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CAPTULO 4

Conflicto y desigualdades socioespaciales

Presentacin
Este captulo se estructur a partir de los ensayos elaborados en los varios eventos de la RET. Los artculos que se publican son: La geografa poltica de la guerra en el antiguo Caldas, de Miguel Borja, profesor de la Universidad Nacional de Colombia y de la Esap; Espacio y conflictos. Otras violencias y guerras en (de) la ciudad. Una mirada en Medelln, de Mara Clara Echeverra R.; Descentralizacin, conflictos y desequilibrios territoriales, de Normando Surez, coordinador de CA Espacio y Territorio y profesor de la Universidad Nacional de Colombia; y Territorio y futuro: nuevos modelos de organizacin y gestin territorial, de Jos Oswaldo Espinoza y scar Ismael Snchez, adscritos al proyecto C o l / 9 9 / 0 2 2 DNP/DDT, Profundizacin de la Descentralizacin en Colombia. La pregunta implcita formulada a los autores es hasta dnde sus trabajos profundizan en la relacin entre el conflicto y las desigualdades socioespaciales colombianas. En cuanto al orden de las ponencias, este obedeci a la secuencia de la temtica: estudio regional histricamente reconocido y en crisis, la revisin relacional de problemas como las desigualdadesviolenciadescentralizacin y la formulacin de propuestas de modelos de organizacin y gestin territorial para Colombia. Aunque los trabajos presentan diferencias que el lector debe identificar, tienen un hilo conductor: el diseo, concertacin y adopcin de un nuevo modelo de ocupacin del territorio que, como est en la actualidad, no reconoce la diversidad de Colombia. Tampoco incluye los diversos actores que gravitan alrededor del crnico conflicto que padecen en mayor medida las localidades del pas en trminos de ingobernabilidad, el cual termina por erosionar la institucionalidad y legitimidad de las autoridades de la clula bsica de la Nacin. El primer texto, elaborado por Miguel Borja, parte de un estudio regional que condensa la inviabilidad de la economa cafetera para formular una sugerente hiptesis: por ser eje geopoltico del pas, quien domine militarmente esta regin (antiguo Caldas) puede controlar a Colombia. Pero es mucho ms controversial lo planteado para la solucin de la crisis regional. El autor del trabajo propone establecer el Estado regional del antiguo Caldas en el marco de un proceso de regionalizacin en Colombia con autonoma plena, funciones legislativas y tributarias. El segundo trabajo, elaborado por Mara Clara Echeverra Ramrez, se propone cuestionar una serie de imaginarios que se construyen alrededor de las nociones de territorio, violencia, pobreza y de las relaciones entre ellos, mostrando que all interacta una serie de procesos diversos pero simultneos. El tercer artculo, de Normando Surez, parte de las supuestas relaciones
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fundizar el proceso de descentralizacin con relacin al conflicto, la exclusin social y los desequilibrios territoriales en Colombia. La cuarta ponencia, de Espinosa y Snchez, recoge el estado del arte, a la fecha, del complejo problema referente al ordenamiento y desarrollo territorial comparado en Colombia. Asume como postura terica la construccin social de la territorialidad y lo cruza con la institucionalidad y la gobernabilidad. La propuestas de nuevos modelos de organizacin y gestin territorial para Colombia se formulan a partir de la tcnica prospectiva, que contraran las tendencias ms reconocidas hasta ahora en el nivel nacional: reduccin y supresin de entidades territoriales. Todos los trabajos concluyen categricamente que peor no puede ser el mapa de las desigualdes sociales expresadas en desequilibrios territoriales. Con diferentes enfoques, mtodos, tcnicas y base emprica, la realidad de las asimetras es evidente en la gravedad que, comparativamente, sealan todos los indicadores e ndices. stos demuestran que hemos retrocedido ms de diez aos en pobreza y miseria. La deuda social antes que disminuir es mayor que en el pasado y es ms explosiva que la deuda pblica nacional, territorial y del sector privado. Est seriamente comprometido el capital social y humano para el futuro de un pas viable. El anlisis explor las ms diversas formas de planteamiento del problema de las inequidades y exclusiones de una sociedad fracturada y un tejido social totalmente desgarrado, para encontrarle alternativas de solucin en una perspectiva mas all de la coyuntura. Los panelistas presentaron cruces con posibles determinates a partir de las ms diversas hiptesis, pero focalizados en proponer alternativas para la resolucin del conflicto y superacin de las brechas en las condiciones de vida de los grupos socialmente ms vulnerables de la geografa nacional. Se super el determinismo de las variaciones pobreza-violencia. Fueron presentados los resultados de correlaciones desde el modelo de desarrollo implementado en la ltima dcada hasta los planes, estrategias, polticas y programas para superar las distancias entre la eficiencia y la equidad. Entre los factores asociados para superar las carencias o necesidades bsicas insatisfechas de la poblacin se identificaron y desarrollaron alternativas en el marco de un modelo de desarrollo que reconozca la diversidad y especificidad del territorio colombiano. La inequidad territorial seguir siendo fuente de conflictos si no se definen polticas claras de desconcentracin del poder econmico y de superacin de las desigualdades socioespaciales. Por tanto, son urgentes las polticas que apunten hacia la profundizacin de la descentralizacin del conocimiento, de la tecnologa, del acceso a educacin de calidad y del mejoramiento de la calidad de vida, entre otros. La descentralizacin llevada a cabo hasta ahora ha sido inocua frente a estos y muchos otros problemas, que deberan ser objeto de una poltica territorial.

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En el anterior contexto se plante una mejor distribucin del poder en todas sus dimensiones a lo largo y ancho de la territorialidad a partir de un proyecto incluyente que supere el viejo modelo de ocupacin del espacio. El nuevo modelo de ordenamiento territorial debe interpretar, expresar y contener nuestra realidad en sus diversas dimensiones y expresiones territoriales; garantizar la participacin ciudadana y el manejo de los asuntos pblicos por las comunidades; organizar centros de poder regional y local que, como espacios democrticos, contribuyan decididamente al logro de la paz; revalorar lo pblico como expresin del inters general; garantizar la eficiente y equitativa prestacin de los servicios pblicos bsicos; crear sociedad civil e institucional y religitimar la poltica y el Estado. Para la recuperacin de la gobernabilidad, el modelo debe devolver la autonoma perdida a las entidades territoriales redenidas, incluso con soberana compartida. Si bien es cierto que los pases en guerra tienden a centralizarse, tambin es cierto que los procesos de resolucin del conflicto incluyen la profundizacin de la descentralizacin. sta, sin embargo, no resuelve por s sola el problema de la pobreza y la violencia. Con relacin a las formas y el nmero de entidades territoriales intermedias o subnacionales del nuevo modelo de ordenamiento territorial, hubo una tendencia a reconocer las regiones autnomas como el articulador entre el poder nacional y local en direccin de un proceso de regionalizacin del Estado a un Estado regional. En la coyuntura de una eventual reforma poltica se plante que esta es inocua si no est anclada a un nuevo modelo de ordenamiento territorial que modifique la perversa relacin del poder nacional y de los feudos electorales y burocrticos de los territorios. Finalmente, el nuevo modelo de ordenamiento debe surgir de los movimientos de resistencia de la sociedad civil que se territorialicen para asegurar la desterritorializacin de la guerra y sus actores. Normando Surez

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LA GEOGRAFA POLTICA DE LA GUERRA EN EL ANTIGUO CALDAS*


Miguel Borja"

L A GEOPOLTICA DE LA REGIN

(Vase mapa en la pgina 220). Regiones geogrficas del Antiguo Caldas Llamamos "Antiguo Caldas" (otros le dicen "Viejo Caldas" o "Eje Cafetero") el espacio geogrfico que comprende los departamentos de Caldas, Risaralda y Quindo, a los que por razones geopolticas de afinidad tnico-cultural se aaden los territorios del norte del Valle, el extremo suroriental del Choc, parte del sur de Antioquia y el norte del Tolima, de la actual divisin poltico-administrativa del pas. La regin gira geogrficamente alrededor del can del ro Cauca, lugar hacia donde se dirigen las actividades econmicas y sociales de una serie de ciudades y poblaciones originadas en la dispora antioquea del siglo XIX hacia el sur. El espacio geogrfico de esta regin se localiza en su mayor extensin en los Andes y en su extremo occidental hace parte de la regin del Pacfico por la vertiente chocoana. A este espacio se le ha llamado tambin 'La Montaa'. Estos hechos de geografa fsica, sumados a la posicin y situacin en el contexto nacional, hacen de ella un escenario estratgico de la economa nacional y de las geopolticas de la guerra. El accidentado territorio del Antiguo Caldas se divide en varias subregiones, las cuales, debido a sus particularidades de clima, orografa e hidrografa, determinan una morfologa y un paisaje con condiciones especiales para el establecimiento de reductos geopolticos. Estas subregiones son: el Choc biogeogrfico, el macizo de los Mellizos, el can y vertiente del Cauca, San Flix, el macizo volcnico, la vertiente Magdalenense, Barragn, Quindo, Roldanillo y el valle del Cauca. Desde un punto de vista de la geopoltica de la guerra, el macizo volcnico de la cordillera Central constituye la regin medular y culminante del territorio
' Este trabajo es uno de los resultados de la investigacin "Procesos de ordenamiento territorial para la convivencia y la seguridad ciudadana en el antiguo Caldas", patrocinado por Colciencias. " Profesor Catedrtico de ia Universidad iNacional de Colombia y Profesor Asistente de la ESAP 219

Miguel Borja Mapa Regiones econmicas con los principales centros comerciales y sus distancias epicntricas

Fuente: Ministerio del Trabajo, Caldas, Estudio de su situacin geogrfica, econmica y social, como base para el establecimiento de un Rgimen de seguridad regional, Bogot, 1955Base cartogrfica, mapa departamentos de Caldas, Quindo y Risaralda, Atlas de Colombia, IGAC, 1977.
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La geografa poltica de la guerra en el antiguo Caldas

caldense, pues est situado en el centro de la regin y concentra las mayores elevaciones, dando lugar a la formacin de zonas paramunas. El macizo volcnico constituye el pivote geopoltico a partir del cual los actores armados pueden establecer su dominio sobre la regin. La alta montaa por sus condiciones climticas y fisiogeogrficas propias para la guerra de guerrillas se convierte, en el caso del macizo volcnico, en el espacio a partir del cual pueden controlarse las principales ciudades. En el borde occidental del macizo se encuentra situada Manizales, y la movilidad hacia Pereira, Cartago, Armenia y La Virginia est favorecida por la cortedad de la distancias y la geografa de vertiente, que facilita las estrategias de desplazamiento militar y taponamiento territorial. Adems, desde el macizo pueden desplegarse dominios militares hacia los valles del Magdalena y del Cauca y es posible establecer corredores territoriales hacia Choc, Antioquia, Cundinamarca, Tolima y el departamento del Valle. En consecuencia, el corazn geopoltico de la regin se encuentra ubicado en el macizo volcnico; quien domine all fcilmente podr dominar al Antiguo Caldas. El segundo pivote geopoltico de la guerra se encuentra en la subregin del Quindo, en el pramo de Barragn. Por sus caractersticas geogrficas, ubicacin, extensin y estructura, definidas por el cordn magistral de la Cordillera Central, el Quindo posibilita establecer dominios militares permanentes que impacten no slo a las ciudades y pueblos del departamento, sino tambin a buena parte de la geografa del pas. Recordemos que por all pasa una de las principales carreteras de la red vial nacional, que conduce de Bogot al puerto de Buenaventura. El valle y el can del Cauca, eje geoeconmico de la regin, el cual es la prolongacin hacia el norte del valle del ro Cauca en las zonas de Apia y Risaralda, puede ser dominado desde las reas de alta montaa de las cordilleras Central y Occidental. Pues se estrecha a medida que se tropieza con los sistemas montaosos y volcnicos, quedando su dominio en manos de quienes ocupen la montaa. Adems, la movilidad que pueden desplegar los actores armados utilizando el ro o la red de carreteras, y la facilidad que existe para desplegarse hacia los nichos geogrficos de seguridad de las cordilleras, hacen del valle y el can del Cauca un corredor tctico de la mayor importancia para la guerra. Al igual que el macizo volcnico de la Cordillera Central, el macizo de Los Mellizos modifica hacia el norte el ritmo tranquilo del levantamiento occidental e influye en la configuracin del relieve. Realzado transversalmente, este promontorio origina la divisoria de aguas entre Antioquia y la seccin de la Montaa, que se aprovecha como lmite arcifinio entre los dos departamentos y como corredor y refugio de los actores armados que se mueven entre Antioquia y el Antiguo Caldas. Tanto el macizo de los Mellizos como el pramo de San Flix son regiones de alta montaa que facilitan no slo estrategias de dominio del Antiguo Caldas, sino tambin de buena parte del territorio antioqueo. Por esto, los grupos armados pueden colocar santuarios militares en estas dos subregiones, con el fin de atenazar la regin y garantizar corredores hacia Antioquia y la costa Atlntica.

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La cordillera Occidental se particulariza por tres eminencias, unidas por depresiones, que no alcanzan los 2.500 metros de altura. La deTatam, en el sur y los Farallones del Citar y la de Caramanta, en el norte, originan ramales occidentales que por su magnitud y altura hacen dudar de la direccin que por lo general se atribuye al eje de la cordillera. Dichos ramales circundan una amplia zona que forma las cabeceras del ro San Juan, defendindola de las inclemencias del clima chocoano, tornndola as menos hmeda, lo cual favorece las estrategias territoriales de los grupos armados, pues al situarse en el borde del Choc biogrfico, la subregin de la cordillera Occidental garantiza la seguridad de las fuerzas en contienda y la movilidad sobre el Antiguo Caldas. Adems, desde all puede realizarse el cierre militar de uno de los vrtices de una regin que tiene forma triangular. Los otros dos vrtices podran ubicarse en la subregin de San Flix y en Barragn, lo cual permitira la triangulacin geopoltica de la regin. La cordillera Occidental es actualmente un lugar de estada para los actores armados, quienes constantemente realizan acciones militares sobre el borde occidental. Desde all se construyen nichos de seguridad y proyeccin de poder territorial por parte de grupos armados que actan desde el Choc y la regin caucana 1 . Si a los factores de conformacin fisiogeogrfica aadimos las variables que tienen que ver con la situacin del espacio regional, podemos notar por qu el Antiguo Caldas est deviniendo en uno de los escenarios de la guerra en Colombia. Si la posicin del Antiguo Caldas en el contexto internacional presenta algunas desventajas, su ubicacin en la nacin es relevante, por cuanto constituye la estrella de las comunicaciones terrestres. El Antiguo Caldas integra el occidente colombiano y es el nodo de comunicaciones que une las regiones centrales con el occidente. La regin es un paso obligado entre el suroccidente y las otras regiones, entre el centro y el Pacfico, entre el suroccidente y el norte. Asimismo, las comunicaciones de Cali con Medelln y Bogot pasan por la regin. Por esto, usualmente el comercio internacional de la sabana de Bogot y Medelln deben dirigirse hacia Buenaventura por vas que cruzan la regin o por sus periferias territoriales. En relacin con las comunicaciones entre el occidente y el centrooriente del pas, su posicin estratgica deriva de la disminucin del amplio valle del Magdalena hacia esta parte del territorio nacional, lo cual hace que el paso por la regin reduzca de modo considerable las distancias entre los puntos localizados en una y otra zona del pas 2 .

Los datos de geografa fsica fueron tomados de: Ministerio del Trabajo, Regin de la Montaa, estudio de su situacin geogrfica, econmica y social, como base para el establecimiento de un rgimen de seguridad regional, Bogot, 19S5, p. 3.
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Ibid., p. 2.

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La geografa poltica de la guerra en el antiguo Caldas

Igualmente, los proyectos de construccin de carreteras y la ubicacin de algunos pueblos del suroriente chocoano en la regin estn generando procesos de integracin del Choc biopacfico con el Antiguo Caldas. De esta manera, las comunicaciones de la costa Pacfica podran quedar orientadas hacia la regin, como punto final o paso obligado hacia otros lugares. En virtud de los hechos anteriores, la regin constituye un cruce de caminos y un espacio de integracin de diversas regiones. Ah radica la importancia para la geopoltica de la guerra, pues el control del Antiguo Caldas permite dominar buena parte del pas. Usualmente, cuando se habla de la geografa de la guerra en Colombia, suele mirarse hacia otros espacios, como el sur de la nacin, en particular el rea de influencia de la Serrana de La Macarena, o hacia el sur de Bolvar, en la zona de influencia de los Montes de Mara, el Nudo de Paramillo e incluso el Macizo Colombiano. Pero, stos son territorios marginales, situados en la periferia de la vida econmica y social, no constituyen pivotes geoeconmicos ni geopolticos desde los cuales pueda dominarse la repblica. Favorables eso s a la guerra de guerrillas y a las guerras a largo plazo, la repblica podra contar con ellos durante aos, pero en el momento en que la guerra se desplaza hacia el Antiguo Caldas, puede afirmarse desde el punto de vista de la geopoltica de la guerra, que el conflicto est tocando el pivote geopoltico, el cruce de caminos y de economas desde cuyo dominio puede generarse el control de la nacin. Basta con mencionar dos hechos: en primer lugar, quienes dominen la regin pueden cortar la va principal del comercio internacional, los vnculos entre la economa vallecaucana, antioquea y bogotana, entre la costa Pacfica, el centro y Antioquia, entre el sur y parte del norte del pas, y otros. En segundo lugar, el dominio del Antiguo Caldas puede llegar a constituir un poder permanente, pues las periferias territoriales de la regin y su geografa de alta montaa as lo posibilitan. Por su significado en trminos de la geopoltica de la guerra es, entonces, urgente emprender acciones desde los gobiernos nacional y regional con el objetivo de darle salida a la actual crisis econmica y social derivada de la inviabilidad de la economa cafetera, la cual amplifica el fenmeno de la guerra.
E L MALESTAR REGIONAL

Recordemos que la economa cafetera no slo determin las caractersticas sociales y culturales regionales, sino que tambin se convirti en un centro econmico del pas. El caf constituy el primer producto de exportacin colombiano de xito; para los aos ochenta representaba an el 60% de las exportaciones. Para la segunda mitad del siglo pasado la regin haba acumulado los capitales suficientes para entrar en la senda de las economas industriales. Sin embargo, la industria no pudo despegar como la fuerza que moviera la economa regional y le trazar otros rumbos al pueblo caldense. Dos hechos contribuyeron a que se frustrara esta salida y el Eje Cafetero quedara al vaivn de los ciclos internacionales del caf. El primero tiene que ver con que la regin est econmicamente
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Miguel Borja

encabalgada entre la economa del Valle del Cauca y la economa antioquea, dos de las economas industrializadas ms fuertes del pas y que hicieron del Antiguo Caldas un espacio para la realizacin de su economa mercantil. El segundo, con la divisin de la regin en tres departamentos, realizada a comienzos de los aos sesenta. Este nuevo ordenamiento territorial no posibilit la creacin de industrias departamentales fuertes, pues la distribucin territorial agudiz una divisin entre las lites del poder que indujo procesos de fraccionamiento entre los grupos econmicos y empresariales. A nuestra manera de ver, las clases dirigentes se organizaron en ncleos cafeteros ramificndose en tres lites departamentales. Estos procesos de desintegracin fueron estimulados por la Violencia, pues la divisin bipartidista llev a una profunda segmentacin de las estructuras sociales y econmicas, que se sumaron al dinamismo de Pereira y Armenia en relacin con Manizales en los aos treinta, cuarenta y cincuenta. A partir de la Violencia, las "lites del caf" se vieron obligadas a fraccionarse polticamente. Si antes el mundo de la poltica permaneca como un asunto marginal, pues la Federacin cumpla papeles estatales, a partir de ah se vieron obligadas a tomar partido forjndose as nuevas identidades poltico-territoriales en torno a los recin creados departamentos. En consecuencia, a pesar de que se dieron los procesos de acumulacin de capital necesarios para que el Antiguo Caldas tuviera una economa moderna, su situacin y su posicin geoeconmica, sumadas al fraccionamiento territorial y de sus lites dirigentes, frustraron el desarrollo industrial. El mal momento por el que atraviesa el Antiguo Caldas se evidencia, en primer lugar, en la cada de los ingresos por la cosecha 1999-2000, que disminuyeron en cerca del 50%. Se enfrenta una crisis profunda, pues la economa regional ya no es viable en el contexto nacional y mundial. La produccin de caf se realiza a prdida, arrastrando a la ruina material a la poblacin campesina, a un conjunto de pequeos y medianos propietarios y a una economa de tipo familiar. No sin motivo algunos analistas manejan la cifra del desempleo rural superior a un 50% y, por algo, ya comienzan a verse cafetales abandonados en algunas partes y en otras son remplazados por cultivos ilcitos. En segundo lugar, las subregiones del Antiguo Caldas se ubican en los primeros lugares de las estadsticas del delito. Entre los departamentos, Risaralda ocup en el ao 2000 el tercer lugar, Quindo, el cuarto y Caldas, el noveno. Adems, Valle y Antioquia, que poseen municipios que giran alrededor de la regin, ocuparon tambin primeros lugares en dichas estadsticas. Esta situacin se vuelve ms grave s se tiene en cuenta que aproximadamente el 40% de los delitos fue contra la vida y la integridad personal. Asimismo, en la regin existen municipios cuya tasa de homicidios por 100 mil habitantes supera ampliamente los promedios nacionales. Por ejemplo, los municipios del centro de Risaralda presentan una tasa de 161 y la regin del norte, de 141, en tanto que la tasa nacional se sita alrededor de 7 5.

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La geografa poltica de la guerra en el antiguo Caldas

Un anlisis inicial de la sociedad, la economa y la geografa poltica de los territorios cafeteros del occidente muestra, por tanto, la necesidad que el Estado y la sociedad tienen de volver su mirada sobre la regin. Pues, si se permite que los actores armados hagan de ella el escenario de sus luchas, el pas entero asistir no slo a una guerra prolongada, sino que tambin ver cmo la integracin territorial y econmica de la nacin se vendr al suelo.
PERSPECTIVAS PARA LA PACIFICACIN Y LA CONVIVENCIA

Para terminar, permtanme llamar la atencin sobre la necesidad que existe, debido a la nueva realidad del conflicto armado y las condiciones materiales del Antiguo Caldas, de disear polticas y programas pblicos para su solucin urgente. En este documento quiero llamar la atencin sobre una iniciativa que busca reorientar la economa y la poltica regional. Esta alternativa plantea disear un nuevo ordenamiento territorial que sirva para la organizacin de formas de estatalidad y estructuras sociales favorables a la convivencia y al desarrollo regional. Frente al desorden territorial del Estado en el Eje Cafetero y sus consecuencias para la gobernabilidad territorial, la edificacin de una geografa poltica alterna puede llegar a ser uno de los elementos para una paz duradera y la puesta en marcha de otros modelos econmicos. Una geografa poltica que reconozca los derechos ancestrales de los pueblos a sus mbitos territoriales, la multiculturalidad y la multietnicidad, con el fin de reconstruir el Estado regional, de abajo hacia arriba, de la periferia hacia el centro y de las regiones hacia la comunidad imaginada de la nacin, reconstruyendo de esta manera las geografas comunitarias como contenedoras de los pueblos histricos presentes en la regin, es uno de los elementos bsicos para superar los problemas de la gobernabilidad territorial y el desarrollo. Nuestra propuesta plantea una solucin de fondo a la organizacin del Estado y la administracin pblica en el rea: establecer el Estado Regional del Antiguo Caldas La necesidad de instaurar el Estado Regional del Antiguo Caldas es evidente si se tiene en cuenta que la desintegracin territorial y la heteronoma poltica impidi la construccin de la economa moderna y la gobernabilidad territorial. Por esto quiero llamar la atencin de los gobernantes nacionales y regionales y de los descendientes de los antiguos colonizadores, sobre la conveniencia de reconstruir la regin, para avanzar en la superacin de los problemas generados por un Estado lejano y ausente de los territorios, establecer el equilibrio y la solidaridad econmica entre las subregiones, darle un manejo concertado al medio ambiente, a los riesgos y recursos naturales y a las economas de escala (servicios pblicos, infraestructura de transportes y comunicacin e instituciones educativas) fortalecer la unidad nacional a partir de reconocer las identidades regionales y hacer del orden territorial un elemento favorable a las economas alternativas y a la paz.

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Miguel Borja

Para finalizar, permtanme insistir en la necesidad de echar a andar en Colombia las regiones, con un estatuto de autonoma plena, con derecho a constituirse como estados regionales con el fin de organizar los poderes pblicos en el mbito regional y ejercer las funciones legislativas y tributarias, y las otras competencias y facultades propias de las formas polticas.

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ESPACIO Y CONFLICTOS. OTRAS VIOLENCIAS Y GUERRAS EN (DE) LA CIUDAD. UNA MIRADA EN MEDELLN 1
M a r a C l a r a E c h e v e r r a R.

Abrazados por Nueva York, hace un ao, con horror vimos como reventaban las torres gemelas. Luego, con no menos dolor, venimos siendo testigos de un mundo fracturado que continu dividindose en bandos, empecinado en su incansable labor de construccin de enemigos. Dentro de esos otros que van perfilndose como victimarios, los colombianos tambin encabezamos las listas de lo perverso y de lo satnico, formando parte de aquella franja cuidadosamente moldeada en el imaginario global donde se agrupan los enemigos ms temibles, merecedores de ser odiados. Tambin en el pas, a los de Medelln, a los de las renombradas 'comunas' 2 y a otros los han ido amalgamando: imaginados en masa como escorias, como fatalidades que cohesionan en su contra ciertas fuerzas hegemnicas (econmicas, polticas, tecnolgicas o culturales). Es paradjico que nuestras ciudades, a pesar de haber sufrido el estigma mundial, sigan empeadas en provocar imgenes satanizadas y movilivar sentimientos, bajo el signo 'cvico', en defensa de la sociedad formal, del mundo de lo civilizado contra lo incivilizado, del establecimiento contra esos otros rdenes que, a pesar de muchos, son muy reales y en buena medida muy consistentes.
* Profesora Asociada y Emrita de la Universidad Nacional de Colombia, adscrita a la Escuela del Habitat (Cehap), de la Facultad de Arquitectura en la Sede Medelln.
1 Ponencia presentada en el seminario internacional Dimensiones Territoriales de la Guerra y la Paz, en el simposio Conflicto y Desigualdades Socioespaciales, organizado por la Red de Espacio y Territorio, (RET) de la Universidad Nacional de Colombia. El texto retoma algunos aportes de la investigacin sobre territorialidades urbanas realizada por su autora con la profesora Anlida Rincn, apoyada por Colciencias y el Centro de Estudios del Habitat Popular (CEHAP), el posgrado en Planeacin Urbano Regional y el Cindec de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medelln. 2

Aunque toda la ciudad est dividida en Comunas, el trmino se ha identificado bsicamente con las zonas ms populares de la ciudad, en muchas de las cuales se han detonado procesos internos de violencia.

