as novas transferncias, no momento em que o governo considerou estarem praticamente finalizados os processos de expanso de cobertura e de unificao sob o BF dos programas de transferncia de renda pr-existentes. Ademais, utilizando os dados de 2006, so feitas simulaes de forma a examinar o impacto provvel sobre os indicadores de pobreza da cobertura completa da populao-alvo do programa, assim como de modificaes introduzidas no desenho do programa em 2008, a saber, o pagamento de um auxlio aos jovens de 16 e 17 anos nos domiclios atendidos. Este texto est organizado da seguinte maneira. Depois de um breve histrico na prxima seo sobre a evoluo dos programas de transferncia de renda no Brasil, a seo 3 discute a expanso da cobertura Bolsa-Famlia e o processo de unificao dos vrios programas de transferncia de renda pr-existentes, que atendiam a clientelas especficas no conjunto mais amplo dos pobres. Na seo 4 discute-se a questo da focalizao e do tamanho da populao-alvo ainda no coberta pelo programa, dando nfase especial evoluo ocorrida entre 2004 e 2006. A seo 5 descreve os possveis impactos sobre pobreza da imputao do benefcio do BF aos domiclios que, embora elegveis, ainda no recebiam transferncia renda do programa. So feitas tambm simulaes relativas ao novo benefcio destinado aos jovens de 16 e 17 anos, que comeou
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Os programas federais investigados incluam tanto os novos programas federa is criados a partir de meados da dcada de noventa (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, Bolsa-Escola, BolsaAlimentao, Auxlio-Gs, Carto-Alimentao, Bolsa-Famlia), assim como os programas constitucionais pr-existentes (Benefcio de Prestao Continuada a idosos e deficientes). 3

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a ser pago em maro de 2008. Finalmente a sexta seo sintetiza os pontos levantados ao longo do texto e as concluses. Da criao e expanso dos programas federais de transferncia de renda

Ao tratar do BF e dos programas pr-existentes que ele incorpora, criados desde 1995, importante destacar que transferncias de renda focalizadas nos mais pobres j existiam no Brasil desde a dcada de setenta. Tinham, porm, pouca visibilidade, alm de cobertura bastante limitada da sua populao-alvo, isto , idosos e portadores de deficincia com renda monetria insuficiente para garantir seus meios de sobrevivncia. Somente a partir da Constituio de 1988, e, em particular, a partir da regulamentao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), em 1993, este programa de transferncia adquire importncia crescente, tanto em funo do aumento paulatino da clientela atendida, como do valor do benefcio, que passou a corresponder a um salrio mnimo. Ainda hoje este programa se diferencia marcadamente dos novos programas criados a partir dos meados da dcada de noventa, por ter embasamento constitucional, e, em conseqncia, regras de fixao e reajuste do benefcio. Na verdade, os novos programas federais novos por oposio ao daquele no mbito da LOAS tiveram como origem programas de transferncia de renda locais. Em meados da dcada de noventa, o programa denominado Bolsa-Escola, nos moldes propostos no programa de governo do PT Presidncia da Repblica, comea a ser implementado em algumas prefeituras, a primeira tendo sido Campinas, e tambm no Governo do Distrito Federal.3 A visibilidade e o sucesso do programa nestes dois casos levaram sua proliferao de forma atabalhoada em um sem nmero de municipalidades e em algumas unidades da Federao. Essas, contrariamente a Campinas e Distrito Federal, muito raramente reuniam as condies financeiras, tcnicas e operacionais para a implementao de um programa deste tipo, que acabaram sendo abandonados (LAVINAS, ROCHA & VARSANO, 1998). Tendo em vista a inviabilidade financeira de a grande maioria dos municpios, principalmente os mais pobres, arcarem com os custos de implementao de um programa de Bolsa-Escola, o governo federal estabelece, em 1997, a possibilidade de parceria com os municpios, de forma a cobrir 50% dos gastos com o pagamento dos benefcios.4 No entanto, a implementao do programa Bolsa-Escola pelos municpios permanecia como voluntria, pertencendo a cada governo municipal a iniciativa de celebrar convnio com o governo federal, caso isto fosse de interesse das autoridades locais.
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Governos petistas em Campinas (1993-1996) e no Distrito Federal (1994-1998). Lei 9.533 de 10 de dezembro de 1997. 4

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O governo previa a implementao do programa na totalidade os municpios em cinco anos, correspondendo incorporao de 20% dos municpios a cada ano, dos mais pobres aos menos pobres. No entanto, os resultados dessa abordagem foram pfios, com baixa adeso por parte dos municpios, problemas de cadastramento de potenciais beneficirios, dificuldades operacionais de toda natureza, desde as de comunicao entre Braslia e os municpios, at dificuldades logsticas para realizao do pagamento do benefcio s famlias (ROCHA & GARCIA, 2001). Tendo em vista o fracasso das parcerias entre municpios e governo federal, assim como as evidncias irrefutveis de que a grande maioria das municipalidades no reuniam condies operacionais, tcnicas e financeiras para tomar a frente do processo local de implementao de um programa de transferncia de renda, o governo federal relana, em 2001, o Bolsa-Escola em novas bases: passa a bancar 100% do valor dos benefcios, o que resolve a questo financeira (LAVINAS, VARSANO & ROCHA, 1998). O cadastramento e seleo dos beneficirios, alm do provimento da infra-estrutura para o comprimento da contrapartida local por exemplo, garantia de vagas na rede escolar - continuam como responsabilidade municipal. Embora o Bolsa-Escola tenha sido o programa lder em termos de visibilidade e cobertura, outros programas de transferncia de renda forma criados no mbito do governo federal a partir de meados dos anos noventa, respondendo a motivaes de natureza diversa. Assim, em 1996, foi criado o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), para resolver problemas localizados, mas muito graves, de trabalho penoso de crianas em atividades como a fabricao de carvo vegetal e o corte de cana. Em 2001, foi institudo o Auxlio-gs, de modo a compensar as famlias de baixa renda pela eliminao do subsdio embutido no preo ao consumidor do gs de cozinha. No mesmo ano, foi criado o BolsaAlimentao, do Ministrio da Sade, focado em famlias de baixa renda com crianas em idade pr-escolar.5 Vale destacar que, diferentemente das transferncias realizadas no mbito da LOAS, o valor do benefcio dos novos programas era bem inferior ao salrio mnimo, sendo estipulado arbitrariamente. Ademais, seu reajuste no estava sujeito a periodicidade ou a regras pr-definidas para a determinao seu valor, dependendo apenas de deciso poltica e s restries fiscal e monetria. Com a proliferao de programas de transferncia de renda que inevitavelmente se superpunham, legitima ou ilegitimamente, ficou evidente a necessidade de criar um cadastro nico dos beneficirios dos novos programas como instrumento privilegiado de gesto, acompanhamento e avaliao dos mecanismos federais de transferncia de renda.6 No entanto, a implementao do cadastro avanou a passos muito lentos. Ao final do governo
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O Auxlio-Gs foi criado pela MP 18/2002; o Bolsa-Alimentao pela MP 2206/2001 (MDS, 2004). O Cadastro nico foi criado em julho de 2001 e regulamentado em outubro do mesmo ano. 5

