DERECHO PROCESAL FISCAL Y ADMINISTRATIVO

Introduccin. Lo primero que debemos explicar son las razones del ttulo. Por qu se habla de un Derecho procesal fiscal y administrativo como si se tratase de dos disciplinas separadas? No acaso bastara aludir al procedimiento administrativo, para entender comprendido el procedimiento fiscal? En rigor as tendra que ser, pero la fuerza y tradicin del procedimiento fiscal por sobre el resto de los procedimientos administrativos, hacen necesario esta diferenciacin. Se hace nfasis en el procedimiento fiscal porque cualitativa y cuantitativamente ha sido ms importante que la mayora de los procedimientos administrativos en su conjunto. No desconocemos, sin embargo, que el ttulo responde ms una inquietud acadmica que a una distincin estrictamente jurdica. En efecto, si acudimos a una tradicional y aeja clasificacin del derecho administrativo, dentro encontraremos a materias como el derecho ambiental, el urbanstico, el de derecho de las telecomunicaciones, el de competencia econmica, el de responsabilidad de los servidores pblicos, el fiscal, el de propiedad intelectual, etctera. Pero nadie duda de que muchas de esas disciplinas han adquirido su propia autonoma acadmica, de suerte no pueden ya calificarse como parte del derecho administrativo. Son materias que han cumplido su mayora de edad. No obstante esta autonoma, existen reglas y principios comunes a todas ellas. Lazos que evidencian la misma raz, como los vnculos existentes entre el derecho civil y el mercantil. Pues bien, esos mismos orgenes han sido reconocidos por el legislador para intentar unificar todos los procedimientos administrativos en una sola ley: la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Sin embargo, por disposicin expresa de su artculo 1, esa ley no es aplicable a las materias de carcter fiscal, responsabilidades de los servidores pblicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio pblico en ejercicio de sus funciones constitucionales, competencia econmica, prcticas desleales de comercio internacional y la materia financiera. Esto significa que esas materias excluidas tienen procedimientos exclusivos regulados en sus propias leyes. En efecto, la materia fiscal, por ejemplo, regula sus procedimientos en el Cdigo Fiscal de la Federacin (en adelante CFF); la materia agraria, regula sus procedimientos en la Ley Agraria; los procedimientos en materia de servidores pblicos se regula en la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Pblicos, y as sucesivamente.

Luego entonces, salvo las excepciones enunciadas anteriormente, todos los dems procedimientos administrativos (como los procedimientos seguidos ante las autoridades en materia de salud, en materia de migracin, en materia de bosques, en materia de aguas, en materia de minas, en materia de telecomunicaciones, etctera), se regulan esencialmente por la LFPA respecto de formalidades, elementos y requisitos de los actos o resoluciones que dicten las autoridades administrativas, causas de nulidad o anulabilidad, eficacia y extincin de esos actos, impedimentos, excusas, interesados, trminos y plazos, notificaciones, tramitacin, visitas de verificacin, mejora regulatoria, infracciones y sanciones y recurso de revisin. Como se ha puesto de relieve, el procedimiento administrativo ha tratado de regularse a travs de una sola ley, sin poder lograrse en su totalidad, porque existen otros procedimientos que por su complejidad y caractersticas propias se encuentran fuera de esa regulacin comn. Es el caso de los procedimientos fiscales. Esto es as por tres razones fundamentales: la primera es que el procedimiento fiscal ha sido desde siempre, mucho ms avanzado tcnicamente que el procedimiento administrativo. Por citar un ejemplo: las visitas domiciliarias en materia fiscal fueron llevadas a su mejor desarrollo de la mano del CFF, mientras que las visitas de inspeccin administrativas han ido perfeccionndose slo desde el momento de su incorporacin en la LFPA (2006). Segundo, la doctrina y la jurisprudencia que acompaa y da sustento al procedimiento fiscal, tambin est ms desarrollada que la doctrina y jurisprudencia del procedimiento administrativo. Para demostrar este aserto bastar pasar revista a la gran cantidad de bibliografa que sobre el procedimiento fiscal se ha publicado y de la gran cantidad de jurisprudencia y tesis que ha emitido el Poder Judicial de la Federacin y el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en esta materia, a diferencia del procedimiento administrativo. Tercero, en los tribunales, son muchos ms los asuntos fiscales que deben resolverse, que los asuntos propiamente administrativos, tan es as que el actual tribunal que conoce y resuelve estos asuntos se denomina as precisamente: Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, naci siendo un tribunal que conoca exclusivamente asuntos fiscales, de ah su anterior denominacin: Tribunal Fiscal de la Federacin. Incluso en la actualidad, segn informes del propio Tribunal, ms del 95% de los asuntos de los que conoce son de naturaleza fiscal y el resto se compone de asuntos estrictamente administrativos, como asuntos sobre propiedad intelectual o comercio exterior, por citar algunos. Como podr observarse, estos argumentos tienen el peso suficiente para titular nuestra materia como derecho procesal fiscal y administrativo.

