CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD - Distribucin de competencia. Decretos del gobierno / DECRETOS DEL GOBIERNO NACIONAL - Control jurisdiccional. Ilegalidad.

Inconstitucionalidad La distribucin de competencia para el control de constitucionalidad de los decretos del Gobierno Nacional entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, contenida en las normas transcritas, evidencia que la Constitucin y la ley Estatutaria mantienen inalterable la naturaleza de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo y el objeto de la misma. Por lo tanto, si la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, conforme a las regla que seale la ley (art. 82 Decreto 01 de 1984 o C.C.A.), est instituida por la Constitucin con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades pblicas y de las personas que desempeen funciones administrativas, de ello dimana que la atribucin que la Constitucin otorga al Consejo de Estado para desempear las funciones del tribunal supremo de lo contencioso administrativo en punto a decretos de Gobierno Nacional, est referida a aquellos dictados en ejercicio de la Funcin Administrativa, vales decir, a los que desarrollan o dan aplicacin concreta a la ley, o condicionan la aplicacin de una situacin general preexistente a una persona determinada. El control jurisdiccional sobre estos decretos de ndole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la accin de nulidad, consagrada en el artculo 84 del C.C.A., por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad. En ese orden de ideas, y por exclusin, las acciones de nulidad atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artculo 237 de la Constitucin, son aqullas cuya conformidad con el ordenamiento jurdico se establece mediante su confrontacin directa de la Constitucin Poltica. En cualquier otro caso, en la medida en que el parangn deba realizarse en forma inmediata frente o a travs de normas de rango meramente legal, as pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que ser mediata, la va para el control no puede ser otra que la accin de nulidad que por antonomasia es propia de la jurisdiccin de lo contencioso administrativa. DEPOSITO DE MERCANCA - Control aduanero, habilitacin para persona jurdica / INTERVENCIN ECONMICA - Rgimen aduanero / POTESTAD REGLAMENTARIA - Potestad especial en materia de rgimen aduanero El estatuto cuestionado en verdad estableci una restriccin para el desarrollo de la actividad en l reglamentada y una limitacin a quienes les fuera autorizada, como que solo lo era dable la habilitacin a personas jurdicas debidamente constituidas, sin que se le pudiese ser habilitado a un solicitante mas de un depsito en la misma ciudad. Pero de ninguna manera lo uno y otro comporta las violaciones que el actor endilga en dichos cargos. Tngase en cuenta que se trata de una actividad que el estado est cediendo a los particulares, es decir, que es una actividad de su resorte y de su directo inters, por ende, de carcter pblico, ya que se haya referida a mercancas que estn bajo control aduanero, esto es, del Estado, que es precisamente el titular de dicho control. De suerte que como cedente no ha hecho otra cosa distinta a la de fijar de manera general e impersonal los requisitos y limitaciones que tuvo a bien considerar, los que, segn se desprende de los antecedentes allegados por la parte demandada y los alegatos defensivos de sta, obedecieron al propsito de precaver que los cesionarios, para el caso los habilitados, ofrecieron las mejores condiciones de operatividad, estabilidad, confiabilidad y eficiencia posibles, las cuales pueden ofrecer ms fcilmente las personas jurdicas que las naturales, dadas las caractersticas y los controles a que estn sujetas aquellas. De otro lado, no puede perderse de vista que al tenor del artculo 333 de la Carta, la libertad de actividad econmica e iniciativa privada no es absoluta, toda vez que est

limitada por el bien comn y puede ser sometida a los permisos y requisitos que autorice la ley. De modo que el Estado, a travs del decreto impugnado, estableci una especifica condicin jurdica para que los particulares, sin distincin alguna, tuvieran la posibilidad de acceder a la actividad comentada, condicin que a su vez le est permitida adquirir a todas las personas naturales en Colombia, como es la de constituirse en personas jurdicas, en ejercicio del derecho de asociacin. Se trata, entonces, de una potestad reglamentaria que, por sus caractersticas, cabe ser considerada como especial, por cuanto el campo que se le ha reservado para su regulacin jurdica y la fuerza normativa de sus disposiciones es mayor en comparacin con la facultad reglamentaria ordinaria, tanto que puede ser vista como una potestad propiamente reguladora en determinada materias, mas que meramente reglamentadora, en tanto que teniendo unos lineamientos generales fijados por el legislador en lo que se conoce como ley marco. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA Santaf de Bogot, D.C., Veintitrs (23) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996). Radicacin nmero: S-612 (3367). Actor: GUILLERMO VARGAS AYALA Demandado: DECRETO 537 DE 1995 EXPEDIDO POR EL GOBIERNO NACIONAL

Se pronuncia la Sala con el proceso de nulidad del Decreto N 537 de 30 de marzo de 1995 expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad que le confiere el artculo 189, numeral 25, de la Constitucin y con sujecin a las leyes 6 de 1971 y 7 de 1991, adelantado por la Seccin Primera, el cual ha sido remitido a sta por su importancia jurdica. Como quiera que la importancia radica en determinar si el decreto cuya nulidad se demanda se encuadra dentro de aquellos cuya decisin corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado, de conformidad con lo prescrito por los artculos 237, numeral 2, de la Constitucin y 49 de la Ley 270 de 1996, la Sala se ocupa, en primer trmino, de interpretar de cules decretos del Gobierno Nacional conoce el Consejo de Estado como supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de cules en accin de nulidad por inconstitucionalidad. I. DELIMITACIONES DE ACCIONES Y COMPETENCIA La Constitucin Poltica de Colombia, en su artculo 237, asigna al Consejo de Estado, de una parte, Desempear ,las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que seale la ley (num. 1) y, de otra, Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional (num. 2).

Asimismo, la Carta asigna taxativa y privativamente a la Corte Constitucional, el control de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno nacional con fundamento en precisas facultades extraordinarias (art. 150 num. 10 ibidem) y para poner en vigencia el plan nacional de desarrollo (art. 341); al igual que de los decretos legislativos expedidos para superar los motivos que dieren lugar a los estados de excepcin (arts. 212, 213 y 215). En armona con estos preceptos constitucionales, la Ley Estatutaria de la Justicia (Ley 270 de 1996) dispone: Artculo 37. De la Sala de lo Contencioso Administrativo . La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendr las siguientes funciones especiales: (...). 9) Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional; .... Artculo 49. Control de Constitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno cuya competencia no haya sido atribuida a la Corte Constitucional de conformidad con el numeral segundo del artculo 237 de la Constitucin Poltica. El Consejo de Estado decidir sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. La decisin ser adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (texto tomado del Diario Oficial N 42.745 del 15 de marzo de 1996). La anterior transcripcin se ha hecho, consultando el texto oficial publicado en el Diario Oficial, en cuanto la ley no obliga sino en virtud de promulgacin (art. 52 C.R.P.M.) Empero, mediante una publicacin tarda de una fe de erratas, la Sala Plena de la Corte Constitucional advierte que la frase ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Adminsitrativo del artculo 49 del proyecto de ley, Estatutaria de la Administracin de Justicia, fue declarado inexequible (Foro Colombiano, N 412, abril de 1996, pg. 40). Esta circunstancia y dado que es la Constitucin la que establece diferencias entre las competencias atribuidas al Consejo de Estado como supremo tribunal de lo contencioso administrativo y para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, que no competen a la Corte Constitucional, toma imperiosa la delimitacin de las acciones respectivas, en cuanto no todos los decretos del Gobierno podran ser conocidos por esta Sala dentro del marco de la accin de nulidad por inconstitucionalidad. Cabe observar, en primer trmino, que la distribucin de competencia para el control de constitucionalidad de los decretos del Gobierno Nacional entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, contenida en las normas transcritas, evidencia que la Constitucin y la ley Estatutaria mantienen inalterable la naturaleza de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo y el objeto de la misma.