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Cardoso, em 2002, os trs novos programas de transferncia renda mais importantes, assim como outros de mbito mais restrito, continuavam a ser geridos e financiados no mbito de estruturas administrativas diversas do governo federal. O incio do governo Lula foi marcado por uma alterao fundamental nos mecanismos de transferncia de renda, at ento, focalizados em clientelas especficas delimitadas no universo amplo das famlias de baixa renda. No mbito do programa Fome Zero, de fevereiro de 2003, passaram a se qualificar para o recebimento do benefcio de R$ 50/ms do Carto Alimentao todas as famlias com renda familiar per capita (RFPC) inferior a do salrio-mnimo. Em conseqncia, a populao-alvo dos novos programas de transferncia de renda praticamente dobrou.7 Em outubro do mesmo ano, houve redefinio das regras do programa, com elevao do teto que serve como critrio de renda para fins de elegibilidade e aumento significativo do valor dos benefcios. Como seu antecessor, o novo programa, denominado Bolsa-Famlia, estava destinado tanto a cadastrar novos beneficirios, como a incorporar, aps recadastramento, os beneficirios dos programas federais pr-existentes, exceto os da LOAS e PETI,, eliminando a superposio de benefcios dos novos programas. Tabela 1 Benefcios Pagos e Dispndio Correspondente, segundo Principais Programas Federais de Transferncia de Renda, com Base em Registros Administrativos Setembro de 2004 Programas N de Benefcios Pagos Dispndio (R$ mil) Novos "Programas" 10.295.493 465.986 Bolsa-Escola 3.381.486 78.778 Bolsa-Famlia 5.035.660 346.687 Carto-alimentao 322.317 16.116 Bolsa-Alimentao 251.459 4.836 SubTotal 8.990.922 446.417 Auxlio-Gs 1.304.571 19.569 Benefcios Assistenciais 2.565.857 674.733 LOAS 1.983.788 518.538 RMV e PMV 582.069 156.194 Total 12.861.350 1.140.719
Nota: No h informao oficial sobre o nmero de beneficirios do PETI Fonte: MDS

No entanto, ao final de 2004, cerca de um ano aps a criao do Bolsa-Famlia como guarda-chuva dos novos programas de transferncia de renda federais, a unificao estava longe de se realizar. O Bolsa-Famlia tinha se expandido muito, atingindo, segundo o MDS, 5 milhes de famlias, seja por incorporao de beneficirios de programas pr7

O governo estimava inicialmente a populao-alvo em 9,9 milhes de famlias. 6

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existentes, seja pela incluso de novas famlias. No entanto, o Bolsa-Escola e o Auxlio-Gs, que se superpunham de forma importante, eram os programas com clientelas ainda muito amplas, 1,3 milho e 3,4 milhes, respectivamente. Do ponto de vista do dispndio, os novos programas de transferncia ainda representavam um dispndio cerca de 10% inferior ao da LOAS devido enorme diferena nos valores dos benefcios.8 A Tabela 1 apresenta o nmero de benefcios e o dispndio com o seu pagamento, segundo programa, em setembro de 2004, tendo por base os registros administrativos do governo federal. Essas informaes compem um quadro de referncia da institucionalidade e cobertura desses programas em setembro de 2004, quando a PNAD investigou pela primeira vez as caractersticas da clientela dos programas de transferncia de renda atravs de um questionrio suplementar com 16 quesitos. O processo de unificao dos novos programas sob o BF continua desde ento, tendo sido alcanada, no final de 2006, a meta de atendimento de 11 milhes de domiclios. No final de 2008 a clientela atendida permanece neste mesmo nvel, mas o dispndio vem aumentando em funo da mudana dos parmetros de renda, valor de benefcio e alterao do desenho do programa, atingindo R$ 8,9 bilhes em 2007, o que corresponde a 0,35% do PIB brasileiro naquele ano.

Aspectos relativos cobertura da populao-alvo do Bolsa-Famlia

As informaes dos suplementos da PNAD de 2004 e 2006 relativas ao nmero de benefcios pagos pelo programa Bolsa-Famlia sugere, primeira vista, uma ampliao significativa da cobertura do programa. Assim, o nmero de domiclios que declararam receber transferncia do BF quadruplica, passando do pouco mais de 2 milhes em 2004, para 8,1 milhes em 2006. Estes nmeros, porm, demandam algumas qualificaes. Em 2004, utilizado aqui como ano-base, a informao da PNAD quanto aos benefcios recebidos do BF estavam claramente subestimados. Criado em 2003, visando a unificao dos novos programas, a implementao do BF era ento ainda muito recente, levando a que muitos domiclios declarassem receber o benefcio dos programas prexistentes, quando formalmente j estavam cadastrados e recebendo sob o BF. Isto teria levado a um descasamento entre os nmeros de benefcios pagos por cada um dos novos programas quando comparadas as informaes oriundas da pesquisa domiciliar e do registro administrativo do MDS, embora os nmeros totais das transferncias fossem bastante prximos nos dois casos, pouco acima de 11 milhes. No caso especfico do BF, o

Para as regras de concesso e valores dos benefcios do BF, ver notas 14 e 21. 7

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nmero de respostas obtidas na PNAD 2004 correspondia a apenas 41% do nmero de benefcios pagos naquele ms, segundo os registros do MDS (ROCHA, 2008). No entanto, em 2004, ocorria uma significativa superposio de programas em 2004. As 11 milhes de transferncias eram pagas, segundo a PNAD, a cerca de 8,056 milhes de domiclios beneficirios do novos programas de transferncia considerados em conjunto, o que significava uma mdia de 1,4 benefcio por domiclio. Considerando o nmero de domiclios beneficiados segundo a PNAD, a ampliao da cobertura dos novos programas entre setembro de 2004 e setembro de 2006 teria sido modesta, da ordem de 4,1% ou mais 337 mil domiclios, j que o nmero de domiclios atendidos totalizou 8,393 milhes neste ltimo ano. Este nmero para o conjunto de domiclios atendidos inclui os beneficirios do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI).9 Tabela 2 Nmero de Transferncias Recebidas e Empenhadas Pagas "Novos" Programas 2004 Nmero de Transferncias (mil) Programa Recebidas (PNAD) Empenhadas (MDS) Bolsa-Famlia PETI Total Parcial Bolsa-Escola Carto Alimentao Auxlio Gs Bolsa Alimentao Total Novos Programas
Fonte: MDS e PNAD 2004.

2.089 367 2.456 3.803 752 3.491 536 11.038

5.036 929 5.965 3.381 322 1.305 251 11.224

A Tabela 3 apresenta os nmeros de benefcios recebidos por programa derivados da PNAD-2006, que so contrapostos aos dados dos registros oficiais para o ms de setembro daquele ano. No caso das informaes da PNAD, os novos programas englobam apenas o BF e o PETI,10 j que os demais, ento quase totalmente absorvidos pelo BF, no foram objeto de quesito especfico na investigao. Alis, as informaes do MDS evidenciam de forma inequvoca a participao marginal destes programas no nmero de transferncias realizadas naquele ms - 139 mil ou 1,2% do total.

