EL PROCEDIMIENTO PRESUPUESTARIO

Desde los Tratados de 1970 y 1975, ha ido reforzndose de forma progresiva el papel del Parlamento Europeo en el procedimiento presupuestario. El Tratado de Lisboa ha situado al Parlamento en pie de igualdad con el Consejo en relacin con el conjunto del presupuesto de la Unin Europea.

FUNDAMENTOS JURDICOS
Artculo 314 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (TFUE) y artculo 106 bis del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energa Atmica (Euratom). Artculos 31 a 52 del Reglamento Financiero (Reglamento (UE, Euratom) n 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unin y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n 1605/2002 del Consejo (DO L 298 de 26.10.2012, p. 1)). Acuerdo Interinstitucional, de 17 de mayo de 2006, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisin sobre disciplina presupuestaria y buena gestin financiera (DO C 139 de 14.6.2006, p. 1), en su versin modificada por la Decisin 2012/5/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de diciembre de 2011 (DO L 4 de 7.1.2012, p. 12), la Decisin 2009/1005/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2009 (DO L 347 de 24.12.2009, p. 26), la Decisin 2009/407/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 6 de mayo de 2009 (DO L 132 de 29.5.2009, p. 8), la modificacin de 18 de diciembre de 2008 (DO C 326 de 20.12.2008, p. 3), la Decisin 2008/371/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2008 (DO L 128 de 16.5.2008, p. 8) y la Decisin 2008/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2007 (DO L 6 de 10.1.2008, p. 7).

OBJETIVOS
El ejercicio de competencias presupuestarias consiste tanto en determinar el importe general y la distribucin de los gastos anuales de la UE, as como los ingresos necesarios para hacerles frente, como en controlar la ejecucin del presupuesto. El procedimiento presupuestario propiamente dicho engloba la preparacin y aprobacin del presupuesto. (Vanse las fichas *1.5.1 sobre los ingresos y los gastos de la UE, *1.5.3 sobre la ejecucin del presupuesto y *1.5.4 sobre el control presupuestario.)

DESCRIPCIN
A. Contexto El Parlamento Europeo y el Consejo forman conjuntamente la autoridad presupuestaria. Hasta 1970, nicamente el Consejo gozaba de competencias presupuestarias; el Parlamento Fichas tcnicas sobre la Unin Europea - 2013 1

desempeaba un papel meramente consultivo. Los Tratados de 22 de abril de 1970 y de 22 de julio de 1975 aumentaron las competencias presupuestarias del Parlamento: el Tratado de 1970, si bien mantena el derecho del Consejo a tener la ltima palabra sobre los gastos obligatorios relativos a las obligaciones derivadas del Tratado o de actos adoptados con arreglo al Tratado, concedi al Parlamento la ltima palabra sobre los gastos no obligatorios, que inicialmente ascendan al 8 % del presupuesto; el Tratado de 1975 otorg al Parlamento el derecho a rechazar el presupuesto en su conjunto.

Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo y el Parlamento efectuaban dos lecturas cada uno a lo largo del procedimiento presupuestario, a cuyo trmino el Parlamento poda tanto aprobar el presupuesto como rechazarlo en su totalidad. El Tratado de Lisboa introdujo un procedimiento presupuestario ms sencillo y transparente. El principal cambio radica en la eliminacin de la distincin entre gastos obligatorios y gastos no obligatorios (que haban alcanzado el 68 % del presupuesto en 2010), de forma que todos los gastos se tratan de igual manera a travs del mismo procedimiento. Por otra parte, el procedimiento tambin se ha simplificado en la medida en que cada institucin realiza una nica lectura sobre la base del proyecto de presupuesto presentado por la Comisin. B. Etapas del procedimiento presupuestario El artculo 314 del TFUE establece las fases y plazos que deben respetarse durante el procedimiento presupuestario. En la prctica, no obstante, el Parlamento, el Consejo y la Comisin aplican un calendario pragmtico. Las diferentes etapas son las siguientes: 1. Primera etapa: elaboracin del proyecto de presupuesto por la Comisin El Parlamento y el Consejo establecen orientaciones sobre las prioridades presupuestarias. La Comisin elabora el proyecto de presupuesto y lo presenta al Consejo y al Parlamento a ms tardar el 1 de septiembre, de conformidad con el artculo 314, apartado 2, del TFUE (pero a finales de abril o principios de mayo segn el calendario pragmtico). El proyecto de presupuesto podr ser modificado en una etapa posterior por la Comisin para tener en cuenta nuevos elementos, pero nunca despus de la convocatoria del Comit de Conciliacin (vase ms adelante). 2. Segunda etapa: adopcin de la posicin del Consejo sobre el proyecto de presupuesto El Consejo adopta su posicin sobre el proyecto de presupuesto y la transmite al Parlamento a ms tardar el 1 de octubre, de conformidad con el artculo 314, apartado 3, del TFUE (pero a finales de julio segn el calendario pragmtico). El Consejo informar cumplidamente al Parlamento de las razones que le hayan llevado a adoptar su posicin. 3. Tercera etapa: lectura del Parlamento El Parlamento dispone de un plazo de 42 das para reaccionar. En dicho plazo, puede aprobar la posicin del Consejo o no pronunciarse, en cuyo caso el presupuesto se considerar adoptado, pero el Parlamento tambin puede aprobar enmiendas por mayora de los miembros que lo componen, en cuyo caso el proyecto as enmendado ser transmitido al Consejo y a la Comisin. El Presidente del Parlamento, de acuerdo con el Presidente del Consejo, convocar entonces sin demora al Comit de Conciliacin. Fichas tcnicas sobre la Unin Europea - 2013 2