Por lo tanto, si la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, conforme a las regla que seale la ley (art. 82 Decreto 01 de 1984 o C.C.A.), est instituida por la Constitucin con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades pblicas y de las personas que desempeen funciones administrativas, de ello dimana que la atribucin que la Constitucin otorga al Consejo de Estado para desempear las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo en punto a decretos de Gobierno Nacional, est referida a aquellos dictados en el ejercicio de la Funcin Administrativa, vales decir, a los que desarrollan o dan aplicacin concreta a la ley, o condicionan la aplicacin de una situacin general preexistente a una persona determinada. El control jurisdiccional sobre estos decretos de ndole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la accin de nulidad, consagrad en el artculo 84 del C.C.A., por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad. En ese orden de ideas, y por exclusin, las acciones de nulidad por inconstitucionalidad atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artculo 237 de la Constitucin, son aqullas cuya conformidad con el ordenamiento jurdico se establece mediante su confrontacin directa de la Constitucin Poltica. En cualquier otro caso, en la medida en que el parangn deba realizarse en forma inmediata frente o a travs de normas de rango meramente legal, as pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que ser mediata, la va para el control no puede ser otra que la accin de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdiccin de lo contencioso administrativa. Como consecuencia de lo anterior, la nulidad se impetra, del Decreto 537 del 30 de marzo de 1955 expedido por el Gobierno Nacional, si bien incorpora motivos de inconstitucionalidad, comporta violacin de normas de rango legal, en concreto de las leyes 6a. de 1971 y 7a. de 1991, respecto de las cuales y con miras de determinar su conformidad con el ordenamiento jurdico, se hace imprescindible el enfrentamiento o cotejo. La eventual violacin de la Constitucin por el decreto en mencin es, entonces, mediata; y su conocimiento corresponde a esta Corporacin como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Si bien correspondera a la Seccin Primera de esta Corporacin adoptar, en su seno, la decisin que ponga fin a este proceso, segn lo previsto en los artculos 10 del Acuerdo N 1 de 1978 y 1 del Acuerdo N 39 de 1990, atendida la importancia del asunto el fallo se tomar por esta Sala Plena de conformidad con el numeral 5 del artculo 37 de la Ley 270 de 1996. II. ANTECEDENTES DEL PROCESO 1. Los apartes atacados del decreto en cita. El actor pide que se declare la nulidad de las frases y palabras por l subrayadas en los siguientes artculos: 2.1. Del artculo Primero (1) Habilitacin de Depsitos, inciso segundo (2), la nulidad de las frases destacadas que dicen: Slo podr otorgarse la habilitacin de depsitos a personas jurdicas debidamente constituidas. Dicha habilitacin se conceder por el trmino de un (1) ao y deber solicitarse su renovacin antes de su vencimiento.

En ningn caso se habilitar a un solicitante ms de un depsito en la misma ciudad. 2.2. Del artculo Primero (1) Habilitacin de Depsitos inciso tercero (3), la nulidad de la palabra jurdicas destacada en la frase: La Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales fijar los requisitos que deben acreditar las personas jurdicas titulares de la habilitacin para obtener la renovacin de la misma 2.3 Del artculo Segundo (2) Modalidades de depsitos, inciso primero (1), la nulidad de la palabra jurdicas destaca en la frase: Los depsitos podrn ser pblicos o privados. Son depsitos pblicos los habilitados para almacenar mercancas bajo control aduanero, de cualquier persona. Son depsitos privados los habilitados para almacenar exclusivamente mercancas de la persona jurdica que figura como titular de la habilitacin. 2.4. Del Artculo Tercero (3) Criterios Generales para la Habilitacin de depsitos, la nulidad de la palabra Jurdica destacada en la frase: En desarrollo de su poltica de almacenamiento, la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales tendr en cuenta, entre otros los siguientes criterios generales para la habilitacin de depsitos: la infraestructura tcnica y administrativa de la entidad y de la persona jurdica; sus antecedentes en operaciones aduaneras, cambiarias , de comercio exterior y de almacenamiento, as como su patrimonio y respaldo financiero. 2.5. Del Artculo Cuarto (4) Requisitos para la habilitacin de Depsitos, inciso primero(1) la nulidad de la palabra jurdica destacada en la frase: En concordancia con lo dispuesto en el artculo 3 del presente Decreto, la habilitacin de depsitos solo podr otorgarse a las personas jurdicas que acrediten como mnimo los siguientes requisitos, sin perjuicio de los que para el efecto seale el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales mediante Resolucin de carcter general:. 2.6. Del Artculo Cuarto (4) numeral primero (1. -), la nulidad de la palabra jurdica destacada en la frase: La persona jurdica peticionaria deber acreditar que posee un patrimonio superior a .... 2.7. Del Artculo Cuarto (4) numeral tercero (3. -), la nulidad de la palabra jurdica destacada en la frase: La persona jurdica al momento de la presentacin de la solicitud, deber manifestar que se compromete a .... 2.8. Del Artculo Cuarto (4) Numeral cuarto (4. -) la nulidad de la palabra jurdica destacada en la frase: La persona jurdica al, momento de la Presentacin de la solicitud deber manifestar expresamente que se compromete a adquirir ....