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La construccin imaginaria de los otros ha llevado a depositar en ellos lo que amamos y lo que tememos, lo que deseamos y lo que odiamos y, desde all, se modifica nuestro comportamiento e incluso nuestra propia identidad. Esos imaginarios en formacin, ms que individuales son en buena parte construcciones sociales de larga data desde los que distintos grupos humanos van identificando lo propio y lo ajeno, tejiendo una gama de visiones fundadas en significaciones estticas, culturales, sociales, polticas y econmicas de aquellos otros que estn en posicin diferente del nosotros y frente a quienes se mueven emociones de atraccin, afirmacin, acercamiento, rechazo, detraccin y distanciamiento. Mas en el establecimiento de las normas morales, polticas o sociales, los otros, como resumen de la margen opuesta, terminan siendo piezas clave para lograr nuestra propia confirmacin; de all que en distintas culturas, la construccin de los otros haya sido finamente hilada, colocndoles tanto cualidades idealizadas o sacralizadas como despreciadas o satanizadas y, en este ltimo caso, se asumen como lo indebido e indeseado y se proyectan como factores de disociacin y amenazas para nuestra estabilidad, siendo incluso merecedores de su exterminio. La diversidad de creencias y de smbolos hace difcil la convivencia, pero sobre todo el hecho de que habitualmente una de esas culturas sea la dominante y el resto quede relegado, dando pie a una distincin entre "cultura de primera" y "culturas de segunda" que suscita sin remedio sentimientos de injusticia y desinters por las tareas colectivas. Cmo saberse y sentirse ciudadano igual cuando la propia cultura es preferida? Cmo aceptar las normas polticas de una cultura que resulta extraa? (Cortina, 1999: 177-178). Esa imagen de los otros termina expresndose en discursos y prcticas sobre la ciudad, como los del gueto veneciano del siglo XVI, el proyecto parisino del barn Haussmann en el siglo XIX, los guetos judos en la segunda guerra mundial, el proyecto neoyorkino de Moses a mediados del siglo XX o los marginamientos en nuestra ciudades donde ciertos hbitats y grupos humanos se muestran como amenazas al proyecto urbano.
G U E R R A Y VIOLENCIA COMO CONCEPTOS EXPANDIDOS A LO COTIDIANO

La violencia ha sido estudiada por muchos colombianos, particularmente en relacin con la denominada poca de la violencia en Colombia entre los aos de 1940 a los de 1950, con la violencia derivada del narcotrfico desde mediados de los aos de 1980 y su generalizacin en los de 1990, y con la actual violencia asociada al conflicto armado, ligado a guerrilla, paramilitarismo, narcotrfico y ejrcito, a la cual contribuyen otros grupos al margen de la ley. Otras reflexiones miran la violencia contra la mujer, la violencia intrafamiliar o la denominada cultura de la violencia. Pero por lo general se excluyen del tema las confrontaciones recurrentes donde cotidianamente se violentan seres humanos y
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Espacio y conflictos. Otras violencias y guerras en (de) la ciudad. Una mirada en Medelln

slo se reconocen como violentas las conmociones de gran impacto, escala y duracin que enfrentan ciertos grupos sociales contra el Estado, o estados regionales o nacionales entre s. Sin embargo, Jorge Giraldo (2001) reconoce como guerra tambin las rencillas entre grupos de pobladores, es decir, guerras entre la poblacin civil. En nuestro caso, la aproximacin al trmino guerra tendr otra perspectiva: se expandir para cobijar procesos, acontecimiento o eventos sociales recurrentes donde las diferencias y el choque de intereses se resuelve mediante la aplicacin de la fuerza, violenta a alguna de las partes y ocasiona impactos negativos y deterioro social, emocional, fsico o econmico sobre la poblacin. En ellos, la prctica de resolucin forzada termina muchas veces por configurar cierto tipo de tradicin de ejercicio sostenido de violentacin contra grupos sociales menos fuertes, el cual se torna una costumbre social que permanece en el tiempo. En otro sentido esta reflexin se centrar en las guerras inherentes al espacio de la ciudad, sus usos y sus sentidos, buscando reconocer conflictos recurrentes y escenarios sociales donde la violencia ha caracterizado o pudiese caracterizar el tratamiento dado por el Estado u otros actores sociales. En toda sociedad es normal el encuentro entre diversos intereses, fuerzas y ejercicios de poder; culturales, sociales, econmicos, tecnolgicos, polticos, armados, etc. En la forma de resolver dichos conflictos radicar en gran parte la oportunidad de construir ideales como la democracia, la equidad y la paz. En la medida en que su resolucin lleve implcito un proceso de reconocimiento del otro, de dilogo y de acuerdo entre las partes, se habr acercado a lo anterior; cuando en el proceso se nieguen las visiones e intereses del otro, se omita el dilogo y se ejerzan decisiones en medio del desacuerdo, su resolucin habr pasado a la violentacin de una parte sometida al poder de la otra. Si bien entre violentacin y violencia puede existir una diferencia, el minimizar lo primero hace que, sobre todo en medio de la agudizacin de la guerra y del territorismo, slo se interprete como violento el acto en el cual el poder se ejerce de manera armada y las consecuencias deriven en grave deterioro fsico de las personas y en derramamiento de sangre.
E S P A C I O , TERRITORIO Y TERRITORIALIDAD

Aunque el territorio se constituye permanentemente y logra ciertos grados de consistencia, siempre est en proceso de transformacin por las fuerzas que lo cruzan o se asientan en ste, que buscan territorializarse e interactan con las existentes. As, no uno sino muchos ejercicios de territorialidad pueden ocurrir en la construccin de un territorio y su resultado depender de la lgica con la que se resuelvan las interrelaciones entre ellas: convivencia, hibridacin, sumisin, asimilacin, exclusin, eliminacin, etc. De aqu se infiere que la homogeneidad no es una cualidad inherente necesaria en la configuracin del territorio, sino aue su
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sentido se deriva de cmo se comunican las distintas fuerzas que lo cruzan y se afincan en l. As puede llegar a ser muy heterogneo. Lo que se mueve con las intervenciones que tocan los espacios en la ciudad no son slo sus estructuras fsicas sino, en esencia, sus tramas humanas, socioculturales, econmicas y existenciales. En tal sentido se alteran rutinas, prcticas de sobrevivencia y expresiones que van dotando de sentido los espacios. De all que un grupo humano, en su habitar, dedique largos aos en la concrecin de su propio sentido territorial. Precisamente lo que ponen en juego las intervenciones es el reconocimiento que tienen de s mismos quienes pertenecen y se identifican con ciertos territorios (nosotros) y el reconocimiento que de ste hacen quienes lo imaginan o actan desde fuera (los otros), tensionando dos fuerzas: identitaria e imaginaria. All se confrontan las distintas significaciones de unos y otros sobre determinado territorio, al cual simultneamente se le puede valorar como espacio cuya naturaleza es, en esencia, poltica y econmica o cuya naturaleza es cotidiana y tnica; tambin se le puede valorar desde su significacin microlocal o desde la municipal, metropolitana, regional o global. Cualquiera de dichas visiones, que proceden de actores o sujetos diferentes, con distintos orgenes, circunstancias, situaciones y vivencias, podra realzar slo una de las significaciones, y negar, rechazar o violentar otras que coexisten all. La confluencia de acciones derivadas de una u otra visin, como ejercicios de territorialidad, puede detonar conflictos sobre el sentido deseado para un espacio en la ciudad, expresando seguramente la tensin entre lo hegemnico y lo contrahegemnico. All aparece el poder y su capacidad de territorializarse, aludiendo no slo a los poderes inmersos en los grupos humanos que habitan un espacio, sino a los que intervienen desde afuera: el Estado con sus polticas, planeacin y acciones; las fuerzas gubernamentales mundiales (ONU, Banco Mundial, OEA); los poderes econmicos locales, nacionales e internacionales (hoy en medio de la globalizacin econmica); y otros poderes derivados de actores con intereses estratgicos sobre un territorio, incluidos los de tipo armado. Hay otras fuerzas cuyo poder es, simblico en gran medida: las memorias, dinmicas y tendencias socioculturales que atraviesan un tiempo y un espacio determinado, y que al afectar las prcticas cotidianas, terminan transformando muchas veces los sentidos del espacio urbano. En ese juego se resuelven los encuentros y conflictos territoriales, y el territorio encuentra al menos cuatro mbitos en los que se establece y constituye: memoria e imaginario, vida cotidiana y vivencia, costumbres y normas sociales que logran cierto grado de organizacin e institucionalizacin y concrecin fsica, espacial y material. As nos referimos a la trama de relaciones del espacio semantizado y a su construccin imaginaria, vivencial, espacial, institucional y organizativa del territorio, donde se generan los conflictos por el espacio en la ciudad.

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CONFLICTOS, VIOLENCIAS Y OTRAS GUERRAS P O R EL ESPACIO DE LA CIUDAD

Hay guerras que se libran en territorios especficos donde el control armado ha ido configurndose como parte de sus lgicas. Durante ms de diez aos, desde finales de 1980 se enraizan confrontaciones y controles armados en ciertos sectores de la ciudad, asociados en parte a narcotrfico, guerrilla, autodefensas y delincuencia organizada; y para nosotros es claro que la nocin de guerra se limita a las confrontaciones con el estado y llevndolo a nociones referidas a guerras entre grupos o miembros de la sociedad, que se enfrentan de manera violenta y continua (Giraldo, 2001). Sin embargo, aqu el trmino 'otras guerras' no alude al enfrentamiento armado o a una afectacin grave en la seguridad de las personas por asesinato, heridas, secuestro, desapariciones, etc., sino a prcticas sociales asociadas al espacio de la ciudad donde, mediante el ejercicio de fuerza, se aplica cualquier tipo de violencia o intimidacin fsica, poltica, econmica o simblica por parte del Estado, de particulares o de organizaciones armadas o no, que resulta efectiva al forzar prcticas sociales, culturales, espaciales o econmicas de ciertos grupos que se ven obligados a actuar en contra de su propia voluntad, de sus convicciones, de sus intereses y de sus gentes, limitando, vulnerando o destruyendo sus sistemas referenciales frente a los espacios de la ciudad donde solan establecer sus propias formas de vida, y llegando al abuso o atentando contra su vida y seguridad. Los grupos humanos implicados, a diferencia de una guerra en sentido estricto, no cuentan con capacidades similares de enfrentamiento, sino que hay francas diferencias en sus fuerzas. Tales confrontaciones casi crnicas, a modo de guerras intestinas, se han sostenido a lo largo del tiempo y constituyen un viejo campo de lucha social en la ciudad, al cual se le ha negado su resolucin por va democrtica. Estas guerras intestinas no se libran exclusivamente por el poder econmico o poltico ni por recursos, sino por otros mbitos imbricados, donde se pone a prueba la hegemona: el pensamiento, las memorias, los imaginarios y los deseos. Estallan guerras entre estticas, tecnologas, funciones y formas; guerras por los espacios, usos y actividades; y guerras por d o m i n i o , normalizacin, organizacin e institucionalizacin. Los enfoques marginalistas y el discurso sobre la oposicin desarrollo-subdesarrollo han llevado por el camino de buenas intenciones, partiendo de suponer que se trata de enganchar a todos en su proyecto moderno para sacar a ciertos grupos humanos de su estado de incultura, atraso e incivilidad, proponindoles la renuncia a sus sistemas culturales, valorativos, estticos, espaciales, tcnicos y funcionales. Obviamente, en una sociedad excluyente y desigual, existen desfases en las oportunidades de realizacin para muchos grupos humanos. Pero al pretender embarcar homogneamente a todos en el carro del progreso, se parte de suponer que muchas culturas y grupos tnicos del planeta estn en un error histrico. Partiendo de dicho supuesto, no quedara ms alternativa que desconocer ios sistemas

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cosmognicos y las lgicas y racionalidades que se aparten de los idearios progresistas. Sin embargo, al negociar el proyecto de estas ciudades reales, conformadas desde diversos rdenes socioculturales, econmicos y espaciales, debe primar el reconocimiento y la potenciacin de los distintos sistemas de vida en el espacio urbano para que permitan no slo la sobrevivencia sino la realizacin de sus diferencias. El imaginario desarrollista corresponde perfectamente con su propsito hegemnico, donde lo que est por fuera del mismo puede terminar siendo digno de la caridad y de un tipo de solidaridad y subestimacin que lo define como incapaz o bien terminar satanizado y perseguido por la idea de la seguridad, que lo configura como amenaza. Las divisiones y diferencias entre grupos sociales se exhiben para integrar, controlar o eliminar a aquellos otros, o se diluyen para negarlos. Es decir, las diferencias se asumen para incluirlas en el sistema de vida dominante, eliminndolas a expensas de la disolucin de la identidad; se asumen para mantener el control y la vigilancia sobre stas y evitar que se desborden. Incluso se eliminan por debilitamiento o, por el contrario, se reducen invisibilizndolas hasta el punto que no representen amenaza, eliminndolas de igual modo a expensas de su supuesta inexistencia. En consecuencia, las acciones institucionales y de particulares definen y clarifican sus mrgenes, precisan sus amenazas y disean estrategias con el propsito de establecer y garantizar la consolidacin de aquel orden ideal que corresponde con la racionalidad, funcionalidad, tcnica y esttica de la cultura dominante. En la investigacin de Cruz E. Espinal (2002) sobre el cuerpo civil en la ciudad, que estudia cuerpos y controles, desde 1948 con la muerte de Gaitn hasta 1952, lo cotidiano y lo poltico (y sus partidos) el cuerpo y el cuerpo civil se conecta a la mirada, discursos y prcticas sobre civilidad, moral, higiene, orden, seguridad, control y espacio. Lo mismo ocurre en la investigacin del Cehap sobre territorialidad (Echeverra y Rincn), mostrando que durante ms de 50 aos discursos, polticas y prcticas han permanecido asociados a un imaginario donde los otros son satanizados, lo cual repercute en controles y ejercicios del poder contra grupos econmicamente vulnerables y contra las zonas de la ciudad que les sirven de soporte. Entonces es aqu donde tiene sentido reconocer las otras guerras en que ciertos grupos humanos se ven involucrados y confrontados frecuentemente, pierden batallas, desarrollan nuevas estrategias y despliegan sus capacidades de adaptacin para sobrevivir y conquistar el derecho al espacio de la ciudad.
S E IMPONEN NUEVAS CONDICIONES TERRITORIALES EN LA CIUDAD

Un lugar no slo es atravesado por sus fuerzas internas sino, simultneamente, por fuerzas externas que se territorializan marcando su sentido y sus lgicas; en sentido inverso, este mismo puede afectar otros rdenes territoriales, de acuerdo con su capacidad o fuerza expansiva, plasmando las huellas de su accionar sus sentidos y lgicas. "(...) Sugerimos considerar, como presupuesto metodolgico, la diferencia
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entre la escala de la accin y la escala del resultado. Podemos tener una variable global distante con una accin local. Una cosa es el acontecimiento dndose en un lugar y otra el motor, la causa ltima de ese acontecimiento" (Santos, 2000,189). Para mal, aunque podra ser para bien, parece que la sociedad local (y nacional) finalmente tendr que reconocer que el territorio ya no puede ser visto como una pieza de terreno fisico con determinadas condiciones geomorfolgicas sobre la que se acta determinando sus usos, formas y actividades, sino como un lugar constituido desde ejercicios de territorialidad de diversos actores y sujetos, en cuyo proceso se encuentran fuerzas de distinto orden (econmico, cultural, social, poltico, cotidiano), distinto carcter (estatal, privado, comunitario, privado, armado) y distinta escala (global, nacional, regional, local, micro), que buscan territoriahzarse simultneamente (Echeverra y Rincn). El Estado hoy enfrenta una gama ms amplia de procesos sociales territoriales y de actores territoriales, con los que debe interactuar, tanto al interior de la ciudad como con aquellos externos a la misma, que surgen al transformarse la gestin municipal ante la fuerza de lo global y el cambio en lo nacional y ante los procesos de metropolizacin y regionalizacin. Asimismo, cada vez se ampla ms el espectro de habitantes y sujetos urbanos que se expresan y demandan escenarios propicios para su autorrealizacin en la ciudad. Ello exige cambiar sus maneras de relacionamiento social, ms dentro del contexto de las fuerzas desestabilizantes, implicando redefiniciones pohticas, organizativas, metodolgicas y procedimentales. (Echeverra y Rincn, 194). Aludimos a un Estado, a una sociedad y unas ciudades para los cuales cambiaron las reglas de juego debido a: 1) Las demandas de competitividad de la globalizacin econmica (coincidente en gran parte con las del sector privado) forzndola a dotarse de lo que Santos llama objetos tcnicos atractivos para la inversin, impuestos desde su hegemona tecnoeconmica: megaproyectos, comunicaciones, transporte, aeropuertos, vas, museos, equipamiento turstico y comercial. 2) Las demandas sociales y polticas exigidas por el ejercicio de una territorialidad armada y por la crisis social y econmica que espera nuevas orientaciones frente al manejo del espacio (agudizacin de la pobreza, desempleo, informalizacin, aumento de necesidades y problemas sociales, violencia urbana). 3) Las demandas polticas y culturales implcitas en la construccin constitucional de un marco democrtico para la toma de decisiones territoriales urbanas. 4) La desconfianza del sector privado y de diversas organizaciones sociales y comunitarias en el mismo Estado, lo cual lo obliga a buscar legitimarse. En el momento local y nacional actual, que privilegia el control, podra ocurrir que las mismas contradicciones internas, inherentes a las actuaciones del Estado, dada la inminencia y fuerza de las presiones sociales locales, giren y permitan explorar caminos ms democrticos y equitativos.
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Mara Clara Echeverra R. Las lgicas de la ciudad desbordan la capacidad ordenadora del establecimiento Aquella verdad de Perogrullo en que la ciudad es ese espacio donde vivimos sus habitantes, implica que sta es el escenario en el cual, de una u otra manera, todos sobrevivimos. En medio del inminente desfase entre el orden normativo y legal frente al orden real de la ciudad, las pujas por vivir en la ciudad y de sta por existir sobrepasan todo intento por exterminarlas o por negarlas. Cotidianamente la fuerza propia de esos mltiples mundos no normalizados se impone sobre lo regular, fluyendo desde su propia potencia, como diran Maffesoli y Manuel Delgado. En el caso aludido, esta potencia no slo deriva del hecho sociopoltico sino, como hecho humano, muy humano, de perseguir los impulsos de la vida misma para no morir y lograr realizarse. Si un orden niega la posibilidad de vida, entonces sta se impondr sobre el orden pretendido para instaurar un nuevo orden inmerso en otras lgicas, en otros cdigos valorativos, en otros impulsos vitales, en otras estticas, en otras espacialidades y en otros sentidos frente a la razn primaria que debe tener un territorio. (...) la intervencin de actores que, como el sector privado y econmico y el Estado, representan el establecimiento, el orden y la hegemona institucional, muchas veces es desbordada por esas lgicas informales, ilegales, cotidianas, organizativas que constituyen esa territorialidad mltiple y simultnea que se ejerce en la misma ciudad. Son muchas las dinmicas generadas desde los mismos habitantes y procesos que existen en la ciudad que no son controlados ni controlables, que escapan a la accin institucionalizada (bien sea pblica, privada o comunitaria). La manera como se vive la ciudad y como sta es ocupada por los habitantes para satisfacer sus demandas de espacio, en ejercicio del derecho a la ciudad, del derecho a transitarla, a ocuparla y a marcarla, no siempre coincide con aquel ejercicio de territorialidad estatal o privado, sino que deriva del hecho territorializante que transcurre permanente y cotidianamente desde la accin de habitar la ciudad. (Echeverra y Rincn: 195-196). Quin se aprovecha del suelo de la ciudad y quien est inhibido para hacerlo? Es necesario reconocer que la renta urbana no slo se realiza como tal para las operaciones inmobiliarias y financieras formales sino que igualmente se realiza para los habitantes normales y corrientes para quienes el espacio, a ms de ser lugar pblico de encuentro poltico, social y cultural, es un recurso para su realizacin econmica. El derecho a la ciudad incluye el derecho de todos los habitantes a beneficiarse econmicamente del espacio que habitan, y ste no necesariamente se resuelve por las lgicas tradicionales con las que opera el capital formal y la propiedad privada. Por tanto, es necesario replantear cul es el soporte que brindan el espacio privado de la vivienda, el barrio, la calle y la espacialidad pblica para el ejercicio de dicho derecho. Han sido mltiples las controversias sobre la manera de entender el desempleo, el empleo informal, las ventas ambulantes y la sobrevivencia en la calle y las
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invocaciones sobre el derecho al trabajo y al espacio pblico y, a pesar de ello, han sido ms las acciones que atentan contra quienes viven dichas situaciones: es comn que las normas urbansticas se orienten a lograr una espacialidad predefinida, ntida, slida, circulable, limpia, representativa, moderna, oponindose a la ocupacin del espacio por dinmicas no previstas, como el aprovechamiento econmico de la ciudad para la sobrevivencia. Al respecto podran citarse los proyectos del viviendismo3 actual, donde los beneficios econmicos de la renta del suelo y de la edificacin se concentran en urbanizadores, constructores, corporaciones financieras y propietarios del suelo, y su aprovechamiento futuro queda congelado, pues sus sistemas espaciales y tecnolgicos son cerrados a otras posibilidades de desarrollo progresivo o usos mixtos. As, en el momento de la entrega de los proyectos, slo los inversionistas iniciales se lucran de toda la ganancia econmica potencial del suelo urbano (impedida de por vida, salvo que ocurriesen demoliciones) sin dejar oportunidad futura a otras formas de aprovechamiento econmico de la renta del suelo para sus habitantes (por densificacin, crecimiento horizontal o en altura, subdivisin, etc.). A ello se suma que al espacio pblico se le asignan de antemano usos especficos, por lo general institucionalizados, que impiden la emergencia de usos mltiples y el aprovechamiento mixto y variable del espacio, y limitan su soporte a las necesidades de los distintos pobladores. El ejercicio de territorializacin, ligado a las prcticas socioculturales y socioeconmicas de sus habitantes, no slo remite a las lgicas de uso (funcional y productivo) y disfrute del espacio pblico de la ciudad (recreativo y ldico) sino tambin a las lgicas de subsistencia y sobrevivencia en y de la misma. En este punto se encuentra un nodo del conflicto urbano, que exige reconocer las relaciones y particularidades que ocurren en el encuentro de los ejercicios de territorialidad de la planeacin estatal y los ejercicios de territorialidad de los habitantes; ya que, como en cualquier pas del mundo, las ciudades constituyen una base econmica que es utilizada para producir y vivir (para vivir de ellas si se quiere); y en este acto, mientras algunos grupos logran altas rentabilidades, otros ven amenazada su

Comprendido el viviendismo como la prctica de construccin de unidades seriadas de vivienda (masiva o no) que, desde el momento de su entrega, impide la posibilidad de aprovechar la renta urbana en beneficio de sus habitantes, inhabilitando una evolucin futura (densificacin, elevacin, ampliacin, subdivisin, mejoramiento, etc.) que active los procesos sociales y econmicos inherentes al propio proceso constructivo y de ocupacin del espacio (generacin de empleo local, ingresos adicionales por alquiler o venta, activacin local de ventas de materiales e insumos de construccin, ampliacin del grupo familiar que sostiene la economa domstica, etc.); imposibilitando los usos mixtos del espacio pblico y privado, que tanto benefician la economa popular, debido a lo restrictivo de sus normas y a la reduccin de sus espacios al mnimo.

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Mara Clara Echeverra R. estabilidad y su sobrevivencia en la ciudad (siendo asumidos como informales y satanizados por ello: desposedos, desplazados, desempleados, habitantes de la calle, locos, prostitutas, travests, etc.). Estas lgicas de sobrevivencia representan pues toda una confrontacin a la bsqueda ordenadora de la ciudad formal, ante lo cual se requiere precisamente ampliar la capacidad para encarar la inminencia de la constitucin de esta polaridad que coexiste en la ciudad como hecho dual. (Echeverra y Rincn: 196).

C O N F L I C T O S , ACTORES, IMAGINARIOS Y VIVENCIAS 4

De cara a la modernizacin de Medelln se fue instaurando una estructuracin fisico-espacial fundada en una rgida zonalidad que regulara la localizacin de usos y actividades, en una diferenciacin tajante de estratos sociales y en una categrica dominacin de la vialidad sobre todas las dems actividades urbanas. Hoy resurge con fuerza la planeacin, de la mano de la globalizacin, la sostenibilidad y la competitividad, ya no en el contexto de planes reguladores o urbanos, sino de planes de ordenamiento territorial o de planes estratgicos. Muchas de las argumentaciones que invocan el proyecto urbano ideal no slo desconocen muchos sistemas de vida o hbitats que han logrado construirse y sostenerse en nuestras ciudades, sino que pueden vulnerarlos gravemente. El resurgir de un tipo de urbanismo fundado en el rescate de la espacialidad representativa (macroproyectos, proyectos de renovacin, eficientes sistemas viales y de transportes) refuerza la polarizacin entre dos concepciones de ciudad: la ciudad moderna (desde un ideal esencial de modernizacin) o la ciudad modesta (desde la asimilacin de la realidad y el reconocimiento de su capacidad). En el imaginario que fue acompaando el crecimiento de nuestra ciudad, ligado al progreso, nuestro orden pueblerino y rural, nuestra cultura y nuestras realidades sociales fueron vistas como de menor vala ante las perspectivas de proyectos urbanos ideales. Sectores de alta tradicin sociocultural fueron cercenados por los planes viales fraccionando sus tejidos fsicos y sociales; y sectores nuevos, gestados por los mismos pobladores desde hace ms de 50 aos, migrantes y desplazados muchos de ellos y nativos otros, fueron ignorados, negados, subestimados o temidos en gran medida y, algunos de ellos, vulnerados o desplazados por obras viales o por la construccin de espacios pblicos representativos 5 . Nuestra modernizacin ha estado marcada por acciones contra muchos de los grupos para los que el soporte esencial para su realizacin ha sido el espacio
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Este aparte retoma elementos analticos de Echeverra y Rincn.

5 Base documental en la Unidad de Documentacin, Escuela del Habitat (CEHAP), UNAL, Medelln.

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mismo que habitan, entendido ste, ms all de la vivienda, como la trama espacial de relaciones en la que se desenvuelve la vida, se crean rutinas, se establecen estrategias de sobrevivencia, redes de socializacin, prcticas culturales, soportes materiales y econmicos, etc. El ltimo decenio del siglo XX y el que iniciamos en este siglo han estado marcados por la fusin entre la dinmica urbanizadora y una nueva dinmica social y poltica asociada al agravamiento en las condiciones de convivencia, por la incursin directa en lo urbano de los actores del conflicto armado (guerrilla, autodefensas, paramilitarismo, bandas y narcotrfico a disposicin cualquiera de los anteriores). As, las tensiones de poder por el uso y destino de los espacios de la ciudad se vieron agravadas, primando muchas veces las lgicas autoritarias antes que el dilogo democrtico. Los actores armados ha propendido a una microterritorializacin cerrada que les ha permitido el control del territorio a conveniencia de sus intereses. El Estado encara nuevas reglas de juego, derivadas de la aguda crisis social, de la violencia intraurbana, de las exigencias globales, de la prdida de autorregulacin de lo local y del debilitamiento de su poder y legitimidad frente al inmenso poder de las fuerzas de la guerra. Los polticos continan tratando el territorio como recurso electoral, desplazando el poder derivado de un tipo de legitimidad que se logra con prebendas que respondan a necesidades inmediatas de las comunidades. Los pobladores buscan un sistema de relaciones sociales, culturales, econmicas y polticas que garanticen su permanencia y sostenibilidad en el espacio que han creado. En consecuencia, el espacio de la ciudad encara este conjunto de intereses tan distintos, expresndose como fuerzas no slo contradictorias, sino muchas veces difcilmente dialogantes. En los conflictos por el espacio en la ciudad intervienen memorias, imaginarios, identidades y pertenencias muy fragmentados, en trminos tribales y microterritoriales. El sentido de pertenencia se cierra frente a los otros que son satanizados o idealizados; en esta situacin, el barrio como territorio primario tiende a cobrar enorme significacin, y la pertenencia a la ciudad como un todo, a pesar de nuestro orgullo medellinense, se muestra bastante frgil, pues sta parece responder ms a una imagen identitaria construida hacia fuera que a una imagen de pertenencia de la ciudad que habitamos y valoracin de ella; en la que prima la pertenencia microlocal por encima de la mesolocal. Este factor debe tenerse en cuenta para comprender los conflictos entre los proyectos de ciudad y los proyectos o deseos de territorios especficos. En las vivencias cotidianas tambin se expresa un mbito de conflicto. El barrio o el microterritorio terminan dotados de un sentido protector y cmplice para sus habitantes (sean o no copartcipes de acciones armadas), que conocen las reglas de juego y se sienten conocidos. En estos casos, los habitantes desarrollan un elevado grado de realismo adaptativo, tolerancia, complicidad y fluctuacin transigente frente a los distintos prunos eme durante ciertos perodos logran llegar a

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controlar sus territorios 6 ; de all que muchos de los conflictos armados ocurran ms entre diversos microterritorios que en el interior de los mismos. La satanizacin de lo que est por fuera de tales nichos emerge como construccin del enemigo externo, que confronta lo establecido. En sta hay dos lgicas: por un lado, desde los territorios cerrados, que pueden operar como gueto o como autoguetificacin, se confronta el resto de la ciudad; por el otro, la ciudad a su vez identifica etnias y territorios frente a las cuales se diferencia, satanizndolos. Son recurrentes los estigmas por diferenciacin social, generacional y moral: las comunas, los pobres, los jvenes, los travestis, los 'desechables'7, sobre quienes muchas veces recaen las acciones de 'limpieza social'8. En sentido contrario, aunque no necesariamente produciendo efectos distintos, aparece la idealizacin, que concibe el progreso urbano como la gran meta del desarrollo territorial, a partir del cual se llega a condenar todo lo que se le oponga y, por ende, al crculo de la satanizacin.
INESTABILIDAD ESPACIAL P O R CONFLICTOS

Entre algunas de las expresiones de guerras intestinas y conflictos territoriales que generan inestabilidad e impactan el sentido del espacio en la ciudad, podemos sealar: 1.Violencia interna en la ciudad. No siempre asociada al conflicto armado, sino referida tambin a acciones de bandas y grupos delincuenciales en barrios o sectores urbanos, que afecta sus lgicas territoriales y produce fraccionamiento socioespacial, desestabilizacin en su poblamiento, altsima desocupacin de viviendas y depreciacin econmica y social de los asentamientos, lo que redunda en los ingresos familiares. 2. Desplazamiento forzado por el conflicto armado externo e interno. Masivo o a cuentagotas, desestabiliza los complejos sistemas de vida humana, sus expresiones espaciales y el parque habitacional, degrada las condiciones de vida y provoca conflictos

Ciertos sectores han sido controlados en distintos momentos por diferentes grupos armados: primero por milicias ligadas a grupos subversivos, luego por las autodefensas. En cada momento de esos sus habitantes han llegado a tolerarlos e incluso a valorarlos, reconocindolos como garantes de un tipo de seguridad y tranquilidad en sus barrios. As se han denominado en ciertos crculos a personas con aspecto andrajoso que deambulan por las calles buscando cualquier sitio y recurso para garantizar la sobrevivencia.
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Intimidacin, agresin, violencia y asesinatos contra grupos que confrontan el orden establecido, socialmente sealados y catalogados de peligrosos, inmorales, riesgosos, etc.