CAPTULO I EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

I. INTRODUCCIN Cuando la Administracin Pblica acta, esta actuacin puede traducirse en actos de molestia que lesionen los derechos e intereses de los particulares. Cuando esto sucede, las leyes arbitran reparaciones adecuadas (como ya existe, por ejemplo para la irregular actuacin de la administracin pblica, regulada en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado o en las leyes locales de igual contenido). Sin embargo, esto no es suficiente. No se trata de que los ordenamientos prevean una reparacin ante un eventual dao, es necesario que, adems, se establezca un sistema que asegure que estos conflictos no surjan, pero que si llegan a producirse, se garantice tambin una defensa adecuada de esos derechos e intereses particulares. Se trata, en suma, de someter a la Administracin Pblica a la Ley y al Derecho, es decir, de hacer realidad el principio de legalidad y su sancin. A este propsito el sistema jurdico ha estructurado y puesto en funcionamiento, por un lado, una triada de tcnicas o instrumentos lineales que representan otras tantas garantas que el particular tiene frente al actuar administrativo y por otro, un instrumento transversal que es comn a los anteriores. 1. La primera de esas garantas es el procedimiento administrativo mismo, en tanto supone que la actividad de la Administracin tiene que ajustarse a determinados requisitos, sin los cuales dicha actividad debe calificarse de ilegtima o invlida. 2. Los recursos administrativos, como el de revocacin en materia fiscal o el de revisin en materia administrativa, constituyen el segundo crculo de garantas, porque permite a los administrados reaccionar frente a los actos o resoluciones que afectan sus derechos o intereses y obtener, eventualmente, su anulacin, modificacin o reforma. 3. Finalmente, pero no por ello menos importante, la mejor garanta que tienen los administrados frente a los actos o resoluciones emanados de la Administracin Pblica, es la posibilidad de que esos actos sean revisados por los Jueces y Tribunales y que estos se pronuncien en definitiva, sobre su legalidad, anulando los que sean disconformes con el orden jurdico y el derecho. A este conjunto de instrumentos habra que adicionar la obligacin de cualquier autoridad y por supuesto que tambin incluye a las autoridades que tramitan los procedimientos administrativos y fiscales de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos

humanos, como lo indica el artculo 1 de la Constitucin Federal. Se trata de una obligacin que permea a los tres instrumentos antes mencionados y vincula a todos los funcionarios que intervienen en ellos. Adems, esos funcionarios deben interpretar las normas relativas a los derechos humanos de conformidad con la Constitucin y con los tratados internacionales, favoreciendo en todo tiempo a las personas la proteccin ms amplia. En esta obra analizaremos todo este conjunto de garantas del particular frente a la Administracin Pblica. II. CARACTERSTICAS DE LOS PROCEDIMIENTOS 1. Concepto y fines del procedimiento administrativo Merk fue el primero en apuntar que el procedimiento, como tal, no era un instrumento exclusivamente judicial, sino una categora propia de la Teora General del Derecho, de la que tanto el procedimiento judicial, como el legislativo y el administrativo seran simples especificaciones. As entendido, el procedimiento vendra a ser el camino, el iter jurdicamente regulado a priori, a travs del cual una manifestacin jurdica de un plano superior (generalmente una norma) produce una manifestacin jurdica en un plano inferior (una norma de rango subalterno o un acto singular no normativo). En suma, el procedimiento en el mbito administrativo significara, por lo tanto, el modo de produccin de los actos y resoluciones administrativos. Al haberse resaltado la comn pertenencia del proceso judicial y el administrativo a una misma categora general o concepto matriz, ha contribuido a poner de relieve dos situaciones: La primera es que ha permitido realzar la funcin garantizadora que el procedimiento administrativo tambin tiene (y podra decirse que con mayor nfasis que el primero) respecto de las relaciones que los particulares guardan frente a la Administracin. La segunda es que ha dado pie a suponer que el procedimiento administrativo no slo sirve como instrumento jurisdiccional, sino que tambin sirve a otros fines. En efecto, si bien existen semejanzas importantes entre ambos institutos, tambin lo es que existen diferencias como consecuencia de la diversa naturaleza de los fines a que una y otra sirven y, sobre todo, de la distinta posicin y carcter de los rganos cuya actividad disciplinan. El proceso judicial tiene como fin esencial la investigacin de la verdad y la satisfaccin de las pretensiones de las partes mediante la decisin del Juez o Tribunal. En cambio, el procedimiento administrativo, si bien constituye una garanta de los derechos de los administrados, no agota en ello su funcin, sino que tambin asegura la pronta y eficaz satisfaccin del inters general mediante la adopcin de las medidas y decisiones necesarias