2.9. Del Artculo Quinto (5) Conexin de los depsitos habilitados al sistema infrmatico aduanero, inciso segundo (2), la nulidad de la palabra jurdicas destacada en la frase Con tal propsito la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, podr requerir a las personas jurdicas peticionarias o titulares de la habilitacin, la adquisicin o acreditacin de los equipos.... 2.10. Del Artculo Octavo (8) Costos de conexin y de comunicacin y transmisin de datos del sistema informtico de la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, la nulidad de la palabra jurdicas destacada en la frase: Los costos de conexin , de comunicacin y transmisin de datos al sistema informtico de la Direccin de Impuesto y Aduanas Nacionales sern asumidos en la totalidad por las personas jurdicas titulares de depsitos habilitados, y por los usuarios (sic) operadores de las zonas francas de bienes y de servicios, segn sea el caso. 2. 11. Del artculo Dcimo (10) Habilitacin de depsitos transitorios inciso segundo (2) la nulidad de de la palabra jurdicas destacada en la frase: Slo podr otorgarse la habilitacin de depsitos transitorios de carcter privado a las personas jurdicas que con la debida antelacin a la llegada de la mercanca, hayan presentado la respectiva solicitud. 2.12. Del Artculo Dcimo primero (11) Rgimen Sancionatorio, inciso primero (1), la nulidad de de la palabra jurdicas destacada en la frase: Antes de la entrada en vigencia de este decreto, el Gobierno Nacional expedir el rgimen sancionatorio aplicable a las personas jurdicas titulares de la habilitacin de depsitos por faltas administrativas al rgimen aduanero. 2. Normas invocadas como violadas y el concepto de la violacin. El accionante estima que los apartes as sealados violan los artculos 2, 13, 25, 38, 53, 113, 114, 121, 123, 150 numerales 1 y 19 literal c), 189 en sus numerales 11 y 25, 200 en su numeral 1, 209, 333 y 336 de la Constitucin; as como los artculos 3 de la Ley 6 de 1971 y 2 de la Ley 7 de 1991, por las razones que debido a su concrecin y brevedad se pasan a transcribir, asumindolas como los cargos que se le hacen al acto parcialmente atacado: A. Constitucin Poltica. 1. Artculo 2. El Decreto desconoce la finalidad del estado y la efectividad de los derechos. El Decreto 537 de 1995 desconoce, en la materia demandada, la efectividad del principio de igualdad, a la correcta funcin administrativa, el derecho al trabajo, a la libertad de asociacin; la libre competencia econmica, y los diferentes deberes pblicos consagrados en la Carta, porque el ejecutivo desatiende la finalidad constitucional para el cual est instituido. 2. Artculo 13. Quebranta el principio de igualdad ante la ley.

El decreto demandado en las disposiciones impugnadas, rompe el principio de igualdad ante la ley, pues discrimina injustificada e ilegalmente a las personas naturales con respecto a las jurdicas; al prohibirles ser titulares de depsitos autorizados, no reciben la misma proteccin y trato de las autoridades, ni gozan de los mismos derechos, libertades y oportunidades . 3. Artculo 25 Viola el derecho al trabajo. El Decreto 537 de 1995, en lo demandado, viola este artculo constitucional con relacin a las personas que podan y venan ejerciendo lcitamente una actividad. Les impide trabajar, en ambos casos desprotegindolos, en contra de la expresa norma constitucional que le ordena al Estado brindar una especial proteccin al trabajo. 4. Artculo 38. Coarta la Libertad de Asociacin. La libertad de asociacin se predica no slo como el derecho de poder asociarse, con quien se quiera y, dentro de los lmites del bien comn, para lo que se quiera, sino tambin de libertad de no estar obligado a hacerlo. Con la prohibicin de habilitar depsitos a personas naturales, se est obligando inconstitucionalmente a stas a asociarse para poder realizar una actividad lcita. 5. Artculo 53. Transgrede los principios fundamentales del trabajo. El decreto demandado contradice el principio constitucional a la igualdad de oportunidades pues prohibe, o restringe en uno u otro caso, en forma injusta e inconstitucional, a las personas naturales la posibilidad de ejercer por s mismas una actividad lcita, y de otra parte les restringe la posibilidad econmica de tener varios depsitos habilitados en una misma ciudad. 6. Artculo 113. Desconoce la separacin de las ramas del Poder Pblico. El Gobierno, al expedir este regalment, que en lo demandado contiene disposiciones de exclusivo tratamiento legal, desconoce la separacin de las ramas del poder pblico, invade la esfera legislativa y afecta, adems la armnica realizacin de los fines del Estado. 7. Artculo 114. Ejercicio presidencial inautorizado de funciones legislativas. El Gobierno ejerci, por medio del Decreto 537 demandado, sin facultades para ello, funciones de competencia legislativa, que de acuerdo con este artculo 114 le corresponden al Congreso, por medio de leyes y no al Gobierno so pretexto de dictar reglamentos. 8. Artculo 121. Desconocimiento de la prohibicin constitucional de ejercer funciones distintas a las propias. La Carta prohibe a las autoridades estatales, en este artculo, ejercer funciones distintas a las asignadas por la Constitucin y la ley, y precisamente esto es lo que ha hecho el Gobierno al expedir inconstitucionalmente el Decreto 537 de 1995.

9. Artculo 123. Ejercicio inconstitucional de funciones pblicas. Los funcionarios pblicos Presidente y Ministros no estn ejerciendo sus correspondientes funciones con arreglo a la Constitucin y a la ley, pues ni sta ni aqulla, los faculta para restringuir actividades constitucionalmente amparadas y protegidas, aduciendo facultades de normas que no le asignan competencia alguna para prohibirlas, como se hizo en el decreto demandado. 10. Artculo 150. #1. El Presidente sustituy al Congreso. Esta norma le asigna al Congreso de la Repblica la, competencia legislativa para expedir las leyes. El Presidente al expedir la reglamentacin demandada, est sustituyendo al Congreso en el ejercicio de dos funciones legislativas propias, como son la limitacin excepcional de las libertades individuales y la prohibicin de ejercer una actividad econmica lcita. 11. Artculo 150. #19, literal c). Se modific el rgimen de aduanas por razones diferentes a Poltica Comercial. Se establece como requisito de la expedicin de los decretos reglamentarios de la ley marco de aduanas que dicha modificacin obedezca a razones de poltica comercial. Prohibir a las personas naturales ser titulares de depsitos autorizados de aduanas, o restringuir su habilitacin a uno por ciudad, no son en ningn momento razones de poltica comercial. Y en el remoto evento de que as lo fuera, la restriccin de las libertades debera estar expresamente autorizada en la Ley Marco reglamentada, y no lo est. 12. Artculo 189. numeral 11. Extralimitacin presidencial de funciones. Este artculo autoriza al Presidente de la Repblica a reglamentar las leyes, y en el Decreto 537, se expidi una reglamentacin con exceso de los lmites para los cuales fueron expedidas las leyes marco invocadas, y se le da una interpretacin diferente a la ordenada por el constituyente y el legislador. 13. Artculo 189 numeral 25 de la Constitucin Poltica Se viola porque el apartarse el Decreto 537 / 95 de la ley marco est regulando por fuera de los postulados establecidos para las leyes marco. 14. Artculo 200.1. Se obvia la necesaria intervencin legislativa. No concurre el Gobierno con el Congreso a la formacin de las leyes sino que aqul eludi la necesaria intervencin legislativa, a travs de un reglamento. 15. Artculo 209. administrativa. Se desconocen los principios de la funcin

El decreto acusado no est expedido al servicio de los intereses generales, sino en desmedro de las personas naturales que podran ejercer esa actividad.