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de convivencia entre los habitantes asentados y los nuevos pobladores. Se manifiesta incluso violentamente. 3.Territorios de la ciudad aprovechados como soporte de la accin armada. Su conformacin o localizacin es muy funcional a sus propsitos. All terminan por imponerse las lgicas de un campo estratgico de guerra sobre las lgicas naturales de un habitat humano y se trastocan el orden funcional del espacio y el orden simblico y vivencial. 4. Reacciones sociales y comportamientos individuales. Enfrentan el conflicto territorial armado: el encerramiento, la proteccin, la ausencia de dilogo, la negacin del otro, la satanizacin y la activacin de mecanismos de autodefensa o limpieza social; originan estados de latencia o de provocacin que coadyuvan a generar prcticas de exclusin o de violencia. 5. Urbanizaciones cerradas y enclaves territoriales. 'Autoguetificacin' desde dentro o 'guetificacin' desde fuera. Las primeras se asocian a modelos urbansticos comerciales y los segundos a la imposicin de barreras fsicas (vas, infraestructura o nuevas urbanizaciones) que estrangulan barrios o sectores e instituyen su encierro mediante barreras (Ceballos, 2002) 9 . Se configura una estructura espacial ausente del sentido pblico, delimitada y muy estratificada que impide el intercambio generacional y social, ve a los otros como distantes, opuestos y amenazantes, y predispone a no muy deseables respuestas frente al conflicto. Es preciso indagar las conexiones del imaginario de individualismo, seguridad, lite y exclusividad con el de estigmatizacin, marginamiento y exclusin. 6. Impactos de la crisis econmica en el espacio urbano. Se producen al menos sobre tres fenmenos: a. Filtraciones negativas en el sistema de vivienda. En lugar de mejorar las condiciones de vivienda de las familias, se deterioran. Contrario a lo deseable, se viene dando un proceso regresivo en el que la poblacin de ingresos medios comienza a demandar vivienda de estrato menor, ms baja calidad, precio y costo de localizacin. La oferta de vivienda que supuestamente cubrira los grupos de bajos ingresos es demandada hoy por grupos de ingresos medios pues esta oferta no es asequible a la poblacin de ingresos ms bajos o sin ingresos. Esto produce altas demandas de los destechados sobre el centro de la ciudad como fuente de sobrevivencia y sobre las periferias, donde an es posible asentarse o resolver la vivienda de manera informal. b. Conflictos entre espacio pblico, desempleo, informalidad y sobrevivencia. Evidencian el desfase entre la ciudad planificada por el Estado y la ciudad no planificada por ste, donde el desbordamiento de sus realidades empieza a filtrarse y copar espacios y escenarios que se suponan regidos y regulados por las lgicas de un orden urbano con su esttica restringida a lo formal y su

En el caso de Beln Kincon, su autor alude a "El Rincn emplazado

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sentido representativo ocasiona choques entre control, permisividad y realidad; comercio formal y comercio informal; ldica, subsistencia y sobrevivencia; fluidez, nitidez y abigarramiento. c. Deterioro de sectores urbanos. Expresa un decaimiento en la capacidad de soporte del espacio a la sostenibilidad econmica de su poblacin y una inhabilidad para planificar y potenciar la consolidacin de su patrimonio espacial y cultural al permitir el debilitamiento de sus hbitats, tanto de su dinmica econmica como de su significacin sociocultural. Esto evidencia una reducida capacidad de entender que las tramas econmicas que se tejen en el espacio de nuestras ciudades trascienden la mera perspectiva de la rentabilidad inmobiliaria, y que stas configuran una de las esencias de sostenibilidad de las tramas sociales para una gran parte de su poblacin. Frente a tal reduccionismo, las acciones en pro de la modernizacin y competitividad no muestran perspectivas prometedoras: el deterioro de sectores urbanos no configura un grave problema para quienes se interesan por la rentabilidad urbana y, por el contrario, ste puede tomarse como oportunidad para una inversin rentable con propuestas de reactivacin mediante una renovacin que no transfiere sus beneficios econmicos a los moradores, sino a quienes siempre han salido beneficiados del desarrollo territorial urbano: urbanizadores y constructores, grandes propietarios, sector financiero. En cambio sus perjuicios recaen sobre la poblacin vulnerable del sector afectado: pequeos propietarios, comerciantes o productores, inquilinos y moradores dedicados a actividades no formales o informales. 7. Espacios, entre lo interno y lo externo, sometidos a fuerzas regionales, nacionales o internacionales. Hbitats desestabilizados por las variaciones en su sentido endgeno, donde sus lgicas internas se ven afectadas por fuerzas externas. Fuerzas del conflicto nacional, internacionalizado por sus vnculos con el narcotrfico o al terrorismo, alteran las lgicas de los lugares. "Los grupos armados (narcotrfico, guerrilla, bandas, milicias, autodefensas y delincuencia organizada) (...) imponen una fuerza que interviene fraccionando microterritorialmente muchos sectores de la ciudad, alterando los procesos cotidianos que all ocurren, siendo determinantes en las transformacin de las territorialidades y en la construccin fsica del territorio" (Echeverra y Rincn, 194). 8. Proyectos asociados a una modernizacin en funcin de la competitividad, el crecimiento econmico y la globalizacin, que por lo general privilegian los propsitos macro sobre las realidades micro, desatando conflictos por el uso del suelo. Aunque stos no asumen 10 las demandas de la crisis social y del conflicto armado incluso las eva10 En Medelln, los proyectos asociados a la competitividad en el Plan Estratgico, del Plan de Ordenamiento Territorial y del Plan de Desarrollo no asumen el desplazamiento de poblacin ni el agravamiento de la pobreza material en un alto porcentaje de poblacin.

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den, no pueden estar desconectados de ellas, pues al desconocerlas, las confrontan y las agravan. Las ciudades viven sometidas a presin por grandes proyectos de intervencin (centrales hidroelctricas, aeropuertos, atracciones tursticas y espectculos, carreteras, sistemas viales, tneles) que impactan las lgicas econmicas y sociales locales de poblaciones enteras (El Peol, Porce, tnel de Occidente, etc.). No es raro que un macroproyecto genere grandes movimientos econmicos e impactos sociales sobre los grupos vulnerables y propicie su inestabilidad, desigualdad y falta de reconocimiento. La resolucin de los conflictos desborda la escala de los habitantes y las organizaciones locales y, por lo general, las fuerzas externas terminan marcando el destino de poblaciones enteras sometidas a sus poderes. Frecuentemente los proyectos no asumen polticas realistas, sostenibles y modestas para lograr una calidad de vida cotidiana, sino marcos urbansticos ideales bastante descontextualizados. a. Incursin de obras de modemizacin sobre centralidades tradicionales. En stas los criterios y proyectos de planeacin chocan con las particularidades de algunos hbitats: vas, intercambios, tneles, sistemas de transporte, proyectos de espacio pblico, obras civiles o energticas, etc., llegan a violentar las lgicas de los lugares menoscabando cualidades que los dotan de cohesin y consistencia, e incluso desmembrando sus razones sociales, culturales, econmicas o polticas. Estos proyectos se imponen sobre estructuras espaciales y actividades de la ciudad y pasan por encima de ncleos de alta tradicin cuyo patrimonio no necesariamente consiste en el valor arquitectnico de sus edificaciones, sino en una memoria colectiva, en su significacin cultural y funcional del lugar y en las vivencias ah presentes. b. Cuetos conectados nacional e internacionalmente. Sus lgicas internas estn fuertemente marcadas por fuerzas externas. Por ejemplo, los sectores o barrios utilizados para las operaciones de redes delincuenciales, del narcotrfico o de los actores armados, donde es difcil lograr la regulacin de sus propios sentidos, hbitos o rutinas por fuera de dichas fuerzas. All las fuerzas externas terminan definiendo las normas que rigen la cotidianidad de los lugares mediante lgicas de fuerza, intimidacin, cooptacin de miembros de la comunidad para su funcionamiento, etc. 9. Modemizacin del centro de la ciudad. Las acciones institucionales muchas veces niegan o contradicen las lgicas reales de sus territorios, entre lo cual vale destacar: a. Centro urbano entre la modernizacin, la guerra y la pobreza. Un viejo conflicto alude a la tensin entre el ideal de un centro regulado y modernizado y la realidad de un centro altamente activo y demandado por la poblacin de estratos medios y bajos, y por la poblacin impactada por la guerra y la pobreza. En Medelln hay dos visiones: la primera dice que el centro no convoca, por no ser de preferencia para los grupos de ms altos ingresos, y la segunda muestra que el centro s convoca, no a dichos grupos sino a los grupos de extrac-

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Mara Clara Echeverra R. cin popular o media para los cuales es indispensable, pues all cobran sentido sus ofertas y su gran actividad econmica y sociocultural. Por otro lado, el centro absorbe mucha parte de los impactos de la crisis social, pues la ciudad se constituye en su soporte econmico y, en este caso, el espacio pblico, sus calles y plazas terminan siendo la fuente esencial de sobrevivencia para un alto porcentaje de poblacin. En el centro es masiva la demanda por espacio para sobrevivir, expresada en actividades comerciales o de servicios no formales o informales: chatarreros, recicladores, vendedores ambulantes y trabajadores de la calle, nios y jvenes trabajadores11, prostitutas, mendigos y delincuentes. b. Ataque a lugares puntuales y especficos donde sobreviven grupos humanos. Su situacin social expresa un marginamiento radical y una alta degradacin en sus condiciones humanas, por lo cual son vistos como desechables. Varias administraciones, incluida la actual, han desatado acciones policiales de control, acoso y desalojo forzado a habitantes y trabajadores de la calle, vctimas de innumerables atropellos. c. Expansin del centro hacia las periferias, expansin de las periferias hacia el centro. Parece paradjico, pero ambos procesos pujan por superponerse creando en su interfaz un umbral intermedio de alta atraccin y, por ende, de gran valor para la ciudad, bajo dos parmetros: la valoracin social y econmica desde una periferia acosada por la necesidad de ampliarse debido a su saturacin y densificacin y a su demanda por nuevos espacios donde desplegar, en su beneficio, el sentido econmico del espacio; y la valoracin econmica y representativa desde un centro que busca ampliar su proyecto urbano, para el cual zonas anteriormente vistas como periferias entran a formar parte de los terrenos con alta potencialidad valorizable y alta significacin simblica para el proyecto de ciudad. Procesos permanentes, latentes o en cristalizacin en Medelln Un breve recorrido por algunos casos en Medelln, que no pretende ejemplificar cada una de las situaciones anteriormente descritas, presenta algunas situaciones conflictivas o detonantes de conflictos en que se vulneran derechos a sus moradores o se afectan notoriamente sus condiciones de existencia y realizacin. En muchos casos tales actuaciones se fundaron en discursos y proyectos ligados a la modernizacin de la ciudad y en la construccin de imgenes pblicas convenientes a cada caso, como las de degradacin del sector y necesidad de su recuperacin para la ciudad, y las de perversidad de sus habitantes y la necesidad de controlarlos.

' Alex Prez examina este tema en su tesis para optar a la Maestra en Habitat (aun en proceso).

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Espacio y conflictos. Otras violencias y guerras en (de) la ciudad. Una mirada en Medelln Guayaquil, el sector ms central de Medelln, lleva ms de 30 aos siendo desmembrado gradualmente y fracturado del resto de la ciudad, tratando de no dejar persistir casi nada de la naturaleza social y cultural tradicional que lo constitua cuando era centro de confluencia: regional, por la llegada de buses y trenes de otros municipios; local, por su mercado, comercio variado y popular y llegada de buses locales; cultural, por su intensa actividad social, sus bares y cafs, donde tertulias, tango, bolero, despecho agrupaban artistas e intelectuales de su poca. Su desmembramiento se desata con la ampliacin de la Avenida San Juan (en esa parte tiene 8 carriles) en los aos de 1960. Para los aos de 1970 haban sido destruidas: la Plaza de Cisneros (centro de las principales manifestaciones polticas de la poca), la Plaza de Mercado (se incendi, estando ya planeada su desaparicin), la Farmacia Pasteur, de gran valor arquitectnico (se incendi, cuando entorpeca la obra vial). A ello se asocia el cierre de la Estacin del Ferrocarril en el mismo decenio y el abandono e inadecuado manejo a los edificios Vsquez y Carr. Hoy, con la presente alcalda 12 , se avizora la continuacin de la labor demoledora, reiniciada con la reciente destruccin del Pasaje Sucre a fines de 2002 y principios de 2003 (que el Plan de Ordenamiento Territorial haba aprobado como patrimonio), con el argumento de construir una gran biblioteca, y con el proyecto de destruir el paramento de las casas antiguas en los lotes vacos que antes ocup la plaza de mercado y que an define la peculiaridad del sector. La fractura de Guayaquil frente al resto de la ciudad empez por la ampliacin de la Avenida San Juan13, que separara a Guayaquil del centro administrativo La Alpujarra, construido en los aos de 1970. All fueron trasladadas como islas, la gobernacin y la alcalda (retiradas de su ubicacin en pleno centro). La Avenida Oriental, que en el mismo periodo cercen valiosos sectores arquitectnicos y culturales, escindi en dos el centro y separ a Guayaquil de la franja occidental de la ciudad, desvinculndolo de la Plazuela San Ignacio y el sector de Buenos Aires. La Avenida del Ferrocarril separ el centro de Guayaquil del sector de Barrio Triste en su periferia oriental, el cual era signado como indebido por su prostitucin 14 . Paradjicamente, la ruptura de Guayaquil visibiliz su mundo, expandindolo sobre la ciudad, mostrando los propios intestinos que la sociedad quera

De Luis Prez Gutirrez. Esta ampliacin tambin arrasa el corazn del barrio La Amrica en el centrooccidente y destruye su parque central. A esto se suma la construccin de la Avenida 80, que lo fractura en su margen oriental. Recordemos que la prostitucin y la droga son tratados de manera muy distinta en Amsterdam, mediante la aceptacin y legalizacin (e incluso uti-' lidad turstica) de realidades inminentes, evidenciando su orden social democrtico.
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Mara Clara Echeverra R. invisibilizar. Ese centro popular, precisamente al desarticularse se expande, hacia las zonas del Parque de Bolvar, anteriormente reconocido por su catedral y su alta sociedad, y hoy por albergar bares, compraventas15 y un comercio popular de bisuteras; hacia la Plazuela de la iglesia de laVeracruz, sector bastante tradicional y calmo que alberga sitios de prostitucin; y en torno a la Plazuela Nutibara, donde estaba el mejor hotel de la ciudad, convertida en un activo mercado callejero informal y un conglomerado masculino que realiza ventas, compras y canjes en la calle. El crecimiento del rea central ha tenido que ver con dicho desmembramiento, al desplazarse hacia sus vecindarios, y con la ampliacin de la actividad comercial y de su permetro en la planeacin, al incorporar nuevas reas (todava sin las cualidades de un centro) .As, nominalmente, el margen occidental se ampla hasta Barrio Triste (que cambi su nombre por Corazn de Jess), antes escindido, estigmatizado y olvidado y hoy vuelto a mirar como potencial de inversin, y a Naranjal, desconectado por el ro, olvidado y estigmatizado y ahora igualmente valorado en conexin con el Metro y la Plaza de Toros. Al norte se ampla a San Pedro (que cambi su antiguo nombre de Lovaina)16, antes excluido y marcado por su prostitucin y ahora valorado como potencial de inversin; al occidente a Niquitao, cuyas problemticas sociales tambin lo llevan a ser sealado, y al sur a la Bayadera; para desatar nuevas acciones inmobibliarias asociadas en parte a la densificacin. Dos fenmenos implican aqu conflictos espaciales, al compartir una franja comn donde se expande el centro hacia su periferia mientras ocurre un proceso simultneo e inverso de expansin de la periferia hacia dicho centro. El centro busca desarrollar all su proyecto urbano y eliminar el carcter perifrico de la franja implicada, mientras la periferia busca ratificar su posicin estratgica frente al centro buscando mantener su estabilidad y expandindose para desarrollar sus procesos econmicos, sociales y culturales. Esa franja en puja se expresa en conflictos como el vivido por aos entre comerciantes y moradores del hoy Corazn de Jess, tratando de mantener su actividad econmica y los propsitos de la administracin persiguiendo la renovacin; las presiones y, finalmente, la negociacin del proyecto de Naranjal, que evidencian diferencias frente al destino de su barrio; y las que se van vislumbrando en Niquitao y San Pedro. En tales entornos hay lugares puntuales fuertemente marginados y satanizados que han sido tratados por fuera de toda consideracin social y humana. Con el argumento de persecucin a la delincuencia, se irrespetan mltiples derechos, entre ellos el de no ser desalojado por la fuerza (como parte del derecho a la vivienda). En Corazn de Jess, el desalojo de Las Cuevas mediante la fuerza pblica

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Prenderas o casas de empeo.

Barrio Triste y Lovaina, zonas estigmatizadas por prostitucin y droga, cambian sus nombres, tal vez buscando renovar ese imaginario.

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(edificios bastante srdidos que alojaban personas asociadas al consumo y distribucin de sustancias ilegales y habitantes de las calles) y el reciente desplazamiento obligado de los chatarreros de Guayaquil, sin que mediase el respeto por sus lugares, su habitat y pertenencias, ni relaciones de dilogo ni mucho menos alternativas concertadas. Con ello se hizo visible el problema ante la ciudad, que desat en los afectados un comportamiento etolgicamente asociable al de la manada que mantiene su cohesin y proteccin grupa! y marca el espacio que recorre con su imagen y con sus hbitos. Los habitantes de las cuevas han permanecido desde hace alrededor de un ao ocupando las mrgenes del ro y las calles aledaas en el Corazn de Jess; por su parte, los chatarreros inician su penoso recorrido, ocupando masivamente con su actividad los alrededores del puente de San Juan, el ms central en Guayaquil (a una cuadra del centro administrativo). Ante la incapacidad institucional frente al manejo de estos problemas y conflictos, se sigue pensando slo en el control, intil por lo dems. Por otro lado, vale mencionar el permanente hostigamiento de Control de Espacio Pblico, vigilantes del uso civilizado del espacio, a la zaga de vendedores ambulantes, recicladores, cacharreros y chatarreros, en el centro y en particular en los bajos del Metro y en los alrededores del Museo de Antioquia (como espacio regulado con la utilizacin poltica del arte), donde aflora el conflicto entre el imaginario de cultura de lite en medio de un sector de sobrevivencia popular. Pero la crisis social de la ciudad es de tal magnitud que desborda las acciones de control, por persistentes que sean, encontrando siempre alternativas para no morir por falta de un habitat que los respalde. Estos casos, hasta ahora, reiteran la incapacidad administrativa y la ausencia de una poltica clara para manejar estos conflictos por el espacio en la ciudad. Otro tipo de conflicto se deriva de la dificultad de negociar la estabilidad de un sector cuando las fuerzas que ms lo marcan no corresponden al orden local sino al internacional o nacional, y ms cuando stas son de carcter delictivo o armado. Por ejemplo, el Barrio Antioquia, tomado hace aos como base de accin del narcotrfico, cuyo sistema de operaciones y relaciones se mova en una red internacional (Echeverra y Rincn); y la comuna noroccidental y la centro occidental, donde los actores armados pueden dirigir acciones desde otras partes del pas, regin o ciudad. As las confrontaciones armadas marca las lgicas internas de los barrios, creando bordes, barreras, zonas de control, etc. En el conflicto de la Comuna 13, que sali a la luz el ao pasado, no son propiamente las fuerzas internas las que establecen sus lgicas territoriales sino, por el contrario, los grupos armados regionales y nacionales, algunos con vnculos internacionales. Vale la pena mencionar algunos conflictos en ciernes, ligados a la inestabilidad en el poblamiento, el debilitamiento del tejido social de las reas en conflicto y los desplazamientos forzados inter e intraurbanos que conlleva confrontaciones en sectores receptores donde se activan el miedo y la satanizacin, y predisponen a la violencia, lo cual se enfrenta con una atencin disolvente del Estado.

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Estamos de cara a la saturacin y sobredensificacin de los sectores ms populares de la ciudad y a un aumento contenido de demanda de vivienda (crecimiento histrico y coyuntural por la guerra y crisis social), a lo cual se suma la expropiacin de viviendas por la crisis ante cierto tipo agiotismo del sistema financiero. Frente al control hay deslices delicados: el papel estatal se confunde con el control policial del espacio pblico; el control armado y el mismo control policial se confunde con el control moral; el control estatal suplanta la responsabilidad de la familia (por ejemplo, las propuestas de la ley zanahoria con las cuales, aunque efectivas, el Estado invade el fuero de las decisiones familiares. Contradictoriamente, se controla, se encierra en sus casas y se detiene a los jvenes en lugar de plantear estrategias efectivas de control delincuencial. Obviamente, los habitantes ponen en prctica estrategias para hacer el esguince a la norma: sistemas mviles de ventas, estrategias nmadas, after parties, documentos falsos para comprobar edad, pues, cuando la prohibicin no tiene legitimidad, induce a entrar en las lgicas de la cadena por fuera de la norma, hasta llegar incluso a lo delictivo).
COMENTARIO

Aunque vivimos en medio del contexto de guerra y violencia poltica, y del agravamiento de la crisis social y econmica, que despiertan la mayor atencin internacional, nacional y local (con su amplio espectro de formas organizadas y prcticas blicas y armadas que se cruzan entre s: guerrilla, autodefensas, paramilitarismo, narcotrfico, terrorismo, milicias, bandas y delincuencia), tambin es necesario mirar hacia otro lado para reconocer y actuar sobre otros conflictos y violencias en la ciudad, muchos de larga data, que van instaurando guerras intestinas entre grupos sociales o de alguno de stos contra al establecimiento. Aunque el impacto de sus acciones no es igual a las de la guerra, ni suceden de forma concentrada arrojando sbitamente cifras alarmantes, ni se caracterizan como ejercicios sanguinarios, estas guerras intestinas, recurrentes o paulatinas, configuran ejercicios que perseveran, y constituyen un derrame lento permanente que pueden tener impactos fisiolgicos, sociales, ambientales, econmicos y culturales mayores a lo largo de los aos, cuando se toma el acumulado de sus atropellos. Lo grave es que stos cuentan fcilmente con el olvido, el silenciamiento o la complicidad, y se fundan en imaginarios, discursos e incluso en teoras econmicas, sociales o polticas que las legitiman socialmente, constituyndose en prctica acostumbrada o, lo que es peor, validada. As tiende a configurarse una norma de actuacin que cuenta con la complacencia de ciudadanos, dirigentes y fuerzas de la ciudad. Es preciso identificar, estudiar y comprender estos conflictos y violencias en su permanencia en el tiempo, sus actores, intereses, razones, lgicas, tratamientos y alternativa pues, ante los procesos contemporneos de urbanizacin, las viejas

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prcticas urbanas basadas en el ejercicio de la violencia (oficial o privada) se reactualizan en un tiempo econmico, poltico y social diferente, ratificando la enorme capacidad histrica de violentacin y control social contra los grupos ms vulnerables de la ciudad. Para entender mejor el asunto, es necesario reconocer que la matriz sociocultural desde la que razonamos tambin forma parte de nuestras guerras. Lo anterior no est separado del conflicto armado que vivimos, pues sus efectos sobre la vida en los distintos territorios de la ciudad gestan nuevas normas de comportamiento social, reglas de desplazamiento en el espacio, polarizaciones sociales que transforman los usos y percepciones sobre los espacios y su gente. Es evidente que el desplazamiento y las migraciones internas derivadas del conflicto armado llevan a un amplio grupo de pobladores a entrar o permanecer en la ciudad en condiciones de alta vulnerabilidad y a demandar el espacio de la ciudad como fuente de sobrevivencia. En el futuro es muy probable que contra este grupo recaigan de nuevo los estigmas y las acciones violentas para despojarlos del espacio en la ciudad. Frente a ello, es indispensable evitar que se repliquen las prcticas institucionales y sociales que cohonestan con la violentacin y exclusin de los sectores sociales implicados. Frente a la conexin violencia-espacio-desigualdad social podra desplegarse cierta capacidad de actuacin consistente, si se comprendiera a fondo el problema y se tuviera la tica, formacin, voluntad y capacidad necesarias para replantear la gestin de conflictos por el espacio en la ciudad ya que, incluso en territorios impactados por los efectos de la guerra, hay componentes no dependientes de acuerdos con los grupos armados que controlan el territorio sino que, en buena parte, estn situados en la esfera del sistema de relaciones que establece el Estado frente a las demandas de grupos sociales especficos y a los intereses privados y particulares.
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DESCENTRALIZACIN, CONFLICTOS Y DESIGUALDADES SOCIOESPACIALES


N o r m a n d o Surez*

PRESENTACIN

El objetivo de esta ponencia es hacer una revisin del estado del arte, identificar los retos y plantear alternativas para profundizar en el proceso de descentralizacin con relacin al conflicto, la pobreza y las desigualdades territoriales en Colombia.
P R O B L E M A S D E LA DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL

De la revisin bibliogrfica de que se tiene conocimiento y acceso, los problemas ms relevantes acerca del tema descentralizacin son, entre otros: Concepcin de la descentralizacin y las metodologas de evaluacin y formulacin de alternativas de los procesos de descentralizacin colombianos. Relacin de la descentralizacin territorial con el modelo de desarrollo econmico, competencias-recursos, desequilibrios regionales, inequidades sociales, organizacin territorial, gobernabilidad, equilibrio fiscal-autonoma y participacin-rendicin de cuentas-control social en Colombia.

P R E G U N T A S AL PROCESO D E DESCENTRALIZACIN COLOMBIANO EN LOS LTIMOS DIEZ AOS

El punto de partida del documento lo constituye las preguntas ms relevantes alrededor de uno de los temas ms referenciados desde la dcada perdida de los ochenta y la Constitucin nacional de 1991. Entre otras: Enfoque y / o sentido polismico de la definicin: es unvoco, equvoco o anlogo el concepto de descentralizacin?

* Socilogo, maestra en Administracin Pblica. Profesor de Sociologa, Facultad de Ciencias Humanas, coordinador Campo de Accin Institucional, CA de Espacio y Territorio.

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Normando Surez

En una perspectiva teleolgica, se concibe la descentralizacin como fin o como medio? Desde el punto de vista pragmtico, se define la descentralizacin como alternativa de solucin a todos los problemas del pas? Existe correlacin del proceso de descentralizacin y la pobreza? Es la descentralizacin condicin necesaria y suficiente para la resolucin del conflicto en Colombia? Contribuye la descentralizacin a la poltica social, al proceso de paz, a la democracia participativa local, y cmo puede insertarse al posconflicto colombiano?
CONCEPCIONES Y ENFOQUES DE LA DESCENTRALIZACIN

Para el caso colombiano, cuando se abordan el tema y las preguntas acerca de la descentralizacin, por lo general no se precisa ni la concepcin de la cual se parte, ni la definicin que se asume, ni mucho menos el contenido semntico del trmino. Se supone un sentido unvoco del mismo o que tericamente todo est resuelto a propsito de la descentralizacin. Tambin que el concepto es neutro y sin carga ideolgica. Las consecuencias de estos puntos de partida en una perspectiva gnoseolgica son de carcter epistemolgico, lgico, terico, metodolgico y tcnico. Tambin hay consecuencias diferenciadas desde el punto de vista poltico, social, econmico-financiero, cultural e institucional. De all la confusin derivada de los trabajos sobre el tema en Colombia. Enfoques ms frecuentes La revisin de la literatura hasta el momento posibilita plantear un primer inventario de definiciones que son susceptibles de agrupar por los nfasis dados a los mismos, as: Reordenamiento funcional y territorial del rgimen poltico. Sistema de organizacin para acercar el Estado al ciudadano. Opcin para el reequilibrio y la reinstitucionalizacin de la legitimidad del poder pblico. Camino que conduce a la recomposicin de las fuentes de financiacin y a la reorientacin de la poltica fiscal. Proceso para la asignacin eficiente de los recursos pblicos. Instrumento de equidad y acceso a los servicios bsicos. Tcnica de modernizacin del Estado con el apoyo del desarrollo institucional. Tcnica para incrementar la autonoma de las entidades territoriales en el marco del ordenamiento territorial. Hbrido entre el modelo de agente principal y escogencia o eleccin pblica local.