por los rganos de la Administracin, que son intrpretes de ese inters, y al mismo tiempo, parte del procedimiento y rbitro del mismo. Esa dual finalidad del procedimiento administrativo limita en buena medida las intenciones de trasladar sin ms los conceptos del proceso judicial. Es esa la razn de que el artculo 2 de la LFPA establezca que ser el CFPC el que se le aplicar supletoriamente en lo conducente. Pero an hay ms, con la reforma al artculo 17 constitucional y ms marcadamente con la introduccin del nuevo artculo 1 de la Carta Fundamental, el procedimiento administrativo ha adquirido una nueva faceta, la cual es la de dar cobertura a la totalidad de los derechos humanos o fundamentales, lo que no suceda todava hace muy poco tiempo. Adems, la garanta procedimental completa la garanta de tutela judicial efectiva a la que alude el artculo 17 constitucional. Esto debido a dos razones fundamentales. Primeramente, porque el procedimiento administrativo acta antes de que la decisin administrativa sea adoptada, mientras que el proceso judicial se presenta despus, revisando a posteriori conductas ya cumplidas, cuya potencialidad lesiva no siempre puede contrarrestarse debidamente por la dificultad intrnseca de restituir las situaciones ilegalmente alteradas. En segundo lugar, porque la garanta procedimental opera, incluso en el mbito de la simple oportunidad, aspecto ste que escapa al control judicial, que es y no puede dejar se de ser un control de Derecho. Finalmente, existe una finalidad del procedimiento administrativo que resulta novedoso, que ha adquirido una importante proyeccin a futuro y que debe tomarse muy en cuenta. Nos referimos a la participacin de las personas cuyos derechos y obligaciones van a quedar afectados por el procedimiento administrativo. Hoy da esa colaboracin ocupa en el sistema jurdico mexicano un primer plano. En el Estado social y democrtico de Derecho es consustancial la idea de la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos, lo que implica necesariamente su incidencia en el procedimiento administrativo como nica va como se manifiesta el actuar administrativo. No en vano el artculo 26, tercer prrafo, de la Constitucin indica: La ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participacin y consulta popular en el sistema nacional de planeacin democrtica, y los criterios para la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinar los rganos responsables del proceso de planeacin y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin. Sobre el particular los profesores Eduardo Garca de Enterra y Toms- Ramn Fernndez apuntan: el procedimiento se presenta como uno de los cauces posibles para hacer

efectiva una democratizacin de los mecanismos de decisin, que las instancias propiamente polticas, por su actuacin cada vez ms intermitente, y por su concrecin al mbito de las grandes decisiones, distan mucho de poder asegurar por s solas. Todo ello postula la potenciacin de tcnicas a las que la legalidad ordinaria ha reservado tradicionalmente un papel muy secundario, as como la implantacin de soluciones que hagan posible una participacin ms intensa de los ciudadanos. A esto habra de adicionar que en el contexto socio-econmico y jurdico-poltico en el que nos movemos, que sin una asociacin efectiva de los ciudadanos al proceso de adopcin de decisiones capaz de despertar su confianza y de asegurar su adhesin no es posible hoy suplir el dficit de legitimacin. Por otro lado, tampoco puede asegurarse la eficacia de ninguna poltica, si no se cuenta con la inexcusable colaboracin de los administrados para alcanzar los objetivos que se consideran socialmente deseables. El procedimiento administrativo tiende a convertirse, tanto por razones de legitimidad como por razones de eficacia, en una institucin central del Derecho Pblico de nuestros das. En suma, hoy da el procedimiento administrativo tiene tres finalidades distintas: a) servir de garanta para los derechos de los particulares, b) asegurar la pronta y eficaz satisfaccin del inters general mediante la adopcin de las medidas y decisiones necesarias por los rganos de la Administracin y c) ser cauce para la participacin de las personas cuyos derechos y obligaciones van a quedar afectados. 2. Naturaleza jurdica del procedimiento administrativo Existen dos posturas claramente diferenciadas para identificar la naturaleza jurdica del procedimiento administrativo: el considerarlo como un acto complejo y el calificarlo como un complejo de actos. Para entender mejor el tema valdra explicarlo ms detalladamente. Si decimos que el procedimiento es slo la suma de actos para realizar un fin, estaremos negando autonoma a cada uno de los actos que contiene ese procedimiento, estaremos afirmando que lo nico vlido es la resolucin final y no sus elementos, estaremos sosteniendo, en definitiva, la idea de que el procedimiento es un acto complejo. Si, por el contrario, apuntamos que el procedimiento es un conjunto de actos del administrado y de la Administracin, de diverso valor todos ellos, aunque con sustantividad jurdica propia, sin perjuicio de su carcter instrumental respecto de la resolucin final, estaremos sealando que el procedimiento es un complejo de actos. Ahora bien, el que los actos integrantes de la serie tienen autonoma y sustantividad propia puede ponerse de relieve si analizamos la propia LFPA, al indicar en sus primeros artculos