Se desconocen los principios de: Igualdad, al colocar a las personas naturales en desventaja con relacin a las personas morales, a las que injustificadamente se les concede el exclusivo privilegio de ser titulares de depsitos autorizados. Imparcialidad por la misma razn ya que se crea en favor de las personas jurdicas la exclusividad de una actividad lcita en desmedro de las naturales. 16. Artculo 333. Se desconoce la libre actividad e iniciativa privadas. El hecho de que las personas naturales sean titulares de depsitos autorizados, no sobrepasa ni atenta contra el bien comn. 17. Artculo 333. Se coarta la libre competencia econmica que la Carta consagra como un derecho de todos. Este artculo consagra la libre competencia econmica que el decreto acusado viola flagrantemente al ordenar que unos s personas morales y otros no personas naturales puedan ser titulares de depsitos autorizados, cuando la Carta consagra la competencia econmica como un derecho de todos. Es ms el inciso cuarto del artculo 333 de la Constitucin Poltica dispone: El Estado por mandato de la ley impedir que se obstruya o se restrinja la libertad econmica y evitar o controlar cualquier abuso que persona o empresas hagan de su posicin dominante en el mercado nacional. No es slo la actitud pasiva del Estado de tolerar, la libre competencia econmica sino que la Constitucin le ordena una obligacin activa de impedir que se obstruya o se restrinja esa libertad. Las libertades econmicas podran ser limitadas o restringidas por la ley. Pero para que fuese vlido en este caso, la ley marco debi haberle conferido expresamente al Gobierno la potestad de hacerlo. Las leyes marco invocadas no le dan ninguna atribucin al Gobierno para limitar libertades, y sera absurdo que pudiese entenderse conferida esa facultad implcitamente con la ley marco. 18. Artculo 336. Se establece un monopolio por decreto y no se prevn (sic) frmulas de indemnizacin a los damnificados. Al ordenar el decreto que, nicamente las personas jurdicas pueden ser titulares de depsitos autorizados, crea un monopolio en su favor, privando de una actividad lcita a las personas naturales que venan ejercindola. Los monopolios nicamente pueden ser establecidos por ley conforme a este artculo, y su aplicacin presupone la indemnizacin previa de quienes en virtud de ella deban quedar privados de un actividad econmica lcita. B. Normas legales. 19. a) Ley Marco de Aduanas (Ley 6 de 1971 artculo 3).

La Ley marco invocada como fuente de reamentacin (sic) est siendo violada porque no hay ninguna recomendacin del consejo de Cooperacin Aduanera de Bruselas, que prohiba que las personas naturales sean titulares de depsitos autorizados. Ni el Esquema del Cdigo Aduanero Uniforme acordado por la ALALC, ni en los estudios existentes sobre la legislacin comparada, ni los progresos tcnicos alcanzados en materia de administracin aduanera, contienen recomendacin alguna sobre que slo las personas jurdicas puedan ser titulares de depsitos autorizados. 20. b) Ley Marco de Comercio Exterior (Ley 7 de 1991, art. 2). Se transgredi la Ley 7 de 1991, Por la cual se dictan normas generales a las cuales deben sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del pas, .... y se dictan otras disposiciones o ley marco de comercio exterior, puesto que no hay ninguna razn de comercio exterior que aconseje o recomiende que los titulares de depsitos autorizados sean nicamente las personas jurdicas, con exclusin de las naturales. Tampoco se encuentra dentro de las razones descritas por la ley, la de limitar la actividad de quienes tienen autorizado un depsito, restringindolo a uno por ciudad. 3. Actuacin procesal. Admitida como fue la demanda, se notific en debida forma, a los Ministros de Hacienda y Crdito Pblico y de Comercio Exterior, en representacin de la Nacin. De ellos se obtuvieron los antecedentes administrativos del acto objetivo de la presente accin, los que obran en los folios 50 a 128 del expediente. a. Contestacin de la demanda. Ambos organismos dieron contestacin a la demanda en tiempo, esgrimiendo como argumentos defensivos, en su orden y de manera sucinta, los siguientes: a.1) El Ministro de Hacienda, no obstante advertir que el decreto en comento fue derogado en su totalidad por el 1285 de 25 de julio de 1995 y solicitar en consecuencia fallo inhibitorio por sustraccin de materia, present sus propias consideraciones, por si la Corporacin decida conocer de fondo el asunto, as: Es al Gobierno Nacional a quien le corresponde modificar las disposiciones de aduanas, con base en las leyes marco, toda vez que stas slo pueden tener normas de carcter general en las cuales se sealen objetivo y criterios, y no la regulacin de detalles de una materia, como ocurre en las leyes ordinarias. Trajo en apoyo de su tesis lo expresado sobre el punto en la sentencia de la H. Corte Suprema de Justicia del 15 de julio de 1982, cuyo ponente fue el doctor Luis Carlos Sachica, en la cual se declar inexequible la mayor parte de la Ley 47 de 1981. All se dijo lo siguiente: Dentro de estas directrices hay que deducir que el legislador excedi en la Ley 47 su competencia, cuando adopt disposiciones especficas en materias de cambio internacional, comercio exterior, y rgimen de aduanas en relacin con las zonas francas, pues ha debido limitarse a

dictar normas orientadoras de la actividad de esos entes, para dejar que el Gobierno regulara estos aspectos particulares. Con igual propsito aludi a la providencia de esta Corporacin proferida el 24 de septiembre de 1993, en el expediente 2192. Por lo expuesto no es de recibo el argumento del demandante encomendado a que la ley marco debe ser especfica en lo relativo a que en ella se restrinja una determinada actividad. Concluye que el Gobierno con la expedicin del susodicho Decreto 537 no ha invadido de modo alguno la rbita del poder legislativo, pues su expedicin se efectu con sujecin a las normas constitucionales, de suerte que no han sido infringidos los artculos 113, 121, 123, 150 numeral 1, 189 numerales 11 y 25 y el artculo 200 de la Constitucin Poltica. Como se infiere del texto del artculo 3 de la Ley 6a. de 1971, el Gobierno, al expedir normas modificatorias del rgimen de aduanas, debe consultar las recomendaciones sugeridas en los convenios y legislacin internacionales y los progresos alcanzados en la materias, de las cuales se tiene conocimiento a travs del estudio de tales recomendaciones y de participacin en seminarios, etc, sin que signifique que cualquier modificacin al precitado rgimen deba estar previsto en los convenios internacionales o en la legislacin comparada, ya que, de ser as, no tendra sentido la facultad reguladora del Gobierno al respecto. En cuanto a la posible violacin del artculo 2 de la Ley 7 de 1991, es preciso tener en cuenta que la funcin de depositar mercancas an no legalizadas es una funcin pblica que se ha transferido a los particulares, pero bajo control aduanero, de donde le Gobierno debe exigir para su prestacin una infraestructura fsica de sistemas de seguridad, manejo y movimiento de carga, aunado a la necesidad de prever ciertas condiciones del ente que preste el servicio, en este caso, una persona jurdica. No se quebrant el derecho a la igualdad, a la libertad del trabajo, ni al de asociacin, por cuanto las normas cuestionadas contienen condiciones objetivas para todas las personas que, dentro de los parmetros sealados, puedan obtener su autorizacin. No se establece monopolio econmico, toda vez que el Decreto 537 de 1995 no est atribuyendo a una sola persona la posibilidad de habilitar depsitos, sino a todas aquellas personas jurdicas que cumplan los requisitos legales exigidos en dicha normatividad. a.2) El Ministerio de Comercio Exterior, por su parte, se limit a proponer una excepcin de fondo, basada en la derogacin expresa de que fue objeto del acto demandado, por el Decreto 1285 del 28 de julio de 1995. b. Alegatos para fallo. Como no hubo pruebas que practicar, se dispuso correr traslado a las partes y al Procurador Delegado ante la Corporacin. b.1) En esta oportunidad guard silencio el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, pero se pronunci el Ministerio de Comercio Exterior, no sin antes insistir en la excepcin de fondo ya propuesta.