4.

Cuarta etapa: reunin del Comit de Conciliacin y adopcin del presupuesto

Desde la fecha en que se convoca al Comit de Conciliacin (compuesto por representantes de los miembros del Consejo y por un nmero igual de representantes del Parlamento Europeo), este cuenta con 21 das para alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto. Para ello, ha de adoptar una decisin por mayora cualificada de los miembros del Consejo o sus representantes y por mayora de los miembros que representen al Parlamento. La Comisin participa en los trabajos del Comit de Conciliacin y toma todas las iniciativas necesarias para propiciar un acercamiento entre las posiciones del Parlamento y del Consejo. Si, en el plazo de 21 das mencionado anteriormente, el Comit de Conciliacin no alcanza un acuerdo sobre un texto conjunto, la Comisin deber presentar un nuevo proyecto de presupuesto. En cambio, si el Comit de Conciliacin alcanza un acuerdo sobre un texto conjunto en dicho plazo, el Parlamento y el Consejo dispondrn cada uno de 14 das a partir de la fecha de dicho acuerdo para aprobar el texto conjunto. El siguiente cuadro resume las diferentes posibilidades que pueden darse al trmino del plazo de 14 das. PROCEDIMIENTO DE APROBACIN DEL TEXTO CONJUNTO ACORDADO POR EL COMIT DE CONCILIACIN Parlamento + Posiciones sobre el texto conjunto + = aprobacin - = rechazo Sin decisin Sin decisin = no se pronuncia Consejo + Resultado Adopcin del texto conjunto Regreso a la posicin del Parlamento, posiblemente[1]

Sin deAdopcin del texto conjunto cisin + Adopcin del texto conjunto Presentacin de un nuevo proyecto presupuesto por la Comisin Sin deAdopcin del texto conjunto cisin Presentacin de un nuevo proyecto + presupuesto por la Comisin Presentacin de un nuevo proyecto presupuesto por la Comisin Sin de- Presentacin de un nuevo proyecto cisin presupuesto por la Comisin

de

de de de

Si el procedimiento se completa con xito, el Presidente del Parlamento declara que el presupuesto ha quedado definitivamente adoptado. Si no se ha alcanzado ningn acuerdo al comienzo del ejercicio, se aplicar un sistema de doceavas partes provisionales hasta que se llegue a un acuerdo. En ese caso, los gastos podrn efectuarse mensualmente por captulos dentro del lmite de la doceava parte de los crditos consignados en el captulo correspondiente del presupuesto del ejercicio precedente, sin que pueda superarse la doceava parte de los crditos
[1] Esto sucede si el Parlamento confirma en su totalidad o en parte sus anteriores enmiendas por mayora de los miembros que lo componen y tres quintas partes de los votos emitidos. Si el Parlamento no alcanza la mayora requerida, se adoptar la posicin acordada en el texto conjunto.

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previstos para el mismo captulo en el proyecto de presupuesto. No obstante, con arreglo al artculo 315 del TFUE, el Consejo, a propuesta de la Comisin, podr autorizar gastos que excedan de la doceava parte (de conformidad con el artculo 16 del Reglamento Financiero), salvo que el Parlamento decida, en un plazo de 30 das, reducir los gastos autorizados por el Consejo. 5. Presupuestos rectificativos y suplementarios En caso de que surjan circunstancias inevitables, excepcionales o imprevistas, la Comisin podr proponer proyectos de presupuesto rectificativo que modifiquen el presupuesto adoptado para el ejercicio en curso. Dichos presupuestos rectificativos estn sujetos a las mismas normas que el presupuesto general.