O BF foi concebido de forma a integrar os novos programas de transferncia pr -existentes, mas o PETI, era ainda mantido com uma administrao prpria no final de 2006. 10 O PETI, que responde a uma lgica prpria, continuava ainda em 2006 como um programa de transferncia de renda administrado em separado. 8

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Tabela 3 Nmero de Transferncias Recebidas e Empenhadas "Novos" Programas 2006 Nmero de Transferncias (mil) Programa Recebidas (PNAD) Empenhadas (MDS) 8.126 10.961 Bolsa-Famlia 267 682 PETI Total Parcial 8.393 11.643 Bolsa-Escola 8 Carto Alimentao 24 Auxlio Gs Total Geral ... 8.393 107 11.782

Fonte: MDS e PNAD 2006. Nota: () indica programas que no foram objeto de investigao pela PNAD

Os dados do MDS do conta de uma grande expanso do BF. A cobertura de 11 milhes de domiclios foi amplamente anunciada pelo governo por corresponder sua meta de cobertura do programa ao final de 2006. Como, em 2006, no h mais a possibilidade de confuso na declarao do informante PNAD em relao ao recebimento do BF, ou, alternativamente, dos outros programas criados anteriormente, chama a ateno o descompasso entre as informaes sobre o BF nas duas fontes, da ordem de 2,7 milhes de transferncias no ms de setembro. Parte desta diferena devida ao fato de que o nmero normalmente divulgado pelo MDS se refere s transferncias sob o enfoque financeiro do regime de competncia. Isto , transferncias que tiveram a despesa correspondente ao ms de setembro liberadas, com o respectivo pagamento disponvel para saque junto Caixa Econmica nos cinco ltimos dias de setembro e nos cinco primeiros dias de outubro. Como as famlias beneficirias tm o prazo de trs meses para sacar o benefcio, apenas 9.450.900 domiclios fizeram o saque efetivamente no ms de setembro, o que reduz praticamente a mais da metade a diferena entre o nmero de famlias beneficirias em setembro 2006, segundo o MDS, da informao coletada pela PNAD relativa aos beneficirios naquele ms.11 A diferena remanescente entre os nmeros captados pela PNAD e os dados em regime de caixa do MDS so sensivelmente menores, mas ainda acima de um milho de famlias, o que necessariamente tem algum impacto sobre as anlises realizadas com base na PNAD. Naturalmente, pode ocorrer alguma impreciso na contagem da PNAD, visto tratar-se de uma amostra, passvel de cobrir de forma imperfeita alguns grupos da populao, em particular aqueles em localizao temporria, como os sem-terra acampados. No entanto, a diferena remanescente ainda muito elevada para ser imputada apenas a razes amostrais.
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Agradeo a Sergio Monteiro, do Ministrio de Desenvolvimento Social, que teve o trabalho de recompor as informaes de pagamento efetivo (regime de caixa) para o ms de setembro de 2006. 9

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Assim, do ponto de vista das evidncias obtidas pela PNAD, no teria ocorrido entre 2004 e 2006 uma ampliao significativa da cobertura do BF ou dos novos program as em geral, mas sim uma importante racionalizao do sistema, j que a consolidao do BF eliminou a forte superposio dos programas detectada em 2004.12 A superposio de benefcios de benefcios do BF com o de outros programas que subsiste em 2006 no chega a 10% (Tabela 4), mas sua configurao varia muito entre regies. Dos domiclios que declararam receber transferncia do BF, apenas 1,2% recebem tambm transferncia do PETI, sendo que esta superposio mais elevada no Nordeste (1,8%), onde as condies de pobreza e a importncia relativa da agricultura de subsistncia levam a uma maior incidncia do trabalho infantil penoso. As superposies mais elevadas se do com os benefcios da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) e com outros benefcios, que, na Regio Norte, onde ocorrem as maiores superposies, chegam a respectivamente 3,9% e 5,7%. No entanto, a grande maioria dos beneficirios do BF, isto , 91,3%, recebem apenas esta transferncia, o que representa uma mudana radical em relao situao observada com os dados do suplemento de 2004, quando apenas cerca da metade dos beneficirios do BF recebia somente o BF (Rocha, 2008). Neste sentido, a unificao dos programas, utilizando o Cadastro nico para controle e acompanhamento foi provavelmente o avano mais relevante realizado entre 2004 e 2006. Tabela 4 Superposio do Bolsa-Famlia com Outros Programas Brasil, Regies Norte e Nordeste - 2006 (mil domiclios) Situaes S Bolsa-Famlia Bolsa-Famlia e PETI Bolsa-Famlia e LOAS Bolsa-Famlia e Outros Outras Combinaes Total Brasil No. % 7.415 91,3 100 1,2 237 2,9 341 4,2 24 0,3 8.126 100 Norte No. % 650,7 88,7 6,7 0,9 28,9 3,9 41,8 5,7 5,2 0,7 733 100 Nordeste No. % 3.958 91,7 76 1,8 141 3,3 131 3,0 8 0,2 4.314 100

Fonte: PNAD 2006 (tabulaes especiais).

Para a anlise que se segue relativa focalizao, importante ter em mente que ela se refere ao contingente de 8,1 milhes de domiclios que declararam receber a

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Cabe destacar que uma parte das superposies que ocorriam em 2004 eram legtimas: quando, aps o recebimento do primeiro benefcio, a renda domiciliar per capita (RDPC) permanecia abaixo do limite de renda estabelecido como limite pelo programa, o domiclio se qualificava a receber uma segunda transferncia. Alm disso, o Auxlio-Gs, criado para compensar as famlias de baixa renda pela eliminao do subsdio universal ao gs engarrafado, era atribudo automaticamente a uma parte pondervel das famlias beneficirias dos outros programas, e por essa razo, era o programa com maior superposio com os demais (ROCHA, 2008). 10

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transferncia do BF em 2006. A anlise repousa, portanto, na hiptese de que os domiclios no declarantes, embora beneficirios, tem caractersticas semelhantes s daqueles que se declararam beneficirios na PNAD. Restries semelhantes tm que ser feitas quando se trata de avaliao da cobertura e anlise dos resultados das transferncias imputadas sobre os indicadores de pobreza e desigualdade.

Focalizao

Apesar da rapidez de implantao, da cobertura nacional altamente capilarizada e da descentralizao no processo de seleo de um contingente to grande de beneficirios, foi consensual, desde a divulgao dos dados da PNAD 2004, que, a focalizao dos novos programas nos mais pobres era relativamente boa (ROCHA, 2006; SOARES et al., 2006). Considerando, no entanto, o critrio de renda mais elevado para fins de elegibilidade, que se situava em R$100 em 2004, havia um contingente significativo de beneficirios declarantes do BF 33,8% - com renda domiciliar per capita superior a R$ 130, valor impossivel de atingir apenas com o recebimento do beneficio.13 O corte em R$130, referido acima, contm uma folga para algum aumento de renda pelas famlias participantes do programa. Uma das caractersticas da pobreza a irregularidade da renda, que oscila muito ao longo do tempo, de modo que no seria adequado excluir de imediato do programa famlias que tenham ultrapassado eventualmente os parmetros de renda estabelecidos. No entanto, o contingente de quase 2,4 milhes de famlias nesta faixa de renda correspondendo a 33,8% dos declarantes do BF na PNAD 2004,14 chamava a ateno em contraponto com o fato de que havia cerca de 2 milhes com Renda Domiciliar per Capita (RDPC) at R$50, portanto na faixa de renda mais baixa para fins de elegibilidade, que no recebiam o benefcio (ROCHA, 2006). Neste sentido, parecia que o programa estava sendo incapaz de garantir prioritariamente o atendimento do contingente dos mais pobres dentre os pobres. Para verificar como evoluiu a focalizao de 2004 a 2006, utilizaram-se para este ltimo ano os mesmos cortes de RDPC aps o recebimento dos benefcios. H que se levar
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As regras de elegibilidade iniciais do BP vigoraram desde a sua criao at meados de 2006, enquanto o valor do benefcio s foi ajustado em agosto de 2007, no tendo, portanto, ainda sofrido alterao por ocasio da coleta da PNAD 2006. Os parmetros relevantes so os seguintes. O BF garantia um beneficio bsico de R$ 50 para famlias com renda domiciliar per capita inferior ou igual a R$50 em 2004 (R$ 60 em 2006). Para as famlias com RDPC igual ou inferior a R$100 em 2004 (R$ 120 em 2006) com crianas de at 15 anos havia um benefcio de R$15 por criana, limitado a trs, ou R$45. Assim o beneficio mnimo era de R$15 para famlias com renda entre R$50 e R$ 100 e apenas uma criana, enquanto o mximo era de R$95 para famlias com RDPC igual ou inferior a R$ 50 e trs crianas ou mais. Com essas regras, a RDPC aps o recebimento do beneficio no podia ser, a rigor, superior a R$ 111,2 em 2004. Ver a este respeito tambm a nota 21. 14 O percentual foi calculado a partir do total de declarantes do BF, exclusive aqueles sem informao de renda domiciliar per capita (111.932 domiclios). 11