los elementos y requisito del acto administrativo, en general, y no slo de aquellos que son definitivos. Cada uno de ellos tiene reglas de validez y eficacia e incluso, cada uno de ellos puede ser nulificado o anulado en forma independiente a la resolucin final, aunque por un principio de orden y no por ninguna razn sustantiva, que no existe, se limite, como regla general, la impugnacin independiente de los mismos (artculo 83 de la LFPA que regula el recurso de revisin; artculo 117-I del CFF; artculo 2 de la LFPCA). Con relacin a la instrumentalidad de los actos intermedios respecto de la resolucin final, se puede afirmar que la misma es un asunto de articulacin tcnica de la actividad de una pluralidad de sujetos (y de rganos) dentro de una relacin jurdica que se establece entre la Administracin y quien tiene la condicin de parte en el procedimiento y en cuyo seno se coordinan las distintas intervenciones en torno a un vnculo, esencialmente dinmico, que progresa o transcurre a travs de ellas y que se mantiene a lo largo de una serie de fases o momentos que culminan con la decisin final. El procedimiento no se resume, pues, en un acto de naturaleza compleja la resolucin final, en el que vendran a fundirse, perdiendo su propia identidad, todos los anteriores a l, ni tampoco consiste en un mero agregado de actos heterogneos por su origen y por su contenido, carentes de toda relacin estructural entre s. Se trata, ms bien, de una cadena, cuyos distintos eslabones aparecen articulados a travs de un vnculo comn, sin merma de su individualidad propia, en orden a un fin nico a cuya consecucin coadyuvan. 3. Clases de procedimientos a) Procedimiento general y procedimientos especiales. Si nos atenemos a la gran pluralidad de actividades que desarrollan las Administraciones Pblicas, podramos hablar de tantos procedimientos administrativos como materias o actividades. As, tendramos procedimientos fiscales, procedimientos migratorios, procedimientos pesqueros, procedimientos sobre derechos de autor, etctera. Sin embargo, esa clasificacin bien puede reducirse a dos tipos: el procedimiento general y los procedimientos especiales. El procedimiento general regulado precisamente por la LFPA y los procedimientos especiales por las leyes que regulan las materias de las que no se ocupa esa ley, como se indica en el artculo 1: Este ordenamiento no ser aplicable a las materias de carcter fiscal, responsabilidades de los servidores pblicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio pblico en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relacin con las materias de competencia econmica, prcticas desleales de comercio internacional y financiera, nicamente les ser aplicable el ttulo tercero A. Este ha sido un verdadero dilema terico y prctico. Se dice que lo ideal es contar con un solo procedimiento administrativo que sea comprensivo de todos los procedimientos. Sin embargo, tal pretensin resulta un tanto complicada. Los procedimientos especiales, cuya existencia es inevitable dada la diversidad de los sectores en los que la Administracin se ve obligada a