Sus planteamientos, en lo sustancial similares en parte a los expuestos por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, contienen un anlisis de la normatividad constitucional y legal pertinentes, trayendo, en defensa de la facultad del Gobierno para expedir la norma demandada, apartes de la sentencia de la Corte Constitucional C074 de febrero 25 de 1993, proferida con ponencia del Magistrado Doctor Ciro Angarita Barn, a propsito del alcance de los artculos 333 y 334 de la Carta. Advierte que la Habilitacin de depsitos es una actividad orientada a facilitar a los particulares el cumplimiento de las normas legales existentes en materia de comercio exterior, cuya regulacin busca el manejo adecuado de la funcin pblica de la actividad aduanera. b.2) El actor insisti, de manera breve, en sus razonamientos atrs sealados. b.3) El Ministerio Pblico coadyuv las pretensiones del accionante, al estimar que el Gobierno, con el acto demandado en tanto establece que solamente las personas jurdicas pueden ser titulares de depsitos habilitados, sin que exceda de uno por ciudad, est prohibiendo a las personas naturales el derecho de ejercer actividades econmicas y la iniciativa privada protegidas en el artculo 333 de la Carta. Aduce asmismo, que desconoce la obligacin que tiene el Estado de promover las condiciones para que los individuos reciban un trato de igualdad real (artculo 13 C.P.), coartando al tiempo el derecho al trabajo (art. 25 C.P.). Tal discriminacin no tiene respaldo legal, ni justificacin real, ya que dichas restricciones a las libertades individuales no responden a necesidades polticas ni econmicas (art. 2 C.N.). III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Como quiera que existe una excepcin propuesta por la parte demandada que ataca la procedencia de una decisin de fondo sobre el asunto planteado, consiste en la inexistenciadel acto demandado por efectos de derogatoria total, es menester entrar a resolverla, como primer punto de la cuestin. Se trata de una oposicin a las pretensiones, similar a la que ya fue resuelta por esta Corporacin, en la sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, proferida el 14 de enero de 1991, con ponencia del Consejero doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, dentro del proceso N S157, por cuanto, segn consta en autos, la demanda que aqu se decide fue presentada cuando an se encontraba vigente el decreto acusado, toda vez que aquella se interpuso el 13 de junio de 1995, en tanto que ste fue derogado el da 28 del mes inmediatamente siguiente, de suerte que se estaba demandado un acto que tena existencia jurdica; sentencia cuyo sentido ha sido reiterado por la Seccin Primera en la que fue expedida, dentro del proceso de nulidad impetrado por la sociedad Green Cargo de Colombia Ltda., radicado bajo el N 3350, con ponencia del Consejero doctor Libardo Rodrguez Rodrguez , de fecha 23 de febrero de 1996, sin que se observe motivo para que en este caso haya que apartarse del mismo. Se dijo en ambas providencias que , frente a la impugnacin de actos administrativos de carcter general, aunque hayan sido derogados, es imperativo un pronunciamiento sobre el fondo de la demanda, ... pues solamente as se logra el propsito ltimo del otrora llamado contencioso popular de anulacin, cual es el imperio del orden jurdico y el restablecimiento de la legalidad

posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, an si derogada, conserva y proyacta la presuncin de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia. Sguese del anterior razonamiento que la excepcin aludida se declarar no probada. 2. Se observa que respecto del Decreto 537 de 1995, han cursado varias demandas, decididas con anterioridad, as: a). Proceso N 3350. Actor Sociedad Green Cargo de Colombia Ltda. Se demand la totalidad del decreto por violacin de los artculos 150 numeral 19, literal c), 211, 122, 123 y 333 de la Constitucin. Con ponencia del Magistrado doctor Libardo Rodrguez Rodrguez , con fecha de 23 de febrero de 1996, se denegaron las pretensiones de la demanda. b) Proceso N 3666. El ciudadano Luis Alberto Rubiano Snchez demand la totalidad del Decreto 537 de 1995, por violacin de los artculos 2, 58, 333 y 336 de la Constitucin, as como del artculo 1494 del Cdigo Civil. Con ponencia del Magistrado doctor Libardo Rodrguez Rodrguez , con sentencia de 23 de febrero de 1996, se denegaron las pretensiones de la demanda. c) Proceso N 3394. El ciudadano Carlos Arturo Iregui Ramrez, demand la totalidad del Decreto 537 de 1995, por violacin del Prembulo y de los artculos 13, 25, 84, 123, 150, 209 y 333 de la Constitucin. Con ponencia del Magistrado doctor Juan Alberto Polo Figueroa y mediante sentencia del 8 de marzo de 1996 se denegaron las pretensiones de la demanda. No obstante los anteriores pronunciamientos de la Seccin Primera,la invocacin de otras normas como infringidas y la aduccin de motivos y argumentos distintos con fundamento de la nulidad que ahora se impetra y que, en esencia, se contraen especficamente a la restriccin impuesta en el derecho acusado, en el sentido de que slo le pueden ser habilitados depsitos a las personas jurdicas, circunstancias sta que no fue examinada en particular en los fallos referidos, determina que no se est en presencia de cosa juzgada parcial, lo cual impone el anlisis de las razones de violacin expuestas por el demandante y una decisin de fondo sobre las pretensiones de la demanda pese a que la sustentacin de la misma se funde, en parte, en unas mismas disposiciones. 3. Dilucidado lo anterior, se pasa a proveer lo que corresponde en relacin con el fondo de la controversia. Para el efecto se observa a las claras que al cotejar los fundamentos de la demanda y los cargos que en ella se le hacen al Decreto 537 de 1995, los motivos de impugnacin se contraen bsicamente a dos previsiones contenidas en el artculo primero (1) de la norma, as: Una, la que slo le puede ser habilitados depsitos para el almacenamiento de mercancas bajo control a personas jurdicas debidamente constitudas; y La otra, en el sentido de que, en ningn caso, se le habilitar a una misma persona ms de un depsito en la misma ciudad.