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Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

Medio para aumentar y mejorar la gobernabilidad. Instrumento para disear y ejecutar polticas pblicas. Factor de equilibrio macroeconmico. Medio para neutralizar la corrupcin. Instrumento para conseguir la paz. Camino para acabar con las desigualdades territoriales. Instrumento de progreso social. Estrategia para resolver el conflicto y superar la violencia en Colombia en la etapa del posconflicto.

Definicin asumida por los ltimos gobiernos nacionales 1988-2002 Comoquiera que la descentralizacin no ha sido poltica de Estado, sino respuesta a un modelo de desarrollo en transicin y a los fenmenos de coyuntura de los movimientos sociales, lo relativamente claro es asumirlo de manera implcita como "proceso mediante el cual se transfiere poder de decisin y responsabilidad desde el nivel central de una organizacin a unidades descentralizadas o alejadas del centro. Se aplica con el propsito general de mejorar la eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos" 1 . De la definicin pueden inferirse tres acentos, con todo lo que ello puede significar desde el punto de vista de conceptual, poltico, tcnico, social e institucional; el primero es la homologacin del sector privado a lo pblico como una tautologa; el segundo asume la teora centro-periferia; y el tercero enfatiza el concepto de eficiencia como fin ltimo de la descentralizacin. En este ltimo aspecto hay una inversin perversa de la relacin teleolgica medio a fin, que termina afectando la relacin causal y de correlaciones de variables asociadas a la descentralizacin. El proceso de descentralizacin no es un fin en s mismo, sino un medio. En consecuencia, es un esquema de racionalizacin de la accin del Estado en tensin e interaccin con la sociedad civil de los territorios y no el propsito ltimo de un Estado social de derecho. En este sentido, alcanzar la meta de eficiencia de la descentralizacin debe tener como contexto, requisito y objetivo la igualdad, el equilibrio, la inclusin y la equidad de la poblacin y los territorios socialmente ms vulnerables. sta sera una aproximacin a un Estado social de derecho y no en s la eficiencia como la ptima combinacin de recursos transferidos del centro a la periferia por medio de un pacto constitutivo sin reconocer las diferencias en la unidad nacional y en las formas de organizacin y relaciones de lo pblico y lo privado en la clula bsica de la nacionalidad colombiana.

DNP. 2 0 0 2 . Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia; balance de una dcada. T o m o

I, p. 15.

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Normando Surez EVALUACIN D E LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA

Antecedentes de la descentralizacin en Colombia Reconocer las formas que han asumido histricamente la relacin Estado-Nacin, las provincias y las regiones constituye un antecedente de la descentralizacin en Colombia 2 . El proyecto poltico de la regeneracin para la construccin un Estado nacional colombiano en el marco de tendencias contrapuestas del pndulo federalista-centralista y proteccionismo-librecambismo hunde sus races en pensadores como Salvador Camacho Roldan y Rafael Nez. En su "Discurso sobre la sociologa", ledo en la Universidad Nacional el 10 de diciembre de 1882, el positivista Camacho Roldan traz el perfil de lo que debera ser la nacionalidad colombiana: Una agrupacin humana formada ms o menos conscientemente dentro de un territorio limitado. Un territorio circunscrito y una familia humana que tome posesin de l para buscar sustento y levantar hogares permanentes; un hombre y una propiedad, un ser fisiolgico y un ser metafisico, forman, por medio de un mtico consorcio, la primera base de una nacin. Organizacin poltica para proveer al ejercicio de las diversas funciones, organizacin industrial para alimentarlas, organizacin civil para mantener la paz, organizacin militar para defenderlas, organizacin intelectual para desarrollarlas, constituyen la armazn del edificio. Lengua, tradicin, costumbres, jurisprudencia, historia, literatura, aspiraciones y esperanzas comunes, son

Una lectura de este perodo (1920-195 8), desde otra forma de conocimiento y con la mirada y la vivencia local, se encuentra en el testimonio del Nobel colombiano Gabriel Garca Mrquez para referirse al agobiante centralismo de la capital. "La provincia tena la autonoma de un mundo propio y una unidad cultural compacta y antigua, en un can feraz entre la Sierra Nevada y la sierra de Perij, en el Caribe colombiano. Su comunicacin era ms fcil con el mundo que con el resto del pas, pues su vida cotidiana se identicaba mejor con las Antillas por el tranco fcil con famaica o Curacao, y casi se confunda con la de Venezuela por una frontera de puertas abiertas que no haca distinciones de rangos y colores. Del interior del pas, que se cocinaba a fuego lento en su propia sopa, llegaba apenas el xido del poder: las leyes, los impuestos, los soldados, las malas noticias incubadas a dos mil quinientos metros de altura y a ocho das de navegacin por el ro Magdalena" (p. 83). "Por obra del centralismo, todo el que aspiraba a una beca tena que ir a Bogot, mil kilmetros en ocho das de viaje que costaba casi tanto como tres meses en el internado de un buen colegio" (p. 209).

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Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales los lazos que en seguida atan, conservan y fortifican la estructura del cuerpo social. Una sola religin y una sola raza eran tambin reputadas en otros tiempos condiciones esenciales de las nacionalidades perfectas3. Este provinciano de los territorios nacionales (Casanare), convencionista de Rionegro, liberal manchesteriano, federalista, tuvo la visin de un Estado nacional descentralizado en una perspectiva positivista. Rafael Nnez, como anticipo de su sincretismo terico y poltico, escribi: Todas estas Repblicas tuvieron un mismo origen y unas mismas tradiciones, y a ciertas distancia se les considera colocadas en una misma pendiente de desgracia comn. Las formas polticas y el modo de ser de cada una no han sido, ni son, sin embargo, iguales. Mxico, Centro Amrica y los pueblos de la orilla del Plata adoptaron instituciones federalistas. Nueva Granada (hoy Colombia) y Venezuela, el centralismo algo templado por libertades municipales. El Ecuador, un centralismo ms sensible. Per y Bolivia, un centralismo absoluto.Todos, con excepcin de Chile, han presentado tambin el espectculo de la guerra civil como fenmeno casi normal 4 . Con la lectura anterior del cuadro de los pueblos emancipados de la dominacin espaola, el cartagenero Nez consagr lo contemporizado en la Constitucin centenaria de 1886: "centralizacin poltica y descentralizacin administrativa".

P r i m e r a g e n e r a c i n de la descentralizacin (1968-1988) La primera generacin de la descentralizacin en Colombia se incuba en la transicin del Frente Nacional al cumplirse el centenario de la Constitucin de 1886, de Caro y Nez. Con la reforma d e 1968 se crean el situado fiscal y la participacin d e los municipios en el impuesto al valor agregado (IVA). En 1983, con la ley 14 de ese ao, se pretende fortalecer las finanzas territoriales. Con la Ley 12 de 1986 se asignan transferencias a las haciendas municipales, distritales y departamentales. La descentralizacin administrativa y la reasuncin de sectores y servicios estratgicos se instituyen con el Decreto-ley 77 de 1987. La descentralizacin poltica se concreta con la eleccin popular de los alcaldes a partir de 1988. De igual forma, desde 1983 los movimientos sociales autonmicos regionales logran que se expida la Ley 76 de 1987, por m e d i o de la cual se crean los

UN. Facultad de Ciencias Humanas. Departamento de sociologa. Cien aos de la Sociologa en Colombia 1882-1982, p. 5
4

Nez, Rafael. 11 de marzo de 1883. La reforma poltica.Tomo II. Caratagena, pp. 29-

255

Normando Surez

Consejos Regionales de Poltica Econmica y Social, que da lugar a la constitucin de los cinco Corpes, que an persisten como expresin de la regionalidad en Colombia hoy . El reformismo institucional5 se pliega a las iniciativas de los movimientos territoriales y justifica la descentralizacin poltica, fiscal y administrativa con razones como centralismo excesivo heredado de la Constitucin de 1886, incapacidad del gobierno nacional para la prestacin de los servicios sociales, deficiencias en el manejo poltico, administrativo y fiscal del Estado, el inconformismo de la ciudadana frente a la precaria prestacin centralizada de los servicios expresados en protestas ciudadanas y la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente como respuesta a la crisis poltica e institucional. Puede afirmarse que la segunda generacin de los procesos de descentralizacin a partir de 1991 en Colombia viene acompaada de la adopcin del nuevo modelo de mercado abierto. Las novedades de la descentralizacin tienen que ver con la redefinicin de las relaciones nacin-territorios; la reformulacin de las competencias y la reasignacin de los recursos a las entidades territoriales (artculos 3 5 6 y 3 5 7 de la carta poltica), la eleccin popular de gobernadores (1991), el reconocimiento de la autonoma de municipios, distritos y departamentos (artculos 1 y 287 de la nueva Constitucin), la legalizacin de mecanismos de participacin ciudadana. Al triangular la relacin descentralizacin-autonoma y ordenamiento territorial se expiden y se aplican normas de carcter sectorial que fragmentan la accin del Estado. La salud es el nico sector de dieciseis que reconoce la ley de competencias y recursos (Ley 60 de 1993) en el cual se inicia y se avanza con muchas dificultades en la municipalizacin de procesos de descentralizacin del aseguramiento y la oferta en el plano local. De hecho, con la Ley 10 de 1990 era ms expedito el manejo autnomo de salud por jerarqua territorial que con la Ley 60 de 1993. En educacin slo se descentraliz una capital de departamento en nueve aos. Ms an, de alguna manera, con la Ley 29 de 1989 se municipaliz la situacin administrativa de la educacin. Con la Ley 60 de 1993 se departamentaliz el sector y se revers lo ganado en la esfera local. En los dems catorce sectores la descentralizacin, sobre todo en el mbito municipal, fue cero. Resultados de la evaluacin de la descentralizacin en Colombia Transcurridos diez aos de la primera generacin de la descentralizacin en Colombia, lo razonable es realizar un balance para precisar la validez de los supuestos de los cuales se parti, los resultados obtenidos, as como el impacto en las entidades territoriales.

Borja, Miguel. 1986. Estado, sociedad y ordenamiento territorial. Bogot: UN-Iepri.

256

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

Balance oficial de la descentralizacin El gobierno nacional anterior hizo una evaluacin "oficial" del proceso de descentralizacin municipal 1988-1999. Con una muestra de 148 municipios, los resultados ms agregados concluyen que el esfuerzo econmico del pas para dotar de recursos el gasto social descentralizado, no tuvo un resultado proporcional en atencin y cobertura de las poblaciones a las cuales iban dirigidos esos recursos 6 . Apenas el 1 % de los municipios analizados (de la muestra) obtuvo un grado global de desempeo alto (Bogot y Girardota). As mismo, solamente seis municipios (de la muestra) obtuvieron una calificacin aceptable. El 53% de municipios evidenci un grado de progreso global calificado como medio; el 40% obtuvo un desempeo bajo, y el restante 1% de los municipios de la muestra alcanz una calificacin muy baja en su desempeo global 7 . La inferencia ms generalizada del trabajo realizado por el DNP 1988-1999 se condensa en los trminos siguientes: De los indicadores obtenidos se desprende que el proceso de descentralizacin ha generado avances en trminos agregados: las coberturas en educacin aumentaron, la tasa de analfabetismo se redujo, hubo mayor disponibilidad de docentes, mayores niveles de escolaridad, ampliacin de la red pblica de salud y aumento de los instrumentos para mejorar la gestin. Sin embargo, estos avances son insuficientes, respecto a la magnitud del gasto pblico social en la ltima dcada, el cual se duplic situndose incluso por encima del de otros pases federales. El tcnico colombiano adscrito al Banco Mundial8 hizo siete grupos de observaciones y recomendaciones al trabajo realizado por el DNP: Qu y cmo se evala la descentralizacin? Descentralizacin y resultados. Incentivos polticos. Divisin de responsabilidades. Con qu recursos. Disciplina fiscal. Y Hacia indicadores ms especficos. En el balance realizado, hay un nfasis en resultados y no en procesos como la descentralizacin. Resultados que son producto de numerosos factores. Por ejemplo, si se invierte ms en un sector determinado, es previsible que se aumente la cobertura en ese sector, as la inversin sea centralizada o descentralizada. Entonces la pregunta ms especfica que hay que resolver es cul es la particularidad de la descentralizacin en la administracin de un sector determinado, es decir, qu

' D N P - P N U D - F o n a d e - G T Z . 2 0 0 2 . Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia: balance de una dcada, 1988-1999. T o m o I. Marco conceptual y resultados del progreso municipal, p. 139. ' Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia. T o m o I, p p . 139 y ss.
8

Rojas, Fernando. Seminario Internacin sobre la Descentralizacin. Bogot: mayo

de 2002.

257

Normando Surez

implica la descentralizacin que no pueda hacerse con un modelo centralizado. As se tendr claro cules son los resultados directamente atribuibles a la poltica de descentralizacin y a las estrategias diseadas para avanzar en el proceso. Condiciones y requisitos p a r a descentralizar Con estos resultados aplica la pregunta: Estn dadas las condiciones y los requisitos para que funcione un proceso de descentralizacin? A partir de las experiencias mundiales, son requisitos: la autonoma de los gobiernos subnacionales; divisin de responsabilidades, equidad vertical y equidad horizontal9. Durante 1999-2002 las acciones del gobierno nacional fueron en va contraria a la profundizacin de la descentralizacin. Implementacin y ejecucin de reformas tendiente a "recuperar la estabilidad econmica y fiscal de la Nacin y garantizar la sostenibilidad de los municipios y los departamentos" (Ley 617 de 2000, Ley 633 de 2000, Ley 643 de 2001), "que garantiza la viabilidad de los municipios y los departamentos a travs de la racionalizacin del gasto". Estas medidas reducen a su mnima expresin la autonoma de las entidades territoriales, por lo menos en el sentido consignado en el artculo 287 de la Constitucin nacional. Aplicacin del acto legislativo 01 de 2001 "que racionaliza el rgimen de transferencias y garantiza recursos altos y estables para los municipios y los departamentos". La descentralizacin requiere tambin lo que los especialistas llaman equidad vertical; es decir, que cuando los departamentos o municipios de Colombia reciban ciertas funciones, tengan acceso a fuentes de recursos suficientes para atender bajo ciertos estndares, bajo ciertos resultados, esas funciones. Creo que eso todava no est dndose en Colombia y es una fuente muy grande de desequilibrios 10 . Adems de las premisas anteriores, es necesario evaluar si se cuenta con equidad horizontal y responsabilidad fiscal, para saber cundo se hace descentralizadamente y qu puede esperarse de la descentralizacin. Y la medida ms reciente, redeflnicin de competencias y reorganizacin de la prestacin de los servicios de salud y educacin (Ley 715 de 2001), que promueve mayor eficiencia del gasto". Es necesario que haya una clara y precisa divisin de responsabilidades, sin perjuicio de aplicar los principios de la coordinacin, la complementacin, la concurrencia y la subsidiariedad en el ejercicio de las competencias. Se requiere saber quin hace qu. Un ejemplo es la certificacin en Colombia. A partir de la Ley 60 de 1993 y aun la Ley 715 de 2001, no slo

9 Rojas, Fernando. Seminario Internacin sobre la Descentralizacin. Bogot: mayo de 2002. 10

Ibid.

258

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

p o r q u e fue necesario certificar p o r razones polticas e institucionales a todos los departamentos, que n o estaban preparados para la certificacin, sino p o r q u e lo q u e se trasladaba al certificar, n o estaba claramente delimitado en las responsabilidades del orden nacional y los rdenes subnacionales. La certificacin de la educacin para los municipios de ms de cien mil habitantes en 2 0 0 2 es otra evidencia de lo planteado c o m o retroceder en el proceso de descentralizacin tanto sectorial c o m o territorial. P r o b l e m a s y factores asociados con la descentralizacin " Del estudio realizado por el Campo de Accin Institucional (CA) Espacio y Territorio, de la U N 1 2 , los problemas asociados con el proceso de descentralizacin identificados por los municipios se describen a continuacin. La inviabilidad de las entidades territoriales por las medidas contra la autonoma territorial impuestas desde el orden nacional comprometiendo el proceso de descentralizacin poltica, fiscal y administrativa El alto grado de corrupcin que rodea a las entidades territoriales, evidenciado y relacionado con el orden nacional, el sobreendeudamiento y la crisis fiscal-financiera heredada. El incremento del escepticismo de la sociedad civil de las entidades territoriales alrededor de su dirigencia poltica, econmica y social. Crisis socioeconmica, en especial en el campo, y desempleo en las entidades territoriales Deterioro de las condiciones sociales de las comunidades locales. Exigua inversin social y fsica para los grupos socialmente ms vulnerables y en alto riesgo. La ingobernabilidad, la gestin pblica deficiente, el manejo de la tica de lo pblico y la transparencia en la gestin territorial. Los problemas de servicios bsicos, el saneamiento y la gestin ambiental. El desequilibrio entre lo rural-urbano y el contexto de las entidades territoriales

R e s p u e s t a s g u b e r n a m e n t a l e s del o r d e n n a c i o n a l en la c o y u n t u r a a c t u a l C o m o se plate antes, desde 1998 buena parte de las polticas, las estrategias y los recursos para desarrollar la segunda generacin de la descentralizacin fue nugatoria,

1 ' Segn la evaluacin del DNP, los deficientes resultados se explican por las disparidades regionales notorias que existen en capacidad de gestin y econmicas, por las diferencias geogrficas del territorio colombiano, por factores como el conflicto armado, el escalamiento de la violencia, la crisis institucional, la falta de gobernabilidad y la recesin econmica, entre tantos otros.

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Normando Surez p o r el contrario, se retrocedi a lo alcanzado hasta la Asamblea Nacional Constituyente. Las acciones desde el centro fueron: Recortes de la autonoma. Retroceso de la descentralizacin. Lmites al ordenamiento territorial. Reduccin de los recursos y aumento de las competencias. Restructuraciones y saneamientos fiscal-financieros de las entidades territoriales con saldos negativos para la autonoma y la descentralizacin. Reduccin de la inversin social para disminuir los altos grados de inequidad y exclusin social en las entidades territoriales y orientarla a la guerra. Agudizacin del conflicto y prdida de la institucionalidad y la gobernabilidad en los diversos territorios asociado con: Ausencia de una propuesta concertada de reorganizacin territorial a partir de la redistribucin del poder de la Nacin en las entidades territoriales. Prdida del capital fisico, ambiental, humano y social en las regiones. Problemas de desigualdad y desequilibrios socioespaciales. Crecimiento de la poblacin desplazada, que en el caso de muchas comunidades indgenas y afrocolombiana adquiere caractersticas de etnocidio. El incremento en la concentracin de la tierra, la pobreza rural, la marginalidad y la destruccin creciente de los recursos naturales. La ineficacia de las polticas interna y externa del pas en relacin con las drogas psicotrpicas y los cultivos ilcitos, que ha significado enormes costos sociales y ambientales para el pas.

L A DESCENTRALIZACIN, LAS DESIGUALDADES, LAS INEQUIDADES, LAS EXCLUSIONES Y EL CONFLICTO EN COLOMBIA

U n problema recurrente de la descentralizacin en Colombia es asociarla con t o d o tipo d e factores y variables. Terica y metodolgicamente, lo procedente desde el p u n t o de vista emprico es determinar con qu fenmenos p u e d e estar asociado el proceso de descentralizacin, el sentido y la magnitud de la misma. Este tratam i e n t o permite superar los determinismos sin fundamentos que consideran la descentralizacin c o m o causa o efecto de toda relacin o explicacin y / o solucin de todos los problemas de los modelos de desarrollo y los sistemas polticos contemporneos. Entre las mltiples relaciones que se asumen estn, entre otras: Descentralizacin, globalizacin y desarrollo econmico. Descentralizacin, distribucin de competencias y recursos, teniendo en cuenta la heterogeneidad regional. Descentralizacin y ordenamiento territorial. Descentralizacin, Equilibrio fiscal y autonoma.

260

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales Descentralizacin, Participacin, control social y mediacin. Descentralizacin y baja gobernabilidad. Descentralizacin y desarrollo institucional. Descentralizacin y reduccin de desequilibrios regionales e inequidades sociales.

Entre todas las correlaciones anteriores, por la pertinencia, la relevancia y la complejidad del caso colombiano, se abordan la descentralizacin, la pobreza y el conflicto en esta parte de la ponencia para complementarla con las desigualdades territoriales. La posicin extrema sobre esta asociacin considera que la descentralizacin puede debilitar la eficiencia asignativa, no dicen nada sobre la eficiencia productiva, simplemente la asumen. No garantiza por s misma una reduccin de desigualdades personales; por el contrario, puede incrementarlas, y la redistribucin entre jurisdicciones slo puede hacerse en el orden centralizado. Puede amenazar la estabilidad, por cuanto los gobiernos subnacionales no tienen incentivos para adelantar polticas de estabilizacin y los impactos de sus polticas son mnimos tomados de manera aislada13. Es una perspectiva ms moderada, reconoce la descentralizacin como una reforma poltica administrativa que no cambia las condiciones econmicas y sociales de fondo. Abre oportunidades, permite mejoramiento en el marco de una democracia de tipo capitalista, estimula el surgimiento de mejores administraciones locales, pero no afecta sustancialmente las condiciones materiales que determinan el empleo y el ingreso de la poblacin. Existe la concepcin de que la descentralizacin pueda contribuir al mejoramiento de las condiciones materiales de la poblacin, pero se trata de una expectativa con poco fundamento, como plantea De Mattos. A juicio de este autor, la descentralizacin concebida como una simple reforma poltico-administrativa, no puede modificar las condiciones estructurales, econmicas y sociales que determinan el desarrollo capitalista14. En el marco de una visin teleolgica, es claro que la descentralizacin es un medio y no un fin en s mismo. Con una mirada maximalista, no es solucin a todos los problemas de la democracia y los sistemas polticos. Como variable interviniente en la relacin causa-efecto, es condicin necesaria pero no suficiente en la relacin pobreza y violencia. Otra lectura, desde una perspectiva de ingresos, asume que la descentralizacin tiene un papel reproductivo y paliativo, por cuanto slo alcanza a atacar los signos y no la dinmica de la pobreza.

Prudhomen, Rmy. Agosto de 199S. "The dangers of descentralization", en The World Bank Research Observer, Vol. 10, No. 2. De Mattos, Carlos A. Abril de 1990. "Estado, procesos de decisin y planificacin en Amrica Latina", en revista de la Cepal, No. 31.
14

13

26l

Normando Surez

De todas formas, si la descentralizacin no puede afectar en cuanto a los ingresos, puede incidir en cuanto al acceso a bienes y servicios pblicos por parte de la poblacin ms pobre. Aqu es donde puede esperarse un efecto mayor, en la medida en que se transfieren a los gobiernos locales funciones que se prestan prioritariamente a la poblacin de menores ingresos, como el caso de la educacin, la salud, agua potable y saneamiento bsico. En otras funciones no es tan claro el efecto que pueda tener la descentralizacin en la disminucin de la pobreza 15 . Contrario a todo efecto, las cifras no pueden ser ms contundentes: a mayor inversin por la supuesta "va" y formato nacional de la descentralizacin, peores no pueden ser los resultados de los niveles y calidad de vida de los colombianos en los ltimos diez aos. La relacin, en principio, debera ser inversa, como lo afirma de manera categrica el estudio del gobierno nacional: a ms recursos invertidos y canalizados en forma descentralizada, menos pobreza. Cuantitativamente, de 1990 a 1991 el gasto pblico social pas de 8,0% del PIB al 16,1 % en 1996-1997. Sin embargo, una primera lectura con cifras oficiales seala de manera dramtica que "en nuestra patria 23 millones de personas se encuentran en estado de pobreza y 7,4 millones, en estado de miseria. El 60% de nuestros compatriotas no tiene cmo adquirir los productos y servicios bsicos de la canasta familiar. Adems, muchos de nuestros nios y jvenes han dejado el estudio para ayudar en la casa. Hoy el 46% de los jvenes que viven en las ciudades y el 76% de los que habitan en el campo, no superan el grado educativo de sus padres. Todos los sectores del pas viven en carne propia el empobrecimiento general, que nos ha llevado de pasar de un ingreso per cpita de US $2.257 en 1996 a US $ 1.890 en el 2001, es decir, una prdida del 17%" 16. Con base en la informacin recolectada en el estado del arte, se elabora un perfil de las desigualdades, las inequidades y la exclusin social como expresin de la pobreza y la miseria en Colombia y su eventual relacin con el proceso de descentralizacin de primera y segunda generaciones. Desigualdades Si se mide la desigualdad utilizando el coeficiente de GINI en funcin de la distribucin del ingreso, ste ha venido creciendo en el pas; en 1978 el valor era de 0,54; en 1991, de 0,55; y en 1999, de 0,57.Tan importante es el problema de la desigualdad, que al hacer la correccin por distribucin de ingresos, el ndice de desarrollo humano (IDH) para Colombia disminuye en cerca de 0,13 puntos en 1999, de manera que el ndice sera de 0,63; similar al de Bolivia que ocup el puesto 114 17 .
15

DNP 2 0 0 2 . Evaluacin de la descentralizacin en Colombia. Bogot, p. 19.

16 17

DNP. Mayo 2002. Programa de Gobierno "Mano firme, corazn grande".

Corredor, Consuelo. Octubre de 2001. "Estructura econmica colombiana y desigualdades". Bogot: UN, Taller de Espacio y Territorio.

22

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

En promedio aproximado 1990-2000 el coeficiente de GINI colombiano es de 0,564; en tanto que el de Costa Rica es 0,419; el de Ecuador es de 0,521; yelde Brasil, de 0,625. Uno de los aspectos sobre los cuales llama la atencin el estudio de la Contralora General de la Nacin en el 2002 es el crecimiento de las desigualdades y el aumento de la brecha entre los ricos y los pobres. Hace alusin a la reforma laboral aprobada durante la administracin Gaviria, que afect los ingresos de los trabajadores de menores recursos. A los trabajadores que ganaban menos de dos salarios mnimos se les incrementaron las horas laboradas y se les redujo el ingreso, mientras que quienes ganaban ms de diez salarios mnimos se les subi el ingreso y se les redujo su jornada laboral. Una lectura del cuadro 1 arroja resultados especiales y plantea relaciones asociadas con las desigualdades, las inequidades, las exclusiones, el conflicto y la descentralizacin. Lo resultados fueron opuestos a los que se esperaban (reduccin del desempleo y estabilidad laboral) porque se detuvo la contratacin de trabajadores permanentes y se incentivaron los despidos y el empleo temporal. La pensin es uno de los factores ms inequitativos del sistema de seguridad porque apenas un nmero reducido de colombianos recibe ese derecho/beneficio. Ante tantas evidencias de la alta asimetra social en Colombia, y en la bsqueda de supuestas explicaciones y alternativas para nuevas propuestas, a juicio del actual gobierno nacional, el dficit fiscal y la deuda explosiva, el desplome de la inversin, la contraccin del ingreso, desempleo, pobreza y el aumento de la desigualdad18 son consecuencias del modelo de desarrollo de los noventa 19 . Una lectura regional contextualiza el diagnstico anterior al concluir que la "tierra prometida" con altas tasas de crecimiento y bajo desempleo que prometan las reformas econmicas de la dcada pasada a Amrica Latina, se ven cada vez con mayor intensidad como un espejismo.

Para la profesora Corredor, los principales problemas asociados a la desigualdad en Colombia son: 1. El problema rural, con particular nfasis en la concentracin de la propiedad. 2. Los crecientes niveles de pobreza tanto rural como urbana. 3. El mercado laboral: empleo precario y desempleo y subempleo crecientes 4. El comportamiento del gasto pblico, en el cual cuatro aspectos merecen atencin (las reformas de comienzos de los 90 y la Constitucun de 1991, que crearon nuevos compromisos pblicos, el crecimiento y la financiacin del sector pblico, la financiacin del sector pblico y el dficit fiscal). Ibid.
19

18

Montenegro, Santiago. Agosto 2002. Hacia un Estado comunitario. Bogot: DNP

I 263 I

Normando Surez Cuadro i Perfil d e l a s d e s i g u a l d a d e s , l a s i n e q u i d a d e s y la e x c l u s i n social e n la dcada de los noventa20


Ao de referencia i. Ingresos PIB per cpita (1995) US$2.145 1996: US$2.257 (1991) El ingreso del 10% ms rico era 5a veces los ingresos del 10% ms pobre. (1995) 20,4% 54% de pobreza comenzando los aos 9 0 (1999) 65,5% (2000) US$1.798 2001: US$1.890 En 1999 era 78 veces ms. Acumulado 60% no accede a la canasta familiar (DNP). El 20% ms pobre recibe el 4% del ingreso nacional. El 28% no tiene agua y el 40% no tiene alcantarillado. 7,4 millones (DNP). 23 millones (DNP). 25 millones Banco Mundial.