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

A. Competencias conferidas por el artculo 314 del TFUE (antiguo artculo 272 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea) Desde 1970, el Parlamento tena la ltima palabra sobre los gastos no obligatorios. La proporcin de dichos gastos pas del 8 % en el presupuesto de 1970 al 63 % en el presupuesto de 2010, ltimo ejercicio en el que se hizo la distincin. Con la eliminacin de la diferenciacin entre gastos obligatorios y no obligatorios, el Parlamento comparte ahora con el Consejo el poder de decisin respecto de todos los gastos del presupuesto. Es ms, la posicin del Parlamento puede incluso considerarse de mayor relieve que la del Consejo, dado que este ltimo nunca puede imponer un presupuesto en contra de la voluntad del Parlamento, mientras que el Parlamento tiene, en determinadas circunstancias, la ltima palabra, por lo que s puede imponer un presupuesto en contra de la posicin del Consejo (vase el apartado 4 de la seccin B anterior). Sin embargo, se trata de una situacin bastante improbable, por lo que resultara ms apropiado afirmar que, en general, el nuevo procedimiento presupuestario se basa en una codecisin real (aunque especfica) entre el Parlamento y el Consejo, situados en pie de igualdad, que cubre todos los gastos de la Unin. El Parlamento rechaz en dos ocasiones el presupuesto en su conjunto (en diciembre de 1979 y diciembre de 1984) desde que obtuviese la potestad para hacerlo en 1975. Con arreglo a las nuevas normas acordadas en el Tratado de Lisboa, el Comit de Conciliacin no ha sido capaz de alcanzar un acuerdo en otras dos ocasiones (presupuestos de 2011 y 2013). En ambos casos, al final se adopt el nuevo proyecto de presupuesto presentado por la Comisin, que reflejaba el esbozo de compromiso al que haba podido llegar el Comit de Conciliacin. No obstante, en el caso del presupuesto de 2013, el Parlamento solo otorg su aprobacin una vez que las tres instituciones hubieron firmado una serie de declaraciones conjuntas sobre los pagos. B. Acuerdos interinstitucionales sobre disciplina presupuestaria (AI, marcos financieros plurianuales) (*1.5.2) Tras repetidos conflictos relacionados con el fundamento jurdico para la aplicacin del presupuesto, las instituciones aprobaron una declaracin conjunta en 1982, por la que se establecieron medidas encaminadas a facilitar el desarrollo del procedimiento presupuestario. A dicha declaracin le sigui una serie de acuerdos interinstitucionales para los siguientes perodos: 19881992, 19931999, 20002006 y 20072013. En la actualidad, se est debatiendo la propuesta de un nuevo acuerdo interinstitucional que entrara en vigor en 2014. Estos sucesivos acuerdos han proporcionado un marco de referencia interinstitucional para los Fichas tcnicas sobre la Unin Europea - 2013 4

procedimientos presupuestarios anuales y han mejorado de forma considerable el modo de funcionamiento del procedimiento presupuestario: creando marcos financiaros plurianuales (MFP) por los que se establecen lmites mximos para los crditos en funcin de las categoras de gasto; formalizando la cooperacin interinstitucional mediante la instauracin de dilogos a tres bandas y de un mecanismo de conciliacin en varias fases del procedimiento presupuestario; introduciendo disposiciones especiales en algunos mbitos sensibles, tales como la clasificacin del gasto, la inclusin de disposiciones financieras en los instrumentos legislativos, los fundamentos jurdicos, los proyectos piloto y las acciones preparatorias (iniciativas del Parlamento sin fundamento jurdico), los gastos relativos a los acuerdos de pesca y la financiacin de la PESC; limitando la aplicacin de la norma relativa al tipo mximo de aumento; estableciendo mecanismos de toma de decisiones para recursos adicionales, tales como el Instrumento de Flexibilidad, la reserva de ayuda de emergencia, el Fondo Europeo de Adaptacin a la Globalizacin, el Fondo de Solidaridad de la Unin Europea y la revisin de los lmites mximos del MFP.

Aunque los MFP no sustituyen al procedimiento presupuestario anual, los acuerdos interinstitucionales han introducido una suerte de procedimiento de codecisin en materia presupuestaria que permite al Parlamento reafirmar su papel como rama de pleno derecho de la autoridad presupuestaria, consolidar su credibilidad como institucin y orientar el presupuesto hacia sus prioridades polticas. El Tratado de Lisboa y el Reglamento Financiero tambin establecen que el presupuesto anual debe respetar los lmites mximos definidos en el MFP, que, a su vez, ha de respetar los umbrales establecidos en la decisin sobre recursos propios. C. Semestre Europeo El 7 de septiembre de 2010, el Consejo de Asuntos Econmicos y Financieros aprob la creacin del Semestre Europeo. Se trata de un perodo de seis meses durante el cual se examinan todos los aos las polticas presupuestarias y estructurales de los Estados miembros para detectar incoherencias y la aparicin de desequilibrios. Su objetivo consiste en reforzar la coordinacin cuando las principales decisiones presupuestarias todava estn en fase de preparacin. El Parlamento no solo trabaja en pos de la coordinacin de los presupuestos nacionales, sino tambin para aprovechar las sinergias y reforzar la coordinacin entre los presupuestos nacionales y el de la UE. Judith LACKNER 01/2013

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