Lo primero explica que, en relacin con los dems artculos, nicamente se demande la nulidad de la palabra jurdica, en tanto el atributo de la persona de que en cada uno de ellos y en todo el decreto se trata. As las cosas y siendo suficientes para la debida ilustracin, se traen el encabezamiento y el texto completo del artculo 1 del susodicho decreto, los que a la letra rezan; DECRETO 537 DE 1995 (Marzo 30) Por el cual se establecen normas para la habilitacin de depsitos y se dictan otras disposiciones. El Presidente de la Repblica de Colombia, en ejercicio de sus facultades legales y especialmente de las conferidas por el numeral 25 del artculo 189 de la Constitucin Poltica, con sujeccin en los artculos 3 de la Ley 6a, de 1971 y 2 de la Ley 7 de 1991, DECRETA Artculo 1 Habilitacin de depsitos. La Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales podr habilitar depsitos para el alamcenamiento de mercancas bajo control aduanero, previo el cumplimiento de los requisitos y la constitucin de la garanta, que para el efecto seale mediante resolucin de carcter general el Director de dicha entidad. Slo podr otorgarse la habilitacin de depsito a personas jurdicas debidamente constituidas. Dicha habilitacin se conceder por el trmino de un (1) ao y deber solicitarse su renovacin antes de su vencimiento. En ningn caso se habilitar a un solicitante ms de un depsito en la misma ciudad. La Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales fijar los requisitos que deben acreditar las personas jurdicas titulares de la habilitacin, para obtener la renovacin de la misma. En trmino generales, y como fundamentos de su pretensin, se tiene que el actor hace dos consideraciones bsicas, a saber: En primer lugar, que mediante tales previsiones, el decreto prohibe a las personas naturales ser titulares de depsitos habilitados, y a una misma persona tener ms de un depsito habilitado en la misma ciudad, lo que constituye restricciones de la libertad general de comercio, establecida y protegida en la Carta. Aqu se ataca la materialidad de las disposiciones sub lite por ser supuestamente contrarias en su contenido a los derechos constitucionales enunciados. En segundo lugar, para que un decreto reglamentario de una ley marco pueda restringuir libertades individuales, debe tener expresa autorizacin de la respectiva ley marco, autorizacin de la cual careca y carece el Gobierno para dictar normas restrictivas en los aspectos demandados del decreto. Es decir, en sta se pone en discusin un aspecto formal de dichas normas, como es el de la competencia del Gobierno para expedirlas.

La lectura de los cargos permite apreciar que stos, en consonancia con lo antes expuesto, giran, por una parte, alrededor de derechos constitucionales como el de la igualdad, la libertad (de comercio, asociacin, etc.) y al trabajo, y por otra, alrededor del alcance de la facultad reglamentaria del Gobierno frente a las leyes marco. Lo que indica una estrecha correlacin de los mismos, por lo cual y habida cuenta adems de lo numerosos que son (20 en total), se analizarn por grupos, atendiendo su relacin con los factores sealados. 2.1. En cuanto a los cargos 1, 2, 3, 4, 5, 15, 16 y 17 alusivos a los derechos precitados y transcritos ad initio de la presente providencia cabe decir que el estatuto cuestionado en verdad estableci una restriccin para el desarrollo de la actividad en l reglamentada y una limitacin a quienes les fuera autorizada, como que solo le era dable la habilitacin a personas jurdicas debidamente constituidas, sin que le pudiese ser habilitado a un solicitante mas de un depsito en la misma ciudad. Pero de ninguna manera lo uno y lo otro comporta las violaciones que el actor endilga de dichos cargos. Tngase en cuenta que se trata de una actividad que el estado est cediendo a los particulares, es decir, que es una actividad de su resorte y de su directo inters, por ende, de carcter pblico, ya que se haya referida a mercancas que estn bajo control aduanero, esto es, del Estado, que es precisamente el titular de dicho control. De suerte que como cedente no ha hecho otra cosa distinta a la de fijar de manera general e impersonal los requisitos y limitaciones que tuvo a bien considerar, los que, segn se desprende de los antecedentes allegados por la parte demandada y los alegatos defensivos de sta, obedecieron al propsito de precaver que los cesionarios, para el caso los habilitados, ofrecieran las mejores condiciones de operatividad, estabilidad, confiabilidad y eficiencia posibles, las cuales pueden ofrecer ms fcilmente las personas jurdicas que las naturales, dadas las caractersticas y los controles a que estn sujetas aquellas. De otro lado, no puede perderse de vista que al tenor del artculo 333 de la Carta, la libertad de actividad econmica e iniciativa privada no es absoluta, toda vez que est limitada por el bien comn y puede ser sometida a los permisos y requisitos que autorice la ley. De modo que el Estado, a travs del decreto impugnado, estableci una especifica condicin jurdica para que los particulares, sin distincin alguna, tuvieran la posibilidad de acceder a la actividad comentada, condicin que a su vez le est permitida adquirir a todas las personas naturales en Colombia, como es la de constituirse en personas jurdicas, en ejercicio del derecho de asociacin. En Colombia son muchas las actividades que estn sometidas a esta condicin, por cierto, todas de inters general, como la de que aqu se trata. De esta forma, es claro que los derechos a la igualdad, a la libre empresa, a la libre iniciativa privada, a la libertad de asociacin, a la libre competencia, al trabajo, se hallan a salvo, en tanto no se ha discriminado a ninguna persona natural o grupos de ellas, como tampoco a ninguna persona jurdica, frente a las dems, en relacin con la posibilidad de obtener la habilitacin de un depsito suyo para el almacenaje de que se habla. Simplemente se les exige, a quienes tengan inters en ello, constiturse debidamente en persona jurdica. El acto demandado no contiene disposicin que le impida a determinadas personas naturales asociarse con este fin.