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em conta, no entanto, que em 2006 tinha havido aumento dos limites de RDPC para que as famlias se qualificassem para o programa, de R$ 50 para R$60 e de R$100 para R$120, o que reduz a folga em relao ao corte arbitrrio de R$130. Os valores dos benefcios no sofreram modificao em 2006,15 apesar de haver alguma inflao.16 Os dados da Tabela 5 mostram que aumentou, chegando quase metade do nmero total de beneficirios, a participao dos domiclios com RDPC acima de R$130, tendo ocorrido concomitantemente no s perda de participao no total, como reduo do nmero absoluto dos domiclios que, aps receberem o benefcio, permanecem com RDPC abaixo de R$50. Naturalmente, esta informao por si s no desfavorvel, pois reflete, em parte, o impacto inflacionrio no perodo de dois anos, em parte o aumento generalizado da renda real no perodo, que beneficiou preponderantemente os mais pobres.17 No entanto, sintoma de um problema mais grave: a dificuldade de os programas assistenciais chegarem aos mais pobres e excludos, que tem a ver com o contingente expressivo de domiclios no cobertos pelo BF na faixa de rendimento mais baixa. Tabela 5 Domiclios beneficirios por faixa de Renda Domiciliar per Capita (RDPC) Brasil, 2004 e 2006 RDPC 0 a 50 Mais de 50 a 100 Mais de 100 a 130 Mais de 130 Total 2004 N. (mil) Part. (%) 1.367 17,2 2.698 34,0 1.191 15,0 2.677 33,7 7.934 100 Brasil 2006 N. (mil) Part. (%) 1.012 12,6 1.958 24,4 1.210 15,1 3.857 48,0 8.037 100

D -355 -740 19 1.179 103

D% -26,0 -27,4 1,6 44,0 1,3

Fonte: PNAD 2004 e 2006 (tabulaes especiais). Nota: Exclusive domiclios com informao de RDPC missing. Em 2004 inclui todos os domiclios que recebem benefcios dos novos programas. Em 2006 refere -se aos domiclios que declararam receber o BF.

Examinou-se a questo do ponto de vista oposto, isto , considerando os domicilios que embora elegveis, no recebiam o BF. A Tabela 6 mostra que, embora tenha havido um declnio significativo em relao a 2006, ainda 3,4 milho de domiclios elegveis no recebiam o BF, sendo que um milho destes se situava na faixa de renda mais baixa, isto , com RDPC at R$ 60 per capita. Comparando os dois anos, no intervalo dos quais ocorreu mudana dos limites de faixas de renda para fins de elegibilidade para o BF, verifica-se que

15 16

O valor dos benefcios forma aumentados pela primeira vez em agosto de 2007. A variao de preos medida pelo INPC entre setembro de 2004 e setembro de 2006 foi de 8,0%. 17 De 2004 a 2006, os ganhos de renda das pessoas na metade inferior da distribuio foram mais forte, sendo que a maior expanso da renda se deu no 3 dcimo, em funo em parte aos aumentos reais do salrio mnimo no perodo (24,64%). 12

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o declnio mais pronunciado da clientela potencial a descoberto ocorreu em relao na faixa de renda mais baixa. Embora este fato se explique, em parte, pela melhoria da renda, em parte pela mudana no valor dos limites de faixa, no deixa de ser um fato auspicioso, tendo em vista as dificuldades de os programas assistenciais atingirem os mais pobres dentre os pobres. A clientela elegvel ainda a descoberto se concentra no Nordeste, que alm de ser populosa, reconhecidamente a mais pobre do pas. No caso dos domiclios na faixa de renda mais baixa, isto , em situao mais crtica, 44% do total so nordestinos. Na faixa superior, os domiclios nordestinos representam 41% do nmero de domiclios elegveis a descoberto (Tabela 7). Certamente este fato est associado s caractersticas da renda na regio, onde a atividade agrcola de subsistncia ainda muito relevante, aumentando a freqncia de domiclios com rendimento zero. Por outro, possvel que a situao relativamente desfavorvel do Nordeste reflita critrios defasados temporalmente utilizados pelo programa para a alocao de quotas de domiclios a serem beneficiados por municpio. De qualquer modo, a questo das populaes a descoberto no nvel de mais baixa renda deve ser examinada com cuidado, j que no ocorreram progressos distributivos entre 2004 e 2006. Tabela 6 Evoluo do Nmero de Domiclios Elegveis No-Beneficirios do Bolsa-Famlia Brasil 2004 e 2006 Domiclios (mil) Situaes At R$ 50/60* 2004 No recebe nenhum benefcio Recebe s LOAS/BPC Recebe s PETI Outros *** Total 2006 D% Mais de R$ 50/60 a R$ 100/120** 2004 2006 D% 2004 Total 2006 D%

1.779 934 7 5 12 139 48 1.925 1.000

-47,5 2.738 2.154 -21,3 4.517 3.088 -31,6 -23,3 50 50 -0,2 57 55 -3,0 35 -65,1 246 133 -46,0 385 181 -52,9 -48,1 3.034 2.371 -21,8 4.959 3.371 -32,0

Fonte: PNAD 2006 *Domiclios com os seguintes limites de RDPC: 0 a R$50 em 2004; 0 a R$60 em 2006. ** Domiclios com pelo menos uma criana de 0 a 15 anos e os seguintes limites de RDPC: superior a R$ 50 e at R$ 100 em 2004; superior a R$60 e at R$ 120 em 2006. *** Recebe benefcio de outros programas ou de combinaes de programas.

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Tabela 7 Domiclios Elegveis No Beneficirios do Programa Bolsa -Famlia 2006 Situaes Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste RDPC: R$ 0,00 a R$ 60,00 No recebe nenhuma transferncia 105.432 459.372 245.338 73.426 50.662 Recebe LOAS/BPC* 1.403 2.775 393 595 204 Recebe PETI* 2.553 5.193 2.389 1.770 0 Recebe outro * 5.471 16.027 13.594 3.372 9.996 Total 114.859 483.367 261.714 79.163 60.862 RDPC: Mais de R$ 60,00 a R$ 120,00 e presena de criana No recebe nenhuma transferncia 299.847 839.196 644.496 214.546 156.160 Recebe LOAS/BPC* 9.631 30.262 6.040 1.831 2.130 Recebe PETI* 6.187 17.853 3.594 2.931 4.015 Recebe outro * 13.618 42.428 35.044 12.105 29.534 Total 329.283 929.739 689.174 231.413 191.839 Total No recebe nenhuma transferncia 405.279 1.298.568 889.834 287.972 206.822 Recebe LOAS/BPC* 11.034 17.060 17.060 2.426 2.334 Recebe PETI* 8.740 17.253 17.253 4.701 4.015 Recebe outro * 19.089 29.683 29.683 15.477 39.530 Total 444.142 1.413.106 950.888 310.576 252.701
Fonte: IBGE/PNAD de 2006. * Pode receber benefcios de outros programas ou de combinaes de programas.