Asimetras Mano firme, corazn grande

2. Por lnea de indigencia Pobreza ( Eduardo Sarmiento)

(2000) 23,4% A un 6o%-69% en 2001 [$5.400 diarios) (2000) 66,2%

3. Ocupados con ingresos menores de 2 sMLV 4. Mercado laboral:

La tasa de informalidad era de 54% (1992).

Vivienda Infraestructura 5. Seguridad social 5.1 Afiliados a la seguridad social: 5.2 Mortalidad infantil: 6 Educacin 6.1 Analfabetismo:

(1994) Sin vivienda, 37,2%

En 2 0 0 0 del 61% 2,5 millones de nios trabajan: 8 0 0 mil son menores de 11 aos, y 323 mil trabajan en servicio domstico En 2 0 0 0 del 41,6% 10,4% de las viviendas al 51,4% (2000)

Una quinta parte no encuentra empleo (DNP). Existen 3,5 millones de desempleados y 6,7 millones de subempleados. No tiene acceso a ningn servicio pblico. 48% de la poblacin no cubiertos, 71% no tiene pensin. Ms de dos millones de nios estn desnutridos (DNP). Preescolar, 40,5% Primaria, 86,6% Secundaria, 63% Superior, 11,5%. El 73% matriculado en educacin superior, de estratos altos; 4%, de estratos bajos. 2,7millones de infantes no tiene cupo (Defensora del Pueblo).

de 23,85% del total (1993)

de 10,1 por mil (1993) de 12,3% (1985)

a 6,7 por mi! (2000) a 8% (2000)

6.2 Aos de educacin en mayores de 15 aos: de 6,2 (1990) a 7,3 {2000) aos;

6.3 Desercin escolar en primer grado: Inequidad de gnero Tasa de desempleo femenina: Las mujeres ocupadas reciben menos de un salario mnimo. D e r e c h o s civiles Tasa de secuestro De asociacin

de 26,85% (1982-1983)

a 17,8% (1998J

de 13,1% (1991)

a 24,5% (2000); frente a 16,9% entre los hombres (2000} En el 2 0 0 0 , un 42,9%.

en 1991 era un 31,8%.

Entre 1991 y 804.706 (RSS). Empleados y trabajadores territoriales

5,9 por cien mil 2000 2,7 millones (Codhes). Docentes y personal de la salud

La ms alta del mundo. Asesinados 1.556 sindicalistas La mitad de los alcaldes, coadminitradores y rganos de control municipales.

Tenencia de la t i e r r a El 1,1% de los propietarios Sistema Crdito financiero 1998-2002: 20 entidades quebradas. El 75% del crdito comercial Poseen el 55% de la tierra Salvamento: $7,6 billones = 4,12% del PIB Prestado a dos mil empresas o personas naturales. 0,771 a 13,9% en 1999. Fogafin reconoci 58.508 afectados. Existe un milln de negocios informales y 208.659 establecimientos comerciales.

I D H (PNUD) Participaciones y transferencias La desigualdad

0,711 pasaron de un 7,4% del PIB er 1980. 1978 ei coeficiente de GINI era de 0,54; en 1991, de 0,55

En 1999 fue de 0,57.

" La distancia entre ricos y pobres ha aumentado. En 1991, los ingresos del 10% ms rico de la poblacin era 52 veces el ingreso del 10% ms pobre; en 1999 era 78 veces ms. Hoy el 20% de la poblacin ms pobre recibe apenas el 4% del ingreso nacional. El 2 8 % n o tiene agua potable. El 4 0 % no tiene alcantarillado. Ms de 2 millones de nuestros nios estn desnutridos. Desde 1999, 1 de cada 5 personas dispuestas a trabajar no encuentra d n d e emplearse.Tenemos que dar oportunidades de trabajo a los 3,5 millones de colombianos que en enero de este ao n o las tenan y ofrecer condiciones dignas a los 6,7 millones de subempleados. DNP Programa de gobierno. Mayo de 2002.
20

Contralora General de la Nacin. 2002. Exclusin socio! en Colombia.

264

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

El ritmo de crecimiento regional aun en sus mejores momentos de la dcada, fue apenas un 3,7% frente a un promedio anual histrico de 1945 a 1980 de un 5,5%. La disparidades internacionales en los niveles de ingreso se han ampliado y las tensiones distributivas se han acrecentado, tanto en los pases en desarrollo como en los desarrollados. Si bien Colombia fue capaz de evitar la llamada dcada perdida, la de 1980, que afect la mayora de las economas de la regin, ha sido incapaz de evitar la media dcada perdida de Amrica Latina, la de 1997 a 2002 21 . En el sentido anterior, para tericos y crticos de la globalizacin, las desigualdades estn asociadas al esquema de crecimiento adoptado sin benecio de inventario. Afirman que los programas de estabilizacin macroeconmica (para cumplir los compromisos con el FMI en el marco del Consenso de Washington) son condicin necesaria pero no son suficientes para alcanzar el crecimiento sostenible del pas. De acuerdo con el Nobel estadounidense Joseph Stiglitz, la estrategia de crecimiento ha debido y debe estar orientada a estimular la productividad total de los factores, con nfasis en la agenda social. De lo contrario, se termina cayendo en recesin 22 . Para el representante de la escuela institucionalista Dani Rodrik, ningn perodo de alto crecimiento es consecuencia del Consenso de Washington. Por el contrario, los pases que no adoptaron esas recetas tuvieron resultados mejores que aquellos en los cuales s se tomaron al pie de la letra. Afirma el profesor de la Universidad de Harvard, que los mercados no se crean, ni se regulan ni se legitiman por s solos. Lo anterior implica el diseo de instituciones que ejerzan un papel clave para evitar el colapso del crecimiento de la economa. Se requiere la inversin privada, pero regulada. Es necesario buscar un camino intermedio que permita mantener el equilibrio de las fuerzas para alcanzar verdaderos grados de desarrollo social y econmico. Se necesitan mecanismos de proteccin para el manejo de conflictos sociales. La estabilidad macroecomica y la proteccin social son piezas claves para el desarrollo 23 . Para superar los enormes problemas de desigualdades y desequilibrios socioespaciales, la Nacin y su territorio cuentan an con una importante oferta ambiental privilegiada, envidiable dotacin de recursos humanos, afortunada posicin geoestratgica. Es en esta extraordinaria riqueza de capital fsico, ambiental, humano y social donde debe buscarse una visin compartida de futuro, superando los obstculos territoriales, sociales e institucionales que hasta ahora han impedi-

Ocampo, Jos Antonio. 2002. Violencia y crisis econmica. Cepal. El malestar de la globalizacin.
1

Dani Rodrik, de la Escuela otm F. Kennedy de la Universidad de Ha.rvard. 2002.

265

Normando Surez

do la construccin de un real, autntico y verdadero Estado social de derecho con una organizacin territorial equilibrada y equitativa, donde el reconocimiento de la diversidad confirme la unidad nacional. Inequidades La descentralizacin en el caso colombiano ha contribuido al aumento de cobertura de los servicios, como agua potable y saneamiento bsico, vivienda, educacin, salud, entre otros, mejorando la calidad de vida de la poblacin y el acceso a los mismos de la poblacin ms pobre por medio de tarifas estratificadas o diferencias por las condiciones de la vivienda y el entorno. Sin embargo, no ha afectado sustancialmente las condiciones de inequidad. A pesar de los avances agregados en trminos de aumento del gasto pblico social y en aumentos de coberturas, las inequidades sociales an persisten. Por el camino de la descentralizacin, los recursos aplicados para las ampliaciones de cobertura inciden en la profundizacin de la democratizacin, en tanto que los orientados a la calidad en la prestacin de servicios contribuyen a la equidad y al aumento del capital humano y social La evolucin del ndice de desarrollo humano (LDH) muestra la situacin de la inequidad en una poblacin determinada en trminos de variables sociales asociadas a las econmicas.Tiene en cuenta los logros econmicos y sociales, como un ingreso suficiente para acceder a bienes bsicos, una vida larga y saludable y un grado educativo que le permita a las personas mejorar su entorno. Para el caso colombiano, la serie 1990-2001 del IDH presenta una contradiccin particular: mejorar indicadores del mismo, pero otros se deterioran significativamente. Mejora la esperanza de vida y la reduccin de la tasa de analfabetismo, que baj del 10,8% al 7,5% de la poblacin. Lo anterior condujo a que el IDH pasara de 0,711 en 1990 a 0,771 el 2001. Cmo se explica, que despus de afrontar la mayor crisis econmica y con niveles de pobreza cercanos al 60% de la poblacin, que Colombia logre mejoramientos algunos de estos indicadores? Segn el informe PNUD, el avance se debe en gran medida a las reformas emprendidas en la Constitucin de 1991 relacionadas con el proceso de descentralizacin, los cambios educativos, el mayor gasto social, as como el crecimiento econmico. Aqu se hacen dos distinciones: una fase expansiva - d e 1990 a 1996seguida por la recesin ms dura que se haya registrado en la historia colombiana en 1999- y que ech por tierra muchos de los logros sociales alcanzados hasta ese momento.

266

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales Cuadro 2 PNUD. IDH. 2002 Evolucin del ndice de desarrollo h u m a n o (IDH) en Colombia .Anos
1990 1991 1992 1993 1994 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Fuente: PNUD.

Esperanza de ", , _ , vida (anos)


67,8 68,1 68,6 69,0 69,4 70,2 70,7 71,0 71,3 71,6 71,9

Poblacin analfabeta ,.,, (96)


10,8 10,5 10,2 9,9 9,4 8,9 8,6 8,6 8,3 8,0 7,5

PIBpercapita , r .% (en USS)


1.190 1.320 1.464 1.738 1.830 2.247 2.351 2.242 1-915 1.799 1.899

TT . IDH

0,711 0,728 0,732 0,739 o,754 0,775 0,776 0,771 0,759 0,764 0,771

Con mejoramientos en salud y educacin, Colombia es uno de los pases ms inequitativos de Amrica Latina y del mundo. El anlisis de las tendencias de la situacin social y econmica de la Nacin indica que la grave crisis del pas no tiende a superarse, sino a agudizarse. Con las polticas pblicas sociales y econmicas que se anuncian pueden incluso acrecentar y agudizar la inequidad social y, por ende, aumentar la situacin de bomba social explosiva e insostenible, capaz de anular o revertir los eventuales logros del Estado en seguridad. Slo una revisin sustancial de las polticas del Estado en estas materias podr reorientar las tendencias actuales y evitar todava alcanzar umbrales catastrficos e irreversibles. De todas formas, la inequidad territorial seguir siendo fuente de conflictos si no se definen pohticas claras de desconcentracin del poder econmico y de superacin de las desigualdades socioespaciales. Por tanto, son urgentes las polticas que apunten hacia la profundizacin de la descentralizacin del conocimiento, de la tecnologa, del acceso a educacin de calidad y del mejoramiento de la calidad de vida, entre otros. La descentralizacin llevada a cabo hasta ahora ha sido inocua frente a estos y muchos ottos prouiemas que deberan ser oujeto ue una pontica territorial.

267

Normando Surez

Exclusiones El perfil elaborado y presentado al inicio de esta parte del documento sintetiza los grados de exclusin en Colombia, en contradiccin abierta a lo declarado en la Constitucin en el sentido de afirmar que Colombia es un Estado social con derechos de primera (fundamentales), de segunda (econmicos), de tercera (sociales) y de cuarta generacin (culturales). Despus de diez aos de promulgada la carta poltica, los resultados no pueden ser ms dramticos. A juicio de la Corporacin Andina de Fomento (CAF), la regin latinoamericana (Colombia no es la excepcin) se ha quedado rezagada en el contexto internacional. De ser la tercera economa del mundo a mediados del siglo pasado, pas a ser hoy la sexta. En los ltimos cuatro aos los resultados econmicos y sociales han sido mediocres y hay frustracin en la regin. Con el actual ritmo de crecimiento de la economa latino-amaericana, afirma la CAF, tardar cien aos en alcanzar el nivel actual de ingresos del mundo en desarroUo. Entre los problemas que han llevado a la regin a perder la importancia en el mundo, se encuentran la recesin, la volatilidad, la poca equidad en la distribucin de la riqueza, el desempleo, la baja competitividad y el proteccionismo comercial de las naciones industrializadas y el bajo desarrollo institucional de la regin, entre lo cual puede sealarse una mejor gestin territorial, y para esto ltimo la descentralizacin es un instrumento aplicable. Una de las facetas ms perversas de la exclusin social en Colombia es la ineptitud en la bsqueda de soluciones para los 25 millones de pobres de hoy se extiende a la siguiente generacin, lo cual reproduce el problema hacia adelante. Las cifras de la Defensora del Pueblo son contundentes: 2,7 millones de infantes no van al colegio por falta de cupos, y 800 mil nios trabajadores son menores de 11 aos. De acuerdo con la ONG Save the Children, 323 mil nios trabajan en servicio domstico. No obstante los intentos territorializadores de los grupos armados, y de los esfuerzos recientes del Estado, han logrado su desterritorilizacin parcial, pero contina la desterritorializacin considerable de poblacin civil. Crecientes masas de poblacin son desplazadas de su terruo por el conflicto armado y buscan refugio en las ciudades medianas y grandes, o en los pases vecinos, sin que las polticas nacionales e internacionales ofrezcan la atencin debida a esos colombianos desarraigados y desplazados y refugiados, ansiosos de aminorar su penuria social, econmica y moral. En el caso de muchas comunidades indgenas y afrocolombianas, ese desplazamiento adquiere caractersticas de etnocidio. La exclusin social en Colombia, unida a la incapacidad del Estado para solucionar los problemas bsicos de la mitad de sus pobladores, ha terminado por convertir a este pas en el segundo mas inequitativo del continente, despus de Brasil.

268

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

Cuadro 3 Comparacin de indicadores de exlusin Social Colombia-Amrica Latina 2001


Colombia Pobreza (%) Indigencia {%) Concentracin de ingresos* Aumento del desempleo** (%) Informalidad*** (%) Escolaridad (aos) Porcentaje del PIB invertido en salud Porcentaje del PIB invertido en educacin Poblacin infantil con bajo peso (%) 48,7
23,5 0,564 92,4 60,0 8,6 4,1 4.7 8,0

Brasil
29,9 7,1 0,625 65,1 47,3 7," 3,4 3,9 6,0

Costa Rica
18,2 5,4 0,419 -1,8 41,6 9,3 4,9 4,4 5,0

Ecuador
58,0 27,2 0,521 131,2 58,9 9,9

n.d. n.d. n.d.

* Coeficiente GINI. ** 1990-2000. *** Porcentaje de empleados en sectores de baja productividad. Fuente: Contranal. La exclusin social en la sociedad colombiana. 2002

Conflicto versus desarrollo h u m a n o sostenible En este punto cabe una pregunta y la formulacin de hiptesis: adems de las desigualdades, las inequidades y las exclusiones, con qu otras variables ms especficas est relacionado el conflicto colombiano? Con grfica en mano (1999-2002), en Colombia las pocas de mayor desempleo han coincidido con el aumento del secuestro. Stiglitz muestra que esta relacin es de causa-efecto, para sealar que si se busca slo reprimir la violencia sin buscar paralelamente el crecimiento econmico, quiz no se llegar a una solucin definitiva, porque la situacin econmica desfavorable terminar alimentando de nuevo la violencia. Para argumentar el supuesto, llama la atencin en el sentido de que en Amrica Latina los otros pases que no tienen los mismos problemas de violencia tampoco tienen un desempeo econmico sobresaliente. Desde la otra orilla, Paul Comer, del grupo de estudio para el desarrollo, del Banco Mundial, considera que en Colombia estn dadas las condiciones para que existan guerrillas: presencia de un Estado dbil, ingresos nacionales bajos, pobreza y desempleo. Afirma que desde afuera, de los Estados Unidos (EE. UU) y de la Unin Europea (UE), llegan los dlares y los euros a los grupos armados irregulares. Si los Estados Unidos no cambian su poltica antinarcticos, tendrn que ofrecer otros recursos a Colombia. La demanda norteamericana de psicotrpicos est generando requerimientos de territorios que estn por fuera del control del gobierno nacional

269

Normando Surez

Una visin ms documentada y dialctica, seala que la crisis econmica que padece Colombia no fue causada de manera exclusiva por la violencia. Es incorrecto afirmar que aquella ha sido en forma exclusiva un efecto de la violencia24. Aunque la gran concentracin de la propiedad y del ingreso y los elevados ndices de pobreza crean condiciones objetivas para los conflictos, y son problemas que el pas debe superar, en realidad no es evidente que se hayan agudizado precisamente durante el perodo en que explotaron los ndices de violencia, en la dcada de los ochenta. Existe ya un relativo consenso en que el fuerte crecimiento de esos ndices tuvo un origen claro: el auge del narcotrfico, que pas a financiar de modo gradual todas las formas de violencia, las degrad y desbord a las autoridades policiales y judiciales En consecuencia, las polticas interna y externa del pas con relacin a las drogas psicotrpicas y los cultivos ilcitos, deben orientarse con base al criterio de reduccin del dao, como se prefiere abordar hoy este asunto en Europa. Esta poltica es distinta de aquella edificada desde hace dcadas por Estados Unidos, basada en la idea de una sociedad libre de droga, cuya carga moralista esconde la naturaleza social y econmica del fenmeno. La eficacia de esta ltima poltica no slo ha sido precaria, sino que adems ha significado enormes costos sociales y ambientales para el pas. Lo que determina el mercado de la droga es la gran demanda en los pases de mayores ingresos del mundo, incluyendo en primer lugar a los mismos Estados Unidos. Mientras exista esa demanda enorme, irreductible por la mera accin coercitiva, la poltica de disminucin del dao parece abrirse paso, como resultado de una comprensin integral del fenmeno. Ojal los gobernantes y las sociedades tanto de los pases consumidores como de los productores se atrevieran a considerar esta perspectiva, menos moralista, ms realista y ms constructiva. As mismo, con una mirada integral en direccin al posconflicto, el informe PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2002, en el captulo para Colombia, intenta ir ms all que los tres informes anteriores 1999-2001 y parte de sostener que en la actualidad el principal obstculo del desarrollo humano en el pas es el conflicto armado. El informe considera errneo pensar que el conflicto se acaba con una de las dos opciones planteadas: negociar o hacer la guerra. Mientras una de stas ofrece resultados y tomar mucho tiempo-, es imperioso proponer frmulas y polticas aplicables desde ahora, y estudiar las que se ingenian las propias comunidades en medio de la guerra, que hagan mejor la vida de la gente y menos atroces las consecuencias del conflicto.

24

Ocampo, Jos Antonio. Secretario de la Cepal.

270

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

A partir del cambio de coordenadas se disean propuestas concretas para mejoramientos sustanciales en la calidad de vida y blindajes locales contra los afectos del conflicto. Entre otras: 1. Elevar la seguridad ciudadana. 2. Mejorar la justicia. 3. Ampliar el campo humanitario y la atencin a las victimas. 4. Crear oportunidades para nios y nias que eviten el reclutamiento por parte de los grupos armados. 5. Ayudar a la desvinculacin individual o colectiva de esos grupos. 6. Proteger las rentas lcitas, como las regalas, y proponer nuevos esquemas para desmontar las rentas ilcitas, como el narcotrfico. 7. Buscar la solucin local del conflicto de tierra y trabajo. 8. Fortalecer el Estado en la esfera local. 9. Devolver a la poltica su papel. 10. Mejorar la educacin y el papel de la sociedad civil y los medios de comunicacin. Violencia, descentralizacin y posconflicto El cierre de esta parte de la ponencia tiene que ver con el problema del papel de la descentralizacin en la resolucin del conflicto interno colombiano. La revisin del estado del arte marca una tendencia histrica: cada vez que hay conflicto, los pases tienden a centralizarse, y cuando hay resolucin de los conflictos se renegocia el pacto de equilibrio de los poderes y los rdenes de gobierno los pases tienden a descentralizarse. La pregunta para el caso colombiano entonces es: Hay elementos del posconflicto que puedan realizar mejor los rdenes subnacionales mediante la descentralizacin que el orden nacional, o en este complejo camino siempre lo hacen mejor los rdenes nacionales? En un panel de expertos ubicados en orillas diferentes, se reconocan posiciones desde el orden nacional en el sentido de que la centralizacin del poder debida al conflicto comprometa seriamente la autonoma, la institucionalidad y la gobernabilidad territorial 25 . En el reparto de las competencias de los dos sectores ms estratgicos, admitan los representantes de los ministerios de Educacin y Salud, que la ltima norma (Ley 715 de 2001) que est aplicndose no est concebida para la diversidad territorial y mucho menos para un pas en guerra. El sistema general de participaciones supone que departamentos, distritos y municipios en Colombia estn en total paz. No reconoce el desplazamiento de los actores actuales y potenciales del sistema educativo y de seguridad social por nivel, sector y agudizacin del conflicto.

Articulacin entre la descentralizacin sectorial y la territorial con la participacin de Mininterior, Men, Minsalud y la Federacin Colombiana de Departamentos y Municipios. En Seminario Internacional "Evaluacin de la descentralizacin en Colombia". Bogot: DNP. Mayo de 2002.

25

271

Normando Surez

Tampoco reconocen los terceros tipos de desplazados. Ms de la mitad de los dignatarios ejecutivos locales, as como los integrantes de los concejos municipales y de los rganos de control territorial, se encuentran asilados en la capital del departamento respectivo y en la capital de la Repblica, por amenazas directas de los actores armados. En el marco de la situacin de ingobernabilidad actual y en perspectiva del posconflicto, a la pregunta "Cul debera ser el papel de las autoridades departamentales y locales, dedido a su condicin de ser elegidos por el voto popular y tener cierto margen de autonoma en la bsqueda de la solucin de conflictos?", un panel de expertos propuso 26 : Dar a los alcaldes y a los gobernadores ms control y ms autoridad en la fuerza pblica, para hacer frente a las situaciones de violencia en sus territorios; en la actualidad el alcalde no tiene la posibilidad de ejercer autoridad real sobre la polica, ya que sta no responde a los llamados del gobernante local. La agudizacin del conflicto es inevitable, por ello es necesario fortalecer militarmente las fuerzas armadas para debilitar a las guerrillas y a los paramilitares, y as conducirlos de manera obligada a una mesa de negociacin. Establecer una separacin real entre polica, que cumpla una funcin exclusivamente preventiva y que las fuerzas militares ejerzan la funcin coactiva (sic). Facultades a los alcaldes y los gobernadores para realizar dilogos regionales, pactos humanitarios, definir territorios de paz y aplicar el derecho internacional humanitario.

De igual modo, la respuesta en el mbito nacional ante el conflicto tambin es centralizar de nuevo el gasto pblico. La inversin para pagar la deuda social de los territorios se sacrifica y se destina para recuperar el monopolio de fuerza por parte del gobierno central. Menos Estado y menos gobierno territorial y nacional por disminucin de poder y recursos reproduce el crculo infernal de las causas objetivas del conflicto (desigualdad, inequidad y exclusin social). As como la resolucin del conflicto y la bsqueda de la paz van ligadas indisolublemente a la inversin social en los territorios, la legtima autonoma, la institucionalidad y la gobernabilidad de los rdenes subnacionales y locales estn asociadas en el posconflicto con la profundizacin de los procesos de descentralizacin territorial.

26 "Descentralizacin en el marco de bajas condiciones de gobernabilidad". Seminario Internacional "Evaluacin de la descentralizacin en Colombia". Bogot: DNE mayo de 2002.

272

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales L A DESCENTRALIZACIN Y LOS DESEQUILIBRIOS TERRITORIALES EN COLOMBIA

En este punto se concretan los desequilibrios territoriales en Colombia a partir de desigualdades, inequidades y exclusiones sociales, as como la distribucin y el peso del conflicto por sector y organizacin territorial actual y potencial en Colombia. Lo desarrollado hasta ahora es necesario georreferenciarlo en trminos de la descentralizacin. Las desigualdades, las inequidades, las exclusiones y sobre todo el conflicto, se expresan en la diversidad territorial. Rural-urbano En 2001 persisten grandes diferencias entre las zonas urbanas y las rurales. Mientras las ciudades han alcanzado un grado de desarrollo similar de pases como Costa Rica, las zonas agrarias tienen un desarrollo similar al de El Salvador. Los habitantes de las zonas rurales viven, en promedio, alrededor de dos aos menos que los de la zona urbana. Cerca del 15% de la poblacin rural mayor de 15 aos no sabe leer ni escribir. El ingreso per cpita en las ciudades es ms del doble que el del campo. No obstante, se destacan los avances en educacin en el sector agrario porque las matrculas aumentaron 18 puntos porcentuales, que obedece a las mayores transferencias territoriales. Regional En una perspectiva subnacional, la problemtica municipal por regiones es la siguiente27 : Regin Andina La violencia y los problemas de orden pblico son el principal problema identificado por los funcionarios con un 13%, el problema en el servicio de acueducto y alcantarillado representa un 11%, el problema vial con un 9%, y el manejo de los residuos slidos o lquidos, junto al tratamiento de las aguas, negras representan el 8%. Adems, el problema del desempleo representa un 9% en el plano regional, y la crisis econmica representa un 6% del total. Un 18% de los funcionarios expresa que en sus municipios la problemtica es generalizada y abarca todos los aspectos mencionados por los dems alcaldes.

27

Surez, Normando. Resultados de la encuesta a alcaldes en el marco del trabajo de irorio de la UN B^^^t 2002.

273

Normando Surez

Grfica i Problemas c o m u n e s e n la regin Andina

Violencia orden pblico y desplazamientos, 13

Alcantarillado y Acueducto y vas de r~ acueductos, comunicacin, 11% 2% I ^ ~ Basuras y aguas negras,

Otras respuestas, 4%

1 \ .

Crisis econmica, en ^ especial del agro,

wj
Desempleo, \ ^ De todo tipo, 18%

6 %

Regin Caribe Distinto de la regin andina, en la regin Caribe el problema identificado con mayor relevancia tiene que ver con los servicios de acueducto y alcantarillado (16%) y con el manejo de las basuras y el saneamiento ambiental (18%). Grfica 2 Problemas comunes en la regin del Atlntico

Violencia, orden Pblico y Desplazamientos, 13

Acueducto y vas de Comunicacin, 5*

Basuras y aguas egras


18%

Crisis econmica, en especial del agro, De todo tipo, V5%


2%

274

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

De manera similar, un 13 % de los funcionarios encuestados expresa que los problemas de orden publico y desplazamiento forzado son muy comunes en esta regin. Los problemas vial y de desempleo representan un 10% cada uno. La problemtica generalizada en todos los campos representa un 15%, que comparativamente es similar al presentado en la regin andina Regin del Pacfico De manera diferente, encontramos cmo en esta regin del pas la problemtica de orden pblico y de desplazamiento forzado aumenta, representando un 24%, convirtindose as en la mayor situacin de problema y conflicto en la regin. Grfica 3 Problemas comunes en la regin del Pacfico

De todo tipo,
29%

Desempleo, 4%

No responde,
15%

Otras respuestas, 4% Violencia, orden pblico y desplazamientos,


24%

Crisis econmica, en especial del agro, g%

Acueducto y vas de comunicacin,


2%

As mismo, los problemas que conciernen a servicios de acueducto y alcantarillado, junto al saneamiento bsico, slo alcanzan un 15%, los problemas generados por la crisis econmica representan un 9%, siendo mayor que en las dems regiones del pas. Contrario al concepto generalizado, el problema del desempleo es bajo respecto a las dems zonas y slo alcanza un 4%. Adems, un 29% de los funcionarios expresa la problemtica generalizada en todas las reas mencionadas en sus municipios.

275

Normando Surez

Regin de la Orinoquia La problemtica alrededor del tema del orden pblico sigue siendo la mayor preocupacin de los alcaldes y los funcionarios de esta zona del pas, representando un 25%, al igual que los problemas de saneamiento bsico y servicios sanitarios (acueducto y alcantarillado), con el mismo porcentaje. La problemtica vial -ya sea por insuficiencia o falta de mantenimiento-, es otro de los factores de gran incidencia en el plano regional, alcanzando un 15%, convirtindose as en mayor porcentaje en la esfera nacional por regiones. Grfica 4 Problemas comunes en la regin de la Orinoquia

Violencia, orden pblico y desplazamientos,


25%

Alcantarillado y acueductos,
10%

Basuras y aguas negras,


15%

Vas de comunicacin, 15%

Crisis econmica, en especial del agro, 5% No responde,


20%

Desempleo, 5%

De todo tipo, 5

Otros problemas mencionados por los alcaldes y los funcionarios son el desempleo, la crisis econmica, y la problemtica generalizada en todos los campos, todos ellos con un 5%. Regin de la Amazonia Se observa como constante que los problemas de orden pblico y de violencia adquieren una gran importancia, junto a la problemtica referida a todos los dems aspectos, y se expresan en un 30%.