actuar abundaron en algn momento histrico. La tensin tradicional entre las irrenunciables aspiraciones de unidad y la inevitable tendencia a la dispersin y la especialidad, contina siendo en nuestros das el problema clave, cuya solucin debe buscarse en el campo de los principios que informan a los procedimientos El recurrir a estos principios generales del derecho se hace hoy ms necesario que nunca, dada lo indispensable que resulta verter justicia a los administrados sin sujetarse a las camisas de fuerza a que obliga el positivismo extremo en el que vivimos, pero que se ha abierto a partir de la reforma al artculo 1 constitucional. b) Procedimientos de gestin o control, de inspeccin o verificacin, recaudatorios o de pago, ejecutivos, de revisin y de sancin. Los primeros consisten en la recepcin y tramitacin de solicitudes por parte de los administrados. Los procedimientos de inspeccin o verificacin permiten a las autoridades administrativas y fiscales analizar si los administrados han cumplido o no con sus obligaciones administrativas y de qu manera. Los procedimientos recaudatorios o de pago son aquellos que se establecen para recaudar las contribuciones que se pagan en forma voluntaria dentro de los plazos legales o fuera de ellos, como la autorizacin de pago a plazos. Los procedimiento ejecutivos implican coercin de la autoridad administrativa para lograr el cumplimiento de las obligaciones formales o sustantivas a cargo de los sujetos responsables. Los procedimientos sancionatorios o disciplinarios son aquellos que realiza la autoridad administrativa con objeto de sancionar las conductas ilcitas realizadas por los administrados- Los procedimientos de revisin son aquellos que se promueven y resuelven por la entidad pblica que genera los actos o resoluciones que son objeto de e trata de aquellos procedimientos que se promueven y resuelven por la entidad pblica que genera los actos o resoluciones que son objeto de impugnacin. c) Procedimientos ordinarios y procedimientos arbitrales. Los primeros constituyen la mayora de los procedimientos a los que nos hemos referido anteriormente, es decir, aquellos en los que normalmente se enfrenta a la Administracin con uno o varios administrados, que se encuentran en relacin a aqulla en una posicin semejante. Los segundos son aquellos en los que dos o ms administrados se hallan en una posicin contrapuesta, por lo que la Administracin adquiere el carcter de rbitro entre los intereses contrapuestos de los particulares. En estos casos, el procedimiento administrativo tiende a asemejarse ms al proceso y la Administracin al Juez o Tribunal. Son los casos, por poner algunos ejemplos, de procedimientos para el otorgamiento de licencias, autorizaciones o concesiones a un administrado al que se oponen otro u otros que se solicitan su denegacin; imposicin de sanciones a un empresario por infraccin a las normas laborales a instancia de un trabajador; declaracin de ruina de un edificio arrendado a la que se oponen los inquilinos del mismo; fijacin de un precio justo en una expropiacin con beneficiario privado; ejercicio del derecho de rplica en materia de prensa, radio y televisin; etctera, adems de todos los conflictos que puedan llegar a plantearse entre el concesionario

de un servicio pblico y los usuarios del mismo, de los que la Administracin concedente es rbitro natural y necesario.

III. MARCO JURDICO DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN MXICO 1. El bloque de constitucionalidad. 2. Las leyes ordinarias (federales y estatales) 3. El decreto ley (artculo 29 y 73-XVI) 4. La facultad reglamentaria 4.1. El reglamento 4.2. Las clusulas habilitantes emitidas por la administracin pblica 5. El papel de la jurisprudencia en materia administrativa 6. Los principios generales del derecho 7. Los convenios inter-administrativos 8. Los usos, costumbres y prcticas administrativas

IV. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Las dificultades para hallar las reglas comunes de un procedimiento general aplicable a todos los procedimientos administrativos, habamos dicho, origina muchos problemas tericos y prcticos. Es por eso que resulta indispensable encontrar los principios generales que informen toda la estructura esencial de esta institucin. Son estos principios el nico medio de asegurar ese mnimo de unidad de los preceptos que regulan el procedimiento. Slo as podr encontrarse una salida razonable a la permanente e inevitable tensin entre el procedimiento general ordinario y los mltiples procedimientos especiales (como el fiscal). Es la nica va cmo podr llegar a comprenderse la esencia ltima de la institucin en su triple dimensin de

vehculo de participacin de los administrados en la elaboracin de las decisiones administrativas, de mecanismo de garanta de los derechos de los particulares y de cauce para la pronta y eficaz satisfaccin de los intereses generales, como habamos anotado lneas atrs. La LFPA enuncia expresamente algunos de estos principios. As, en su artculo 13 indica: La actuacin administrativa en el procedimiento se desarrollar con arreglo a los principios de economa, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe. Pero no son los nicos principios que rigen el procedimiento, pues adems de estos, existen implcitamente sealados algunos ms como el principio de contradiccin, el in dubio pro actione, el de oficialidad, el de publicidad, imparcialidad, legitimacin de parte, transparencia, igualdad y seguridad, que ahora veremos.