Essas evidncias, consideradas em combinao com as apresentadas na seo 2, permitem algumas constataes bsicas quanto evoluo do BF em termos de focalizao. Por um lado, a reduo do nmero de domiclios elegveis, mas no

beneficirios do BF em pouco mais de 2 milhes de domiclios entre 2004 e 2006 no se deveu preponderantemente expanso do programa, que incorporou pouco mais de 337 mil,18 mas principalmente ao aumento generalizado da renda na base da distribuio. Ademais, a reduo do nmero de elegveis no est associada a uma melhoria na focalizao, j que houve uma expanso da ordem de 1,4 milhes do nmero de domiclios beneficirios com RDPC superior a R$ 130, enquanto se reduzia em 730 mil o nmero absoluto dos domiclios com rendimento nas duas faixas de RDPC abaixo de R$ 100. O aumento dos domiclios atendidos com renda superior a R$130 corresponde a mais de trs vezes e meia os 337 mil domiclios incorporados ao programa entre 2004 e 2006.

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Ocorreu intenso processo de incluso e excluso de domiclios ao BF, de modo que este nmero corresponde ao aumento lquido de domiclios atendidos entre 2004 e 2006. 14

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Impactos do Bolsa-Famlia sobre a pobreza - Potencialidades e limites

irrefutvel que a pobreza e a desigualdade vm diminuindo no Brasil de forma sustentada desde 2004 o que as informaes da PNAD 2007 vm confirmar19 - e que as transferncias de renda assistenciais, em geral, e o BF, em particular, tem contribudo para esta evoluo favorvel. No entanto, na medida em que o BF expande a sua cobertura e que o nmero de domiclios elegveis a descoberto diminui, reduz-se concomitantemente o potencial do programa de, mantendo as regras em vigor em 2006, levar a redues adicionais da pobreza e a desigualdade. O objetivo desta seo de ilustrar alguns aspectos de relativos a possveis impactos do programa utilizando imputaes simuladas de benefcios do BF. Os impactos sobre pobreza medidos nesta seo se referem subpopulao pobre delimitada a partir de linhas de pobreza baseadas nos valores mnimos do consumo observado dentre populaes de baixa renda e diferenciadas de modo a levar em conta a diversidade de estruturas de consumo e de preos ao consumidor entre regies e reas de residncia do pas (ver os valores das linhas de pobreza relativas a setembro de 2006 no Anexo 1). Para fins de anlise de impacto do programa, foram utilizadas 24 linhas de pobreza diferenciadas, enquanto o BF e outros programas de transferncia usam alis, como adequado para a operacionalizao -, parmetros de renda idnticos para a seleo de beneficirios, qualquer que seja o seu local de residncia. Como visto na seo 4, em setembro de 2006 havia no pas cerca de 3,4 milhes de domiclios que atendiam s condies do programa quanto RDPC e presena de crianas, mas que no recebiam o BF. A Simulao A consiste em verificar o efeito da imputao dos valores cabveis isto , segundo as regras do BF em vigor em setembro de setembro de 2006 - a cada um desses domiclios sobre os indicadores habituais de pobreza (FOSTER, GREER & THORBECKE, 1984). Dadas as caractersticas conceituais dos indicadores considerados nmero de pobres, intensidade da pobreza, e desigualdade entre os pobres - esses efeitos so, naturalmente, tanto menor quanto mais restrita for a populao que permanece indevidamente a descoberto, assim como quanto mais elevada e bem distribuda for a sua renda. A respeito dos resultados por regio e por estrato apresentados na Tabela 8 cabem algumas observaes bsicas. A cobertura total dos 3,4 milhes de domiclios elegveis no beneficirios afeta muito pouco o nmero de pobres no Brasil, menos 1% ou 454 mil indivduos pobres a menos. Isto se deve, em parte, ao fato de que, qualquer que seja a situao de renda e
19

Segundo a PNAD, o coeficiente de Gini relativo Renda Domiciliar caiu de 0,535 em 2004 para 0,521 em 2007 (domiclios particulares permanentes com rendimento). Tambm, a proporo de pobres no Brasil vem caindo de forma sustentada desde o pico de 35,6% atingido em 2003, se situando em 25,1 % em setembro de 2007 (ROCHA, 2008). 15

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composio dos domiclios elegveis ainda no cobertos, a imputao do benefcio do BF s passvel de tir-los da pobreza nas reas rurais e nas reas urbanas da regio Sul. Nas demais reas urbanas e metropolitanas de todas as regies, as regras do BF, em conjuno com os valores das linhas de pobreza, no permitem que, aps receber o benefcio a renda domiciliar per capita passe a ser superior ao valor da linha de pobreza.20 O impacto mais acentuado da imputao do benefcio aos elegveis no beneficirios se d no Norte rural de 663 mil para 527 mil pobres (-20,5%) em parte devido ao valor da linha de pobreza mais baixa. Na regio Nordeste, o nmero absoluto de pobres se reduz quase com a mesma intensidade que Norte - 131 mil e 136 mil respectivamente -, mas a queda relativa de apenas 2,3% do total de pobres na regio antes da imputao. provvel que a cobertura do programa do Norte rural apresente dificuldades devido ocupao de baixa densidade numa rea de grande extenso territorial. A reduo do hiato de renda, que mede a melhoria da renda daqueles que permanecem pobres depois da imputao, portanto no leva em conta a melhoria da renda dos que deixaram de ser pobres. O efeito bem mais acentuado (-5,6%) do que o que se verificou sobre o indicador de proporo (-0,97%), mas, como de se esperar, est longe de reduzir significativamente o hiato, apesar de o valor imputado aos domiclios elegveis R$ 171,4 milhes corresponder a cerca de 29% do valor efetivamente transferido pelo BF em setembro de 2006.21

20

Examinemos alguns exemplos do mecanismo de impacto do benefcio do BF sobre o nmero de pobres numa determinada rea. Dentre as reas no-rurais, apenas na rea urbana da Regio Sul o valor da linha de pobreza baixa o suficiente - R$ 119,14/pessoa/ms em setembro de 2006 - para que o BF tenha algum impacto sobre o nmero de pobres. Assim, com limite de renda de R$120 em vigor desde 2006, todos os domiclios pobres com crianas na rea urbana da regio Sul se qualificam para receber o benefcio. Neste caso, qualquer benefcio, mesmo o mais baixo de R$15 para famlias com uma criana na faixa etria at 15 anos, permite que os domiclios ao nvel de renda prximo do limite de R$120 ultrapassem a linha de pobreza. J para as demais reas urbanas e metropolitanas, o recebimento do benefcio do BF no permite em nenhuma hiptese que seja ultrapassada a linha de pobreza. Vejamos o caso de Minas Gerias e Esprito Santo, onde a linha de pobreza para as reas urbanas R$131,65, a segunda mais baixa do pas. Se o domicilio tiver a RDPC mais alta possvel para ser atendido pelo programa (R$ 120,00) e for formada por um adulto e trs crianas, de modo a receber o benefcio mximo para esta faixa de renda (3 x R$15=R$45), o benefcio elevaria a RDPC para R$ 131,25, portanto ainda bem abaixo da linha de pobreza da regio. No caso de domicilio com a mesma composio na faixa de renda abaixo de R$60, o resultado final seria ainda mais adverso (RDPC de R$ 60 antes da imputao do benefcio e R$ 83,7 depois). 21 Segundo informaes do MDS, o valor transferido efetivamente em setembro de 2006 (regime de caixa) foi de R$ 587,5 milhes. 16