276

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

Grfica 5 Problemas en la regin de la Amazonia

Violencia, orden pblico y \ ^ desplazamientos, 30%

Alcantarillado y -^""" acueductos,


20%

^ \ No responde,
10%

Basuras y aguas negras,


10%

De todo tipo, 30%

Los servicios sanitarios (acueducto y alcantarillado) ocupan el segundo lugar en importancia, con un 20% y los problemas de basuras y saneamiento bsico representan un 10%. De manera general, puede concluirse cmo la mayora de los alcaldes encuestados, expresa que los factores generadores de violencia representan en gran parte la problemtica regional, la cual va en aumento del norte hacia el sur del pas. As mismo, la problemtica en cuanto a los servicios de acueducto y alcantarillado, se presenta en todas las regiones y en porcentajes altos, casi siempre ocupando el segundo lugar en la problemtica regional. De manera similar, un gran porcentaje de la problemtica regional referida en general a todos los aspectos se presenta con porcentajes superiores al 15% en todas las regiones.Tambin est el problema de basuras, que se presenta en todas las regiones. Contrario al concepto generalizado en el pais, que se refiere a la crisis econmica como uno de los factores con mayor incidencia en la problemtica que aqueja a los municipios, se presenta con porcentajes menores al 6% en cada regin. Tambin el problema del desempleo se presenta con mayor incidencia en las regiones andina y Caribe con porcentajes del 10% y el 9%, respectivamente, mientras que en las dems regiones no supera el 5%, esto tambin es contradictorio si se comparan con las cifras suministradas por el DAE en este aspecto. Para contrastar la situacin anterior, en la perspectiva del nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 se incluye la tabla de la propuesta de inversin regionalizada y la de fuentes y usos. Del total de la inversin para el cuatrenio, $40,5 billones son ejecutados por entidades del orden nacional en forma centralizada y $51,9 billones corresponden al sistema general de participaciones (SGP), que el gobierno nacional contabiliza como propios cuando son de las entidades territoriales.

277

Normando Surez

La vinculacin y la armonizacin del Plan Nacional de Desarrollo con la inversin territorial se materializa de la forma siguiente: Cuadro 4 Regionalizacin indicativa total general Cifras en millones de pesos constantes de 2002

Costa Atlntica
FIP

Occidente
469.625 57428 5.460 173.358
312

Regiones CentroOrinoquia oriente


363880 34.963 12.641 161.806
0

Amazonia
263.916 11.798 2.783 4.090
0

Bogot
87.835 35.468 6331 65.702
0

Nacional
3.402 1.131.551 3.225.614 189.750 4.378.045 636.883 10.442.096 19.885.718 406.857 134.295 40.434.212

Total
1.760.022 1.323.439 3.262.525 715.914 4-378.357 936.051 68.835.565 30.378.313 406.857 177.767 112.174.811

514-231 29.502 9-233 97.828


0

57133 22.728
464

Gobierno Defensa Justicia Hacienda Agricultura Social Infraestructura Organismos de control Medio ambiente Total general

23379
0

166.028 12.910.424 1.387.467


0

31.162 19.996.400 2.549.227


0

54.116 15.201.706 3.877.862


0

34657 3.084.946 1.871.906


0

7693

5513

1.649.448 5.550.545 711.422 94.710


0 0

10.959 15.125.672

12.293 23.295,265

3.076 19.710.049

6.981 5.102.194

7364 2.041.802

2.800 6.465.616

Fuente: DNP-DIFP.

Las cifras anteriores corresponden a las erogaciones que realizar la Nacin directa o indirectamente en las diferentes regiones del pas. Departamental Pero si bien las diferencias entre campo y ciudades son grandes, tambin lo son por departamentos. Se presentan grandes brechas entre departamentos como Antioquia y Choc o Guaviare y Cundinamarca. Slo Bogot, Santander y Atlntico tuvieron un IDH superior al promedio nacional. Antioquia y Valle del Cauca mejoraron su posiscin, mientras que Quindo, Boyac, Caldas y Meta empeoraron. El informe IDH 2001 llama la atencin sobre los casos de Bogot y Choc, que estn en los extremos. Mientras en Bogot la esperanza de vida es de 72,9 aos, en el Choc es de 66,6. Otro caso es de Quindo, que afronta una grave situacin econmica y social como consecuencia del terremoto de 1999 y la crisis cafetera.

278

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

El ndice de desarrollo humano (IDH) confirma que los logros alcanzados en el pas no son homogneos, subsisten grandes brechas sociales, demogrficas y econmicas entre los departamentos. En 1997 slo cuatro departamentos tenan un IDH mayor que el promedio nacional: Bogot, Valle del Cauca, Cundinamarca y Atlntico, y de ellos solamente la capital puede considerarse como de desarrollo humano alto, con el mismo valor que Uruguay, que ocupa el puesto 40. Los departamentos con menor IDH eran Choc, Nario y Caquet, con ndice inferior a 0,70. Este ndice comparado en el mbito internacional ubica el pas en un puesto inferior a 100 entre los 174 considerados. La esperanza de vida en los departamentos de Sucre y Bolvar y en Bogot es mayor que en el resto del pas. La violencia se refleja en la esperanza de vida de departamentos como Antioquia y los nuevos departamentos. El analfabetismo oscila entre 2% de la poblacin en Bogot y 20,2% en Crdoba, mostrando grandes desigualdades regionales. Lo mismo sucede con la tasa de escolaridad combinada: en Bogot, Cauca, Atlntico, Risaralda, Valle del Cauca, Bolvar, Choc, Meta y Sucre la asistencia escolar de la poblacin entre 6 y 24 aos es mayor que el promedio nacional, mientras que Caldas y Caquet y los nuevos departamentos tienen la ms baja. Municipal En el ao 2001, el Campo de Accin Institucional (CA) Espacio y Territorio28, de la Universidad Nacional de Colombia, realiz una encuesta a un total de 309 municipios de 1.089 municipios existentes en el pas29, con el objeto de conocer la problemtica que afectaba los municipios y ofrecer un catlogo de servicios institucionales de extensin universitaria. En particular, para valorar si el proceso de descentralizacin en los municipios colombianos avanz o retrocedi y cules eran sus perspectivas en trminos de factores asociados en las perspectivas del posconflicto. Al comparar los resultados del trabajo promovido por el DNP con el del CA Espacio yTerritorio, es necesario hacer algunas precisiones de carcter metodolgico. La primera tiene que ver con la representatividad de la muestra; la segunda, la vigen-

28 29

UN. Plan Global de Desarrollo 1998-2003.

En el plano nacional la muestra se distribuy por regiones, siendo la regin andina la zona del pas donde se pudo entrevistar el mayor nmero de funcionarios, con un 55%, y las regiones de la Orinoquia y la Amazonia como las zonas con el menor porcentaje de entrevistas, con un 5,5% y 3,6%, respectivamente. Las dos regiones restantes (atlntica y pacfica), obtuvieron porcentajes similares del 18,5%yel 16,7% con respecto al total de los municipios encuestados. Con respecto a los departamentos, de una total de 32 departamentos se obtuvieron datos de 3 1 , faltando nicamente municioios del denartamento del Vichada.

279

Normando Surez

cia y la actualidad 2000-2002 de la encuesta de la UN, que recoge cambios de los gobiernos locales y la crisis nacional y territorial de 1999 y, finalmente, el abordaje del conflicto armado asociado a las dimensiones del desarrollo municipal. Los resultados de la encuesta municipal 2001-2002 se ordena por dimensiones del desarrollo y los atributos del territorio local. Aspectos poblacionales Los resultados de la encuesta son muy congruentes en este sentido con la situacin actual del pas, pues se identificaron problemas ya conocidos en la poblacin, como son los desplazamientos forzados y las migraciones no forzadas, la pobreza y otros problemas. Grfica 6 Problemtica poblacional

No responde No representa problemas Otras respuestas Pobreza general Migraciones no forzadas Desplazamientos forzados 10,0 15,0 20,0 25,0 3,o 35,0 40,0

Podemos observar cmo el desplazamiento forzado es la principal problemtica, con un 36,5%, observando que las migraciones no forzadas son el segundo problema y representan menos de la mitad de los desplazamientos. Con un 14,6% se encuentran agrupados problemas como la problemtica juvenil, la desigualdad en la poblacin por gneros, la desnutricin, enfermedades sexuales, los cuales fueron agrupados por el bajo ndice que representaban con respecto del total y que son problemas comunes en todos las regiones. De acuerdo con la encuesta, 163 de los funcionarios aseguran que en sus municipios el desempleo supera el 25%, y en 106 de los municipios el promedio est entre el 2 1 % y el 25%; observando esto vemos cmo ms del 80% de los municipios presenta un desempleo en su poblacin superior al promedio nacional.

280

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

Los resultados en los sectores y servicios estratgicos para las poblaciones socialmente ms vulnerables en los municipios presentan los resultados siguientes 30 : Sector educacin En general la educacin presenta unos problemas muy similares en todos los grados educativos, y el principal se refiere a la falta de recursos y dotacin, con un 16,3%; encontramos adems que la insuficiencia de la cobertura educativa -principalmente en la zona rural se presenta como otro factor relevante, con un 14,2%. La problemtica con los docentes (exceso o carencia), la calidad de la educacin y la desercin escolar por factores econmicos y de violencia son otras de las preocupaciones expresadas por los alcaldes entrevistados. Grfica 7 Problemtica general en la educacin

No aplica r

=p 4,4%

fe.
Dficit de cupos No tienen Falta de recursos y dotacin Dficit de cobertura 1 Baja calidad en la educacin f Exceso 0 carencia de docentes 0, 30 5,00

. .
' ' ' l i

t 3 i.or%

P
lo ,0O

o - ^ f "''' r "' , '~: r :r':'':p'"''"-~"~~~- - ?

TZ.
15*00 20,00 25,00 30,00 35,oo

DNP-PNUD-Fonade-GTZ. Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia. E 139. "En trminos sectoriales (educacin, salud y agua potable y saneamiento bsico), el 31 % de los municipios alcanz un desempeo bajo, el 61 % un desempeo medio y slo el 8% logr un desempeo entre aceptable y alto. El ascenso del gasto pblico, expresado principalmente en mayores recursos de transferencias territoriales, ha tenido problemas en cuanto a su destinacin eficiente para el mejoramiento de la infraestructura social. Lo que ha sucedido es que los recursos se dirigen a cubrir el costo de maestros, hospitales insolventes y creciente pago de pensiones.

30

281

Normando Surez

Como otros aspectos mencionados por los alcaldes, aunque de menor importancia, se encuentran la carencia de algn grado educativo (sobre todo preescolar) y el dficit de cupos estudiantiles en los distintos grados, problemas de exceso o de carencia de docentes y baja calidad en la educacin. Sector salud La mayor necesidad de los municipios, con un 20%, se refiere a la insuficiencia o falta de dotacin mdica y equipos para los centros asistenciales, siendo este un factor decisivo que influye en la adecuada prestacin del servicio mdico en los municipios. A este porcentaje puede agregarse un 5%, que corresponde tambin a la insuficiencia dotacional; aunado a la carencia de mdicos y / o especialistas, o a la falta de infraestructura (instalaciones) para la adecuada prestacin del servicio. La carencia de instalaciones adecuadas, junto al dficit en el cubrimiento local, presentan un 13% y un 11%, respectivamente, ocupando as el segundo lugar en la problemtica de salud. De esta forma, podemos ver cmo, mientras en un 23% de los municipios existen las instalaciones adecuadas para la prestacin del servicio, pero carecen de los equipos, en otros existen los equipos, pero la infraestructura es inadecuada para la prestacin del servicio. Otros problemas expresados por los alcaldes, aunque en porcentajes menores al 8%, encontramos algunos, como la falta de personal mdico, la baja calidad en el servicio, el mal estado financiero falta de recursos, y otras respuestas variadas. As, podemos concluir que los problemas principales que se presentan en los municipios son: la falta de dotacin mdica, la carencia de personal calificado, el dficit de instalaciones adecuadas y la falta de cubrimiento a nivel local. Grfica 8 Problemtica de salud

Mal estado financiero. 6%

Deficiencias en el servicio mdico,

Deficiencias en la cobertura, n%

Insuficiencia en dotacin mdica, 2o9

Insuficiencia en dotacin e instalaciones mdicas. 2% Insuficiencia en dotacin y personal mdico, 2%

Persona! mdico insuficiente,

Insuficiencia de instalaciones mdicas, 13%

282

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

Acueducto y alcantarillado El 14% de los encuestados expres que el servicio y la calidad del mismo se prestan en forma deficiente. De los resultados obtenidos, un 19,8% de los encuestados expres que el servicio de acueducto y alcantarillado presenta una baja cobertura en la zona urbana. De la misma manera, la baja cobertura en el sector rural se presenta con el mismo porcentaje que en la zona urbana (19,8%), mostrando un balanceo en los dficit tanto rural como urbano en todo el pas. De igual forma, un 15,2% de los resultados arroj que las redes y la infraestructura del servicio es obsoleta, y un 11,6% de los municipios no poseen esa red de alcantarillado; tambin un 9,1% de los entrevistados asegura que el servicio es regular en todas las reas antes mencionadas, y slo un 7,9% de las encuestas revela una buena prestacin del servicio. En cuanto al servicio de acueducto, la deficiencia en el servicio y en la calidad se presenta como el principal problema, con un 19,1%; con porcentajes similares estn las redes obsoletas y la infraestructura del servicio, con un 13,7%, y la baja cobertura en la zona rural, con un 14%, respectivamente. De los resultados obtenidos, un 12,2% de los encuestados expres que el servicio de acueducto y alcantarillado presenta una baja cobertura en la zona urbana. Tan slo un 4,6% de los entrevistados asegura no tener este tipo de servicio, y un 15% asegura que el servicio es regular en todo sentido. Situacin fiscal y restructuracin municipal 3 ' En el aspecto fiscal, el 66% de los municipios tiene una situacin aceptable, lo cual indica que los municipios no tienen deudas, o sus deudas son mnimas. Adems, el 34% restante representa los municipios cuya situacin es regular, mala o muy mala, y se refiere a municipios con deudas muy altas; difciles de cubrir o definitivamente les es imposible pagarlas32.
51 En el terreno de las finanzas pblicas locales, se presenta evidencia de que solamente las ciudades grandes y algunas intermedias tienen mejores posibilidades de incrementar la tributacin y de esta forma aumentar la prestacin de los servicios bsicos. Por el contrario, la mayor parte de los municipios (ms del 80%) exhibe un bajo desempeo fiscal y, en consecuencia, una gran dependencia de las transferencias. DNP-PNUD-Fonade-GTZ, p. 139. 32

Del estudio realizado por el DNP 2000/2001 sobre gestin fiscal, los resultados sealan que el 59,4% de los departamentos y el 58% de los municipios mejoraron sus resultados fiscales en 2001 frente a lo encontrado en la vigencia anterior. Para el 2000, la calificacin promedio de los departamentos fue 55,6, y de los municipios, 53,7, de un mximo posible de 100. Adems, 20 departamentos y 400 municipios se situaron por encima del promedio respectivo en el mismo ao. Mientras tanto, en 2001 la calificacin promedio de los departamentos fue 57, y la de municipios, 54,7, y se encontr que 20 departamentos y 394 municipios se situaron por encima

283

Normando Surez

Grfica 9 Situacin fiscal


Aceptable 66%

J*~'

*~~.
0^

Muy deficiente y 4% -^

/
\

\ . Regular
" 22%

Deficiente 8%

En cuanto a la restructuracin fiscal y administrativa de los municipios, est referida a la Ley 617 de 2001, que obliga a los entes municipales y gubernamentales a ejecutarla para mejorar la situacin fiscal a escala nacional. En este aspecto se observa cmo un 45% de los municipios no ha realizado el ajuste y slo un 40% lo ha realizado o est en proceso de ejecucin 33 .

del promedio respectivo. En sntesis, a pesar de que la calificacin promedio del ao 2000 se mantuvo en el ao 2001, alrededor del 60% de las entidades territoriales evaluadas en el 2000 mejor su calificacin en el 2001. Informe del DNP sobre los resultados de la gestin fiscal de los departamentos y los municipios, ao 2001 y comparativo con 2000. De acuerdo con el balance del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), con informacin de las vigencias 2000 y 2001, un buen nmero de municipios y departamentos ha avanzado en su gestin fiscal en el marco de la poltica de profundizacin de la descentralizacin, aunque con diferencias entre ellos, mientras que otra buena proporcin de entidades territoriales no ha evidenciado mejoramiento incluso muchos han declinado su calificacin fiscal. Este balance se hace en cumplimiento de lo establecido en el artculo 79 de la Ley de ajuste fiscal (617 de 2000), en el sentido de que el DNP debe publicar los resultados de la gestin de los departamentos y los municipios.
33

284

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

Grfica 10 R e s t r u c t u r a c i n fiscal

No responde, 15%

Ya se realiz, 16%

En proceso, ~~ 24%

No se ha realizado, 45%

Distribucin de los p r o b l e m a s municipales segn categoras Para tener una parmetro de comparacin y diferenciacin entre los municipios estudiados, se utiliz la categorizacin municipal definida por la Ley 617 de 2000, en la cual se distinguen seis categoras de acuerdo con el tamao de la poblacin y los recursos que reciben por transferencias; donde la categora uno corresponde a los ms grandes y la categora seis a los ms pequeos. Como lo indica el grfica 11 la muestra se encuentra muy concentrada en los municipios categora seis, que son los mas pequeos. Mientras que son muy pocos los municipios grandes encuestados, como capitales de departamento. Una vez obtenida esta categorizacin, se procedi a cruzar esta variable con la problemtica sentida por los alcaldes y los funcionarios, agrupada por dimensiones del desarrollo; aunque se muestra un porcentaje entre el 5% y el 30% de cada categora, tienen problemas de todo tipo, y pueden distinguirse ciertas tendencias; en los resguardos indgenas son crticos los problemas de orden pblico, en los municipios de categoras cuatro, cinco y seis es constante la falta de alcantarillado y acueducto. Los problemas de saneamiento ambiental son identificados como importantes, sobre todo para los municipios de categoras tres y cuatro. El desempleo es un problema que resaltan los funcionarios de los municipios con mayor poblacin, como son los de categoras uno, dos y tres.

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Normando Surez

Grfica 11 P r o b l e m a s c o m u n e s de municipios p o r categoras del DNP

Categoras D N P Q |H M B Acueducto y vas de comunicacin Basuras y aguas negras De todo tipo No responden Vas de comunicacin 9 Alcantarillado y acueductos L J Crisis econmica, en especial del agro l Desempleo ^ Otras respuestas Si Violencia, orden pblico y desplazamientos

Los desequilibrios territoriales y la baja gobernabilidad Al mapa de los desequilibrios territoriales presentado se agregan una creciente disminucin de la gobernabilidad por parte de las autoridades elegidas con algn grado de legitmidad y un proceso de desinstitucionalizacin en las entidades territoriales debido a mltiples factores, pero particularmente por los actores armados que han focalizado sus acciones desestabilizadoras en la base del sistema poltico colombiano. En este contexto la democracia est amenazada en lo que se denomina la base de la nacionalidad. El efecto en las asimetras territoriales no puede ser ms perverso. Se aumentan, adems, porque se reducen los grados de libertad de la autonoma territorial y se baja cada vez ms la gobernabilidad y afectan los procesos de descentralizacin en municipios, distritos y departamentos 34 .

Castro, Jaime. 2002. la cuestin territorial. Bogot: Oveja Negra. Fuego cruzado contra la descentralizacin: la presencia y la accin de la guerrilla han perturbado seriamente los desarrollos del proceso de descentralizacin porque con las armas en la mano impide que los procesos electorales se cumplan en un clima de normalidad y somete las administraciones a su voluntad y sus designios. En algunas regiones en la prctica "coadministran". As sucede en muchos municipios. Lo mismo puede decirse de la presencia y la accin de las autodefensas o paramilitares. Detrs de una y otras estn, en muchas ocasiones, los dineros del narcotrfico (pp. 19-20).

34

286

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales

En un ejercicio comparativo, el socilogo Oswaldo Espinosa35 construy para el 2001 un ndice de institucionalidad asociado con gobernabilidad. Para Colombia, en promedio es de 3,30, en tanto que para Espaa es de 16,06; Italia, 26,89; Alemania, 41,29; Francia, 67,19, entre otros. Si el ndice se distribuye en la geografa nacional, los contrastes en zonas de orden pblico y donde no hay presencia del Estado son negativos. Lo anterior confirma que los recursos exiguos de la entidades territoriales deben ser repartidos entre lo legal que exige el gobierno nacional y los diversos grupos armados que de alguna forma cogobiernan los rdenes subnacionales 36 . Los irregulares armados han venido generando unas progresivas zonas de despeje parcial o total de autoridades del sistema formalmente constituido. A los investidos de alguna representacin y algn poder (alcaldes, coadministradores, rganos de control, principalmente) los han desplazado de sus jurisdicciones, provocando un vaco de poder creciente y desgobierno territorial y nacional. A juicio de Rangel Surez, la disyuntiva ante esta amenaza es un verdadero desafo a la gobernabilidad y la institucionalidad: o se protege la infraestructura econmica del pas, o se protege la superestructura poltica del Estado. De la primera depende la estabilidad macroeconmica, y de la segunda, la unidad poltica y territorial. Sacrificar cualquiera de las dos significa poner en grave riesgo la gobernabilidad del pas 37 . Un panel de expertos plante opciones a la pregunta: Qu otras formas de institucionalidad podran plantearse para recuperar la gobernabilidad? 38 .
35

Ponencia "Territorio y futuro". Seminario Internacional "Dimensiones territoriales de la guerra y la paz". Bogot. UN: RET. Septiembre de 2002.
36 Su presin (grupos armados irregulares) sobre el poder local se remonta a los primeros aos de la eleccin popular de los alcaldes, cuando el recin iniciado proceso de descentralizacin empez a fortalecer los municipios en lo poltico, lo administrativo y lo fiscal. Muy rpidamente entendieron que su presencia y su control sobre reas rurales seran completos si se volcaban sobre los municipios, interferan las elecciones locales, penetraban la administracin y sustraan parte de sus recursos fiscales. Ha sido una estrategia muy exitosa, facilitada por el hecho de que, a pesar de todos los avances que produjo la descentralizacin de los municipios, stos no han logrado resolver satisfactoriamente el monopolio de las armas y la administracin de justicia en cabeza del Estado. Por esta razn, la autonoma poltica y el robustecimiento de los fiscos municipales han favorecido ms a los actores armados que a los habitantes de m u c h a s p o b l a c i o n e s . Alfredo Rangel Surez. "Del C o g o b i e r n o a la ingobernabilidad". El Tiempo. 2002. 37

Ibdem.

38 "Descentralizacin y baja gobernabilidad", en Seminario Internacional "Evaluacin de la descentralizacin". Bogot: DNP. Mayo de 2002.

287

Normando Surez Para legitimar la eleccin de las autoridades locales debe establecerse que es vlida cuando un candidato obtenga como mnimo el 50% de los votos. As mismo, debe darse un papel importante a las fuerzas opositoras dentro del esquema de gobierno. Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, que defina competencias claras e inmodificables entre los diferentes niveles de gobierno y que reglamente la creacin de regiones que promuevan de manera autnoma y participativa el desarrollo econmico y social. El ajuste fiscal no slo debe imponerse a las entidades territoriales, ya que ste debilita la capacidad fiscal de los entes territoriales, y los hace vulnerables socialmente, Los recursos de las participaciones no deben estar tan amarrados, para lo cual debe darse ms libertad a los gobernantes locales para la destinacin de recursos a grupos vulnerables al conflicto. Es urgente realizar una reforma tributaria territorial, en la cual se d ms autonoma a los entes territoriales en el manejo de sus recursos.

Alternativas a los desequilibrios territoriales Georreferenciadas las desigualdades socioespaciales afectadas p o r la agudizacin del conflicto, es pertinente ser propositivo frente a preguntas c o m o ; Cules son las estrategias que debe establecer el proceso de descentralizacin para disminuir los desequilibrios territoriales? En principio, la respuesta al interrogante debe plantearse a partir del pago de la deuda social acumulada con los territorios; reduccin de las asimetras, las inequidades y las exclusiones sociales; bajar la intensidad del conflicto para mejorar la gobernabilidad y la institucionalidad, y potenciar la autonoma de los rdenes subnacionales. A d i c i o n a l m e n t e , e n el taller " D e s c e n t r a l i z a c i n , r e d u c c i n d e los desequilibrios territoriales y las inequidades sociales", con la participacin de alcaldes y expertos se acordaron algunas propuestas especficas 39 : 1. Los desequilibrios territoriales y las inequidades sociales son situaciones que existan antes de la descentralizacin. Sin embargo, la descentralizacin es condicin necesaria, pero no suficiente para solucionar los problemas. El proceso de descentralizacin debe ser acompaado con estrategias de desarrollos territoriales y econmicos para reducir los desequilibrios. La Ley 715 de 2 0 01, que regula el sistema general de participaciones, no resuelve la dicotoma entre equidad y eficiencia. Por el contrario, distribuye los recursos con estos dos criterios, entre otros. A los municipios pobres no se le puede aplicar el criterio de eficiencia fiscal, se requiere, por el contrario, subsidiar estas administraciones por medio de un fondo de compensacin u otro mecanismo. Se recomienda

2. 3.

' Surez, Normando. Relator de la mesa 2. Bogot: DNP. Mayo 7 de 2002.

288

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales reglamentar la Ley 715 (quedan dos meses de las facultades extraordinarias). La frmula de distribucin, que se ajuste. En qu? En la distribucin con respecto a la eficiencia fiscal (por ejemplo, para regiones de orden pblico). Sera en este aspecto, reglamentar la eficiencia fiscal con indicadores que consideren tipologas de municipios diferentes. Concentrar los fondos nacionales e incluirlos en el sistema general de participaciones o crear un solo fondo de compensacin territorial que funcione asignando los recursos de manera automtica a las entidades territoriales para atender los desequilibrios. Cualquier estrategia que vaya a implementarse, necesita reconocer en primera instancia las disparidades territoriales y las inequidades sociales. Un factor fundamental para que los municipios y los departamentos contribuyan a reducir los desequilibrios es la capacidad del gobernante. El desarrollo institucional debe ser permanente. El marco institucional, legal, as como las formas de resolver los problemas, est cambiando de modo permanente. El proceso de desarrollo institucional es continuo y debera ser una poltica de Estado. Establecer un nuevo rgimen departamental que incluya el desarrollo de los principios constitucionales de subsidiariedad, complementariedad y concurrencia, enfocados al desarrollo y a la reduccin de los desequilibrios regionales. Reglamentar de manera obligatoria la actualizacin de los catastros municipales para reducir el juego poltico de los concejos en esta materia. Promover el desarrollo econmico, como un mecanismo para reducir la pobreza y los desequilibrios. Uno de los mecanismos para promover el desarrollo econmico (local) es crear un fondo de fomento con un 5% de recursos propios para apalancar o completar proyectos econmicos con participacin de diversos sectores. Los rdenes supramunicipales son los espacios que presentan mejores ventajas competitivas para reducir los desequilibrios territoriales, y el orden local es el ms indicado para atender los problemas de pobreza. Con respecto a los recursos que manejan los resguardos, se requiere darle total autonoma, con responsabilidad. Un mecanismo podra ser la creacin de las entidades territoriales indgenas (ETI), como est previsto en el proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, y elaborar programas de acompaamiento y de seguimiento y control de los recursos.

4.

5. 6.

7.

8. 9. 10.

11.

12.

PERSPECTIVAS Y RETOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN COLOMBIANO EN EL POSCONFLICTO

Perspectivas de la descentralizacin en Colombia 2 0 0 2 - 2 0 0 6 En m e d i o de la agudizacin del conflicto y el esquema de seguridad democrtica, la pregunta pertinente tiene q u e ver con la perspectiva de la descentralizacin en Colombia. Hay tres posibilidades. O retrocede, se estanca o avanza.