Tampoco se insina siquiera que con las disposiciones objetos de la accin se establezca monopolio alguno. Por el contrario , lo que se percibe en ellas es el propsito de evitar de que de hecho se llegue a una situacin monopolstica en la prestacin del servicio respectivo, al prohibir que en una misma ciudad haya ms de un depsito habilitado por cada solicitante, amen de que deja abierta a las personas jurdicas debidamente constituidas, sin exclusin especfica, la opcin de ser beneficiarias con dicha habilitacin. De suerte que, no habindose creado monopolio alguno, no tiene porque prever la norma indemnizacin de perjuicios por ese concepto. En lugar del desconocimiento de los referidos derechos, lo que podra darse es una oportunidad para su ejercicio, en particular el derecho al trabajo, en tanto habra lugar a generar fuentes de empleo estable; a la libre iniciativa privada, en tanto abre el campo para la constitucin de nuevas empresas; a la libertad econmica y de competencia, en cuanto procura evitar predominio de un slo solicitante en la misma ciudad, etc., sin lesionar, se repite, el derecho a la igualdad. Sguese de las anteriores consideraciones que los apartes del Decreto 537 de 1995, objeto de la demanda, no contravienen los artculos 2, 3, 25, 38, 53, 113, 114, 121, 123, 150 nums. 1 y 19 lit. c, 189 nums. 11 y 25, 200, 209, 333 y 336 de la Carta, y, por ende, loas respectivos cargos de desestimarn. 2.2. El otro grupo de cargos, que, en ltimas, ataca la facultad del Gobierno para adoptar las disposiciones impugnadas, est formado por el 6 (violacin art. 113 C.P), el 7 (violacin art. 114), el 9 (violacin art. 123 C.P.), el 10 (violacin art. 150 -1 C.P), el 11 (violacin art. 150 - 19 lit. c, C.P.), el 12 (violacin art, 189 11 C.P.), el 13 (violacin art. 189 - 25 C.P), y el 14 (violacin art. 200 - 1 C.P.). En razn a que, segn se observa en el encabezado del decreto sub examine, la potestad constitucional invocada para su expedicin es la conferida al Presidente de la Repblica en el numeral 25 del artculo 189 de la Constitucin, la que a su vez tiene concordancia con lo preceptuado en el artculo 150 - 19 literal c) ejusdem, conviene retomar el texto de cada una de ellas para la necesaria ilustracin de lo que se decide. Tales normas superiores a la letra dicen: Artculo 189. Corresponde al Presidente de la Repblica como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...). 25. Organizar el Crdito Pblico; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervencin en las actividades financiera, burstil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley. Artculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejercer las siguientes funciones: (...). 19. Dictar las normas generales, y sealar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe ajustarse el Gobierno para los siguientes efectos:

(....). c) Modificar, por razones de poltica comercial los aranceles, tarifas y dems disposiciones concernientes al rgimen de aduanas; . Se trata, entonces, de una potestad reglamentaria que, por sus caractersticas, cabe ser considerada como especial, por cuanto el campo que se le ha reservado para su regulacin jurdica y la fuerza normativa de sus disposiciones es mayor en comparacin con la facultad reglamentaria ordinaria, tanto que puede ser vista como una potestad propiamente reguladora en determinada materias, mas que meramente reglamentadora, en tanto que teniendo unos lineamientos generales fijados por el legislador en lo que se conoce como ley marco. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad jurdica que dichas materias reclaman . . . como dice la Corte constitucional en sentencia que la Seccin Primera trajo a colacin en la providencia atrs citada, cuya ponencia estuvo a cargo del Consejero doctor Libardo Rodrguez Rodrguez, proferida en el expediente 3350 con fecha 23 de febrero de 1996. En armona con lo expuesto y en la misma providencia, dijo la Seccin Primera de esta Sala: Lo anterior pone en evidencia que el Gobierno Nacional est facultado por la Constitucin para modificar todas las disposiciones concernientes al rgimen de aduanas, sin que haya de exceptuarse lo que se relaciona con las normas que regula la operacin de almacenamiento de mercancas, la cual no cabe duda alguna que hace parte integrante de dicho rgimen, no slo por cuanto el claro texto del mandato constitucional no permite inferir que el Constituyente de 1991 hubiera tenido intencin de poner cortapisas a esta concreta atribucin del Presidente de la Repblica, y en razn a que el artculo 3 del Decreto 1909 de 1992 seala como responsable a la obligacin aduanera, entre otros, al depositario de la mercanca por las actuaciones que se deriven de su intervencin, sino especialmente, debido a que ... el rgimen de aduanas o la materia aduanera es un trmino genrico que incluye las operaciones de importacin, exportacin, almacenamiento y trnsito de mercancas. Siendo claro entonces que lo que hizo el Gobierno fue ejercer una atribucin constitucional, se caen de su peso cada uno de los cargos de este segundo grupo, toda vez que por ello s se excluye la invasin de funcin o competencia dada a otra Rama del Poder Pblico, es decir, no realiz acto que constituya desconocimiento de la separacin de las mismas ni se extralimit en sus funciones, todo lo cual resume dichos cargos, esto es, no hubo violacin de los artculos de la Carta que en ellos se sealan, a saber , 113,1 14, 121, 123, 150 1, literal c, 189 - 11, 189 - 25 y 200 - 1. Tales cargos, pues, no prosperan. 2.3 Por ltimo se encuentran los cargos de orden legal, alusivos a la ley marco de aduanas 6 de 1971 y a la 7 de 1991, de las cuales el Gobierno invoc los artculos 3 y 2 respectivamente, cuyos textos son los siguientes: Artculo 3 (Ley 6 de 1991). Las modificaciones que se introduzcan al rgimen de aduanas debern consultar las recomendaciones del Consejo de Corporacin Aduanera de Bruselas, el esquema del Cdigo Aduanero Uniforme acordado para la ALALC, los estudios existentes sobre legislacin comparada y los progresos tcnicos alcanzados en materia de

administracin aduanera, con el fin de revisar la legislacin vigente y en especial la Ley 79 de 1931. Artculo 2 (Ley 7 de 1971). Al expedir las normas por las cuales habr de regularse el comercio internacional del pas, el Gobierno Nacional deber hacerlo con sometimiento a los siguientes principios: 1. Impulsar la internacionalizacin de la economa colombiana para lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo. 2. Promover y fomentar el comercio exterior de bienes, tecnologa, servicios y en particular, las exportaciones. 3. Estimular los procesos de integracin y los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales que amplen y faciliten las transacciones externas del pas. 4. Impulsar la modernizacin y la eficiencia de la produccin local y otorgarle una proteccin adecuada, en particular, contra las prcticas desleales de comercio internacional. 5. Procurar una leal y equitativa competencia a la produccin local y otorgarle una proteccin adecuada, en particular, contra las prcticas desleales del comercio internacional. 6. Apoyar y facilitar la iniciativa privada y la gestin de los distintos agentes econmicos en las operaciones de comercio exterior. 7. Coordinar las polticas y regulaciones en materia de comercio exterior con las polticas arancelarias, monetaria, cambiaria y fiscal. 8. Adoptar, slo transitoriamente, mecanismos que permitan a la economa colombiana superar coyunturas extremas o internas adversas al inters comercial del pas. Los anteriores principios se aplicarn con arreglo a los criterios de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradiccin que orientan las actuaciones administrativas. En el primer cargo de este ltimo grupo, el actor afirma que la disposicin demandada viola el artculo 3 de la Ley 6 de 1971, debido a que ninguna de las fuentes en l sealadas contiene recomendacin en el sentido de prohibir a las personas naturales que sean titulares de depsitos autorizados, o que slo lo puedan ser las personas jurdicas. Al respecto vale decir que el slo hecho de que no exista una recomendacin, en el sentido comentado, no constituye violacin de la norma marco, por cuanto ha de entenderse que a mas de ser recomendaciones que han de consultar las modificaciones al rgimen aduanero, no significa que todas las modificaciones han de limitarse a reproducirlas o recogerlas mecnicamente. Podra darse la violacin si una determinada disposicin, como la cuestionada por el actor, contrariara una o varias de tales recomendaciones, que no es el cargo que aqu se hace, ni as aparece demostrado. Por tanto este tampoco tiene vocacin de prosperar.