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Tabela 8 Efeito potencial de reduo dos indicadores de pobreza como resultado da imputao de transferncias do BF aos domiclios elegveis no-beneficirios, na data de referncia Brasil, Regies e Estratos de Residncia Ano e rea 2006 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Rural Urbano Metropolitano Brasil 2004 Brasil N de Pobres Proporo de Pobres Original Simulado Diferena Original Simulado % 4.012.650 3.876.769 20.202.521 20.071.745 16.291.658 16.256.053 2.788.407 2.661.416 3.636.774 3.611.075 7.814.950 7.467.795 22.023.641 21.915.844 17.093.419 17.093.419 46.932.010 46.477.058 135.881 130.776 35.605 126.991 25.699 347.155 107.797 0 454.952 0,2697 0,3972 0,2120 0,1034 0,2778 0,2708 0,2253 0,3051 0,2569 0,2606 0,3946 0,2115 0,0987 0,2758 0,2588 0,2242 0,3051 0,2544 -3,39 -0,65 -0,22 -4,55 -0,71 -4,44 -0,49 0,00 -0,97 Razo do Hiato Original Simulado % 0,3597 0,4156 0,3742 0,3470 0,3673 0,4135 0,3719 0,3989 0,3886 0,3300 0,3902 0,3580 0,3200 0,3496 0,3793 0,3480 0,3854 0,3668 -8,25 -6,10 -4,33 -7,78 -4,82 -8,28 -6,44 -3,37 -5,63 Hiato Quadrtico Original Simulado % 0,0510 0,0938 0,0436 0,0200 0,0550 0,0641 0,0457 0,0683 0,0555 0,0414 0,0826 0,0392 0,0158 0,0482 0,0524 0,0396 0,0626 0,0486 -18,80 -11,98 -10,19 -20,75 -12,27 -18,35 -13,43 -8,28 -12,38

57.424.596 56.929.320

495.276

0,3242

0,3214

-0,86

0,4119

0,3833

-6,94

0,0764

0,0653

-14,49

Fonte: PNAD 2004 e PNAD 2006 (tabulaes especiais).

17

J o hiato quadrtico mostra um declnio ainda mais acentuado (-12,38%), pois, alm de incorporar as redues da proporo e do hiato de renda, afetado pela queda da desigualdade entre os pobres: a imputao do benefcio do BF a um nmero relativamente elevado de domiclios muito pobres, isto , com RDPC abaixo de R$ 100, ao mesmo tempo que as linhas de pobreza chegam ao nvel de R$ 266,15 na regio metropolitana de So Paulo, contribui para que a imputao reduza fortemente a desigualdade de renda entre os pobres. Este o indicador preferencial para examinar mudanas da pobreza quando medida do ponto de vista da renda, mas por ser de mais difcil entendimento, geralmente relegado em prol do numero e da proporo de pobres. Finalmente cabe observar que, em comparao com o mesmo tipo de simulao realizada em 2004, os indicadores de pobreza melhoraram muito, mas os impactos potenciais das imputaes so semelhantes devido ao fato que o BF no avanou prioritariamente dentre os mais pobres, como desejvel, permanecendo ainda um contingente importante de elegveis no beneficirios (cf. Tabelas 3 e 4). A Simulao B refere-se ao impacto sobre os indicadores de pobreza da introduo de um novo benefcio aos jovens de 16 e 17 anos, criado em incio de 2008, e incorporado ao BF a partir de maro do mesmo ano. Trata-se de um benefcio de R$30 concedido aos domiclios que, atendendo aos critrios de renda do BF, tivessem a presena de jovens de 16 e 17 anos freqentando a escola. A concesso do benefcio, limitado a dois por domiclio, alm de aumentar o dispndio de programa, reforando seus impactos sobre pobreza e desigualdade, tem a funo de dar um incentivo continuidade do processo de escolarizao na faixa etria onde o problema de abandono da escola mais crtico.22 Cabe lembrar que o novo benefcio altera o desenho do programa, j que cria um benefcio de valor diferenciado, no caso de valor mais alto, para uma clientela anteriormente no diretamente assistida. Neste sentido, esta mudana introduzida no BF conceitualmente diversa do ajuste dos parmetros de renda em 2006 ou da atualizao dos valores dos benefcios realizados em 2007, de forma a recompor o poder de compra da transferncia frente inflao. Apesar da alterao de desenho, o MDS optou por manter a me como recipiente do valor da transferncia, ao invs de adotar a alternativa de pagar o novo benefcio diretamente aos jovens. Embora a alternativa permitisse, sem dvida, personalizar o incentivo escolar de forma mais direta, implicaria em complicaes de ordem logstica com impactos adversos tambm sobre o custo de operao do programa. A Simulao B, realizada utilizando as informaes da PNAD de 2006, se refere a um perodo quando o benefcio aos jovens ainda no existia. Na Simulao B o novo benefcio atribudo apenas aos domiclios que declararam j receber o BF e que tinham
22

Sobre o abandono progressivo da escola a partir dos 12 anos e o baixo nvel de escolaridade dos jovens brasileiros, ver: ROCHA, 2007.

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jovens de 16 e 17 anos. Optou-se por no levar em conta a situao do jovem quanto freqncia escola, de modo a simular o efeito potencial mais amplo do novo benefcio, assumindo que, em funo da mudana do programa, muitos jovens voltariam escola. Tabela 9 Simulaes de impacto da imputao do benefcio aos jovens de 16 e 17 anos Brasil, 2006 Cenrios* Original Simulao A Diferena D% Simulao B Diferena D% 46.777.330 -154.680 -0,33 -0,91 -1,84 Nmero de Pobres 46.932.010 46.477.058 -454.952 -0,97 0,25609 -5,63 0,38510 -12,38 0,05450 Proporo de Pobres 0,25693 0,25444 Hiato de Renda 0,38865 0,36677 Hiato Quadrtico 0,05553 0,04865

Fonte: PNAD 2006 (tabulaes especiais). * Diferena e Variao entre cada simulao e a situao original.