289

Normando Surez

Contra toda declaracin del gobierno nacional en la actualidad, hasta tanto no se inicie la etapa del posconflicto en Colombia previo pacto constituyente, la perspectiva de la descentralizacin, antes que su profundizacin, a la cual asistir la diversidad nacional, es un retroceso de ese medio para el ejercicio de la autonoma territorial. Lo anterior se fundamenta en la tendencia histrica comprobada empricamente. Cada vez que hay conflicto los pases tienden a centralizarse y cuando hay resolucin de los conflictos los pases tienden a descentralizarse, se renegocia el pacto de equilibrio de los poderes y los niveles de gobierno. Colombia no es la excepcin, y menos en la coyuntura actual por las experiencias vividas, en especial, la de la Constituyente de 1991. Todas las seales del mbito nacional apuntan a que ni siquiera se avanzar en el impulso y la materializacin de la segunda generacin de la descentralizacin, inclusive se reversarn logros alcanzados en la dcada de los ochenta en lo poltico, lo administrativo y lo fiscal. Un anticipo del planteamiento anterior podemos apreciarlo en el cuadro 5, que recoge la manera cmo ha evolucionado la postura del gobierno nacional actual en todo el ao 2002. En l se consignan las propuestas sobre la descentralizacin en el documento de campaa (100 puntos del "Manifiesto democrtico"), el programa de gobierno "Mano firme, corazn grande", las bases del Plan Nacional de Desarrollo (PND) "Hacia un Estado comunitario", y el proyecto de ley por medio del cual se aprueba el PND 2002-2006. Con relacin a la descentralizacin, un simple anlisis de contenido, de concordancias y diferencias, permite concluir la forma cmo ha ido desvirtundose el punto de partida y lo que pueda quedar como poltica de gobierno para los prximos tres aos. Las propuestas en tanto migran y agotan los procesos de concertacin, aprobacin y ejecucin por parte de las autoridades y las instancias de planeacin y gestin nacional, son cada vez ms prisioneras del modelo de desarrollo asumido y van en va contraria a una profundizacin de la descentralizacin. En ese sentido, lo que se demanda es coherencia y consistencia en las instancias de gobierno frente a las propuestas y a las acciones de poltica, as como a la asignacin de los recursos que por mandato de la Constitucin les corresponden a las entidades territoriales. Es reiterado lo desarrollado en la ponencia. Si se recorta, reduce o disminuye la capacidad real de los departamentos, los distritos y los municipios, el pleno ejercicio de la autonoma territorial, la descentralizacin, en cualquiera de sus formas, retrocede. Los procesos "voluntarios" de saneamientos fiscales, financiero e institucional, como los inducidos planes de ajuste, son inversamente proporcionales al autogobierno, el ejercicio pleno de competencias, la administracin directa de los recursos y la participacin equitativas en las rentas del orden nacional. En este escenario hasta el 2006, es necesario que los movimientos territoriales, sociales, polticos y de las llamadas minoras de todo orden y de toda exclu-

290

Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales Cuadro 5 Postura del gobierno nacional en el ao 2002
Cien p u n t o s Programa de gobierno No hay camino distinto p a r a a l c a n z a r el E s t a d o comunitario q u e la p r o f u n d i z a c i n d e la d e s c e n t r a l i z a c i n y la autonoma regional. Bases del P N D 2002-2006 Proyecto d e ley P N D

1. H a c i a u n E s t a d o comunitario

1. D e s c e n t r a l i z a c i n y desarrollo territorial

1. R e n o v a c i n d e l a administracin pblica

Asociacin de municipios (io)

Integraremos u n a comisin que recomiende la opcin departamental y regional m s conveniente p a r a profundizar la descentralizacin. Las regiones sern delegatorias de funciones nacionales y tendrn u n a autonoma real en el manejo de las transferencias del gobiemo central. P a r a los departamentos que n o deseen constituirse en regiones proponemos racionalizar los costos, los sistemas de trabajo y la f o r m a de eleccin de las asambleas. Sus costos actuales deben reducirse a la mitad.

a) Fortalecimiento de li democracia local

a) Fortalecimiento de la participacin ciudadana

Regiones autnomas (11)

b) Ordenamiento territorial

b) Una nueva cultura de gestin de

to pblico

Alianzas entre departamentos (12)

c) Profundizacin de la descentralizacin

c) Profundizacin de la descentralizacin y el desarrollo territorial

Parlamentos regionales (13)

Por principio no se deben eliminar municipios.

ci) Sostenibilidad del ajuste fiscal

ci) Poltica de desarrollo territorial para DI

Supresin de las contralaras territoriales (14)

P a r a rescatar la viabilidad de muchos municipios se requiere un g r a n esfuerzo en ahorro. Que la relacin entre ingresos y egresos corrientes no sea negativa. Ello d e m a n d a revisar, entre otras cosas, el costo de sus concejos y sus personeras.

C2) Racionalizacin del sistema tributario territorial

C2). Promocin y creacin d e regiones

Comisin de opcin departamental y regional para profundizar la descentralizacin (15)

C3) Fortalecimiento de la capacidad de gestin de las entidades territoriales

cs) Procesos de plan y gestin territorial y mecanismos de consolidacin regional

Descentralizar la Nacin (16)

C4) Consolidacin del sistema de informacin territorial

04} Apoyo a procesos urbanosregionales (redes)

Cultura de buena administracin de lo pblico (17)

C5) Evaluacin de la descentralizacin

cs) Formulacin del proyecto estratgico d e ordenamiento territorial c) Diseo y aplicacin de! si . df, l i c i n d e k descentralizacin y del ordenamiento territorial C7) Metodologas para las estratificaciones c8) Reorganizacin de crdito y cofinanciacin territorial. Cdigo tributario territorial cg) Formulacin de poltica de integracin y desarrollo fronterizo

.._., ., , . , c6) Delegacin de competencias de entidades nacionales al nivel intermedio de gobiemo

291

Normando Surez sin, en alianza estratgica, avancen a q u e el reformismo institucional, antes que congelar o retroceder la descentralizacin, den pasos hacia adelante y n o hacia atrs, c o m o p u e d e apreciarse en lo ocurrido en el ao 2 0 0 2 . En esa direccin, entonces, las propuestas q u e se ordenan a continuacin son recogidas tanto del taller y los paneles c o m o de los diferentes conferencias y simposios del seminario internacional realizados en 2001 y 2 0 0 2 , respectivamente, y de las encuestas efectuadas a los alcaldes, as c o m o de los trabajos promovidos en ese perodo por el gobierno nacional. Como lo precis el gobierno nacional en agosto de 2002, el modelo econmico de los aos noventa es necesario cambiarlo por las consecuencias del mismo (dficit fiscal y deuda explosiva, desplome de la inversin, contraccin del ingreso desempleo, pobreza y desequilibrios territoriales). El modelo alternativo que se aprobar y se ejecuta en el PND 2002-2006 debe reducir o eliminar las hipotecas autonmicas que pesan sobre las entidades territoriales y hacer cumplir despus de once aos los artculos l , 2 8 7 , 3 0 6 y 3 0 7 d e l o pactado en 1991, cuando se dio carcter constitucional a un proceso de paz. Direccionar todo el paquete de reformas para "construir equidad social" en asuntos como lo pensional, lo laboral y lo tributario, y no para profundizar los desequilibrios territoriales. Colombia es uno de los pases ms inequitativos del mundo. El anlisis de las tendencias de la situacin social y econmica de la Nacin indica que la grave crisis del pas no tiende a superarse, sino a agudizarse. Las polticas pblicas sociales y econmicas que se anuncian pueden incluso acrecentar y agudizar la inequidad social y, por ende, aumenar la situacin bomba social explosiva e insostenible, capaz de anular o revertir los eventuales logros del Estado en seguridad. Slo una revisin sustancial de las polticas del Estado en estas materias podr reorientar las tendencias actuales y evitar todava alcanzar umbrales catastrficos e irreversibles. La atencin al sector rural se convierte en una de las mayores prioridades de la poltica nacional, en el marco de una perspectiva integral y amplia de lo rural como mbito de vida de importantes masas de poblacin. El incremento en la concentracin de la tierra, la pobreza rural, la marginalidad y la destruccin o deterioro creciente de los recursos naturales del campo colombiano son factores directamente relacionados con la prevalencia del conflicto, por lo cual se demandan polticas claras y urgentes que apunten a la superacin de esta situacin. Para superar los enormes problemas (retos y desafos) de desigualdades y desequilibrios socioespaciales, la Nacin y sus territorios diversos cuentan an con una importante oferta ambiental privilegiada, envidiable dotacin de recursos humanos y afortunada posicin geoestratgica. Es en esta extrordinaria riqueza de capital fsico y ambiental, capital humano y social, donde los movimientos territoriales deben buscar una visin compartida de futuro, superando los obstculos territoriales, sociales e institucionales que hasta ahora han impedido la construccin de un real, autntico y verdadero Estado social de derecho, con una organizacin

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Descentralizacin, conflictos y desigualdades socioespaciales territorial equilibrada y equitativa donde el reconocimiento de la diversidad confirme la unidad nacional. Mostrar la voluntad de gobierno aprovechando la reforma poltica y el proyecto de referendo, para incluir e impulsar la reorganizacin territorial, como la redistribucin de poder de la Nacin y de las funciones polticas en las diferentes entidades territoriales actuales y/o potenciales, como la regin, la provincia y las entidades territoriales indgenas.

Retos del proceso de descentralizacin colombiano en el posconflicto En una perspectiva de mediano y largo plazos, y en un escenario de posconflicto, la pregunta es: Hay elementos del proceso de paz en el que opte Colombia que puedan realizar mejor los rdenes subnacionales que el nacional o en este camino siempre lo hacen mejor los rdenes nacionales? En el desarrollo de las diferentes partes de la ponencia se han argumentado las ventajas y las oportunidades que dan los rdenes subnacionales para realizar una mejor gestin, responsable y con eficiencia, eficacia, efectividad, impacto y equidad mayores. La experiencia ms que centenaria del centralismo en Colombia ha mostrado sus resultados con relacin a las desigualdades, las inequidades, las exclusiones, la movilidad social, los desequilibrios territoriales y las diferentes formas que ha asumido el conflicto en el transcurso de la historia patria. La frmula de tratamiento igual para realidades territoriales desiguales est agotada. Para la recuperacin de la gobernabilidad y la institucionalidad, el poder central nacional debe devolver la autonoma perdida a las entidades territoriales redefinidas inclusive con soberana compartida. La descentralizacin poltica, administriva y fiscal con autonoma y ordenamiento territorial merece una segunda oportunidad, para que las entiades territoriales actuales y potenciales, como las provincias y las regiones, a partir del reconocimiento de su diversidad afirmen la unidad nacional. Democratizar por medio de las coberturas de los servicios bsicos y mejorar la equidad por la calidad es ms viable, ms factible y ms sostenible en las esferas financiera e institucional profundizando la descentralizacin territorial. En el contexto anterior se plantea una mejor distribucin del poder en todas sus dimensiones en toda la territorialidad a partir de un proyecto incluyente que supere el viejo modelo de ocupacin del espacio. El nuevo modelo de ordenamiento territorial debe interpretar, expresar y contener nuestra realidad en sus diversas dimensiones y expresiones territoriales; garantizar la participacin ciudadana y el manejo de los asuntos pblicos parte de las comunidades; organizar centros de poder regional y local que, como espacios democrticos, contribuyan decididamente al logro de la paz; revalorar lo pblico como expresin del inters general; garantizar la eficiente y equitativa prestacin

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Normando Surez

de los servicios pblicos bsicos; crear sociedad civil e institucional y relegitimar la poltica y el Estado. Por ltimo, el nuevo modelo de descentralizacin debe surgir de los movimientos de resistencia de la sociedad civil que se territorialicen para asegurar las desterritorializacin de la guerra y sus actores.

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TERRITORIO Y FUTURO: NUEVOS MODELOS DE ORGANIZACIN Y GESTIN TERRITORIAL


Jos Oswaldo Espinosa y scar Ismael Snchez1

INTRODUCCIN

La ponencia titulada "Territorio y futuro; nuevos modelos de organizacin y gestin territorial", presentada en el Seminario Internacional "Dimensiones territoriales de la guerra y la paz en Colombia", celebrado del 10 al 13 de septiembre de 2002, tiene por objeto contribuir a la discusin sobre el tema de la organizacin poltica administrativa en el pas. Con este fin se establece un marco de referencia, en el cual se abordan los conceptos de territorio, territorialidad y futuro; As como el contexto en que surgen o se transforman las organizaciones territoriales, remitindose a experiencias internacionales, nacionales y regionales; luego se abordan los elementos de la construccin social de la territorialidad, la institucionalidad, la gobernabilidad territorial y los procesos de construccin social de proyectos de futuro.
I . M A R C O DE REFERENCIA

Durante los procesos de construccin social surgen nuevos modelos de ordenamiento y gestin territorial. Para una mejor comprensin es preciso establecer, qu se entiende por: territorio, territorialidad y futuro. Asimismo en que contexto surgen o se forman las organizaciones territoriales. A. Territorio El trmino de territorio tiene varios significados. Segn la Real Academia de la lengua Espaola, se entiende como una porcin de superficie terrestre (y martima) perteneciente a una nacin, regin, provincia, entre otras.Tambin puede considerarse como territorio un componente de un Estado o la superficie que depende administrativa y jurdicamente de la Nacin.

Proyecto Profundizacin de la Descentralizacin en Colombia. Col/99/022 DNP/ DDT. Los autores son investigadores del Departamento Nacional de Planeacin.

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En el marco de la teora sociolgica, encontramos que el Estado se caracteriza por poseer tres elementos esenciales: el territorio, la sociedad y la soberana, ejercida mediante un cuadro administrativo e institucional, que se concreta en el gobierno. La nacin se caracteriza por poseer territorio y poblacin, aun sin existir gobierno y, en consecuencia. Estado. Los conceptos de nacin y Estado2 son esenciales para entender el tema de gobernabilidad y ordenamiento territorial, puesto que es evidente la debilidad del Estado en importantes zonas del pas. El concepto de territorio est asociado a la nocin de poder, de dominio o de gestin de una rea geogrfica determinada. Este poder puede provenir del sector pblico estatal, de grandes empresas, o de organizaciones, ya sean legales o ilegales, que extienden su dominio sobre determinados territorios, por encima de fronteras polticas. Es el uso del poder lo que determina los tipos de relaciones entre la sociedad y las formas de ocupacin del territorio. El territorio es el elemento fisico o vital donde se realiza una nacin y constituye el mbito espacial dentro del cual el Estado ejerce el poder. Hasta el siglo XIX el nfasis recaa sobre el elemento poblacional, tambin en la diferenciacin entre gobernantes y gobernados. La extensin del territorio puede variar (guerras o tratados de lmites, accidentes naturales), pero debe ser determinado, identificable. El territorio es uno de los elementos del Estado, junto con el pueblo, de donde emana su poder soberano, estos elementos estn interrelacionados normativa e institucionalmente por medio del derecho. El territorio es el espacio geogrfico en el cual se desenvuelve, acta y organiza la institucin estatal y administrativa. Es tambin el escenario de un juego de actores con fuerzas a favor y en contra; las primeras, tienden a promover la cohesin interna del territorio, y las segundas, impiden o disuaden la integracin de la sociedad y su espacio 3 . El territorio o espacio poltico se plasma durante un proceso poltico apoyado en una identidad nacional, a travs de espacios temporales diferentes, lo cual ha llevado a la formacin de los Estados modernos. La superposicin de identidad nacional y territorio significa que el Estado es el nico arbitro sobre su territorio y, al mismo tiempo, el pueblo le atribuye soberana. Tambin es un factor de tipo integrador de la comunidad poltica y donde se producen los actos del Estado. Los

En sentido estricto, los conceptos de nacin y Estado se diferencian, pues el primero de ellos tiene en lo fundamental un contenido sociolgico, mientras que el segundo es fundamentalmente jurdico y poltico, ya que se refiere a la nacin organizada como persona jurdica. Asimismo, en Colombia se utiliza el concepto nacin (con minscula) para referirse al fenmeno sociolgico y Nacin (con mayscula), para referirse a la persona jurdica que est conformada por las entidades y los organismos de la administracin central de gobierno. Vase: Rodrguez, Libardo, Derecho administrativo general y colombiano, dcima edicin, EditorialTemis, 1998, p. 39.
3

Lorenzo Lpez y Paz Benito del Pozo, Geografa poltica, ctedra, 1999.

I 296 I

Territorio y futuro: nuevos modelos de organizacin y gestin territorial

Estados con territorios muy extensos sufren ciertas desventajas en cuanto a la gestin eficaz del territorio. La doctrina jurdico poltica4 ha planteado la relacin del Estado y el territorio en los aspectos siguientes: 1. 2. 3. 4. El territorio entendido como objeto, donde la relacin Estadoterritorio es de dominio. El territorio como elemento constitutivo del Estado. El territorio como competencia, como un simple espacio y un mbito de competencia. El territorio como una persona jurdica, que tiene un derecho de disposicin sobre cada uno de las entidades y los elementos que conforman el Estado en el territorio (entidades, figuras territoriales). El territorio como razn de ser o sujeto. El territorio como factor concreto de integracin de una comunidad poltica y donde se producen los actos del Estado. El territorio como un recurso.

5. 6. 7.

La extensin total del territorio colombiano es de 2.022.124 km 2 , de los cuales 1.141.748 pertenecen al territorio continental y 8 8 0 . 3 7 6 a l a parte martima. En este sentido, adems de la fraccin continental, forman parte de Colombia: el archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, la isla de Malpelo y dems islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma submarina, la zona econmica exclusiva, el espacio areo, el segmento de la rbita geoestacionaria, el espectro electromagntico y el espacio donde acta. En el caso colombiano, el territorio est definido por la Constitucin nacional en el articulo 101 y es un componente fundamental del Estado. Se dice que Colombia tiene ms territorio que Estado y ms poblacin que gobierno, siendo unas de las principales causas del conflicto la ausencia del Estado y su gobernabilidad en el territorio. En este sentido, los elementos que forman parte del territorio colombiano 5 tienen las caractersticas siguientes: a) Subsuelo. Porcin que se encuentra debajo del suelo y que se prolonga como un cono, en cuyo vrtice est el centro de la tierra; importancia econmica, exclusividad y concesiones. La Constitucin seala en su artculo 332, en concordancia con el 102, que la Nacin es propietaria del subsuelo y de los recursos naturales no renovables.
4

Op. cit.

Eljach Pacheco, Gregorio. Exposicin "El territorio como elemento del Estado". Realizada en el Seminario-Taller de Ordenamiento Territorial celebrado en Melgar,
Tol'i

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b)

c) d)

e)

f) g)

h)

Mar territorial. Zona de mar adyacente a las costas del Estado, fuera del territorio continental y de sus aguas interiores, sobre el cual se ejerce la soberana (Ginebra, 1958). Zona contigua. Porcin de altamar situada inmediatamente en seguida del mar territorial (medidas de prevencin, proteccin y seguridad nacional). Plataforma submarina. Es la tierra sumergida en el mar territorial, contigua al suelo del Estado (1945 .Truman), comprende el lecho del mar y el subsuelo de las zonas submarinas adyacentes a las costas (200 metros y grandes abismos). Zona econmica exclusiva. Va ms all de la zona contigua, con reserva del Estado, de derechos de exploracin, explotacin, conservacin y administracin de recursos de toda especie (200 millas nuticas). Espacio areo. Atmsfera que cubre el territorio del Estado (de 29 a 10.000 km). Razones de estrategia, seguridad y explotacin econmica. Segmento de la rbita geoestacionaria: Anillo que se proyecta sobre la lnea ecuatorial a una altura aproximada de 36.000 km, 150 km de ancho y 30 de espesor, en el cual se da el fenmeno de la gravedad, que hace propicia la ubicacin de satlites estacionarios. Espectro electromagntico. mbito fsico en el cual se da el fenmeno de las telecomunicaciones (transmisiones, emisiones, sonidos, datos e informacin de cualquier naturaleza, medios visuales, ondas herzianas, bandas de frecuencia, etc.).

El territorio continental de Colombia esta ubicado entre los 4 grados y 13 minutos latitud sur y 17 grados y 50 minutos latitud norte y entre los 66 grados y 50 minutos y 84 grados y 46 minutos de longitud, al oeste del mediano de Greenwich. Colombia es un pas ecuatorial ya que la lnea del ecuador atraviesa el territorio, asimismo, la diferencia horaria entre el da y la noche es mnima y no tiene estaciones. En este sentido, el pas es ecuatorial y no tropical, como hasta ahora se ha enseado. Reconocer la ubicacin ecuatorial tiene un valor incalculable, porque implica profundizar en el conocimiento y la investigacin sobre el comportamiento de la geografia fsica, natural y humana, para hacer un uso racional, tanto en el campo econmico, social, cultural y ambiental, as como el aprovechamiento de la rbita geoestacionaria para la ubicacin de satlites y la explotacin del servicio de las telecomunicaciones y la informacin satelital. El pas, por su ubicacin en la zona ecuatorial, presenta una biodiversidad de las mayores del mundo, con menos del 1 % de la superficie terrestre se considera que alberga el 10% de la totalidad de las especies de ora y fauna y ms de 80 grupos tnicos diferentes. Asimismo, el pas posee numerosos ecosistemas caracterizados por su diversidad gentica y su funcin reguladora de sistemas hidrolgicos mundiales, como el Amazonas y la Orinoquia, e internamente el Choc biogeogrfico, los vahes del Magdalena y el Cauca, entre otros. Adems, en el terri-

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Territorio y futuro; nuevos modelos de organizacin y gestin territorial torio nacional se encuentra una gran variedad de climas y productos agropecuarios y forestales; tiene costas sobre los ocanos Atlntico y Pacco, que posibilitan mltiples flujos econmicos, sociales y culturales internos y externos. Estos recursos bien utilizados permitiran el desarrollo del pas de una manera competitiva, en beneficio de la sociedad colombiana y del mundo Otro paradigma, que hay que superar, con relacin al territorio, es su dimensin, porque hasta ahora se concibe y se maneja el rea continental correspondiente al 56% de la superficie total, olvidndose del 44% correspondiente al rea martima. El territorio y el espacio tienen un gran valor geoestratgico para Colombia, el cual est dotado de recursos valiosos que es preciso de administrar de manera competitiva y sostenible. B. Territorialidad y gobernabilidad La territorialidad es el sentido de pertenencia de una comunidad a un territorio determinado (nacin, regin, departamento, municipio, entre otros), y alcanza su mayor expresin cuando la sociedad se identifica, se integra con l y posee la capacidad para orientar su futuro. -Tambin La territorialidad tambin es un concepto que tiene significados diferentes. Uno de ellos es de orden jurdico-poltico y se refiere a los derechos establecidos sobre un territorio por una Nacin o Estado. Otro, es el sentido de apropiacin de un territorio por una comunidad, bien sea en trminos econmicos, bien sea en trminos culturales. La territorialidad se manifiesta en la disposicin de los asentamientos humanos en la geografa, en las redes de infraestructura y comunicacin, en las actividades econmicas, en las redes urbanas y en las redes culturales. La divisin poltica administrativa puede o no dar cuenta de las distintas dimensiones de la territorialidad, puede reforzarlas o puede negarlas6. El poder sobre el territorio es la expresin integrada de toda clase de medios de que dispone, de manera efectiva una poblacin o su gobierno, en un momento determinado, para obtener y mantener, interna y externamente los objetivos de desarrollo perseguidos 7 . En este sentido, los elementos bsicos del poder son la sociedad, el territorio y las instituciones. La conjuncin de estos elementos, de acuerdo con el proceso histrico, las circunstancias actuales y las tendencias, indicar las condiciones de gobernabilidad para darle sostenibilidad a los propsitos de desarrollo.
6

Alberto, Saldariaga. Dilogo estratgico.Territorialidad, regiones y ciudades. Una aproximacin bsica, pag. 5.
7

Olazabal, Alvaro. Municinin v ordenamiento territorial

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En el ejercicio del poder sobre el territorio se expresa en forma directa la descentralizacin poltica y territorial, puesto que sta trata de abrir los espacios para constituir organizaciones e instituciones intermedias entre el Estado y el individuo, con el fin de generar mayores posibilidades de que cualquier persona, en cualquier lugar, encuentre en su espacio prximo una institucin capaz de recibir, mediar o resolver directamente sus demandas. Esto explica la existencia de las entidades territoriales, intermedia y local, que deben atender sus respectivos grados de competencias, aplicando los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, para alcanzar un desarrollo nacional y regional armonioso. En este sentido, otro concepto asociado a descentralizacin y ordenamiento territorial es el de gobernabilidad, entendida como "la capacidad de responder con eficacia a las necesidades sociales" 8 .Tambin puede entenderse como la capacidad poltica de una sociedad, resultado de una construccin social, que supone un conjunto de acciones asociadas a la formacin de un sistema de relaciones polticas que implican poder, mando y autoridad. Con un enfoque ms centrado en temas de desarrollo, el PNUD resalta que para alcanzar un desarrollo humano sostenible, se requiere un pacto o un compromiso poltico, directamente asociado a una mayor participacin popular descentralizada, que permita elevar la capacidad de gobierno, mediante el incremento del autogobierno de la propia sociedad. La gobernabilidad supone la calidad democrtica de gobiemo para el logro de cierto consenso social en la formulacin de polticas y la resolucin de problemas, con el propsito de avanzar hacia el desarroUo econmico y la integracin social. C. Futuro "El futuro no es lo que va a pasar, sino lo que vamos a hacer", Jorge Luis Borges El futuro de un pueblo, de una regin, de una pas o del mundo se vuelve irremediable cuando los seres humanos renuncian y se inclinan ante el paradigma del determinismo histrico o del "destino" en trminos de la mitologa griega 9 . Michel Godet anota que en el origen de la prospectiva hay un postulado de libertad en frente de los futuros mltiples indeterminados. La prospectiva es mtodo para aclarar la accin presente a la luz de futuros posibles. En las sociedades modernas la anticipa-

Talleres del Milenio, "Repensar a Colombia, Hacia un nuevo contrato social", coordinador: Luis Jorge Garay, p. 83, 2002. Francisco Jos Mojica, "Determinismo y construccin del futuro". Ponencia pronunciada en el III Encuentro Latinoamericano de Prospectiva Unesco-Ro de Janeiro 20, 21 y 22 de septiembre de 1999.
9

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Territorio y futuro: nuevos modelos de organizacin y gestin territorial

cin de la accin se impone para responder ms acertadamente a los cambios producidos por la ciencia y la tecnologa en todos los campos del conocimiento, que afectan el medio ambiente, al individuo y a la sociedad en su conjunto. La prospectiva es una metodologa para conjeturar el futuro; en otras palabras, es formar un juicio acerca de fenmenos que pueden ocurrir por indicios y observaciones. El estudio del futuro exige un enfoque holstico del fenmeno, un anlisis global y un abordaje interdisciplinario de conocimiento. La idea de que el futuro no est predeterminado y que la sociedad puede conjeturar sobre el mismo, as como planear la forma de construirlo y establecer las estrategias para lograr abrir un mundo de posibilidades y una actitud proactiva para transformar de manera consciente y deliberada las tendencias pesadas que arrastra el pasado. La visin o imagen de futuro es una construccin mental o juicio, realizada por los indicios, percepciones u observaciones de fenmenos y hechos sociales de orden local, nacional o mundial, con base en la experiencia y el conocimiento. En otras palabras, el futuro es una conjetura y existe imaginativamente en el presente. El diseo del futuro es un acto creativo, en el cual el empleo sistemtico de la imaginacin y la experiencia del investigador recrean la elaboracin de la visin en una actividad en que se conjuga el arte y la ciencia. En este sentido, el futuro es un sueo abierto al devenir y a la creatividad humana. "Para el hombre, como ser actuante, el futuro es el campo de la libertad y de la voluntad; como ser pensante, el futuro ser siempre en el mbito de la incertidumbre; y como ser sensible, el futuro se enmarca en los deseos y las aprehensiones" 10 . Miklos y Tello, retoman el concepto de Agustn Merelio, el cual define la prospectiva como: La accin de atraer y concentrar la atencin sobre el porvenir imaginndolo a partir del futuro y no del presente. La prospectiva no busca adivinar el futuro, sino que busca construirlo. As, anticipa la configuracin de un futuro deseable; luego, desde ese imaginado, reflexiona sobre el presente con el fin de insertarse mejor en la situacin real, para actuar ms eficazmente y orientar nuestro desenvolvimiento hacia ese futuro objetivado como deseable11. La prospectiva se interesa especialmente en la evaluacin, el cambio y la dinmica de los sistemas sociales, generando visiones alternativas de futuros deseados, hacer explcitos escenarios factibles y establecer los valores y las reglas de decisin para seleccionar y construir el futuro deseable 12 .
10 Miklos y Tello. 200 i. Planeacin estratgica. Una estrategia para el diseo del futuro. Bogot: Centro de Estudios Prospectivos Javier Barros Sierra, Editorial Limusa, S. A., p. 39. 11

Ibid., p. 39.