El segundo el cargo de ndole legal radica en la supuesta infraccin del artculo 2 de la Ley 7a de 1991, debido a que no hay ninguna razn de comercio exterior que aconseje o recomiende que los titulares de depsitos autorizados sean nicamente las personas jurdicas, con exclusin de las naturales, al decir del demandante, como tampoco para restringir a un depsito por ciudad a quienes les est habilitado. La razn expuesta tampoco es suficiente para dar como contraria a la disposicin superior citada la medida de que se habla, disposicin que, por cierto, lo que hace es sealarle al Gobierno los principios a los cuales debe someterse en la expedicin de normas reguladoras del comercio exterior, ms no instrumentos, ni mecanismos, ni formas especficas como se deban o no se deban realizar las distintas actividades propias del comercio exterior. No se observa que el artculo 1 del Decreto 537 de 1995 contrare de los referidos principios. Por el contrario, atendiendo los antecedentes allegados por la parte demandada y los alegatos de sta, la medida en l consagrada al tener como objetivo agilizar y facilitar las operaciones de dicho comercio, dentro de la poltica de apertura econmica en que se han enmarcado los ltimos Gobiernos, se estara consultando la mayora de los sealados principios. En consecuencia, este cargo igualmente carece de vocacin para prosperar. En mrito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley FALLA: Primero. DECLARASE NO PROBADA la excepcin propuesta por la parte demandada. Segundo. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. Tercero. Devulvase a la parte actora el depsito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado. Cpiese, notifquese y cmplase. La anterior Providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en reunin celebrada en la fecha. Daniel Surez Hernndez, Presidente; Joaqun Barreto Ruz, Mario Alario Mendez, Aclaracin de Voto; Ernesto Rafael Ariza, Germn Ayala Mantilla, Carlos Bentancur Jaramillo, Aclaracin de Voto; Jess M. Carrillo Ballesteros, Julio E. Correa Restrepo, Miren de la Lombana de Magyaroff, Javier Daz Bueno, Silvio Escudero de Castro, Clara Forero de Castro, , Delio Gmez Leyva, Amando Gutirrez Velasquez, Luis Eduardo Jaramillo Meja, Juan de Dios Montes Hernndez, Carlos Orjuela Gongora, Dolly Pedraza de Arenas, Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodrguez Rodrguez ,Consuelo Sarria Olcos, Manuel. S. Urueta Ayola. Ausente. NOTA DE RELATORIA: La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conoci en virtud de la importancia del asunto, de acuerdo con el numeral 5 del artculo 37 de la Ley 270/ 96.

NOTA DE RELATORIA: El Decreto 537 de 1995 ha sido demandado en los siguientes procesos 3350, Actor: Sociedad Green de Colombia Ltda. ; Consejero Ponente; doctor Libardo Rodrguez Rodrguez. Sentencia del 23 de febrero de 1996, proceso 3394, Actor: Carlos Arturo Iregui Ramirez, Consejero Ponente: Doctor Juan Alberto Polo Figueroa, sentencia del 8 de marzo de 1996. NOTA DE RELATORIA: Menciona la sentencia C465 del 16 de julio de 1992 de la Corte Constitucional, cuyo ponente es el doctor Ciro Angarita G. ACTO ADMINISTRATIVO DE CARCTER GENERAL - Vigencia / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARCTER PARTICULAR - Vigencia / DEROGATORIA DEL ACTO - Efectos / SUSTRACCIN DE MATERIA Para decidir la nulidad de un acto administrativo de contenido general o particular es parte de un supuesto; la vigencia tanto del acto infractor como de la norma superior que se dice violada. De lo contrario, se dar la sustraccin de materia o la convalidacin, segn haya desaparecido aqul o sta. La jurisprudencia, para distinguir los dos fenmenos, seala que una es la definicin cuando la impugnacin sea de actos generales y otra, cuando de particulares se trate. Si el acto impugnado es general, su derogatoria antes del fallo restablecer el orden jurdico. La sustraccin ser obvia. En cambio, frente a los particulares no sucede igual. Su revocatoria no har desaparecer los efectos perjudiciales que produjo mientras estuvo vigente y para restablecerlos habr que obtener el pronunciamiento judicial de su legalidad. No es cierto que el restablecimiento del orden jurdico en abstracto no se logra sino como consecuencia de la nulidad del acto general, porque su nulidad ni siquiera puede dejar sin efectos los actos particulares que se hayan expedido con base en aqul. En este aspecto y por sus efectos, la derogatoria produce ese mismo alcance. No puede olvidarse, para efectos de impugnacin, que en Colombia la impugnacin de los actos generales podr hacerse en cualquier tiempo y por cualquier persona. As , lo que es perpetuo como accin es perpetuo como excepcin. En cambio, frente a los actos particulares la regla vena: lo que es temporal como accin, dada la caducidad de sta, es perpetuo como excepcin. SALVAMENTO DE VOTO Consejo de Estado.- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.Consejero Ponente: Doctor Carlos Bentancur Jaramillo. Referencia: Expediente N S612. Actor: Guillermo Vargas Ayala. Consejero Ponente: Doctor Juan Alberto Polo Figueroa. Con todo respeto me separo de la decisin tomada por la mayora el 23 de julio del presente ao, pero slo en el aspecto que toca con la sustraccin de materia. A este respecto, anoto: a) Para decidir la nulidad de un acto administrativo de contenido general o particular se parte de un supuesto; la vigencia tanto del acto infractor como de la norma superior que se dice violada. De lo contrario, se dar la sustraccin de materia o la convalidacin, segn haya desaparecido aqul o sta.

b) La jurisprudencia, para distinguir los dos fenmenos, seala que una es la definicin cuando la impugnacin sea de actos generales y otra, cuando de particulares se trate. Si el acto impugnado es general, su derogatoria antes del fallo restablecer el orden jurdico. La sustraccin ser obvia. En cambio, frente a los particulares no sucede igual. Su revocatoria no har desaparecer los efectos perjudiciales que produjo mientras estuvo vigente y para restablecerlos habr que obtener el pronunciamiento judicial de su ilegalidad. c) No es cierto que el restablecimiento del orden jurdico abstracto no se logra sino como consecuencia de la nulidad del acto general, porque su nulidad ni siquiera puede dejar sin efectos los actos particulares que se hayan expedido con base en aqul. En este aspecto y por sus efectos, la derogatoria produce ese mismo alcance. d) No puede olvidarse, para efectos de impugnacin, que en Colombia la impugnacin de los actos generales podr hacerse en cualquier tiempo y por cualquier persona. As , lo que es perpetuo como accin es perpetuo como excepcin. En cambio, frente a los actos particulares la regla vena: lo que es temporal como accin, dada la caducidad de sta, es perpetuo como excepcin. Por lo dems, estoy de acuerdo con los otros aspectos de la motivacin. Con todo respeto, Carlos Bentancur Jaramillo. Santaf de Bogot, D.C., agosto veintiocho (28) de mil novecientos noventa y seis (1996).