A imputao do benefcio aos jovens na Simulao B permite uma reduo de 154 mil pobres, cerca de 33% da reduo obtida com a Simulao A, que imputou o benefcio bsico aos elegveis no beneficirios (Tabela 9). Ao aumentar a valor global do benefcio recebido para aqueles domiclios que j recebem o BF, parcela significativa dos quais (48%) tem RDPC superior a R$ 130,00, possvel que um nmero relativamente importante deles ultrapasse a linha de pobreza. No entanto, os efeitos do benefcio adicional aos jovens so fracos sobre o hiato de renda (-0,91%), at porque o declnio do nmero de pobres tem algum impacto adverso sobre o hiato. J a reduo do hiato quadrtico naturalmente baixa (-1,84%) porque o benefcio adicional aos jovens, ao replicar a atual distribuio BF, no alcana preponderantemente os mais pobres dentre os pobres, tendo, portanto, um efeito muito atenuado sobre a desigualdade de renda entre eles. A comparao dos resultados das simulaes A e B sobre os indicadores de pobreza mostra, de forma inequvoca, que atender aos domiclios elegveis no beneficirios seria a opo mais adequada se o objetivo for o de reduzir pobreza, qualquer que seja o indicador de pobreza utilizado. No entanto, certamente fundamental verificar qual so as diferenas entre as duas simulaes em termos de custo/benefcio, considerando como custo o dispndio total realizado e como benefcio as redues obtidas nos indicadores de pobreza. A Tabela 10 mostra que, em termos de reduo do nmero de pobres, o custo unitrio da Simulao A
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muito mais adversa do que a B. Como j se viu, isto compreensvel, j que o pequeno valor unitrio do BF no permite praticamente reduzir o nmero de pobres nas reas urbanas e metropolitanas, alm do fato de que o pagamento do benefcio aos domiclios na base da distribuio tambm incapaz de tir-los da pobreza. Tabela 10 Custo simulado da reduo do nmero de pobres (R$ por indivduo pobre a menos) Simulaes Simulao A Simulao B Custo Total (R$ mil) 171.359 30.706 Reduo do nmero de Pobres 454.952 154.680 Custo Unitrio (R$) 376,65 198,51

Fonte: PNAD 2006 (tabulaes especiais).

Os indicadores de razo do hiato e de hiato quadrtico revelam um quadro bem diferente (Tabela 11). A Simulao A aparece como mais a vantajosa quanto ao custo para reduzir os indicadores, embora os diferenciais entre as duas simulaes se estreitem muito em relao ao verificado quanto reduo do nmero de pobres. Como o custo total associado Simulao A alto, pode-se argumentar a seu favor que fazer chegar o programa aos elegveis na base da distribuio de rendimentos no fcil e imediato, o que necessariamente dilui no tempo o impacto em termos de dispndio total, que se mostrou 5,5 vezes mais elevado do que o da Simulao B. J o benefcio aos jovens da Simulao B tem impacto imediato. O MDS previa para maro de 2008, primeiro ms de concesso do novo benefcio, um dispndio adicional de R4 34,7 milhes.

Tabela 11 Custo simulado da reduo dos indicadores de hiato da renda Hiato de Renda Hiato Quadrtico Simulaes Custo Total (R$ mil) Reduo total (%) Custo por ponto percentual reduzido (R$ mil) 30.448 33.682 Reduo total (%) Custo por ponto percentual reduzido (R$ mil) 13.839 16.699

Simulao A Simulao B

171.359 30.706

5,63 0,91

12,38 1,84

Fonte: PNAD 2006 (tabulaes especiais).

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importante salientar que as mudanas na forma de operar o BF, apresentados nas simulaes A e B, no so alternativas. A criao do benefcio aos jovens gera o direito a ele tambm para os domiclios elegveis no beneficirios. Neste caso, impactos e custos so maiores, pois implica adicionar aos resultados da Simulao A, os custos e benefcios de atender tambm os jovens dos domiclios elegveis e no beneficirios com a nova transferncia. Foi feita ento uma nova simulao a Simulao C -, com o objetivo de mostrar os impactos da concesso tanto do benefcio bsico, como do benefcio aos jovens para os domiclios elegveis e no beneficirios em setembro de 2006. No Anexo 2 apresentam-se as tabelas comparativas dos resultados das trs simulaes. Naturalmente na Simulao C acentuam-se os impactos sobre os indicadores em comparao Simulao A. Observa-se tambm que o custo unitrio de reduzir o nmero de pobres menor do que na Simulao A - afinal, estamos dando um incremento de renda aos domiclios que j recebem o benefcio bsico. Mas, do ponto de vista dos indicadores de hiato, o benefcio adicional aos jovens permanece menos eficiente para reduzir a pobreza que garantir a cobertura bsica de todos os domiclios elegveis.

Consideraes finais

Em funo das suas caractersticas de desenho e de operao, o Programa BolsaFamlia brasileiro vem sendo acompanhado com ateno por todos os que se interessam em buscar solues para os problemas de desigualdade e pobreza, seja no pas, seja no exterior. No entanto, uma boa parte da avaliao positiva do programa advm de traos especficos que ele incorpora, tornando-o adequado s condies de vida e caractersticas de desenvolvimento socioeconmico brasileiro. Um trao bsico do desenho do BF o fato de ele partir do pressuposto que a transferncia de renda um mecanismo legtimo de poltica social no Brasil. Isto porque o pas j alcanou um nvel de renda per capita tal que torna a desigualdade o fator explicativo bsico da persistncia da pobreza. Neste sentido, pequenas transferncias bem focalizadas tm forte impacto sobre a desigualdade renda, apesar de representarem um dispndio baixo em relao ao PIB do pas, sendo, portanto, facilmente pagveis. Implementar um programa assistencial de transferncia de renda implica tambm reconhecer que, numa economia urbana e monetizada, dispor de renda monetria condio de cidadania, e que cabe ao beneficirio da transferncia de cunho assistencial decidir quanto ao uso do benefcio. Pobreza no Brasil no mais, felizmente, uma questo de sobrevivncia fsica, que se encontra restrita a bolses espacialmente bem delimitados.

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Um outro trao caracterstico de desenho do BF, frequentemente destacado pelos analistas acadmicos, so as chamadas condicionalidades do programa em termos de freqncia escola e cuidados com a sade. Trata-se de um trao essencial do programa do ponto de vista conceitual e estratgico, pois permitiria que o BF no somente aliviar a pobreza presente, mas operasse no sentido de romper o crculo vicioso da pobreza mais adiante. No caso brasileiro, o atendimento dessas condicionalidades no representou uma demanda adicional desafiadora sobre as reas de sade e educao. Por exemplo, no incio desta dcada, 96,5% das crianas entre 7 e 14 anos j freqentavam a escola e a cobertura vacinal j era reconhecidamente excelente. Isto significa que j se havia