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Entre los propsitos importantes de la prospectiva, Miklos y Tello, sealan os siguientes: Generar visiones alternativas de futuros deseables. Proporcionar impulsos para la accin. Promover informacin relevante bajo un enfoque de largo alcance. Hacer explcitos escenarios alternativos de futuro. Establecer valores y reglas de decisin para alcanzar el mejor futuro deseable. Otra de las caractersticas de la prospectiva es tener un horizonte temporal a largo plazo, mayor de 10 o 20 aos. Por tratarse de un tiempo tan grande, permite la flexibilidad para su construccin. La prospectiva es un proceso eminentemente social y, en este sentido, el escenario deseado, que se quiere lograr en un perodo a largo plazo, constituye el elemento integrador y de cohesin de los diferentes actores e instituciones sociales que construyen, da a da, su propio futuro desde el presente; por ende, cuanto ms consenso y compromiso existan entre los miembros de una sociedad sobre la imagen de futuro por construir, ms rpido y con menos esfuerzos se lograr. Lo anterior, explica la necesidad de buscar acuerdos en torno de la visin de pas, de sociedad y de las formas de cmo acopiar los recursos y concentrar las acciones en la transformacin de la realidad y de la misma sociedad. Cuando la sociedad o una comunidad toman conciencia de que para construir el futuro deseado es necesario tomar un conjunto de decisiones interdependientes, as como realizar acciones antes de que ocurran los eventos, y que la nica manera de alcanzar el futuro deseado es realizar las acciones previas para provocar esa conciencia, entonces podra decirse que la sociedad ha dado un salto cualitativo pasando de una actitud reactiva a los acontecimientos a una actitud proactiva y de liderazgo. De lo contrario, la sociedad andar a la saga de los acontecimientos, realizando acciones al azar en el presente, sin ninguna esperanza. Una sociedad proactiva orienta y dirige sus acciones a producir acontecimientos con base en su deseo y su voluntad; no est esperando a reaccionar o que otros orienten su devenir. En conclusin, el papel de la prospectiva es el de constituirse en una metodologa para imaginar el futuro, pero para que ste se haga realidad, es preciso que las acciones que realiza la sociedad estn orientadas en este sentido. Sin embargo, lograr esta situacin presenta algunas dificultades, no slo para imaginar el futuro, sino en el momento de construirlo, porque se requiere que haya un consenso. En una sociedad con diversidad de intereses y concepciones sobre la realidad, la elaboracin del futuro se vuelve una tarea ms compleja y a su vez, ms relevante y necesaria. Una visin de futuro sin estrategia es un sueo, y una estrategia sin visin es un avance hacia el abismo de la incertidumbre, donde cualquier camino puede

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Territorio y futuro: nuevos modelos de organizacin y gestin territorial

ser favorable o desfavorable. El destino de un pas o una sociedad, en este contexto, es como un barco a la deriva, que depende del viento o de factores externos, carece de capacidad propia para dirigirse hacia un puerto determinado. En esta situacin, el pas es vulnerable a cualquier evento o acontecimiento nacional o extranjero. Las estrategias responden al cmo construir el futuro desde el presente, son la adecuacin de los medios a los fines. En el diseo de estrategias es importante considerar dos mbitos fundamentales: su carcter y su factibilidad. En cuanto al primero, se busca la congruencia entre la conceptualizacin y su desarrollo, lo cual significa que la prospectiva presenta la conjetura del escenario deseado, el cual deber ser compartido por los actores sociales para que tenga viabilidad poltica; asimismo, contiene las variables que modifican la tendencia pasada y que van a incidir en la transformacin de la realidad. En cuanto al segundo, es preciso trazar el plan y establecer las estrategias para la concrecin de futuro deseado, creando los mecanismos y los medios para monitorear las trayectorias y corregir el rumbo para garantizar la llegada al puerto sealado.
I I . N U E V O S MODELOS DE ORGANIZACIN Y GESTIN TERRITORIAL

La organizacin y la gestin territorial corresponden a procesos histricos y sociales que involucran dimensiones polticas, institucionales, econmicas, culturales, cientficas y tecnolgicas, entre otras, en un espacio geogrfico determinado con sus recursos respectivos. La manera de organizar y gestionar el territorio refleja el grado de improvisacin o prevencin o previsin para hacerlo. Los pases que han alcanzado mayores niveles de vida y desarrollo, muestran formas ms ordenadas y organizadas que los pases de menor desarrollo, donde la previsin o la prospectiva estn ausentes. No hay continuidad en las formas de organizacin o su organizacin es de tipo coyuntural o espontnea; en cambio, en los pases competitivos o con un desarrollo humano ms alto, la organizacin responde a logro de objetivos a largo plazo. Por ejemplo, la conformacin de la Unin Europea responde a un proceso de 50 aos, como puede observarse en el cuadro 1. La Unin Europea (UE) fue creada tras la Segunda Guerra Mundial. El proceso de integracin europea se puso en marcha el 9 de mayo de 1950, cuando Francia propuso oficialmente crear "el primer cimiento concreto para una federacin europea". Seis pases (Blgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Pases Bajos) se integraron desde el principio. En la actualidad, tras cuatro tandas de adhesiones (1973: Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido; 1981; Grecia; 1986: Espaa y Portugal; y 1995: Austria, Finlandia y Suecia), la UE tiene quince Estados miembros y est preparndose para la adhesin de diez pases de Europa oriental y del sur en el ao 2004.

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Cuadro i Proceso de conformacin de la Unin Europea Ao 1952 1955 1973 1981 1986 1992 1995 1997 2002 Acontecimiento Pacto sobre el carbn y el acero Mercado comn Francia y Alemania. Surge la Comunidad Econmica (Francia, Alemania, Italia, Holanda, Luxemburgo). Ingresan Irlanda, la Gran Bretaa y Dinamarca. Ingresa Grecia. Ingresan Espaa y Portugal. Nace la Unin Europea (Tratado de Maastricht). Ingresan Suecia, Finlandia y Austria. Se aprueba la unin monetaria. Circula el Euro.

Fuente: Elaboracin propia con base en la informacin contenida en la pgina web http:/ /europa.eu.int/index_es.htm.

Entre los principales objetivos de la Unin se cuentan: Instituir una ciudadana europea (derechos fundamentales; libre circulacin; derechos civiles y polticos). Garantizar la libertad, la seguridad y la justicia (cooperacin en el mbito de Justicia e Interior); Fomentar el progreso econmico y social (el mercado nico; el euro, la moneda comn; creacin de empleo; desarrollo regional; proteccin del medio ambiente); Afirmar el papel de Europa en el mundo (seguridad exterior comn; la Unin Europea en el mundo).

La Unin Europea no es ni un nuevo Estado que remplace los existentes ni es comparable a otras organizaciones internacionales. Sus Estados miembros delegan su soberana a las instituciones comunes que representan los intereses de la Unin en su conjunto en cuestiones de inters comn. Todas las decisiones y los procedimientos se derivan de los tratados fundamentales ratificados por los Estados miembros. El funcionamiento de la UE se basa en el principio del Estado de derecho, por medio de cinco instituciones:

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Territorio y futuro: nuevos modelos de organizacin y gestin territorial

Parlamento europeo (elegido por los ciudadanos de los Estados miembros); Consejo de la Unin (integrado por los gobiernos de los Estados miembros); Comisin Europea (iniciativa y rgano ejecutivos); Tribunal de Justicia (garantiza el cumplimiento de la Ley); Tribunal de Cuentas (gestin saneada y legal del presupuesto de la UE). Adems de varias agencias y organismos que completan el sistema, forman parte de la Unin Europea otros cinco organismos: Comit Econmico y Social Europeo (expresa las opiniones de la sociedad civil organizada sobre cuestiones econmicas y sociales); Comit de las regiones (expresa las opiniones de las autoridades regionales y locales sobre poltica regional, medio ambiente, educacin, etc.); Defensor del Pueblo europeo (trata denuncias de los ciudadanos referentes a la mala gestin de una institucin u organismo de la UE); Banco Europeo de Inversiones (contribuye a los objetivos de la UE financiando inversiones pblicas y privadas a largo plazo); Banco Central Europeo (responsable de las operaciones de poltica monetaria y de divisas). El primero de enero del ao 2002 se comenz con la introduccin de los billetes y las monedas del euro en doce Estados miembros, y cerrando un ciclo empezado nueve aos antes en la misma capital, el Consejo Europeo de Copenhague del 12 y el 13 de diciembre de 2002 permiti concluir con diez pases candidatos a la adhesin (Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y Repblica Checa), las negociaciones que conducirn a la mayor ampliacin, en una sola oleada, de toda la historia de la Unin Europea. Contrario a lo anterior, puede mencionarse el proceso del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), que corresponde ms a reuniones y encuentros entre mandatarios que a procesos de integracin en torno de objetivos comunes. El ALCA est convirtindose en una serie de acuerdos bilaterales entre los pases de la regin y los Estados Unidos y no en la conformacin de una gran regin territorial; su inters es el mercado en s mismo. Sin embargo, cabe sealar que Colombia participa, al igual que 34 pases del continente, en las negociaciones del acuerdo para conformar el ALCA. El propsito que se predica en este acuerdo es el de reforzar el crecimiento y la estabilidad poltica de Amrica Latina, sobre la base de tres pilares bsicos: estimular el flujo comercial, incrementar la inversin extranjera en la zona y reducir el endeudamiento externo de los pases del hemisferio occidental. En Colombia el equipo negociador, coordinado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, cuenta con la participacin de diferentes entidades del sector pblico y del sector privado y la academia. Los principales hitos del proceso para la conformacin del A.LCA n ueden observarse en el cuadro 2.

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Jos Oswaldo Espinosa y scar Ismael Snchez Cuadro 2 P r o c e s o d e l ALCA Ao 1995 1995-1998 1998 1999 2000 2001 2001 Acontecimiento Cumbre presidencial panamericana en Miami (EE.UU.). Reuniones ministeriales en Denver (EE.UU.), Cartagena (Colombia), Belo Horizonte (Brasil), San Jos (Costa Rica). Cumbre presidencial, en Santiago (Chile). Reuniones de comits de negociacin. Reunin ministerial en Toronto (Canad). Foro empresarial panamericano en Buenos Aires (Argentina). Cumbre presidencial panamericana en Qubec (Canad).

Fuente: Elaboracin propia con base en la informacin contenida en la pgina web www.ftaa-alca.org.

Inicialmente, los esfuerzos para unir las economas del hemisferio occidental en un solo acuerdo de libre comercio comenzaron en la Cumbre de las Amricas que tuvo lugar en Miami, en diciembre de 1994. Los jefes de Estado y de gobierno de las 34 democracias de la regin acordaron el establecimiento del ALCA, en el cual se eliminarn de manera progresiva las barreras al comercio y a la inversin, y la finalizacin de las negociaciones para el ao 2005. Los lderes tambin se comprometieron a lograr avances sustanciales para el ao 2000 hacia el establecimiento del ALCA. Sus decisiones se encuentran en la Declaracin de Principios y Plan de Accin de la Cumbre de Miami. Hoy en da la dinmica mundial se orienta a la integracin de macrorregiones (entre Estados, como la Unin Europea, la Comunidad Andina de Naciones, entre otras) y regiones dentro del Estado (como las Comunidades Autnomas en Espaa, las regiones en Chile, entre otras). Las macrorregiones o regiones se constituyen en nuevos modelos de organizacin territorial, que mediante la cooperacin y la asociacin abordan los retos y los riesgos que imponen la globalizacin y el desarrollo interno, para lo cual es preciso promover incentivos y mecanismos que estimulen la integracin voluntaria de las regiones, lo cual es factible de realizar en Colombia, slo se requiere establecer acuerdos sobre el tipo de organizacin territorial que se va a promover, considerando para ello el territorio y el futuro. Con relacin a la conformacin de las regiones, Jaime Castro, seala que: Unos y otros olvidan que Italia y Espaa organizaron eficientes y exitosos Estados regionales. Que en Francia se est proponiendo remplazar los departamentos por

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Territorio y futuro: nuevos modelos de organizacin y gestin territorial modernas regiones. Y que el primer ministro Tony Blair propuso el mes pasado "dividir Inglaterra en ocho regiones autnomas" porque encontr que "el poder regional facilita soluciones en materias como productividad y empleo". Por eso ya algunos hablan del "Reino Unido de las autonomas"13, pues a las ocho regiones citadas se sumaran Gales, Escocia, Irlanda del Norte y el Gran Londres14. En el Seminario Internacional sobre Evaluacin de la Descentralizacin en Colombia, Jos Luis balos explic el proceso correspondiente a la conformacin de las Comunidades Autnomas en Espaa, de la siguiente manera; Lo singular del momento histrico que viva Espaa llev a los constituyentes a no ser taxativos en la determinacin del modelo de Estado. Por eso tenemos un modelo de organizacin territorial abierto, poco definido, que es ms bien un punto de partida, tanto para constituirse en territorio autnomo como para asumir competencias. Y esto que en aquel momento fue fruto de nuestra debilidad, de no poder ser ms denitorios por miedo a levantar fantasmas del pasado, hoy podemos decir que es nuestra gran ventaja: haber conseguido un modelo abierto, no exhaustivo, no limitado, que ha tenido que ir desarrollndose gracias a la negociacin poltica, al acuerdo poltico, a la voluntad de los actores, etc l s . En Colombia es evidente la uniformidad de su organizacin territorial y la inexistencia de niveles territoriales diferenciados. Respecto a la "sencillez" de este modelo, surge una serie de inconvenientes, relacionados con la aplicacin uniforme de criterios de organizacin y gestin a todos los municipios y departamentos del pas, no consultando las particularidades territoriales y limitando as el potencial de estas entidades en materia de prestacin de servicios y provisin efectiva de bienes a sus ciudadanos. Tambin, se plantea el debate sobre la eliminacin de municipios "inviables financieramente" o la creacin de nuevas entidades de este tipo; quienes adoptan la primera postura aducen criterios de ndole fiscal para justificar la supresin o fusin de municipios; aquellos que apoyan y son promotores de la conformacin de entidades locales, basan sus argumentos en la necesidad de la legitimidad del Estado y la ganancia en materia de gobernabilidad que genera la creacin y el mantenimiento legtimo de la institucionalidad en el territorio.

13 14

Citado de El Pas, Madrid, 10 y 13 de mayo de 2002. El Tiempo, 26 de junio de 2002, "Regiones autnomas".

15 Concejal del ayuntamiento de Valencia, Espaa. Conferencia presentada en el Seminario Internacional sobre Evaluacin de la Descentralizacin en Colombia, 6 y 7 de mayo del 2002, en DNP, PNUD, ACCI, GTZ, Fonade. Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia: balance de una dcada. Tomo IV Memorias seminario internacional de la descentraliza. fnlnmhin, 6 y 7 de mayo de 2002. Bogot, D. C, 2002, pp. 67-73.

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Respecto al nmero adecuado de municipios en Colombia, el anlisis comparado con otros pases europeos (vase el cuadro 3) permite afirmar que la presencia de municipios en el territorio colombiano es bajo, segn el ndice de institucionalidad, el cual corresponde al nmero de municipios sobre el tamao del territorio multiplicado por mil, dicho ndice para Colombia es del 0,96%, mientras que para pases como Francia y Alemania es de 67,19% y 41,29%, respectivamente. Espaa cuenta con un ndice de 16,06% con 8.108 municipios. Con relacin a la presencia del Estado en sus territorios, son evidentes las diferencias geogrficas, funcionales, culturales e institucionales entre los pases europeos y Colombia. Por ejemplo en un pas como Francia, cuya extensin territorial continental equivale al 48% del territorio de Colombia, cuenta con 36.551 municipios, con una extensin promedio de 14,8 km 2 , frente a los 1.098 municipios colombianos, con una extensin promedio de mil cuarenta kilmetros cuadrados. Cuadro 3 La i n s t i t u c i o n a l i d a d m u n i c i p a l e n p a s e s e u r o p e o s y e n C o l o m b i a
Caracterstica Territorio continental (km 2 ) Extencin sobre costas (km) Poblacin en millones (ao) Nmero de municipios ndice de institucionalidad rea municipal promedio (km 2 ) Italia Alemania Portugal Espaa Francia Colombia

301.227

357.046 2.389 82,14 (1997) 14-743 41,29 24,22

92.389

504750 4.964 40,84 (2001) 8.108 16,06 62,25

543.965

1.141.748

4.996 57,5 (1997) 8.100 26,89 37,19

1-793 9,94 (1997) 305 3,30 302,91

3-427 58,61 (1997) 36.551 67,19 14,88

928.660 42,07 (2001) 1.098 0.96 1.040

Fuente: Elaboracin propia.

Otro aspecto de vital importancia con relacin a la organizacin territorial del Estado, es la institucionalidad del nivel intermedio, para realizar acciones de coordinacin, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad. En los Estados europeos se observa en promedio de entre cuatro y seis niveles de gobierno; en cambio, Colombia actualmente cuenta tan slo con tres niveles, como se observa en el cuadro siguiente.

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El Estado colombiano, para aumentar su gobernabilidad, podra promover y reconocer nuevas formas de organizacin territorial que faciliten la competitividad, la sostenibilidad y la equidad territoriales, as como la presencia del Estado en el territorio. El pas podra pasar fcilmente a tener algo ms de 5.000 municipios y algo ms de 500 entidades territoriales indgenas. Claro est que para ello tendran que promoverse nuevas formas de gobierno y administracin que no impliquen costos adicionales, como pueden ser: la eleccin de alcaldes ad honorem; la constitucin de juntas de accin comunal que hagan las veces del concejo municipal; el ejercicio de competencias y la prestacin de servicios pblicos mediante esquemas asociativos entre las entidades territoriales. As mismo, es preciso que el Estado colombiano consolide nuevas formas de organizacin territorial a nivel de supraestados, como lo hizo Europa, y crear, por ejemplo, una gran unin latinoamericana, empezando por la consolidacin de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Tambin al interior del pas es preciso apoyar los procesos regionales y subregionales, para tener una base competitiva real. Adems, Colombia debera abordar el tema del multinivelismo y las competencias diferenciadas, de acuerdo con las capacidades de las entidades territoriales, as como las relaciones entre los diversos niveles. Hay que buscar la cooperacin y el acuerdo de voluntades para garantizar el cumplimiento de los nes esenciales del Estado.
I I I . N U E V O S MODELOS DE ORGANIZACIN Y GESTIN TERRITORIAL EN MARCHA EN COLOMBIA

Colombia presenta grandes desequilibrios regionales. El 70% de la produccin industrial y del sector terciario se origina en las cuatro principales ciudades y capitales de departamento que, conjuntamente, representan el 35% de la poblacin total. Cerca del 90% de los tributos y del 70% del gasto se concentran en 40 municipios. Adems, el nivel de desarrollo16 de los municipios presenta importantes diferencias: slo 139 municipios (13%) tienen un nivel de desarrollo medio alto, mientras la gran mayora, 569, presentan un desarrollo medio y el 52% (389), evidencian un proceso de desarrollo incipiente. Tambin, existen grandes desequilibrios en el grado de competitividad territorial. Segn un estudio de competitividad, Bogot ocupa el primer puesto, con un ndice de 100, seguido por Valle del Cauca y Antioquia, con 60, mientras el resto de los departamentos del pas presentan valores menores a 40, y en los casos de Cauca, Crdoba, Cesar, Sucre y Choc el ndice es inferior a 10' 7 . Igual com16 17

ndice de desarrollo municipal, elaborado por la DDT del DNP, 2000.

100 equivale al valor mximo del ndice de competitividad. Dinmicas socioeconmicas en el espacio Colombiano, Crece-DANE, IRD, 1999.

310

Territorio y futuro: nuevos modelos de organizacin y gestin territorial

portamiento puede observarse en un estudio reciente realizado por la Cepal18 para los departamentos colombianos, donde nuevamente las entidades que dan asiento a las tres principales metrpolis nacionales en trminos de importancia econmica, como lo son Bogot, Valle del Cauca y Antioquia, ocupan los tres primeros lugares, mientras que en las ltimas posiciones del escalafn se encuentran los departamentos de Cauca, Magdalena, Sucre, Crdoba y Choc, que tienen en comn la caracterstica de bajas poblaciones urbanas y baja capacidad empresarial. Es necesario que los avances alcanzados con la descentralizacin poltica, administrativa y fiscal, se aprovechen en funcin del fortalecimiento de la capacidad de desarroUo econmico local y regional. As mismo, se requiere superar los problemas de eficiencia en la inversin social y econmica, de equidad en la asignacin del gasto y de capacidad de planificacin y gestin de las entidades territoriales. Las nuevas dinmicas de desarrollo territorial demandan procesos asociativos en busca de economas de escala y del aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas. Adems, se requieren procesos de conformacin de territorios competitivos, sostenibles, gobernables y con identidad, a diversas escalas, los cuales no deben limitarse a la suma de entidades poltico-administrativas o localidades. Estos procesos deben tener en cuenta criterios de interrelacin socioeconmica, ambiental y cultural, propsitos compartidos, con visin de futuro. Los propsitos son componentes fundamentales para la generacin de sinergias y la sostenibilidad de los procesos de desarrollo. En Colombia predomina actualmente el modelo de la Constitucin de 1886, de organizacin poltico-administrativa con una notable participacin de los niveles municipal y nacional y un bajo protagonismo del nivel intermedio de gobierno. El fortalecimiento de estas ltimas instancias posibilitara que los territorios organizados mediante redes y alianzas estratgicas aporten su potencial y alcancen una mayor competitividad y una mayor gobernabilidad. Los avances de la descentralizacin y la evolucin de los procesos de desarrollo socioeconmico y poltico han puesto en evidencia la rigidez de la organizacin poltico-administrativa vigente para atender la diversidad y el cambiante ritmo de las nuevas territorialidades. A pesar de que la Constitucin de 1991 posibilita la creacin de niveles provinciales o regionales (que agrupen municipios o departamentos), as como las entidades territoriales indgenas, estos desarrollos no se han materializado 19 . La descentralizacin y el ordenamiento territorial son instrumentos fundamentales que requieren armonizarse y complementarse mutuamente en aspectos como la asignacin y la apropiacin de competencias, recursos y responsabilida-

Cepal. "Escalafn de la competitividad de los departamentos en Colombia. Informe final". Bogot, D. C , diciembre de 2002. Estos ajustes estn contemplados en el proyecto 041 de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, radicado en el Congreso de ia Repblica.
19

18

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des, atendiendo las ventajas funcionales de la Nacin y de las entidades territoriales, para generar una mayor eficiencia y una mayor eficacia del Estado. Al Estado le corresponde el reconocimiento en la divisin poltica de nuevos modelos de organizacin y gestin territorial, facilitando un entorno atractivo para las inversiones; garantizando que los efectos de dicho crecimiento reviertan en un desarrollo humano sostenible, reconociendo la diversidad regional e integrando acciones nacin-territorio como parte de un proyecto nacional de ordenamiento territorial, que busque aprovechar al mximo la capacidad de desarrollo de las ciudades, armonizando su crecimiento con los entornos rurales y regionales, y procurando la formacin de sistemas regionales de diversa escala que promuevan un desarrollo territorial ms equilibrado. En este sentido, es preciso promover y reconocer los procesos de ordenamiento y de gestin en marcha en el pas, con miras a la consolidacin regional a diferente escala. El papel de los lderes regionales es el de convocar y cohesionar la voluntad de las autoridades locales y regionales; generar dinmicas de trabajo conjunto entre los actores del desarrollo, pblicos y privados, de todos los niveles para lograr un desarrollo equitativo y sostenible del territorio y sus habitantes. Asimismo, al Estado le corresponde reconocer los procesos urbano-regionales que estructuran redes de ciudades intermedias y menores, articuladas con los espacios rurales que dinamizen e integren las zonas perifricas de "la otra Colombia". Es preciso que el Estado tambin integre los intereses metropolitanos, regionales y nacionales, de modo que las ciudades y sus zonas de influencia constituyan redes estratgicas para la construccin, el desarroUo regional y la integracin nacional. Entre las nuevas formas de organizacin y gestin territorial que se realizan en Colombia, se destaca el proyecto "Mesa de Planificacin Regional BogotCundinamarca", el cual surge de la iniciativa de autoridades como el gobernador de Cundinamarca, el alcalde del Distrito Capital, el director de la CAR y el gobierno nacional. Igualmente, cabe sealar el surgimiento de otros procesos que estn en marcha y que constituyen experiencias valiosas de gestin territorial, como: La regin Caribe, que comprende los departamentos de La Guajira, Magdalena, Atlntico, Bolvar, Sucre, Crdoba, Cesar y San Andrs, con un total de 193 municipios. La regin de La Mojana, que comprende parte de los departamentos de Antioquia (unmunicipio), Bolvar (2 municipios), Crdoba (1 municipio) y Sucre (6 municipios). La regin del Magdalena Medio: conformada por 29 municipios de los departamentos de Bolvar, Cesar, Santander y Antioquia. La regin de la Sierra Nevada de Santa Marta, que comprende los departamentos de Magdalena (4 municipios), Cesar (3 municipios) y La Guajira (6 municipios). La regin del Urab antioqueo y chocoano y Bajo y Medio Atrato: comprende los departamentos de Antioquia (9 municipios) y Choc (4 municipios).
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La ecoregin del eje Cafetero: comprende los departamentos de Risaralda, Quindo y Caldas, y parte de los departamentos de Valle y Tolima. La regin del sur colombiano: comprende los departamentos de Cauca, Nario, Huila, Tolima, Caquet y Putumayo. La regin del ncleo del Macizo colombiano: comprende los departamentos de Cauca (15 municipios), Nario (11 municipios) y Huila (8 municipios). La regin del Alto Pata: comprende los municipios del sur del Cauca (5 municipios) y del norte de Nario (10 municipios). La regin del sur del Cesar: comprende 13 municipios del sur del departamento del Cesar.

Reorganizar a Colombia implica transformar paradigmas geogrficos, histricos, sociales, institucionales y constitucionales, e incluso pensar en un modelo de organizacin propia. Ms importante an es reconocer que el actual modelo de organizacin poltica administrativa del pas est en crisis o, como dijo Jaime Castro, el modelo adoptado en 1886, se agot 20 . Con la Constituyente de 1991 se trazaron las bases para su readecuacin; sin embargo, el modelo no se ha modificado, salvo la creacin de nuevos departamentos y la conformacin de las corporaciones autnomas regionales (CAR). Los constituyentes eran conscientes de la necesidad de modificar la divisin poltica administrativa, pero no hubo acuerdo sobre las entidades territoriales por desarroUar, delegando la responsabilidad en la comisin de ordenamiento territorial21 (COT). La comisin trabaj durante tres largos aos y produjo una serie de recomendaciones; unas no fueron consideradas en el momento de crear las CAR, otras estn vigentes, y hay que crear unas nuevas teniendo en cuenta los avances de la descentralizacin y la globalizacin. En la actualidad la dinmica mundial se orienta a la integracin regional (entre Estados o entre entidades), a la cooperacin y la asociacin para atender los servicios o resolver los problemas de ndole territorial o promover el desarrollo endgeno, para lo cual es preciso reconocer las capacidades de las entidades territoriales y promover incentivos y mecanismos, para que, a partir de lo local y en sintona con la unidad nacional, se organicen las regiones y sea por medio de instrumentos de ordenamiento territorial la manera como se promuevan modelos de organizacin y gestin territorial, competitivos, gobernables, sostenibles y equitativos. De igual modo, es fundamental reconocer el surgimiento de entidades u organizaciones territoriales, como lo hicieron Espaa, Francia, Alemania o cualquier Estado moderno que entiende que las regiones o las entidades no se decre-

20

Jaime Castro 2002. La cuestin territorial. Editorial Oveja Negra.

Comisin creada mediante Decreto 2868 de 1991, en virtud de lo dispuesto en ei articuiO JO transitorio u.c a constitucin poltica.
21

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tan, sino que se reconocen. Hay que entender la conformacin de entidades territoriales como un proceso natural, dinmico, histrico, social, econmico, poltico y cultural, tendiente a encontrar su propio futuro. Cuanto ms identidad y fortalezas presente un territorio, ser ms promisorio dar mayor autonoma, para que encuentre su propio cauce dentro de la unidad nacional.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

i.

ii.

iii.

iv.

v.

Adecuar la organizacin poltica al territorio, y no el territorio a la organizacin poltica, implica reconocer los procesos de construccin social y el territorio mismo, como un principio ordenador para facilitar los procesos de desarrollo sostenible, equitativo y la gobernabilidad. Hasta el momento, en el pas la organizacin poltico-administrativa ha sido abordada de manera homognea y generalizada para todo el territorio, desconociendo la existencia de otras formas de organizacin, lo que implica acuerdos de voluntades para promover procesos de desarrollo propios, acordes con sus capacidades y sus posibilidades. Es necesario abrir la posibilidad de que las entidades territoriales tengan diversos tipos de gobierno y que asuman slo un conjunto de competencias obligatorias y otras voluntarias. Igualmente, posibilitar que el nivel central pueda transferir o delegar otras facultades a las entidades que por economas de escala o por capacidad puedan prestar un mejor servicio. Para que las entidades que quieran asociarse para promover procesos de desarroUo puedan hacerlo, se requiere contar con los incentivos para desarrollar proyectos de inversin. En este sentido, hay que potenciar los recursos disponibles en el Estado, incluyendo el Fondo Nacional de Regalas, creado para tal fin. Colombia necesita cubrir todo el territorio con institucionalidad, y, en este sentido, la presencia de municipios, entidades territoriales, entre otras formas de organizacin, son indispensables. En cualquier rincn del pas debe contarse con una autoridad legtima, una autoridad local que represente a su comunidad y al Estado mismo. Todo colombiano, sin importar dnde se encuentre, debe contar con la garanta de una autoridad ante la cual pueda plantear sus inquietudes y sugerencias, en el marco del Estado social de derecho.

BIBLIOGRAFA

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