avanado bastante na proviso de servios sociais, mas que a elevao da renda dos mais pobres, via insero adequada no mercado de trabalho, esbarrava em obstculos ligados modernidade e dualidade da economia brasileira, que no vinham sendo resolvidos. Ento, no caso brasileiro, aumentar a renda dos pobres via transferncia assistencial era o caminho mais bvio e direto de melhorar sua condio de vida. A boa avaliao que tem tido o programa tambm resulta de algumas de suas caractersticas de operacionalizao. Primeiro, cabe destacar a continuidade dos novos programas que, a partir da sua implantao inicial a nvel local em meados da dcada de noventa, foram crescendo e sendo ajustados paulativamente s necessidades e dificuldades encontradas. A colaborao entre governo federal e municipal permanece, mas os mecanismos de controle e avaliao esto sendo permanentemente reforados. O uso do carto magntico para saque do valor transferido diretamente no terminal bancrio, que s foi possvel em funo da capilaridade e modernidade do sistema bancrio brasileiro, tornou automtico e impessoal o pagamento do benefcio, portanto menos vulnervel a seu uso poltico. Finalmente, as caractersticas de operacionalizao se vinculam estreitamente s questes de cobertura e focalizao que foram tratadas especificamente neste texto. A escala atingida pelo programa, 11 milhes de benefcios pagos mensalmente segundo o MDS, dos quais pouco mais de 8 milhes foram captados pela PNAD em setembro de 2006, so nmeros impressionantes sob qualquer circunstncia. A comparao das informaes captadas pela PNAD junto aos domiclios entre 2004 e 2006 permite algumas concluses que decorrem da anlise empreendida ao longo deste texto. A primeira que, do ponto de vista da informao captada pela PNAD, o nmero de domiclios beneficiados pelos novos programas unificados sob o BF no se ampliou significativamente entre 2004 e 2006. Houve um aumento lquido relativamente modesto de 337 mil domiclios a mais atendidos. O que ocorreu de fundamental no perodo em questo foram iniciativas de racionalizao e unificao do sistema, que vinha se expandindo de forma desordenada, como muita superposio 1,5 benefcio por domiclio em 2004 ,
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regras especficas diferenciadas e praticamente nenhum controle. A unificao da gesto e do controle do BF esteve associada ao uso sistemtico do Cadastro nico e de sua atualizao como atividade permanente do programa. A segunda concluso se refere s evidncias sobre a focalizao. No intervalo de dois anos, aumentou o percentual de domiclios com RDPC acima do limite arbitrrio de R$ 130 aps o recebimento da transferncia. Este percentual chegou em 2006 a 48% dos beneficirios do BF, enquanto, concomitantemente, se reduziu tanto o nmero de 1,3 milho para 1,0 milho, como a participao percentual - de 17,2% para 12,6% - dos domiclios atendidos com as rendas mais baixas inferiores a R$ 50/6023 per capita. Esta evoluo se explica em parte pelo crescimento da renda no perodo, particularmente na base da distribuio, assim como pela alterao dos limites de valor para qualificao como beneficirio no programa. Certamente estes mesmos fatores contriburam para a reduo importante de 1,5 milho entre 2004 e 2006 do nmero de domiclios elegveis, mas ainda no atendidos pelo BF, j que nem a expanso do programa, nem mudanas na focalizao podem explicar por si s este resultado. Como ainda permaneciam, em 2006, 3,4 milhes de domiclios elegveis a descoberto, sendo 1 milho deles com renda domiciliar per capita inferior a R$60, foram feitas simulaes do impacto sobre a pobreza da imputao do benefcio do BF a estes domiclios. Simulou-se tambm o efeito potencial do novo benefcio de R$30 aos jovens de 16 e 17 anos, criado em 2008. Complementarmente foi feita uma simulao relativa ao efeito da atribuio do novo benefcio aos jovens para os domiclios a descoberto aps a imputao do benefcio bsico do BF. Atender a todos os domiclios elegveis, mas ainda a descoberto pelo BF, permite obter a maior reduo dos indicadores de pobreza, embora a um custo total bem mais elevado que aquele associado ao novo benefcio aos jovens nos domiclios j atendidos. No entanto, ao comparar o custo unitrio sobre o indicador de hiato quadrtico, que reflete melhoria em todos os aspectos da pobreza nmero de pobres, nvel de renda e distribuio da renda inequvoca a vantagem de atender aos elegveis ao invs de introduzir benefcios adicionais que elevem a renda dos domiclios j beneficirios. Quanto mais bem focalizados estiverem os benefcios na base da distribuio e quanto maior o nmero de domiclios atendidos na faixa de renda mais baixa, maior o retorno obtido em termos de reduo da pobreza para cada real adicional de dispndio com o programa. Assim, em termos estritamente da transferncia de renda, o desafio principal do BF o de atender a totalidade da populao elegvel, objetivo que vinha sendo enfrentado com sucesso na conjuntura econmica favorvel que tivemos no pas desde 2004, caracterizada
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O limite superior da faixa mais baixa para elegibilidade ao BF passou de R$ 50 em 2004 para R$ 60 em 2006. 23

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por ocupao e rendimentos crescentes, beneficiando particularmente pessoas e domiclios na base da distribuio de rendimentos. Em um ambiente econmico menos favorvel, como o que hoje se anuncia face crise sistmica, com possvel estagnao ou declnio da renda, este desafio tende a tornar-se mais difcil de enfrentar pelo aumento da clientela potencial, combinado reconhecida dificuldade de os programas sociais chegarem aos mais pobres dentre pobres. Enquanto o BF tem sido bem sucedido na sua misso de transferir renda, seu papel no escopo mais amplo da poltica anti-pobreza tem sido muito limitado. Assim, no que concerne especificamente condicionalidade educacional, no basta que as crianas dos domiclios atendidos pelo BF freqentem a escola. necessrio que a presena delas na escola signifique aprendizagem de fato, para que a condicionalidade deixe de ser uma exigncia burocrtica e passe a funcionar como mecanismo efetivo de promoo social e reduo da desigualdade. Melhorar a qualidade da educao no Brasil, que ruim para todos, mas especialmente para os pobres, uma tarefa complexa e dispendiosa. Neste sentido, aes articuladas de apoio e promoo dos beneficirios do BF o caminho desejvel para potencializar os impactos do programa para alm dos seus efeitos imediatos e transitrios sobre a renda dos domiclios.

Referncias

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SOARES, S.. Distribuio de Renda no Brasil de 1976 a 2004 com nfase no Perodo entre 2001 e 2004. Rio de Janeiro: IPEA, Texto para Discusso no. 1166, 2006.

Anexo 1 Valor das Linhas de Pobreza (R$ per capita/ms em setembro de 2006) Regies e Estratos Norte Belm Urbano Rural Nordeste Fortaleza Recife Salvador Urbano Rural Minas Gerais/Esprito Santo Belo Horizonte Urbano Linha de Pobreza 155,04 135,15 67,80 150,79 222,75 195,44 133,82 80,72 195,82 131,65

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Rural Rio de Janeiro Metrpole Urbano Rural So Paulo Metrpole Urbano Rural Sul Curitiba P.Alegre Urbano Rural Centro-Oeste Braslia Goinia Urbano Rural
Fonte: ROCHA

77,94 227,37 141,47 103,27 266,15 170,07 106,99 175,73 141,57 119,14 80,32 265,42 243,30 185,25 106,39

Anexo 2 Comparao de resultados das trs Simulaes Tabela 9A Simulaes de impacto da imputao do benefcio aos jovens de 16 e 17 anos Brasil, 2006 Cenrios* Original Simulao A Diferena %* Simulao B Diferena %* Simulao C Diferena %* 46.366.006 -566.004 -1,21 -6,10 -13,27 46.777.330 -154.680 -0,33 0,25384 -0,91 0,36493 -1,84 0,04815 Nmero de Pobres 46.932.010 46.477.058 -454.952 -0,97 0,25609 -5,63 0,38510 -12,38 0,05450 Proporo de Pobres 0,25693 0,25444 Hiato de Renda 0,38865 0,36677 Hiato Quadrtico 0,05553 0,04865

Fonte: PNAD 2006 (tabulaes especiais). * Diferena ou variao entre cada simulao e o cenrio original.

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Simulaes Simulao A Simulao B Simulao C

Tabela 10A Custo simulado da reduo do no. de pobres (R$ por indivduo pobre a menos) Reduo do Custo Total Custo Unitrio nmero (R$ mil) (R$) de Pobres 171.359 30.706 192.927 454.952 154.680 566.004 376,65 198,51 340,86

Fonte: PNAD 2006 (tabulaes especiais).

Tabela 11A Custo simulado da reduo dos indicadores de hiato da renda Hiato de Renda Hiato Quadrtico Simulaes Custo Total (R$ mil) Reduo total (%) Custo por ponto percentual reduzido (R$ mil) 30.448 33.682 31.615 Reduo total (%) Custo por ponto percentual reduzido (R$ mil) 13.839 16.699 14.534

Simulao A Simulao B Simulao C

171.359 30.706 192.927

5,63 0,91 6,10

12,38 1,84 13,27

Fonte: PNAD 2006 (tabulaes especiais).

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